REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Segunda de Revisión

 

 

SENTENCIA T-486 DE 2025

 

 

Referencia: expediente T-10.863.309

 

Asunto: acción de tutela instaurada por Miguel, a través de apoderada judicial, contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones[1].

 

Tema: derechos fundamentales al debido proceso administrativo y el principio de confianza legítima en materia de traslados entre regímenes pensionales.

 

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez

 

 

Bogotá, D. C., primero (01°) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

 

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Lina Marcela Escobar Martínez, quien la preside, y los magistrados Juan Carlos Cortés González y Vladimir Fernández Andrade, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

En el proceso de revisión de los fallos proferidos el 12 de noviembre de 2024 por el Juzgado Primero, en primera instancia, y el 12 de diciembre de 2024 por el Tribunal Administrativo, en segunda instancia, dentro de la acción de tutela promovida por Miguel, mediante apoderada judicial, contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones[2].

 

Aclaración previa

 

En el presente asunto, la Sala ha dispuesto, como medida de protección a la intimidad del accionante la supresión de cualquier dato que permita identificarlo. En consecuencia, su nombre, el de los demás accionantes y aquellos datos que permitan identificarlo serán remplazados por denominaciones ficticias^[3]. Lo anterior, porque el caso que se estudiará expone datos relacionados con las declaraciones de renta del actor, aspecto que de conformidad con el artículo 583 del Estatuto Tributario tienen carácter reservado.

 

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

El accionante, afiliado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), solicitó en 2012 su traslado al Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM) y cotizó allí de manera ininterrumpida hasta marzo de 2025. Sin embargo, en abril de 2024 Colpensiones le informó por primera vez que el traslado no había sido exitoso y que continuaba afiliado al RAIS. El Juzgado Primero, en primera instancia, amparó su derecho al debido proceso y ordenó a Colpensiones decidir de fondo sobre la solicitud de traslado. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo revocó la decisión y declaró improcedente la tutela por incumplir el requisito de subsidiariedad, al existir un proceso laboral ordinario en curso y no evidenciarse una situación de vulnerabilidad ni un perjuicio irremediable.

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional confirmó la decisión del Tribunal. Consideró que el actor contaba con medios ordinarios idóneos y eficaces para resolver el litigio, entre ellos el proceso ordinario laboral y el mecanismo administrativo previsto en el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024. Si bien la Corte verificó el cumplimiento de los requisitos de legitimación e inmediatez, concluyó que no se demostró una situación de debilidad manifiesta que hiciera ineficaz la vía judicial ordinaria ni la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable que permitiera la procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo transitorio.

 

En consecuencia, la Corte Constitucional declaró improcedente la acción de tutela y se abstuvo de pronunciarse sobre el fondo del asunto.

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.      Hechos relevantes que motivaron la solicitud de tutela[4]

 

1.                  Hechos^[5]. El accionante nació el 1.º de agosto de 1959, tiene 66 años en la actualidad. Aseguró que se encuentra en una grave situación debido a que la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- vulneró su derecho al debido proceso al anular el traslado de régimen que había realizado desde el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad -RAIS- hacia el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida -RPM-. Decisión que fue adoptada después de 12 años, durante los cuales realizó sus aportes al sistema general de seguridad social en pensiones de manera ininterrumpida, a través de esa entidad. Señaló que la anulación de su traslado de régimen le genera un perjuicio irremediable, al ver conculcada su legítima expectativa de acceder a una pensión dentro del régimen de prima media y de acuerdo con la cual, desde hace años, organizó su proyecto de vida y de retiro alrededor de la edad de pensión^[6].  

 

2.                  El accionante relató que su vinculación a Colpensiones transcurrió normalmente después de haber radicado su solicitud de traslado el 3 de abril de 2012. Desde ese momento, pudo consultar su información de usuario y cotizante de manera continua hasta el año 2022, verificando el registro de sus aportes^[7], lo que le permitió asumir con total certeza que se encuentra afiliado al régimen de prima media desde 2012.

 

3.                  Añadió que Colpensiones nunca le notificó novedad alguna en relación con su traslado, sino hasta el 10 de abril de 2024, día en que remitió una respuesta ante diferentes peticiones elevadas por él[8]. En esta respuesta, la entidad le comunicó por primera vez que “el traslado que el ciudadano solicitó hacia el RPM no pudo realizarse de manera exitosa. Así las cosas, el señor Miguel continúa afiliado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS)”[9]. A continuación, le presentó un reporte gráfico de sus datos en los que puede leerse con claridad los registros “Estado de pensión: Solicitud de anulación o retracto” y “Fecha de afiliación: 01/06/2012”, entre otros[10].  

 

4.                  Ante las afirmaciones de Colpensiones, el accionante decidió instaurar una primera acción de tutela el 21 de mayo de 2024 para que sus peticiones fueran respondidas de manera clara y suficiente^[11]. En cumplimiento del fallo que amparó el derecho del accionante, Colpensiones le respondió en junio de 2024, informándole que su traslado había sido anulado por inconsistencias en la fecha de nacimiento del afiliado^[12].

 

2.      Trámite de la solicitud de tutela

 

5.                  Interposición de la acción de tutela. El 24 de octubre de 2024, con fundamento en lo expuesto previamente, el señor Miguel instauró la presente acción de tutela y solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, así como de los principios de buena fe y confianza legítima. De igual forma, solicitó que como consecuencia de la protección a los derechos fundamentales vulnerados, se ordene a la accionada dejar sin efectos la decisión de anular su traslado de régimen realizado en la fecha referida[13].

 

6.                  Auto admisorio de la tutela. El 25 de octubre de 2024, por reparto, el proceso de la referencia le fue asignado al Juzgado Primero. Esta autoridad judicial admitió la acción de tutela ese mismo día, ordenó la vinculación de Porvenir S.A. y ordenó a esta entidad y a Colpensiones rendir informe acerca de los hechos propuestos en el escrito de la tutela. Las entidades ejercieron su derecho de contradicción en los términos que se describen a continuación.

 

7.                  Respuesta de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones. La accionada indicó que había dado respuesta a las solicitudes e interrogantes del accionante mediante los oficios de radicado “BZ202469XXXX-092XXX del 16 de abril de 2024, BZ2023_1937XXXX de 22 de diciembre de 2023 y BZ-2024_1275XXXX de 24 de junio de 2024”. Argumentó que las pretensiones de la acción contradicen el carácter subsidiario de la tutela como mecanismo de protección, porque el accionante cuenta con procedimientos administrativos y judiciales dispuestos para que pueda controvertir las decisiones con las que se encuentra en desacuerdo, y que “la tutela sólo es procedente ante la inexistencia de otro mecanismo judicial”. Además, expuso que (i) no hay un hecho vulnerador de los derechos del accionante; (ii) la competencia del juez de tutela no puede invadir la órbita del juez ordinario y su autonomía, y reiteró que (iii) esta acción en concreto es improcedente porque no existe un perjuicio irremediable para el accionante que haga necesaria la intervención del juez de tutela.

 

8.                  Respuesta de Porvenir S.A. La vinculada alegó que en su base de datos no se registra ninguna petición pendiente a nombre del accionante y que, por lo tanto, la tutela resulta improcedente en su contra. Manifestó al igual que Colpensiones, que la acción presentada desconoce el carácter subsidiario de la acción de tutela porque ésta no puede promover procesos alternativos o que pretendan sustituir los ordinarios o especiales. Fundamentó sus afirmaciones en jurisprudencia constitucional, citando algunos apartados de las sentencias T-038 de 1997, T-660 de 1999, T-549 de 2002 y SU-879 de 2000. Adujo que conceder la presente tutela desbordaría la órbita de competencia del juez constitucional porque lo convertiría en una instancia revisora del juez ordinario, de conformidad con lo expuesto por la Corte en la Sentencia T-587 de 2015. Concluyó su escrito reafirmando la inexistencia de un hecho vulnerador de derechos y solicitando al juzgado denegar el amparo, declararlo improcedente y desvincular a la entidad. 

 

9.                  Sentencia de tutela de primera instancia. Mediante sentencia del 12 de noviembre de 2024, el Juzgado Primero, amparó los derechos del accionante al debido proceso y a la seguridad social en pensión. En ese sentido, ordenó a Colpensiones que, en el plazo de 10 días, emitiera un acto administrativo que resolviera de fondo y de manera definitiva la solicitud de traslado de régimen radicado el 3 de abril de 2012^[14]. Para sustentar su decisión el juez analizó los requisitos de procedibilidad de la acción y concluyó que los acreditaba. En especial, respecto del requisito de subsidiariedad, afirmó que el escenario natural para resolver la controversia de la tutela era la jurisdicción laboral, pero que se evidenciaba en el expediente una flagrante vulneración al debido proceso administrativo y al derecho a la seguridad social en pensiones del accionante, a quien “no pueden trasladársele errores de las administradoras de pensiones accionadas y una carga mayor a la que ya ha soportado para obtener a futuro la garantía plena de sus derechos fundamentales y el derecho a una pensión (…)”. Tanto el accionante como la accionada impugnaron el fallo.

 

10.             Impugnación de la accionada. El 13 de noviembre de 2024, la accionada impugnó el fallo proferido por el Juzgado Primero y solicitó revocarlo porque, consideró que la decisión se produjo desconociendo los requerimientos de inmediatez y subsidiariedad que rigen la procedencia de la acción de tutela. Respecto del principio de inmediatez, señaló que el accionante dejó pasar más de 10 años sin exigir una respuesta de la accionada y que sólo interpuso la acción hasta el año 2024 cuando la entidad le informó que su traslado no había sido exitoso[15]. En cuanto al requisito de subsidiariedad, indicó que el accionante debía agotar las vías de reclamación administrativa y judicial en caso de encontrarse en desacuerdo con lo informado por la entidad en relación con su traslado y no presentar sus reclamos por medio de la acción de tutela.

 

11.             Impugnación del accionante. El 18 de noviembre de 2024, la apoderada del accionante presentó escrito de impugnación en el que manifestó que la segunda orden de la sentencia de primera instancia no era coherente con el amparo otorgado, porque no le asignaba a la entidad la responsabilidad de emitir un acto administrativo que avale el traslado y esta última era la finalidad de la acción de tutela. Asimismo, expuso que la respuesta que llegara a emitir Colpensiones podría ser reiterativa de las anteriores. Al respecto, señaló que Colpensiones desea alargar el proceso para desconocer en la mayor medida posible los derechos de su representado. Citó ampliamente jurisprudencia relacionada con el derecho al debido proceso y reiteró que la entidad ha sido negligente en la atención a las peticiones del accionante. Por último, solicitó revocar el numeral segundo de la sentencia de primera instancia para que se ordene a la accionada dejar sin efectos la decisión de anular el traslado del señor Miguel, y que en su lugar tuviera como válido y efectivo ese traslado para que el accionante pudiera iniciar con prontitud sus trámites pensionales dentro del régimen de prima media (RPM)[16].

 

12.             Sentencia de tutela de segunda instancia. El conocimiento del asunto en segunda instancia correspondió al Tribunal Administrativo^[17], corporación que, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2024, revocó la decisión de primera instancia y en su lugar declaró la improcedencia de la acción de tutela, debido al incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad^[18].

 

13.             En concreto, expuso que el presupuesto de subsidiariedad no se cumplía porque (i) el accionante tiene a su alcance otro medio de defensa  idóneo y eficaz previsto por el legislador para salvaguardar sus derechos: la jurisdicción ordinaria laboral; (ii) no logró probar que se encuentre en una condición de vulnerabilidad que permitiera superar o flexibilizar dicho requisito, es decir, no se encuentra en una situación de riesgo o vulnerabilidad que comprometa sus derechos fundamentales y que; (iii) tampoco demostró, siquiera de manera sumaria, la existencia de un perjuicio irremediable, inminente o grave o una amenaza real que amerite o haga procedente transitoriamente el amparo constitucional respecto de su derecho al mínimo vital.

 

3.       Actuaciones en sede de Revisión

 

14.             Selección del expediente para revisión de la Corte Constitucional.  El 28 de febrero de 2025, la Sala de Selección de Tutelas Número Dos de la Corte Constitucional profirió auto mediante el cual escogió para revisión el expediente T-10.863.309, el cual fue repartido a la Sala Segunda de Revisión y remitido por la Secretaría General de esta corporación, el 17 de marzo de 2025, al despacho del magistrado Juan Carlos Cortés González.

 

15.             Primer auto de pruebas. El 10 de abril de 2025 se ordenó la práctica de pruebas por parte del magistrado Cortés[19]. Como elementos probatorios, el despacho sustanciador decretó la práctica de declaración de parte del accionante y la consulta de su información en las bases de datos públicas de la ADRES (Administradora de los recursos del Sistema de seguridad social en salud) y el RUAF (Registro único de afiliados al sistema integral de seguridad social). Asimismo, remitió un cuestionario de 16 preguntas a Colpensiones[20] y uno de ocho preguntas a Porvenir S.A.[21].

 

16.             El 5 de mayo de 2025 al terminar la audiencia de declaración de parte del accionante[22], el despacho le solicitó aportar los documentos adicionales que estimaba pertinentes para fundamentar sus declaraciones.

 

17.             Segundo auto de pruebas. El 28 de mayo de 2025, el magistrado sustanciador decretó la práctica de nuevas pruebas. En concreto, solicitó al accionante remitir algunos documentos; reiteró a Colpensiones la orden de responder de manera integral el cuestionario remitido; y, solicitó al Juzgado Laboral darle acceso al expediente de la demanda interpuesta por el accionante. Por último, ordenó poner a disposición de las partes el material probatorio por dos días. 

 

18.             Suspensión del proceso. El 12 de junio de 2025, la Sala de Revisión suspendió mediante auto el proceso de la referencia por el término de dos meses, de acuerdo con la facultad prevista en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015 y con el propósito de acopiar los medios de prueba necesarios para adoptar la decisión.

 

19.             Pruebas recibidas por el despacho sustanciador inicial. A continuación, se exponen las respuestas allegadas por Colpensiones y Porvenir S.A. en virtud de los autos de pruebas referidos. Asimismo, se presentará un breve resumen de las principales respuestas brindadas por el accionante durante la declaración que le fue recibida el 5 de mayo de 2025[23].

 

Tabla 1. Síntesis de respuestas y material probatorio allegados por las partes

 

20.             Después del traslado de las pruebas, las partes se pronunciaron de la siguiente manera.

 

Tabla 2. Intervenciones de las partes después del traslado de pruebas.

 

21.             Cambio de ponente. El 4 de agosto de 2025 el magistrado Juan Carlos Cortés González radicó proyecto de fallo ante la Sala Segunda de Revisión. Al no haber recibido la mayoría de los votos requeridos para su aprobación, el expediente fue remitido el 21 de octubre del mismo año al despacho de la magistrada Lina María Escobar Martínez para que “redacte el nuevo proyecto o el fallo definitivo, en el que se exponga la tesis de la mayoría”, conforme al artículo 34.10 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, Acuerdo 01 de 2025.

 

II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE

 

1.      Competencia

 

22.             La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales descritas, de conformidad con los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

 

2.      Presentación del caso, delimitación de la materia objeto de decisión y formulación del problema jurídico

 

23.             El señor Miguel interpuso acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, como consecuencia de la decisión adoptada por dicha entidad de anular unilateralmente el traslado de régimen pensional que había realizado desde el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), administrado por Porvenir S.A., hacia el Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM). El accionante explicó que desde la fecha de su traslado y durante más de doce años efectuó cotizaciones ininterrumpidas a Colpensiones, fue reportado como afiliado activo en el RUAF y tuvo acceso regular a la plataforma institucional donde podía consultar sus aportes y semanas cotizadas, sin que la entidad le notificara irregularidad alguna. No obstante, en abril de 2024, Colpensiones le comunicó por primera vez que su traslado “no había sido exitoso” por supuestas inconsistencias en su fecha de nacimiento y procedió a devolver sus aportes a la AFP de origen.

 

24.             El actor alegó que dicha actuación vulneró su derecho al debido proceso administrativo, al haberse adoptado una medida que afecta gravemente su situación pensional sin notificación previa ni oportunidad de defensa, y quebrantó también los principios de confianza legítima y buena fe, puesto que durante más de una década organizó su proyecto de retiro bajo la convicción de pertenecer al RPM. Colpensiones, por su parte, sostuvo que la acción de tutela era improcedente, al existir mecanismos judiciales ordinarios idóneos, y que la anulación obedeció al incumplimiento del requisito legal de edad previsto en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993.

 

25.             En este contexto, corresponde inicialmente a la Sala examinar si el asunto satisface los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela frente a controversias en materia pensional, en particular los requisitos de legitimación, inmediatez y subsidiariedad. Solo en caso de superarse ese examen preliminar, la Sala deberá abordar el problema jurídico de fondo, consistente en determinar si Colpensiones vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del accionante al anular, doce años después y sin trámite previo, el traslado de régimen pensional que había surtido plenos efectos administrativos y económicos, y si, en consecuencia, procede ordenar el restablecimiento de los derechos invocados.

 

La acción de tutela promovida contra Colpensiones y la AFP Porvenir S.A. es improcedente, pues el medio ordinario de defensa judicial que el accionante tiene a su alcance es idóneo y eficaz, y no se advierte la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable

 

26.             Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución establece que cualquier persona que considere que la actuación u omisión de una autoridad o, en ciertos casos, de un particular, amenaza o vulnera sus derechos fundamentales puede interponer acción de tutela “por sí misma o por quien actúe en su nombre”^[36]. En desarrollo de lo anterior, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991^[37] define los titulares de la acción. En concreto, consagra que podrá ser interpuesta: (i) directamente por el interesado; (ii) por intermedio de un representante legal, por ejemplo, cuando se trata de menores de edad y de personas jurídicas; (iii) mediante apoderado judicial; (iv) por medio de un agente oficioso; o (v) a través de la Defensoría del Pueblo o del personero municipal^[38].

 

27.             En el presente caso, este supuesto se cumplió con la presentación del poder otorgado por el señor Miguel, quien es el titular de los derechos al debido proceso y a la seguridad social en pensiones. El poder aparece debidamente autenticado y aceptado por la apoderada judicial y reposa en los documentos del expediente[39].

 

28.             Legitimación en la causa por pasiva. La legitimación por pasiva se refiere a la aptitud legal que tiene una persona para responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado como violado^[40]. Según el artículo 86 de la Constitución y los artículos [41] y [42] del Decreto 2591 de 1991, por regla general, dicha aptitud se predica de las autoridades.

 

29.             En el caso concreto, se cumple la legitimación por pasiva respecto de Colpensiones, al considerar que (i) la acción fue interpuesta en contra de Colpensiones, que es una entidad pública con naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, (ii) tiene como competencia administrar los recursos y otorgar los derechos y beneficios establecidos en el SGSSP (Sistema General de Seguridad Social en Pensiones)[43]. Fue la entidad que recibió las cotizaciones del actor en los últimos 13 años. Y, (iii) fue esta entidad la que comunicó en el año 2024, en respuesta a una petición del accionante, que el traslado solicitado en el año 2012 no había sido exitoso, debido a inconsistencias en su fecha de nacimiento.  Se encuentra legitimada como parte pasiva. 

 

30.             Al analizar la legitimación de la entidad vinculada, la Sala encuentra que Porvenir S.A. está legitimada en este asunto, en atención a tres razones: (i) es un ente privado que forma parte del SGSSP[44]; (ii) está encargado de prestar la función pública de seguridad social en el ámbito pensional y, (iii) de conformidad con el artículo 42.8 del Decreto 2591 de 1991, le sería atribuible el alegado quebrantamiento del derecho fundamental al debido proceso, por haber presuntamente recibido a través de la plataforma mantis información relacionada con las supuestas “inconsistencias” en la fecha de nacimiento del accionante y aparentemente no habérselo comunicado oportunamente al solicitante.

 

31.             Inmediatez. La jurisprudencia constitucional ha resaltado que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela no tiene término de caducidad. Sin embargo, la Corte también ha sido consistente en señalar que la misma debe presentarse en un término razonable y proporcional a partir de los hechos que generaron la presunta vulneración de los derechos fundamentales.  

 

32.             La Sala considera que este requisito se cumple en el presente caso pues la acción de tutela fue interpuesta el 24 de octubre de 2024, es decir que sólo pasaron aproximadamente 5 meses y unos días desde que el accionante recibió el 10 de abril de 2024 la primera comunicación en la que Colpensiones informó al accionante que el traslado de régimen pensional que solicitó en abril de 2012, “no había sido exitoso”.

 

33.             En la contestación de la acción de tutela, Colpensiones refirió que este presupuesto no se cumplía y adujo que el accionante esperó más de 10 años para instaurar la acción. Este argumento no es de recibo, porque la inmediatez no debe predicarse desde la aprobación del traslado sino desde el momento en el que se dio la presunta vulneración del derecho con la anulación del traslado requerido por el accionante y a este le fue informada esa situación.

 

34.             Subsidiariedad. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución la acción de tutela procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial o cuando existiendo, éste no resulte idóneo o eficaz para el caso concreto o, cuando aun siéndolo, se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable. La Corte Constitucional ha precisado que la idoneidad hace referencia a la aptitud que debe tener el mecanismo judicial ordinario para producir el efecto protector integral del derecho fundamental presuntamente amenazado o conculcado. Por su parte, la eficacia impone que el mecanismo ordinario esté diseñado de forma que brinde de manera rápida y oportuna una protección a la faceta amenazada o vulnerada del derecho fundamental involucrado[45].

 

35.             En cuanto a la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, la jurisprudencia ha precisado que dicho perjuicio debe reunir ciertas características concurrentes: (i) debe ser inminente, esto es, encontrarse próximo a ocurrir; (ii) las medidas necesarias para conjurarlo deben ser urgentes, en tanto su adopción no admite dilación; (iii) debe revestir gravedad, por cuanto tiene la potencialidad de generar un daño significativo o trascendente en el ámbito jurídico o vital de la persona afectada; y (iv) exige una respuesta impostergable por parte del juez constitucional para asegurar la efectiva protección de los derechos comprometidos[46].

 

36.             Finalmente, la Corte ha enfatizado que el examen de procedibilidad debe aplicarse con un criterio de flexibilidad cuando están en juego derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional. El marco constitucional vigente reconoce que los grupos humanos son diversos y que las personas se encuentran situadas en posiciones desiguales de partida. Por ello, el juez constitucional debe valorar si exigir al accionante acudir a los mecanismos judiciales ordinarios supone una carga desproporcionada, especialmente cuando la controversia se relaciona con el reconocimiento de prestaciones pensionales, cuyo trámite suele implicar dilaciones y complejidades que pueden agravar situaciones de vulnerabilidad.

 

37.             En esa medida, la jurisprudencia ha precisado que la sola circunstancia de pertenecer a la tercera edad, padecer una enfermedad importante o encontrarse en condición de debilidad manifiesta no resulta, por sí sola, suficiente para justificar la procedencia de la tutela. Estas condiciones deben ponderarse conjuntamente con los demás elementos que determinan la idoneidad y eficacia del medio ordinario y con las particularidades del caso concreto. Solo cuando de ese análisis integral se desprende que el proceso judicial disponible no garantiza una protección oportuna y efectiva, o impone al accionante una carga excesiva frente a su situación personal y material, la acción de tutela se erige como mecanismo procedente para la protección de los derechos fundamentales comprometidos[47].

 

38.             En el caso del señor Miguel, la controversia se origina en el cuestionamiento sobre la validez del traslado que realizó en el año 2012 desde el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) al Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM), que administra Colpensiones, así como en la posterior anulación unilateral de dicho traslado por parte de la entidad. Este tipo de disputas, relacionadas con la legalidad de las actuaciones administrativas en materia pensional y con la determinación de los efectos jurídicos de un cambio de régimen, deben tramitarse ante la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

 

39.             Esta norma asigna expresamente a dicha jurisdicción la competencia para conocer de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. En consecuencia, las reclamaciones destinadas a definir la validez o nulidad de un traslado entre regímenes pensionales, así como las que buscan el reconocimiento de las prestaciones derivadas de este, deben ventilarse ante los jueces laborales, quienes cuentan con las herramientas procesales idóneas para garantizar un debate probatorio amplio, el pleno ejercicio del derecho de contradicción y la adopción de decisiones definitivas y vinculantes.

 

40.             De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el accionante ya hizo uso de dicho medio de defensa judicial, pues presentó una demanda ordinaria laboral el 29 de marzo de 2025 ante el Juzgado Laboral, proceso que fue admitido el 15 de mayo del mismo año. En ese trámite se discuten precisamente las pretensiones que ahora plantea por vía de tutela, esto es, declarar su vinculación al RPM desde 2012, la nulidad del traslado a Porvenir, el traslado de recursos a Colpensiones, el reconocimiento de la pensión de vejez y el pago de mesadas adicionales e intereses.

 

41.             En ese contexto, verificada la existencia de un medio de defensa judicial ordinario, corresponde analizar si las condiciones particulares del accionante tornan ineficaz o carente de idoneidad dicho mecanismo. Al respecto, la Corte advierte que el señor Miguel no se encuentra en una situación de vulnerabilidad material que justifique prescindir de la vía ordinaria. Por el contrario, las pruebas evidencian que se desempeña como representante legal de una importante asociación gremial del sector agrícola. Así mismo, percibe unos ingresos y rentas significativas derivadas de su actividad laboral y empresarial. De este modo, sus declaraciones de renta correspondientes a los años 2021 a 2023 revelan un patrimonio sólido y unos ingresos elevados, suficientes para garantizar su sostenimiento y el de su núcleo familiar.

 

 

42.             Si bien el actor manifestó tener a su cargo a su madre, de 90 años, y a un hijo que se encuentra en la universidad, obra en el expediente que la primera percibe una pensión propia y cuenta con ingresos adicionales por arrendamientos, lo que mitiga sustancialmente la carga económica que asume el actor. En cuanto a los gastos asociados a la educación de su hijo, se trata de obligaciones acordes con su capacidad económica, cuya asunción no representa una carga excepcional ni desproporcionada frente a su nivel de ingresos y patrimonio. No se acredita, por tanto, que dichas erogaciones comprometan su mínimo vital ni el de su familia.

 

43.             De igual manera, aunque el accionante pertenece a la tercera edad, esta circunstancia por sí sola no basta para dar por satisfecho el presupuesto de subsidiariedad, pues no se acreditan condiciones de debilidad manifiesta, precariedad económica o enfermedad grave que limiten su capacidad para acudir a la jurisdicción ordinaria. Por el contrario, el solicitante dispone de los medios económicos, técnicos y jurídicos necesarios para adelantar su defensa. En tales condiciones, no se observa una carga desproporcionada en exigirle agotar el proceso ordinario en curso.

 

44.             En tercer lugar, debe examinarse si existe un perjuicio irremediable que justifique la intervención inmediata del juez constitucional. El actor manifestó que no ha podido retirarse de su actividad laboral debido a la falta de definición de su situación pensional, lo cual, a su juicio, justificaría la intervención del juez de tutela. Sin embargo, esta circunstancia no configura un perjuicio irremediable. La imposibilidad de acceder de inmediato a la pensión no obedece a un vacío de protección, sino al curso natural de un litigio complejo que exige un análisis especializado sobre su situación. Como se señaló, el actor dispone de una posición económica estable que le permite satisfacer sus necesidades apremiantes.

 

45.             Adicionalmente, el ordenamiento jurídico prevé un mecanismo administrativo especial y expedito que permite regularizar este tipo de situaciones mediante el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024[48]. Esta disposición, que está vigente y goza de la presunción de constitucionalidad, autoriza a los afiliados que se encuentren a menos de diez años de cumplir la edad de pensión a trasladarse al Régimen de Prima Media. Dicha herramienta representa una alternativa concreta y eficaz, a disposición del actor, para ajustar su situación ante Colpensiones sin que sea necesaria la intervención del juez constitucional. No obstante, el accionante se ha abstenido voluntariamente de hacer uso de este mecanismo, lo que refuerza la ausencia de un perjuicio irremediable. En efecto, según comunicación de Porvenir S.A. del 26 de julio de 2024, el accionante contaba con 1.113 semanas cotizadas y cumplía el requisito de edad para acogerse al artículo 76 ibidem, cuya ventana permanece abierta hasta el 15 de julio de 2026.

 

46.             Cabe precisar que, en ciertos eventos excepcionales, la acción de tutela puede proceder cuando la actuación de la administración constituye una “vía de hecho administrativa”, que se entiende como una decisión manifiestamente arbitraria, infundada o contraria al ordenamiento jurídico que vulnera de manera grave el derecho al debido proceso[49]. En sus primeras aproximaciones, la Corte reconoció que en tales hipótesis el amparo podía concederse de forma directa, incluso sin acreditar la afectación del mínimo vital, por tratarse de actos abiertamente ilegales[50].

 

47.             No obstante, la evolución de la doctrina constitucional restringió progresivamente el alcance de esta figura, pues advirtió que su uso indiscriminado desnaturalizaba el principio de subsidiariedad y convertía al juez constitucional en un juez de legalidad. De este modo, la Sentencia T-234 de 2011 reafirmó que la sola existencia de una posible actuación administrativa arbitraria no habilita automáticamente la tutela, la cual solo procede cuando se demuestra que los medios ordinarios resultan ineficaces o cuando se acredita un perjuicio irremediable.

 

48.             En esa decisión, la Corte reiteró que la regla general es la improcedencia de la tutela en controversias económicas o prestacionales, por tratarse de materias litigiosas cuya definición corresponde a los jueces naturales. Enfatizó que incluso ante una presunta vía de hecho, subsiste la carga del accionante de demostrar: (i) la afectación actual de sus derechos fundamentales —en especial del mínimo vital—, (ii) la existencia de condiciones materiales apremiantes que tornen ineficaz la vía ordinaria, y (iii) la imposibilidad real de esperar la decisión del juez natural sin sufrir un daño irreparable.

 

49.             En esa misma línea, la Corte ha reiterado que la procedencia de la tutela en casos de traslado pensional depende de las condiciones materiales del accionante. En la Sentencia T-530 de 2020, se declaró la improcedencia de la acción de tutela por cuanto existía un proceso ordinario laboral pendiente de decisión en casación y la accionante contaba con una situación económica solvente, pues percibía un salario mensual de $6.141.100 y disponía de un patrimonio económico y ahorros de cesantías que le permitían satisfacer su mínimo vital mientras se resolvía el recurso.

 

50.             En la Sentencia T-266 de 2023, la Corte flexibilizó el examen del requisito de subsidiariedad al advertir una situación evidente de vulnerabilidad. En ese caso, la accionante era una trabajadora de servicios generales que devengaba un salario mínimo y sostenía un hogar conformado por varios sujetos de especial protección constitucional, entre ellos su compañero permanente de 73 años, un hermano con discapacidad intelectual moderada y su hijo menor de edad.

 

51.             Finalmente, en la Sentencia T-042 de 2025, se superó la subsidiariedad debido a que los accionantes eran adultos mayores desvinculados del servicio público por cumplir la edad de retiro forzoso, enfrentaban una situación de precariedad económica y habían soportado prolongadas dilaciones administrativas en el reconocimiento de su pensión de vejez, situación que tornaba ineficaz la vía ordinaria.

 

52.             Bajo tal marco, a diferencia de los casos en que la Corte ha flexibilizado el principio de subsidiariedad por la existencia de condiciones razonables de vulnerabilidad o indefensión, en este asunto no se acreditan circunstancias que justifiquen una excepción a la regla general de subsidiariedad. Por las razones expuestas, y sin desconocer la relevancia de los intereses en juego, la Corte considera que corresponde al juez laboral conocer y resolver de manera definitiva la controversia planteada, con las garantías propias del debido proceso y la amplitud probatoria que ofrece esa jurisdicción; sin que, en este caso, implique una carga desproporcionada para el accionante. En consecuencia, la acción de tutela será declarada improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad.

 

III. DECISIÓN 

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

          

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 12 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo, en segunda instancia, mediante la cual se revocó la decisión del 12 de noviembre de 2024 emitida por el Juzgado Primero, que había concedido la acción de tutela promovida por el señor Miguel, por intermedio de apoderada judicial, contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y, en su lugar, declaró su improcedencia.

 

SEGUNDO. Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Salvamento de voto

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

 JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

 A LA SENTENCIA T-486/25

 

 

Referencia: expediente T-10.863.309

 

Acción de tutela formulada por Miguel a través de apoderada judicial contra Colpensiones

 

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, me permito presentar las razones por las que salvé mi voto en el presente asunto, apartándome de la decisión mayoritaria.

 

En esta sentencia la Sala Segunda de Revisión declaró la improcedencia de la acción de tutela instaurada por el accionante, porque no encontró acreditadas circunstancias que justificaran una excepción a la regla general de subsidiariedad. En consecuencia, la Sala concluyó que correspondía al juez laboral conocer y resolver de manera definitiva la controversia planteada, con las garantías propias del debido proceso y la amplitud probatoria de esa jurisdicción. De acuerdo con la posición mayoritaria, en este caso, esperar la resolución del asunto en la jurisdicción laboral no implica una carga desproporcionada para el accionante.

 

En esa línea se pronunciaron tanto la accionada, como la vinculada y el juez de segunda instancia, quienes plantearon que la posible ocurrencia del perjuicio irremediable alegado por el accionante no quedó acreditada en el escrito de tutela original. Al respecto, la ponencia plantea que el accionante cuenta con un ingreso que le permite afrontar los procesos ordinarios en los que litiga sus derechos. A mi juicio, la Sala de Revisión no debió pasar por alto que el perjuicio irremediable no estaría, en realidad, proyectado hacia el futuro, sino que viene surtiendo efectos desde hace más de dos años y no ha cesado a pesar de los intentos del accionante por preservar su derecho al debido proceso. Entre otras circunstancias por ejemplo, el accionante se ha visto obligado a continuar trabajando ante la imposibilidad de iniciar los trámites pensionales, los cuales habría podido iniciar en su momento, si Colpensiones no hubiera anulado su traslado sin avisárselo.

 

También es necesario considerar que, si bien el accionante cuenta con un ingreso para su sostenibilidad, este hecho no elimina sus demás condiciones de vulnerabilidad como sujeto de especial protección constitucional, ni la condición de persona de la tercera edad de su madre, a quien se encarga de cuidar[51], entre otras obligaciones. En el presente asunto, declarar improcedente la acción implicó validar una actuación administrativa a todas luces unilateral y no razonable de Colpensiones. Al justificar el acto de anulación de un traslado previamente aceptado, se mantuvo en el tiempo la afectación del derecho al mínimo vital del accionante en los términos cualitativos en que lo ha reconocido esta Corporación, por ejemplo en la Sentencia T-184 de 2009[52].

 

A lo anterior se suma que durante más de 10 años la accionada le permitió al accionante consolidar su convicción de encontrarse afiliado al RPM y planear su futuro financiero, laboral y familiar en torno a dicho convencimiento. Pese a esto, al momento de cumplir los requisitos, Colpensiones no le permitió pronunciarse al respecto, ejercer algún derecho de contradicción ni, por lo tanto, materializar su legítima pretensión. De esta forma, la accionada afectó sus expectativas de pensión.

 

No comparto que ante estas condiciones la Sala haya decidido resguardar el presupuesto de subsidiariedad como un requisito infranqueable en detrimento de los derechos del accionante, quien a lo largo de su vida laboral ha realizado aportes ininterrumpidos al SGSSS, no sólo como aportante, sino como empleador de trabajadores a su cargo. En mi criterio, era necesario valorar la inminencia de los daños que le han ocurrido a aquel y atender a la gravedad y a lo irremediable que resulta para este que, debido a la actuación de Colpensiones, se resquebraje el principio de solidaridad que fundamenta el SISS (sistema integral de seguridad social), al punto de dejarlo en una condición en la que pierde no sólo sus legítimas expectativas, sino el esfuerzo con el que construyó sus condiciones de vida actuales.

 

En relación con ese daño inminente e irreparable, tanto en su escrito de tutela como en la declaración de parte y en su última intervención, el accionante refirió que atraviesa dificultades de salud mental derivadas de la angustia de verse obligado a mantener su vinculación laboral en un cargo de dirección que lo expone a altos niveles de estrés, al tiempo que afronta la posibilidad de pensionarse con una mesada equivalente a un salario mínimo. Este posible monto representa una diferencia de casi 13 millones de pesos con relación a la que esperaba legítimamente obtener y que proyectaba en un promedio del ingreso base de cotización de sus últimos 10 años[53]. Por otra parte, también quedó acreditado que el accionante tiene actualmente responsabilidades familiares que debe atender en relación con la atención en salud y subsistencia de su señora madre, (de 90 años), la educación universitaria de su hijo, con quien vive[54] y quien depende económicamente de él. 

 

También es ostensible que el accionante actualmente se encuentra en una situación de desventaja respecto de Colpensiones y Porvenir S.A., debido a que estas administradoras actuaron sin su conocimiento, en contravía del principio de transparencia que rige las actuaciones administrativas y abiertamente en detrimento de su derecho al debido proceso administrativo en materia pensional al anular -sin convocarlo- el traslado que había solicitado desde el año 2012 y que operó de manera pacífica hasta el año 2024.

 

La Corte Constitucional ha analizado este tipo de actuaciones por parte de las administradoras de fondos de pensiones en sentencias como la T-266 de 2023 y T-074 de 2025. En aquellas, expuso que las administradoras están sujetas al debido proceso administrativo, en respeto de los derechos de los afiliados al sistema de seguridad social. Explicó que aquellas “tienen una carga especial respecto de las solicitudes presentadas por sus afiliados, especialmente [frente a] aquellas situaciones que la entidad está en la ‘posibilidad y en el deber de verificar (…) en consecuencia, la entidad debe adelantar los trámites administrativos con observancia de las normas que determinan el debido proceso administrativo y no debe trasladar al trabajador cargas que no le corresponde asumir”[55].

 

Por otro lado, estableció que la “administración puede cometer errores que, sean generadores de derechos en cabeza de un particular. Sin embargo, en esos casos, la administración no puede alegar su propio error para hacer la revocación directa del acto, porque la propia ley, en defensa del particular ha establecido los mecanismos que se deben emplear para corregir la equivocación”[56] (énfasis añadido).

 

Es en este tipo de eventos el presupuesto de subsidiariedad se supera para que la tutela proceda como mecanismo definitivo en atención a que el juez constitucional constata que la acción principal, en este caso la laboral, “no permite resolver la cuestión desde una dimensión constitucional o tomar las medidas necesarias para la protección o restablecimiento de los derechos fundamentales afectados”[57], o en otras palabras, que no termina siendo eficaz para la protección del derecho vulnerado con la inmediatez que se requiere, ni abarcando los principios constitucionales de manera integral.

 

Probada tal magnitud de la vulneración al debido proceso, que además aparece confesada en las respuestas de las dos entidades como pudo advertirse en el relato de los antecedentes, lo que resultaba procedente era estudiar el fondo de este asunto debido a (i) la inminencia del perjuicio ocurrido, (ii) su gravedad y (iii) la urgencia de adoptar las medidas conducentes para su superación.

 

Vale la pena precisar que, en mi criterio, la tutela procedería únicamente como mecanismo de protección del derecho al debido proceso y a la seguridad social en pensiones, más no para reconocer la prestación económica en cabeza del accionante, asunto que habría de quedar bajo la competencia de la administración o de la jurisdicción laboral en su momento.

 

Aclarado lo anterior, paso a exponer cómo en mi criterio debió plantearse y analizarse el problema jurídico en el presente asunto. En primera instancia, el correspondía a la Sala resolver la siguiente cuestión jurídica: ¿Los derechos al debido proceso administrativo y a la seguridad social en pensiones resultaron vulnerados cuando la administradora del régimen pensional de prima media decidió anular, -de manera unilateral y sin su consentimiento ni participación-, el traslado a aquel régimen de una persona a la que por más de 10 años se le permitió realizar sus aportes de manera ininterrumpida? 

 

Para resolverlo, la Sala debió abordar por lo menos los siguientes conceptos (i) el contexto general del SSSI (Sistema de Seguridad Social Integral) y el SGSSP, (ii) el deber de información clara y pertinente en cabeza de las administradoras de fondos pensionales, (iii) el debido proceso administrativo en materia pensional, (iv) el principio constitucional de la confianza legítima, y (v) los traslados entre regímenes y la figura de la afiliación tácita. A continuación, expondré su desarrollo de manera sucinta.

 

1. Contexto general del sistema de seguridad social integral - SSSI y el sistema general de seguridad social en pensiones - SGSSP

 

De acuerdo con el artículo 48 superior y la jurisprudencia constitucional[58] el derecho fundamental a la seguridad social es una garantía irrenunciable que debe ser brindada directamente por el Estado o por intermedio de los particulares. Bajo ese entendido, esta garantía tiene dos dimensiones: la de un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado y, la de ser irrenunciable.

 

Como servicio público, la Carta política le reconoce la sujeción a los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad, que se traducen en: (i) la continuidad permanente del servicio; (ii) la eficiencia en el manejo de los recursos del sistema; (iii) la solidaridad con la que el Estado, la familia y la sociedad contribuyen a lograrla, no sólo como una ampliación de los beneficiarios del servicio, sino como el entendimiento de que forma parte de los deberes constitucionales de las personas contribuir en esa búsqueda y (iv) la promoción de una cobertura universal[59]. 

 

Por su parte, respecto del SGSSP la Corte Constitucional ha afirmado que aquel busca proteger a los trabajadores y a su núcleo familiar de las contingencias de vejez, invalidez y muerte, por vía del reconocimiento de las pensiones respectivas. En el modelo de la Ley 100 de 1993, los trabajadores y trabajadoras acceden a una prestación económica mensual al momento de su retiro laboral por vejez o invalidez, de conformidad con los aportes que hicieron durante su vida laboral a un fondo de pensión[60]. Este sistema está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes entre sí, pero que coexisten. El primero, es el RPM (régimen de prima media) que es de carácter público y es administrado por Colpensiones. El segundo es el RAIS (régimen de ahorro individual con solidaridad), que es de carácter privado y es operado por las administradoras de fondos de pensiones-AFP-.

 

El artículo 13 de la Ley 100 de 1993 prescribe entre las características del sistema general de pensiones, la facultad que tiene el afiliado para escoger el régimen pensional que desee entre aquellos dos. No obstante, dicha libertad está limitada puesto que el afiliado no podrá trasladarse de régimen cuando le faltaren diez (10) años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez, de conformidad con el literal e) del artículo señalado[61], a menos que se le aplique a la persona el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Es justamente en el contexto de esta prerrogativa de solicitar el traslado entre regímenes que debe analizarse el presente asunto.

 

2. El deber de información clara, pertinente y suficiente en cabeza de las administradoras pensionales

 

En la Sentencia SU-107 de 2024, la Corte Constitucional estudió de manera detallada los precedentes de las distintas Salas de Revisión de este Tribunal y de la Corte Suprema de Justicia en los procesos ordinarios laborales relacionados con la ineficacia del traslado de afiliados entre el RAIS y el RPM por problemas de información ocurridos entre 1993 y 2009. En concreto, luego de realizar algunas consideraciones históricas y legales, relacionadas con el funcionamiento del SGSSP, la Sala Plena resaltó la importancia del deber de suministrar información clara, pertinente y suficiente a los usuarios que desean trasladarse de régimen. Lo anterior, porque se trata de una elección que irremediablemente tendrá impacto en el derecho a la seguridad social irrenunciable de la persona.

 

Al respecto esta Corte señaló que el Estado, consciente de que la asimetría de información conduce a la ineficiencia del mercado, en ejercicio de su potestad regulatoria, puede prever en la ley reglas específicas que permitan disminuir el desconocimiento de la persona al escoger uno u otro régimen pensional, mediante la creación de obligaciones de información a cargo del administrador de pensiones -en este caso, el agente más informado- y en favor del menos informado -el afiliado-[62]. Ha sido de esa manera que los deberes de información han venido evolucionando y robusteciéndose hasta llegar a la figura de la doble asesoría que rige actualmente y que se encontraba vigente cuando el accionante solicitó su traslado. Así, a través de cambios legislativos, pero especialmente reglamentarios, la obligación de informar sobre las implicaciones de los traslados entre el RPM y el RAIS, ha recaído tradicionalmente en los asesores de las AFP. Sin embargo, no siempre ha estado definida de igual manera, por lo que en cada caso el juez constitucional debe analizar el nivel de exigencia de este deber, de acuerdo con el contexto.

 

En el caso bajo examen, por ejemplo, cuando el accionante solicitó su traslado, en abril de 2012, se encontraban vigentes las siguientes circulares de la Superintendencia Financiera de Colombia, expedidas en el marco sus competencias sobre el funcionamiento de las administradoras pensionales. En dichas circulares es posible encontrar referencias directas de algunos de los referidos deberes de brindar información al afiliado:

 

Tabla 6. Circulares de la Superintendencia de Sociedades vigentes a partir del año 2010.

 

Los deberes generales de verificación de requisitos e información de los afiliados, los procedimientos de intercambio de información y demás, han existido desde 1993, incluso desde la perspectiva de la diligencia y el ceñimiento al debido proceso que debe caracterizar las actuaciones de las autoridades[63]. Sin embargo, como se advierte en la tabla, el deber explícito de informar al afiliado acerca del resultado de su traslado sólo apareció de manera explícita hasta el año 2016, con la Circular Externa 016 de 2016 expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia en el marco del funcionamiento de las administradoras de fondos de pensiones.

 

Para el caso concreto, la Sala debió considerar el deber de información que rige a las administradoras de fondos de pensiones como una obligación clave en las relaciones contractuales entre los particulares[64].

 

3. El debido proceso administrativo en materia pensional. Reiteración de jurisprudencia[65]

 

En el contexto descrito procedía entonces analizar el contenido y alcance del derecho al debido proceso (artículo 29 C.P.). Este ha sido entendido por la Corte Constitucional como un derecho fundamental de aplicación inmediata, que conlleva las “garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”[66]. Esto supone que las instituciones están en la obligación de respetar las pautas que se derivan de este derecho, so pena de contrariar el orden constitucional y afectar los derechos irrenunciables de las personas implicadas, por ello se le ha calificado como una garantía de aplicación inmediata y de carácter inexcusable, es decir que la obligación permanece sin perjuicio de la jerarquía, sector o nivel de la entidad involucrada.

 

Asimismo, la Corte Constitucional ha determinado que el objeto de este derecho en las actuaciones administrativas es garantizar la correcta producción de los actos administrativos, en cuanto a su formación y ejecución, frente “a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses”[67] (énfasis añadido).

 

De esta manera, el respeto de esta garantía está íntimamente ligado con el adecuado funcionamiento de la administración, la validez de las decisiones adoptadas, el respeto de la seguridad jurídica y el derecho de defensa de la ciudadanía. En desarrollo de este principio la jurisprudencia constitucional ha decantado tres subreglas a través de las cuales se concreta aquel derecho:

 

       i.            La prohibición de arbitrariedad en las decisiones de las autoridades, connatural al principio de legalidad que rige el estado de derecho.

     ii.            El deber de las autoridades de apreciar las pruebas de acuerdo con los principios de legalidad y razonabilidad. Esta última incluye la primacía de lo sustancial sobre lo formal para la efectividad de los derechos.

  iii.            El respeto de los principios que rigen la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución. Respecto de estos últimos la Corte destacó en una oportunidad, el deber de hacerse responsable por los retardos injustificados[68].

 

En el ámbito de las actuaciones administrativas esta Corporación ha señalado también que el debido proceso comporta los siguientes derechos: “(i) a ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley; (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas; (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico; (vi) a gozar de la presunción de inocencia; (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción; (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas; y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”[69].

 

En ese mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado que las administradoras de pensiones están sujetas al debido proceso administrativo y al respeto por los derechos de los afiliados al SGSSP. En coherencia con ello, ha reconocido que, si bien la administración puede cometer errores que resulten generadores de derechos en cabeza de un particular, en esos casos, “no puede alegar su propio error para hacer la revocación directa de su acto, porque la propia ley, en defensa del particular ha establecido los mecanismos que se deben emplear para corregir la equivocación”[70]. Lo anterior, porque de acuerdo con la Sentencia SU-405 de 2021, el trabajador continúa siendo la parte débil del sistema, mientras que la administradora cuenta con mejores y mayores elementos de juicio.

 

En síntesis, el sometimiento de las administradoras de pensiones a respetar el derecho al debido proceso cada vez que estimen conveniente modificar la situación jurídica de un afiliado es una regla básica del estado social y democrático de derecho.

 

4. El principio constitucional de la confianza legítima en materia de traslados entre regímenes pensionales

 

En la Sentencia T-266 de 2023 la Corte analizó la aplicación del derecho al debido proceso en el marco de los asuntos pensionales relacionados con las afiliaciones y traslados de regímenes[71]. En esa ocasión, expuso que son las administradoras las que deben definir si el ciudadano cuenta o no con las condiciones legales mínimas exigidas para ello y que, por lo tanto, deben comunicarlo al solicitante y al respectivo empleador, dentro del mes siguiente a la fecha de solicitud de vinculación, de manera inmediata y no años después[72].

 

Al respecto, esta Corporación argumentó que si la administradora no informa de manera inmediata al afiliado sobre la imposibilidad de aceptar el traslado y, en contraste, acepta sus cotizaciones, surge para el trabajador la firme confianza de encontrarse debidamente afiliado a la administradora que escogió. En consecuencia, dicha confianza legítima depositada en las autoridades no debe ser desconocida o defraudada. Se trata de un principio protector que obliga a amparar al usuario del sistema de seguridad social en atención a principios de buena fe y de confianza legítima, los cuales se erigen como un límite para las administradoras que no podrán modificar intempestivamente y de manera inconsulta una situación jurídica determinada[73].

 

Este principio de la confianza legítima pretende que la administración se abstenga de modificar arbitrariamente situaciones jurídicas originadas en actuaciones precedentes que justifican (legitiman) la consolidación de expectativas en los ciudadanos, con base en (i) la seriedad que debe caracterizar las actuaciones de las autoridades y (ii) la inadmisibilidad de conductas arbitrarias, que se presume del estado constitucional de derecho. Por lo tanto, esa confianza que los ciudadanos depositan en las autoridades debe ser respetada y protegida por el juez constitucional.

 

Según el principio comentado[74], el Estado no puede súbitamente alterar las reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica. Esta confianza legítima ampara así las expectativas válidas que los particulares se hacen con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o pasivos de la administración pública o de quienes actúan a su nombre o en la prestación de servicios públicos, regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas[75].

 

No se trata sin embargo, de un principio absoluto. En efecto, de acuerdo con la precitada Sentencia T-266 de 2023, las administradoras de fondos de pensiones pueden cometer eventualmente errores, pero para revertirlos deben acudir a los mecanismos judiciales que les permiten atacar sus propios actos. De esa forma, preservan el derecho al debido proceso en los términos expuestos en el acápite anterior[76].

 

En consecuencia, la Sala Segunda de Revisión debió haber reiterado la conclusión de la Sentencia T-074 de 2025 respecto de la confianza legítima que genera una administradora de fondos de pensiones cuando, después de admitir una solicitud de traslado de una persona, recibe sin oposición todas las cotizaciones que en su nombre se hacen, durante un tiempo considerable. De esta forma, si la administradora estima que la aceptación del traslado de un ciudadano se originó en un error, entonces debe acudir a los mecanismos establecidos en la ley que le permiten atacar su propio acto administrativo, en observancia del derecho al debido proceso y al principio de confianza legítima aquí referido.

 

5. Los traslados entre regímenes pensionales y la afiliación tácita

 

En materia pensional, la Corte Constitucional ha considerado viable acudir a una figura jurídica aplicada por la Corte Suprema de Justicia para garantizar el derecho a la seguridad social en pensiones y las legítimas expectativas de los afiliados generadas por la aceptación de un traslado y por el paso del tiempo. Se trata de la teoría de la afiliación tácita, que se configura por el silencio de la administradora de fondos de pensiones de cara a las posibles deficiencias en el proceso de afiliación, cuando recibe pacíficamente el pago de aportes de una persona por un periodo significativo, sin informar sobre la irregularidad de la afiliación o de la falta de ella. En otras palabras, opera cuando la entidad incumple su deber de rechazar las afiliaciones que no reúnen los requisitos de ley[77].

 

Sin embargo, esta Corte ha aclarado que tal figura debe aplicarse con mesura y salvaguardando el principio sostenibilidad financiera que orienta el SGSSP. Especialmente porque la finalidad del literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 es orientar las finanzas del sistema bajo una disciplina que evite su colapso, evitando traslados de última hora. Con dicha precaución se evita que “(i) que personas que no han contribuido, como los demás ciudadanos, al fondo público, gocen de los beneficios de pertenecer a él y (ii) que en el RPM se pague una pensión a pesar de que la misma no hizo parte del cálculo actuarial con que cuenta la administradora de pensiones”[78].

 

Siguiendo ese hilo conductor, la referida Sentencia T-266 de 2023 estableció que para determinar si existió o no la afiliación tácita, corresponde al juez constitucional, en cada caso concreto, estudiar tres elementos: (i) el momento en que se dio el traslado, con relación a la cercanía o lejanía en que se encontraba la persona de incurrir en la prohibición del literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993; (ii) la actitud de la administradora de pensiones frente a la solicitud de traslado y si hubo una aceptación de este; y (iii) el número de cotizaciones que el afiliado aportó a la administradora con posterioridad al traslado aparentemente irregular. Revisado esto, el juez podrá definir si amparar los derechos supone un desconocimiento desproporcionado y absoluto del principio de la sostenibilidad financiera, también reconocido en el artículo 48 de la Constitución.

 

CASO CONCRETO

 

Para resolver el caso concreto, la Sala debió exponer (i) las reglas y subreglas jurisprudenciales aplicables a las administradoras de pensiones en el presente caso; (ii) los hechos probados; y (iii) la conclusión acerca de la vulneración al derecho fundamental al debido proceso del accionante.

 

Reglas jurisprudenciales aplicables a las administradoras de fondos de pensiones en el presente asunto

 

Hechos probados. Estudiado el recaudo probatorio y cada uno de los documentos aportados por las partes fue posible acreditar como probados los siguientes hechos:

 

 

Al ponderar la concurrencia de los tres elementos que configuran la afiliación tácita, la Sala debió concluir que aquella existió porque (i) al momento de solicitar el traslado el accionante, con 52 años, excedía en algunos  meses la edad fijada para no incurrir en la prohibición del literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993[79]. Sin embargo, el exceso  fue avalado por las dos entidades que le brindaron la doble asesoría y que guardaron silencio durante un largo periodo de tiempo aceptando su comportamiento y aportes[80]. (ii) Después de esa doble asesoría, las administradoras tuvieron acceso permanente y abierto a los documentos de identidad y conocieron claramente la fecha de su nacimiento del accionante, realizaron validaciones periódicas respecto de su afiliación y las dos omitieron notificarle acerca de las inconsistencias en el momento que las detectaron, incluso después de anular su traslado. Por último, (iii) el accionante cotizó en el RPM alrededor de 625 semanas[81], un tiempo razonable y estable en el que sus aportes se realizaron sin interrupciones ni moras.

 

Los elementos señalados eran más que suficientes para amparar el derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia y de manera transitoria, el derecho a la seguridad social en pensiones del accionante. Tal decisión iría en consonancia con la sostenibilidad financiera del SGSSP, también reconocido en el artículo 48 de la Constitución. Esto, porque el accionante ha contribuido como los demás ciudadanos, al fondo público durante más de 10 años y además, sus cotizaciones han sido consideradas en diferentes momentos como pertenecientes al régimen de prima media[82].

 

Así las cosas, la Sala debió constatar la vulneración del derecho fundamental al debido proceso administrativo, porque, de conformidad con lo expuesto Colpensiones: (i) arbitrariamente se arrogó competencias propias de un juez, al anular un acto administrativo. Al hacerlo, (ii) no permitió la debida participación del accionante en el trámite de la anulación de su traslado; (iii) no le notificó de las presuntas inconsistencias sobre su fecha de nacimiento y los memorandos internos en los que fundamentó la anulación del traslado; (iv) no permitió que el accionante contradijera las actuaciones y, finalmente, (v) no se sujetó a las formas previstas en la ley para atacar su propio acto[83].

 

En un sentido similar, la Sala debió pronunciarse acerca de cómo Porvenir S.A. actuó de manera pacífica respecto de los yerros de Colpensiones, al validar con su aquiescencia, la anulación de un traslado que a todas luces resultaba arbitraria y de la que tenía certeza había operado por un periodo de tiempo considerable después de haber realizado las verificaciones iniciales a su cargo y el traspaso de fondos que le correspondió adelantar en el año 2012, cuando el accionante solicitó su asesoría y su traslado.

 

De conformidad con este esquema de análisis la decisión que debió adoptar la Sala era la de amparar el derecho al debido proceso administrativo del accionante y adoptar remedios puntuales para conjurar su vulneración, sin perjuicio de lo que en su momento decida la jurisdicción laboral respecto de la demanda ordinaria interpuesta por aquel para el reconocimiento de sus demás pretensiones. En mi criterio, los remedios por adoptar eran los que se enuncian a continuación.

 

1. La Sala debió revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 12 de diciembre de 2024 y en su lugar confirmar parcialmente la decisión de primera instancia, en el sentido de CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y, en consecuencia, y de manera transitoria, el derecho a la seguridad social en pensiones del accionante.

 

2. Además, para proteger el derecho al debido proceso administrativo debió ordenar de manera complementaria, dejar sin efectos las actuaciones administrativas con las que Colpensiones transgredió aquella garantía, es decir, las resoluciones y demás actos administrativos mediante las cuales anuló el traslado de régimen pensional al accionante. En coherencia con esta decisión, la Sala debió  ordenar a Colpensiones que, para todos los efectos, mantuviera el traslado y la afiliación tácita que operó en el caso del accionante.

 

3. Asimismo, debió ordenar a Colpensiones (i) ejecutar todos los trámites necesarios para que la afiliación del accionante quedara en firme a partir del 3 de abril de 2012; (ii) notificar al accionante acerca del estado de su afiliación al régimen de prima media, que debería entenderse como vigente a partir de la fecha inicial del traslado, para todos los efectos legales. Y, (iii) brindarle la asesoría necesaria acerca de su actual afiliación, el estado de sus aportes y sus derechos pensionales.

 

4. Por último, considero que la Sala debía ordenar a Colpensiones y a Porvenir S.A. que coordinaran, facilitaran y realizaran todos los trámites administrativos pertinentes y conducentes para que la totalidad de los aportes de los que es titular el accionante fueran reintegrados a la respectiva cuenta que para el efecto Colpensiones determinara bajo la afiliación al régimen de prima media.

 

Así las cosas, reitero mi postura disidente respecto de la argumentación y conclusiones expuestas por la Sala Segunda de Revisión y que constituye el sustento de mi salvamento de voto.

 

Fecha ut supra

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado