TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia T-293/25

 

DERECHO A LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL-Negativa injustificada vulnera derechos fundamentales/SUSTITUCIÓN PENSIONAL-Requisitos que debe acreditar el hijo en situación de discapacidad para ser beneficiario

 

(...) están acreditados los tres requisitos necesarios para que el accionante pueda acceder a la sustitución pensional en nombre de su padre. Esto es, (i) el parentesco entre el accionante y el causante, (ii) la dependencia económica respecto de este último y (iii) la condición de discapacidad al momento del fallecimiento del causante. Por lo tanto, considera que, en el trámite de verificación de este tercer requisito, las entidades accionadas vulneraron los derechos del accionante. Lo anterior, porque desconocieron el estándar fijado en el precedente judicial sobre enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas como la que presenta el accionante. Asimismo, no cumplieron con la protección constitucional reforzada y las obligaciones del Estado frente al accionante como habitante de calle.

 

PERSONAS EN SITUACIÓN DE CALLE-Sujetos de especial protección constitucional

 

(...) las entidades estatales tienen la obligación de intervenir activamente en favor de la población habitante de calle, mediante acciones directas y concretas que les permitan la materialización de sus derechos subjetivos. Esta protección, además, no se limita a garantizar el ejercicio de los derechos de estos sujetos, sino que también exige la implementación de mecanismos interinstitucionales con el objetivo de procurar su rehabilitación e inclusión social, así como mitigar los daños asociados a la vida en la calle, lo cual, en criterio de la Sala, incluye haber valorado la posibilidad de adelantar la valoración física del accionante. Por el contrario, imponer barreras administrativas que dificulten el acceso del actor a su derecho pensional no solo profundiza las desigualdades sociales y económicas que enfrenta, sino que perpetúa su exclusión y marginalización. Tales omisiones contravienen el deber constitucional de protección reforzada que el Estado debe brindar a esta población.

 

ACCIÓN DE TUTELA EN MATERIA DE DERECHO A LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL PARA HIJO EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD-Procedencia excepcional

 

PERSONAS EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD-Medios de prueba para acreditar tal situación

 

PRINCIPIO DE LIBERTAD PROBATORIA EN EL PROCEDIMIENTO DE RECONOCIMIENTO DE SUSTITUCIÓN PENSIONAL-Beneficiario debe acreditar la relación filial, la dependencia económica y la condición de invalidez

 

DERECHO A LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL O PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES PARA PERSONAS BENEFICIARIAS EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD-Reglas jurisprudenciales

 

(...) el derecho a la sustitución pensional a favor de los hijos en condición de discapacidad está respaldado constitucional y legalmente como una prestación destinada a proteger el mínimo vital de quienes dependían económicamente del pensionado por su condición de discapacidad. Para acceder a este derecho, es necesario acreditar (i) la relación filial, (ii) la dependencia económica y (iii) una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, al momento del fallecimiento del causante. La jurisprudencia ha determinado, además, que existe libertad probatoria para certificar la discapacidad. Por tanto, en atención a la protección reforzada de las personas con discapacidad, el juez puede acoger medios de prueba alternativos y más flexibles que permitan acreditarla, y evitar exigir requisitos adicionales a los previstos en la ley.

 

FECHA DE ESTRUCTURACIÓN DE INVALIDEZ POR PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Se deben tener en cuenta historia clínica y exámenes médicos

 

ENFERMEDADES DEGENERATIVAS, CRONICAS O CONGENITAS-Determinación de fecha de estructuración de pérdida de capacidad laboral

 

(...) el dictamen de la junta de calificación de invalidez no es la única prueba idónea para acreditar la fecha de pérdida de la capacidad laboral para el reconocimiento pensional. Esto es especialmente relevante cuando se trata de enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, ya que estos padecimientos suelen desarrollarse de manera progresiva y la pérdida de capacidad laboral no es inmediata. En esos escenarios, las entidades encargadas deben valorar varios elementos como el origen y evolución de la enfermedad, así como su impacto en la vida y el trabajo del solicitante. La fecha de estructuración puede ser determinada con base en la historia clínica y otros dictámenes técnicos que contengan la información suficiente sobre el momento en que la persona efectivamente pierde la aptitud para trabajar, evitando formalismos que desconozcan la realidad material de la persona involucrada.

 

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD CON PERSONA EN SITUACIÓN DE CALLE-Responsabilidad compartida del Estado y la familia

 

POLITICA PUBLICA SOCIAL PARA HABITANTES DE LA CALLE Y SERVICIOS SOCIALES-Generación de estrategias, mecanismos y acciones de corresponsabilidad entre la sociedad, la familia y el Estado para disminuir la tasa de habitabilidad en calle

 

DERECHOS FUNDAMENTALES DE POBLACION HABITANTES DE LA CALLE-Deber de implementar acciones efectivas para lograr su inclusión social

 

(...) la protección de las personas en situación de calle constituye un deber convencional, constitucional y legal para el Estado, que se traduce en la garantía de sus derechos fundamentales y en la adopción de políticas públicas orientadas a su inclusión social. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática al reconocer la especial vulnerabilidad de esta población y la obligación estatal de implementar acciones efectivas que no solo aseguren su atención básica, sino que también generen oportunidades reales para que superen la situación de calle y se reintegren dignamente a la sociedad. Este enfoque integral responde a los principios de dignidad humana, igualdad y solidaridad.

 

DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL DE HIJO EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Orden a Colpensiones pagar sustitución pensional

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Séptima de Revisión

 

SENTENCIA T-293 DE 2025

 

Referencia: expediente T-10.729.689

 

Asunto: Acción de tutela interpuesta por David contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP)

 

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

 

Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Carolina Ramírez Pérez (e) y Paola Andrea Meneses Mosquera, quien la preside, así como por el magistrado José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha dictado la siguiente

 

SENTENCIA

 

En el trámite de revisión del fallo del 30 de octubre de 2024, emitido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, que confirmó la decisión de primera instancia aprobada el 17 de septiembre de 2024, por el Juzgado 18 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá.

 

      I.            CUESTIÓN PREVIA

 

Teniendo en cuenta que el presente proyecto de decisión refiere información privada, relacionada con la historia clínica del accionante, esta Sala de Revisión considera necesario adoptar, de oficio, medidas para proteger su derecho fundamental a la intimidad^[1]. En tal sentido, esta providencia cuenta con dos versiones de contenido idéntico: una anonimizada y otra que contiene los nombres reales de las partes. En el texto que será divulgado para consulta pública, se omiten los nombres del accionante, así como cualquier información que permita su identificación.

 

   II.       SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

David ejerció la acción de tutela en contra de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la Administradora Colombiana de Pensiones (desde aquí, Colpensiones) y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (en adelante, UGPP), para reclamar la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, vida digna, salud, seguridad social y al debido proceso. Argumentó que estas entidades vulneraron sus derechos al negarle la sustitución pensional, en calidad de hijo en condición de discapacidad. Lo anterior, al fijar una fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral posterior al fallecimiento de sus padres. Según el accionante, las entidades no tuvieron en cuenta el origen genético, progresivo y degenerativo de la enfermedad que presenta. Tampoco analizaron correctamente su historia clínica, la mayoría de la cual perdió debido a que estuvo en situación de habitante de calle, esta última, según afirmó, consecuencia directa del desamparo sufrido tras la muerte de sus progenitores. Por lo tanto, solicitó que se corrija la fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral y, consecuentemente, se ordene el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a la que dice tener derecho.

 

Después de verificar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, la Sala reiteró la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la sustitución pensional para hijos en condición de discapacidad. En el caso concreto, encontró acreditados los requisitos de parentesco y dependencia económica. En complemento, para el análisis del requisito de acreditar una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, al momento del fallecimiento del causante, la Sala reiteró la jurisprudencia constitucional, de un lado, sobre las enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas y, del otro, respecto de la protección especial que el Estado debe brindar a las personas en situación de calle.

 

En ese contexto, la Sala encontró que las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales del actor al valorar el mencionado requisito. En consecuencia, ordenó revocar el dictamen emitido en el trámite de calificación de invalidez de David y ordenó a Colpensiones reconocer, liquidar y pagar la sustitución pensional a la que tiene derecho en nombre de su padre.

 

III.            ANTECEDENTES

 

1.     Hechos relevantes, demanda de tutela y trámite de la acción

 

1.            Hechos relevantes. Desde su infancia, David fue diagnosticado con distrofia muscular progresiva múltiple lenta, enfermedad de origen genético que, por un lado, le impide valerse por sí mismo y, por el otro, «avanza cada día con más fuerza»[2] (degenerativa). Los síntomas de la enfermedad, según el demandante, se presentan desde que tenía cinco años, por lo que, «desde muy joven,] h[a] tenido que usar bastón para evitar caídas»[3] y ha necesitado ayuda mecánica y acompañamiento al desplazarse. Además, según afirma el accionante, dicha condición le impide desempeñar alguna actividad productiva, «por la poca fuerza en [sus] piernas, brazos y dificultad para realizar las labores cotidianas desde [la] primera infancia, lo cual [l]e ha impedido cotizar al sistema de seguridad social»[4].

 

2.            El señor David es «hijo (…) del matrimonio conformado por Juan (Q.E.P.D) y María (Q.E.P.D)»[5], pensionados por el Instituto de Seguros Sociales –hoy Colpensiones– y la Caja Nacional de Previsión –hoy UGPP, respectivamente. Dada su condición de salud, el accionante convivió de manera permanente con los progenitores hasta la muerte de ambos —la de la madre, ocurrida el 5 de agosto de 2006, y la del padre, el 5 de mayo de 2011—. Ellos, según dice, eran quienes le brindaban «el apoyo afectivo, económic[o] y protección necesari[os]»[6].

 

3.            El actor manifestó que nunca ha podido trabajar y que esa situación le generó recurrentes episodios de depresión y consumo de sustancias psicoactivas desde que sus padres estaban en vida. Posteriormente, ante la «condición de desamparo por el fallecimiento de [sus] dos padres, [el accionante] qued[ó] en condición de habitante de calle y [recayó en el] consumo de drogas psicoactivas, por más de 10 años»[7]. Durante ese periodo y por la condición en la que estaba, perdió la historia clínica y, en general, todos los documentos y registros médicos que daban cuenta de los diagnósticos y tratamientos practicados en relación con su enfermedad, desde que era niño.

 

4.            Desde el año 2020, aproximadamente, David está vinculado al programa de rehabilitación de la Secretaría de Integración Social del Distrito de Bogotá, en el cual ha recibido apoyo y alojamiento temporal. Sin embargo, el plazo máximo de permanencia en dicho programa venció en abril de 2023, por lo que, según dice, se encuentra nuevamente en riesgo de desamparo. Aunque el término establecido para permanecer en estos programas distritales expiró, se le ha permitido permanecer de manera excepcional, mientras se resuelve la situación relacionada con la sustitución pensional.

 

5.            Manifestó que, en consecuencia, se encuentra en una situación de debilidad manifiesta porque «no puede trabajar, deb[e] estar en constante control clínico y terapias que [l]e permitan tener un mínimo de calidad en la actividad física, no [tiene] un techo, ni los medios para conseguir alimentos por [su] propia cuenta, ya que cada día los efectos de la enfermedad son más catastróficos, caus[á]ndo[le] mucho dolor y debilitando [sus] fuerzas»[8]. Adicionalmente, expuso que los especialistas del «Instituto Roosevelt, entidad que ha estado apoyando [el] proceso de la enfermedad, [le] informaron que [su] proyecto de vida escasamente puede llegar, aproximadamente, hasta 6 años más, por el continuo avance de la enfermedad, de ir atrofiando [sus] músculos y, dentro de pocos años, llegar[á] al corazón»[9]. Actualmente, el actor tiene 50 años.

 

6.            Trámite de sustitución pensional ante Colpensiones. El 9 de septiembre de 2022, David le solicitó a Colpensiones que iniciara el trámite de calificación de la pérdida de su capacidad laboral (desde aquí, PCL), como requisito para acceder a la sustitución pensional en nombre de su padre. Mediante concepto DML 4770576 del 11 de enero de 2023, la entidad determinó que el accionante tenía una PCL del 50.70% y, además, fijó la fecha de estructuración de la invalidez el 31 de marzo de 2022. Posteriormente, a través de la Resolución SUB100567 del 19 de abril de 2023, confirmada mediante las resoluciones SUB190434 del 24 de junio de 2023 y DPE13624 del 02 de octubre de 2023, Colpensiones negó la sustitución pensional debido a que la fecha de estructuración de la PCL es posterior al fallecimiento del causante.

 

7.            Trámite de sustitución pensional ante la UGPP. Por otra parte, el 2 de marzo de 2023, el señor David le solicitó a la UGPP la sustitución pensional en nombre de su madre, a la que también considera que tiene derecho. Como elemento probatorio de su condición de discapacidad, el actor presentó el concepto de la PCL que emitió Colpensiones (fj. 9 supra). No obstante, mediante la Resolución RDP012534 del 19 de mayo de 2023, la UGPP negó la sustitución pensional. Esto, porque la fecha de estructuración de la PCL es posterior al fallecimiento de la causante.

 

8.            Trámite ante las juntas de calificación de invalidez. En respuesta a la inconformidad presentada por el accionante, Colpensiones remitió el expediente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, para que esta emitiera una valoración. Mediante dictamen 79693394-2404 del 6 de marzo de 2024, la Junta Regional estableció una PCL del 50.70% y dispuso como fecha de estructuración el 3 de marzo de 1983. Contra esa decisión, Colpensiones interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Finalmente, mediante dictamen JN2024-18582 del 14 de agosto de 2024, la Junta Nacional revocó el dictamen de la Junta Regional y determinó que David tiene una PCL del 50.70%, y, además, que la fecha de estructuración de la invalidez es el 24 de septiembre de 2020.

 

9.            Demanda de amparo. David interpuso acción de tutela en contra de Colpensiones, la UGPP y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, para la protección de sus derechos fundamentales al «mínimo vital, vida digna, salud, seguridad social y debido proceso»[10]. Argumentó que las entidades accionadas vulneraron sus derechos al no reconocer la sustitución pensional; pretensión que formuló con fundamento en su calidad de hijo en condición de invalidez. Específicamente, señaló que las entidades demandadas han emitido dictámenes contradictorios sobre la fecha de estructuración de la invalidez, lo que ha constituido un obstáculo para acceder a la sustitución pensional.

 

10.        El accionante señaló que, en el proceso administrativo de calificación de invalidez, «[se] vi[o] obligado a renunciar» a la práctica de un examen médico físico porque «[le] dieron la fecha para enero del 2025, [y no podía] esperar tanto tiempo»[11]. En esa medida, la valoración se hizo solo con el material que aportó sobre la historia clínica, pero, en su criterio, no se tuvo en cuenta el «[c]ertificado de [m]edicina [f]ísica y [r]ehabilitación, […] de fecha 14 de junio de 1989», ni el origen genético y progresivo de la enfermedad. Con base en todo lo anterior, solicitó que se amparen sus derechos y que, «previo los trámites reactivos[sic], se [c]orrija el resultado de la valoración de la fecha de estructuración y PCL, de [su] calificación»[12]. Para esto, pidió al juez de tutela que ordene la rectificación del dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el cual estableció como fecha de estructuración el 24 de septiembre de 2020, y, en su lugar, se adopte la fecha determinada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, esto es, el 3 de abril de 1983. Como consecuencia de la corrección del dictamen, se ordene a Colpensiones y a la UGPP efectuar el reconocimiento y pago de la sustitución pensional pedida.

 

11.        Auto de admisión de la demanda de tutela. Mediante auto del 6 de septiembre de 2024, el Juzgado 18 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá admitió la demanda de tutela. Además, ordenó la vinculación de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y del Instituto Roosevelt, así como la notificación de las partes. Igualmente, requirió al «médico Luis[,] especialista en ortopedia y traumatología su información y colaboración referente a su atención al señor David y si es posible allegue el concepto médico emitido para la fecha del 14 de junio de 1986»[13].

 

12.        Postura de las entidades accionadas. La UGPP, el Instituto Roosevelt y el médico Luis guardaron silencio. Por su parte, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Colpensiones respondieron la demanda. Los argumentos presentados por cada una de estas entidades se detallan en el cuadro que se expone a continuación.

 

 

13.        Decisión de primera instancia. Mediante sentencia del 17 de septiembre de 2024, el Juzgado 18 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá declaró improcedente la acción de tutela. La jueza consideró que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para el reclamo pensional que tramita David. Señaló que, «con la decisión emitida por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez quedó agotado el requisito de reclamación administrativa contemplado en el artículo 6° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, [por lo que] el accionante debe acudir al juez ordinario con competencia laboral y adelantar el proceso»[23]. Asimismo, consideró que no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable porque el actor «dejó transcurrir casi 12 años desde el fallecimiento de su padre para solicitar la pensión»[24]. Esta decisión fue impugnada por el accionante.

 

14.        Decisión de segunda instancia. Mediante sentencia del 30 de octubre de 2024, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá confirmó la decisión de primera instancia. Para tales fines, argumentó que «existe una controversia de origen legal y económica que no puede ser atendida en sede constitucional, ya que el derecho prestacional reclamado por el actor es incierto y discutible, de manera que debe ser determinado en la jurisdicción ordinaria laboral»[25]. Adicionalmente, explicó que no era posible flexibilizar el requisito de subsidiariedad para la procedencia de la acción de tutela porque no se acreditó un estado de debilidad manifiesta. Señaló que, «aunque [el actor] argument[ó] que no realizó dichas gestiones debido a su condición de consumidor de sustancias psicoactivas y situación de calle, cabe señalar que lleva más de cuatro años en procesos de rehabilitación, lo que le habría permitido acudir más prontamente al amparo»[26]. Además, añadió que él reside hace varios años en albergues de la Secretaría de Integración Social y recibe un auxilio económico como parte de estos programas, así como ayuda ocasional de amigos, «lo cual contribuye a sus necesidades básicas»[27].

 

2.     Actuaciones judiciales en sede de revisión

 

15.             Trámite de selección. Mediante auto del 28 de febrero de 2025, la Sala de Selección de Tutelas Número Dos de la Corte Constitucional seleccionó el expediente para revisión[28]. En el mismo auto, el proceso fue remitido al despacho de la suscrita magistrada ponente, a quien le correspondió por sorteo público.

 

16.             Primer auto de pruebas. Por medio de Auto del 3 de abril de 2025, se decretaron pruebas de oficio. Por un lado, se les ordenó a varias entidades[29] que allegaran copia del expediente que contiene los procesos administrativos adelantados para resolver las solicitudes de sustitución pensional iniciadas por David. Por otro lado, se requirió a las instituciones[30] que han acompañado los procesos de atención en salud y de rehabilitación del accionado, para que remitieran su historia clínica y las prescripciones que han hecho los médicos sobre el origen y evolución de su condición de salud.

 

17.             Segunda solicitud de pruebas. Revisado el expediente y los documentos aportados en cumplimiento del auto antes mencionado, la magistrada sustanciadora consideró importante decretar pruebas adicionales, con el fin de allegar los elementos probatorios necesarios para adoptar una decisión. Así, mediante auto del 10 de abril de 2025, ofició al accionante para que, en compañía de la Defensoría del Pueblo, respondiera un cuestionario sobre sus condiciones socioeconómicas y de salud. Adicionalmente, solicitó concepto técnico al Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses en relación con la patología que él presenta.

 

18.             Respuestas al auto de pruebas. Las partes y entidades oficiadas respondieron al auto de pruebas, en los siguientes términos:

 

 

19.        Adicionalmente, el despacho consultó la información del actor en el Registro Único de Afiliados del Sistema de Seguridad Social (RUAF). Al respecto, pudo verificar que él no registra reportes en riesgos laborales, compensación familiar, cesantías, pensiones, ni participación en programas de asistencia social.

 

20.        Traslado. La Secretaría General de la Corte Constitucional corrió el traslado de las pruebas recaudadas, pero ninguna de las partes se pronunció.

 

IV.            CONSIDERACIONES

 

1.   Competencia, delimitación del objeto de estudio, problemas jurídicos y estructura de la decisión

 

21.        Competencia. La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela dictados en el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución, así como en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

22.        Delimitación del objeto de estudio y problema jurídico. En esta providencia se analiza el caso de David, persona en condición de discapacidad y en proceso de recuperación como habitante de calle, quien le solicitó a Colpensiones y a la UGPP la sustitución de las pensiones reconocidas a sus padres, en calidad de hijo en condición de discapacidad. En ambos casos, las entidades negaron la solicitud argumentando que la fecha de estructuración de la invalidez fue posterior al fallecimiento de los causantes. A juicio del accionante, las entidades llegaron a una conclusión errada sobre la fecha de estructuración de su invalidez, de una parte, porque no valoraron integralmente el material probatorio aportado y, de la otra, porque no tuvieron en cuenta el desarrollo genético y progresivo de la enfermedad que él presenta.

 

23.        Con base en lo anterior, para dictar el fallo de revisión, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico:

 

¿Las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital, vida digna, salud, seguridad social y debido proceso de David, al negar la sustitución pensional y fijar la fecha de pérdida de capacidad laboral con posterioridad al fallecimiento de sus padres (i) sin valorar integralmente el material probatorio (ii) ni tener en cuenta el origen genético y progresivo de la enfermedad que presenta (iii) ni considerar su condición de sujeto de especial protección constitucional, debido a su discapacidad y al riesgo inminente de recaer en la situación de habitante de calle?

 

24.        Metodología. Para dar solución al problema jurídico, la Sala de Revisión analizará los siguientes asuntos: en primer lugar, examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela (sección II.2 infra). En segundo lugar, reiterará su jurisprudencia sobre el derecho a la sustitución pensional a favor de los hijos en condición de discapacidad (sección II.3 infra) y analizará el cumplimiento de estos requisitos en el caso concreto (sección II.4 infra). Posteriormente, analizará si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales del accionante (sección II.5 infra), para lo cual se referirá a la jurisprudencia constitucional sobre la determinación de la fecha de estructuración en el caso de enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas (sección II.5.1 infra); y la protección constitucional de las personas en situación de calle (sección II.5.2 infra). En caso de encontrar acreditada la vulneración, adoptará los remedios que correspondan para subsanarla (sección II. 6 infra).

 

2.   Examen de procedibilidad

 

25.        El artículo 86 de la Constitución Política (desde aquí, CP) dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial subsidiario, residual, informal y autónomo, que tiene por objeto garantizar la «protección inmediata de los derechos fundamentales»[59] de las personas, por medio de un «procedimiento preferente y sumario»[60]. La disposición establece que, mediante este mecanismo, es posible reclamar ante las violaciones que ocurran como consecuencia de las actuaciones u omisiones de cualquier autoridad. Como requisitos de procedencia de la acción de amparo, debe cumplirse con legitimación en la causa por activa y por pasiva, inmediatez y subsidiariedad.

 

26.        La acción de tutela cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa[61]. David solicita en nombre propio la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, vida digna, salud, seguridad social y debido proceso. En esa medida, la acción de tutela es ejercida directamente por el titular de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados, como lo dispone el artículo 10º del Decreto Ley 2591 de 1991. Por lo tanto, la Sala encuentra acreditado el requisito de legitimación por activa.

 

27.        La acción de tutela cumple con el requisito de legitimación en la causa por pasiva[62]. La acción de tutela se interpuso contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, Colpensiones y la UGPP. A su vez, el juez de tutela de primera instancia vinculó a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y al Instituto Roosevelt. La Sala de Revisión considera que la exigencia sub examine se encuentra acreditada respecto de todas las partes mencionadas, salvo frente al Instituto Roosevelt, como pasa a explicarse.

 

28.        En efecto, el accionante solicitó ante Colpensiones y la UGPP el reconocimiento de la sustitución pensional de la prestación recibida por sus padres, como hijo en condición de discapacidad. Tal pretensión fue negada por dichas entidades. Por otra parte, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, al revisar en segunda instancia el dictamen emitido por la Junta Regional de Invalidez de Bogotá, estableció una fecha de pérdida de la capacidad laboral que el accionante considera incorrecta, por lo que solicita su corrección. En esa medida, la presunta vulneración de derechos fundamentales alegados en la demanda de tutela sería consecuencia de las actuaciones y omisiones de las referidas entidades. Tal circunstancia da cuenta del cumplimiento del requisito de legitimación por pasiva con fundamento en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991[63].

 

29.        Por otro lado, sin embargo, el requisito de legitimación en la causa por pasiva no se acredita en relación con el Instituto Roosevelt. Dicho instituto es una entidad que presta servicios de salud a David, por lo que no tiene competencia para resolver las pretensiones del demandante, las cuales se relacionan con la modificación de la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral del accionante y el reconocimiento de la sustitución pensional objeto de controversias, esto es, no se relacionan con la mencionada institución de salud. Por lo tanto, se ordenará su desvinculación.

 

30.        La acción de tutela cumple con el requisito inmediatez. La acción de tutela se interpuso el 6 de septiembre de 2024, con la pretensión de que se ordene la rectificación del dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y, como consecuencia de lo anterior, se ordene a Colpensiones y a la UGPP efectuar el reconocimiento y pago de la sustitución pensional al accionante en nombre de sus padres. El dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que se cuestiona tiene fecha del 14 de agosto de 2024. Frente al mismo, el accionante interpuso una solicitud de aclaración que fue resuelta de forma desfavorable el 23 de agosto de 2024. Por lo tanto, la acción de tutela se interpuso menos de un mes después de que se notificara la decisión sobre el referido dictamen, esto es, un término razonable y proporcionado. En esa medida, la Sala encuentra debidamente acreditado el requisito de inmediatez.

 

31.        Ahora bien, en el presente caso, los jueces de tutela no dieron por acreditado el requisito de inmediatez por considerar que dicho término debía contabilizarse desde la muerte de los padres del accionante, quienes fueron los causantes de los derechos pensionales que aquel reclama. Al respecto, se observa que la pretensión de la acción de tutela está dirigida a que se corrija el dictamen de la Junta Nacional de Calificación de invalidez y, adicionalmente, se reconozca al accionante la sustitución pensional a la que considera tener derechos, en calidad de hijo en condición de discapacidad. Por lo tanto, la Sala considera necesario emitir un pronunciamiento complementario en relación con tales argumentos.

 

32.        La Sala Séptima de Revisión advierte que la muerte de la madre del accionante ocurrió el 5 de agosto de 2006 y la del padre el 5 de mayo de 2011. Sin embargo, David manifestó que estuvo imposibilitado para reclamar la protección de sus derechos con anterioridad, debido a la condición de habitante de calle en la que estuvo por más de 10 años, al parecer, como consecuencia del «desamparo por el fallecimiento de [sus] dos padres»[64]. El actor precisó que únicamente desde el año 2020, al vincularse a los programas de rehabilitación de la Secretaría de Integración Social del Distrito de Bogotá, logró acceder al apoyo necesario para recuperarse y emprender la reclamación. En consecuencia, refirió que solo pudo iniciar el trámite administrativo el 9 de septiembre de 2022, fecha en la que acudió a Colpensiones para solicitar la calificación de la PCL y empezar el proceso de sustitución pensional. Desde el inicio de ese trámite administrativo, el actor ha obrado con diligencia y constancia, acudiendo a todas las instancias administrativas correspondientes con el propósito de lograr el reconocimiento de sus derechos.

 

33.        Es importante precisar que el artículo 86 superior dispone que la acción de tutela se puede interponer «en todo momento y lugar». Por esta razón, la Corte ha entendido que no tiene un término de caducidad. Sin embargo, ha advertido que la solicitud de tutela se debe presentar en un tiempo razonable y proporcionado, a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales[65]. La regla anterior resulta coherente con la naturaleza del mecanismo de amparo, concebido como un instrumento destinado a brindar una protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales[66].

 

34.        No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación también ha reconocido que, en situaciones de fuerza mayor o debilidad manifiesta, exigir que se acuda oportunamente a la tutela puede resultar una carga desproporcionada y, por tanto, el simple transcurso del tiempo no basta para declarar su improcedencia. La razonabilidad del término, entonces, debe evaluarse en cada caso en concreto y, por ende, el juez de tutela deberá establecer si la omisión o tardanza puede considerarse como justificada o no.

 

35.        En esa línea, la Corte Constitucional ha admitido la posibilidad de flexibilizar el análisis de inmediatez cuando concurren circunstancias específicas que justifican razonablemente la tardanza en la interposición de la acción de tutela. Entre estas circunstancias se encuentran, entre otras, las siguientes: (i) que el solicitante exponga motivos legítimos para el retraso en interponer la acción; (ii) que la vulneración o amenaza a los derechos fundamentales persista y sea actual, independientemente del tiempo transcurrido; y (iii) que exigir la presentación de la acción dentro de un plazo razonable resulte desproporcionado, considerando la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante[67]. Particularmente, «este tribunal ha flexibilizado el requisito de inmediatez en materia pensional en diversas ocasiones, en atención a las circunstancias particulares de los accionantes, tales como su desconocimiento sobre la titularidad del derecho, su precaria situación económica o su dependencia exclusiva del causante»[68]. En complemento, esta Corporación ha explicado que, «al momento de analizar el cumplimiento del principio de inmediatez, [el juez constitucional] debe tener en cuenta el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros, situaciones en las que puede encontrarse quien acude a la administración de justicia»[69].

 

36.        En ese contexto, aun asumiendo en gracia de discusión que el requisito de inmediatez debe valorarse desde la fecha del fallecimiento de los causantes y padres del accionante, lo cierto es que las circunstancias particulares del accionante permiten encontrar justificada la tardanza en la interposición de la acción de tutela. De un lado, la Sala reconoce que el accionante enfrentó una situación de debilidad manifiesta derivada de su condición de habitante de calle durante más de una década, agravada por la ausencia de red familiar y el deterioro de su salud mental y física. Esta realidad, vinculada al desamparo tras la muerte de sus progenitores, le imposibilitó acudir con anterioridad a los mecanismos de protección de sus derechos. En este contexto, exigirle haber acudido con anterioridad a la acción de tutela resultaría desproporcionado, en los términos de la jurisprudencia constitucional. Tales condiciones deben analizarse a la luz del «trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”»[70].

 

37.        De otro lado, el actor acreditó la grave condición económica que afronta, al no contar con fuentes de ingresos para su subsistencia debido a su condición discapacidad, la cual le impide emplearse. La imposibilidad de procurarse un sustento propio se asocia con el origen congénito y degenerativo de la enfermedad que presenta, cuyos efectos no se han diagnosticado con certeza en su historia clínica para determinar la fecha del PCL, según se alega en la acción de tutela. Asimismo, el actor demostró el riesgo inminente de retornar a la condición de habitante de calle, tras la finalización de los programas de rehabilitación distritales en los que se encuentra vinculado. Tales circunstancias demuestran que los derechos fundamentales del accionante al mínimo vital y la vida digna se encuentran actualmente amenazados de forma particular, en relación con lo cual, se precisa que tal situación no se deriva únicamente de la insatisfacción de las pretensiones pensionales o del simple paso del tiempo. Por lo tanto, se requiere una intervención urgente del juez constitucional, conforme a la finalidad de la tutela como mecanismo de protección inmediata. Con fundamento en lo anterior, la Sala considera satisfecho el requisito de inmediatez, aun en la hipótesis temporal que valoraron los jueces de instancia.

 

38.        La acción de tutela cumple con el requisito subsidiariedad[71]. David no dispone de otro medio de defensa judicial eficaz e idóneo para que se ordene a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, así como a Colpensiones y a la UGPP, la modificación de la fecha de estructuración de su pérdida de la capacidad laboral. Esto, con el fin de que pueda acceder a la sustitución pensional.

 

39.        La jurisprudencia constitucional ha reconocido que, por regla general, la acción de tutela no es el mecanismo principal para tramitar asuntos de carácter pensional. No obstante, también ha establecido que «tal regla puede replantearse a medida que surjan circunstancias excepcionales que ameriten la necesidad de salvaguardar garantías iusfundamentales cuya protección resulta impostergable»[72]. En esa medida, «este Tribunal ha admitido excepcionalmente la procedencia de la acción de tutela para obtener el reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes [y sustitución pensional], en aquellos casos en los que se verifica que (i) su falta de reconocimiento y pago ha generado un alto grado de afectación de los derechos fundamentales del accionante, en particular de su derecho al mínimo vital; (ii) se ha desplegado cierta actividad administrativa o judicial por el interesado tendiente a obtener la protección de sus derechos; y (iii) aparece acreditado –siquiera sumariamente– las razones por las cuales el medio de defensa judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata e integral de los derechos fundamentales presuntamente afectados o, en su lugar, se está en presencia de un perjuicio irremediable»[73].

 

40.        Los tres mencionados criterios están acreditados en el presente caso. Por un lado, la Sala advierte que el actor logró evidenciar que su condición económica actual es precaria y afecta su derecho al mínimo vital. Tal situación se deriva de la ausencia de fuentes de ingresos para su subsistencia, producto de la condición de incapacidad permanente que le imposibilita ejercer actividad laboral; así como del riesgo inminente de recaer en un estado de indigencia, ante la cesación de los programas distritales de rehabilitación que hasta ahora han mitigado su condición de vulnerabilidad.

 

41.        Por otro lado, también se acreditó que el accionante ha sido diligente y ha desplegado actuación administrativa para el reclamo de sus derechos. David ha realizado los trámites pertinentes ante diferentes entidades administrativas con el fin de obtener el reajuste de la fecha de estructuración de su pérdida de capacidad laboral y, como consecuencia, el reconocimiento pensional. No obstante, tales actuaciones han resultado insuficientes para obtener la protección de sus derechos, como se observa en el siguiente cuadro:

 

 

42.        En tercer lugar, la jurisdicción ordinaria laboral no es un mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos del actor, debido a sus graves circunstancias clínicas. David presenta una miopatía congénita, la cual es una enfermedad progresiva y degenerativa que ha deteriorado gravemente sus condiciones de salud, limita su expectativa de vida y le genera una dependencia de terceros para la movilidad. En estas circunstancias, la vía ordinaria no ofrece una respuesta oportuna ni efectiva, pues la dilación procesal podría agravar irreversiblemente la vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, la vida digna, la salud y la seguridad social. Por tanto, la intervención urgente del juez de tutela está justificada y la Sala concluye que en este caso se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad.

 

43.        Adicionalmente, se encuentra acreditada la condición de sujeto de especial protección constitucional del accionante, lo cual permite flexibilizar el requisito de subsidiariedad, acorde con la jurisprudencia constitucional[74]. En efecto, el accionante es una persona en situación de discapacidad que ha perdido su capacidad laboral debido a sus condiciones de salud y se encuentra en riesgo de recaer en situación de calle. Estas circunstancias lo ponen en una situación de vulnerabilidad, pues no puede proveerse los medios necesarios para satisfacer sus necesidades básicas y para garantizar la protección de sus derechos fundamentales por las vías judiciales ordinarias[75].

 

44.        De acuerdo con el análisis anterior, la Sala Séptima de Revisión constata que la acción de tutela bajo revisión satisface los requisitos de procedibilidad, por lo que habrá de emitir un pronunciamiento de fondo. A continuación, se referirá a los requisitos para acceder a la sustitución pensional en calidad de hijo en condición de invalidez y la libertad probatoria para su acreditación.

 

3.     El derecho a la sustitución pensional a favor de los hijos en condición de discapacidad

 

45.        Reconocimiento constitucional y legal del derecho a la seguridad social. El artículo 48 de la CP reconoce la seguridad social como un derecho irrenunciable, así como un servicio público que el Estado debe garantizar, conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. En desarrollo de ese mandato, la Ley 100 de 1993 consagró el Sistema General de Seguridad Social Integral, conformado por los regímenes generales de pensiones, salud, riesgos laborales y servicios sociales complementarios. En particular, el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones contempla un conjunto de prestaciones asistenciales y económicas orientadas a proteger a los afiliados frente a los riesgos de vejez, invalidez o muerte. Asimismo, desarrolla, entre otros, los derechos a la pensión de sobrevivientes y a la sustitución pensional[76], de los cuales se ocupará la Sala de Revisión en los párrafos siguientes.

 

46.        Derechos a la sustitución pensional y a la pensión de sobrevivientes. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que «la pensión de sobrevivientes o la sustitución pensional son derechos que surgen cuando la persona pensionada por vejez o invalidez o el afiliado al sistema fallecen, generando una prestación económica a favor de los miembros del grupo familiar que dependían del causante, con el propósito de disminuir las contingencias económicas derivadas de su muerte»[77]. La finalidad de estas prestaciones es proteger a los familiares que dependían económicamente del pensionado fallecido para evitar que queden desamparados en el ejercicio de sus derechos fundamentales, especialmente, el derecho al mínimo vital. Esto, en desarrollo de los principios de solidaridad y universalidad que rigen la seguridad social.

 

47.        La Corte Constitucional ha distinguido ambas figuras al explicar que «para acceder a la prestación económica denominada pensión de sobrevivientes existen dos vías: la sustitución pensional, que se predica cuando el respectivo causante ya tenía la calidad de pensionado al momento de su muerte, y la pensión de sobrevivientes propiamente dicha, que implica que el causante no tenía la calidad de pensionado, pero sí estaba afiliado al sistema»[78]. La diferencia entre la naturaleza de ambas figuras consiste en que «la sustitución pensional es un derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión, sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho, y la pensión de sobrevivientes, es aquella que propende porque la muerte del afiliado no trastoque las condiciones de quienes de él dependían»[79]. La ley señala quiénes tienen derecho a gozar de estas prestaciones y, generalmente, sus beneficiarios son personas que gozan de especial protección constitucional, como adultos mayores, niños y personas en condición de discapacidad[80].

 

48.        Requisitos para la sustitución pensional de los hijos en condición de invalidez. En atención al artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, tienen derecho a recibir la sustitución pensional, entre otros, «los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez». Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha identificado tres requisitos concurrentes para acceder a dicha prestación[81]: «(i) que haya existido una relación filial entre el causante y el solicitante; (ii) que, al momento de la muerte del causante, el solicitante dependiera económicamente de aquel en razón a que tiene alguna discapacidad; y (iii) que esa discapacidad se extienda, sin solución de continuidad, durante todo el tiempo en que el solicitante reclame el pago de la prestación»[82].

 

49.        Libertad probatoria para acreditar la condición de discapacidad en el trámite de sustitución pensional. El artículo 47, literal c, de la Ley 100 de 1993 establece que «para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993». Este último dispone que «se considera inválida la persona que, por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral». La jurisprudencia constitucional ha destacado que dicha normativa no establece un estándar probatorio rígido ni impone el cumplimiento de todo el proceso previsto para acceder a la pensión de invalidez por origen común, que se establece en los artículos 39 y siguientes de la Ley 100 de 1993, que regulan un trámite ante las juntas de calificación de invalidez. La Corte Constitucional también ha precisado que «en estos casos en los que se discute el derecho de una persona con discapacidad a recibir una sustitución pensional, el juez de la causa debe aplicar el criterio del artículo 38 de la Ley 100 de 1993, sin que esto signifique que en estos casos exista un único modo de demostrar que el solicitante tiene alguna discapacidad. [En suma,] [L]a jurisprudencia ha reconocido que en estos eventos puede ser necesario acoger un estándar probatorio más flexible y evaluar si, de modo excepcional, otro tipo de documentación es suficiente para ordenar el reconocimiento de la sustitución pensional reclamada»[83].

 

50.        Reglas jurisprudenciales sobre la libertad probatoria en el trámite de sustitución pensional. En la Sentencia T-021 de 2025, se realizó un recuento jurisprudencial sobre la materia y se destacaron las siguientes reglas:

 

(i) Las normas que reglamentan los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes y/o sustitución pensional deben ser leídas a partir del principio de libertad probatoria que rige el debido proceso administrativo; (ii) aun cuando la norma establece que una persona es ‘invalida’ al tener un resultado superior al 50% de pérdida de capacidad laboral, esto no obsta para que se admitan otras pruebas diferentes que demuestren la pérdida de capacidad laboral y que la fecha de estructuración es anterior al fallecimiento del causante; (iii) las entidades encargadas del reconocimiento de los derechos pensionales no deben exigir requisitos adicionales a los establecidos en la ley para acceder a dichas prestaciones. Lo contrario implicaría una vulneración al debido proceso y un desplazamiento de la actividad del legislador; (iv) es inconstitucional exigir a los solicitantes que aporten pruebas que no guarden una estrecha relación de necesidad para demostrar los requisitos exigidos por la Ley para ser beneficiario de los derechos pensionales; y (v) las personas pueden acreditar el cumplimiento de los requisitos para acceder a los derechos pensionales en un marco de libertad probatoria. En ese sentido, no existe la tarifa legal para probar los requisitos para acceder a estas prestaciones sociales pensionales y, por tal motivo, puede acreditarse dichos requisitos con las pruebas pertinentes y conducentes para tal fin[84].

 

51.        En conclusión, el derecho a la sustitución pensional a favor de los hijos en condición de discapacidad está respaldado constitucional y legalmente como una prestación destinada a proteger el mínimo vital de quienes dependían económicamente del pensionado por su condición de discapacidad. Para acceder a este derecho, es necesario acreditar (i) la relación filial, (ii) la dependencia económica y (iii) una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, al momento del fallecimiento del causante. La jurisprudencia ha determinado, además, que existe libertad probatoria para certificar la discapacidad. Por tanto, en atención a la protección reforzada de las personas con discapacidad, el juez puede acoger medios de prueba alternativos y más flexibles que permitan acreditarla, y evitar exigir requisitos adicionales a los previstos en la ley. A continuación, se analizará el cumplimiento de estos requisitos en el caso concreto, a efectos de establecer si al actor le asiste o no el derecho de acceder a la sustitución pensional objeto de la demanda de amparo.

 

4.     Análisis del caso concreto. Las pruebas del expediente permiten tener acreditadas las exigencias de relación filial y de dependencia económica

 

52.        Primero, la Sala constata la situación pensional de los padres de David y su filiación. Por una parte, a la madre del accionante, María, le fue reconocida una pensión por la Caja Nacional de Previsión Social –hoy UGPP–, a partir del 01 de septiembre de 1990, y falleció el 25 de agosto de 2006[85]. Por su parte, el padre del accionante, Juan, obtuvo el reconocimiento de una pensión por parte del Instituto de Seguros Sociales –hoy Colpensiones–, desde el 1 de junio de 2000, y falleció el 05 de mayo de 2011[86]. El parentesco entre los causantes y el demandante está debidamente acreditado con el registro civil de nacimiento[87].

 

53.        Segundo, la Sala encuentra acreditada la relación de dependencia económica entre el accionante y su padre. En el expediente obra prueba de que el accionante convivió con sus padres. Luego de la muerte de su madre, ocurrida el 5 de agosto de 2006, siguió conviviendo con su padre, de quien dependió económicamente hasta el momento de la muerte de este el 5 de mayo de 2011. Esta circunstancia se encuentra respaldada en las declaraciones juramentadas ante notario que fueron presentadas por el mismo accionante[88], su hermano Pedro[89] y Alejandro[90]. Además, el accionante estuvo registrado como beneficiario de su padre en el sistema de salud hasta el momento de su fallecimiento. Fue con posterioridad a la muerte de su padre que cayó en situación de calle y reincidió en el consumo de sustancias psicoactivas. Según los testimonios, tales circunstancias ocurrieron como consecuencia de la situación de desamparo en la que quedó tras la pérdida de su padre, con quien convivía y le brindaba apoyo económico y físico debido a su condición de discapacidad.

 

54.        A partir de lo anterior, la Sala concluye que están cumplidos los requisitos de parentesco y dependencia económica del actor respecto de su padre. No obstante, Colpensiones no dio por acreditado el tercer requisito, relacionado con la acreditación de la discapacidad del accionante al momento del fallecimiento del causante. En el siguiente acápite se analizará este aspecto, teniendo en cuenta las particularidades del caso concreto, entre las que se destacan el diagnóstico de una enfermedad genética, crónica y degenerativa, así como la circunstancia de debilidad manifiesta del accionante derivada de su condición de habitante de calle.

 

5.     Análisis del caso concreto. Verificación de la situación de discapacidad del accionante al momento de la muerte de sus padres

 

55.        Colpensiones emitió el concepto DML 4770576 del 11 de enero de 2023, en el que determinó que David tenía una PCL del 50.70% y, además, fijó la fecha de estructuración de la invalidez el 31 de marzo de 2022. Luego, mediante dictamen 79693394-2404 del 6 de marzo de 2024, la Junta Regional estableció un PCL del 50.70% y dispuso como fecha de estructuración el 3 de marzo de 1983. Sin embargo, esa decisión fue modificada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que, mediante el dictamen JN2024-18582 del 14 de agosto de 2024, determinó que el accionante tiene una PCL del 50.70%, con fecha de estructuración del 24 de septiembre de 2020; esta última decisión es la que se encuentra en firme. La fecha de estructuración fijada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez es posterior al fallecimiento del causante y padre del señor David, esto es, el 5 de mayo de 2011.

 

56.        El accionante manifestó que en el dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez no se valoró el material que aportó, relacionado con su historia clínica. Asimismo, en su criterio, no se tuvo en cuenta el origen genético y progresivo de la enfermedad que presenta ni las circunstancias personales que tuvo que afrontar al habitar en la calle. Por su parte, Colpensiones y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez manifestaron que la fecha de estructuración de la PCL se basó en el estudio de los registros médicos del accionante con los que contaba, los cuales, aseguraron, no eran suficientes para comprobar los síntomas y secuelas de la enfermedad que aquel presenta. La Junta Regional de Calificación de Invalidez manifestó que se definió la fecha de estructuración, teniendo en cuenta «la actividad de la enfermedad»[91].

 

57.        Al respecto, la Sala Séptima de Revisión encuentra que la falta de verificación formal del requisito de acreditación de la invalidez no es atribuible al accionante. Esta conclusión se fundamenta en el análisis integral de las circunstancias del caso y en la constatación de que Colpensiones y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez no actuaron conforme a la jurisprudencia constitucional relacionada con: (i) la fecha de estructuración de la PCL en los casos que involucran enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas; y (ii) la protección constitucional reforzada y las obligaciones del Estado frente a la población habitante de calle. A continuación, la Sala desarrollará las razones que sustentan esta conclusión.

 

5.1.     Desconocimiento del precedente judicial sobre las enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas

 

58.        La fecha de estructuración de PCL para enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas[92]. En atención al Decreto 1507 de 2014, «[p]or el cual se expide el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional», se entiende que la fecha de estructuración para el estado de invalidez está «determinada en el momento en el que la persona evaluada alcanza el cincuenta por ciento (50%) de pérdida de la capacidad laboral u ocupacional». La Corte Constitucional ha reconocido que, cuando se trata de enfermedades de tipo degenerativo, crónicas y congénitas, es posible que la fecha de estructuración establecida en el dictamen «no siempre coincid[a] con el momento en que la persona pierde la aptitud para trabajar o para continuar laborando»[93]. Esto es así porque, «cuando se tiene este tipo de padecimientos, […] la pérdida de capacidad laboral no es inmediata, pues se presenta de manera paulatina y progresiva»[94]. Ente tribunal ha especificado que, en estos eventos, «la calificación de pérdida de capacidad laboral no es la única prueba idónea para acreditar la situación exigida para el reconocimiento pensional. […] La pérdida de capacidad laboral se puede demostrar con otros elementos, siempre y cuando contengan la información necesaria y suficiente para acreditar tal condición»[95].

 

59.        En la Sentencia T-202 de 2022, se realizó un recuento jurisprudencial[96] sobre los casos en los que la Corte ha examinado la situación de hijos y hermanos en condición de invalidez que solicitaron la sustitución pensional por problemas de salud relacionados con enfermedades crónicas, degenerativas y congénitas. Se trató de casos en los que el dictamen de PCL no valoró el origen de la enfermedad, cómo se desarrolló ni desde cuándo incidió en la vida diaria, actividad ocupacional o trabajo del peticionario. Lo anterior generó que las entidades demandadas establecieran una fecha de estructuración posterior a la muerte del causante y como consecuencia, se negara la prestación reclamada[97].

 

60.        En los casos analizados, la Corte distinguió entre la invalidez causada por situaciones repentinas o accidentales, donde la fecha de estructuración suele coincidir con la calificación, y la derivada de enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas, en las que se tratan de padecimientos progresivos. En el segundo caso «se requiere un tratamiento jurídico especial para asegurar la materialización de los derechos a la igualdad, al mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana»[98]. Por lo anterior, dijo, las entidades que realizan el proceso de calificación deben tener en cuenta los siguientes elementos:

 

«(i) [E]l origen de la enfermedad, su evolución y cómo influye en su capacidad para trabajar; (ii) la totalidad de elementos relevantes que para el caso concreto permiten comprender la diferencia temporal entre el momento que inició la enfermedad y la fecha en que se solicita el reconocimiento pensional; (iii) así como todos los aspectos físicos, clínicos y laborales que rodean al calificado para determinar una fecha que corresponda con su situación material. Además, (iv) deberá considerarse el momento en que la persona ya no puede ofrecer su capacidad laboral por la disminución de su capacidad física y cognitiva o (v) el día en que le fue imposible materialmente procurarse los medios económicos de subsistencia»[99].

 

61.        Particularmente, «tratándose de personas con enfermedades degenerativas, crónicas y/o congénitas, patologías que, debido a sus características, se presentan desde el nacimiento o son de larga duración y progresivas, la evaluación no resulta tan sencilla, puesto que el momento asignado como aquel en el cual se perdió definitivamente la capacidad para laborar suele coincidir con el día del nacimiento o uno cercano a este, así como con la fecha del primer síntoma de la enfermedad o la del diagnóstico de la misma» (Sentencia SU-588 de 2016). Por lo tanto, la Corte Constitucional ha resaltado que en la determinación de la fecha de estructuración de la invalidez se le debe dar primacía a la realidad sobre las formas (Sentencia SU-588 de 2016, reiterada entre otras en la Sentencia T-019 de 2023).

 

62.        En suma, la Corte ha reconocido que el dictamen de la junta de calificación de invalidez no es la única prueba idónea para acreditar la fecha de pérdida de la capacidad laboral para el reconocimiento pensional. Esto es especialmente relevante cuando se trata de enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, ya que estos padecimientos suelen desarrollarse de manera progresiva y la pérdida de capacidad laboral no es inmediata. En esos escenarios, las entidades encargadas deben valorar varios elementos como el origen y evolución de la enfermedad, así como su impacto en la vida y el trabajo del solicitante. La fecha de estructuración puede ser determinada con base en la historia clínica y otros dictámenes técnicos que contengan la información suficiente sobre el momento en que la persona efectivamente pierde la aptitud para trabajar, evitando formalismos que desconozcan la realidad material de la persona involucrada.

 

63.        Valoración del trámite administrativo adelantado por las accionadas para fijar la fecha de estructuración del PCL de David. En el presente caso, está comprobado que el accionante tiene una PCL superior al 50% y que la discrepancia se circunscribe a la fecha de estructuración de la invalidez. Como ya se dijo, el accionante argumentó que Colpensiones y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez no valoraron integralmente el material probatorio porque no estimaron el «[c]ertificado de [m]edicina [f]ísica y [r]ehabilitación, […] de fecha 14 de junio de 1989»[100], el cual se sustentó en una «ELECTROMIOGRAFÍA […] [que se le realizó cuando] contaba con 14 años de edad y dictamin[ó] que padecía de un “proceso miopático con disminución de las fibras musculares y corresponde a una DISTROFIA MUSCULAR”»[101]. Asimismo, en criterio del demandante, tampoco se tuvieron en cuenta el origen genético y degenerativo de la enfermedad que tiene, ni los síntomas que aquel presenta desde temprana edad.

 

64.        En el expediente se encuentra debidamente acreditado que, para iniciar el trámite de sustitución pensional, David le solicitó a Colpensiones iniciar el trámite de calificación de la PCL. Además, como ya se mencionó, mediante el concepto DML 4770576 del 11 de enero de 2023, la entidad determinó que el accionante tenía una PCL del 50.70% y, adicionalmente, fijó la fecha de estructuración de la invalidez el 31 de marzo de 2022. Con fundamento en este concepto, la mencionada entidad denegó la solicitud de sustitución pensional, en tanto la fecha de estructuración de la PCL es posterior al fallecimiento del causante[102].

 

65.        Ahora bien, con ocasión del recaudo probatorio adelantado por esta Sala, Colpensiones manifestó que la fecha de estructuración fijada corresponde al momento en el que la Junta de Enfermedades Neuromusculares del Instituto Roosevelt realizó la valoración, la cual es «la primera evidencia clínica objetiva»[103] de la discapacidad del paciente. Reconoció que, aunque el diagnóstico de miopatía se remonta a la infancia del accionante, la evolución de la patología fue gradual. Al respecto, dijo que «inicialmente se presentó un compromiso en los miembros inferiores, sin criterios de invalidez bajo el Decreto 1507 de 2014. Con el paso del tiempo, la enfermedad progresó, afectando también los miembros superiores y generando limitaciones motoras severas»[104]. Sin embargo, concluyó que fue hasta la valoración del 31 de marzo de 2022, cuando se constató la condición de invalidez del paciente-solicitante.

 

66.        En contraste, en la historia clínica allegada ante Colpensiones, y aportada al expediente de la referencia, se observa registro de que se trata de una enfermedad degenerativa, progresiva y crónica[105]. Asimismo, allí está documentado que el «paciente [presenta] un cuadro clínico desde los 7 a 8 años, caracterizado por debilidad muscular de predominio en los miembros inferiores, con marcha en puntas asociada a limitación en actividades físicas. A los 14 años, un EMG-NC diagnosticó miopatía, cuyos síntomas han progresado»[106].

 

67.        Dichas anotaciones, en criterio de la Sala, evidencian que la condición de discapacidad del accionante puede tener un origen genético y, sobre todo, que el deterioro funcional no es un hecho reciente. No obstante, como se señaló, Colpensiones concluyó que «la primera evidencia clínica objetiva» de la discapacidad del paciente se produjo en el momento en el que la Junta de Enfermedades Neuromusculares del Instituto Roosevelt realizó la valoración. El actor solo ha recibido atención de este instituto a partir de su vinculación a los programas sociales de la Secretaría Distrital de Integración Social en 2020, por lo que, una decisión basada únicamente en esa «evidencia» particular no toma en consideración la totalidad de la historia clínica del accionante.

 

68.        Ahora bien, ante la inconformidad manifestada por el actor, Colpensiones remitió el trámite para que fuera valorado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá. Esta, mediante dictamen 79693394-2404 del 6 de marzo de 2024, estableció una pérdida de capacidad laboral del 50.70% y, además, dispuso como fecha de estructuración el 3 de marzo de 1983. En la ponencia del dictamen se registró que «se considera ampliar estudio genético»[107]. Tal postura, para la Corte, sí toma en consideración los antecedentes clínicos del accionante, los cuales fueron aportados a este proceso.

 

69.        En efecto, como respuesta al auto de pruebas emitido en sede de revisión, la Junta Regional indicó que la fecha de estructuración se fijó al tener en cuenta «la actividad de la enfermedad»[108]. Así, en el dictamen hizo referencia a la misma valoración de fisiatría del 31 de marzo de 2022 que utilizó Colpensiones, pero sumó al análisis otros elementos de prueba, a la vez que valoró el origen, evolución y pronóstico de la enfermedad. Por ello, llegó a una conclusión diferente sobre la fecha de estructuración del PCL. El razonamiento se expuso en los siguientes términos:

 

«En anotación de la JUNTA DE FISIATRIA del día 31/03/2022, se anotó que el inicio de su enfermedad se remontaba a los 7 a 8 años de edad, por lo que se equivalió con la fecha de su nacimiento, a esta edad de 8 años en el que se informa cuadro clínico de debilidad muscular de predominio en miembros inferiores. Esta es una enfermedad genética que tiene un comienzo de sintomatología en un momento dado de la vida y como se demuestra en el caso presente es progresiva, sin ninguna posibilidad de cura y su pronóstico es desfavorable. Desde esa edad hay actividad de esta enfermedad que en este caso se demuestra autosómica dominante con la participación de la enfermedad […]»[109].

 

70.        Sin embargo, el anterior dictamen fue modificado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, con ocasión del recurso de apelación interpuesto por Colpensiones. En efecto, por medio del dictamen JN2024-18582 del 14 de agosto de 2024, la Junta Nacional determinó una pérdida de capacidad laboral del 50.70%, con fecha de estructuración del 24 de septiembre de 2020. En respuesta al auto de pruebas emitido por la magistrada sustanciadora, la Junta Nacional explicó que la fecha seleccionada corresponde al «momento en que se realizó una evaluación especializada por fisiatría que documentó el compromiso significativo de los miembros superiores, limitando las actividades de motricidad fina del accionante»[110].

 

71.        La Sala observa que en el dictamen, efectivamente, se registró una valoración de medicina física y rehabilitación del 24 de septiembre de 2020. En dicho documento se describe un «cuadro clínico consistente en debilidad muscular predominante en extremidades inferiores desde los 9 años de edad que ha aumentado progresivamente generando alteraciones en marcha y uso de bastón[;] cuadro que ha progresado a miembros superiores[…]»[111]. Asimismo, allí se registró la electromiografía de miembros inferiores realizada el 14 de junio de 1989, cuyos «hallazgos indican un proceso miopático con disminución de las fibras musculares y corresponde a una distrofia muscular»[112]. Tal valoración debía complementarse con la valoración física que tenía que llevarse a cabo, en cumplimiento de la legislación vigente y aplicable al caso, incluso, la mencionada autoridad también destacó en el dictamen que «se debe solicitar estudio genético del paciente para descartar otras miopatías (Emery-Dreifuss)»[113]. Sin embargo, la valoración física no se realizó.

 

72.        La Sala advierte que el dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez se elaboró, exclusivamente, a partir de la valoración de la historia clínica que aportó el paciente, debido a que la valoración física habría sido programada mucho tiempo después. En efecto, en el expediente obra registro de un correo electrónico remitido por el accionante en el que manifestó los siguiente:

 

Por medio de la presente, yo David identificado con cédula de ciudadanía […] expedida en Bogotá D.C, autorizo a la junta nacional para que se resuelva mi caso por medio de historia clínica que está en su poder y anexo que hago por correo electrónico.

 

Esto lo hago para agilizar mi caso, soy una persona en condición de discapacidad múltiple y se me impide asistir a la valoración, ya que me parece que es muy lejana, 6 meses después de ingresado mi caso!, no se me hace justo. […][114].

 

73.        La Sala considera que tal omisión solo es imputable a la Junta Nacional, primero, porque tenía evidencia documental que mostraba indicios como: (a) que el paciente padecía la enfermedad desde la niñez, (b) que la misma había aumentado progresivamente y (c) que se practicaron exámenes y estos mostraron hallazgos de un proceso miopático, al punto que en el dictamen de ambas juntas se destacó, expresamente, la necesidad de realizar otros estudios genéticos para descartar otro tipo de miopatías hereditarias. Y, segundo, por cuanto, en el mencionado contexto, debieron actuar con la debida diligencia para obtener mejores elementos de juicio y establecer la fecha de estructuración, pero no emitir una valoración contraevidente a la realidad médica del accionante, incluso, la Junta Nacional podría haber analizado la posibilidad de adelantar la valoración física del accionante, dadas sus condiciones y antecedentes de ser habitante de calle y consumidor de estupefacientes, aspecto sobre el que volverá la Sala en la sección 5.2 infra.

 

74.        El actuar de Colpensiones y de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para establecer un dictamen con base en un solo elemento probatorio y sin tener en cuenta el origen, evolución y pronóstico de la enfermedad refleja un análisis formalista que desatiende las reglas jurisprudenciales fijadas en el caso de enfermedades congénitas, degenerativas y crónicas. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que, «el dictamen proferido por las calificadoras es un hecho médico que debe estar debidamente motivado y, en esa medida, debe corresponder a un análisis integral que se realice de la historia clínica y ocupacional, de los exámenes clínicos y de las ayudas diagnósticas que se requieran»[115].

 

75.        Conclusión sobre el requisito de acreditación de la invalidez en el caso concreto. Con base en el material probatorio y los razonamientos expuestos, la Sala concluye que, si bien Colpensiones y las juntas de invalidez consideraron en sus dictámenes la prueba de electromiografía del 14 de junio de 1989, lo cierto es que también reconocieron el posible carácter genético, crónico y degenerativo de la enfermedad, así como la manifestación de síntomas desde una temprana edad, pero se limitaron a analizar las valoraciones médicas de forma aislada y omitieron realizar un examen integral de la historia clínica y las condiciones actuales del paciente, así como el impacto que la enfermedad ha tenido en su vida.

 

76.        Sobre el primer asunto, está demostrado el carácter genético, crónico y degenerativo de la enfermedad del accionante, la cual fue diagnosticada desde temprana edad. Al respecto, la Sala recuerda que existe una amplia libertad probatoria para determinar la discapacidad en atención al artículo 47, literal c, de la Ley 100 de 1993. En esa medida, el estándar de prueba es flexible y admite la utilización de distintos medios, siempre que resulten pertinentes y conducentes para demostrar la invalidez. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que, en este tipo de padecimientos, la pérdida de la capacidad laboral no se produce de manera inmediata, sino que ocurre de forma paulatina y progresiva. Por ello, el dictamen de la junta de invalidez no constituye un requisito indispensable en estos casos, sino que, por el contrario, se requiere un tratamiento jurídico especial. Esto significa que las entidades deben considerar, entre otros aspectos, el origen y evolución de la enfermedad, su impacto en la vida y trabajo del solicitante, así como las particularidades del caso concreto y evitar formalismos innecesarios. Tales criterios tienen la finalidad de obtener una fecha de PCL que efectivamente corresponda a la situación material del solicitante.

 

77.        En relación con el segundo aspecto, la Sala considera que el expediente contiene elementos probatorios suficientes para tener por acreditada la condición de invalidez del señor David desde temprana edad. Para tales fines, se dejará en firme el dictamen 79693394-2404 del 6 de marzo de 2024 de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, que estableció una pérdida de capacidad laboral del 50.70% y, además, dispuso como fecha de estructuración el 3 de marzo de 1983. Como se expuso, tal dictamen realizó una valoración integral de la historia clínica del accionante y tuvo en cuenta el origen, evolución y pronóstico de la enfermedad.

 

78.        Lo dicho antes resulta de la mayor relevancia para el remedio constitucional que se debe adoptar, según lo que se explicará en el numeral 6º infra. Previamente, la Sala considera necesario referirse a la situación de debilidad manifiesta del accionante debido a su condición de habitante de calle, pues esta también debió ser valorada por las accionadas. Lo anterior, porque, además de la debida diligencia exigida a las entidades accionadas respecto al origen genético, crónico y degenerativo de la enfermedad, estas tenían la obligación de proporcionar una atención especializada al accionante, considerando sus particulares condiciones de vulnerabilidad. A continuación, se desarrollará este asunto.

 

5.2.                    Vulneración de la protección constitucional reforzada y obligaciones del Estado frente a la población habitante de calle[116]

 

79.        Definición de persona en situación de calle. La Corte Constitucional ha determinado que se entiende por habitante de calle a «toda persona que, sin distinción de sexo, raza o edad, hace de la calle su lugar de habitación, ya sea de forma permanente o transitoria, y no cuenta con la totalidad de los elementos para solventar las necesidades básicas del ser humano»[117]. Tales personas gozan de especial protección «reconocida en el artículo 13 inciso 3 de la Constitución […] debido a que, por un lado, fueron sujetos históricamente discriminados y, por otro lado, el Estado tiene una deuda social con ellos»[118]. Esto porque, antes de la Constitución del 1991, el ordenamiento jurídico no les otorgaba derechos subjetivos ni se disponían medidas estatales concretas para su protección, por lo que su apoyo provenía principalmente de instituciones de caridad o semejantes[119].

 

80.        Protección constitucional de las personas en situación de calle. La Constitución de 1991 incluyó en el modelo estatal la finalidad y el gasto sociales[120], por lo que el Estado desempeña un papel fundamental para la superación de la exclusión social y económica de los colombianos. Esta conclusión encuentra respaldo en algunas fórmulas constitucionales que determinan la obligación del Estado de «promover y propiciar condiciones equitativas de vida digna para todos los habitantes del territorio nacional, en especial aquellos sujetos en condiciones de vulnerabilidad mayor como, por ejemplo, los habitantes de la calle»[121]. Dicha obligación se fundamenta en la dignidad humana (CP, art. 1), el principio de solidaridad (CP, arts. 1 y 46) y la dimensión material del principio de igualdad (CP, art. 13.3).

 

81.        Asimismo, la Constitución de 1991 contiene disposiciones de las cuales se derivan de forma concreta derechos subjetivos en favor de las personas en situación de calle. Según se ha reconocido en la jurisprudencia constitucional, «dadas las condiciones socioeconómicas en que se encuentra esa población, existen diversos mecanismos tendientes a garantizarles los servicios públicos básicos de salud (artículo 49), la seguridad social integral (artículo 48) [y] el subsidio alimentario (artículo 46), entre otros derechos»[122].

 

82.        Deber del Estado de intervenir en favor de las personas en situación de calle. La jurisprudencia constitucional también ha reconocido que, «una lectura conjunta de los mandatos constitucionales de la dignidad humana, la solidaridad y la igualdad material se traduce en la exigencia dirigida especialmente al Estado de intervenir a favor de los más desventajados de la sociedad cuando éstos no pueden ayudarse por sí mismos»[123]. Esto justifica la adopción de acciones afirmativas por parte de las entidades estatales para beneficiar a quienes se encuentren en circunstancias materiales de marginación o debilidad manifiesta. Particularmente, la Ley 1641 de 2013 estableció los lineamientos de la política pública social para habitantes de calle, los cuales son de obligatorio cumplimiento para todas las entidades estatales. Su objetivo principal es «garantizar, promocionar, proteger y restablecer los derechos de estas personas, con el propósito de lograr su atención integral, rehabilitación e inclusión social» (artículo 1). Asimismo, entre múltiples deberes, esta ley establece que la sociedad, la familia y el Estado tienen el deber de generar estrategias, mecanismos y acciones de corresponsabilidad para disminuir las tasas de habitabilidad de calle (artículo 11).

 

83.        Por medio del Decreto 1285 de 2022, se adoptó la «Política Pública Social para Habitantes de Calle 2022-2031». El objetivo fijado en esta normativa consiste en «garantizar la protección, restablecimiento de los derechos e inclusión social de las personas habitantes de la calle, mediante acciones intersectoriales que prevengan la vida en la calle, permitan su superación, y mitiguen y reduzcan el daño ocasionado por esta opción de vida»[124]. Para alcanzar este objetivo, el documento señala que las autoridades deben implementar acciones que reconozcan a los habitantes de la calle como titulares de derechos fundamentales. Asimismo, resalta la necesidad de realizar un «ajuste institucional» orientado a promover el desarrollo de estas personas en condiciones dignas.

 

84.        Obligación de las entidades estatales de implementar acciones efectivas para garantizar los derechos de la población habitante de calle y su reincorporación a la sociedad. A partir de las normativas analizadas y en desarrollo de sus fines esenciales, es claro que al Estado «le corresponde implementar las actuaciones que sean necesarias para garantizar [el] ejercicio eficaz»[125] de los derechos de los sujetos en estado de vulnerabilidad por su condición de calle. En esa medida, la Corte ha reconocido que «las autoridades estatales se encuentran obligadas a realizar acciones concretas, directas e inmediatas, dirigidas a garantizar la efectividad y la vigencia de los derechos fundamentales de [estas] personas y el respeto de su dignidad humana»[126], así como combatir la estigmatización y la discriminación a la que se ve expuesta esta población.

 

85.        Las actuaciones estatales, sin embargo, no deben limitarse a brindar una atención especial que garantice el ejercicio de los derechos de esta población, sino que también deben orientarse a facilitar que estas personas superen la situación de calle y cuenten con oportunidades reales para reintegrarse a la sociedad. Particularmente, la Corte ha determinado que «el Estado, sus instituciones y la sociedad en su conjunto deben actuar de forma decidida, deliberada y concreta para atender a las personas habitantes de la calle en sus necesidades básicas y en su inclusión como personas valiosas para el conglomerado social»[127] (subrayas añadidas). Por lo anterior, «no basta con el mero reconocimiento formal de los derechos de los habitantes de la calle en tanto seres humanos titulares de los mismos, sino que el Estado debe tomar medidas concretas y directas para que ese reconocimiento se materialice con acciones eficaces para mejorar sus condiciones materiales de existencia»[128].

 

86.        Para este Tribunal, tal objetivo es especialmente relevante en un contexto de agravación del fenómeno de la habitanza de calle. En la misma línea, en el 2023, la Relatoría Especial sobre los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (REDESCA) de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) advirtió sobre la vulneración sistemática a los derechos humanos de esta población y alertó sobre el aumento postpandemia de los asentamientos informales precarios y las personas en situación de calle[129].

 

87.        En suma, la protección de las personas en situación de calle constituye un deber convencional, constitucional y legal para el Estado, que se traduce en la garantía de sus derechos fundamentales y en la adopción de políticas públicas orientadas a su inclusión social. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática al reconocer la especial vulnerabilidad de esta población y la obligación estatal de implementar acciones efectivas que no solo aseguren su atención básica, sino que también generen oportunidades reales para que superen la situación de calle y se reintegren dignamente a la sociedad. Este enfoque integral responde a los principios de dignidad humana, igualdad y solidaridad.

 

88.        Vulneración de la protección constitucional reforzada y de las obligaciones del Estado frente a la población habitante de calle en el caso concreto. Es pertinente destacar que las pruebas del expediente dan cuenta de que es probable que el accionante se hubiere visto obligado a renunciar a la valoración física que debía practicar la Junta Nacional de Calificación de Invalidez (cfr. fj. 72 supra), porque le fue asignada la cita en una fecha muy lejana; situación que no podía afrontar debido a su estado de debilidad manifiesta y al riesgo inminente de recaer en la condición de habitante de calle.

 

89.        En efecto, la Sala encuentra que la renuncia del accionante a practicarse la valoración física estuvo condicionada por su especial situación de vulnerabilidad, aspecto que fue totalmente omitido por las accionadas. Estas no actuaron con la diligencia requerida para atender estas circunstancias particulares, como es su obligación según las consideraciones que anteceden y en los términos del artículo 13 de la CP, del cual se desprende «el deber estatal correlativo de otorgar un trato reforzado a las personas en situación de discapacidad»[130]. Particularmente, debían tener en cuenta y valorar el hecho de que el actor se encontraba en estado de debilidad manifiesta ante el riesgo de recaer en situación de calle. Fue precisamente esa condición la que influyó en la pérdida de su historia clínica, la cual no logró recuperar a pesar de los esfuerzos realizados. En esa medida, las entidades accionadas también incumplieron su deber constitucional de garantizar el derecho a la seguridad social del actor, quien se encuentra en circunstancias materiales de marginación.

 

90.        Como se expuso en el acápite de consideraciones, las entidades estatales tienen la obligación de intervenir activamente en favor de la población habitante de calle, mediante acciones directas y concretas que les permitan la materialización de sus derechos subjetivos. Esta protección, además, no se limita a garantizar el ejercicio de los derechos de estos sujetos, sino que también exige la implementación de mecanismos interinstitucionales con el objetivo de procurar su rehabilitación e inclusión social, así como mitigar los daños asociados a la vida en la calle, lo cual, en criterio de la Sala, incluye haber valorado la posibilidad de adelantar la valoración física del accionante. Por el contrario, imponer barreras administrativas que dificulten el acceso del actor a su derecho pensional no solo profundiza las desigualdades sociales y económicas que enfrenta, sino que perpetúa su exclusión y marginalización. Tales omisiones contravienen el deber constitucional de protección reforzada que el Estado debe brindar a esta población.

 

91.        En los informes de la Secretaría de Integración Social de Bogotá consta que el accionante se encuentra comprometido con un proceso de rehabilitación desde hace varios años. En el marco de dicho programa, ha logrado avances significativos en su proceso de inclusión social y ha recibido ayuda material para su alimentación y alojamiento, así como atención integral en salud y apoyo psicosocial. Sin embargo, estos programas no pueden considerarse como una solución definitiva ni suficiente para la protección de los derechos al mínimo vital y a la vida digna de David, menos cuando él puede tener un derecho pensional. Por ello, las entidades accionadas debieron tener en cuenta su especial situación de vulnerabilidad para establecer mecanismos que le facilitaran el trámite y permitieran ampliar los medios de prueba necesarios para la adecuada calificación de su pérdida de capacidad laboral, si se consideraba necesario.

 

92.        Conclusión general. Con fundamento en el análisis precedente, la Sala constata que están acreditados los tres requisitos necesarios para que el accionante pueda acceder a la sustitución pensional en nombre de su padre. Esto es, (i) el parentesco entre el accionante y el causante, (ii) la dependencia económica respecto de este último y (iii) la condición de discapacidad al momento del fallecimiento del causante. Por lo tanto, considera que, en el trámite de verificación de este tercer requisito, las entidades accionadas vulneraron los derechos del accionante. Lo anterior, porque desconocieron el estándar fijado en el precedente judicial sobre enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas como la que presenta el accionante. Asimismo, no cumplieron con la protección constitucional reforzada y las obligaciones del Estado frente al accionante como habitante de calle. Por lo tanto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional amparará los derechos al mínimo vital, a la vida digna, a la seguridad social y al debido proceso de David David . A continuación, determinará el remedio constitucional necesario para la protección de tales derechos.

 

6.                 Remedio constitucional

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93.        La Sala Séptima de Revisión ordenará a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez revocar su decisión en el trámite de calificación de invalidez de David. En su lugar, emitirá una nueva decisión en la que se deje en firme el dictamen 79693394-2404 del 6 de marzo de 2024, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, el cual estableció un PCL del 50.70% y dispuso como fecha de estructuración el 3 de marzo de 1983.

 

94.        Asimismo, la Sala ordenará a Colpensiones reconocer, liquidar y pagar la sustitución pensional a la que tiene derecho David, en calidad de hijo en estado de invalidez de Juan. Esto, en atención al cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 y conforme a los parámetros fijados por la jurisprudencia constitucional.

 

95.        Finalmente, la Sala dispondrá el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo[131] al señor David durante el proceso de reconocimiento y liquidación de la sustitución pensional que deberá realizar Colpensiones.

 

   V.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

 

RESUELVE

 

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 30 de octubre de 2024, emitida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que confirmó la decisión de primera instancia y declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por David en contra de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la Administradora Colombiana de Pensiones y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales. En su lugar, AMPARAR los derechos al mínimo vital, a la vida digna, a la seguridad social y al debido proceso de David.

 

SEGUNDO. ORDENAR a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que, en el término de 10 días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, revoque el dictamen JN2024-18582 del 14 de agosto de 2024, dictado en el trámite de calificación de invalidez de David. En su lugar, emita una nueva decisión en la que se deje en firme el dictamen 79693394-2404 del 6 de marzo de 2024, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, el cual estableció un PCL del 50.70% y dispuso como fecha de estructuración el 3 de marzo de 1983.

 

TERCERO. ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones que, en el término de 10 días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, reconozca, liquide y pague la sustitución pensional a la que tiene derecho David, en calidad de hijo en estado de invalidez de Juan.

 

CUARTO. ORDENAR a la Defensoría del Pueblo brindar acompañamiento al señor David durante el proceso de reconocimiento y liquidación de la sustitución pensional que deberá realizar Colpensiones.

 

QUINTO. ORDENAR la desvinculación del Instituto Roosevelt del presente proceso.

 

SEXTO. LIBRAR, por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

 

Comuníquese, notifíquese y cúmplase.

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General