C-028-26
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
SENTENCIA C-028 DE 2026
Referencia: expediente PE-058.
Asunto: revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado “Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado ponente:
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales previstas en el numeral 8º del artículo 241 de la Constitución Política y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA.
Síntesis de la decisión
La Sala Plena de la Corte Constitucional efectuó el control previo, automático e integral del Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, “Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones”, en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 241.8 de la Constitución Política.
En primer lugar, al examinar la naturaleza del proyecto, la Corte concluyó que este regula, en términos generales, una materia sometida a reserva de ley estatutaria, conforme al artículo 152 literal d) superior, pues desarrolla el derecho fundamental a la participación ciudadana en su dimensión de control político y fiscalización de la gestión congresual. La Sala destacó que la rendición de cuentas no constituye un deber meramente formal, sino un instrumento estructural de la democracia participativa que fortalece la soberanía popular, el mandato representativo y la responsabilidad política. En esa medida, el proyecto configura un mecanismo integral orientado a robustecer la transparencia, el acceso a la información pública y el vínculo entre representantes y ciudadanía.
No obstante, la Corte advirtió que el proyecto de ley no está compuesto exclusivamente por disposiciones de naturaleza estatutaria, pues incorpora también normas de carácter orgánico, en particular las asociadas al régimen del Congreso y al estatuto de sus integrantes, así como disposiciones de naturaleza ordinaria de carácter instrumental y operativo. En tal virtud, la Sala reiteró que la inclusión de normas orgánicas y ordinarias en un proyecto de ley estatutaria es constitucionalmente admisible cuando existe conexidad material razonable con la regulación principal y se ha surtido el trámite legislativo más exigente, sin que ello altere la naturaleza jurídica de cada disposición ni su régimen propio de reforma. Bajo este entendimiento, precisó que el núcleo estatutario del PLE se concentra en la definición del mecanismo de rendición de cuentas y en la estructuración de los espacios de diálogo público como formas de participación orientadas al control ciudadano de la actividad congresual.
En segundo lugar, sobre el análisis del trámite legislativo, la Corte verificó que el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado cumplió con todas las exigencias constitucionales y reglamentarias aplicables. La iniciativa tuvo origen legítimo en congresistas (arts. 154 y 156 C.P.) y fue publicada en la Gaceta del Congreso antes de su discusión (artículo 157.1 C.P. y artículo 144 Ley 5 de 1992). El trámite se inició en la Comisión Primera de la Cámara, órgano competente por la materia (artículo 163 C.P., artículos 169 y 191 de la Ley 5 de 1992, y artículo 2 de la Ley 3 de 1992), y los informes de ponencia fueron oportunamente publicados (artículos 160 y161 C.P., y artículos 156, 157 y 185 de la Ley 5 de 1992).
Asimismo, durante el procedimiento legislativo se cumplieron los anuncios previos (artículo 160 C.P.), el quórum deliberatorio y decisorio, y las votaciones fueron nominales y públicas, con la mayoría absoluta exigida para las leyes estatutarias (artículos 133, 145 y 153 C.P., y artículos 116, 117, 119, 129 y 130 de Ley 5 de 1992). El proyecto surtió los cuatro debates exigidos (artículo 157 C.P.), dentro de una sola legislatura (artículo 153 C.P., y artículos 119.4 y 208 Ley 5 de 1992), con los lapsos previstos entre cada debate (artículo 160 C.P. y artículo 183 de la Ley 5 de 1992), y la conciliación fue aprobada conforme al artículo 161 superior.
Además, la Sala constató el respeto de los principios de consecutividad e identidad flexible, al verificar que las disposiciones que integran el proyecto fueron debatidas y consideradas en las distintas etapas del trámite, y que las modificaciones introducidas no desbordaron el ámbito de deliberación definido desde el inicio. En cuanto al principio de unidad de materia, la Corte identificó como núcleo temático del proyecto la regulación de un mecanismo de rendición de cuentas y diálogo público entre los congresistas y la ciudadanía, y concluyó que el articulado mantiene coherencia interna con dicho objeto, salvo la expresión “el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y” contenida en el artículo 9, la cual fue declarada inconstitucional por carecer de conexidad temática con ese eje regulatorio. Asimismo, se estableció que el proyecto no requería consulta previa, al no generar afectación directa sobre comunidades étnicas, y que no implicaba impacto fiscal adicional, en la medida en que sus disposiciones se ejecutan con los recursos institucionales preexistentes.
En el análisis material, la Corte concluyó que, en términos generales, el proyecto desarrolla de manera adecuada los principios de transparencia, publicidad y participación ciudadana, al fortalecer legítimamente el deber funcional de rendición de cuentas de los congresistas y precisar mecanismos que favorecen el control ciudadano informado. Por esta razón, declaró constitucionales los artículos 1, 2, 3, 5, 6 y 7 del PLE, al considerar que consolidan un marco normativo integral de rendición de cuentas congruente con la democracia participativa y el acceso a la información pública.
En relación con el artículo 4, referido al informe de gestión del congresista, la Corte declaró constitucional su contenido, salvo el parágrafo 4, que fue declarado inconstitucional por no superar el principio de necesidad dentro del juicio de proporcionalidad de intensidad estricta aplicado a la medida. En esencia, la Sala advirtió que la garantía de un acceso libre y gratuito de los congresistas a medios públicos y comunitarios, sometido a una reglamentación general del Gobierno Nacional, no se mostraba necesaria frente a alternativas menos restrictivas y ya existentes para promover la difusión de los informes de gestión, y resultaba problemática en términos de autonomía de los medios, equilibrio informativo y neutralidad en el uso de canales estatales.
Respecto del artículo 8, la Corte declaró su constitucionalidad, salvo la expresión “quienes deberán garantizar los recursos para tal fin”, pues consideró que no es constitucionalmente admisible trasladar directamente a los congresistas o a las bancadas la obligación de asegurar los recursos económicos para la realización de los espacios de diálogo público, en consideración de que la organización y financiación de estos mecanismos debe enmarcarse en la estructura institucional y presupuestal existente, bajo los principios que rigen la función pública y la gestión del gasto.
Finalmente, en lo atinente al artículo 9, la Corte declaró su constitucionalidad, con excepción de la expresión “el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y”, por desconocer el principio de unidad de materia al introducir una derogatoria carente de conexidad con el núcleo participativo del PLE. En consecuencia, la Sala Plena declaró la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, con las salvedades indicadas, y ordenó remitir el texto del proyecto de ley al Congreso de la República para su ajuste formal y posterior envío al Presidente de la República para su sanción y promulgación.
Tabla de contenido
1. Texto de la norma objeto de control
3. Concepto del Viceprocurador General de la Nación
2. Formulación del problema jurídico y metodología de la decisión
3. Verificación del carácter estatutario del proyecto de ley objeto de revisión
3.1. Aspectos generales sobre la ley estatutaria y su relevancia en el ordenamiento jurídico
4.3. Publicación previa de los informes de ponencia en cada etapa del trámite legislativo
4.4. Anuncios previos a la votación en cada etapa legislativa
4.5. Verificación de quórum, mayorías y tipo de votación
A. Debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
B. Debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes
C. Debate en la Comisión Primera del Senado de la República
D. Debate en la Plenaria del Senado de la República
E. Fase de conciliación – armonización de los textos
i. Conciliación en el Senado de la República
ii. Conciliación en la Cámara de Representantes
F. Síntesis de la verificación de quórum, mayorías y tipo votación
4.6. Verificación de los plazos entre debates, número de debates y duración total del trámite
4.7. Cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible
Artículo 1 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
Artículo 2 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
Artículo 3 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
Artículo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
Artículo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
Artículo 6 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
Artículo 7 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
Artículo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
Artículo 9 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
4.8. Constatación del principio de unidad de materia
a. Identificación de la materia dominante o núcleo temático del PLE
b. Verificación de conexidad – coherencia interna del PLE
4.9. Garantía de la consulta previa
4.10. Análisis de impacto fiscal
4.11. Conclusiones sobre el estudio del trámite legislativo
5. Examen material del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
5.2.1. Artículo 1 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
5.2.2. Artículo 2 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
5.2.3. Artículo 3 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
5.2.4. Artículo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
5.2.5. Artículo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
5.2.6. Artículo 6 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
5.2.7. Artículo 7 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
5.2.8. Artículo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
5.2.9. Artículo 9 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
I. ANTECEDENTES
1. Por medio de oficio SLE-880-2024 de 18 de octubre de 2024, recibido en la Corte Constitucional el 21 de octubre de 2024, la Secretaría General del Senado de la República de Colombia remitió el expediente del Proyecto de Ley número 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado “Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones” Lo anterior, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 153 de la Constitución Política, 208 de la Ley 5ª de 1992 y 39 del Decreto Ley 2067 de 1991.
2. En sesión de Sala Plena de la Corte Constitucional, celebrada el 6 de noviembre de 2024, el asunto de la referencia fue sorteado y repartido al magistrado Vladimir Fernández Andrade.
3. Mediante auto de 25 de noviembre de 2024[1], el despacho sustanciador asumió el conocimiento del proyecto de ley. En la misma providencia, el magistrado ponente ordenó a los secretarios generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República remitir copia del expediente legislativo del proyecto de ley, incluyendo las gacetas con los textos radicados y aprobados, con los informes de ponencia, las actas de los debates y de las certificaciones sobre los anuncios previos, quórum deliberatorio, decisorio, mayorías, formas y resultados de las votaciones y tiempos entre debates. A su vez, el magistrado ofició al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que informara si formuló el concepto sobre impacto fiscal del que trata el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 para el proyecto de ley estatutaria (en adelante, también podría llamarse PLE) de la referencia.
1. Texto de la norma objeto de control
4. A continuación, se transcribe el texto original del Proyecto de Ley Estatutaria No. 273 de 2024 Senado – 157 De 2023 Cámara, según se consignó en el informe de conciliación publicado en las Gacetas del Congreso No. 892 y No. 906 del 17 de julio de 2024:
“Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de la República de Colombia
Decreta:
Artículo 1°. Objeto. La presente ley en el marco del principio de transparencia, tiene por objeto promover una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, estableciendo mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas; lo cual permite fortalecer los mecanismos de participación ciudadana generando con ello un congreso abierto e inclusivo con la ciudadanía.
Artículo 2º. Rendición de cuentas de los Congresistas. Consiste en el conjunto de acciones, prácticas y procedimientos mediante los cuales los Congresistas de la República informan, explican y dan a conocer, en lenguaje claro y comprensible, los avances y resultados de su gestión congresual a los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil.
Los congresistas rendirán cuentas a la ciudadanía sobre su gestión congresual, conforme a los términos establecidos en la presente Ley, la Ley 1757 de 2015, la Ley 1828 de 2017 y las demás disposiciones normativas que regulen la materia.
Artículo 3º. Modifíquese el literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017, el cual quedará así́:
ARTÍCULO 8º. DEBERES DEL CONGRESISTA. Además de los consagrados en la Constitución Política y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de los Congresistas en ejercicio de sus funciones, los siguientes:
(…)
j) Rendir cuentas a la ciudadanía de las acciones relacionadas con las obligaciones y responsabilidades congresuales, por medio de un informe de gestión por cada legislatura y el deber de realizar un espacio de diálogo público, virtual o presencial, que versaran sobre la información relativa a la función legislativa y constituyente que las Secretarias de cada Comisión y las secretarias de cada Cámara certifican, así́ como la gestión individual de cada congresista frente a sus funciones de control político, judicial, disciplinaria, electoral, control público y de protocolo.
Artículo 4º. Informe de Gestión del Congresista. Cada congresista deberá remitir a la Secretaria General de la respectiva Cámara el informe de gestión, de forma digital, en formato de datos abiertos y en lenguaje claro, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la finalización de cada legislatura. En caso de que hayan sido convocadas sesiones extraordinarias, el término comenzará a contar a partir del último día hábil siguiente de dichas sesiones.
Las Secretarias Generales de cada Cámara, mediante el uso de herramientas tecnológicas de la información y la comunicación, deberán publicar en formato de datos abiertos el informe de rendición de cuentas en el Sistema de Información Parlamentaria previsto en la Ley 1147 de 2007, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibido del mismo, así́ mismo, deberán publicar en el perfil de cada congresista en sus páginas web las citaciones a debates de control político o audiencias públicas de comisiones o plenaria de autoría o coautoría de cada congresista.
En caso de que el congresista cuente con canales de comunicación oficiales habilitados a través de redes sociales para la comunicación de su gestión legislativa, deberá publicar el presente informe en alguna de dichas redes sociales, a su elección. Para lo anterior, podrá adaptar su informe de gestión a la respectiva red social.
Parágrafo 1º. Los Congresistas podrán apoyar su informe utilizando formatos audiovisuales, sistemas de lectura y escritura basados en signos, imágenes y ejemplos ilustrativos, que podrán incluir lenguaje de señas y lenguaje incluyente.
Parágrafo 2º. En los eventos de declaración de nulidad de la elección; la renuncia justificada y aceptada por la respectiva corporación; la sanción disciplinaria consistente en destitución, y la perdida de investidura, los congresistas deberán remitir el informe de gestión a la Secretaria General correspondiente dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de la resolución que haga efectiva la desvinculación del cargo.
Parágrafo 3º. La Mesa Directiva del Congreso de la República, con el apoyo de las secretarías Generales de cada Cámara, promoverá y realizará espacios de participación efectiva con la ciudadanía para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley, se adopte el diseño y formato único del informe de gestión de los Congresistas.
Parágrafo 4º. Se garantizará a los Congresistas el libre y gratuito acceso a los medios públicos y comunitarios de comunicación tanto nacionales, regionales y locales, para dar a conocer sus informes de gestión, de conformidad con la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional para tal fin.
Parágrafo 5º. Este informe reemplaza al previsto en el parágrafo 2o del artículo 14 de la Ley 1147 de 2007.
Parágrafo 6º. El informe de Gestión del Congresista deberá estar planteado en lenguaje claro, sencillo, accesible y comprensible para la ciudadanía.
El informe de Gestión del Congresista podrá presentarse junto con una versión de lectura fácil, para mejorar la comprensión de la ciudadanía de la labor congresual.
Artículo 5º. Contenido del Informe de Gestión del Congresista. El informe de gestión anual contendrá como mínimo:
a) Los Proyectos de Ley y/o Proyectos de Acto Legislativo de los cuales es autor, y/o ponente con su título, el estado en que se encuentran, la descripción del proyecto, la materia o temática sobre la cual versa, discriminando aquellos proyectos sobre asuntos de género, y fecha de presentación.
b) Las proposiciones y constancias presentadas en las sesiones de Comisiones Constitucionales Permanentes, legales, accidentales y de las Plenarias.
c) Las actividades o actuaciones en cumplimiento de sus funciones constituyentes, legislativas, judiciales, ético-disciplinarias, electorales, de control político y de protocolo.
d) Los debates de control político y mociones de censura promovidos, especificando los citantes, citados y sus conclusiones.
e) Las audiencias públicas y mesas técnicas convocadas o para las cuales ha sido designado(a), y sus conclusiones.
f) La gestión ante las entidades del Estado y organismos de control en favor de satisfacer el interés general y/o las necesidades de la población de la circunscripción territorial por el cual fueron elegidos.
g) Los viajes internacionales realizados bajo sus funciones congresuales indicando el motivo, la fecha, el origen de la financiación y las conclusiones del viaje.
h) Los demás contenidos adicionales que determine la Mesa Directiva del Congreso, mediante acto administrativo.
Parágrafo. El reporte de las actividades o actuaciones relacionadas con la función electoral se realizará de conformidad con las disposiciones contenidas en el artículo 131 de la Ley 5 de 1992 sobre votación secreta.
Artículo 6º. Convocatoria de espacios de diálogo público. Con posterioridad a la entrega del informe de rendición de cuentas al Secretario General de la Cámara correspondiente, cada congresista deberá convocar, organizar y desarrollar dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de publicación del informe de gestión de la legislatura respectiva, un espacio de diálogo público en el que se dará a conocer el informe de la gestión realizada y sus resultados, con la intervención de ciudadanos y organizaciones sociales.
Parágrafo 1º. Los espacios de diálogo público deberán ser convocados por cada Congresista con diez (10) días calendario de antelación, y podrán realizarse de forma presencial o virtual mediante las herramientas de transmisión de la respectiva Corporación o mediante el uso de las tecnologías de la información que cada congresista posea. Será discrecionalidad del congresista determinar la modalidad, metodología y forma de los espacios de diálogo público, los cuales podrán ser audiencias públicas, encuentros territoriales, mesas de trabajo virtuales o presenciales, transmisiones en redes sociales, o cualquiera que se adapte a sus necesidades y electores.
En aquellos casos en que los espacios de diálogo público se realicen de manera presencial, los congresistas podrán coordinar la realización de estos espacios con las autoridades territoriales, con la finalidad de hacer uso de las instalaciones de las corporaciones públicas territoriales, asambleas o concejos municipales o distritales, en aras de acercarse a los territorios y la ciudadanía.
Cada Congresista deberá comunicar a la Secretaría General, de su cámara respectiva, la realización del espacio público de diálogo de que trata el presente artículo, con el fin de llevar una relación pública de dichas actividades y publicitar su realización en los medios de difusión oficiales de la Cámara que corresponda (Senado de la República o Cámara de Representantes).
Parágrafo 2º. Se faculta a los Congresistas para realizar los espacios de diálogo público conjuntamente en bancadas, grupos, bloques, regionalizadas o en territorios, de manera que estos sean visibles en el territorio nacional y/o al que representan, siempre que se garantice que cada congresista pueda informar, explicar y dar a conocer de forma suficiente su informe de gestión. Estos deberán ser puestos a disposición de la ciudadanía por medios virtuales, con las características dispuestas en la presente Ley.
Parágrafo 3º. Los espacios de diálogo público deberán contar con los ajustes razonables para la accesibilidad de las personas con discapacidad. Cada congresista podrá coordinar con las Secretarías Generales de Cámara y Senado, según sea el caso, el apoyo logístico para la realización de dichos ajustes conforme a la reglamentación que expida cada Corporación.
Parágrafo 4º. En todo caso, no se podrá hacer uso de las instalaciones de las asambleas o concejos municipales o distritales seis meses antes a la celebración de elecciones.
Artículo 7º. Espacios de diálogo público promovidos por las bancadas. De acuerdo a los estatutos y reglamentos vigentes de las organizaciones políticas, los miembros del Congreso de la República, elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos, que constituyan una bancada, podrán propiciar la realización y generación de espacios de diálogo público presenciales o virtuales para informar, explicar y dar a conocer a los ciudadanos y las organizaciones sociales, las decisiones, determinaciones y directrices fijadas por la bancada.
Estos espacios deberán ser visibles por los medios de comunicación institucional del Congreso de la República en todo el territorio nacional y accesibles para toda la ciudadanía, garantizando su transparencia y promoviendo una participación activa en el proceso político.
Parágrafo. La mesa directiva del Congreso de la República propiciará, al menos una vez cada periodo legislativo, un espacio destinado a que cada bancada parlamentaria presente su rendición de cuentas. Durante este espacio, cada bancada dispondrá de un tiempo determinado para exponer ante la ciudadanía sus logros, actividades, gestiones y cumplimiento de promesas electorales, así́ como los obstáculos y retos encontrados en el ejercicio de su función legislativa. La mesa directiva establecerá los lineamientos y el cronograma correspondiente para garantizar la adecuada organización y desarrollo de este espacio.
Artículo 8º. Las disposiciones contenidas en la presente ley respecto de la realización de espacios de diálogo público estarán a cargo de cada congresista o de la respectiva bancada, según sea el caso, quienes deberán garantizar los recursos para tal fin. No obstante, las direcciones administrativas de Cámara y Senado podrán prestar su colaboración tecnológica para la transmisión del evento de rendición de cuentas a través de los canales virtuales institucionales, garantizando el cumplimiento de los mecanismos de acceso a la información para personas con discapacidad de que trata la Ley 1618 de 2013 y demás normas concordantes.
Las direcciones administrativas de cada una de las Cámaras, garantizarán los recursos necesarios para la publicación de los informes de gestión de los Congresistas.
Artículo 9º. Vigencia y Derogatoria. La presente ley entrará en vigencia a partir de su promulgación y deroga el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y todas las disposiciones que le sean contrarias.”
2. Intervenciones
5. En el trámite de control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, “por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía”, intervinieron, conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC), el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Libre y la Universidad Santo Tomás. En general, las intervenciones coincidieron en considerar que el proyecto se ajusta a la Constitución, al desarrollar los principios de transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas previstos en los artículos 40, 103, 152 y 270 de la Carta Política. Algunas presentaron observaciones dirigidas a precisar el alcance de la reserva de ley estatutaria, fortalecer la implementación de los mecanismos de rendición de cuentas y armonizar el proyecto con la legislación vigente sobre acceso a la información pública por lo que, a continuación, se reseña el contenido de cada una de las intervenciones recibidas.
a. Ministerio de Justicia y del Derecho
6. El Ministerio de Justicia y del Derecho, por conducto de la directora (e) de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, presentó ante la Corte Constitucional su intervención en el expediente PE-058, dentro del control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara - 273 de 2024 Senado. En su escrito, el Ministerio manifestó que, en términos generales, el trámite legislativo del proyecto cumplió con las exigencias formales previstas en la Constitución Política y en la Ley 5 de 1992, conforme al procedimiento especial de las leyes estatutarias. No obstante, precisó que, a juicio de esa cartera, las disposiciones incluidas en la iniciativa no son necesariamente de naturaleza estatutaria, pues no regulan el núcleo esencial de los derechos fundamentales a la información, la transparencia o la rendición de cuentas, sino aspectos instrumentales y operativos sobre su implementación en la actividad parlamentaria.
7. En ese sentido, el Ministerio resaltó que el proyecto introduce principalmente dos mecanismos de rendición de cuentas de los congresistas, (i) la presentación de un informe anual de gestión, en formato digital y con lenguaje claro, que detalle su actividad legislativa, de control político y de gestión territorial, y (ii) la realización de espacios públicos de diálogo con la ciudadanía, presenciales o virtuales, dentro de los treinta días siguientes a la entrega del informe. A su vez, subrayó que estas medidas promueven la inclusión de personas con discapacidad, el uso de formatos accesibles y la posibilidad de rendición de cuentas por bancadas.
8. Desde el punto de vista competencial, la entidad explicó que la jurisprudencia constitucional, en especial las sentencias C-373 de 1995, C-811 de 2011 y C-153 de 2022, ha interpretado de manera restrictiva la reserva de ley estatutaria. Conforme a esta doctrina, no toda norma vinculada con un derecho fundamental requiere trámite estatutario, sino únicamente aquellas que inciden directamente en su núcleo esencial o establecen una regulación integral de su contenido. Por ello, el Ministerio consideró que la iniciativa regula aspectos administrativos y de transparencia, y no mecanismos de participación ciudadana en sentido estricto, razón por la cual corresponde a la Corte definir cuáles de sus disposiciones pertenecen al ámbito estatutario y cuáles podrían tramitarse por vía de ley ordinaria, sin que ello afecte la validez del procedimiento adelantado.
9. En cuanto a los requisitos formales, el Ministerio efectuó un recuento detallado del trámite legislativo en ambas cámaras, desde la radicación del proyecto el 23 de agosto de 2023, hasta la aprobación del informe de conciliación el 18 de junio de 2024. Confirmó que la iniciativa fue debatida en las comisiones primeras y plenarias de Cámara y Senado, aprobada por mayoría absoluta y dentro de una sola legislatura, en cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. Asimismo, verificó que la Secretaría del Senado remitió oportunamente el texto aprobado a la Corte Constitucional para su control previo, que no se configuraron vicios de procedimiento, y que el proyecto no requería concepto fiscal ni consulta previa, al no generar gasto público ni afectar directamente los derechos de comunidades étnicas.
10. Sobre el análisis material, el Ministerio estimó que el proyecto se ajusta plenamente a los artículos 1, 2, 23, 40, 74, 103, 132 y 270 de la Constitución, por cuanto fortalece la transparencia en la gestión pública, fomenta la rendición de cuentas y amplía los canales de interacción entre los congresistas y la ciudadanía. Señaló que cada uno de los artículos del proyecto guarda conexidad temática con el objeto de la iniciativa y respeta el principio de unidad de materia, al perseguir de manera coherente la promoción de una cultura de apertura legislativa.
11. En particular, destacó que las obligaciones de los congresistas de presentar informes de gestión, realizar espacios de diálogo público y garantizar la accesibilidad mediante formatos inclusivos contribuyen a materializar los derechos a la información y a la igualdad, así como a consolidar una democracia participativa y deliberativa. Igualmente, resaltó que las medidas propuestas no interfieren con la autonomía del Congreso ni con el principio de representación política, sino que lo complementan mediante prácticas de transparencia y control ciudadano.
12. En conclusión, el Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara - 273 de 2024 Senado, al considerar que cumple con los requisitos formales y materiales exigidos por la Carta Política, se encuentra debidamente sustentado en los principios de transparencia y participación democrática, y contribuye al fortalecimiento institucional del Estado social y democrático de derecho.
b. Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
13. En su intervención, el MinTIC indicó que el proyecto de ley no involucra de manera directa las competencias funcionales del sector TIC, pues las materias relativas a la transparencia legislativa, la rendición de cuentas de los congresistas y la relación entre el Congreso y la ciudadanía corresponden principalmente a la función legislativa y a entidades como la Secretaría General del Congreso, el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Por tanto, precisó que su participación se limita a un análisis técnico y jurídico de carácter informativo, sin formular un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del texto.
14. El Ministerio también presentó un examen normativo sobre la evolución del marco jurídico en materia de transparencia y acceso a la información pública, destacando los siguientes hitos: (i) la Constitución de 1991, que en sus artículos 74, 112 y 113 garantiza la publicidad de los actos públicos; (ii) la Ley 57 de 1985, sobre acceso a documentos públicos; (iii) la Ley 1712 de 2014, Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública, como eje central del sistema; (iv) la Ley 1909 de 2018, Estatuto de la Oposición, que refuerza las obligaciones de transparencia legislativa; (v) la Ley 1437 de 2011, que regula el derecho de petición; y (vi) la pertenencia de Colombia a la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) desde 2011, que ha impulsado la adopción de políticas de parlamento abierto.
15. Asimismo, expuso las garantías necesarias para asegurar una adecuada comunicación y rendición de cuentas entre los congresistas y la ciudadanía, que incluyen (i) la publicación de información clara, actualizada y accesible; (ii) la utilización efectiva de portales web institucionales; (iii) la transmisión pública de sesiones legislativas; (iv) la realización de audiencias ciudadanas y veedurías; (v) la implementación de estrategias de comunicación mediante redes sociales con lenguaje claro; y (vi) el cumplimiento de los deberes de transparencia y ética previstos en la Ley 1828 de 2017 (Código de Ética del Congresista). Afirmó que la rendición de cuentas no constituye un acto discrecional, sino una obligación jurídica derivada de la Constitución y las leyes de participación ciudadana.
16. La entidad identificó también los principales desafíos para el acceso ciudadano a mecanismos de transparencia y diálogo con el Congreso, entre ellos, el desconocimiento de los derechos de participación, la baja educación cívica, la falta de promoción de herramientas participativas, la publicación incompleta o tardía de información legislativa, la ausencia de protocolos uniformes para rendición de cuentas y la limitada accesibilidad tecnológica en zonas rurales. Consideró que superar estos obstáculos requiere voluntad política, fortalecimiento institucional y alfabetización digital de la ciudadanía.
17. De igual manera, analizó la importancia de fomentar la transparencia y el acceso a la información en la consolidación de la confianza entre el Congreso y los ciudadanos, destacando su impacto en la legitimidad institucional, el empoderamiento ciudadano, la prevención de la corrupción, la calidad del debate público y la rendición de cuentas efectiva. Señaló que la confianza pública se construye sobre la apertura, la coherencia y la responsabilidad institucional.
18. El MinTIC también presentó un análisis comparado de la regulación sobre acceso a la información y transparencia legislativa en otros países, como México, Chile, Reino Unido, Uruguay y Finlandia, resaltando sus experiencias en materia de parlamento abierto, transparencia activa y trazabilidad de los procesos legislativos. Con base en estas experiencias, propuso medidas que pueden aplicarse al caso colombiano, como (i) adoptar estándares de parlamento abierto como política institucional permanente; (ii) unificar plataformas digitales legislativas; (iii) promover la participación ciudadana en todas las etapas del ciclo legislativo; y (iv) crear mecanismos de evaluación y auditoría ciudadana del cumplimiento de la Ley 1712 de 2014 por parte del Congreso.
19. Finalmente, el Ministerio concluyó que el proyecto de ley promueve la transparencia y la rendición de cuentas, pero reiteró que su contenido no genera obligaciones directas para el sector TIC ni incide en sus competencias específicas. Por ello, solicitó declarar la constitucionalidad del proyecto de ley, al mismo tiempo que puso de presente que el Congreso ya cuenta con un marco normativo robusto que impulsa la apertura informativa, y que la efectividad del proyecto dependerá de su implementación práctica y de la consolidación de una cultura institucional de transparencia.
c. Departamento Administrativo de la Función Pública
20. En su escrito, la entidad señaló que, si bien no tiene competencia para pronunciarse de fondo sobre el contenido del proyecto en virtud del Decreto 430 de 2016, su experiencia en materia de transparencia, participación y rendición de cuentas le permite aportar información técnica y contextual relevante.
21. En primer lugar, el DAFP se refirió al desarrollo normativo y legal en materia de transparencia legislativa, destacó que desde la Ley 1147 de 2007 se establecieron mecanismos de modernización del Congreso, como la creación de la Comisión Especial de Modernización y de las Unidades Coordinadoras de Asistencia Técnica Legislativa y Atención Ciudadana, encargadas de divulgar información legislativa y de promover la relación entre el Congreso y la ciudadanía. Posteriormente, la Ley 1757 de 2015 definió la rendición de cuentas como una expresión de control social y ordenó la elaboración del Manual Único de Rendición de Cuentas (MURC) a cargo de la Función Pública y el DNP, con lineamientos para todos los organismos públicos, incluidos los de otras ramas. También recordó la Ley 1828 de 2017, que incorporó como deber ético de los congresistas la obligación de presentar un informe anual de gestión con información legislativa certificada por las secretarías del Congreso.
22. En relación con las garantías para una adecuada comunicación y rendición de cuentas, la entidad resaltó que, según el Conpes 3654 de 2010 y la Ley 1757 de 2015, este proceso debe estructurarse sobre tres elementos esenciales: información, diálogo y responsabilidad. Explicó que los congresistas deben divulgar su gestión de manera proactiva, en lenguaje claro, mediante formatos accesibles para distintos grupos poblacionales y con canales de comunicación regionales como radios comunitarias o boletines locales. Además, los espacios de diálogo público deben garantizar la interacción real entre representantes y ciudadanía, permitiendo preguntas, evaluaciones y propuestas. La responsabilidad, a su vez, exige mecanismos de seguimiento, evaluación y respuesta institucional a los compromisos adquiridos.
23. El DAFP recomendó que los congresistas adopten metodologías inspiradas en el Manual Único de Rendición de Cuentas, que prevé etapas de aprestamiento, diseño, preparación o capacitación, ejecución y seguimiento y evaluación. Destacó la importancia de que las secretarías de las cámaras acompañen, además, acompañen y supervisen los ejercicios de rendición de cuentas y que se implementen sistemas de evaluación participativa y canales de quejas y reclamos abiertos a la ciudadanía.
24. En cuanto a los principales desafíos para el acceso a la transparencia y el diálogo con el Congreso, la entidad identificó barreras tecnológicas, sociales y culturales. Entre ellas, la limitada alfabetización digital, la falta de conectividad, la escasa actualización de la información institucional, la debilidad de las veedurías ciudadanas, la desconfianza en las instituciones, la violencia contra líderes sociales y la persistencia de la brecha digital. Citó el Conpes 4070 de 2021 sobre Estado Abierto, que reconoce la débil garantía del derecho de acceso y uso de la información pública y la necesidad de fortalecer la transparencia focalizada hacia grupos poblacionales específicos.
25. Respecto a la importancia de la transparencia y el acceso a la información en la construcción de confianza, el DAFP sostuvo que la visibilidad de las actuaciones legislativas legitima la función pública y fortalece el control ciudadano. La apertura informativa permite que la ciudadanía conozca y evalúe el trabajo del Congreso, participe en la agenda legislativa y prevenga prácticas de corrupción.
26. Finalmente, al analizar algunas experiencias internacionales, el Departamento presentó ejemplos de Argentina, Brasil, Chile, México y España, donde las leyes de acceso a la información incluyen obligaciones específicas para los parlamentos. También destacó buenas prácticas de Parlamento Abierto, impulsadas por redes internacionales como ParlAmericas y la Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa, y propuso su adopción en Colombia, mediante plataformas digitales de seguimiento legislativo, trazabilidad de votaciones y mecanismos de participación ciudadana en la formulación de leyes.
27. En conclusión, el Departamento Administrativo de la Función Pública respaldó el propósito del proyecto en cuanto promueve la apertura legislativa y la rendición de cuentas, enfatizando que su éxito dependerá de la implementación efectiva de mecanismos de información, diálogo y responsabilidad, ajustados a los estándares del Estado abierto y al enfoque participativo del control social.
d. Academia Colombiana de Jurisprudencia
28. La Academia Colombiana de Jurisprudencia, a través del académico Juan Manuel Charry Urueña, remitió concepto en el marco del control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara - 273 de 2024 Senado, en el que manifestó que la iniciativa es ajustada a la Constitución Política y que desarrolla de manera adecuada los principios de participación, transparencia y rendición de cuentas.
29. La Academia sostuvo que el proyecto regula una materia de naturaleza estatutaria, conforme al precedente establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-074 de 2021, en la que se precisó que la regulación sobre la rendición de cuentas de congresistas y la creación de espacios de diálogo con la ciudadanía se relacionan directamente con el modelo de democracia participativa previsto en la Carta. De acuerdo con esta doctrina, el proyecto sería constitucionalmente viable y encaja dentro de los mecanismos de participación ciudadana previstos en los artículos 40, 103, 152 y 270 superiores.
30. De esta manera, el interviniente expuso, en primer lugar, un recorrido normativo sobre la transparencia legislativa, destacando la Ley 1147 de 2007, la Ley 1757 de 2015 y la Ley 1828 de 2017, las cuales establecen deberes de rendición de cuentas de los congresistas y mecanismos para garantizar el acceso a la información sobre su gestión. Posteriormente, analizó las garantías necesarias para asegurar una adecuada comunicación y rendición de cuentas, con fundamento en la jurisprudencia constitucional, especialmente la Sentencia SU-369 de 2024, subrayando que la democracia participativa tiene un carácter universal y expansivo que permea todas las funciones estatales, incluidas las legislativas y que la transparencia constituye una condición esencial para el ejercicio del principio de soberanía popular.
31. En relación con los principales desafíos para el acceso ciudadano a la información y al control del Congreso, la Academia identificó factores estructurales como el desconocimiento de las funciones parlamentarias, la falta de educación cívica, la deficiente disponibilidad de información clara y oportuna, la debilidad de los mecanismos de control social, la desconfianza institucional, la cooptación política, la brecha digital y la persistencia de prácticas clientelistas. Afirmó que superar estas dificultades requiere fortalecer la pedagogía cívica, ampliar la transparencia institucional y promover la participación mediante herramientas tecnológicas accesibles.
32. Al referirse a la importancia de la transparencia y el acceso a la información, la Academia destacó que estas prácticas fortalecen la legitimidad del Congreso, facilitan el control ciudadano, previenen la corrupción, estimulan la participación informada y reducen la apatía y la desconfianza hacia las instituciones públicas. La transparencia, afirmó, no es solo un principio abstracto, sino una herramienta concreta para recuperar la confianza y consolidar una democracia deliberativa.
33. Finalmente, al examinar el contenido material del proyecto, la Academia indicó que sus artículos desarrollan directamente los mandatos constitucionales de participación y control político. El artículo 1 fija el objeto de la ley dentro del marco de la transparencia y el diálogo entre el Congreso y la ciudadanía; el artículo 2 regula la rendición de cuentas como manifestación del derecho a la información y del principio de responsabilidad pública; los artículos 3 a 8 establecen los procedimientos, plazos y contenidos de los informes de gestión, las modalidades de diálogo público y las obligaciones logísticas y tecnológicas para su cumplimiento; y el artículo 9 dispone la vigencia y derogatorias.
34. Con base en ese análisis, la Academia Colombiana de Jurisprudencia defendió la constitucionalidad del proyecto al considerar que, en general, desarrolla los principios de participación ciudadana, responsabilidad y transparencia, y constituye un avance institucional hacia la consolidación de un Congreso más abierto y responsable frente a la ciudadanía.
e. Universidad Externado de Colombia
35. La Universidad Externado de Colombia, a través de su Departamento de Derecho Constitucional (Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional), presentó concepto dentro del trámite de control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara - 273 de 2024 Senado, “por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía”.
36. En su intervención, la Universidad sostuvo que el proyecto en su conjunto se ajusta a la Constitución Política, en tanto desarrolla los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, responsabilidad democrática y rendición de cuentas, previstos en los artículos 1, 2, 40, 103, 133 y 270 superiores. Destacó que la iniciativa constituye un paso importante en la consolidación del modelo de democracia participativa, al establecer mecanismos institucionales que fortalecen la relación entre los congresistas y la ciudadanía mediante la rendición de cuentas y el diálogo público.
37. La institución partió de la premisa según la cual la transparencia legislativa es una manifestación directa del principio democrático, en cuanto garantiza que las decisiones públicas se adopten de manera abierta, informada y sujeta al control ciudadano. En esa medida, valoró positivamente que el proyecto disponga obligaciones expresas para los congresistas, tales como la elaboración de informes públicos de gestión y la realización de espacios de diálogo con la ciudadanía en lenguaje claro y formatos accesibles. Estas herramientas, a juicio de la institución, promueven una cultura política más deliberativa, inclusiva y responsable, que contribuye a legitimar la función representativa y a robustecer la confianza social en el Congreso.
38. No obstante, la Universidad advirtió que la iniciativa comprende disposiciones de diversa naturaleza jurídica, algunas propias del ámbito de la ley estatutaria, otras del de la ley orgánica y otras de la ley ordinaria. Por ello, solicitó a la Corte Constitucional delimitar expresamente el alcance de cada reserva legislativa, con el fin de evitar solapamientos y preservar la coherencia del sistema normativo. Explicó que, mientras las normas que desarrollan directamente los derechos de participación, información y control ciudadano corresponden a la reserva de ley estatutaria, las disposiciones de carácter administrativo o logístico, referidas a la organización interna del Congreso y a la gestión de los ejercicios de rendición de cuentas, se inscriben en el ámbito de la ley orgánica del Congreso (artículo 151 de la Constitución).
39. Tras ese marco general, la Universidad efectuó un examen, artículo por artículo, formulando solicitudes específicas sobre la constitucionalidad de algunas disposiciones, como se reseña enseguida.
40. En primer lugar, respecto de los artículos 1, 2, 3 y 4, solicitó a la Corte declarar su constitucionalidad, al considerar que recogen de manera armónica los principios de transparencia y participación ciudadana. A su juicio, estas normas desarrollan de forma directa los mandatos de los artículos 40 y 270 de la Carta Política, al organizar mecanismos de control ciudadano sobre la gestión parlamentaria y fortalecer la relación entre representantes y representados.
41. En segundo término, sobre el artículo 5, que fija el contenido mínimo de los informes de rendición de cuentas, la Universidad pidió declarar su constitucionalidad condicionada, en el entendido de que el catálogo allí previsto no tiene carácter taxativo, sino enunciativo y susceptible de ampliación por el Congreso o por otras instancias competentes. Consideró que una lectura restrictiva de ese artículo podría debilitar el ejercicio del control social, al limitar los temas o indicadores de los que los congresistas deben rendir cuenta.
42. En tercer lugar, se refirió conjuntamente sobre el artículo 6 y 7, pero concentró su intervención sobre este último, respecto del cual la Universidad solicitó declarar la constitucionalidad condicionada de las expresiones “movimiento social” y “grupo significativo de ciudadanos”, en el entendido de que estas “no pueden constituir bancadas en los términos establecidos por la Constitución y la ley”, pues explicó que el reconocimiento formal de las bancadas corresponde exclusivamente a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, conforme a los artículos 107 y 108 de la Constitución.
43. Finalmente, planteó una solicitud de inconstitucionalidad parcial frente al artículo 9 del proyecto, específicamente respecto de la expresión “deroga el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015”. A su juicio, dicha derogatoria elimina un instrumento esencial del control político recíproco entre las ramas del poder público, pues el artículo derogado obligaba al Congreso a evaluar los informes de rendición de cuentas del Gobierno Nacional. Sostuvo que su eliminación constituye un retroceso en materia de transparencia y participación ciudadana, contrario a los artículos 40, 103 y 270 de la Constitución y al principio de progresividad en el desarrollo de los mecanismos de control social.
44. La Universidad también indicó que el trámite del proyecto respetó los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible, salvo la expresión “el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y” que, en su criterio, es totalmente ajena al contenido y finalidad del PLE. Asimismo, la institución educativa insistió en que es importante precisar los límites entre la ley estatutaria, la ley orgánica y la ley ordinaria, a fin de evitar ambigüedades competenciales y preservar la estructura jerárquica del orden jurídico.
45. En conclusión, la Universidad Externado de Colombia solicitó a la Corte Constitucional: (i) declarar la constitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 4 y 6; (ii) declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 5, en el entendido de que su contenido mínimo no es taxativo; (iii) declarar la constitucionalidad condicionada de las expresiones “movimiento social” y “grupo significativo de ciudadanos” contenidas en el artículo 7, para precisar que no siempre configuran bancadas parlamentarias; y (iv) declarar la inconstitucionalidad de la expresión “deroga el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y” del artículo 9, por desconocer los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia.
f. Universidad Libre de Colombia
46. La Universidad Libre de Colombia, por intermedio del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de su Facultad de Derecho, presentó intervención en el trámite de control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, “por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía”. El escrito ofreció un análisis detallado del proyecto y planteó algunas solicitudes concretas a la Corte Constitucional.
47. Por un lado, el Observatorio consideró que la iniciativa constituye un avance sustantivo en la materialización de los principios de democracia participativa, transparencia y acceso a la información pública, en la medida en que fortalece el control ciudadano sobre la gestión del Congreso. En su concepto, el proyecto consolida el deber de rendición de cuentas como una obligación jurídica, ética y política de los congresistas, al transformar lo que antes eran disposiciones facultativas en mandatos concretos, verificables y sujetos a plazos determinados.
48. No obstante, advirtió que el proyecto presenta aspectos que ameritan intervención de la Corte Constitucional. En particular, señaló que el nuevo régimen de rendición de cuentas desarrollado en el PLE no se articula con un régimen sancionatorio específico, por lo que sugirió que la Corte Constitucional exhorte al Congreso para que establezca un marco ético-disciplinario que sancione el incumplimiento de estos deberes, garantizando su plena exigibilidad.
49. La Universidad Libre también formuló dos solicitudes concretas a la Corte Constitucional. En primer lugar, pidió declarar la constitucionalidad condicionada de la expresión “virtual o presencial” contenida en el artículo 3 del proyecto, en el entendido de que los espacios de diálogo público deben realizarse en ambas modalidades (virtual y presencial) o, en su defecto, en forma mixta, de manera que se asegure la participación de toda la ciudadanía, incluyendo poblaciones rurales y personas con limitaciones de conectividad. Sostuvo que permitir una opción excluyente entre una modalidad y otra podría generar barreras de acceso y discriminación tecnológica, contrarias al principio de universalidad de los derechos de participación y de acceso a la información.
50. En segundo lugar, solicitó declarar la inconstitucionalidad de la expresión “deroga el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015” contenida en el artículo 9 del proyecto, al considerar que dicha disposición suprime la obligación del Congreso de evaluar y responder los informes de rendición de cuentas del Gobierno, sin prever un mecanismo equivalente. Esta derogatoria, según indicó, constituye un retroceso en los instrumentos de control recíproco entre las ramas del poder público, contrario a los artículos 40 y 270 de la Constitución.
51. El Observatorio también desarrolló un extenso análisis del marco normativo previo sobre transparencia legislativa (Leyes 5 de 1992, 1147 de 2007, 1757 de 2015 y 1828 de 2017) para explicar que, si bien estas normas sentaron bases relevantes, sus disposiciones eran en gran parte facultativas o de cumplimiento discrecional. En contraste, el proyecto bajo revisión introduce deberes claros, plazos definidos y mecanismos participativos que elevan el estándar de la rendición de cuentas.
52. Finalmente, el Observatorio analizó la relación del proyecto con los artículos 40, 103, 152 y 270 de la Constitución y destacó su contribución al fortalecimiento del derecho a la participación, la transparencia legislativa y el control ciudadano, pero insistió en la necesidad de modular y ajustar las disposiciones que podrían generar efectos regresivos o excluyentes.
53. En conclusión, la Universidad Libre solicitó a la Corte Constitucional: (i) declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 3 en el sentido de exigir la doble modalidad de los espacios de diálogo público (presencial y virtual); (ii) declarar la inconstitucionalidad de la derogatoria del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015, contenida en el artículo 9 del PLE; y (iii) exhortar al Congreso para que incorpore un régimen sancionatorio que asegure la exigibilidad de los deberes de rendición de cuentas. En su criterio, estas particularidades son indispensables para asegurar que el proyecto cumpla efectivamente su propósito de fortalecer la democracia participativa y la transparencia del Congreso de la República.
g. Universidad Santo Tomás
54. La Universidad Santo Tomás, a través de su Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho - sede Bogotá, presentó intervención en el trámite de control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara - 273 de 2024 Senado. El documento tuvo como propósito examinar los alcances constitucionales del proyecto desde la perspectiva de la democracia participativa y el control ciudadano, evaluando si las medidas propuestas armonizan con los artículos 40, 103, 152 y 270 de la Constitución Política. El análisis identificó, así, que la iniciativa fortalece los canales institucionales de participación y transparencia, al establecer mecanismos obligatorios de rendición de cuentas, informes de gestión en lenguaje claro y espacios de diálogo público entre congresistas y ciudadanía, lo cual materializa el principio de participación democrática.
55. La Universidad resaltó que el proyecto encuentra fundamento en el artículo 1 de la Constitución, que define a Colombia como un Estado social de derecho fundado en la participación de todos en las decisiones que los afectan. En esa línea, citó la jurisprudencia constitucional, en particular las sentencias C-150 de 2015, C-891 de 2002 y C-274 de 2013, para demostrar que el derecho a participar en el control del poder político constituye una manifestación esencial de la soberanía popular, y que los principios de publicidad, acceso a la información y transparencia son elementos indispensables para su ejercicio efectivo.
56. De acuerdo con la Sentencia C-150 de 2015, la intervención recordó que la participación ciudadana no se agota en el sufragio, sino que exige la creación de mecanismos de control, vigilancia y diálogo con los poderes públicos. En este sentido, el proyecto analizado no interfiere con la función representativa del Congreso, sino que la complementa mediante instrumentos deliberativos que fortalecen el vínculo entre representantes y representados. Asimismo, el proyecto contribuye a hacer efectivo el mandato del artículo 270 de la Carta, al organizar formas mediante las cuales la ciudadanía puede ejercer control sobre la gestión pública.
57. El Consultorio Jurídico enfatizó además que el proyecto no restringe derechos fundamentales, sino que los garantiza y amplía, en especial el derecho de acceso a la información pública. En apoyo de este planteamiento, hizo referencia a la Sentencia C-891 de 2002, en la que se planteó que a las entidades estatales les corresponde divulgar información pública completa, coherente y verificable, y mencionó también la Sentencia C-274 de 2013, para hacer alusión al papel del acceso a la información en la prevención de la corrupción y el fortalecimiento del control ciudadano.
58. De igual manera, el concepto valoró positivamente la incorporación del uso de lenguaje claro y accesible, así como la diversificación de medios de comunicación físicos, digitales y comunitarios para difundir los informes de gestión, por considerar que tales medidas aseguran la inclusión y la igualdad en el acceso a la información. Estas herramientas, a su juicio, fortalecen la capacidad de la ciudadanía para comprender y evaluar la gestión legislativa.
59. Finalmente, la Universidad concluyó que el proyecto equilibra dos imperativos constitucionales complementarios, por un lado, la participación ciudadana en el control del poder político y por otro, la consolidación de una cultura de transparencia y rendición de cuentas en el Congreso. Señaló que la iniciativa, entonces, se ajusta a los artículos 40, 103, 152 y 270 de la Constitución, desarrolla positivamente la reserva de ley estatutaria y constituye un instrumento idóneo para acercar el Congreso a la ciudadanía.
60. En consecuencia, la Universidad Santo Tomás solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara - 273 de 2024 Senado, por estimar que sus disposiciones fortalecen la democracia participativa, garantizan el acceso a la información pública y consolidan un Congreso más transparente, pedagógico y responsable ante la sociedad.
61. Descritas así las intervenciones allegadas, en el siguiente esquema se sintetizan gráficamente la posición de cada interviniente, a efectos de mayor claridad:
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Interviniente |
Solicitud |
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Ministerio de Justicia y del Derecho |
Constitucionalidad total del Proyecto de Ley de ley Estatutaria. |
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Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones |
Constitucionalidad total del Proyecto de Ley Estatutaria. El Ministerio señala que la evaluación de aspectos constitucionales desborda su ámbito técnico, pero que, en general, no encuentra razones para considerar que el mismo es contrario a la Carta Política. |
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Departamento de Función Pública |
No plantea ninguna solicitud expresa, pero considera que el proyecto es relevante desde el punto de vista del acceso a la información y del ejercicio de una labor legislativa transparente y abierta, de cara a la ciudadanía. |
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Academia Colombiana de Jurisprudencia |
Constitucionalidad total del Proyecto de Ley Estatutaria. |
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Universidad Externado de Colombia (Observatorio de Agenda Legislativa y Asuntos Electorales) |
(i) Constitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 4 y 6.
(ii) Constitucionalidad condicionada del artículo 5, en el entendido de que el contenido mínimo allí previsto no es taxativo sino susceptible de ampliación para garantizar el control social.
(iii) Constitucionalidad condicionada de las expresiones “movimiento social” y “grupo significativo de ciudadanos” contenidas en el artículo 7.
(iv) Inconstitucionalidad de la expresión “deroga el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y” contenida en el artículo 9. |
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Universidad Libre de Colombia (Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional) |
(i) Constitucionalidad condicionada del artículo 3, en el entendido de que el espacio de diálogo público deberá realizarse en ambas modalidades (virtual y presencial) o en modalidad mixta para asegurar la participación de toda la ciudadanía.
(ii) Inconstitucionalidad de la expresión “deroga el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015” contenida en el artículo 9.
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Universidad Santo Tomás (Consultorio Jurídico – Sede Bogotá) |
Constitucionalidad total del proyecto, pues materializa mandatos de participación y control ciudadano. |
3. Concepto del Viceprocurador General de la Nación
62. El 17 de septiembre de 2025, el Viceprocurador General de la Nación, doctor Silvano Gómez Strauch, rindió concepto dentro del trámite de control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara - 273 de 2024 Senado. Su comunicación se presentó en virtud de la aceptación del impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación, doctor Gregorio Eljach Pacheco, quien se declaró impedido por haber participado en la formación del proyecto de ley durante su desempeño como Secretario General del Senado de la República.
63. El funcionario señaló que la Corte Constitucional es competente para conocer del control previo, integral y automático del proyecto, de conformidad con el artículo 241, numeral 8, de la Constitución Política, y con los artículos 153 y 241 del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992). Destacó que este tipo de control tiene las características de ser jurisdiccional, previo, integral, definitivo y participativo, según lo definido por la jurisprudencia constitucional, en particular la Sentencia C-484 de 2017.
64. Sobre el análisis formal, el Viceprocurador verificó que el proyecto fue tramitado conforme al procedimiento especial previsto para las leyes estatutarias, cumpliendo con los requisitos de publicación, debate, aprobación por mayoría absoluta y sanción dentro de una sola legislatura. Comprobó que el texto inicial fue publicado en la Gaceta del Congreso N.º 1189 de 2023 y que todas las ponencias y votaciones se desarrollaron con observancia de los principios de consecutividad e identidad flexible. Igualmente, constató que el proyecto fue aprobado en las comisiones primeras y plenarias de ambas cámaras con el quórum exigido y que se surtió la conciliación final dentro del término constitucional.
65. El concepto señaló que el proyecto no requería consulta previa, por no afectar directamente a comunidades étnicas, y que no generaba impacto fiscal, ya que las medidas previstas, en especial la organización de los espacios de rendición de cuentas y los informes anuales de los congresistas, no implican la creación de nuevos gastos públicos, sino que se realizan con los recursos y estructuras existentes del Congreso. Por tanto, no era necesario exigir concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en los términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
66. El Viceprocurador también se refirió al cumplimiento del principio de unidad de materia, al advertir que todas las disposiciones del proyecto guardan conexidad teleológica con su objeto general, consistente en promover la transparencia y la rendición de cuentas parlamentaria.
67. En cuanto al examen material, el Ministerio Público partió del reconocimiento de que la democracia participativa constituye uno de los pilares del Estado social de derecho, y que la rendición de cuentas es una expresión concreta del derecho ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, consagrado en los artículos 40, 103, 133 y 270 de la Carta Política. Subrayó que el proyecto de ley representa un avance normativo en la implementación de los estándares de Parlamento Abierto, al promover la publicidad activa de la gestión legislativa, el uso de tecnologías de información y comunicación, y la inclusión de formatos accesibles y lenguaje claro.
68. Adicionalmente, el Viceprocurador realizó una evaluación, artículo por artículo, con las precisiones que se reseñan en seguida.
69. En relación con los artículos 1, 2, 4, 6 y 7, consideró que su contenido es plenamente constitucional, pues desarrollan de manera razonable los principios de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana. Señaló que estos preceptos fortalecen la legitimidad democrática y materializan el mandato del artículo 270 superior, que impone al legislador el deber de organizar los mecanismos mediante los cuales la ciudadanía puede ejercer control sobre la gestión pública.
70. Respecto de los artículos 3 y 5, solicitó declarar la constitucionalidad condicionada. En el caso del artículo 3, señaló que los informes de gestión que deben presentar los congresistas no pueden incluir información sometida a reserva constitucional o legal, como la relacionada con procesos judiciales, disciplinarios o fiscales, y que las obligaciones de divulgación deben interpretarse conforme a las limitaciones del derecho de acceso a la información previstas en el artículo 74 de la Constitución y en la Ley 1712 de 2014. En cuanto al artículo 5, advirtió que su parágrafo, al enumerar los contenidos mínimos del informe de rendición de cuentas, no debe interpretarse en forma restrictiva ni excluir información de carácter político o legislativo, como las votaciones y posturas públicas de los congresistas, que forman parte del núcleo del principio de responsabilidad política. Recordó que, según la Sentencia C-1017 de 2012, la publicidad de las votaciones constituye una condición esencial del control ciudadano en un régimen representativo.
71. Sobre el artículo 8, el Viceprocurador solicitó declarar inconstitucional la expresión “quienes deberán garantizar los recursos para tal fin”, al considerar que vulnera los artículos 121, 122 y 123 de la Constitución, que consagran los principios de legalidad, función pública y responsabilidad estatal. Explicó que trasladar a los congresistas la obligación de financiar, con recursos propios, la logística de los espacios de diálogo público constituye una carga desproporcionada e inconstitucional, pues el ejercicio de la función pública no puede depender de aportes personales, sino de asignaciones presupuestales legalmente aprobadas.
72. En relación con el artículo 9, pidió declarar inconstitucional la expresión “deroga el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015”, por desconocer los principios de unidad de materia e identidad flexible. Argumentó que la disposición derogada regulaba la rendición de cuentas del Gobierno Nacional ante el Congreso, mientras que el proyecto examinado se refiere a la rendición de cuentas del Congreso ante la ciudadanía, por lo que no existe conexidad temática. Añadió que esta derogatoria constituye un retroceso en el control político recíproco entre las ramas del poder público y afecta el principio de progresividad en materia de transparencia y participación ciudadana.
73. El concepto también analizó la coherencia del texto con el bloque de constitucionalidad, en particular con los compromisos internacionales derivados de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en cuanto garantizan el derecho a participar en los asuntos públicos y el acceso a la información. En ese marco, concluyó que el proyecto contribuye al cumplimiento de los estándares internacionales de gobierno abierto y transparencia legislativa.
74. Finalmente, el Viceprocurador General de la Nación concluyó que el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara - 273 de 2024 Senado es, en su mayoría, compatible con la Constitución Política y que materializa los valores del Estado social y democrático de derecho al reforzar la responsabilidad institucional del Congreso ante la ciudadanía.
75. En conclusión, el Viceprocurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional (i) declarar la constitucionalidad simple de los artículos 1, 2, 4, 6 y 7; (ii) declarar la constitucionalidad condicionada de los artículos 3 y 5 (parcial); y (iii) declarar inconstitucional la expresión “quienes deberán garantizar los recursos para tal fin” del artículo 8 y la frase “deroga el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015” del artículo 9.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
76. De conformidad con lo previsto por los artículos 153 y 241.8 de la Constitución Política, corresponde a esta Corte el examen de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. En consecuencia, esta Corporación es competente para decidir sobre el proyecto de ley de la referencia.
2. Formulación del problema jurídico y metodología de la decisión
77. En consideración de que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 241 superior, “el control de constitucionalidad de una ley estatutaria es un control jurisdiccional, automático, previo, integral, definitivo”[2], cuya competencia recae exclusivamente sobre esta Corporación, en este caso a la Sala Plena le corresponde establecer si el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado “por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los congresistas, y se dictan otras disposiciones”, cumple con los requisitos formales y materiales previstos en la Constitución Política y en la Ley 5 de 1992, y desarrollados por la jurisprudencia constitucional.
78. Para efectuar este examen de constitucionalidad, la Corte (i) verificará el carácter estatutario del contenido normativo objeto de estudio; (ii) desarrollará el examen del trámite legislativo surtido en el Congreso de la República, con el fin de verificar el cumplimiento de los requisitos formales exigidos, esencialmente, por los artículos 153 y 157 de la Constitución; y finalmente, en caso de superarse satisfactoriamente el examen procedimental, (iii) efectuará el control material de constitucionalidad sobre el contenido del proyecto, a la luz de los principios, derechos y mandatos superiores aplicables.
3. Verificación del carácter estatutario del proyecto de ley objeto de revisión
79. Para verificar la naturaleza estatutaria del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, la Sala seguirá una metodología estructurada en tres etapas. En primer lugar, se hará referencia a los aspectos generales y características constitucionales de las leyes estatutarias, con el fin de recordar su alcance y función dentro del sistema de fuentes dentro del ordenamiento jurídico. En segundo lugar, la Sala se referirá al principio y derecho constitucional de participación ciudadana, para dar cuenta de la evolución jurisprudencial sobre la reserva de ley estatutaria en esta materia. Finalmente, con base en esas consideraciones, se estudiará la naturaleza de los contenidos normativos previstos en el proyecto de ley objeto de estudio, con miras a determinar si los mismos tienen una relación directa con el contenido esencial del derecho a la participación ciudadana y, en consecuencia, sí eran susceptibles de sometimiento a la reserva estatutaria.
3.1. Aspectos generales sobre la ley estatutaria y su relevancia en el ordenamiento jurídico
80. La reserva de ley estatutaria constituye una garantía constitucional destinada a proteger materias que por su especial trascendencia en la estructura democrática del Estado y en la efectividad de los derechos fundamentales exigen un procedimiento legislativo reforzado. Este régimen particular, previsto esencialmente en los artículos 152 y 153 de la Constitución, busca asegurar que la regulación de temas estructurales del orden constitucional, como los derechos y deberes fundamentales, la administración de justicia, los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición, los mecanismos de participación, algunas funciones y asuntos electorales, y estados de excepción sea fruto de un debate amplio, deliberado y dotado de estabilidad normativa.
81. De esta manera, el control jurisdiccional que ejerce esta corporación sobre los proyectos de ley estatutaria es automático, previo y de carácter integral y definitivo[3], en tanto comprende tanto los aspectos formales del trámite legislativo como la conformidad material de las disposiciones con la Constitución. Este control refleja la función institucional de la Corte como garante de la supremacía y unidad de la Carta Política, y la importancia que el constituyente atribuyó a la deliberación pública en la aprobación de estas leyes.
82. Así, el artículo 152 Superior delimita las materias sujetas a este régimen especial, mientras que el artículo 153 establece las condiciones para su aprobación, como lo son, en términos generales, (i) votación por la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara, (ii) trámite en una sola legislatura y (iii) revisión previa de constitucionalidad antes de la sanción presidencial; procedimiento que, valga decir, será detallado más adelante. De esta manera, el constituyente quiso dotar a las leyes estatutarias de un marco jurídico de validez más exigente que el de las leyes ordinarias, en atención a la relevancia institucional de las materias que regulan.
83. De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, este carácter diferenciador y especial de las leyes estatutarias en el ordenamiento jurídico colombiano está relacionado, en últimas, con el cumplimiento de al menos dos finalidades centrales. Por un lado, garantizar la estabilidad y coherencia normativa de las leyes que desarrollan aspectos esenciales del Estado constitucional; y por otro lado, asegurar un consenso político más robusto en torno a materias que inciden directamente en el ejercicio de los derechos y en la organización democrática del poder.
84. En relación con la primera finalidad mencionada, es necesario tener presente que la regulación de materias especiales mediante leyes estatutarias busca otorgarles mayor estabilidad y permanencia jurídica, al ser concebidas como una prolongación de la Constitución, destinadas a establecer normas que no puedan ser modificadas o derogadas con la misma facilidad que las leyes ordinarias.[4] A partir de este criterio, como lo ha señalado esta Corte, las leyes estatutarias se concibieron para fijar “normas estables, que no deberían cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución”[5].
85. La estabilidad se encuentra, entonces, estrechamente vinculada con los requisitos de formación reforzados, impuestos para su aprobación, modificación o derogación. Tales exigencias, sumadas al principio de unidad de materia y a la publicidad de todas las etapas del trámite, que son propios del trámite legislativo, racionalizan el proceso de creación legislativa y promueven la coherencia normativa, al garantizar una deliberación cuidadosa. Esta coherencia facilita la aplicación de las normas, reduce conflictos interpretativos y preserva la integridad de los temas esenciales para la comunidad.
86. Respecto de la segunda finalidad identificada, es claro que la previsión de un procedimiento cualificado para las leyes estatutarias busca, también, que las regulaciones sobre temas fundamentales para el Estado social de derecho y el régimen democrático sean fruto del mayor nivel de acuerdo posible dentro del Congreso. La exigencia de mayoría absoluta, por ejemplo, responde a la necesidad de un mayor consenso y deliberación pública, de manera que las leyes estatutarias resulten del debate más representativo y pluralista posible.[6]
87. Este proceso reforzado garantiza, aún más, una discusión amplia, participativa y transparente, en la cual concurran las distintas fuerzas políticas y se expresen los diversos intereses sociales. Como lo ha resaltado la jurisprudencia de la Corte, la calidad democrática del procedimiento legislativo depende en gran medida de la existencia de condiciones deliberativas suficientes, la publicidad de las decisiones y la participación de múltiples voces[7], aspectos que legitiman la regulación de materias esenciales como los derechos fundamentales, las funciones electorales o la participación ciudadana.
88. Con todo, sobre lo anterior no puede perderse de vista que la Corte también ha precisado que el juez constitucional no está llamado a medir la calidad o la intensidad de la deliberación legislativa, pues una exigencia de esta naturaleza, relativa a la profundidad o suficiencia de los argumentos, podría traducirse en una restricción injustificada de los derechos políticos de los congresistas. En consecuencia, el control de constitucionalidad se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales que aseguran un estándar mínimo de deliberación y la garantía de los derechos de las minorías políticas, sin que corresponda a esta Corporación valorar el contenido o la calidad del debate surtido en el Congreso.[8]
89. Además, es claro que la reserva de ley estatutaria actúa como una garantía adicional de los derechos fundamentales, en cuanto impide que el legislador los modifique o restrinja sin pasar por un debate reforzado y por el control previo de constitucionalidad. Desde esta perspectiva, las leyes estatutarias integran y desarrollan normas destinadas a hacer efectivos contenidos sensibles de la Constitución[9], pero al mismo tiempo sirven como una barrera institucional frente a eventuales limitaciones injustificadas o indebidas, provenientes de la regulación ordinaria.
90. En ese contexto, y en consideración del contenido del proyecto de ley que ahora se analiza, resulta pertinente destacar que una de las materias expresamente sometidas a la reserva de ley estatutaria es la relativa a las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (art. 152 literal d) de la Constitución). Este mandato superior refleja que la participación no constituye un aspecto accesorio del diseño democrático, sino uno de sus ejes estructurales, inseparable de la soberanía popular y del principio de democracia participativa proclamados, especialmente, en los artículos 1 y 3 de la Carta.
91. No obstante, en este punto es importante no perder de vista que esta corporación ha sostenido que la reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva,[10] pues no toda disposición que se relacione con las materias previstas en el artículo 152 superior exige tramitarse mediante este tipo de ley. De ahí que la Corte advierta pacíficamente que una interpretación extensiva podría vaciar de contenido la competencia del legislador ordinario y, por esa vía, comprometer el amplio margen de configuración legislativa[11] que está constitucionalmente protegido.[12]
92. En consideración de lo anterior, y con el fin de identificar el margen de interpretación que esta Corte ha fijado sobre la reserva de ley estatutaria en materia de participación ciudadana, a continuación, la Sala se referirá a los pronunciamientos jurisprudenciales que permiten observar los criterios aplicables al análisis del proyecto de ley objeto de estudio, en desarrollo de lo dispuesto en el literal d) del artículo 152 de la Constitución Política.
3.2. El principio y derecho constitucional de participación ciudadana: desarrollo jurisprudencial sobre la reserva de ley estatutaria en esta materia
93. Para empezar, en la Sentencia C-180 de 1994 la Corte Constitucional adelantó el control previo del Proyecto de Ley Estatutaria 92/1992 Senado - 282/1993 Cámara, que dio origen a la importante Ley 134 de 1994 sobre los mecanismos de participación ciudadana. En dicho pronunciamiento, la Corte reiteró que la regulación sobre las instituciones y mecanismos de participación ciudadana pertenece estrictamente al ámbito de la ley estatutaria, en virtud de lo dispuesto en el literal d) del artículo 152 de la Constitución. Ese fundamento se convirtió, sin duda, en un punto de partida interpretativo relevante para determinar el alcance de la reserva estatutaria en materia participativa.
94. La Corte explicó, entonces, que mecanismos como la iniciativa popular legislativa, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto hacen parte del núcleo esencial del derecho político de participación ciudadana. Por esta razón, su diseño, regulación y condiciones de ejercicio requieren una ley estatutaria, puesto que configuran las reglas que permiten a la ciudadanía incidir directamente en la formación y control del poder político.
95. Ahora bien, en el desarrollo de dicha revisión constitucional, la Corte también precisó el alcance conceptual de cada uno de esos mecanismos para sustentar la naturaleza estatutaria de su regulación. Distinguió, así, el referendo como un pronunciamiento ciudadano sobre un texto normativo particular, el plebiscito como la expresión ciudadana respecto de una decisión política del Ejecutivo y la consulta popular como la opinión obligatoria de la ciudadanía sobre un asunto de interés general, convocada por la autoridad competente. Tal planteamiento reforzó la idea de que el diseño de los mecanismos de participación sin duda hace parte esencial del régimen jurídico de los derechos políticos y en consecuencia debe someterse al trámite estatutario.
96. Finalmente, resulta especialmente pertinente recordar que, en dicho pronunciamiento, la Corte examinó la decisión del Legislador de asignar a la ley ordinaria la regulación de las veedurías ciudadanas y de la participación en la gestión administrativa (arts. 99 y 100 del proyecto de ley examinado). Al respecto, la Sala decidió declarar inconstitucional esa habilitación, tras considerar que la vigilancia ciudadana de la gestión pública hace parte del conjunto de instituciones que operativizan la democracia participativa. Conforme a esa lectura, resultaría claro que la supervisión y el control social ejercidos por la ciudadanía tienen una relación directa con el derecho político de participación y, por tanto, también están sometidos a la reserva de ley estatutaria. En palabras de la Corte:
“La trascendencia que tiene la regulación de los mecanismos de participación en planos distintos del político o electoral ha sido previa e inequívocamente decidida por el Constituyente. Este no restringió en el artículo 152, literal d) de la Carta la reserva de ley estatutaria para los mecanismos políticos. En ningún campo, sea social, administrativo, económico o cultural, tales mecanismos o instituciones son del resorte de la ley ordinaria. Todos lo son de rango estatutario, de manera única y exclusiva. || Por manera que su regulación tampoco puede ser materia de delegación en el Ejecutivo, por la vía de las facultades extraordinarias”[13] (énfasis propio).
97. Pocos años después, la Corte volvió a pronunciarse sobre el alcance del carácter estatutario en materia de participación ciudadana, esta vez con ocasión del estudio de las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 88 de 1993 Senado - 206 de 1993 Cámara, que fueron examinadas en la Sentencia C-103 de 1996. En dicha oportunidad, el legislador había decidido crear un Consejo Nacional Permanente de Concertación Económica, que se había concebido como un espacio institucional de diálogo, definición de posiciones y eventual adopción de acuerdos entre los sectores económicos y el Gobierno, sobre decisiones de corto y mediano plazo en materia económica.
98. Al adelantar el análisis, la Corte indicó que el proyecto pretendía regular una instancia general de participación sectorial que impactaba directamente procesos decisorios no electorales. Ese propósito, se dijo, está vinculado con el principio de participación democrática que, según señaló la Sala, no se limita al sufragio ni a los mecanismos tradicionales a los que se refiere el artículo 103 superior,[14] sino que irradia también ámbitos como los económicos, administrativos, sociales y comunitarios.[15] Por esa razón, se reiteró que la regulación sobre instituciones que habiliten la participación ciudadana, incluso a aquellos relacionados con la concertación económica, hace parte de la materia participativa a la que se refiere el literal d) del artículo 152 de la Constitución.[16]
99. Más adelante, en la Sentencia C-1338 de 2000, la Corte profundizó el alcance de la reserva de ley estatutaria en materia de participación ciudadana cuando examinó la Ley 563 de 2000, que buscó regular las veedurías ciudadanas. En esa oportunidad, la Sala Plena advirtió que la participación ciudadana no solo constituye un principio fundante del Estado social de derecho, sino también un derecho-deber, cuya dimensión se proyecta hacia todos los ámbitos de la vida colectiva, como lo es el político, el administrativo, el económico, el social y el comunitario.[17] Desde esa perspectiva amplia, la Corte recordó que el artículo 152, literal d), de la Constitución, exige que las instituciones y mecanismos de participación ciudadana se regulen mediante leyes estatutarias, precisamente porque buscan estructurar espacios a través de los cuales la ciudadanía ejerce control, vigilancia e intervención en las decisiones públicas.
100. El estudio de la Ley 563 de 2000, entonces, llevó a que la Corte señalara que en dicha normatividad el Legislador había diseñado un estatuto integral sobre las veedurías, pues la ley definía la institución, sus finalidades, sus principios, los procedimientos de constitución, sus funciones, los derechos y deberes de los veedores, los impedimentos, los principios de funcionamiento, los ámbitos de vigilancia e incluso las redes de veedurías a nivel territorial. En consecuencia, esta estructura normativa evidenciaba una regulación integral de un mecanismo de participación ciudadana, lo que activaba inmediatamente la reserva estatutaria.
101. Además, la Sala recordó que en el control previo de la Ley Estatutaria 134 de 1994 (Sentencia C-180 de 1994, citada anteriormente), se habían declarado inexequibles expresiones que pretendían habilitar la regulación de las veedurías mediante ley ordinaria, precisamente porque la vigilancia ciudadana de la gestión pública constituye un mecanismo constitucional de participación a la luz de los artículos 103 y 270 superiores y debe someterse al trámite reforzado previsto en el artículo 153.
102. A partir de lo anterior, es posible establecer que la Corte estructuró dos subreglas jurisprudenciales relevantes, referentes a la valoración de la reserva estatutaria de las materias propias de la participación ciudadana; a saber: (i) opera cuando la ley regula aspectos que compromete el núcleo esencial derecho de participación, especialmente, cuando establece límites, prohibiciones, restricciones o condiciones específicas al ejercicio del control ciudadano; y (ii) también opera cuando el legislador adopta una regulación integral o estructural de una institución prevista en el artículo 152 Superior, incluso si algunos elementos normativos individualmente considerados no inciden de manera directa en el núcleo esencial[18]. En aplicación de estos dos presupuestos, la Sala concluyó que la Ley 563 de 2000 era inconstitucional, pues el Congreso había expedido mediante trámite ordinario una regulación sobre participación ciudadana que debía someterse al procedimiento estatutario.
103. Después, en la Sentencia C-580 de 2001, esta Corporación robusteció esta línea jurisprudencial, al examinar las objeciones presidenciales a un proyecto de ley destinado a desarrollar el artículo 38 de la Constitución Política[19], particularmente a los “organismos de acción comunal”. En aquella ocasión, el debate giró en torno a si estas organizaciones, derivadas del derecho de libre asociación, también integraban mecanismos de participación ciudadana, los cuales exigen regulación mediante ley estatutaria.
104. Al respecto, la Corte reconoció que, en efecto, la acción comunal nace como ejercicio del derecho de libre asociación. Sin embargo, recordó que las organizaciones civiles mencionadas en el artículo 103 de la Constitución, como lo son las asociaciones cívicas y comunales, cumplen sin duda un papel de mecanismos de participación en distintas instancias de representación, control y vigilancia de la gestión pública. En esa medida, se indicó que, cuando el Legislador regula funciones de intervención, vigilancia o concertación en la gestión pública, su labor está enmarcada en el ámbito propio del literal d) del artículo 152 superior que, como ha quedado claro, establece la reserva de ley estatutaria para las instituciones y mecanismos de participación ciudadana.
105. A partir de lo anterior, y en desarrollo de lo establecido especialmente en la Sentencia C-1338 de 2000, la Corte reiteró algunos criterios importantes que determinan el análisis de la reserva estatutaria y que, en un ejercicio de sistematización, es posible agrupar en los siguientes cuatro postulados: (i) opera cuando la regulación compromete el núcleo esencial del derecho de participación, especialmente cuando establece límites, prohibiciones, restricciones o condiciones específicas al ejercicio del control ciudadano; (ii) también opera cuando el legislador asume una regulación integral, estructural o completa de una institución que forma parte de los mecanismos de participación reconocidos en el artículo 103, aun si algunos contenidos no afectan directamente ese núcleo esencial; (iii) el carácter estatutario no se activa cuando el legislador regula aspectos meramente organizativos o funcionales de una asociación civil, siempre que no incidan en la participación ciudadana en la gestión pública; y (iv) esta interpretación evita petrificar la función legislativa y mantiene un equilibrio entre la reserva estatutaria y la libertad de configuración democrática del Congreso.
106. De este modo, al abordar el caso concreto, la Corte declaró infundada la objeción presidencial según la cual todo el proyecto debía tramitarse como ley estatutaria, pues consideró que la ley proponía un estatuto sectorial sobre la acción comunal como forma de asociación, sin configurar un marco general de participación ciudadana. Con todo, se declararon fundadas las objeciones respecto de varias disposiciones del proyecto, tras advertir que aquellas sí invadían la reserva estatutaria, al asignar a las organizaciones comunales funciones de participación, control, vigilancia, representación de usuarios y concertación obligatoria con autoridades públicas.[20] Para esta Corporación, dichos contenidos incidían directamente en el núcleo esencial del derecho de participación ciudadana, por lo que requerían regulación mediante ley estatutaria, no mediante ley ordinaria.
107. Con posteridad, en la Sentencia C-292 de 2003, la Corte se pronunció nuevamente sobre las veedurías ciudadanas, al revisar el Proyecto de Ley Estatutaria 022 de 2001 Senado - 149 de 2001 Cámara, que regulaba esa institución. A diferencia del escenario previo, analizado en la Sentencia C-1338 de 2000, esta vez el Congreso de la República sí había acudido al procedimiento estatutario. Al abordar el asunto, la Corte reiteró que las veedurías ciudadanas son un mecanismo democrático de representación y una forma de intervención directa en la vigilancia de la gestión pública, a la luz de los artículos 103 y 270 de la Constitución. De allí que su regulación sistemática e integral pertenezca al ámbito exclusivo de las leyes estatutarias, especialmente porque habilita a la ciudadanía para ejercer control. En ese marco, la Corte reafirmó que la reserva de ley estatutaria no se restringe a los mecanismos de participación política o electoral, sino que también se extiende a las formas de participación en ámbitos como el social, económico, cultural y administrativo, pues la ciudadanía interviene en ellos para incidir en la definición de asuntos colectivos.[21]
108. Así, la Sentencia C-292 de 2003, en consideración del contenido del proyecto de ley que se analizó, reiteró dos criterios importantes para la valoración de la reserva en materia participativa. Por un lado, (i) se activa cuando la regulación compromete el núcleo esencial del derecho de participación ciudadana, incluyendo sus dimensiones de vigilancia, intervención y control; y por otro lado, (ii) opera también cuando el legislador adopta una regulación integral, estructural o sistemática de una institución prevista en el artículo 103 de la Constitución. En este último caso, se activa la reserva de ley estatutaria, incluso, como ya se dijo, cuando algunas disposiciones no toquen directamente el contenido esencial del derecho, pero sí se trate de una regulación integral.
109. Más adelante[22] la Corte volvió a referirse a la reserva de ley estatutaria en materia de participación, con ocasión del Proyecto de Ley Estatutaria 169/11 Senado - 014/11 Cámara (Estatuto de la Ciudadanía Juvenil), cuyo control constitucional se ejerció a través de la Sentencia C-862 de 2012. Allí, la Sala Plena confirmó que este proyecto debía tramitarse como ley estatutaria porque creaba y desarrollaba mecanismos de participación ciudadana de las juventudes, lo cual lo ubicaba plenamente en el ámbito del artículo 152 literal d) de la Constitución. La Corte, entonces, señaló que el Estatuto incorporaba un subsistema de participación, compuesto por los Consejos de Juventud, las plataformas juveniles, las asambleas juveniles y las comisiones de concertación, elementos que, al regular canales de incidencia y control ciudadano, exigen el trámite estatutario.
110. Asimismo, la Corte reiteró que la democracia participativa no se limita al ámbito electoral, sino que se proyecta, también, a instancias de vigilancia ciudadana de la gestión pública en todos los niveles administrativos, lo que activa la reserva estatutaria cuando la ley diseña o regula estos espacios. En desarrollo de ello, la Sala distinguió entre disposiciones propiamente estatutarias, referidas a los mecanismos de participación previstos en el Estatuto (arts. 34 a 72 del PLE analizado), y disposiciones de naturaleza ordinaria relativas a definiciones, principios, políticas o aspectos administrativos, que estaban contenidas en la misma normatividad. A partir de esta importante distinción, la Sala Plena recordó que la inclusión de normas ordinarias dentro de una ley estatutaria es constitucionalmente válida cuando se busca hacer una regulación integral, coherente y sistemática del tema, y siempre que se entienda que su incorporación no altera su naturaleza ordinaria ni amplía indebidamente el alcance de la reserva.[23]
111. Ahora bien, un pronunciamiento que, por su especial pertinencia en esta ocasión, resulta relevante tener en cuenta es la Sentencia C-150 de 2015.[24] Allí, la Corte adelantó la revisión del Proyecto de Ley Estatutaria 153/14 Cámara - 156/14 Senado, dirigido a regular diversos mecanismos de participación ciudadana y, en cuanto a la reserva estatutaria, naturalmente el análisis se centró en lo dispuesto en el artículo 152 literal d) de la Constitución.
112. La Corte, entonces, partió de una premisa central según la cual la participación ciudadana constituye un derecho con carácter universal y expansivo, cuyo desarrollo exige la adopción de medidas legislativas que faciliten y optimicen su ejercicio real.[25] Desde esta perspectiva, subrayó que la democracia participativa no admite obstáculos innecesarios, cargas excesivas ni formalismos que vacíen de contenido los mecanismos constitucionales, por lo que recalcó que el Estado tiene la responsabilidad de potenciar, no de restringir, el ejercicio de estos instrumentos[26].
113. Así, con base en el estudio adelantado en dicho pronunciamiento, es posible identificar, al menos, los siguientes cuatro criterios que resulta relevante tener en cuenta en el análisis de la reserva de ley estatutaria en materia participativa:
a. Sobre el margen de configuración legislativa, depende del nivel de densidad constitucional, pues la Corte partió de considerar que el Legislador tiene un margen más amplio cuando la Constitución solo enuncia el mecanismo (como ocurre con la revocatoria del mandato) y un margen más reducido cuando existe una norma constitucional más detallada (como en los referendos constitucionales). No obstante, en ambos escenarios, toda regulación integral o estructural del mecanismo queda comprendida en la reserva estatutaria.
b. Es indispensable tener en cuenta la prohibición de retroceso en la protección de la participación ciudadana. La Corte fue enfática en que el legislador estatutario no puede adoptar medidas que reduzcan o deterioren injustificadamente el nivel de garantía ya alcanzado por los mecanismos de participación. Cualquier limitación debe ser razonable, proporcional y orientada a la eficacia del mecanismo, nunca a su debilitamiento.
c. No es posible establecer delegación de materias estatutarias a leyes ordinarias o a ordenamientos inferiores. Por ello, en este pronunciamiento la Corte declaró inexequibles remisiones a leyes ordinarias (como por ejemplo la remisión a la Ley 142 de 1994 para regular el control social[27]), al considerar que la participación y sus límites deben estar íntegramente regulados en la ley estatutaria, sin delegaciones normativas que vacíen la reserva del artículo 152 literal d).
d. Necesidad de reglas claras, eficaces y proporcionadas para la participación directa. La Corte evaluó cada mecanismo al que se dirigía el proyecto de ley (revocatoria, referendo, consulta e iniciativa popular) para verificar que las restricciones, requisitos y procedimientos garantizaran la eficacia del derecho y no introdujeran cargas innecesarias ni límites implícitos e injustificados.
114. Finalmente, en este recorrido jurisprudencial, la Sentencia C-074 de 2021 ocupa un lugar especialmente importante para el análisis del Proyecto de Ley Estatutaria que ahora ocupa la atención de la Sala Plena. La coincidencia temática es evidente, pues en ambos casos se trata de regular formas de control ciudadano sobre la gestión de autoridades elegidas. Por esa razón, dicho precedente ofrece postulados relevantes para comprender cómo la Corte ha interpretado el alcance de la participación ciudadana cuando el legislador decide estructurar mecanismos de vigilancia, transparencia y rendición de cuentas.
115. En efecto, en la sentencia C-074 de 2021, la Corte examinó el Proyecto de Ley Estatutaria 146 de 2018 Senado – 255 de 2018 Cámara, cuyo propósito consistía, según advirtió la Corte, en crear un régimen de rendición de cuentas para congresistas, diputados, concejales y ediles. La Sala afirmó que esta materia necesariamente pertenece al ámbito propio de la reserva estatutaria, porque desarrolla la dimensión de control ciudadano sobre el poder político que consagran los artículos 40, 103 y 270 de la Constitución. Señaló, entonces, que la rendición de cuentas constituye una expresión directa del principio de democracia participativa, al habilitar a la ciudadanía para fiscalizar a sus representantes y exigirles información suficiente, verificable y oportuna sobre su actuación pública. En ese sentido, la Corte entendió que el proyecto configuraba una regulación integral de un mecanismo de participación ciudadana, lo que reforzaba su naturaleza estatutaria.
116. Ahora bien, en ese caso la Corte identificó que algunos preceptos normativos (como los artículos 8, 9 y el parágrafo del 15 del entonces Proyecto de Ley) tenían naturaleza orgánica por referirse, entre otras cosas, al régimen disciplinario de congresistas. No obstante, consideró válida su inclusión porque el procedimiento estatutario resulta más exigente que el orgánico y porque existía una conexidad material razonable con el objetivo de fortalecer el control ciudadano.[28]
117. Al final, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la totalidad del proyecto por vicios en el trámite de su formación, lo que no obstó para destacar que la regulación que desarrolle de manera sistemática y estructural la dimensión del control del poder político, a través de la rendición de cuentas, por ser un mecanismo de participación ciudadana fundamental, se somete necesariamente a la reserva de ley estatutaria, a la luz de lo dispuesto en el literal d) del artículo 152 de la Constitución.[29]
118. En suma, del recuento jurisprudencial realizado hasta este punto emerge una línea clara que permite identificar algunos criterios que orientan la interpretación y aplicación del literal d) del artículo 152 de la Constitución, relativo a la reserva de ley estatutaria frente a instituciones y mecanismos de participación ciudadana. En ese sentido, sin ánimos de taxatividad, la Sala sistematiza a continuación las subreglas que resulta importante tener en cuenta sobre la materia:
(i) La reserva estatutaria se activa cuando la regulación compromete el núcleo esencial del derecho de participación. En particular, la Corte ha indicado que corresponde a la ley estatutaria definir las condiciones, límites y alcances de los mecanismos que permiten a la ciudadanía intervenir, vigilar y controlar la gestión pública.
(ii) La reserva también opera cuando el legislador adopta una regulación integral, estructural o sistemática de un mecanismo o institución participativa; incluso si algunos contenidos no inciden directamente en el núcleo esencial, la regulación completa de un mecanismo perteneciente al ámbito del artículo 103 de la Constitución y activa el procedimiento estatutario.
(iii)La participación ciudadana es un contenido constitucional de carácter universal y expansivo, de manera no se reduce únicamente escenarios electorales, sino que comprende también ámbitos como el administrativo, económico, social y comunitario. En ese sentido es claro que la democracia participativa no se agota en el sufragio, sino que incluye, sin duda, espacios de concertación, control y vigilancia ciudadana, los cuales, por tanto, también están cobijados por la reserva estatutaria.
(iv) La reserva de ley estatutaria no admite delegaciones materiales a leyes ordinarias ni remisiones que desplacen la reserva del artículo 152 literal d) de la Constitución.
(v) El legislador debe respetar la prohibición de retroceso y asegurar la eficacia real de los mecanismos participativos, de manera que las limitaciones deben ser razonables y proporcionales. Por ello, el Legislador no puede imponer obstáculos o cargas irrazonables o injustificadas, que hagan inocua la participación.
(vi) El margen de configuración legislativa depende del nivel de densidad constitucional. Éste se amplía cuando la Constitución solo enuncia el mecanismo (como la revocatoria del mandato) y se reduce cuando contiene reglas detalladas (como en ciertos referendos). En ambos casos, toda regulación integral queda comprendida en la reserva estatutaria.
(vii) La incorporación de disposiciones ordinarias dentro de una regulación estatutaria no necesariamente acarrea un vicio de inconstitucionalidad. La Corte ha explicado que, cuando el Congreso opta por hacer una regulación integral de un mecanismo participativo, puede incluir normas de naturaleza ordinaria siempre que su carácter no cambie ni se amplíe indebidamente la reserva estatutaria.
(viii) La inclusión de disposiciones de naturaleza orgánica dentro de una ley estatutaria tampoco es necesariamente inconstitucional. La Corte ha admitido que, en contextos de regulación integral, el legislador puede incorporar disposiciones propias de leyes orgánicas cuando exista una conexidad material suficiente y en consideración de lo exigente y reforzado que resulta el trámite de una ley estatutaria.
119. Estos criterios evidencian, en últimas, que la reserva de ley estatutaria en materia de participación ciudadana cumple una función constitucional de resguardo frente a la manera como el Legislador debe desarrollar, normativamente, las condiciones de acceso al poder político, de su control y de su sujeción al escrutinio ciudadano. La reserva, entonces, garantiza que las reglas que permiten a la ciudadanía intervenir, vigilar e incidir en los asuntos públicos surjan de procesos deliberativos reforzados y de consensos democráticos cualificados. También asegura que el diseño normativo de los mecanismos participativos no quede sometido a regulaciones fragmentadas o aisladas y, además, confirma que la participación, concebida en la Constitución como un principio axial y un derecho-deber de carácter expansivo requiere un marco normativo que preserve su eficacia real, limite los retrocesos indebidos y evite que la intervención ciudadana se restrinja con obstáculos o barreras injustificadas. Con base en lo expuesto, a continuación la Sala procederá a verificar la naturaleza estatutaria de la regulación contenida en el proyecto de ley objeto de estudio.
3.3. La regulación prevista en el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, “Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los congresistas, y se dictan otras disposiciones”, desde una perspectiva general, sí está sometida a la reserva de ley estatutaria (art. 152, literal d), de la Constitución Política)
120. Revisado el contenido del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, la Sala considera que el mismo se inscribe en la reserva establecida en el literal d) del artículo 152 de la Constitución Política, pues regula de forma sistemática e integral un conjunto de mecanismos orientados a garantizar la participación ciudadana mediante el fortalecimiento del control político ejercido por la ciudadanía y los congresistas. La materia desarrollada por el proyecto, relacionada con la transparencia, apertura de información legislativa y rendición de cuentas obligatoria por parte de congresistas, se articula con las disposiciones superiores que consagran la participación como principio estructural del Estado social de derecho (artículos 1 y 3 de la Constitución), pero también como derecho fundamental (artículo 40 de la Constitución), así como con los mandatos que asignan a la ciudadanía funciones de vigilancia y control de la gestión pública (artículos 103 y 270 de la Constitución).
121. En efecto, para la Sala Plena, el PLE incorpora una estructura normativa que, leída en su conjunto, configura un régimen jurídico completo y estructurado sobre la rendición de cuentas de quienes integran el Congreso de la República, con el fin de robustecer la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos. Para evidenciarlo, es necesario considerar que el artículo 1 fija el objeto de la ley y establece que su finalidad consiste en promover una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso y la ciudadanía, con el propósito explícito de fortalecer la participación ciudadana. A partir de ese mandato general, y a modo de descripción general, se tiene que el artículo 2 define normativamente la rendición de cuentas como un conjunto de “acciones, prácticas y procedimientos” mediante los cuales los congresistas deben informar, explicar y dar a conocer, en lenguaje claro y comprensible, los avances y resultados de su gestión ante los ciudadanos y las organizaciones sociales; además, precisa que esta obligación se ejerce de acuerdo con los términos del PLE, de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, la Ley 1828 de 2017 y las demás que resulten pertinentes.
122. Asimismo, el Proyecto de Ley no se limita a describir esa obligación, sino que el artículo 3 modifica el literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017 para convertir la rendición de cuentas en un deber jurídico reforzado, que exige presentar un informe de gestión por cada legislatura y realizar al menos un espacio de diálogo público, virtual o presencial, sobre la función legislativa, constituyente, de control político, judicial, disciplinaria, electoral y de representación que desarrolló cada congresista. De esta manera, se sistematiza la obligación estatutaria con el régimen orgánico que en materia ético-disciplinaria rige a los miembros del Congreso.
123. A su turno, el artículo 4 del PLE establece un procedimiento detallado para la elaboración, presentación y publicación del informe de gestión. De este modo, (i) obliga a los congresistas a remitirlo en formato digital y en datos abiertos, dentro de los diez días hábiles siguientes a la finalización de la legislatura; (ii) ordena a las Secretarías Generales de cada cámara divulgarlo en el Sistema de Información Parlamentaria; (iii) prevé su publicación en las páginas web oficiales; y (iv) exige la divulgación por redes sociales cuando el congresista cuente con canales activos. También fija parámetros sobre accesibilidad comunicativa, formatos audiovisuales, lenguaje claro y versiones de lectura fácil, lo que refuerza los estándares de publicidad y accesibilidad.
124. El artículo 5, por su parte, desarrolla uno de los aspectos centrales de la normatividad prevista en el PLE, como lo es el contenido mínimo del informe de gestión. Este incluye, entre otros elementos, la totalidad de los proyectos de ley o de acto legislativo de los cuales el congresista respectivo sea autor o ponente, las proposiciones y constancias presentadas, las actividades en funciones legislativas, constituyentes, judiciales, disciplinarias, de control político y electorales, las audiencias públicas y mesas técnicas en las que haya participado, la gestión ante entidades estatales y órganos de control, y los viajes internacionales realizados en cumplimiento de sus funciones. Para la Corte, este contenido normativo confirma que el proyecto de ley procura diseñar un mecanismo institucional integral de transparencia, orientado a permitir la verificación ciudadana en cada dimensión de la actividad congresual.
125. El artículo 6, a su vez, desarrolla la obligación de realizar un espacio de diálogo público, dentro de los treinta días siguientes a la publicación del informe, con participación de ciudadanos y organizaciones sociales. La norma define reglas sobre su convocatoria, modalidades (virtual o presencial), ajustes razonables para personas en condición de discapacidad, articulación con autoridades territoriales y deberes de publicidad a cargo de las secretarías de cada cámara. Los artículos 7 y 8, por su parte, complementan este esquema al regular los espacios promovidos por las bancadas, la sesión especial de rendición de cuentas ante el pleno del Congreso y las obligaciones logísticas y tecnológicas necesarias para garantizar la transparencia y el acceso ciudadano. Finalmente, el artículo 9 incorpora la regla de vigencia de la Ley y sus derogatorias.
126. Ahora bien, en este punto conviene recordar que, como se indicó previamente, la Corte ha señalado que una iniciativa estatutaria puede contener disposiciones de distinto rango normativo, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando ello responde a la necesidad de regular de manera integral un mecanismo de participación ciudadana. Sin embargo, esta circunstancia no releva a la Corte de identificar, de manera general, la naturaleza jurídica que, en principio, tendrían las disposiciones examinadas, con el fin de evitar el vaciamiento de las competencias orgánicas y ordinarias del Legislador y permitir su eventual modificación mediante procedimientos legislativos menos rigurosos. En tal sentido, siguiendo la metodología adoptada en la Sentencia C-074 de 2021, la Sala procede a identificar, de manera general, el tipo de competencia legislativa que sustenta las disposiciones del proyecto objeto de control.
127. Para empezar, la Sala parte de delimitar previamente las tres esferas de competencia legislativa que concurren en la materia regulada en el PLE objeto de revisión. En primer lugar, la competencia estatutaria, que en este caso encuentra su fundamento, esencialmente, en el literal d) del artículo 152 de la Constitución Política. Como quedó expuesto en la reconstrucción jurisprudencial hecha en el acápite anterior, esta reserva comprende toda regulación que incida en el núcleo esencial del derecho a la participación ciudadana (especialmente, cuando establece límites, prohibiciones, restricciones o condiciones específicas al ejercicio del control ciudadano) o que configure de manera integral, estructural y sistemática una institución o mecanismo a través del cual la ciudadanía ejerce el control político sobre sus representantes. En el ámbito concreto de la rendición de cuentas de los congresistas, pertenecen a esta esfera las disposiciones que crean, definen o regulan los espacios institucionales en que la ciudadanía interviene particularmente para conocer, evaluar y discutir la gestión de sus representantes, pues esas normas son las que configuran el mecanismo participativo y habilitan el ejercicio real del derecho reconocido en los artículos 40, 103 y 270 de la Constitución, entre otros.
128. En segundo lugar, la competencia orgánica, cuya fuente constitucional se encuentra, esencialmente, en los artículos 151 y 185 de la Carta. El primero establece que mediante leyes orgánicas el Congreso regulará, entre otras, el ejercicio de la función legislativa; y el segundo dispone que el régimen disciplinario de los congresistas está regulado por la ley. A partir de esas bases, la Corte precisó en la sentencia C-482 de 2008, y reiteró en la sentencia C-074 de 2021, que “toda norma cuyo objeto sea regular el funcionamiento del Congreso, debe estar incorporada al reglamento, independientemente de que el mismo se desarrolle en uno o en varios cuerpos normativos, y está sujeta a la reserva de ley orgánica”[30]. Bajo este entendimiento, la Ley 1828 de 2017, denominada Código de Ética y Estatuto del Congresista, fue expedida con ese carácter orgánico. En consecuencia, para la Sala es claro que las disposiciones del PLE que intervengan directamente ese cuerpo normativo, por ejemplo para regular los deberes disciplinarios de los congresistas, pertenecen a la esfera orgánica, sin que por ello pierdan su validez al estar incorporadas en una ley estatutaria.
129. En tercer lugar, se encuentra la competencia ordinaria del Legislador, derivada de la cláusula general de competencia prevista en el artículo 150 de la Constitución. Esta esfera competencial comprende, por ejemplo, todas las disposiciones de carácter instrumental, operativo o logístico que, sin incidir en el núcleo esencial del mecanismo participativo ni en el régimen orgánico del Congreso, resultan necesarias para hacer funcional y ejecutable la regulación principal. Se trata, en palabras de la jurisprudencia constitucional, de normas que no crean ni redefinen la institución participativa, sino que establecen las condiciones, formatos, plazos, canales de publicación y apoyos administrativos que permiten su adecuado desarrollo. Como lo advirtió la Corte expresamente en la Sentencia C-862 de 2012, reiterada en la Sentencia C-074 de 2021, la inclusión de este tipo de disposiciones dentro de una ley estatutaria no altera su naturaleza ordinaria; por el contrario, conservan ese carácter y, por tanto, podrán ser modificadas por el Legislador ordinario sin necesidad de acudir al trámite reforzado del artículo 153 superior, siempre que esa modificación no afecte el núcleo estatutario u orgánico del cuerpo normativo del que hacen parte.
130. Con base en esta delimitación, a continuación la Sala procederá a identificar la que, en principio, correspondería a la naturaleza jurídica de las disposiciones que integran el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, objeto de revisión.
131. Como ya se ha puesto de presente, el artículo 1 fija el objeto del PLE y declara que su finalidad consiste en promover una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, con el propósito de fortalecer los mecanismos de participación ciudadana. Esta disposición tiene naturaleza estatutaria, en tanto define el objeto y finalidad del mecanismo de participación ciudadana que el PLE busca instaurar. En ese sentido, constituye la cláusula de habilitación que activa la reserva del artículo 152 literal d) de la Constitución. Además, su contenido no es meramente declarativo, sino que determina el alcance teleológico del régimen que se construye y sirve de parámetro interpretativo para todas las demás disposiciones del PLE.
132. El artículo 2, a su vez, contiene la definición normativa de la rendición de cuentas, entendiéndola como el conjunto de “acciones, prácticas y procedimientos” mediante los cuales los congresistas informan, explican y dan a conocer los avances y resultados de su gestión ante los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil. Precisa, además, que esta obligación se ejerce de conformidad con los términos del PLE, la Ley Estatutaria 1757 de 2015 y la Ley 1828 de 2017. Esta disposición también tiene naturaleza estatutaria, pues la definición de un mecanismo de participación ciudadana (su concepto, su alcance funcional y sus obligados) forma parte del núcleo esencial de la institución participativa que el literal d) del artículo 152 reserva al Legislador estatutario. En últimas, definir qué es la rendición de cuentas, quiénes están obligados y cuáles son sus finalidades, configura el elemento central del mecanismo que permite a la ciudadanía ejercer el control político sobre sus representantes.
133. Por su parte, el artículo 3 modifica el literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017, de manera que actualiza el contenido del deber del congresista de rendir cuentas a la ciudadanía, en los términos allí previstos. Para la Sala, esta disposición tiene naturaleza orgánica porque, como ya quedó expuesto, la Ley 1828 de 2017 (Código de Ética y Estatuto del Congresista) fue expedida con carácter orgánico, en los términos de los artículos 151 y 185 de la Constitución, al regular los deberes, las faltas y el régimen disciplinario de quienes integran el Congreso de la República. El artículo 8 de dicha Ley enuncia los deberes del congresista y, por tanto, cualquier modificación a su contenido, incluyendo la que introduce el artículo 3 del PLE al actualizar el literal j), incide directamente en el régimen orgánico que regula el funcionamiento del Congreso y el comportamiento de sus integrantes. Siendo ello así, es claro que esta disposición corresponde a una materia comprendida por la reserva de ley orgánica. Sin embargo, esto no afecta su constitucionalidad, pues como lo señaló la Corte en las sentencias C-018 de 2018 y C-074 de 2021 ya citadas, la inclusión de normas orgánicas dentro de un proyecto de ley estatutaria es válida cuando existe conexidad material razonable con el objeto de regulación estatutaria principal y cuando el procedimiento seguido es el más estricto, como efectivamente ocurre en este caso.
134. A su turno, los incisos primero, segundo y tercero del artículo 4 regulan la elaboración, remisión, publicación y difusión del informe de gestión del congresista. Para la Sala, estas disposiciones poseen una naturaleza predominantemente estatutaria, puesto que desarrollan un componente estructural del mecanismo de rendición de cuentas diseñado por el PLE. Para empezar, debe advertirse que el deber de elaborar y divulgar el informe de gestión no constituye un aspecto meramente accesorio o administrativo del modelo de participación previsto en el proyecto, sino una condición indispensable para el ejercicio efectivo del control ciudadano sobre la gestión parlamentaria. El informe de gestión representa el soporte material a partir del cual la ciudadanía puede conocer, examinar y posteriormente controvertir la actuación de sus representantes, de manera que su existencia y publicidad se encuentran estrechamente vinculadas con los artículos 40, 103 y 270 de la Constitución.
135. Ahora bien, aunque estos incisos tienen una naturaleza predominantemente estatutaria, la Sala advierte que dentro de ellos también concurren contenidos instrumentales u operativos de naturaleza ordinaria, relacionados con aspectos técnicos de implementación, tales como el uso de formatos digitales y de datos abiertos, el empleo de herramientas tecnológicas de información y comunicación, la publicación en redes sociales o la fijación de determinados plazos para la remisión y divulgación del informe. Estas previsiones poseen una finalidad eminentemente operativa y buscan asegurar la eficacia y accesibilidad del mecanismo de rendición de cuentas. En consecuencia, la Sala considera que los incisos primero, segundo y tercero del artículo 4 se insertan válidamente dentro de la regulación estatutaria integral del mecanismo de rendición de cuentas previsto en el PLE, sin perjuicio de que varios de sus contenidos específicos conserven naturaleza ordinaria por su carácter técnico e instrumental.
136. De igual manera, en el caso de los cuatro parágrafos del artículo 4, la Sala considera que tienen igualmente naturaleza ordinaria. El parágrafo 1, que permite apoyar el informe con formatos audiovisuales, lenguaje de señas y lenguaje incluyente, establece, en principio, una regla de accesibilidad instrumental. El parágrafo 2, que regula la entrega del informe en casos de desvinculación del cargo, es una regla de transición operativa. El parágrafo 3, que encarga a la Mesa Directiva del Congreso la definición de un formato único del informe dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de la ley, es una regla de habilitación normativa de naturaleza organizativa. El parágrafo 5, que dispone que el informe reemplaza al previsto en el parágrafo 2 del artículo 14 de la Ley 1147 de 2007, es una regla de sustitución de una norma ordinaria, de alcance instrumental. El parágrafo 6, que exige que el informe esté redactado en lenguaje claro, sencillo y comprensible, incluida una versión de lectura fácil, es una pauta relevante de comunicación pública de carácter operativo que puede ser tramitada a través de una disposición ordinaria. Todas estas son, entonces, reglas que facilitan y hacen funcional la obligación de rendición de cuentas, pero no constituyen el mecanismo participativo en sí mismo. Se trata de regulación instrumental que puede ser adaptada o actualizada por el Legislador ordinario.
137. El artículo 5, por su parte, establece el contenido mínimo que debe tener el informe de gestión del congresista, siendo esta una disposición que tiene naturaleza ordinaria. El contenido del informe, esto es, la enumeración de los elementos que lo integran (proyectos de ley de los que es autor o ponente, proposiciones y constancias, actividades en funciones legislativas, constituyentes, judiciales, disciplinarias, electorales y de control político, audiencias públicas, gestión ante entidades del Estado y viajes internacionales, etc.) constituye la regulación del soporte documental a través del cual se materializa la rendición de cuentas, pero no configura en sí misma el mecanismo de participación ciudadana. Dicho de otro modo, es el objeto del informe, no el canal de participación. Además, es importante tener en cuenta que la ciudadanía no ejerce su derecho de control político dependiendo del contenido formal del documento, sino a través de los espacios institucionalizados de diálogo que el PLE crea en los artículos 1, 2, 6 y 7. En ese sentido, el artículo 5 determina qué debe contener ese insumo informativo, lo que es una decisión instrumental que, para la Sala, puede ser modificada por el Legislador ordinario sin comprometer el núcleo del mecanismo participativo.
138. Por su parte, el parágrafo del artículo 5 establece que el reporte de las actividades o actuaciones relacionadas con la función electoral deberá realizarse de conformidad con las disposiciones contenidas en el artículo 131 de la Ley 5ª de 1992 sobre votación secreta. Para la Sala, esta disposición tiene una naturaleza predominantemente orgánica, en tanto remite directamente a reglas del Reglamento del Congreso relacionadas con el ejercicio de la función electoral y con los procedimientos internos de votación de las cámaras legislativas. No obstante, siguiendo las reglas que ya se han puesto de presente su incorporación en el PLE resulta constitucionalmente admisible, pues mantiene una conexidad material directa con el régimen de rendición de cuentas que estructura el proyecto de Ley. En particular, se observa que el parágrafo no regula autónomamente la función electoral ni modifica las reglas orgánicas sobre votación secreta, sino que establece un criterio de armonización entre el deber de transparencia y las reservas institucionales derivadas de determinados procedimientos electorales del Congreso. En ese sentido, esta disposición asegura que el deber de rendición de cuentas sobre las actuaciones relacionadas con la función electoral se ejerza de manera compatible con las garantías y límites previstos en el Reglamento del Congreso, particularmente respecto de las votaciones sometidas a reserva. Por esta razón, aun cuando en principio se trata de un contenido de naturaleza orgánica, su inclusión dentro de una regulación estatutaria integral sobre rendición de cuentas resulta válida, en la medida en que contribuye a la coherencia y operatividad del mecanismo participativo diseñado por el legislador.
139. El artículo 6 (inciso 1 y parágrafo 1) regula la obligación de realizar espacios de diálogo público con posterioridad a la entrega del informe de gestión. El inciso primero establece la obligación de cada congresista de convocar, organizar y desarrollar un espacio de diálogo público dentro de los treinta días siguientes a la fecha de publicación del informe, con participación de ciudadanos y organizaciones sociales, se trata, en consecuencia, de una disposición de naturaleza estatutaria, pues junto con los artículos 1 y 2 del PLE, configura el núcleo central del mecanismo de participación ciudadana; es allí donde la ciudadanía interviene activamente en el escrutinio de la gestión congresual. El espacio de diálogo público previsto en esta disposición es el punto de encuentro entre representante y representados, en donde la rendición de cuentas se convierte en un verdadero mecanismo de control político. En esa medida, al instituir esa obligación como un deber exigible, el PLE concreta la dimensión de control del poder político a la que se refieren los artículos 40, 103 y 270 de la Constitución.
140. Asimismo, el parágrafo 1 del artículo 6 del PLE, en tanto precisa que estos espacios deberán ser convocados con diez días de anticipación y describe las distintas modalidades de realización (presencial o virtual, audiencias públicas, encuentros territoriales, transmisiones en redes sociales), tiene igualmente naturaleza estatutaria, pues delimita las condiciones mínimas de ejercicio del mecanismo participativo que determinan su eficacia real, sin cuya regulación la garantía de participación sería meramente nominal.
141. Por su parte, sobre los parágrafos 2, 3 y 4 del artículo 6, la Sala Plena considera que, en principio, tienen naturaleza ordinaria. Para empezar, el parágrafo 2 faculta a los congresistas con la posibilidad de realizar los espacios de diálogo público conjuntamente en bancadas, grupos o bloques, y establece reglas sobre visibilidad territorial y difusión virtual, por lo que se trata de una modalidad alternativa y logística de cumplimiento de la obligación estatutaria que se crea. El parágrafo 3 exige que los espacios de diálogo cuenten con ajustes razonables para la accesibilidad de personas con discapacidad y regula el apoyo logístico de las Secretarías Generales; es una regla de garantía operativa derivada de las obligaciones de accesibilidad previstas en la Ley 1618 de 2013. El parágrafo 4 prohíbe el uso de instalaciones de asambleas o concejos municipales en los seis meses previos a las elecciones, es una regla instrumental de gestión de espacios físicos en contextos electorales. En consecuencia, para la Sala ninguno de estos parágrafos crea ni define la centralidad del mecanismo de participación, sino que complementan su funcionamiento con reglas organizativas y de accesibilidad, cuyo contenido es propio del legislador ordinario.
142. El artículo 7 (incisos 1 y 2) regula los espacios de diálogo público promovidos por las bancadas parlamentarias. El inciso primero permite a los miembros del Congreso que integran una misma bancada propiciar espacios de diálogo público, para dar a conocer a los ciudadanos las decisiones, determinaciones y directrices de la bancada; esta regla tiene naturaleza estatutaria, pues, al igual que primer inciso del artículo 6, configura un nuevo espacio institucionalizado de encuentro entre los representantes y la ciudadanía, orientado al ejercicio del control político colectivo sobre una expresión organizada del poder legislativo, lo que lo sitúa dentro del núcleo del mecanismo participativo amparado por la reserva del artículo 152 literal d) de la Constitución. De igual manera, el inciso segundo, en tanto ordena que estos espacios sean visibles por los medios de comunicación institucional del Congreso y accesibles para toda la ciudadanía, también tiene naturaleza estatutaria, puesto que garantiza la efectividad mínima y el alcance del mecanismo participativo que el artículo 7 posibilita.
143. Por su parte, el parágrafo del artículo 7, que encarga a la Mesa Directiva del Congreso la programación periódica de sesiones especiales de rendición de cuentas por bancadas y la fijación del cronograma correspondiente, tiene en principio una naturaleza ordinaria, al ser una regla de organización institucional que instrumentaliza el mecanismo sin crear ni definir el derecho de participación ciudadana.
144. El artículo 8 distribuye responsabilidades institucionales en relación con los espacios de diálogo público y la publicación de los informes de gestión. La primera parte del inciso primero, que asigna a cada congresista o bancada la responsabilidad de garantizar los recursos para la realización de los espacios de diálogo público, tiene naturaleza estatutaria, pues se trata de una condición que incide directamente en la eficacia del mecanismo de participación ciudadana, ya que sin ella la obligación de realizar los espacios de diálogo podría convertirse en una simple formalidad.
145. No ocurre lo mismo con la segunda parte del inciso primero, relativo a la colaboración tecnológica de las direcciones administrativas y la garantía de accesibilidad conforme a la Ley 1618 de 2013, pues para la Sala esta tiene naturaleza ordinaria, al constituir una regla operativa y logística de apoyo institucional. De igual manera, el inciso segundo, que obliga a las direcciones administrativas de cada Cámara a garantizar los recursos necesarios para la publicación de los informes de gestión, tiene igualmente naturaleza ordinaria, en tanto regula un aspecto instrumental de carácter presupuestal y administrativo que no incide en el núcleo central del mecanismo participativo.
146. Finalmente, el artículo 9 contiene la cláusula de vigencia del PLE y una derogatoria específica, por lo que, en principio, tiene naturaleza estrictamente ordinaria, al tratarse de una disposición de técnica legislativa sin incidencia en el contenido sustantivo del mecanismo participativo. La cláusula de derogación de "todas las disposiciones que le sean contrarias" es igualmente ordinario.
147. A partir de lo anterior, la Sala concluye que el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado contiene disposiciones de diversa naturaleza jurídica; algunas de rango estatutario, una de naturaleza orgánica y varias de carácter ordinario. Esta coexistencia no genera ningún vicio de inconstitucionalidad, pues, como ya ha quedado suficientemente claro, una misma ley puede tener naturaleza mixta, siendo constitucionalmente válido que en un proyecto de ley estatutaria confluyan disposiciones ordinarias y orgánicas, siempre que (i) mantengan una conexión material razonable con la regulación estatutaria principal, (ii) el procedimiento seguido haya sido el más exigente disponible (como ocurre en este caso, en que se agotó el trámite estatutario), y (iii) no se altere la naturaleza jurídica de cada disposición por el simple hecho de su incorporación al texto de una ley estatutaria.
148. Ese tercer elemento merece una precisión adicional, pues tiene consecuencias prácticas relevantes para el legislador futuro. En concreto, es importante tener en cuenta que las disposiciones de naturaleza ordinaria y orgánica que integran el PLE no mutan su carácter por estar incluidas en una ley estatutaria. Por el contrario, conservan plenamente su naturaleza jurídica y, en consecuencia, podrán ser modificadas, derogadas o sustituidas por el Legislador mediante el procedimiento que corresponda a su rango. Esta posibilidad de modificación ulterior mediante procedimiento menos riguroso no afecta la estructura del mecanismo participativo consagrado en el PLE, en tanto las disposiciones estatutarias únicamente podrán ser modificadas mediante el trámite reforzado del artículo 153 de la Constitución.
149. De este modo, al revisar en su completitud el cuerpo normativo, es posible advertir que el PLE no se limita, de ninguna manera, a fijar lineamientos administrativos, sino que diseña, de manera estructurada y completa, un mecanismo de rendición de cuentas (con informes de gestión obligatorios, espacios de diálogo público, deberes de publicidad, parámetros de contenido, reglas de trazabilidad) que habilita a la ciudadanía para supervisar, evaluar y exigir transparencia a sus representantes, como un auténtico mecanismo de participación ciudadana, como ya se dijo, en su dimensión de control político.
150. Lo anterior conduce, en este punto, a dar respuesta a una objeción particular, planteada por el Ministerio de Justicia y del Derecho, según la cual el proyecto, en realidad, no desarrollaría un mecanismo de participación ciudadana.[31] Para la Sala, esta postura descansa en una comprensión absolutamente restringida de la participación, que no se ajusta al marco constitucional sobre la materia. Como ha quedado suficientemente claro en las consideraciones previas de esta providencia, la jurisprudencia de esta Corte ha reiterado que la participación ciudadana no se reduce únicamente a los mecanismos decisorios previstos en el artículo 103 de la Constitución[32]. Por el contrario, dada su naturaleza abierta y expansiva, comprende también aquellos espacios institucionales que permiten vigilar, intervenir y controlar las actuaciones de las autoridades públicas,[33] tal como lo disponen los artículos 40, 103 y 270 superiores. Bajo ese entendimiento, los deberes de rendición de cuentas y los espacios de diálogo público contemplados en el proyecto de ley no pueden catalogarse como simples instrumentos operativos. Configuran, en realidad, un mecanismo participativo que busca fortalecer la vigilancia ciudadana, habilitar el examen crítico de la gestión y desarrollar la dimensión social-popular del control político.
151. Esta caracterización coincide plenamente con el precedente fijado en la Sentencia C-074 de 2021, en la que la Corte examinó un proyecto de ley estatutaria cuyo objeto consistía, precisamente, en regular la rendición de cuentas de los integrantes de las corporaciones de elección popular. En ese pronunciamiento, la Sala Plena sostuvo con claridad que la regulación sistemática de estos instrumentos pertenece inequívocamente al ámbito de la ley estatutaria, puesto que configura un auténtico mecanismo de participación ciudadana destinado a permitir el control político informado y permanente sobre quienes ejercen funciones públicas por mandato electoral.
152. A partir del análisis realizado sobre el contenido del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, la Sala Plena concluye que esta iniciativa legislativa diseña un régimen integral que articula un verdadero mecanismo de participación ciudadana en su dimensión de control y vigilancia de la gestión congresual. La obligación de rendición de cuentas, los informes públicos de gestión y los espacios institucionalizados de diálogo con la ciudadanía, vistos en su conjunto, configuran un instrumento participativo que permite el escrutinio informado, actualizado y crítico de quienes ejercen funciones de representación,[34] en línea con dispuestos en los artículos 1, 3, 40, 103 y 270 de la Constitución.
4. Examen del trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, “Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los congresistas, y se dictan otras disposiciones”
153. Para su formación, las leyes estatutarias deben cumplir con los requisitos generales aplicables a todas las leyes (artículos 157 a 169 C.P.) y con los requisitos especiales propios de las leyes estatutarias (Artículos 153 y 241.8 C.P.) debido a su importancia jerárquica y funcional, a la que ya se hizo referencia.[35] Así, en el siguiente esquema se sintetizan las etapas y requisitos correspondientes:
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ETAPA DEL TRÁMITE
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REQUISITOS Y CONDICIONES ESENCIALES |
FUNDAMENTO NORMATIVO |
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I. Iniciativa y publicidad de la misma
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1. Origen e iniciativa |
La iniciativa legislativa debe tener un origen reconocido como válido por la Constitución. |
Artículos 154 y 156 C.P.
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2. Publicación previa del proyecto |
El proyecto debe ser publicado oficialmente en la Gaceta del Congreso antes de ser debatido en la comisión respectiva. |
Artículo 157.1 C.P. y artículo 144 Ley 5 de 1992. |
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II. Debates y aprobación |
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3. Inicio del procedimiento legislativo (asignación de comisión) |
El trámite debe iniciarse en la comisión constitucional permanente de la cámara correspondiente. Sin embargo, cuando medie mensaje de urgencia, puede surtirse el trámite conjunto ante las comisiones primeras constitucionales de ambas cámaras. |
Artículo 163 C.P., artículos 169 y 191 de la Ley 5 de 1992, y artículo 2 de la Ley 3 de 1992. |
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4. Publicidad de los informes durante el trámite legislativo |
Los informes de ponencia deben ser publicados antes del debate en las comisiones y plenarias respectivas. |
Artículos 160 y 161 C.P., y artículos 156, 157 y 185 de la Ley 5 de 1992. |
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5. Anuncios previos |
Debe darse aviso previo (anuncio) en una sesión anterior y votado únicamente en la oportunidad señalada. |
Artículo 160 C.P. |
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6. Quórum y mayoría cualificada (especial) |
Se deben cumplir con las reglas de quórum y, para su aprobación o modificación se requiere la mayoría absoluta de los miembros de cada cámara. |
Artículos 145, 153 C.P. y artículos 116, 117, 119, 129 y 130 de Ley 5 de 1992. |
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7. Votación |
La votación debe ser nominal y pública, salvo excepciones fijadas en la ley. |
Artículo 133 C.P. y Ley 1431 de 2011. |
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8. Debates |
El proyecto debe surtir cuatro debates sucesivos. Dos en comisiones y dos en plenarias. |
Artículo 157 C.P. |
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9. Lapso entre debates |
Deben mediar al menos 8 días entre el primer y segundo debate en cada cámara y al menos 15 días entre la aprobación del proyecto en una cámara y el inicio de su discusión en la otra.
Sin embargo, los debates pueden ser simultáneos cuando medie mensaje de urgencia. |
Artículo 160 C.P. y artículo 183 de la Ley 5 de 1992. |
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10. Límite temporal del trámite (especial) |
El trámite legislativo debe efectuarse dentro de una sola legislatura. |
Artículo 153 C.P., y artículos 119.4 y 208 Ley 5 de 1992. |
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11. Conciliación |
Si hay discrepancias entre cámaras, los informes de conciliación deben ser publicados al menos un día antes de su debate y votación.
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Artículo 161 C.P. y Ley 5 de 1992. |
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III. Exigencias transversales y principios a observar |
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12. Principios propios del trámite legislativo |
Debe respetarse el principio de unidad de materia, el principio de identidad flexible y el principio de consecutividad. |
Artículos 157, 158, 160 y 169 C.P. |
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13. Consulta previa |
Cuando la medida legislativa pueda afectar directamente a las comunidades étnicas, debe agotarse la consulta previa. |
Artículo 330, parágrafo C.P.; artículo 93, y por vía de él, el Convenio 169 de la OIT, en el artículo 6. |
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14. Impacto fiscal |
Si el proyecto ordena gastos o concede beneficios tributarios, debe incluirse explícitamente el análisis de su impacto fiscal y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
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Artículo 7 de la Ley 819 de 2003 (Ley Orgánica de Presupuesto). |
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IV. Perfeccionamiento de la ley |
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15. Control constitucional (especial) |
El proyecto debe someterse a Revisión previa, automática e integral de su constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. |
Artículos 153 y 241.8 C.P. |
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16. Sanción y promulgación |
La sanción presidencial y promulgación solo procede después de que la Corte Constitucional haya realizado el control previo y declarado la constitucionalidad total o parcial del proyecto de ley. |
Artículos 153 y 157 C.P. |
154. A partir de lo anterior, y habiendo establecido previamente el carácter estatutario del Proyecto de Ley 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, corresponde ahora a la Corte verificar el cumplimiento del trámite legislativo adelantado en el Congreso de la República. Este examen tiene por objeto constatar que el procedimiento se haya ajustado a las exigencias constitucionales aplicables, siendo ello condición necesaria para proceder con el análisis material del PLE.
4.1. Iniciativa legislativa
155. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Política y el artículo 140.1 de la Ley 5 de 1992, los congresistas están facultados para presentar proyectos de ley, ya sea de manera individual o a través de sus bancadas. En este caso, el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado fue presentado por congresistas, por lo que su origen se ajusta a la competencia de iniciativa prevista por la Constitución.
156. En efecto, el Proyecto de Ley 157 de 2023 se radicó el 23 de agosto de 2023 ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes[36]. Sus autores fueron las y los congresistas Catherine Juvinao Clavijo, David Racero Mayorca, Germán Blanco Álvarez, Julios César Triana Quintero, Andrés David Calle Aguas, Angélica Lozano Correa, Alejandro García Ríos, Daniel Carvalho Mejía, Carolina Giraldo Botero, Duvalier Sánchez Arango, David Luna Sánchez, Elkin Rodolfo Ospina Ospina, Wílder Íberson Escobar Ortiz y Juan Sebastián Gómez Gonzales,[37] lo que confirma el origen congresual de la iniciativa.
4.2. Publicación del proyecto de ley y de su exposición de motivos, e inicio del procedimiento (asignación de Comisión)
157. De acuerdo con lo previsto en el artículo 157.1 de la Constitución Política[38], para que un proyecto de ley pueda iniciar su trámite, debe publicarse oficialmente por el Congreso antes de ser repartido a la comisión constitucional permanente competente. En el caso de las leyes estatutarias, el trámite debe iniciarse en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la cámara en la que se haya radicado la iniciativa, de conformidad con el artículo 142 de la Constitución y el artículo 2 de la Ley 3 de 1992.[39]
158. Asimismo, el principio de publicidad es horizontal al proceso que da lugar a la formación de las leyes en Colombia. La finalidad constitucional de ese principio es, en primer lugar, permitir que los congresistas conozcan de forma íntegra y oportuna el contenido de la iniciativa como prerrequisito para poder debatirlo de manera transparente, democrática, deliberativa y sustantiva y para la existencia misma del debate[40]. Además, en segundo lugar[41], el principio de publicidad hace posible que la sociedad en su conjunto pueda participar, incidir y ejercer control político sobre los congresistas a propósito de la formación de las leyes[42].
159. En ese sentido, esta corporación ha señalado que cuando se utilizan los medios legales ordinarios para dar cumplimiento al principio de publicidad, se presume el conocimiento por parte de los legisladores de los asuntos que son objeto de publicidad. Conforme lo previsto en el artículo 36 de la Ley 5 de 1992, el medio oficial de publicidad de los actos del Congreso de la República es la Gaceta de esa corporación. En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que respecto de los actos publicados por ese medio se puede “suponer el cumplimiento del deber de informarse para emitir el voto de manera informada y consciente”[43].
160. Para el presente asunto, el texto del Proyecto de Ley 157 de 2023 Cámara y su exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 1189 del 4 de septiembre de 2023. Así, la iniciativa fue repartida a la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes para ser tramitada por esa célula legislativa[44].
4.3. Publicación previa de los informes de ponencia en cada etapa del trámite legislativo
161. De acuerdo con lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 160 de la Constitución Política, “[t]odo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”. Este mandato constitucional integra un requisito formal indispensable del trámite legislativo, aplicable a todas las iniciativas, incluidas las leyes estatutarias. La Ley 5 de 1992 desarrolla esta obligación en sus artículos 156 y 157, respecto de las comisiones constitucionales permanentes, y en los artículos 174 y 175 para las plenarias, al disponer que los informes de ponencia deben presentarse y publicarse en la Gaceta del Congreso antes de que pueda iniciarse el debate correspondiente.
162. Al respecto, la Corte ha destacado que la presentación y publicación de los informes de ponencia no constituye un simple formalismo, sino una condición esencial de validez democrática del procedimiento legislativo[45]. En primer lugar, este requisito desarrolla el principio de publicidad, indispensable para la transparencia y legitimidad de las deliberaciones parlamentarias. En segundo término, garantiza la racionalidad deliberativa y la formación informada de la voluntad política, pues permite a los congresistas conocer el contenido de la iniciativa y pronunciarse sobre ella con fundamento suficiente. Así mismo, asegura la participación efectiva de las minorías y de la ciudadanía en el seguimiento del debate legislativo. Finalmente, es importante no perder de vista que la exigencia de publicidad se extiende también a los informes de conciliación[46], los cuales deben ser publicados por lo menos con un día de anticipación a su discusión y votación en las plenarias, en aplicación del artículo 161 de la Constitución[47].
163. En el caso del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, la Sala encuentra que se cumple con el requisito de publicación oportuna de los informes de ponencia en cada una de las etapas del trámite legislativo, tanto en las comisiones primeras constitucionales permanentes como en las plenarias de ambas cámaras. Como se presenta a continuación, en todos los casos los informes fueron publicados en la Gaceta del Congreso antes del respectivo debate y votación:
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Informe de ponencia para cada etapa legislativa |
Publicación |
Fecha de discusión y votación |
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Primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes |
Gaceta No. 1411 del 5 de octubre de 2023. Pp. 5-15. |
8 de noviembre de 2023. Gaceta No. 1683 de 2023. Pp. 2-22. |
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Segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes |
Gaceta No. 1666 del 28 de noviembre de 2023 2023. Pp. 5-16. |
16 de abril de 2024. Gaceta No. 1211 de 2024. Pp. 19-31 |
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Primer debate en la Comisión Primera del Senado |
Gaceta 525 del 7 de mayo de 2024. Pp. 5-7. |
21 de mayo de 2024. Gaceta No. 901 de 2024. Pp. 7-25 |
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Segundo debate en la plenaria del Senado |
Gaceta No. 697 del 29 de mayo de 2024. Pp. 1-13. |
11 de junio de 2024. Gaceta No. 27 de 2025. Pp. 61-83. |
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Informe de conciliación para plenaria del Senado |
Gaceta No. 892 del 17 de junio de 2024. Pp.1-6 |
18 de junio de 2024. Gaceta No. 161 de 2025. Pp. 67-74. |
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Informe de conciliación para plenaria de la Cámara |
Gaceta No. 906 del 17 de junio de 2024. Pp.1-14 |
18 de junio de 2024. Gaceta No. 1619 de 2024. Pp. 42-43. |
164. Así, desde el punto de vista constitucional se advierte que los informes de ponencia en este caso cumplieron con el principio de publicidad que rige la función legislativa (art. 160 de la Constitución). En ese sentido, la Sala observa que en cada etapa del trámite legislativo se contó con un lapso razonable para que los congresistas conocieran el contenido de la ponencia y pudieran deliberar de manera informada. De igual modo, se constata que los informes de conciliación fueron publicados en la Gaceta del Congreso el 17 de junio de 2024, mientras que las plenarias de Cámara y Senado los discutieron y aprobaron el 18 de junio del mismo año, lo que satisface la exigencia prevista en el inciso segundo del artículo 161 de la Constitución.
4.4. Anuncios previos a la votación en cada etapa legislativa
165. El requisito del anuncio previo a cada votación encuentra su fundamento en el inciso final del artículo 160 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003, conforme al cual “[n]ingún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado”. De acuerdo con esta disposición, todo proyecto debe ser anunciado en una sesión anterior y votado únicamente en la oportunidad señalada. Asimismo, la obligación de realizar el anuncio previo recae en la Presidencia de la respectiva cámara o comisión, sin perjuicio de que también puede hacerlo la o el Secretario, por instrucción o delegación expresa de la Presidencia[48].
166. Ahora bien, el anuncio previo tiene una finalidad trascendental en el procedimiento legislativo, pues, tal como lo ha indicado la jurisprudencia de esta Corporación, materializa los principios de publicidad, transparencia, deliberación democrática y constituye una garantía institucional para impedir votaciones intempestivas o sorpresivas. De esta manera, su propósito es asegurar que los congresistas y la ciudadanía conozcan con antelación la fecha en la que se someterá el proyecto a discusión y votación, de modo que el debate parlamentario se realice con racionalidad y previsibilidad. Por lo tanto, este requisito no es un formalismo vacío, sino una condición de validez constitucional que fortalece la calidad democrática del proceso legislativo y protege la participación de las minorías parlamentarias, así como de la oposición política[49].
167. En consideración de lo anterior, la Corte se ha pronunciado pacíficamente sobre las condiciones en que se debe dar el anuncio. En primer lugar, no existe una fórmula sacramental o rígida para su realización, pues basta con que las expresiones utilizadas reflejen de manera inequívoca la intención de someter el proyecto a votación[50], siendo válidas expresiones como “para la próxima sesión”, “para considerar” o “para debatir”[51].[52] En segundo lugar, la fecha de votación debe ser cierta o, al menos, determinable[53]; y la ausencia de una referencia clara que permita establecer cuándo se producirá la votación vicia el trámite[54].
168. Por otra parte, la Corte ha indicado que cuando la votación se aplaza, debe preservarse una cadena de anuncios; es decir, el proyecto debe ser nuevamente anunciado para la sesión siguiente, tantas veces como sea necesario, hasta su efectiva votación. Con todo, la Corte ha precisado que no necesariamente se requiere la comprobación de anuncios sucesivos en todas las sesiones intermedias, siempre que el último anuncio anteceda de manera inmediata a la sesión en la que se realiza la votación[55]. Finalmente, es importante tener en cuenta que, en relación con acreditación de este requisito, la jurisprudencia constitucional ha admitido que la continuidad y secuencia de las sesiones del Congreso puede acreditarse mediante la sucesión numérica de las actas respectivas; criterio que constituye una vía idónea para comprobar la regularidad del trámite legislativo[56].
169. En suma, el anuncio previo constituye una garantía constitucional, orientada a salvaguardar el principio democrático en el proceso de formación de la ley. Su cumplimiento asegura cuestiones de marcada trascendencia constitucional, como lo es la deliberación adecuada en el Congreso, la participación informada de sus miembros y la legitimidad democrática de las decisiones legislativas.
170. En relación con el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, la Sala Plena observa que se cumplió este requisito, al evidenciar que los anuncios fueron realizados en sesiones distintas y anteriores a aquellas en las que se efectuaron las respectivas votaciones, tal como se detalla en el siguiente esquema:
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Etapa legislativa |
Fecha de anuncio |
Contenido del anuncio |
Fecha de discusión y votación |
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Primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes |
Sesión del 1 de noviembre de 2023. Acta No. 18 de 2023. Gaceta No. 1682 de 2023. P. 33. |
“(…) Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023 Cámara, por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones (…) Presidente, se han anunciado por instrucciones suyas los proyectos que se discutirán y votarán en la próxima sesión”. |
8 de noviembre de 2023. Acta No. 19 de 2023. Gaceta No. 1683 de 2023. Pp. 2-22. |
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Segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes |
Sesión del 15 de abril de 2024. Acta No. 131 del 2024. Gaceta No. 1052 de 2024. P. 76. |
“Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria de mañana martes 16 de abril 2024, a la 1 de la tarde o para la siguiente sesión plenaria donde se debatan proyectos de ley o actos legislativos. (…) Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023 Cámara, por medio del cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los congresistas y se dictan otras disposiciones. |
16 de abril de 2024. Acta No. 132 del 2024. Gaceta No. 1211 de 2024. Pp. 19-31 |
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Primer debate en la Comisión Primera del Senado |
Sesión del 14 de mayo de 2024, Acta No. 45 de 2024. Gaceta No. 1012 de 2024. P. 9. |
“Anuncio de proyectos para la próxima Sesión. La Secretaria da lectura a los proyectos que, por disposición de la Presidencia, se someterán a discusión y votación en la próxima Sesión ordinaria de la Comisión de conformidad con el artículo 160 inciso 5°. de la Constitución Política: (…) Proyecto de Ley Estatutaria número 273 de 2024 Senado – 157 de 2023 Cámara, por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones.” |
21 de mayo de 2024. Acta No. 46 de 2024. Gaceta No. 901 de 2024. Pp. 7-25 |
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Segundo debate en la plenaria del Senado |
Sesión del 6 de junio de 2024. Acta No. 75 de 2024. Gaceta No. 13 del 2025. P. 38. |
“Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. (…) Proyecto de Ley número 273 de 2024 Senado, 157 de 2023 Cámara, por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establece mecanismo para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los congresistas, y se dictan otras disposiciones.” |
11 de junio de 2024. Acta No. 76 de 2024. Gaceta No. 27 de 2025. Pp. 61-83. |
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Informe de conciliación para plenaria del Senado |
Sesión del 17 de junio de 2024. Acta No. 79 de 2024. Gaceta No. 30 de 2025. Pp. 13-14. |
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos y ascensos militares que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. (…) Proyecto de Ley número 273 de 2024 Senado, 157 de 2023 Cámara, por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establece mecanismo para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los congresistas, y se dictan otras disposiciones. (…) Todos esos 24 proyectos están para conciliación, tienen prioridad en el orden del día y solo hay tiempo hasta el jueves, porque ese día termina el periodo ordinario de sesiones, segundo de la legislatura que empezó el 20 de julio del año pasado.” |
18 de junio de 2024. Acta No. 80 de 2024. Gaceta No. 161 de 2025. Pp. 67-74. |
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Informe de conciliación para plenaria de la Cámara |
Sesión del 17 de junio de 2024. Acta No. 153 de 2024. Gaceta No. 2152 de 2024. P. 99. |
“Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria de mañana martes 18 de junio del 2024, se indicará la hora, por secretaría. (…) Primero. Informes de Conciliación. (…) Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023 Cámara, 273 de 2024 Senado.” |
18 de junio de 2024. Acta No. 154 de 2024. Gaceta No. 1619 de 2024. Pp. 42-43. |
171. Lo anterior da cuenta de que en todos los casos la discusión y votación se realizaron el día que fue anunciado previamente, lo cual se acredita, en algunos eventos, por la coincidencia expresa entre las fechas consignadas en los anuncios y las sesiones de votación, y en todos los casos, por la sucesión numérica de las actas correspondientes.
172. Asimismo, el anterior esquema muestra que los anuncios se efectuaron para una fecha cierta o, al menos, determinable, ya sea mediante la indicación expresa del día o a través de fórmulas que han sido admitidas como idóneas por la Corte, tales como “para la próxima sesión”, “en la siguiente sesión” o “para la sesión plenaria siguiente”, que reflejan de manera inequívoca la intención de someter el proyecto a votación.
173. Por lo anterior, la Corte concluye que, durante el trámite del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, se cumplió plenamente el requisito constitucional del anuncio previo a las votaciones, en observancia de lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución Política.
4.5. Verificación de quórum, mayorías y tipo de votación
174. El examen de quórum, mayorías y tipo de votación reviste una especial relevancia en el control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, pues constituyen garantías esenciales del principio democrático. Como lo ha sostenido de manera reiterada esta corporación, tales requisitos no son formalismos vacíos, sino mecanismos que buscan asegurar la legitimidad, transparencia y estabilidad de las decisiones legislativas que desarrollan materias de la mayor trascendencia constitucional[57].
175. En cuanto al quórum, debe indicarse que de la Constitución Política y de la Ley 5 de 1992 se deriva la distinción entre el quórum deliberatorio, que requiere la presencia de al menos una cuarta parte de los miembros de la corporación o comisión; y el decisorio que, por regla general, se conforma con la asistencia de la mayoría de los integrantes (artículo 145 de la Constitución[58])[59]. Además, es importante mencionar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 147 de la Constitución, “[e]n el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial” (énfasis propio). Asimismo, respecto del quórum decisorio, esta Corporación ha indicado que es presupuesto necesario para discutir válidamente los proyectos, mientras que el segundo constituye condición esencial para la adopción válida de las decisiones por parte del Legislador[60].
176. Dicho lo anterior, en este punto es indispensable tener en cuenta las reglas de conformación de las mayorías, puesto que, como ya se advirtió, la Constitución establece una exigencia agravada para las leyes estatutarias lo que, a su turno, configura una de las excepciones a la regla general de la mayoría simple. Pues bien, conforme al artículo 153 superior, su “aprobación, modificación o derogación” requiere el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de cada cámara, esto es, la mitad más uno de la totalidad de sus integrantes, no solo de sus asistentes. Este requisito busca garantizar un mayor consenso político en asuntos de marcada trascendencia constitucional, razón por la cual la Corte ha establecido la necesidad de que en el trámite esté plenamente acreditado, con total claridad, el número de votos afirmativos y negativos, a fin de superar cualquier duda sobre la obtención de la mayoría absoluta[61].
177. Finalmente, en relación con el tipo de votación, el artículo 133 de la Constitución dispone que el voto de los miembros de los cuerpos colegiados “será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley”. Esta exigencia se aplica de manera estricta en el trámite de las leyes estatutarias, por tratarse de actos que deben ser estrictamente verificables y plenamente transparentes. De esta manera, la votación nominal permite identificar con precisión el sentido del voto de cada congresista y comprobar, mediante el registro del acta o la certificación de la secretaría respectiva, la conformación del quórum y la obtención de la mayoría absoluta exigida.[62]
178. Con base en lo anterior, a efectos de constatar el cumplimiento de los requisitos relativos al quórum, las mayorías exigidas y el tipo de votación en el caso concreto, a continuación la Corte reseñará el trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado. Esto permitirá verificar que en cada una de las etapas del procedimiento se haya observado lo dispuesto en los artículos 133, 145 y 153 de la Constitución Política, así como en los artículos 116, 117, 119, 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.
A. Debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
179. El trámite inició con la publicación del texto original y su exposición de motivos en la Gaceta del Congreso No. 1189 de 2023, seguida de la ponencia positiva para primer debate, publicada en la Gaceta No. 1411 del mismo año. El debate y la votación del proyecto se realizaron el 8 de noviembre de 2023, según consta en el Acta No. 19 de 2023, publicada en la Gaceta No. 1683 de 2023, donde también se consignó el texto aprobado en esta etapa del trámite legislativo.[63]
180. De acuerdo con dicha Acta, la sesión contó con quórum deliberatorio y decisorio válidamente conformados y las decisiones fueron adoptadas mediante votación nominal y pública.[64] Además, la Secretaría de la Comisión certificó que la ponencia, el articulado y el título del proyecto fueron aprobados por la mayoría absoluta de los miembros de la Comisión Primera, cumpliéndose así el requisito previsto en el artículo 153 de la Constitución Política. En particular, se muestra que las votaciones registradas fueron individuales y manifestadas públicamente, con los siguientes resultados: 27 votos afirmativos para la ponencia, 29 para el articulado y 30 para el título y la pregunta de aprobación del proyecto, todas las cuales superan la mitad más uno de los 41 integrantes de la Comisión (mayoría absoluta).[65]
181. Durante el debate, según lo consignado en la Gaceta No. 1683 de 2023, la Comisión aprobó varias proposiciones, dirigidas a fortalecer el contenido del proyecto. Entre ellas se identifican (i) la modificación del plazo para la publicación de los informes de gestión, que pasó de 5 a 10 días hábiles, a iniciativa de la Representante Astrid Sánchez Montes de Oca; (ii) la incorporación del uso de formatos accesibles, con lenguaje de señas e incluyente, en los informes audiovisuales; (iii) la ampliación del contenido del informe al incluir las proposiciones y constancias presentadas en las comisiones legales y accidentales, además de las permanentes y plenarias; (iv) la inclusión de un nuevo literal relativo a la gestión regional de los congresistas, promovido por los Representantes Julio César Triana y Piedad Correal, con el fin de reflejar la interlocución de los parlamentarios con las entidades nacionales y locales; así como (v) una proposición sustitutiva del artículo 8, según la cual los recursos para los espacios de diálogo público serían garantizados por cada congresista o su bancada con apoyo tecnológico de las direcciones administrativas de las cámaras para su transmisión y difusión.
182. En suma, el trámite surtido en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes cumplió con las exigencias constitucionales y legales relativas al quórum deliberatorio y decisorio, la mayoría absoluta y la votación nominal y pública, de conformidad con los artículos 133, 145 y 153 de la Constitución Política, así como con los artículos 116, 117, 119, 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.
B. Debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes
183. El segundo debate del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado se llevó a cabo el 16 de abril de 2024, conforme consta en el Acta No. 132 de 2024, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1211 de 2024, y el texto aprobado fue posteriormente divulgado en la Gaceta No. 451 del mismo año. En dicha sesión, la Secretaría General de la Cámara certificó la conformación de quórum decisorio al inicio del debate, con la presencia de 172 de los 187 representantes que integran la plenaria, lo que permitió continuar con la discusión y votación de la iniciativa.[66]
184. Conforme lo indicado en la Gaceta del Congreso No. 1211 de 2024 y fue certificado por la Secretaría General de la Corporación, la plenaria de la Cámara de Representantes estaba integrada por 187 congresistas. En consecuencia, la mayoría absoluta requerida equivalía a 94 votos afirmativos. En este caso, todas las votaciones se efectuaron de manera nominal y pública, combinando el sistema electrónico y el voto manual, de acuerdo con los artículos 133 y 146 de la Constitución y de los artículos 129[67] y 130[68] de la Ley 5 de 1992.
185. Asimismo, la verificación de los registros de votación demuestra que superaron con suficiencia la mayoría exigida, así: (i) el informe de ponencia fue aprobado con 105 votos por el SÍ (22 manuales y 83 digitales); (ii) el primer bloque del articulado (arts. 1, 2, 3, 4, 6, 7 y 9) obtuvo 109 votos por el SÍ; (iii) el segundo bloque del articulado (arts. 5 y 8) fue aprobado con 104 votos por el SÍ; y (iv) el título y la pregunta fueron finalmente aprobados con 119 votos afirmativos, frente a un voto negativo. Estos resultados que evidencian que todas las etapas del trámite cumplieron la mayoría necesaria en el caso de las leyes estatutarias.[69]
186. En relación con el curso del debate se observa que, en primer lugar, se resolvieron los impedimentos presentados por los representantes Juan Carlos Vargas, Jorge Rodrigo Tovar y Juan Pablo Salazar, los cuales fueron negados con 90 votos en contra y 12 a favor; decisión adoptada válidamente por mayoría simple, de conformidad con el artículo 291[70] de la Ley 5 de 1992.[71]
187. Además, se aprobaron con mayoría absoluta diversas proposiciones, entre las cuales se identifican (i) la adición al artículo 1, promovida por el representante José Octavio Cardona, para precisar que la iniciativa busca “fortalecer los mecanismos de participación ciudadana generando con ello un Congreso abierto e inclusivo”; (ii) la incorporación en el artículo 4 de la exigencia de que el informe de gestión esté redactado en “lenguaje claro, sencillo, accesible y comprensible” y la obligación de publicar las citaciones a debates de control político, conforme a la proposición del representante Holmes Echeverría; (iii) la ampliación del artículo 5 para incluir la identificación de proyectos sobre “asuntos de género”, propuesta por la representante Catherine Juvinao; (iv) la inclusión en el artículo 6 de la posibilidad de coordinar con autoridades territoriales para realizar los diálogos públicos y la garantía de ajustes razonables para personas con discapacidad, proposición de la representante Carolina Giraldo; y (v) la precisión en el artículo 8 sobre el cumplimiento de la Ley 1618 de 2013, relativa al acceso a la información de personas en condición de discapacidad.[72]
188. De acuerdo con todo lo anterior, la Sala observa que el segundo debate se surtió con quórum y mayoría absoluta válidamente conformados, y cumplió con la regla de votación pública y nominal. En consecuencia, la Corte constata que el trámite surtido en esta etapa cumplió con las exigencias constitucionales y legales, en los términos de los artículos 133, 145 y 153 de la Constitución Política, y los artículos 116, 117, 119, 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.
C. Debate en la Comisión Primera del Senado de la República
189. Este debate del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado se llevó a cabo en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, el 21 de mayo de 2024, conforme consta en el Acta No. 46, publicada en la Gaceta del Congreso No. 901 de 2024. La ponencia para primer debate en el Senado fue presentada por el senador Germán Blanco Álvarez y como ya se indicó, fue publicada en la Gaceta No. 525 del mismo año.
190. De acuerdo con la información suministrada por la Secretaría de la corporación, la Comisión Primera del Senado está conformada por 21 senadores, razón por la cual, para la aprobación de este proyecto de ley estatutaria, se requería la mayoría absoluta, equivalente al voto favorable de al menos 11 integrantes. En el desarrollo de la sesión, la Secretaría certificó la existencia de quórum deliberatorio y decisorio válidamente conformado, y todas las votaciones se efectuaron de manera nominal y pública.[73]
191. En particular, los resultados de las votaciones consignados en el Acta No. 46 y certificados por la Secretaría evidencian el cumplimiento del requisito de mayoría absoluta, así: (i) la proposición de dar debate (informe de ponencia) fue aprobada con 20 votos por el SÍ y 0 por el NO; (ii) los artículos 1, 7 y 8, que no fueron objeto de modificación, fueron aprobados con 18 votos por el SÍ; (iii) los artículos 2, 3, 4, 5, 6 y 9, votados en bloque luego de su discusión, obtuvieron 20 votos por el SÍ; y (iv) el título y la pregunta fueron aprobados también con 20 votos afirmativos y ninguno negativo. Los resultados reflejan unanimidad en la votación y acreditan el cumplimiento estricto de la mayoría requerida para la aprobación de leyes estatutarias.[74]
192. En relación con la deliberación, de lo consignado en la Gaceta del Congreso No. 901 de 2024 se observa que durante el debate se discutieron diversas proposiciones y modificaciones, todas ellas adoptadas mediante votación nominal y pública. Dentro de aquellas se identifican las siguientes: (i) en relación con el artículo 6, el senador Jonathan Ferney Pulido Hernández propuso sustituir la expresión “podrá” por “deberá” en la obligación de convocar los espacios de diálogo público. La proposición fue aprobada por mayoría absoluta, con el propósito de asegurar que la rendición de cuentas de los congresistas no se limite a un informe escrito, sino que incluya encuentros reales con la ciudadanía; (ii) respecto del artículo 5, se debatió el literal h), que exigía reportar el relacionamiento de los congresistas con organizaciones sociales y otros actores. A solicitud de la senadora Angélica Lozano, se propuso incluir representantes gremiales y sindicales; sin embargo, senadores como Clara López Obregón y Jonathan Ferney Pulido Hernández advirtieron sobre riesgos de seguridad y privacidad. Finalmente, por proposición del coordinador ponente Germán Blanco, se aprobó la supresión del literal h), decisión adoptada por consenso en la Comisión; y (iii) en el artículo 3, el senador Carlos Fernando Motoa Solarte propuso incluir referencias a la función de control público y la función electoral, para precisar que debía garantizarse el secreto del voto, proposición que fue aprobada.
193. En suma, la Sala Plena de la Corte Constitucional constata que la Comisión Primera del Senado desarrolló el trámite con observancia plena de las reglas constitucionales y reglamentarias sobre quórum, mayorías y votación nominal y pública. De conformidad con las pruebas allegadas, la Corte constata que el debate se surtió válidamente, en los términos de los artículos 133, 145 y 153 de la Constitución Política, así como con los artículos 116, 117, 119, 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.
D. Debate en la Plenaria del Senado de la República
194. El siguiente debate del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado se surtió en la Plenaria del Senado de la República el 11 de junio de 2024, conforme consta en el Acta No. 76, publicada en la Gaceta del Congreso No. 27 de 2025, antecedido por el anuncio efectuado en la sesión del 6 de junio de 2024 (Acta No. 75, publicada en la Gaceta del Congreso No. 13 del 2025). Además, el texto aprobado fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 874 del mismo año.
195. De acuerdo con la certificación expedida por la Secretaría General, la Plenaria del Senado se encuentra integrada por 105 senadores, por lo que la mayoría absoluta exigida para la aprobación de una ley estatutaria correspondía a 53 votos afirmativos. Durante la sesión, la Secretaría verificó la existencia de quórum deliberatorio y decisorio válidamente conformado, y todas las decisiones fueron adoptadas mediante votación nominal y pública,[75] de acuerdo con los artículos 133 y 146 de la Constitución Política y los artículos 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.
196. En relación con los resultados de la votación se tiene que la plenaria aprobó el informe de ponencia positiva con 66 votos a favor y ninguno en contra. Luego, el articulado del proyecto fue sometido a votación en dos bloques, así: (i) los artículos 2, 3, 4, 5, 6 y 7, junto con las proposiciones avaladas, fueron aprobados con 71 votos afirmativos y ninguno negativo; además (ii), tras la solicitud de reapertura del debate sobre el artículo 5, se suprimió el literal h) por proposición del ponente Germán Blanco Álvarez, decisión que contó con 65 votos por el SÍ y 1 por el NO. Finalmente, el título y la pregunta acerca de la aprobación del proyecto fueron confirmados con 63 votos afirmativos, sin votos en contra, cumpliéndose así la mayoría requerida.[76]
197. Sobre el curso del debate, según la información consignada en la Gaceta del Congreso No. 27 de 2025, se tiene que, en primer lugar, se tramitaron impedimentos presentados por los senadores Laura Ester Fortich Sánchez, Soledad Tamayo Tamayo, Josué Alirio Barrera Rodríguez y John Jairo Roldán Avendaño, quienes alegaron posibles conflictos de interés derivados de vínculos con corporaciones territoriales. Al respecto, la senadora Angélica Lozano Correa intervino para precisar que el proyecto se circunscribía exclusivamente a la rendición de cuentas de los congresistas y no incluía a diputados, concejales ni ediles. Al no retirarse los impedimentos, se sometieron a votación nominal, siendo negados por la Plenaria con 53 votos por el NO y 5 por el SÍ, para un total de 58 votos registrados.[77]
198. En segundo lugar, se dio una extensa discusión en torno al artículo 5 del PLE, que inicialmente preveía el reporte del relacionamiento de los congresistas con organizaciones sociales, gremiales o sindicales. Sobre este punto, la senadora Angélica Lozano defendió su inclusión como medida de transparencia, mientras que la senadora Clara López Obregón objetó la disposición por considerarla una intromisión en la vida privada de los legisladores, preguntándose si ello implicaría reportar incluso “las fiestas o los amigos con los que uno se visita”. En el mismo sentido, el senador Jonathan Ferney Pulido Hernández advirtió que la obligación era desproporcionada y podía generar riesgos de seguridad. Finalmente, la Plenaria aprobó la supresión total del literal h) para evitar interpretaciones que distorsionaran el objetivo del proyecto.[78]
199. De igual manera, se aprobaron varias proposiciones, entre ellas, (i) la modificación del artículo 6 para precisar que la modalidad y metodología de los espacios de diálogo público quedarían a discreción de cada congresista; (ii) la inclusión en el artículo 2 de la exigencia de utilizar lenguaje claro y comprensible; (iii) la adición al artículo 4 que permite publicar el informe de gestión en medios digitales institucionales y redes sociales y (iv) la incorporación de un parágrafo al artículo 7 para que la Mesa Directiva convoque, al menos una vez por legislatura, una sesión especial en la que las bancadas rindan cuentas.
200. El debate contó además con intervenciones generales de los senadores David Luna, quien destacó el avance del proyecto en la consolidación de un “Parlamento Abierto”. A su turno, la senadora Paloma Valencia expresó reservas sobre la utilidad de informes extensos y defendió una rendición de cuentas centrada en la coherencia ideológica. Asimismo, el senador Humberto de la Calle Lombana se refirió acerca de la necesidad de reconocer la labor “extramural” de los congresistas.[79]
201. Con base en lo anterior, la Sala constata que el último debate del proyecto cumplió las exigencias constitucionales relativas al quórum, la mayoría absoluta, así como la votación nominal y pública. En consecuencia, el trámite surtido en la Plenaria del Senado también se ajustó a los artículos 133, 145 y 153 de la Constitución Política, así como con los artículos 116, 117, 119, 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.
E. Fase de conciliación – armonización de los textos
202. En relación con la fase de armonización de los textos aprobados por cada una de las cámaras, es necesario recordar que, cuando surgen discrepancias entre el Senado de la República y la Cámara de Representantes, respecto del contenido de un proyecto de ley, el artículo 161 de la Constitución prevé la integración de comisiones accidentales de conciliación, encargadas de procurar la armonización de los textos divergentes. En ese sentido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, corresponde a las mesas directivas de cada cámara designar a los conciliadores, asegurando la representación de las bancadas en la composición de dichas comisiones.
203. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la fase de conciliación constituye una etapa relevante del procedimiento legislativo, pues a través de ella se busca garantizar que las diferencias surgidas entre los textos aprobados por cada cámara se resuelvan mediante un mecanismo institucional que preserve el principio democrático y la deliberación parlamentaria. En efecto, conforme a lo señalado recientemente en la Sentencia C-340 de 2025, la conformación de las comisiones accidentales de conciliación debe realizarse de conformidad con los criterios de (i) simetría, (ii) calidad y (iii) pluralidad. Estos criterios persiguen, en esencia, la materialización del principio democrático y del pluralismo político que orientan todas las fases del trámite legislativo, incluida la conciliación. A continuación, entonces, se verificará el cumplimiento de estos criterios respecto de la Comisión accidental designada en el trámite del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, cuya composición consta esencialmente en las Gacetas del Congreso Nos. 892 y 906 de 2024, obrantes en el expediente.
204. Criterio de simetría. De acuerdo con la Sentencia C-340 de 2025, las comisiones accidentales deben estar integradas por un número igual de senadores y representantes a la Cámara, con el fin de preservar un principio de igualdad y equilibrio en la toma de decisiones respecto del texto que finalmente será sometido a votación de las plenarias. En el presente caso, la comisión accidental de conciliación estuvo integrada por un senador (Germán Alcides Blanco Álvarez) y una representante a la Cámara (Catherine Juvinao Clavijo), esto es, un conciliador por cada corporación. Con ello se satisface el criterio de simetría.
205. Criterio de calidad. De acuerdo con lo indicado en la Sentencia C-340 de 2025, deben ser designados conciliadores los miembros de las respectivas comisiones permanentes que hayan participado en la discusión del proyecto, los autores, los ponentes y/o congresistas que hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias, con el fin de que participen en la conciliación quienes hayan jugado un papel de especial importancia en el procedimiento legislativo. En el presente caso, ambos conciliadores tuvieron una participación directa y cualificada en el trámite legislativo de la iniciativa. Por una parte, el senador Germán Alcides Blanco Álvarez actuó como ponente durante los debates del proyecto y, por otra parte, la representante Catherine Juvinao Clavijo fue autora y ponente del mismo. Esto permite tener por satisfecho el criterio de calidad.
206. Pluralidad en la conformación de la comisión accidental de conciliación. Sobre este presupuesto, debe tenerse en cuenta que, mediante el Auto 1298 de 2024, esta Corporación precisó el alcance del requisito de representación de bancadas previsto en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 y el artículo 161 de la Constitución Política. En dicha providencia, la Corte estableció que la validez del procedimiento legislativo en la etapa de conciliación está sujeta, entre otras, a una condición mínima de pluralidad; esto es, que cada cámara legislativa debe designar, al menos, dos congresistas de distintos partidos políticos para integrar la comisión accidental, para un total mínimo de cuatro conciliadores.
207. Dicha regla fue reiterada en la Sentencia C-340 de 2025, que la extendió a cualquier trámite legislativo sin distinción de la clase de ley. Sin embargo, la misma Sentencia advirtió, a modo de jurisprudencia anunciada, que dicha regla rige únicamente respecto de los proyectos de ley radicados con posterioridad a la notificación del Auto 1298 de 2024, esto es, el 15 de noviembre de 2024. La razón de ello es que, con anterioridad a esa fecha, esta Corporación no había cuestionado la validez de procedimientos legislativos en los que la comisión de conciliación se conformó con un congresista por cada cámara pertenecientes a partidos distintos, de modo que se trató de un cambio en el precedente constitucional cuya aplicación previa no era clara.
208. En consecuencia, en el presente caso la mencionada regla de pluralidad no resulta aplicable, habida cuenta de que el Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado fue radicado el 23 de agosto de 2023, esto es, con anterioridad a la notificación de dicho Auto. Bajo la regla vigente en ese entonces, resultaba constitucionalmente aceptable que la comisión de conciliación estuviera integrada por dos congresistas (uno por cada cámara) pertenecientes a partidos políticos distintos. Dicha condición se verifica plenamente en el presente trámite, pues la comisión accidental de conciliación estuvo compuesta por el senador Germán Alcides Blanco Álvarez, del Partido Conservador, y la representante Catherine Juvinao Clavijo, de la Alianza Verde, con lo que se satisface el requisito de pluralidad aplicable a este caso.
209. De este modo, la Sala constata que la conformación de la comisión accidental de conciliación en el curso del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, se ajustó a los criterios constitucionales y jurisprudenciales aplicables, por lo que, desde esa perspectiva, no se configura vicio en el procedimiento legislativo.
210. Establecido lo anterior, corresponde ahora a la Corte examinar el trámite surtido para la discusión y aprobación del respectivo informe de conciliación en las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, con el fin de verificar el cumplimiento de las exigencias para el trámite y aprobación de esta fase del procedimiento legislativo.
i. Conciliación en el Senado de la República
211. El informe de conciliación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado fue sometido a discusión y votación en la plenaria del Senado de la República el 18 de junio de 2024, conforme consta en el Acta No. 80, publicada en la Gaceta del Congreso No. 161 de 2025. Como ya se mencionó, la Comisión de Conciliación estuvo integrada por el senador Germán Alcides Blanco Álvarez, en representación del Senado, y la representante Catherine Juvinao Clavijo, por la Cámara de Representantes.[80]
212. De acuerdo con la certificación de la Secretaría General, la plenaria del Senado estaba conformada por 105 integrantes, por lo que la mayoría absoluta exigida para la aprobación del informe de conciliación correspondía a 53 votos afirmativos. La Secretaría verificó la existencia de quórum decisorio válidamente conformado y la votación se llevó a cabo de manera nominal y pública mediante el sistema electrónico. Como resultado de la votación se tuvieron 61 votos afirmativos y ninguno negativo. En consecuencia, el Secretario General dejó constancia de que “ha sido aprobado el informe de conciliación leído al Proyecto de Ley Estatutaria número 273 de 2024 Senado – 157 de 2023 Cámara”.[81]
213. Respecto del debate, el informe de conciliación resolvió las diferencias entre los textos aprobados en cada cámara y se acogió principalmente el texto aprobado por el Senado. En particular, se observa que (i) se adoptó el texto del Senado para los artículos 2, 3, 5, 8 y 9; (ii) en el artículo 4 se mantuvo el texto del Senado con una leve corrección en la redacción del parágrafo 4, justificada en el debate por concordancia gramatical; (iii) respecto del artículo 6, se adoptó el texto del Senado y se ajustó el parágrafo 4 para precisar la restricción sobre el uso de instalaciones de asambleas o concejos dentro de los seis meses anteriores a elecciones; y finalmente (iv), en el artículo 7 se modificó la expresión “sesión especial” por “espacio destinado” y se suprimió la frase “ante el pleno del Congreso”, a fin de otorgar mayor flexibilidad en la programación de las rendiciones de cuentas de las bancadas.
214. En consecuencia, la Sala constata que la aprobación del informe de conciliación en el Senado de la República se realizó con observancia plena de los requisitos relativos al quórum, la mayoría absoluta y la votación nominal y pública, de conformidad con los artículos 133, 145 y 153 de la Constitución Política, y los artículos 116, 117, 119, 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.
ii. Conciliación en la Cámara de Representantes
215. El informe de conciliación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado fue sometido a debate y votación en la plenaria de la Cámara de Representantes el 18 de junio de 2024, según consta en el Acta No. 154, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1619 de 2024. El texto del informe conciliado fue previamente publicado en la Gaceta No. 892 de 2024, con la participación de los conciliadores Catherine Juvinao Clavijo por la Cámara de Representantes y Germán Blanco Álvarez por el Senado de la República.[82]
216. De acuerdo con la certificación expedida por la Secretaría General de la corporación, la Plenaria de la Cámara está conformada por 187 representantes, por lo que la mayoría absoluta exigida para la aprobación del informe de conciliación correspondía a mínimo 94 votos afirmativos. Antes de la votación, el Secretario verificó la existencia de quórum decisorio válidamente conformado, y la votación se realizó de forma nominal y pública, en atención a la naturaleza estatutaria del proyecto.
217. El resultado de la votación fue 109 votos afirmativos y ninguno en contra, de los cuales 18 se registraron manualmente y 91 mediante el sistema electrónico, con lo que se supera ampliamente la mayoría exigida. En cuanto al contenido del informe de conciliación, publicado en la Gaceta del Congreso No. 892 de 2024, se observa la resolución de las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en ambas cámaras; en particular se tienen las siguientes[83]: (i) el título y el artículo 1 fueron aprobados sin modificaciones, al no existir diferencias entre los textos; (ii) en el artículo 2, se adoptó el texto del Senado, que suprimió la palabra “oportunamente”, bajo la justificación de dejar una redacción más concisa centrada en la obligación de informar en “lenguaje claro y comprensible”; (iii) en el artículo 3, se acogió igualmente el texto del Senado, de modo que se eliminó la referencia al “control público” que había sido introducida por la Cámara, aceptando incluir las funciones de control político, judicial, disciplinaria, electoral y de protocolo; y (iv) en el artículo 4, aunque se mantuvo el texto del Senado, se realizó un ajuste de redacción en el parágrafo 4, consistente en la adición de una coma.
218. Asimismo, en el artículo 5, se acogió el texto aprobado por el Senado, que eliminó el literal h) del proyecto, que exigía reportar el relacionamiento de los congresistas con organizaciones sociales, gremiales o sindicales. La decisión se sustentó en los debates previos, donde se consideró que dicha obligación resultaba desproporcionada y podía comprometer la privacidad y seguridad de los legisladores. El texto conciliado mantuvo los literales a) a g), que se centran en los proyectos de ley, las citaciones, los viajes internacionales y la gestión ante entidades.
219. En lo relativo al artículo 6, se adoptó el texto del Senado, con un ajuste en el parágrafo 4. En el artículo 7, los conciliadores modificaron la redacción del Senado, de manera que sustituyeron la expresión “sesión especial” por “espacio destinado” y se suprimió la frase “ante el pleno del Congreso”, bajo la justificación de otorgar mayor flexibilidad para la rendición de cuentas de las bancadas. Asimismo, sobre el artículo 8, y de conformidad con la Gaceta 892 de 2024, este fue aprobado sin modificaciones al no existir diferencias entre los textos. Finalmente, respecto del artículo 9, se acogió el texto del Senado, para establecer una cláusula de vigencia general con derogatoria expresa del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y de las disposiciones contrarias.
220. En consecuencia, se evidencia que la Cámara de Representantes aprobó el informe de conciliación observando las exigencias constitucionales y reglamentarias sobre quórum, mayoría absoluta y votación nominal y pública, lo que permite concluir que esta etapa del trámite legislativo se desarrolló conforme a los artículos 133, 145 y 153 de la Constitución Política, y a los artículos 116, 117, 119, 129 y 130 de la Ley 5 de 1992.
F. Síntesis de la verificación de quórum, mayorías y tipo votación
221. Con base en la anterior reconstrucción de los debates adelantados en el Congreso de la República, y de acuerdo con las pruebas documentales obrantes en el expediente, la Sala concluye que en todas las etapas del trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado se cumplieron los requisitos relativos al quórum, la mayoría absoluta y la votación nominal y pública, tal como se sintetiza en el siguiente esquema:
|
Etapa legislativa |
Integrantes de la corporación respectiva |
Mayoría absoluta requerida (quórum decisorio) |
Resultado de la votación (título y pregunta de aprobación / informe) |
Modalidad de votación |
Constatación en el expediente |
|
Debate en la Comisión Primera de la Cámara |
41 |
21 |
30 votos por el SÍ - 0 votos por el NO |
Nominal y pública |
Gaceta No. 1683 de 2023 |
|
Debate en la Plenaria de la Cámara |
187 |
94 |
119 votos por el SÍ - 1 voto por el NO |
Nominal y pública |
Gaceta No. 1211 de 2024 |
|
Debate en la Comisión Primera del Senado |
21 |
11 |
20 votos por el SÍ - 0 votos por el NO |
Nominal y pública |
Gaceta No. 901 de 2024 |
|
Debate en la Plenaria del Senado |
105 |
53 |
63 votos por el SÍ - 0 votos por el NO |
Nominal y pública |
Gaceta No. 27 de 2025 |
|
Conciliación - Plenaria de la Cámara |
187 |
94 |
109 votos por el SÍ - 0 votos por el NO |
Nominal y pública |
Gaceta No. 1619 de 2024 |
|
Conciliación - Plenaria del Senado |
105 |
53 |
61 votos por el SÍ - 0 votos por el NO |
Nominal y pública |
Gaceta No. 161 de 2025 |
222. Superado este examen, a continuación la Sala procederá a verificar los lapsos entre debates y el límite temporal de la legislatura.
4.6. Verificación de los plazos entre debates, número de debates y duración total del trámite
223. La Constitución Política, en el artículo 160, establece las reglas que deben cumplirse en el trámite legislativo en materia de lapsos entre los debates. De esta forma, se dispone que entre el primer y el segundo debate dentro de una misma cámara debe mediar un término no inferior a 8 días, y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación del debate en la otra, al menos 15 días. Estos plazos, contados en días calendario, tienen como finalidad impedir la aprobación precipitada de las normas, garantizar que los congresistas dispongan del tiempo necesario para estudiar las modificaciones introducidas y asegurar que el procedimiento legislativo se desarrolle conforme a los principios de deliberación y racionalidad.[84]
224. A su turno, el artículo 153 de la Constitución dispone que la aprobación, modificación o derogación de una ley estatutaria debe surtirse dentro de una sola legislatura,[85] con lo que se busca que la definición de los asuntos trascendentales, que son propios de este tipo de legislación, no dependa de mayorías coyunturales ni se prolongue indefinidamente en el tiempo.[86]
225. Ahora bien, en los casos en que existan discrepancias entre los textos aprobados por las dos cámaras, el artículo 161 de la Constitución prevé una etapa de conciliación con reglas propias. En virtud de esta disposición, se conforman comisiones accidentales paritarias de senadores y representantes encargadas de unificar el texto final del proyecto; el informe de conciliación debe publicarse al menos con un día de anticipación a la sesión en la que será sometido a aprobación, a fin de garantizar que los congresistas conozcan su contenido; y la votación de dicho informe constituye una repetición del segundo debate, limitada a la adopción o rechazo del texto conciliado, sin reabrir la discusión general del proyecto. Esta fase actúa, en últimas, como una etapa final de ratificación bicameral, destinada a asegurar que el texto definitivo refleje fielmente la voluntad democrática de ambas corporaciones.[87]
226. A partir de lo anterior, en el siguiente esquema se sintetiza la secuencia temporal del trámite legislativo surtido en el Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, a efectos de determinar el cumplimiento de estos requisitos constitucionales:
|
Etapa del trámite legislativo |
Fecha de ocurrencia |
Tiempo transcurrido |
Requisito |
¿Cumple? |
Gaceta |
|
Radicación del proyecto |
23 de agosto de 2023 |
N/A |
Inicio del trámite legislativo |
SÍ |
Gaceta No. 1189 de 2023 |
|
Debate en la Comisión Primera de la Cámara |
8 de noviembre de 2023 |
N/A |
Aprobación en comisión |
SÍ |
Gaceta No. 1683 de 2023 |
|
Tiempo entre 1 y 2 debate (Cámara) |
8 nov. 2023 hasta el 16 abr. 2024 |
160 días calendario |
Mínimo 8 días (art. 160 de la Constitución) |
SÍ |
Gaceta No. 1211 de 2024 |
|
Debate en la Plenaria de la Cámara |
16 de abril de 2024 |
N/A |
Aprobación en plenaria |
SÍ |
Gaceta No. 1211 de 2024 |
|
Tiempo entre las dos cámaras (Cámara y Senado) |
16 abr. 2024 hasta el 21 mayo 2024 |
35 días calendario |
Mínimo 15 días (art. 160 de la Constitución) |
SÍ |
Gaceta No. 1211 de 2024 y Gaceta No. 901 de 2024 |
|
Debate en la Comisión Primera del Senado |
21 de mayo de 2024 |
N/A |
Aprobación en comisión |
SÍ |
Gaceta No. 901 de 2024 |
|
Tiempo entre 3 y 4 debate (Senado) |
21 mayo 2024 hasta el 11 jun. 2024 |
21 días calendario |
Mínimo 8 días (art. 160 de la Constitución) |
SÍ |
Gaceta No. 27 de 2025 |
|
Debate en la Plenaria Senado |
11 de junio de 2024 |
N/A |
Aprobación en plenaria |
SÍ |
Gaceta No. 27 de 2025 |
|
Conciliación (Cámara y Senado) |
18 de junio de 2024 |
N/A |
Aprobación del texto unificado |
SÍ |
Gaceta No. 1619 de 2024 y Gaceta No. 161 de 2025 |
227. Así, de acuerdo con la información reseñada es claro que el proyecto de ley, primero, contó con los cuatro debates constitucionalmente exigidos en el artículo 157 de la Constitución.
228. Segundo, acreditó los plazos constitucionales establecidos en el artículo 160 superior. Para empezar, entre el primer y segundo debate en la Cámara de Representantes transcurrieron 160 días, superando ampliamente el mínimo de ocho; entre la aprobación del proyecto en la plenaria de la Cámara y el inicio del trámite en el Senado transcurrieron 35 días, superando así el mínimo de quince; y finalmente, entre el primer y segundo debate en el Senado mediaron 21 días, con lo que se cumple abiertamente el mínimo de ocho exigido por la Constitución.
229. Tercero, sobre la duración total del trámite legislativo, se constata que el proyecto fue radicado el 23 de agosto de 2023 y su informe de conciliación aprobado el 18 de junio de 2024, es decir, dentro del período comprendido entre el 20 de julio de 2023 y el 20 de junio de 2024, que corresponde a una única legislatura. A esto hay que agregar que no se efectuaron actuaciones durante sesiones extraordinarias, por lo que se satisface el requisito previsto en el artículo 153 de la Constitución para el caso de las leyes estatutarias.
230. En conclusión, la Sala Plena confirma que el trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado observó de manera estricta las exigencias de temporalidad y de secuencia deliberativa.
4.7. Cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible
231. El control de constitucionalidad de las leyes estatutarias exige, además, verificar el respeto de los principios de consecutividad e identidad flexible, los cuales garantizan que el proceso legislativo sea una expresión auténtica de la deliberación democrática.[88] Ambos principios son de rango constitucional y se derivan de los artículos 157 y 160 superiores, respectivamente; además, tienen como propósito último impedir que las normas sean aprobadas sin un debate completo, informado y coherente a lo largo de todas las fases del trámite legislativo.
232. Por un lado, el mandato de consecutividad exige que los proyectos de ley sean tramitados y aprobados a través de los debates sucesivos previstos en la Constitución, tanto en las comisiones constitucionales permanentes como en las plenarias de las cámaras legislativas. Este principio, que deviene del artículo 157 de la Constitución Política,[89] tiene por finalidad especial asegurar que cada iniciativa sea objeto de un grado suficiente de deliberación democrática en las distintas etapas estructurales del procedimiento legislativo.
233. Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, la consecutividad se traduce en la denominada “regla de los cuatro debates”, según la cual todo proyecto debe ser aprobado, en principio, en dos debates en la cámara de origen y dos en la otra; primero en comisión constitucional y luego en plenaria.[90] Con todo, en los eventos en los que se haya tramitado un mensaje de urgencia, de conformidad con el artículo 163 de la Constitución, las comisiones primeras pueden sesionar conjuntamente, reduciéndose el trámite a tres debates (uno conjunto y dos en plenarias).
234. De esta manera, el principio de consecutividad impone a las comisiones y a las plenarias del Congreso de la República la obligación de debatir y decidir la totalidad de los temas propuestos en cada etapa. Por ello, se ha dicho que estas células legislativas no pueden renunciar a su competencia ni diferir el estudio de un asunto a otra instancia para evitar el debate,[91] de manera que, cuando un tema es omitido en una comisión o en una plenaria y solo es incorporado en etapas posteriores, se configura la llamada “elusión de debate”, que configura un vicio de procedimiento por desconocimiento del principio de consecutividad.[92]
235. Por otro lado, el principio de identidad flexible, que se deriva del artículo 160 de la Constitución[93], reconoce que durante el trámite legislativo las cámaras puedan introducir modificaciones, adiciones o supresiones al articulado, en ejercicio de la autonomía que les confiere el principio democrático[94]. No obstante, esta potestad se encuentra limitada por la exigencia de que el núcleo temático o materia se mantenga constante durante todas las etapas y debates del proceso. En ese sentido, a la luz del principio de identidad flexible o relativa, las variaciones de texto son legítimas únicamente cuando guardan una relación clara, específica, estrecha, necesaria y evidente con lo debatido en etapas anteriores. En consecuencia, no se admite la introducción de asuntos nuevos que tengan autonomía normativa o que se aparten de la materia discutida previamente.[95]
236. Lo anterior lleva a recordar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no toda disposición nueva constituye, en estricto sentido, un asunto nuevo. Sobre ello, en la Sentencia C-1011 de 2008 la Corte indicó, a modo de ilustración, lo siguiente:
“La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que ‘(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías del investigado o acusado en el proceso penal–’”[96]
237. Así, desde el punto de vista de la incorporación de disposiciones, es posible señalar que, en general, se incurre en vicio de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de identidad flexible cuando una modificación posee autonomía normativa propia o regula una materia distinta de la que fue objeto de deliberación durante las fases anteriores del procedimiento.
238. Ahora bien, en este punto conviene insistir en que, sobre la manera en que debe valorarse el cumplimiento de este principio, la Corte ha considerado pacíficamente que su verificación no puede darse de manera aislada, reducida a un simple contraste de la literalidad, sino que debe hacerse sobre su contenido objetivo, con el propósito de observar que se haya satisfecho la continuidad temática del debate. En otras palabras, lo relevante no es la consideración de la redacción normativa, vista aisladamente, sino valorada en perspectiva de la materia tratada desde la radicación hasta la aprobación final.[97] Esto garantiza que se permitan ajustes normativos compatibles con la deliberación previa que, en todo caso, y en cumplimiento del principio de consecutividad, debe haber ocurrido en todos los debates que integran el procedimiento.
239. Por último, en relación con ambos principios (consecutividad e identidad flexible) la Corte ha reiterado que una vulneración de aquellos no puede ser superada mediante el trámite de conciliación. En particular, ha señalado que las comisiones de conciliación tienen la función limitada de armonizar discrepancias entre los textos aprobados por las cámaras, pero carecen de competencia para introducir disposiciones inéditas o para subsanar omisiones en el debate. Permitir lo contrario equivaldría a sustituir el debate de las comisiones y de las plenarias por un acuerdo posterior entre conciliadores, con lo que se trasgrediría el principio de deliberación democrática, que es transversal a la formación de las leyes.[98]
240. Dicho lo anterior, y dado que el expediente muestra que, a excepción del título, el Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado fue objeto de sucesivas modificaciones, la Sala encuentra necesario analizar enseguida la evolución que tuvo todo el articulado a lo largo del trámite legislativo, con el fin de verificar los ajustes aprobados y el cumplimiento de los dos principios bajo mención.
Artículo 1 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
241. De la revisión del expediente se desprende que el artículo 1 del PLE, relativo al objeto de la ley, mantuvo su presencia y coherencia temática durante todo el trámite parlamentario, cumpliendo los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en los artículos 157 y 160 de la Constitución Política. Para evidenciarlo, en el siguiente esquema se muestra la evolución de esta primera disposición:
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Etapa legislativa |
Texto aprobado |
Observación |
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Texto original (radicación) |
“Objeto. La presente ley tiene por objeto promover una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, estableciendo mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas.”[99] |
Texto presentado inicialmente por los autores, el 23 de agosto de 2023. |
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Debate Comisión Primera de la Cámara) |
Sin modificaciones.[100] |
La ponencia para primer debate propuso mantener el artículo sin modificaciones, y así se aprobó. |
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Debate Plenaria de la Cámara |
“Objeto. La presente ley en el marco del principio de transparencia, tiene por objeto promover una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, estableciendo mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas; lo cual permite fortalecer los mecanismos de participación ciudadana generando con ello un congreso abierto e inclusivo con la ciudadanía.”[101] |
Modificación: se aprobó una proposición del Representante José Octavio Cardona que agregó el marco de transparencia y el objetivo de “Congreso abierto e inclusivo”[102]. |
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Debate Comisión Primera del Senado |
Sin modificaciones.[103] |
El Senado acogió el texto que venía aprobado de la Cámara y no se presentaron proposiciones de cambio para este artículo en esta etapa. |
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Debate Plenaria del Senado |
Sin modificaciones. [104] |
El texto se mantuvo inalterado en la Plenaria del Senado. |
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Conciliación (texto final) |
Sin discrepancias. El informe de conciliación certifica que los textos aprobados por ambas cámaras fueron idénticos, acogiendo la versión aprobada en ambas cámaras. [105] |
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242. Lo anterior muestra que la materia del artículo, relacionada con la definición del objeto de la Ley, asociado a la promoción de una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, fue conocida, discutida y aprobada en los cuatro debates. De igual manera se evidencia que, durante el tránsito por la Cámara de Representantes, particularmente en el segundo debate, el texto fue adicionado, sin alterar el núcleo temático debatido, con la incorporación de dos elementos concretos, (i) la referencia expresa al “marco del principio de transparencia” y (ii) la finalidad de “fortalecer los mecanismos de participación ciudadana, generando con ello un Congreso abierto e inclusivo con la ciudadanía”. Estas adiciones, de ninguna manera introducen una materia autónoma o ajena a la discutida previamente.
Artículo 2 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
243. La Corte constata que el artículo 2 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, sobre la definición de la rendición de cuentas de los congresistas, se mantuvo presente durante todo el trámite y fue debatido en todas las etapas del mismo. En el curso del procedimiento, la disposición recibió una modificación en el Senado de la República, la cual generó una discrepancia que fue resuelta posteriormente en la etapa de conciliación. A continuación, se detalla la evolución de este artículo en el curso de los debates:
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Etapa legislativa |
Texto aprobado |
Observación |
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Texto original (radicación) |
“Rendición de cuentas de los Congresistas. Consiste en el conjunto de acciones, prácticas y procedimientos mediante los cuales los Congresistas de la República informan, explican y dan a conocer, oportunamente y en lenguaje comprensible, los avances y resultados de su gestión congresual a los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil.
Los Congresistas rendirán cuentas a la ciudadanía sobre su gestión congresual, conforme a los términos establecidos en la presente ley, la Ley 1757 de 2015, la Ley 1828 de 2017 y las demás disposiciones normativas que regulen la materia.”[106] |
Texto presentado inicialmente por los autores, el 23 de agosto de 2023. |
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Debate Comisión Primera de la Cámara |
Sin modificaciones.[107] |
Aprobado por la Comisión, sin proposiciones. |
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Debate Plenaria de la Cámara |
Sin proposiciones.[108] |
Aprobado por la plenaria, sin proposiciones. |
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Debate Comisión Primera del Senado |
“Rendición de cuentas de los
Congresistas. Consiste en el conjunto de acciones, prácticas y
procedimientos mediante los cuales los Congresistas de la República informan,
explican y dan a conocer,
Los congresistas rendirán cuentas a la ciudadanía sobre su gestión congresual, conforme a los términos establecidos en la presente Ley, la Ley 1757 de 2015, la Ley 1828 de 2017 y las demás disposiciones normativas que regulen la materia.”[109] |
Modificación: se presentó la Proposición No. 192 suscrita por el Senador Germán Blanco, la cual modificó el artículo. A partir de esta etapa se empezó a ajustar la redacción con la eliminación de la expresión “oportunamente”. |
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Debate Plenaria del Senado |
“Artículo 2º. Rendición de cuentas de los Congresistas. Consiste en el conjunto de acciones, prácticas y procedimientos mediante los cuales los Congresistas de la República informan, explican y dan a conocer, en lenguaje claro y comprensible, los avances y resultados de su gestión congresual a los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil.
Los congresistas rendirán cuentas a la ciudadanía sobre su gestión congresual, conforme a los términos establecidos en la presente Ley, la Ley 1757 de 2015, la Ley 1828 de 2017 y las demás disposiciones normativas que regulen la materia.”[110] |
Modificación: se eliminó definitivamente la palabra “oportunamente” y se añadió el adjetivo “claro”. |
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Conciliación (texto final) |
La Comisión de Conciliación decidió adoptar la redacción del Senado y así se aprobó.[111] |
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244. Lo anterior permite evidenciar que el artículo 2 cumplió íntegramente con los principios de consecutividad e identidad flexible, pues fue objeto de examen y aprobación en las cuatro etapas del trámite legislativo. Además, la definición de la rendición de cuentas como obligación de los congresistas se mantuvo inalterada en su esencia desde la radicación del proyecto hasta la conciliación final, sin que se introdujeran materias nuevas o ajenas al núcleo temático del PLE.
245. Al respecto, la Sala considera que, en particular, las modificaciones introducidas en los debates adelantados en el Senado respetan el principio de identidad flexible. Por un lado, (i) la eliminación del término “oportunamente” no alteró el contenido sustancial de la disposición, sino que lo precisó al evitar una indeterminación temporal que podría entrar en conflicto con el plazo perentorio fijado en el artículo 4 (diez días hábiles siguientes a la finalización de la legislatura); y por otro lado (ii), la adición del calificativo “claro” complementó el estándar de accesibilidad de la información. En ese sentido, es evidente que estas modificaciones constituyeron un desarrollo legítimo de la función deliberativa del Congreso, cuyo texto guarda plena correspondencia con la materia del artículo.
Artículo 3 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
246. El artículo 3 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado introduce una modificación al literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017 y, por esta vía, establece la rendición de cuentas como un deber funcional de los congresistas. En el siguiente esquema, se muestra la evolución del artículo a lo largo de los cuatro debates y la conciliación:
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Etapa legislativa |
Texto aprobado |
Observación |
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Texto original (radicación) |
“Modifíquese el literal j) del artículo 8° de la Ley 1828 de 2017, el cual quedará así:
Artículo 8º. Deberes del Congresista. Además de los consagrados en la Constitución Política y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de los Congresistas en ejercicio de sus funciones, los siguientes: (…) j) Rendir cuentas a la ciudadanía de las acciones relacionadas con las obligaciones y responsabilidades congresuales, por medio de un informe de gestión anual y la realización de un espacio de diálogo público, que versarán sobre la información legislativa que las Secretarías de cada Comisión y las secretarías de cada Cámara certifican, así como la gestión individual de cada Congresista.”[112] |
Texto presentado inicialmente por los autores, el 23 de agosto de 2023, fecha de la radicación. |
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Debate Comisión Primera de la Cámara |
“Modifíquese el literal j) del artículo 8° de la Ley 1828 de 2017, el cual quedará así:
Artículo 8º. Deberes del Congresista. Además de los consagrados en la Constitución Política y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de los Congresistas en ejercicio de sus funciones, los siguientes: (…) j) Rendir cuentas a la ciudadanía de las acciones relacionadas con las obligaciones y responsabilidades congresuales, por medio de un informe de gestión anual y la realización de un espacio de diálogo público, que versarán sobre la información legislativa que las Secretarías de cada Comisión y las secretarías de cada Cámara certifican, así como la gestión individual de cada Congresista frente a sus funciones de control político, judicial, disciplinaria, electoral y de protocolo.”[113] |
Modificación: se aprobó la proposición formulada por el representante Jorge Tamayo Marulanda, que buscaba no reducir las funciones de los congresistas a la legislación[114]. |
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Debate Plenaria de la Cámara |
“Modifíquese el literal j) del artículo 8° de la Ley 1828 de 2017, el cual quedará así: ARTÍCULO 8°. DEBERES DEL CONGRESISTA. Además de los consagrados en la Constitución Política y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de los Congresistas en ejercicio de sus funciones, los siguientes: (…) j) Rendir cuentas a la
ciudadanía de las acciones relacionadas con las obligaciones y responsabilidades
congresuales, por medio de un informe de gestión |
Modificaciones: los dos cambios se aprobaron con ocasión de una proposición presentada por el representante Holmes de Jesús Echeverría.[116] |
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Debate Comisión Primera del Senado |
“Artículo 3º. Modifíquese el literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017, el cual quedará así: ARTÍCULO 8o. DEBERES DEL CONGRESISTA. Además de los consagrados en la Constitución Política y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de los Congresistas en ejercicio de sus funciones, los siguientes: (…) j) Rendir cuentas a la
ciudadanía de las acciones relacionadas con las obligaciones y responsabilidades
congresuales, por medio de un informe de gestión por cada legislatura y [ |
Modificaciones: (i) se modifica la expresión “realización” “potestad”, tras aprobación de la proposición formulada por el senador Germán Alcides Blanco Álvarez, (ii) se aprobó la proposición del senador Carlos Fernando Motoa Solarte, que llevó a (i’) incluir la expresión “relativa a la función”, (ii’) a agregar la labor constituyente de los congresistas, y (iii’) añadir la función de “control público” en la lista de funciones sobre las cuales se debe rendir cuentas.[118] |
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Debate Plenaria del Senado |
“Artículo 3º. Modifíquese el literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017, el cual quedará así: ARTÍCULO 8o. DEBERES DEL CONGRESISTA. Además de los consagrados en la Constitución Política y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de los Congresistas en ejercicio de sus funciones, los siguientes: (…) j) Rendir cuentas a la
ciudadanía de las acciones relacionadas con las obligaciones y
responsabilidades congresuales, por medio de un informe de gestión por cada
legislatura y [ |
Modificaciones: se eliminó la expresión “potestad” para reemplazarla por “deber”, tras aprobación de la proposición formulada por el senador Antonio José Correa Jiménez.[120] |
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Conciliación (texto final) |
La Comisión de Conciliación decidió adoptar la redacción del Senado, y así se aprobó. [121] |
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247. De esta reconstrucción se desprende que el artículo 3 agotó los cuatro debates y fue considerado en todas sus fases, por lo que cumple con el principio de consecutividad previsto en el artículo 157 de la Constitución. Además, se observa que el deber de rendir cuentas se mantuvo como eje temático desde la radicación del proyecto hasta su aprobación definitiva.
248. En ese sentido, la Corte observa que las variaciones introducidas durante el trámite se dieron respetando el principio de identidad flexible, pues no alteraron la esencia del deber funcional previsto en el artículo discutido, sino que se hicieron con miras a ajustar su contenido, esencialmente, en los siguientes términos: (i) la ampliación del listado de funciones sobre las cuales se rinde cuentas (control político, judicial, disciplinaria, electoral, control público y de protocolo) supuso un desarrollo adicional de la rendición de cuentas, no un cambio temático; (ii) el paso de “anual” a “por cada legislatura” armoniza la obligación con las dinámicas y tiempos del Congreso de la República; (iii) la adición de la posibilidad “virtual o presencial” constituye una ajuste técnico para considerar otras modalidades de rendición de cuentas sin modificar la esencia del articulado; y (iv) la supresión del término “potestad”, que surgió temporalmente durante la deliberación en la Comisión Primera del Senado, y su sustitución por la expresión “deber”, reafirma la naturaleza obligatoria de la rendición de cuentas, siendo ello parte del núcleo temático de la disposición.
249. En consecuencia, para la Sala es claro que las modificaciones hechas durante el trámite legislativo no introdujeron asuntos estrictamente nuevos ni autónomos, sino que constituyeron ajustes de técnica normativa y precisiones conceptuales compatibles con los principios de consecutividad e identidad flexible.
Artículo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
250. El artículo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado regula, en esencia, el contenido, los plazos y los medios de publicación del informe de gestión de los congresistas, en el marco del deber de rendición de cuentas. De acuerdo con el trámite legislativo surtido, esta disposición fue debatida y aprobada en las cuatro etapas del trámite parlamentario, con modificaciones graduales que no alteraron el núcleo temático del proyecto. A continuación se presenta la evolución del artículo durante su trámite:
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Etapa legislativa |
Texto aprobado |
Observación |
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Texto original (radicación) |
““Informe de Gestión del Congresista. Cada Congresista deberá remitir a la Secretaría General de la respectiva Cámara el informe de gestión, de forma digital, en formato de datos abiertos y en lenguaje claro, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la finalización de cada legislatura. En caso de que hayan sido convocadas sesiones extraordinarias, el término comenzará a contar a partir del último día de dichas sesiones. Las Secretarías Generales de cada Cámara, mediante el uso de herramientas tecnológicas de la información y la comunicación, deberán publicar en formato de datos abiertos el informe de rendición de cuentas en el Sistema de Información Parlamentaria previsto en la Ley 1147 de 2007, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibido. Parágrafo 1º. Los Congresistas podrán apoyar su informe utilizando formatos audiovisuales, sistemas de lectura y escritura basados en signos, imágenes y ejemplos ilustrativos. Parágrafo 2º. En aquellos eventos en que el Congresista haya presentado renuncia de su investidura o representación popular, el informe de gestión deberá ser remitido a la Secretaría General correspondiente dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la aceptación de la renuncia por parte de la respectiva Corporación Legislativa. Parágrafo 3º. La Mesa Directiva del Congreso de la República, con el apoyo de las Secretarías Generales de cada Cámara, promoverá y realizará espacios de co-creación con la ciudadanía para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, se adopte el diseño y formato único del informe de gestión de los Congresistas.”[122] |
Texto propuesto por los autores en la radicación. |
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Debate Comisión Primera de la Cámara |
“Informe de Gestión del Congresista. Cada Congresista deberá remitir a la Secretaría General de la respectiva Cámara el informe de gestión, de forma digital, en formato de datos abiertos y en lenguaje claro, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la finalización de cada legislatura. En caso de que hayan sido convocadas sesiones extraordinarias, el término comenzará a contar a partir del último día hábil siguiente de dichas sesiones. Las Secretarías Generales de
cada Cámara, mediante el uso de herramientas tecnológicas de la información y
la comunicación, deberán publicar en formato de datos abiertos el informe de
rendición de cuentas en el Sistema de Información Parlamentaria previsto en
la Ley 1147 de 2007, dentro de los [
Parágrafo 1º. Los Congresistas podrán apoyar su informe utilizando formatos audiovisuales, sistemas de lectura y escritura basados en signos, imágenes y ejemplos ilustrativos, que podrán incluir lenguaje de señas y lenguaje incluyente.
Parágrafo 2º. En aquellos eventos en que el Congresista haya presentado renuncia de su investidura o representación popular, el informe de gestión deberá ser remitido a la Secretaría General correspondiente dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la aceptación de la renuncia por parte de la respectiva Corporación Legislativa.
Parágrafo 3º. […se mantuvo sin modificación…]
Parágrafo 4º. Se garantizará a los Congresistas el libre y gratuito acceso a los medios públicos y comunitarios de comunicación tanto nacionales como locales, para dar a conocer sus informes de gestión, de conformidad con la reglamentación expedida por el Gobierno nacional.
Parágrafo 5º. Este informe reemplaza al previsto en el parágrafo 2° del artículo 14 de la Ley 1147 de 2007.”[123] |
Modificaciones: (i) se acogió la propuesta del representante Duvalier Sánchez Arango de incluir la expresión “hábil siguiente”, con el fin de tener claridad sobre el momento en que comenzaría a contar el término. (ii) Se acogió la propuesta de los ponentes ampliar, en el segundo inciso, el término a 10 días. (iii) Se aprobó la proposición de la representante Astrid Sánchez Montes de Oca de adicionar lenguaje de señas y lenguaje incluyente. (iv) Se aprobó la proposición aditiva presentada por el representante Diógenes Quintero Amaya, que terminó con la inclusión del parágrafo 4. (v) Finalmente, se aprobó la inclusión del parágrafo 5, cuyo texto proviene de la Ley 1828 de 2017 y fue propuesto por los ponentes para dar claridad sobre la vigencia del informe.[124] |
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Debate Plenaria de la Cámara |
“[…primer inciso se mantuvo sin modificación…]
Las Secretarías Generales de cada Cámara, mediante el uso de herramientas tecnológicas de la información y la comunicación, deberán publicar en formato de datos abiertos el informe de rendición de cuentas en el Sistema de Información Parlamentaria previsto en la Ley 1147 de 2007, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibido del mismo. Así mismo, las Secretarías Generales de cada Cámara, deberán publicar en el perfil de cada congresista en sus páginas web y dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su aprobación, las citaciones a debates de control político o audiencias públicas de comisiones o plenaria de autoría o coautoría de cada congresista. El informe de Gestión del Congresista también será publicado en la página web institucional del Congreso de la República. La ciudadanía podrá formular peticiones respetuosas sobre los contenidos de dicho informe, las cuales deberán ser resueltas en los términos de la Ley 1755 de 2015, o aquella ley que la modifique o sustituya.
Parágrafo 1º. […se mantuvo sin modificación…]
Parágrafo 2º. En [
Parágrafo 3º. La Mesa Directiva
del Congreso de la República, con el apoyo de las Secretarías Generales de
cada Cámara, promoverá y realizará espacios de [
Parágrafo 4º. Se garantizará a los Congresistas el libre y gratuito acceso a los medios públicos y comunitarios de comunicación tanto nacionales, regionales y locales, para dar a conocer sus informes de gestión, de conformidad con la reglamentación expedida por el Gobierno nacional.
Parágrafo 5º. Este informe reemplaza al previsto en el parágrafo 2° del artículo 14 de la Ley 1147 de 2007.
Parágrafo 6º. El informe de Gestión del Congresista deberá estar planteado en lenguaje claro, sencillo, accesible y comprensible para la ciudadanía.”[125]
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En esta etapa del trámite legislativo se dio el mayor número de ajustes sobre esta disposición. Modificaciones: (i) se aprobó la proposición del representante Holmes de Jesús Echeverría para incluir el deber específico de las secretarías en el segundo inciso. (ii) Se aprobó la proposición del representante Anibal Gustavo Hoyos Franco que terminó con la inclusión del tercer inciso. (iii) se aprobó la modificación del parágrafo 2, de iniciativa del representante Julio César Triana; (iv) se ratificó la sustitución de la expresión “co-creación”, proveniente del pliego de modificaciones radicado por los ponentes; (v) se aprobó la propuesta del representante Juan Pablo Salazar de incluir medios regionales en el parágrafo 4. (vi) Se aprobó la proposición del representante Aníbal Gustavo Hoyos Franco que terminó con la inclusión del parágrafo 6.[126] |
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Debate Comisión Primera del Senado |
“[…primer inciso se mantuvo sin modificación…]
Las Secretarías Generales de
cada Cámara, mediante el uso de herramientas tecnológicas de la información y
la comunicación, deberán publicar en formato de datos abiertos el informe de
rendición de cuentas en el Sistema de Información Parlamentaria previsto en
la Ley 1147 de 2007, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al
recibido del mismo, así mismo, [ [
Parágrafo 1º. […se mantuvo sin modificación…] Parágrafo 3º. […se mantuvo sin modificación…]
Parágrafo 4º. Se garantizará a los Congresistas el libre y gratuito acceso a los medios públicos y comunitarios de comunicación tanto nacionales regionales y locales, para dar a conocer sus informes de gestión, de conformidad con la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional para tal fin.
Parágrafo 5º. […se mantuvo sin modificación…]
Parágrafo 6º. El informe de Gestión del Congresista deberá estar planteado en lenguaje claro, sencillo, accesible y comprensible para la ciudadanía. El informe de Gestión del Congresista podrá presentarse junto con una versión de lectura fácil, para mejorar la comprensión de la ciudadanía de la labor congresual.”[127] |
Modificaciones: (i) se aprobó la proposición del senador Germán Alcides Blanco Álvarez para simplificar la redacción del segundo inciso. (ii) Se aprobó la proposición formulada por el mismo senador, para eliminar el tercer inciso, por considerar que el derecho de petición opera sin necesidad de que se tenga que reiterar su existencia en esta norma. (iii) Por solicitud del senador Alejandro Carlos Chacón, se aprobó la inclusión de la expresión “para tal fin”, bajo la idea de que la reglamentación mencionada en el parágrafo 4 hace referencia a los medios de comunicación, no a que el gobierno tiene que reglamentar la rendición de cuentas. (iv) Finalmente, por solicitud de los senadores Paloma Valencia Laserna y Alfredo Rafael Deluqe Zuleta se incluyó el último inciso del parágrafo 6, con el fin de que los informes no sean documentos técnicos y extensos.[128] |
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Debate Plenaria del Senado |
“[…primer y segundo inciso se mantuvieron sin modificación…]
En caso de que el congresista cuente con canales de comunicación oficiales habilitados a través de redes sociales para la comunicación de su gestión legislativa, deberá publicar el presente informe en alguna de dichas redes sociales, a su elección. Para lo anterior, podrá adaptar su informe de gestión a la respectiva red social.
Parágrafo 1º. […se mantuvo sin modificación…]
Parágrafo 2º. […se mantuvo sin modificación…]
Parágrafo 3º. […se mantuvo sin modificación…]
Parágrafo 5º. […se mantuvo sin modificación…]
Parágrafo 6º. […se mantuvo sin modificación…] |
Modificación: se aprobó la proposición de la senadora Liliana Benavides Solarte que terminó con la inclusión del tercer inciso.[130] |
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Conciliación (texto final) |
La Comisión de Conciliación decidió adoptar la redacción del Senado, y así se aprobó.[131] |
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251. Lo anterior muestra que, en primer lugar, el artículo 4 surtió los cuatro debates exigidos y la materia del mismo, relativa al informe de gestión, fue debatida y aprobada de forma progresiva en cada una de las etapas, con lo que se cumple plenamente los principios de consecutividad e identidad flexible. Sobre este último, es importante observar que las modificaciones introducidas en el trámite estuvieron estrictamente vinculadas con la temática central de la norma, relacionada con la publicidad y la transparencia de la gestión congresual. En particular, se tiene que, (i) se hizo un ajuste en el plazo de publicación para hacer el cumplimiento de la obligación de rendir el informe; (ii) se dio inclusión del acceso gratuito a medios públicos y comunitarios para garantizar la difusión masiva; (iii) se incorporó la exigencia de lenguaje claro y accesible para fortalecer garantizar un acceso comprensible a la información; y (iv) la incorporación de las redes sociales respondió a la evolución tecnológica de los canales de comunicación, sin alterar la materia ni la naturaleza del deber de rendir informe.
252. Es evidente, entonces, que todas las adiciones guardan una conexidad temática estrecha con el eje central del artículo y no se advierten temas autónomos o independientes que vulneren la identidad legislativa. Finalmente, la Sala constata que las modificaciones fueron oportunamente publicadas y conocidas, lo cual se registró en las Gacetas correspondientes, sin que se advierta, en consecuencia, problemas de publicidad legislativa.
Artículo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
253. El artículo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado se refiere a los elementos mínimos que debe contener el informe de gestión de los congresistas. Desde el punto de vista de su trámite legislativo, se observa que el contenido fue objeto de deliberación constante, con modificaciones que, en últimas, no desbordaron ni alteraron la materia central del mismo. En el siguiente esquema se muestra la evolución legislativa del artículo:
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Etapa legislativa |
Texto aprobado |
Observación |
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Texto original (radicación) |
“Contenido del Informe de Gestión del Congresista. El informe de gestión anual contendrá como mínimo: a) Los proyectos de ley y/o proyectos de acto legislativo de los cuales es autor y/o ponente con su título, el estado en que se encuentran, la descripción del proyecto, y fecha de presentación. b) Las proposiciones y constancias presentadas en las sesiones de comisiones constitucionales permanentes y de las plenarias. c) Los debates de control político y mociones de censura promovidos, los citantes o citados y sus conclusiones. d) Las peticiones, quejas, reclamos o denuncias ciudadanas, relacionando su trámite, el tipo de petición, tema y fecha. e) Las audiencias públicas y mesas técnicas convocadas, y sus conclusiones. f) Las acciones adelantadas ante los organismos del Estado encaminadas a satisfacer el interés general y/o las necesidades de la población colombiana. g) Los viajes internacionales realizados en calidad de Congresista indicando el motivo, la fecha, el origen de la financiación y las conclusiones del viaje.”[132] |
Texto propuesto por los autores en la radicación. |
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Debate Comisión Primera de la Cámara |
“[…encabezado y literal a) se mantuvieron sin modificación…]
b) Las proposiciones y constancias presentadas en las sesiones de comisiones constitucionales permanentes, legales, accidentales y de las plenarias. c) Las actividades o actuaciones en cumplimiento de sus funciones constituyentes, legislativas, judiciales, ético-disciplinarias, electorales, de control político y de protocolo.
[…literales d) - h) se mantuvieron sin modificación…]
i) El informe de las gestiones adelantadas ante entidades del orden nacional y/u organismos de control en beneficio de las comunidades, municipios y departamentos”[133] |
Modificaciones: (i) se aprobó la proposición formulada por la representante Astrid Sánchez Montes Oca, sobre la inclusión de las comisiones legales y accidentales en el literal b) y la inclusión del nuevo literal c; y (ii) se probó la proposición suscrita por los representantes Julio César Triana Quintero y Piedad Correal Rubiano que terminó con la inclusión del literal i), con lo que se buscaba mostrar la gestión de los congresistas en favor de sus regiones.[134] |
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Debate Plenaria de la Cámara |
“[…primer inciso se mantuvo sin modificación…]
a) Los Proyectos de ley y/o Proyectos de Acto Legislativo de los cuales es autor y/o ponente con su título, el estado en que se encuentran, la descripción del proyecto, la materia o temática sobre la cual versa, discriminando aquellos proyectos sobre asuntos de género, y fecha de presentación.
[…literales b) y c) se mantuvo sin modificación…]
d) Los debates de control político y mociones de censura promovidos, especificando los citantes, citados y sus conclusiones. e) […se mantuvo sin modificación…] f) Las audiencias públicas y mesas técnicas convocadas o para las cuáles ha sido designado(a), y sus conclusiones. g) [ h) […se mantuvo sin modificación…]
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Modificaciones: (i) se aprobó la proposición formulada por la representante Catherin Juvinao Clavijo, que terminó con la adición de los asuntos de género en el primer literal. (ii) Se aprobó la proposición presentada por el representante Holmes de Jesús Echeverría que terminó con el ajuste en la redacción de los literales d) y f). Finalmente, ante la aprobación de una proposición formulada por los representantes Julio César Triana Quintero Isaza y otros, se reescribió el literal g) y se suprimió el literal i), esto último por considerarlo subsumido en el literal g).[136] |
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Debate Comisión Primera del Senado |
“[…primer inciso y literales a) - d) se mantuvieron sin modificación…]
[ e) Las audiencias públicas y mesas técnicas convocadas o para las cuales ha sido designado(a), y sus conclusiones. f) La gestión ante las entidades del Estado y organismos de control en favor de satisfacer el interés general y/o las necesidades de la población de la circunscripción territorial por el cual fueron elegidos. g) Los viajes internacionales realizados bajo sus funciones congresuales indicando el motivo, la fecha, el origen de la financiación y las conclusiones del viaje. h) Reporte del relacionamiento con organizaciones de la sociedad civil, ciudadanía y otros actores políticos y sociales relevantes para el desarrollo de las funciones legislativas, con la finalidad de satisfacer el interés general y/o las necesidades de la población de la circunscripción territorial por el cual fueron elegidos. i) Los demás contenidos adicionales que determine la Mesa Directiva del Congreso, mediante acto administrativo.
Parágrafo. El reporte de las actividades o actuaciones relacionadas con la función electoral se realizará de conformidad con las disposiciones contenidas en el artículo 131 de la Ley 5 de 1992 sobre votación secreta.”[137] |
Modificaciones: (i) por solicitud de la senadora Paloma Valencia Laserna se aprobó la eliminación de literal e), tras advertir que el informe puede convertirse en un asunto demasiado rígido y no puede significar una carga administrativa excesiva. (ii) A raíz de una proposición presentada por el senador Humberto de la Calle Lombana se aprobó la inclusión del literal h) sobre información asociada al relacionamiento público de los congresistas. (iii) Se acogió la sugerencia de la senadora Paloma Valencia para que se permita que la Mesa Directiva pueda definir la inclusión de otras cosas adicionales que puedan ser útiles para la ciudadanía. (iv) Se aprobó la proposición del senador Carlos Fernando Motoa Solarte para incluir el parágrafo del artículo, acerca del respeto del voto secreto en el caso de las elecciones.[138] |
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Debate Plenaria del Senado |
“[…primer inciso y literales a) - g) se mantuvo sin modificación…]
[
Parágrafo. […se mantuvo sin modificación…]
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Modificación: se eliminó el literal h) del artículo 5, a partir de una proposición presentada por el coordinador ponente, senador Germán Alcides Blanco Álvarez. Sobre esta modificación es importante reseñar que la discusión se originó tras una propuesta inicial del senador Juan Samy Merheg, quien buscaba eliminar únicamente la palabra “ciudadanía” por su amplitud y por el riesgo de que obligara a los congresistas a reportar cualquier encuentro casual. Aunque la senadora Angélica Lozano defendió el literal h), otros senadores como Jonathan Ferney Pulido Hernández, Clara López Obregón y Paloma Valencia señalaron que la redacción resultaba ambigua, inútil en términos de control efectivo y podría ser invasiva de la vida privada. Ante ese escenario, el senador Blanco solicitó reabrir el artículo 5 que ya se había votado, con el propósito específico de suprimir por completo el literal h). La Plenaria aprobó la reapertura y luego respaldó la eliminación con 61 votos a favor y 1 en contra.[139] |
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Conciliación (texto final) |
La Comisión de Conciliación decidió adoptar la redacción del Senado, y así se aprobó.[140] |
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254. El expediente legislativo refleja, así, que el artículo 5 fue debatido y aprobado en los cuatro debates, en cumplimiento del principio de consecutividad. Además, la Sala observa que las modificaciones introducidas se mantuvieron dentro del ámbito temático de la norma, como lo fue la incorporación inicial de las distintas funciones congresuales dentro del informe; la posterior adición del literal sobre asuntos de género y la inclusión del parágrafo sobre voto secreto y, al final, la eliminación del literal h) en la plenaria del Senado respondió legítimamente a un ejercicio de deliberación parlamentaria que, según se lee en el registro correspondiente, estuvo orientado a evitar interpretaciones excesivas sobre la obligación de reportar todas las interacciones ciudadanas de los congresistas. De este modo, es claro que ninguna de las modificaciones constituyó una innovación sustancial que afectara la identidad normativa de la disposición, por lo que se cumple, también, el principio de identidad flexible o relativa.
255. Por último, la Sala Plena advierte que el trámite del artículo 5 también respetó el principio de publicidad, toda vez que las proposiciones y votaciones fueron dadas a conocer en la oportunidad respectiva, de lo cual dan cuenta las gacetas número1683 de 2023; 1211, 901, 906 de 2024; y 27 de 2025, ya referidas en la reconstrucción de los debates.
Artículo 6 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
256. El artículo 6 del PLE, en esencia, regula la convocatoria y desarrollo de los espacios de diálogo público en los que los congresistas deben socializar y discutir su informe de gestión con la ciudadanía. Esta disposición, al igual que las anteriores, también fue objeto de distintas modificaciones a lo largo del trámite legislativo, por lo que resulta necesario presentar su evolución al interior del Congreso de la República, en el siguiente esquema:
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Etapa legislativa |
Texto aprobado |
Observación |
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Texto original (radicación) |
“Convocatoria de espacios de diálogo público. Con posterioridad a la entrega del informe de rendición de cuentas al Secretario General de la Cámara correspondiente, cada Congresista deberá convocar y organizar dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de publicación del informe de gestión de la legislatura respectiva, un espacio de diálogo público, como por ejemplo audiencias públicas, encuentros territoriales o mesas de trabajo, en el que se dará a conocer el informe para que se evalúe la gestión realizada y sus resultados, con la intervención de ciudadanos y organizaciones sociales. Parágrafo 1º. Los espacios de diálogo público deberán ser convocados por cada Congresista con diez (10) días calendario de antelación, y podrán realizarse de forma presencial o virtual mediante las herramientas de transmisión de la respectiva Corporación o mediante el uso de las tecnologías de la información que cada Congresista posea. Será obligación de cada Congresista, en caso de no utilizar el espacio dispuesto por la corporación, mantener a disposición de la ciudadanía el espacio de diálogo adelantado desde la fecha de su realización hasta el término del cuatrienio congresual. Parágrafo 2º. Se faculta a los Congresistas para realizar los espacios de diálogo público conjuntamente en bancadas, grupos, bloques, regionalizadas o en territorios, de manera que estas sean visibles en el territorio nacional y/o al que representan, siempre que se garantice que cada Congresista pueda informar, explicar y dar a conocer de forma suficiente su informe de gestión. Estas deberán ser puestas a disposición de la ciudadanía por medios virtuales, con las características dispuestas en la presente ley.”[141] |
Texto propuesto por los autores en la radicación. |
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Debate Comisión Primera de la Cámara |
“Convocatoria de espacios de
diálogo público. Con posterioridad a la entrega del informe de rendición de
cuentas al Secretario General de la Cámara correspondiente, cada Congresista
deberá convocar, organizar y desarrollar dentro de los treinta
(30) días calendario siguientes a la fecha de publicación del informe de
gestión de la legislatura respectiva, un espacio de diálogo público [
Parágrafo 1º. Los espacios de diálogo público deberán ser convocados por cada Congresista con diez (10) días calendario de antelación, y podrán realizarse de forma presencial o virtual mediante las herramientas de transmisión de la respectiva Corporación o mediante el uso de las tecnologías de la información que cada Congresista posea, los cuales podrán realizarse en audiencias públicas, encuentros territoriales o mesas de trabajo o de cualquier otra forma de espacios de diálogo público. Será obligación de cada Congresista, en caso de no utilizar el espacio dispuesto por la corporación, mantener a disposición de la ciudadanía el espacio de diálogo adelantado desde la fecha de su realización hasta el término del cuatrienio congresual.
Parágrafo 2º. […se mantuvo sin modificación…]”[142] |
Modificaciones: (i) se aprobó la proposición del representante Duvalier Sánchez con la que se incluyó la expresión “y desarrollar” en el primer inciso, bajo la idea de asegurar la ejecución efectiva de la medida. (ii) Se aprobó la proposición presentada por la representante Astrid Sánchez Montes de Oca para trasladar, del primer inciso al parágrafo 1º, la lista de mecanismos que se podrían usar para realizar los espacios de diálogo público.[143] |
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Debate Plenaria de la Cámara |
“[…primer inciso se mantuvo sin modificación…]
Parágrafo 1º. Los espacios de
diálogo público deberán ser convocados por cada Congresista con diez (10)
días calendario de antelación, y podrán realizarse de forma presencial o
virtual mediante las herramientas de transmisión de la respectiva Corporación
o mediante el uso de las tecnologías de la información que cada congresista
posea, [ En aquellos casos en que los espacios de diálogo público se realicen de manera presencial, los congresistas podrán coordinar la realización de estos espacios con las autoridades territoriales, con la finalidad de hacer uso de las instalaciones de las corporaciones públicas territoriales, asambleas o concejos municipales o distritales, en aras de acercarse a los territorios y la ciudadanía. Cada Congresista deberá comunicar a la Secretaría General, de su cámara respectiva, la realización del espacio público de diálogo de que trata el presente artículo, con el fin de llevar una relación pública de dichas actividades y publicitar su realización en los medios de difusión oficiales de la Cámara que corresponda (Senado de la República o Cámara de Representantes).
Parágrafo 2º. […se mantuvo sin modificación…].
Parágrafo 3º. Los espacios de diálogo público podrán contar con los ajustes razonables para la accesibilidad de las personas con discapacidad. Cada congresista podrá coordinar con las Secretarías Generales de Cámara y Senado, según sea el caso, el apoyo logístico para la realización de dichos ajustes conforme a la reglamentación que expida cada Corporación.”[144] |
Modificaciones: (i) se aprobó la proposición del representante Holmes de Jesús Echeverría, para incluir la posibilidad de coordinación de los espacios con las comunidades territoriales, con el fin de facilitar la logística de los mismos. (ii) Sobre el mismo parágrafo, se aprobó la proposición del representante Anibal Hoyos, para incluir el deber de comunicar a la Secretaría General la realización del espacio de diálogo, con propósitos de publicidad institucional. Finalmente, (iii) se aprobó la proposición de la representante Carolina Giraldo botero que llevó a incluir el parágrafo tercero, sobre ajustes razonables para las personas en condición de discapacidad.[145] |
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Debate Comisión Primera del Senado |
“Convocatoria de espacios de
diálogo público. Con posterioridad a la entrega del informe de rendición de
cuentas al Secretario General de la Cámara correspondiente, cada congresista
[ Parágrafo 1º. Los espacios de
diálogo público podrán ser convocados por cada Congresista con diez (10) días
calendario de antelación, y podrán realizarse de forma presencial o virtual
mediante las herramientas de transmisión de la respectiva Corporación o
mediante el uso de las tecnologías de la información que cada congresista
posea, mediante audiencias públicas, encuentros territoriales, mesas de
trabajo o cualquier otra forma de espacios de diálogo público. [ En aquellos casos en que los espacios de diálogo público se realicen de manera presencial, los congresistas podrán coordinar la realización de estos espacios con las autoridades territoriales, con la finalidad de hacer uso de las instalaciones de las corporaciones públicas territoriales, asambleas o concejos municipales o distritales, en aras de acercarse a los territorios y la ciudadanía. Cada Congresista deberá comunicar a la Secretaría General, de su cámara respectiva, la realización del espacio público de diálogo de que trata el presente artículo, con el fin de llevar una relación pública de dichas actividades y publicitar su realización en los medios de difusión oficiales de la Cámara que corresponda (Senado de la República o Cámara de Representantes).
Parágrafo 2º. […se mantuvo sin modificación…]
Parágrafo 3º. […se mantuvo sin modificación…]”[146] |
Modificaciones: (i). se aprobó la proposición del senador Jonathan Ferney Pulido Hernández para convertir la convocatoria al espacio de diálogo en una facultad, con la expresión “podrá” en el primer inciso. (i) Sobre este mismo inciso, también se aprobó la proposición del senador Germán Alcides Blanco Álvarez para eliminar la evaluación de la gestión, por no contar con un sistema para adelantar esa evaluación. Asimismo, (iii) se eliminó el último apartado del primero inciso del parágrafo 1º, por sugerencia del ponente Germán Alcides Blanco Álvarez, bajo la idea de fomentar el diálogo ciudadano y no necesariamente limitado al escenario de la corporación.[147] |
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Debate Plenaria del Senado |
“Convocatoria de espacios de diálogo público. Con posterioridad a la entrega del informe de rendición de cuentas al Secretario General de la Cámara correspondiente, cada congresista deberá convocar, organizar y desarrollar dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de publicación del informe de gestión de la legislatura respectiva, un espacio de diálogo público en el que se dará a conocer el informe de la gestión realizada y sus resultados, con la intervención de ciudadanos y organizaciones sociales.
Parágrafo 1º. Los espacios de
diálogo público [ En aquellos casos en que los espacios de diálogo público se realicen de manera presencial, los congresistas podrán coordinar la realización de estos espacios con las autoridades territoriales, con la finalidad de hacer uso de las instalaciones de las corporaciones públicas territoriales, asambleas o concejos municipales o distritales, en aras de acercarse a los territorios y la ciudadanía. Cada Congresista deberá comunicar a la Secretaría General, de su cámara respectiva, la realización del espacio público de diálogo de que trata el presente artículo, con el fin de llevar una relación pública de dichas actividades y publicitar su realización en los medios de difusión oficiales de la Cámara que corresponda (Senado de la República o Cámara de Representantes).
Parágrafo 2º. […se mantuvo sin modificación…].
Parágrafo 3º. Los espacios de
diálogo público [
Parágrafo 4º. En todo caso, no se podrá hacer uso de las instalaciones de la asambleas o concejos municipales o distritales seis meses antes a la celebración de elecciones.”[148] |
Modificación: (i) se aprobó la proposición de la senadora Angélica Lisbeth lozano Correa (y otros) que proponía retornar al “deberá” en el primer inciso y en el parágrafo 1º, así como ajustar la redacción final del parágrafo 1º para incorporar la discrecionalidad del congresista en la determinación de las modalidades del espacio de diálogo. (ii) Se aprobó la proposición del senador Antonio José Correa Jiménez para incorporar como deber la adopción de ajustes razonables (parágrafo 3). (iii) Finalmente, se aprobó la proposición de la senadora Soledad Tamayo Tamayo para la adición del parágrafo 4, para evitar el uso de las corporaciones regionales en épocas electorales[149] |
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Conciliación (texto final) |
La Comisión de Conciliación decidió adoptar la redacción del Senado, y así se aprobó.[150] |
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257. Lo anterior demuestra que el artículo 6 fue objeto de discusión y aprobación en los cuatro debates, con lo que se satisface plenamente el principio de consecutividad. Además, el contenido normativo permaneció en el proyecto desde su radicación y fue debatido de forma progresiva y pública, sin que se adviertan sustituciones temáticas o incorporación de materias ajenas a su eje central. En particular, las modificaciones correspondientes a (i) el paso de facultad a “deber”, (ii) la inclusión de reglas de accesibilidad y (iii) la restricción para épocas electorales, respondieron a un ejercicio deliberativo legítimo del legislativo, enmarcado en el principio de identidad flexible.
258. De igual modo, la Sala Plena tampoco encuentra problemas de publicidad, puesto que las proposiciones modificatorias mencionadas en el esquema anterior, así como textos aprobados, fueron debidamente publicados. De esto dan cuenta las gacetas consultadas, en especial aquellas identificadas con los números 1683 de 2023, 1211, 901, 906 de 2024 y 27 de 2025, las cuales ya fueron referenciadas en el recuento del trámite legislativo.
Artículo 7 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
259. El artículo 7 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, establece la posibilidad de que las bancadas del Congreso realicen espacios de diálogo público sobre sus decisiones. El siguiente cuadro muestra el curso que surtió esta disposición durante su trámite legislativo:
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Etapa legislativa |
Texto aprobado |
Observación |
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Texto original (radicación) |
“Espacios de diálogo público promovidos por las bancadas. De acuerdo a los estatutos y reglamentos vigentes de las organizaciones políticas, los miembros del Congreso de la República, elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos, que constituyan una bancada, propiciarán la realización y generación espacios de diálogo público presenciales o virtuales para informar, explicar y dar a conocer a los ciudadanos y las organizaciones sociales, las decisiones, determinaciones y directrices fijadas por la bancada.”[151] |
Texto propuesto por los autores en la radicación. |
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Debate Comisión Primera de la Cámara |
“Espacios de diálogo público
promovidos por las bancadas. De acuerdo a los estatutos y reglamentos
vigentes de las organizaciones políticas, los miembros del Congreso de la
República, elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo
significativo de ciudadanos, que constituyan una bancada, [ |
Modificaciones: se aprobó la proposición de la representante Piedad Correal Rubiano con la cual (i) se estableció como facultativa la realización de los espacios de diálogo (“podrán propiciar”) y (ii) la visibilidad de los espacios de diálogo en los medios de comunicación del congreso.[153] |
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Debate Plenaria de la Cámara |
“Espacios de diálogo público
promovidos por las bancadas. De acuerdo con los estatutos y reglamentos
vigentes de las organizaciones políticas, los miembros del Congreso de la
República, elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo
significativo de ciudadanos, que constituyan una bancada, podrán propiciar la
realización y generación de espacios de diálogo público presenciales o
virtuales para informar, explicar y dar a conocer a los ciudadanos y las
organizaciones sociales, las decisiones, determinaciones y directrices
fijadas por la bancada[ |
Modificaciones: los cambios introducidos en este debate se produjeron ante la aprobación de la proposición respectiva, promovida por la representante Olga Beatriz González Correa, bajo la idea de hacer énfasis en los componentes de accesibilidad y transparencia.[155] |
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Debate Comisión Primera del Senado |
Sin modificaciones.[156] |
N/A. |
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Debate Plenaria del Senado |
“[…primer inciso se mantuvo sin modificación…] Parágrafo. La mesa directiva del Congreso de la República propiciará, al menos una vez cada periodo legislativo, una sesión especial destinada a que cada bancada parlamentaria presente su rendición de cuentas. Durante esta sesión, cada bancada dispondrá de un tiempo determinado para exponer ante el pleno del Congreso y la ciudadanía sus logros, actividades, gestiones y cumplimiento de promesas electorales, así como los obstáculos y retos encontrados en el ejercicio de su función legislativa. La mesa directiva establecerá los lineamientos y el cronograma correspondiente para garantizar la adecuada organización y desarrollo de esta sesión.”[157]
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La adición del parágrafo se dio tras aprobación de la plenaria de la proposición respectiva, presentada por la senadora Ana Paola Agudelo García.[158] |
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Conciliación (texto final) |
“[…primer inciso se mantuvo sin modificación…].
Parágrafo. La mesa directiva del
Congreso de la República propiciará, al menos una vez cada periodo
legislativo, [ |
En el informe de conciliación se justifica la adopción de esta redacción en los siguientes términos:
“El presente artículo presenta discrepancias en torno al parágrafo aprobado en el Senado de la República. En este sentido, para superar la discrepancia, se propone acoger el texto del Senado de la República, con un ajuste para garantizar su integridad y aplicación. La Corte Constitucional en la sentencia C-674 de 2017 ha señalado la posibilidad de hacer modificaciones en la conciliación, de la siguiente forma: “[...] En este orden de ideas, la Corte ha sostenido que dichas comisiones deben unificar los textos divergentes, esto es, todos los artículos que hayan sido aprobados de manera distinta , en cuya labor no sólo están autorizadas para modificar su contenido, sino incluso para crear textos nuevos si de esta forma logran superar las diferencias, siempre que esa actuación se realice dentro del ámbito de la misma materia o contenido temático de la iniciativa que se está discutiendo”. En consideración a lo anterior, existe discrepancia entre lo contenido en el inciso primero y el parágrafo, respecto de la forma y finalidad de los espacios para las bancadas. Por ende, para superar las discrepancias entre los textos aprobados en el Senado de la República y la Cámara de Representantes, se propone como texto conciliado suprimir la expresión “el pleno del Congreso” y sustituir la expresión “sesión” por “espacio”, para garantizar la armonización del artículo, su aplicación e integridad con el texto. Lo anterior, se propone de la siguiente forma: [(…) continua el articulo adoptado].”[160] |
260. Como se observa, este artículo fue debatido y aprobado en todas las cuatro etapas del trámite legislativo, con lo que se cumple el principio de consecutividad. Adicionalmente, los ajustes o variaciones, relativos al carácter facultativo de la medida y a la incorporación de la visibilidad institucional, a través de los medios del Congreso y creación de un espacio anual de rendición de cuentas de las bancadas, respetaron el principio de identidad flexible, pues de ninguna manera alteran la materia central de la disposición.
261. Ahora bien, dadas las modificaciones surtidas en la etapa de conciliación, es necesario detenerse en la labor adelantada por la Comisión accidental en este caso. De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, estas comisiones “deben unificar los textos divergentes, esto es, todos los artículos que hayan sido aprobados de manera distinta, en cuya labor no solo están autorizadas para modificar su contenido, sino incluso para crear textos nuevos, si de esa forma logran superar las diferencias, siempre que dicha actuación se realice dentro del ámbito de la misma materia o contenido temático de la iniciativa que se está discutiendo”[161].
262. En el asunto de la referencia, conforme al Informe de Conciliación[162], se tiene que la modificación introducida, que correspondió al reemplazo de la expresión “sesión” por “espacio” y la supresión de la expresión “ante el pleno del Congreso”, se hizo con el propósito “garantizar la armonización del artículo, su aplicación e integridad con el texto”[163]. Para la Corte, no solo se cumplió con dicha finalidad, sino que los cambios conservaron el núcleo esencial del artículo, sin configurar temas ajenos o autónomos. Por tanto, es claro que la Comisión de Conciliación actuó dentro del marco constitucional de sus competencias, conforme a la jurisprudencia de esta corporación.
263. Por último, la Sala encuentra necesario advertir que, respecto de este artículo, tampoco se evidencian problemas de publicidad, en tanto el expediente demuestra que se realizaron, oportunamente, las publicaciones de todas las proposiciones, ponencias, textos y actas, de lo cual da cuenta las Gacetas ya mencionadas.
Artículo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
264. El artículo 8 del PLE se refiere a la financiación y apoyo institucional para la realización de los espacios de diálogo público y la publicación de los informes de gestión. A continuación, se reseña la evolución de la disposición a lo largo del trámite parlamentario:
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Etapa legislativa |
Texto aprobado |
Observación |
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Texto original (radicación) |
El texto original correspondía a la vigencia de la Ley. Sin embargo, a partir del primer debate se creó una nueva disposición que empezó a enumerarse como artículo 8º y, por tanto, desplazó la regla de vigencia al artículo 9º.
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Ver Gaceta del Congreso No. 1189 de 2023, en la que se publicó el texto original del PLE y su exposición de motivos.
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Debate Comisión Primera de la Cámara |
Nuevo artículo 8º: “Las disposiciones contenidas en la presente ley estarán a cargo de cada congresista o de la respectiva bancada, según sea el caso, quienes deberán garantizar los recursos para tal fin. No obstante, las direcciones administrativas de Cámara y Senado podrán prestar su colaboración tecnológica para la transmisión del evento de rendición de cuentas a través de los canales virtuales institucionales y la difusión del informe de gestión.”[164] |
En el Informe de ponencia para primer debate, los ponentes propusieron crear un artículo nuevo (que pasaría a ser el 8º) en el que se establecía que “[l]as direcciones administrativas de cada una de las Cámaras, garantizarán los recursos necesarios para la ejecución de las disposiciones contenidas en la presente ley”[165]. No obstante, la representante Piedad Correal Rubiano expresó que, por el impacto fiscal que podría significar, era necesario modificar el artículo propuesto con miras a que los recursos para el cumplimiento de las medidas estuvieran a cargo de los congresistas.[166] Esto condujo al nuevo texto aprobado por la Comisión. |
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Debate Plenaria de la Cámara |
“Las disposiciones contenidas en
la presente ley respecto de la realización de espacios de diálogo
público estarán a cargo de cada congresista o de la respectiva
bancada, según sea el caso, quienes deberán garantizar los recursos para tal
fin. No obstante, las direcciones administrativas de Cámara y Senado podrán
prestar su colaboración tecnológica para la transmisión del evento de
rendición de cuentas a través de los canales virtuales institucionales [
Las direcciones administrativas de cada una de las Cámaras, garantizarán los recursos necesarios para la publicación de los informes de gestión de los Congresistas.”[167]
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Modificaciones: (i) la primera modificación del inciso primero, así como la eliminación de la difusión del informe de gestión y la incorporación de último inciso, sobre los recursos para la publicación del informe de cada congresista, tuvieron origen en el informe de ponencia para segundo debate,[168] lo cual se aprobó posteriormente en la plenaria[169]. Asimismo, (ii) la incorporación, al final del primer inciso, de la regla de acceso para las personas en condición de discapacidad se dio ante la aprobación de la proposición respectiva, promovida por la representante Carolina Giraldo Botero[170]. |
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Debate Comisión Primera del Senado |
Sin modificaciones.[171] |
Aprobado sin modificaciones.[172] |
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Debate Plenaria del Senado |
Sin modificaciones.[173] |
Aprobado sin modificaciones.[174] |
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Conciliación (texto final) |
Ante la inexistencia de discrepancias, se mantiene el texto aprobado uniformemente en Senado y Cámara.[175] |
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265. Esto da cuenta de que el artículo 8 fue debatido y aprobado en las cuatro etapas del trámite legislativo y, si bien su contenido no figuraba en el proyecto original, lo cierto es que fue introducido legítimamente durante el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, conforme a las facultades de enmienda que están permitidas en curso del procedimiento legislativo. Como ya se advirtió, la Corte ha reconocido que la creación de nuevos artículos durante el trámite no vulnera la consecutividad ni identidad flexible, siempre que estos guarden conexidad con la materia central de la iniciativa y sean objeto de debate en las etapas subsiguientes.[176]
266. En este caso se tiene que la norma sobre financiación, incorporada en el artículo 8, fue debatida y conocida de forma ininterrumpida desde su introducción en el primer debate hasta su aprobación final, sin que se diera una incorporación sorpresiva o desconociendo la deliberación democrática. Además, las modificaciones introducidas durante el trámite mantuvieron una relación directa con el objeto del proyecto, puesto que, en últimas, la disposición hace referencia a los recursos necesarios para hacer efectiva la rendición de cuentas, lo cual es funcional y vinculado directamente con el cumplimiento del objeto general del PLE.
267. En consecuencia, la Sala estima que el artículo 8 cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible; asimismo, no se advierten problemas relacionados con la publicidad del trámite, incluyendo las proposiciones, debates y votaciones, lo que se evidencia en el recuento de los debates hecho con anterioridad.
Artículo 9 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
268. El artículo 9 del PLE corresponde a la cláusula de vigencia general de la Ley y sus derogatorias. A continuación se reseña la evolución del mismo a lo largo del trámite adelantado en el Congreso de la República, a efectos de verificar el cumplimiento de consecutividad e identidad flexible:
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Etapa legislativa |
Texto aprobado |
Observación |
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Texto original (radicación) |
“Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.” |
Texto propuesto por los autores del proyecto.[177] |
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Debate en la Comisión Primera de la Cámara |
Nuevo artículo 9º: “Elimínese el Artículo 57 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015 “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”[178].
“Artículo 10. Vigencia y Derogatoria. La presente ley rige a partir de su promulgación”
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Modificación: según el informe de ponencia para segundo debate, la Comisión Primera aprobó la proposición suscrita por los representantes Julio César Triana Quintero y Catherine Juvinao Clavijo, que creaba el nuevo artículo destinado a eliminar el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015[179]. |
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Debate en la Plenaria de la Cámara |
“
“Artículo 9º. Vigencia y Derogatoria. La presente ley entrará en vigencia a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.”[181] |
Modificaciones: (i) la eliminación del artículo 9 creado en el primer debate surgió del informe de ponencia para segundo debate, en el que se sugirió inicialmente su unificación con el siguiente artículo; como justificación se registró: “se elimina el artículo para ser incluido en el artículo de vigencia y derogatorias”[182]. (ii) Se aprobó la proposición de la representante Olga Beatriz González para ajustar la redacción de la regla de vigencia. |
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Debate en la Comisión Primera del Senado |
“Artículo 9. Vigencia y Derogatoria. La presente ley entrará en vigencia a partir de su promulgación y deroga el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y todas las disposiciones que le sean contrarias.”[183] |
Modificación: en la Comisión Primera se aprobó la proposición presentada por el senador Germán Alcides Blanco Álvarez para incluir la derogatoria del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 la regla de vigencia y derogatorias.[184] |
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Debate en la Plenaria del Senado |
Sin modificaciones.[185] |
Se aprobó por la Plenaria sin modificaciones.[186] |
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Conciliación (texto final) |
Comisión de conciliación acogió la redacción proveniente del Senado y así se aprobó.[187] |
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269. Como se observa, esta disposición fue debatida y aprobada en las cuatro etapas del trámite legislativo, con lo que se cumple el principio de consecutividad. Asimismo, se satisface el principio de identidad flexible, pues el contenido del articulado y las modificaciones realizadas, relacionadas siempre con la inclusión o no de la derogatoria expresa del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015, estuvieron presentes durante todas las sesiones de deliberación y decisión.
270. Ahora bien, en este punto conviene recordar que tanto la Universidad Externado de Colombia como el Viceprocurador General de la Nación sostuvieron que, específicamente la derogatoria del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015, desconocería los principios de consecutividad e identidad flexible. La Sala, sin embargo, no comparte esta apreciación, pues, como ha quedado claro, la proposición que introdujo la derogatoria fue presentada y aprobada en la Comisión Primera de la Cámara, durante el primer debate del PLE, como consta en la Gaceta No. 1666 de 2023[188] y en la Gaceta No. 1683 de 2023[189].
271. Asimismo, se observa que en el segundo debate, adelantado en la Cámara de Representantes, se decidió unificar el artículo de derogatorias con la regla de vigencia y, posteriormente, durante los dos debates en el Senado de la República (uno en comisión y otro en plenaria) se reintrodujo la referencia expresa a la derogatoria del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015. Por tanto, es claro que el contenido cuestionado por los intervinientes sí fue objeto de discusión permanente en los cuatro debates, lo que descarta cualquier ruptura en el hilo deliberativo.
272. En conclusión, respecto de todos los artículos del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, la Corte no advierte desconocimiento alguno de los principios de consecutividad e identidad flexible. El examen integral del trámite legislativo demuestra que los cuatro debates se surtieron y que las modificaciones introducidas a lo largo del proceso mantuvieron la temática central de cada disposición durante todo el curso del procedimiento parlamentario.
273. Por último, la Sala constata que todas las proposiciones modificatorias que se han puesto de presente a lo largo de anterior recuento legislativo fueron debidamente leídas antes de su votación (en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley 5ª de 1992), pues los registros de cada debate demuestran que las mesas directivas dispusieron sistemáticamente la lectura de los textos modificados, antes de abrir los registros de votación. En particular la Corte encuentra necesario dar cuenta de esta información, así:
A. Primer Debate en Comisión Primera de la Cámara - Gaceta del Congreso 1683 de 2023 (Acta No. 19). En este caso se observa que, durante la sesión del 8 de noviembre de 2023, la Secretaria de la Comisión procedió a dar lectura integral a todas las proposiciones antes de que el bloque del articulado fuera sometido a votación. En particular, sobre el artículo 3º, la Secretaría leyó: "[e]l artículo 3°(…) lo leo de una vez por instrucción suya Presidente (...) le adiciona la siguiente expresión (...) frente a sus funciones de control político, función judicial (...)”. Sobre los artículos 4º, 5º y 6º, se registran lecturas detalladas de las adiciones propuestas por los representantes Astrid Sánchez, Duvalier Sánchez, Julio César Triana y Álvaro Rueda. Asimismo, se registra la lectura de un artículo nuevo (Derogatoria Art. 57), sobre el cual la Secretaría leyó expresamente: “y hay un artículo nuevo dice de la siguiente manera: Proposición. Elimínese el artículo 57 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015 (...)”.
B. Segundo Debate en Plenaria de la Cámara - Gaceta del Congreso 1211 de 2024 (Acta No. 132). El Secretario General de la Cámara leyó individualmente las proposiciones modificatorias, permitiendo que la plenaria conociera el texto exacto antes de votar. En particular, sobre los artículos 1º, 3º, 4º, 6º, 7º, 8º y 9º, el Secretario leyó las proposiciones de los representantes José Octavio Cardona, Holmes Echeverría, Aníbal Hoyos, Olga Beatriz González y Carolina Giraldo. Asimismo, sobre el artículo 5°, antes de la votación, se leyó la proposición de los representantes Julio César Triana y Delcy Isaza. De hecho, al final el Secretario General manifestó expresamente que “Se abre el registro para votar los artículos (…) con proposiciones avaladas ya leídas”.
C. Primer Debate en la Comisión Primera del Senado - Gaceta del Congreso 901 de 2024 (Acta No. 46). En esta etapa, la Secretaria de la Comisión Primera del Senado dio lectura a las proposiciones radicadas, e incluso el Senador Carlos Fernando Motoa solicitó expresamente que no solo se explicaran, sino que se leyera cómo quedarían los textos con las proporciones. Posteriormente, el acta registra que “la Secretaria da lectura a las proposiciones radicadas”, las cuales recayeron sobre los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º y 9º. De este modo, el cierre de la discusión y la apertura de la votación se realizó sobre la base de las proposiciones enumeradas y leídas públicamente.
D. Segundo Debate en la Plenaria del Senado - Gaceta del Congreso 27 de 2025 (Acta No. 76). En esta última fase legislativa, el Secretario General del Senado informó sobre la llegada de proposiciones y procedió a su lectura antes de la votación nominal por bloques. Sobre los artículos 2º al 7º, el Secretario leyó las proposiciones de los congresistas Angélica Lozano, Antonio Correa, Liliana Benavides y Ana Paola Agudelo. De hecho, adelantada la fase de votación, se hizo la reapertura del artículo 5º, tras una controversia sobre el literal h), por lo que se dispuso una nueva lectura del texto configurado para que la Plenaria supiera qué se estaba votando. En concreto, el Secretario expresó: “[h]an solicitado lectura del texto como queda configurado Presidente, y ya lo vamos a hacer (…)”.
274. En ese sentido, es claro que, de acuerdo con la información obrante en el expediente legislativo, es posible constatar el cumplimiento de la publicidad de cada proposición, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley 5ª de 1992. De igual modo, es claro que durante el curso de los debates las mesas directivas actuaron de manera razonable y en cumplimiento de sus funciones, sin detrimento del mandato democrático, concediendo las oportunidades de intervención a las distintas bancadas y organizando las votaciones de forma razonable.
275. Finalmente, la reconstrucción de los debates surtidos en este caso da cuenta de que, en general, todas las proposiciones, deliberaciones y votaciones se realizaron de manera pública, fueron debidamente anunciadas y conocidas oportunamente por los congresistas, y se encuentran registradas en las Gacetas del Congreso previamente referenciadas.
4.8. Constatación del principio de unidad de materia
276. El principio de unidad de materia constituye una garantía constitucional orientada a preservar la coherencia interna, transparencia y racionalidad del proceso legislativo,[190] la cual se deriva de lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política. En el primero, se establece que “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, mientras que el segundo dispone, en lo pertinente, que “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Con ello, es claro que el constituyente buscó impedir la incorporación de disposiciones extrañas o carentes de vínculo con el objeto principal de un proyecto de ley, con lo que se busca evitar que el trámite legislativo se vea distorsionado por normas sin conexión temática o que no guarden una finalidad común.
277. Desde esa perspectiva, la unidad de materia tiene por propósito garantizar que las leyes presenten coherencia temática, de modo que sus disposiciones se articulen en torno a un eje dominante, susceptible de integrar distintos asuntos, siempre que guarden entre sí una relación razonable y objetiva. En este sentido, la jurisprudencia de esta corporación ha reiterado que la unidad de materia no implica uniformidad o rigidez absoluta, sino la preservación de una coherencia interna suficiente que, en últimas, permita identificar la racionalidad común que subyace a todas las normas que integran la ley respectiva[191].
278. En esa línea, la Corte Constitucional ha sostenido que este principio debe examinarse con criterio de flexibilidad, pues “no puede interpretarse de una manera tan estricta que sea incompatible con el principio democrático o con el ejercicio de la cláusula general de configuración normativa del Congreso”[192]. Por ello, se ha dicho que “la expresión ‘materia’ debe interpretarse desde una perspectiva ‘amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley’”[193]. En consecuencia, es posible indicar que solo habrá infracción al principio de unidad de materia cuando una disposición resulte totalmente ajena o incompatible con el contenido general de la ley o con los fines que aquella persigue.
279. Pues bien, desde el punto de vista metodológico, esta corporación ha precisado que el juicio de constitucionalidad basado en el principio de unidad de materia debe desarrollarse en dos etapas o pasos. En primer lugar, se debe identificar el núcleo temático o la materia dominante de la ley, con base en elementos como el título, exposición de motivos, ponencias y contenido integral. En segundo lugar, debe verificarse que exista una relación de conexidad entre la norma analizada y el núcleo temático previamente identificado.[194]
280. Sobre este último paso del juicio de unidad de materia, la Corte ha reconocido una serie de criterios de conexidad, a través de los cuales es posible examinar si existe una relación objetiva y razonable entre el contenido específico de una disposición y la materia general de la ley, así:
“(i) Conexidad temática, vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y el asunto sobre el que trata concretamente una disposición suya en particular. (ii) Conexidad causal, identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición; (iii) Conexidad teleológica, identidad en los fines u objetivos que persigue la ley, tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en particular; (iv) Conexidad sistemática, relación que debe haber entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, de tal suerte que ellas puedan constituir un cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna”[195]
281. Ahora bien, sobre lo anterior la Sala considera importante precisar que, primero, los criterios de conexidad descritos no constituyen un listado rígido o taxativo y, segundo, tampoco operan de manera concurrente o simultánea. Para llegar a esa conclusión es necesario recordar, como ya se dijo, que el examen de unidad de materia es flexible y de interpretación amplia, en el entendido de que siempre debe considerarse el margen de configuración normativa que tiene el legislador. Por tanto, debe dejarse claro que no sería razonable exigir la verificación estricta y simultánea de todas las modalidades de conexidad; por el contrario, bastaría con acreditar una de ellas para considerar satisfecho este mandato constitucional.[196]
282. En conclusión, el principio de unidad de materia no impone una homogeneidad rígida de los textos normativos, sino que garantiza que las leyes guarden coherencia interna y que sus disposiciones tengan una finalidad compartida. Además, su aplicación busca preservar la integridad del debate legislativo, reforzar la legitimidad democrática de las decisiones del Congreso y asegurar que cada disposición estructure un conjunto normativo dotado de racionalidad y sistematicidad.
283. Dicho lo anterior, en aplicación de la metodología adoptada por esta corporación, a continuación se realizará el examen de unidad de materia respecto del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado identificando, primero, la materia dominante o finalidad de la regulación y, segundo, verificando la conexidad a efectos de corroborar su coherencia interna.
a. Identificación de la materia dominante o núcleo temático del PLE
284. A partir de la deliberación legislativa que surtió la iniciativa objeto de estudio, del título de la misma y de su exposición de motivos, la Sala constata que la materia dominante del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado se centra en la regulación integral de la rendición de cuentas de los congresistas, concebida como un mecanismo de transparencia, control ciudadano, responsabilidad política y fortalecimiento de la relación entre los representantes y los representados.
285. En efecto, el título del proyecto fija de manera expresa su propósito al señalar que busca promover “una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía” y “establecer mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los congresistas”. Esta finalidad estructural se reproduce igualmente en el artículo 1, que define como objeto de la Ley el fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana y la promoción de un “Congreso abierto e inclusivo con la ciudadanía”.
286. Asimismo, los antecedentes legislativos confirman que el proyecto tiene una finalidad central dirigida a institucionalizar y estandarizar la rendición de cuentas de los congresistas como una obligación legal y no como una labor meramente voluntaria, con lo que se busca transformar la relación entre el Legislativo y la ciudadanía,[197] sobre un estándar de “parlamento abierto”[198]. En otras palabras, la Sala observa que con la iniciativa se propone consolidar un régimen estatutario que garantice la rendición de cuentas de los congresistas como un deber democrático, para robustecer los mecanismos de participación y control ciudadano sobre la gestión de estos funcionarios[199], y así fortalecer la legitimidad institucional con prácticas permanentes de transparencia y diálogo público.
b. Verificación de conexidad – coherencia interna del PLE
287. Una vez identificado el núcleo temático del PLE, la Sala procede a verificar si las disposiciones que lo integran guardan relación de conexidad temática y teleológica con dicha finalidad, así como si presentan coherencia interna en su estructura normativa.
288. Desde el punto de vista de su conexidad, la Corte observa que los artículos 1 a 8 del proyecto revelan una unidad temática evidente, orientada al diseño normativo de los mecanismos de rendición de cuentas legislativa. Ninguna de estas disposiciones introduce asuntos extraños o ajenos al eje de participación y control ciudadano, sino que lo desarrollan en sus distintas dimensiones y funcionalidades; algunas desde un contenido conceptual, otras desde lo operativo y otras desde lo institucional.
289. En efecto, el artículo 1 define el objeto de la ley, que consiste en promover una cultura de apertura, diálogo y transparencia entre el Congreso y la ciudadanía. Esta disposición guarda conexidad teleológica y temática con la integralidad del proyecto de ley, pues reproduce la finalidad normativa del proyecto, que corresponde, precisamente, al eje central de la regulación. El artículo 2, de igual modo, precisa el concepto de “rendición de cuentas de los congresistas” como un conjunto de acciones, prácticas y procedimientos, con lo que el Legislador dotó de contenido técnico al deber funcional creado a través del PLE, e integrándolo sistemáticamente con la Ley 1757 de 2015 y la Ley 1828 de 2017.
290. A su vez, el artículo 3 modifica la Ley 1828 de 2017 para incorporar la rendición de cuentas como deber expreso del congresista. Este ajuste se inscribe en una clara conexidad temática y causal, pues articula la nueva regulación con el régimen ético y disciplinario de la función legislativa, dotando al proyecto de un anclaje institucional que refuerza su exigibilidad. El artículo 4, por su parte, regula el informe de gestión como instrumento central de la rendición de cuentas, definiendo su periodicidad, contenido digital, formato en datos abiertos y accesibilidad. Su conexión con la materia dominante es esencialmente teleológica, al pretender operativizar el principio de transparencia mediante el acceso de la ciudadanía a la información de las actividades institucionales de los congresistas.
291. Asimismo, el artículo 5 determina el contenido mínimo del informe que debe rendirse, incluyendo proyectos de ley, control político, audiencias, gestiones territoriales y viajes institucionales y el artículo 6 se refiere a la realización de un espacio público de diálogo posterior a la entrega del informe, con participación directa de la ciudadanía. Estas disposiciones guardan conexidad teleológica y sistemática con el propósito general del proyecto, pues contribuyen a viabilizar la rendición de cuentas como un deber congresual, más allá de concebirlo como un mero trámite administrativo.
292. Por otro lado, el artículo 7 amplía el alcance de la rendición de cuentas al nivel colectivo de las bancadas. Para la Sala, su inclusión no desborda la materia del PLE, sino que refuerza el componente institucional de la medida, al reconocer la dimensión partidaria del control ciudadano; por tanto, es evidente su conexión temática. Finalmente, el artículo 8 busca garantizar la financiación y el apoyo logístico necesarios para la implementación de los mecanismos previstos, incluyendo la accesibilidad para personas con discapacidad. Esta previsión tiene una conexidad sistemática, pues pretende asegurar la viabilidad práctica de los mecanismos de rendición de cuentas y su aplicación universal.
293. De esta forma, los primeros 8 artículos mantienen una conexión razonable con el núcleo temático PLE, y es evidente que cada disposición se encuentra concebida en función del cumplimiento del objeto general del mismo, de modo que el articulado, visto en su conjunto, constituye un cuerpo normativo armónico y sistemático, que supera el estándar de coherencia interna.
294. Sin embargo, no ocurre lo mismo con el artículo 9 del PLE, pues la Sala encuentra que, la incorporación de la derogatoria del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 no guarda ninguna relación de conexidad con el núcleo temático previamente identificado.
295. Nótese que el texto del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015, que se propone derogar, dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 57. Respuesta a los informes de rendición de cuentas. El Congreso de la República tendrá un mes de plazo para evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas que presente el gobierno a través de sus ministerios. Las mesas directivas de las cámaras confiarán su estudio a las respectivas comisiones constitucionales o legales, o a una comisión accidental.
PARÁGRAFO. Los concejos municipales y distritales, las asambleas departamentales y las Juntas Administradoras Locales, también tendrán un mes de plazo para evaluar, dictaminar y responder a los informes anuales de rendición de cuentas que presenten los alcaldes municipales, distritales, locales y los gobernadores al respectivo cuerpo colegiado que le corresponda la evaluación.”
296. A partir de su contenido, resulta absolutamente claro que el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 regula la rendición de cuentas del Ejecutivo ante las corporaciones públicas (Congreso, concejos, asambleas y juntas administradoras locales, según sea el caso), y no la rendición de cuentas de los congresistas ante la ciudadanía. En particular, se trata de una disposición que establece un término para que el Congreso y demás cuerpos colegiados territoriales evalúen los informes que les presentan el Gobierno y las autoridades administrativas, en el marco de las funciones propias del control interinstitucional.
297. En contraste, el objeto del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado se restringe a la rendición de cuentas individual y colectiva de los congresistas ante la ciudadanía. Su finalidad es regular una medida de transparencia y de fortalecimiento de la participación ciudadana, no la función de control político frente al Gobierno. Por tanto, tal como lo advirtieron el Viceprocurador General de la Nación y la Universidad Externado de Colombia, resulta evidente que las materias tratadas son ciertamente distintas y autónomas, por lo que su coexistencia dentro de un mismo texto legislativo carece de justificación.
298. En consecuencia, la Sala concluye que la derogatoria del artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 constituye una disposición totalmente ajena al contenido normativo y teleológico del Proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión, y no contribuye en forma alguna al diseño o fortalecimiento de los mecanismos de rendición de cuentas de los congresistas hacia la ciudadanía. Su inclusión, por lo tanto, rompe la coherencia interna del proyecto y, por esa vía, vulnera el principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.
299. Con base en lo anterior, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la expresión “el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y” contenida en el artículo 9 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, por desconocimiento del principio de unidad de materia.
4.9. Garantía de la consulta previa[200]
300. La consulta previa es un derecho fundamental del que son titulares las comunidades étnicas[201], y que se deriva del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT[202]. Además, este derecho se desprende de los principios de pluralismo, democracia participativa y de la protección de la diversidad étnica de la Nación. En ese sentido, la consulta previa reconoce el principio de igualdad y el derecho a la participación de las comunidades étnicas y afrodescendientes en las decisiones que las afectan[203].
301. Ese derecho fundamental tiene incidencia para el trámite de las iniciativas legislativas, incluyendo proyectos de ley estatutaria, que por ser “susceptibles de generar un impacto directo, particular y concreto sobre las comunidades tradicionales”[204] puedan afectarlas directamente. La jurisprudencia constitucional define la afectación directa como “el impacto positivo o negativo que pueda tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica”[205].
302. Cuando se anticipe una posible afectación directa, el Estado debe consultar las iniciativas legislativas en forma previa con las comunidades étnicas y afrodescendientes potencialmente afectadas bajo los principios de la buena fe y del respeto por su identidad[206]. La consecuencia de omitir el requisito de la consulta previa en relación con las medidas legislativas es, en principio, su inconstitucionalidad, pues es un vicio que no solo afecta el trámite del proyecto, sino los derechos de las comunidades concernidas[207].
303. No obstante, la consulta previa no es requisito para los proyectos de ley que regulen una materia de manera general y uniforme respecto de toda la población. Así se analizó en la sentencia C-317 de 2024, donde la Corte examinó la constitucionalidad del proyecto de Ley estatutaria por medio del que se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política:
En todo caso, la consulta previa no es requisito para los proyectos de ley que regulen una materia de manera general y uniforme respecto de toda la población. Tampoco lo es cuando se trata de iniciativas que no generan afectaciones diferenciales para las comunidades étnicas o afrodescendientes respecto del resto de la población[208].
304. En relación con el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, la Sala considera que éste no requería surtir el procedimiento de consulta previa con comunidades étnicas, en tanto su contenido normativo no comporta una afectación directa, particular ni concreta sobre ellas. Su finalidad se orienta, en esencia y como lo establece el artículo 1 del PLE, a “promover una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, estableciendo mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas; lo cual permite fortalecer los mecanismos de participación ciudadana”. En esa medida, las disposiciones que lo integran establecen deberes y procedimientos dirigidos a todos los miembros del Congreso y a la ciudadanía en su conjunto, sin prever distinciones por origen étnico o cultural, lo que muestra que su alcance se proyecta sobre la totalidad de la población colombiana.
4.10. Análisis de impacto fiscal[209]
305. De acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, considerar el impacto fiscal de la iniciativa y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo constituye un requisito para el trámite de todo proyecto de ley que ordene un gasto o que conceda un beneficio tributario[210]. Ese requisito tiene como objetivo “velar por la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad fiscal, ordenar las finanzas públicas, dotar de transparencia y coadyuvar el control ciudadano y garantizar que las leyes puedan aplicarse con efectividad”[211].
306. Conforme con lo estipulado en la jurisprudencia constitucional, una ley ordena gasto cuando en ella hay un mandato imperioso de que ese gasto obre como título jurídico suficiente y obligatorio para incluir una partida en la ley de presupuesto. Entre esas normas la jurisprudencia ha identificado, por ejemplo, las que crean cargos, dependencias o entidades[212], las que ordenan un incremento en la remuneración de algunos servidores públicos[213] o las que necesariamente derivan en un aumento de una partida en el presupuesto[214].
307. Por oposición, no constituyen órdenes de gasto las iniciativas que (i) únicamente autorizan un gasto que puede ser o no incluido en el presupuesto conforme a la voluntad del Gobierno Nacional, (ii) no determinan con claridad si ordenan o autorizan un gasto porque dejan margen para que el Gobierno defina la manera de ejecutar la disposición, (iii) simplemente habilitan la realización de arreglos presupuestales sin ordenar que deban comportar un nuevo gasto o no fijan el responsable de cumplir la orden[215] y (iv) únicamente confieren competencias[216] o (v) reproducen órdenes de gasto contenidas en normas anteriores que no pueden ser contrastadas por la Corte[217].
308. Además, la Corte ha reconocido que para determinar si una norma constituye una orden de gasto se puede acudir al texto y al sentido literal de la disposición. A este criterio se lo reconoce como criterio gramatical. A saber, el uso de términos como “debe” o “puede” son indicadores del nivel de vinculatoriedad, o no, de la norma. No obstante, también ha señalado que conviene analizar la finalidad de la disposición, su articulación con otras del ordenamiento, así como su nivel de concreción y ejecutabilidad. A ese segundo criterio se le denomina criterio funcional[218]. La utilidad de ese criterio reside en que, pese al uso de vocablos imperativos, puede darse el caso de que la norma objeto de control no constituya una orden de gasto al carecer de un título jurídico suficiente para la inclusión de una partida presupuestal. Tal es el supuesto, por ejemplo, cuando la norma requiere de un desarrollo normativo posterior para su implementación[219].
309. En ese sentido, es necesario traer a colación el caso de la Ley 2055 de 2020 que adoptó la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y que contemplaba el deber del Estado de implementar políticas públicas en favor de esa población. Pese a ese contenido imperativo, la norma no ordenaba un gasto específico y daba lugar a una obligación de cumplimiento progresivo que le otorgaba margen al Gobierno para determinar la forma de cumplirla. Entonces, la Corte encontró en la sentencia C-395 de 2021 que por ello la norma no requería estudio de impacto fiscal.
310. Por otra parte, una norma concede un beneficio tributario si pone en situación de privilegio o le otorga un trato preferencial a una persona o a una actividad sujeta a tributar con propósitos extrafiscales. Ello, en relación con una obligación preexistente[220]. El impacto fiscal de ese tipo de disposiciones consiste en que reducen los ingresos tributarios para el Estado[221].
311. De lo analizado se tiene que, si se acredita que la norma no comporta una orden de gasto ni concede un beneficio tributario en los términos previstos por la jurisprudencia de esta Corporación, no hace falta que el proyecto en cuestión cumpla el requisito de impacto fiscal previsto en la Ley 819 de 2003[222].
312. En caso de encontrar que la norma sí ordena un gasto o concede un beneficio tributario, se debe considerar si en el trámite se tuvieron en cuenta los denominados referentes básicos del estudio de impacto fiscal que son: el costo fiscal de la iniciativa, la fuente adicional o sustitutiva que se empleará para cubrir el gasto y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. El análisis que haga el proyecto de esos elementos debe quedar contenido en la exposición de motivos y en los informes de ponencia del proyecto[223].
313. El alcance de las obligaciones a cargo del Congreso, del Gobierno y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para cumplir el requisito de estudio de impacto fiscal varía según se trate de una iniciativa de origen legislativo, gubernamental o mixto, pues el ejecutivo cuenta con mayores conocimientos e insumos técnicos para desarrollar el estudio de impacto fiscal[224].
314. En ese sentido, en los proyectos de ley que nazcan de la iniciativa del Congreso se deben abordar las siguientes reglas:
“(i) el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; (ii) esa carga no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales; (iii) la carga principal se encuentra radicada en el MHCP por sus conocimientos técnicos y por su condición de principal ejecutor del gasto público; (iv) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisión del Congreso cuando este ha cumplido su deber. A su vez (v) si el Gobierno atiende la obligación de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo. En adición a ello, debe precisarse (vi) que ni el silencio del Gobierno ni su oposición al proyecto impide que el Congreso lo apruebe, siempre y cuando cumpla los requerimientos antes señalados”[225].
315. Así, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene el deber de presentar, en cualquier momento del trámite, un concepto en el que se pronuncie sobre la consistencia del análisis de costos propuesto. Ese documento debe quedar publicado en la Gaceta del Congreso y tiene que ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En relación con proyectos que sean de iniciativa de los congresistas, la omisión de ese deber por parte de la cartera de hacienda no incide negativamente en la constitucionalidad del proyecto, siempre que los congresistas realicen el análisis de impacto que les corresponde[226]. Esto se justifica, entre otras razones, porque darle ese alcance a la omisión del referido deber “equivaldría a concederle al Ministerio de Hacienda y Crédito Público un poder de vetar el ejercicio de la función legislativa”, lo que a su vez derivaría en una transgresión al principio de separación de poderes[227].
316. Ahora bien, descendiendo al caso en concreto, deben tenerse en cuenta los siguientes elementos:
317. En primer lugar, el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes señaló que el PLE 157 Cámara “no estaría incurriendo en gastos adicionales”[228]. Asimismo, citaron las sentencias C-490 de 2011 y C-502 de 2007, de esta Corporación que argumentan que el estudio de impacto fiscal no puede ser un obstáculo insuperable para las iniciativas legislativas.
318. En segundo lugar, en el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes del PLE 157 de 2023 Cámara[229], el artículo 8 de ese proyecto sufrió modificaciones. Por proposición de la Representante Piedad Correal se señaló “las disposiciones contenidas en la presente ley estarán a cargo de cada congresista o de la respectiva bancada, según sea el caso, quienes deberán garantizar los recursos para tal fin. No obstante, las direcciones administrativas de Cámara y Senado podrán prestar su colaboración tecnológica para la transmisión del evento de rendición de cuentas a través de los canales virtuales institucionales y la difusión del informe de gestión”.
319. En tercer lugar, en el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado[230] se reiteró que el PLE 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado no genera impacto fiscal: “Cabe destacar que lo dispuesto en el parágrafo 4 del artículo 4 el cual al permitir un acceso libre a los congresistas en los medios de comunicación públicos no conlleva un aumento del presupuesto de tales entidades, sino una habilitación para que el congresista pueda explicar su informe de rendición de cuentas a la ciudadanía”.
320. En cuarto lugar, en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado[231] se volvió a hacer énfasis que el PLE 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado no estaría “incurriendo en gastos adicionales a los ya dispuestos por las direcciones administrativas del Senado de la República y la Cámara de Representantes, para la publicación de los Informes de Gestión de los Congresistas. Cabe destacar que, lo dispuesto en el parágrafo 4 del artículo 4, el cual al permitir un acceso libre a los congresistas en los medios de comunicación públicos no conlleva un aumento del presupuesto de tales entidades, sino una habilitación para que el congresista pueda explicar su informe de rendición de cuentas a la ciudadanía en las parrillas de contenidos ya contempladas para estos medios de comunicación”.
321. En quinto lugar, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la respuesta allegada al auto de 25 de noviembre de 2024, informó que durante el trámite legislativo no formuló el concepto sobre impacto fiscal previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, por considerar que este no resultaba procedente[232]. Sin embargo, también precisó que hizo seguimiento al proyecto durante sus distintas etapas y que, en ese marco, la Dirección General del Presupuesto Público Nacional emitió el memorando de 15 de diciembre de 2023, en el que concluyó que la iniciativa “no representa costos adicionales con cargo a recursos del Presupuesto General de la Nación”[233]. Esa conclusión se fundó, en particular, en que el texto entonces analizado atribuía a cada congresista o bancada la carga de garantizar los recursos para la realización de los espacios de diálogo público, sin perjuicio de la colaboración tecnológica que pudieran prestar las direcciones administrativas de Senado y Cámara.
322. Por último, la representante a la Cámara Catherine Juvinao Clavijo, ponente del PLE analizado, realizó un resumen de cómo se llevó a cabo el análisis de impacto de fiscal de ese proyecto y cómo en cada uno de los debates en las dos cámaras se llegó a la conclusión de que no se generarían gastos adicionales al erario de aprobarse esa iniciativa legislativa[234].
323. A partir del recuento anterior, la Sala advierte que el examen del requisito de impacto fiscal en este caso plantea una dificultad particular. En efecto, durante el trámite legislativo el Congreso sostuvo, de manera reiterada, que el PLE 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado no generaba impacto fiscal ni costos adicionales para el erario. Esa conclusión no se apoyó en un estudio detallado de costos y fuentes de financiación, sino, principalmente, en la disposición normativa conforme con la cual los recursos necesarios para la realización de los espacios de diálogo público estarían a cargo de cada congresista o de la respectiva bancada. Esa misma disposición fue considerada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al efectuar el seguimiento interno del proyecto y al concluir, mediante informe del 15 de diciembre de 2023 de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional, que la iniciativa no representaba costos adicionales con cargo al Presupuesto General de la Nación[235].
324. Ante esta realidad, la Corte no puede afirmar, en términos absolutos, que el Congreso hubiera adelantado un estudio completo y detallado de impacto fiscal en el sentido exigido para los proyectos que ordenan gasto o conceden beneficios tributarios. Lo que se observa es que la deliberación sobre el contenido fiscal de la medida se desarrolló bajo el entendimiento de que el proyecto no activaba la carga prevista en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, porque la fórmula incorporada en el PLE trasladaba los eventuales costos de los espacios de diálogo público a los congresistas o a sus bancadas y limitaba la intervención institucional de las direcciones administrativas de Senado y Cámara a una colaboración tecnológica. Por esa razón, el análisis efectuado en las ponencias no estimó costos fiscales concretos ni identificó fuentes adicionales o sustitutivas de financiación.
325. No obstante, esa constatación no conduce, en las circunstancias específicas del caso, a declarar configurado un vicio de procedimiento, pues la Sala encuentra relevante que la discusión sobre los eventuales costos de la iniciativa sí apareció en el debate legislativo de manera razonable. En particular, y como ya se vio, desde el primer debate se planteó la preocupación relativa a que la realización de los espacios de diálogo público pudiera generar cargas logísticas, técnicas o presupuestales. A partir de esa discusión se introdujo una fórmula orientada a evitar que la iniciativa produjera erogaciones adicionales con cargo al erario, consistente en atribuir a cada congresista o bancada la obligación de garantizar los recursos necesarios para tal fin. Esa fórmula, aunque posteriormente será considerada incompatible con la Constitución en el examen material del proyecto, evidencia que el Congreso no actuó con ánimo defraudatorio o evasivo del deber de deliberación fiscal, sino que procuró resolver, dentro del trámite, una inquietud concreta sobre el posible impacto económico de la medida.
326. Este aspecto resulta determinante para delimitar el alcance de la decisión que aquí se adopta. Es importante dejar claro que con lo anterior la Sala no está avalando una regla conforme a la cual baste afirmar que un proyecto tiene “costo cero” para entender satisfechas las exigencias del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Tampoco considera que el Congreso pueda eludir el análisis de impacto fiscal mediante fórmulas aparentes o manifiestamente incompatibles con la Constitución. Lo que ocurre en este caso es distinto, pues la regla incorporada durante el trámite surgió de una discusión legislativa específica sobre los eventuales costos de la iniciativa; fue asumida por las cámaras como una medida de contención fiscal; y también fue tenida en cuenta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al valorar, internamente, que la iniciativa no representaba costos adicionales con cargo al Presupuesto General de la Nación. Por tanto, la Sala examina este asunto como un supuesto particular y no como una habilitación general para relajar el estándar de deliberación fiscal exigible en futuros proyectos de ley.
327. Además, debe tenerse en cuenta que la tensión fiscal identificada en sede de control constitucional deriva, en buena medida, de la decisión que corresponde adoptar a esta Corte en el examen material del proyecto. Como ya se mencionó, durante el trámite legislativo el Congreso partió de la existencia de una disposición que asignaba los costos de los espacios de diálogo público a los congresistas o a sus bancadas. Solo como consecuencia del control constitucional de esa disposición surge la necesidad de precisar que esa fórmula no puede mantenerse en el ordenamiento, por las razones sustantivas que se expondrán más adelante. En esas condiciones, no sería razonable valorar el cumplimiento del requisito procedimental como si el Congreso hubiera omitido deliberar sobre un impacto fiscal que, en los términos en que se estructuró el PLE durante el trámite, se entendía atendido por una regla expresa de financiación.
328. A lo anterior se suma que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no guardó un silencio absoluto frente al proyecto. Es cierto que durante el trámite legislativo la cartera no formuló el concepto técnico de impacto fiscal de que trata el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, porque estimó que dicho requisito no se activaba. No obstante, ante la Corte acreditó que realizó seguimiento a la iniciativa y que la Dirección General del Presupuesto Público Nacional emitió un memorando en el que concluyó que el proyecto no generaba costos adicionales para el Presupuesto General de la Nación, precisamente porque los recursos serían garantizados por los congresistas o bancadas y porque la colaboración de las direcciones administrativas se limitaría al uso de canales tecnológicos institucionales. Aunque esta circunstancia no equivale al concepto formal exigido cuando existe una orden de gasto, sí confirma que la premisa fiscal bajo la cual deliberó el Congreso fue conocida y valorada por la autoridad técnica competente.
329. De este modo, la Sala concluye que no se configura un vicio de procedimiento por desconocimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, con apoyo en razones estrechas y propias del caso. Primero, durante el trámite legislativo existió una discusión específica sobre los eventuales costos de la iniciativa; segundo, la fórmula finalmente incorporada buscó, aunque de manera constitucionalmente inadmisible desde la perspectiva material, evitar que la realización de los espacios de diálogo público generara erogaciones adicionales con cargo al erario; tercero, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuó seguimiento interno al proyecto y coincidió en que, bajo esa fórmula normativa, no se generaban costos adicionales para el Presupuesto General de la Nación; y cuarto, el impacto fiscal que podría derivarse de la versión depurada del proyecto es consecuencia del control constitucional de una disposición aprobada por el Congreso, y no de una omisión deliberada de la carga de análisis fiscal durante el trámite.
330. En todo caso, en este punto se debe precisar que la argumentación anterior no excluye la necesidad de establecer que, aun cuando la Corte habrá de declarar inconstitucional la fórmula de financiación consagrada en el artículo 8º del PLE (ver análisis material), es claro que la ejecución de los espacios de diálogo público diseñados en esta normatividad presupuestalmente debe atenderse, en principio, mediante la redistribución de los recursos ordinarios de funcionamiento del Congreso y el aprovechamiento de la infraestructura institucional disponible. En efecto, (i) la publicación de los informes de gestión se realizará mediante herramientas tecnológicas existentes en el Sistema de Información Parlamentaria y en las páginas web institucionales; (ii) los espacios de diálogo público pueden llevarse a cabo de manera virtual a través de las plataformas de transmisión de las corporaciones, de manera presencial en instalaciones institucionales o territoriales lo cual reduce significativamente la carga logística; (iii) el espacio de rendición de cuentas promovido por la Mesa Directiva se desarrolla dentro de los escenarios institucionales ya habilitados del Congreso, sin implicar una erogación nueva; y (iv) la difusión de los informes a través de los medios públicos de comunicación se inscribe dentro de las funciones ordinarias que estos medios cumplen respecto del Congreso de la República. Esta caracterización muestra (además de todo lo dicho anteriormente) que el impacto fiscal del PLE es en principio acotado y compatible con los recursos institucionales existentes.
331. Finalmente, la Sala debe precisar que la revisión del impacto fiscal que en esta ocasión se ha adelantado no debilita el estándar fijado por la jurisprudencia constitucional, en particular respecto de los proyectos de ley estatutaria[236]. Cuando una iniciativa ordene gasto, conceda beneficios tributarios o incorpore medidas que razonablemente hagan prever erogaciones adicionales a cargo del erario, el Congreso debe adelantar una deliberación fiscal suficiente, identificar los referentes del impacto de la medida y discutir, cuando exista, el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De igual forma, no resulta admisible que una disposición inconstitucional sea utilizada como mecanismo para sustraer artificiosamente un proyecto del cumplimiento de las exigencias de la Ley 819 de 2003. La decisión adoptada en este caso se explica por la configuración excepcional del trámite, por la existencia de una deliberación puntual sobre los costos y por el hecho de que la consecuencia fiscal más relevante se produce a partir del control constitucional de la fórmula aprobada por el legislador.
4.11. Conclusiones sobre el estudio del trámite legislativo
332. Del examen detallado del trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, la Sala concluye que se cumplieron los requisitos constitucionales y legales que rigen la formación de las leyes estatutarias en el escenario del Congreso de la República. La iniciativa fue presentada por congresistas legítimamente facultados para ello y se tramitó en las comisiones primeras constitucionales permanente y plenarias de ambas cámaras, agotando los cuatro debates necesarios. Del este análisis se logró verificar, además, que todas las deliberaciones se realizaron con el quórum requerido, y las decisiones se adoptaron con mayoría absoluta, mediante votación nominal y pública, y dentro de los términos constitucionales exigidos, culminando finalmente su trámite en una sola legislatura, sin desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. También se constató que el proyecto no requería consulta previa con comunidades étnicas ni se incumplió el requisito de estudio de impacto fiscal.
333. El articulado, además, mantiene conexidad y coherencia interna con el objeto de la iniciativa, orientado a fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas de los congresistas ante la ciudadanía, mediante la institucionalización de mecanismos de control ciudadano y diálogo público, por lo que se cumple el principio de unidad de materia. No obstante, la Sala identificó una infracción de dicho mandato constitucional en el artículo 9 del proyecto, específicamente en la expresión “el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y”, por referirse a la rendición de cuentas del Ejecutivo ante el Congreso, materia ajena al núcleo temático del proyecto. En consecuencia, dicha expresión será declarada inconstitucional, mientras que el resto del articulado pasará a su revisión material.
5. Examen material del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
334. Para adelantar el examen material del PLE de la referencia y a propósito de la finalidad de este articulado, la Sala primero se referirá a la importancia de la transparencia y el acceso a la información pública en la gestión del Congreso, como pilares de la participación ciudadana y del control democrático. Posteriormente, con base en las consideraciones desarrolladas a lo largo de esta providencia, se analizará la constitucionalidad de cada uno de los artículos que integran el proyecto.
5.1. Transparencia e información pública en la gestión del Congreso como pilares de la participación ciudadana
335. La Constitución Política de Colombia de 1991 (CP) establece un marco robusto que fundamenta el derecho a la información pública y el deber de publicidad reforzada respecto al poder legislativo. En primer lugar, el artículo 74 de la CP reconoce expresamente que “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley”[237], consagrando así una regla general de publicidad que solo puede restringirse por excepción constitucional y legalmente fundada. Esta disposición se articula con el artículo 20 de la CP, que garantiza el derecho a recibir información veraz e imparcial[238], del cual se deriva un deber estatal correlativo de conservar, organizar y facilitar el acceso a la información pública[239].
336. Estos derechos encuentran sustento estructural en los artículos 1 y 2 de la CP, que definen a Colombia como una república democrática y participativa, y establecen como fines esenciales del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, así como facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. Este deber de facilitar una participación efectiva, pilar de la democracia sustantiva, exige condiciones materiales de acceso a información suficiente, oportuna y comprensible.
337. En ese contexto, el artículo 133 de la CP refuerza el carácter representativo y democrático del Congreso al establecer que los congresistas son responsables ante la sociedad y ante sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura. Esta disposición reafirma que el ejercicio del poder legislativo implica un deber permanente de rendición de cuentas, en tanto los representantes están obligados a actuar conforme al mandato democrático que les fue conferido por el pueblo soberano (art. 3 CP).
338. Tal mandato exige, como condición de posibilidad, un acceso efectivo a la información sobre la gestión del Congreso como órgano representativo de la soberanía popular. De manera armónica, el artículo 144 constitucional dispone categóricamente que las sesiones del Congreso y de las Cámaras serán públicas, mientras que el artículo 157 establece la obligación constitucional de publicar todo proyecto de ley durante su trámite[240]. Estas garantías de apertura y divulgación se integran con el principio de publicidad consagrado en el artículo 209 superior[241].
339. La Corte Constitucional ha enfatizado que la publicidad en la actividad estatal, y en particular en la labor legislativa, cumple una función estructural en el Estado democrático, “pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas”[242]. Este principio “contribuye a facilitar la participación ciudadana en las determinaciones que los afectan, con miras a formar ciudadanos activos, deliberantes, autónomos y críticos, que puedan ejercer un debido control de las actividades del Estado”[243].
340. En esa línea, esta Corporación ha señalado que la publicidad de la actividad del legislador cumple finalidades centrales: “racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad”[244], evita que argumentos injustificables se impongan “a puerta cerrada” y permite que la ciudadanía esté mejor informada sobre asuntos de trascendencia nacional. Este principio articula el Congreso con la ciudadanía y “es una condición necesaria para que se estrechen las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana”[245]. Así, “sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional”[246]. De todo ello se desprende que la publicidad legislativa legitima el proceso deliberativo en tanto constituye una condición material para activar la participación y el control ciudadano[247].
341. Por su lado, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP)[248] establece en su artículo 19 que la libertad de expresión incluye “la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole”. En el mismo sentido, el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[249] establece que “toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión”, derecho que comprende “la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”[250]. Como lo ha señalado esta Corporación, estos instrumentos, pese a “no referirse de manera expresa al derecho en cuestión, prevén que la libertad de expresión comprende también el derecho a recibir o acceder a información pública”[251].
342. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)[252], en el caso Claude Reyes y otros vs. Chile (2006)[253], destacó que el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión protegido por el artículo 13 de la Convención Americana, en sus dimensiones individual y social, no solo comprende la libertad de expresar ideas, sino también la de “buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole”. La Corte IDH expuso que este contenido incluye el derecho de acceso a la información pública en poder del Estado, como expresión de un derecho positivo protegido por el Sistema Interamericano y por otros instrumentos internacionales de derechos humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Declaración Universal de Derechos Humanos –art. 18–[254].
343. La Corte IDH resaltó que el acceso a la información pública es una condición necesaria para el funcionamiento de una democracia representativa y participativa, una mayor transparencia, una buena gestión pública y el ejercicio mismo de los derechos fundamentales[255]. En palabras del Tribunal, “la libertad de expresión es un elemento fundamental sobre el cual se basa la existencia de una sociedad democrática”, pues permite que la ciudadanía esté “suficientemente informada” al ejercer sus opciones y garantiza que sea “plenamente libre”[256]. Por ello, subrayó que los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública son esenciales para viabilizar el control democrático sobre las funciones del Estado, haciendo posible que las personas cuestionen, indaguen y evalúen el cumplimiento de las funciones públicas, fomentando así una mayor responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión[257].
344. En la precitada decisión, la Corte IDH valoró diversos instrumentos adoptados en el ámbito de la Organización de Estados Americanos (OEA) que reflejan un consenso regional sobre la importancia del derecho de acceso a la información. Subrayó que la Carta Democrática Interamericana[258] reconoce como pilares del ejercicio democrático “la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad [y] la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública” (art. 4), así como la necesidad de “[p]romover y fomentar diversas formas de participación” (art. 6). A su vez, la Asamblea General de la OEA, en resoluciones sucesivas, ha instado a los Estados a garantizar este derecho, promoviendo la adopción de normas que aseguren su reconocimiento y aplicación efectiva[259].
345. De igual manera, el Comité de Derechos Humanos[260] de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha resaltado que la libertad de expresión, conforme al artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, incluye un derecho claro de acceso a la información en poder de los organismos públicos. Este derecho abarca todos los registros que posean las autoridades, “independientemente de la forma en que esté almacenada la información, su fuente y la fecha de producción” (Observación General No. 34, párr. 18). Por consiguiente, ha instado a los Estados parte a adoptar medidas proactivas para divulgar la información gubernamental de interés público y a garantizar un acceso “fácil, rápido, efectivo y práctico”, mediante la adopción de marcos normativos adecuados como leyes de libertad de información.
346. La jurisprudencia constitucional[261] ha reconocido que, según los estándares internacionales sobre esta garantía, su objeto es la información en sentido amplio, y no únicamente el acceso a documentos públicos. Dichos estándares imponen al Estado una serie de obligaciones sustantivas, en las cuales todos los componentes del Estado son sujetos pasivos del derecho, esto es, que su exigibilidad no recae únicamente sobre las autoridades administrativas, sino sobre todos los estamentos públicos. El acceso a la información debe regirse por los principios de máxima divulgación, publicidad y transparencia, que imponen al Estado el deber de “producir información, conservarla y ponerla oficiosamente a disposición del público interesado”[262]. Por tanto, existe una obligación estatal de adoptar normas y prácticas que garanticen el ejercicio efectivo del derecho a la información, así como de suprimir o modificar aquellas que lo vulneren o restrinjan injustificadamente.
347. Existen diversos instrumentos internacionales que, “si bien en principio no integran el bloque de constitucionalidad, en todo caso constituyen doctrina relevante”[263]. Entre ellos, la jurisprudencia constitucional ha referido: los Principios Globales sobre Seguridad Nacional y el Derecho a la Información, también conocidos como Principios de Tshwane (2013), desarrollados por un grupo de organizaciones y centros académicos; los Principios de Lima sobre el Acceso a la Información (2000), promovidos por el Consejo de la Prensa Peruana, organizaciones y expertos; la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión (2000), adoptada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; los Principios de Johannesburgo sobre la Seguridad Nacional y el Derecho de Acceso a la Información (1995), aprobados por un grupo de expertos en derecho internacional, seguridad nacional y derechos humanos; y la Declaración de Chapultepec (1994), adoptada por la Sociedad Interamericana de Prensa. A estos puede añadirse la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (2003) y la Convención Interamericana contra la Corrupción (1996), adoptada por la OEA, que refuerzan de manera transversal los principios de publicidad, participación y transparencia activa como mecanismos de control social sobre la gestión pública.
348. En esa misma línea, instrumentos como la Ley Modelo Interamericana 2.0 sobre Acceso a la Información Pública (OEA, 2020); la Declaración sobre Transparencia Parlamentaria, (2012) promovida por organizaciones de la sociedad civil y adoptada por la Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa; la Declaración Conjunta sobre Acceso a la Información y Legislación sobre el Secreto (2004), suscrita por los relatores de libertad de expresión de la ONU, la OEA y la OSCE[264]; la Carta de Santo Domingo por el Libre Acceso a la Información Pública (2002), promulgada por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO); y alianzas internacionales como la Open Government Partnership (OGP), de la que Colombia hace parte desde 2011, reflejan una convergencia global hacia la promoción de gobiernos abiertos y el fortalecimiento del acceso ciudadano a los asuntos públicos.
349. Aunque estos no son instrumentos estrictamente vinculantes, en su conjunto, evidencian una tendencia internacional[265] sostenida a favor de la apertura institucional que impulsa la transición hacia esquemas de gestión pública más abiertos, basados en los principios de máxima divulgación de la información y transparencia activa, con particular énfasis en el poder parlamentario como ámbito clave para el fortalecimiento de la democracia participativa y la prevención de la corrupción.
350. Ahora bien, dentro del marco legal interno, la Ley Estatutaria 1712 de 2014 se erige como el instrumento normativo rector en materia de transparencia y acceso a la información pública. Los artículos 2 y 3 establecen que toda información en poder de los sujetos obligados se presume pública y debe ser proporcionada y facilitada en los términos más amplios posibles, conforme al principio de máxima publicidad, salvo que exista una restricción expresa prevista en la Constitución o la ley. En el artículo 4 de la precitada ley se reconoce el derecho a la información pública, que comprende el conocimiento de la existencia de datos de interés público, el acceso efectivo, oportuno y comprensible a su contenido, y el deber correlativo de los sujetos obligados de generarla, conservarla y divulgarla.
351. Además del principio estructural de máxima publicidad antes referido, esta garantía se rige por los siguientes principios, establecidos en el artículo 3 de la Ley 1712 de 2014: (i) transparencia; (ii) buena fe; (iii) facilitación; (iv) no discriminación; (v) gratuidad; (vi) celeridad; (vii) eficacia; (viii) calidad de la información; (ix) divulgación proactiva; y (x) responsabilidad en el uso de la información. Entre ellos, destacan, por su especial relevancia para el asunto objeto de análisis:
352. Primero, el principio de transparencia, que parte de la presunción de publicidad de toda información en poder de los sujetos obligados, quienes deben proporcionarla y facilitar su acceso en los términos más amplios posibles, por los medios previstos legalmente y con exclusión únicamente de aquello sujeto a reserva constitucional o legal. Este principio permite a la ciudadanía ejercer control sobre la gestión pública, al obligar a las autoridades a rendir cuentas, explicar sus decisiones y justificar el uso del poder y los recursos públicos[266]. En esa medida, ha sido identificado por la jurisprudencia como una salvaguarda esencial frente a la arbitrariedad estatal y un instrumento fundamental para prevenir la corrupción[267].
353. Segundo, el principio de divulgación proactiva, el cual implica que el derecho a la información pública no se agota en la respuesta a peticiones, sino que impone a los sujetos obligados el deber de publicar de forma sistemática, accesible y comprensible la información que refleja su actividad. Esta obligación está orientada a generar una cultura institucional de apertura y transparencia, en función del interés público comprometido y de los recursos disponibles[268]. La garantía de información pública demanda “una acción positiva consistente en proporcionarle a los individuos los medios para que accedan a los archivos y documentos en los cuales se plasma, día a día, la actividad estatal”[269].
354. Tercero, el principio de calidad, que exige que la información de interés público producida, gestionada y difundida sea oportuna, objetiva, veraz, completa, reutilizable, procesable y accesible. Este estándar asegura que los datos entregados o divulgados tengan utilidad real para la ciudadanía, favorezcan el control social y garanticen condiciones materiales efectivas para el ejercicio del derecho. De tal manera, la información que se presenta como auténtica “debe someterse a las cargas de veracidad y objetividad que rigen el suministro de información, de conformidad con el artículo 20 de la Carta, cargas que pretenden evitar cualquier tipo de manipulación sobre la formación de la opinión pública”[270], lo cual adquiere especial importancia tratándose de servidores públicos que cuentan con alto grado de credibilidad en virtud de su cargo[271].
355. Finalmente, el principio de eficacia, el cual impone el logro de resultados mínimos en relación con las responsabilidades confiadas a los organismos estatales, con miras a la efectividad de los derechos colectivos e individuales. No se trata solo de habilitar canales de acceso, sino de asegurar que estos funcionen y produzcan resultados útiles para los destinatarios de la información pública.
356. En concordancia, la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)–, modificada por la Ley 1755 de 2015, establece que toda persona tiene derecho a solicitar información, consultar, examinar y obtener copias de documentos en poder de las autoridades, para lo cual fija plazos perentorios de respuesta y regula un procedimiento administrativo orientado a garantizar un acceso ágil, efectivo y no discriminatorio a la información pública. Asimismo, en su artículo 8 el CPACA establece para las autoridades un deber de información al público, teniendo que mantener a disposición de toda persona información completa y actualizada sobre determinados aspectos relacionados con su estructura orgánica, funciones, procedimientos, trámites, actos administrativos, requisitos documentales, canales de atención, responsables funcionales y proyectos normativos en curso.
357. Por su parte, la Ley 5 de 1992, el Reglamento del Congreso, en sus artículos 71 y 85 dispone que, por regla general, las sesiones del Congreso, de las cámaras y de sus comisiones serán públicas, cumpliendo el mandato constitucional que pretende fortalecer la participación democrática y el control ciudadano. A su vez, los artículos 35, 36, 52 y 157 de la misma ley exigen la publicación oficial de las actas, informes y proyectos de ley antes de ser discutidos, con el fin de garantizar la transparencia del trámite legislativo. Por su parte, el artículo 394 de la Ley 5ª consagra expresamente el principio de publicidad respecto de los servicios administrativos y técnicos del Congreso. Estas previsiones normativas, entre otras disposiciones del reglamento, se encaminan a la materialización de los principios de publicidad y transparencia en el desarrollo de la actividad legislativa, como condiciones esenciales para su legitimidad democrática.
358. De igual modo, existen otros desarrollos legislativos orientados a garantizar la efectividad de los principios de publicidad y transparencia, como la Ley 2013 de 2019, que establece la obligación de los servidores públicos elegidos por voto popular de divulgar de manera proactiva su declaración de bienes y rentas, el registro de conflictos de interés y la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios. Al igual que la Ley 594 de 2000, que reconoce el derecho de toda persona a consultar y obtener copias de documentos almacenados en archivos públicos, siempre que no tengan carácter reservado, y establece deberes para las autoridades archivísticas en materia de protección de derechos fundamentales como la intimidad, el buen nombre y la honra, así como lineamientos para garantizar el acceso cuando los documentos presenten deterioro físico (arts. 27 y 29)[272].
359. Desde el plano jurisprudencial, la Corte Constitucional también ha desarrollado una línea robusta sobre el derecho a la información pública. Desde sus primeras decisiones, ha sostenido que el “derecho a la información es uno de los elementos sobre los cuales se encuentra fundamentado el sistema jurídico imperante”[273], en tanto constituye un pilar connatural de legitimidad para un ordenamiento jurídico justo[274]. El sistema constitucional instaurado por la Carta Política de 1991 fue concebido para consolidar una democracia participativa y pluralista, cuyo funcionamiento depende de la transparencia en la gestión estatal[275]. Este principio estructural es incompatible con el secretismo injustificado, que suele encubrir no solo la ineficiencia y el despilfarro de recursos, sino también prácticas de violencia, arbitrariedad y corrupción[276].
360. En esa línea, la Corte ha recalcado que “los asuntos públicos, por la naturaleza de la democracia, no pueden ser privados del conocimiento del público por convención”[277]. Esta concepción encuentra sustento en la premisa de que “las decisiones o actuaciones de los servidores públicos que no se quieren mostrar son usualmente aquellas que no se pueden justificar, [razón por la cual] el uso secreto e injustificado del poder del Estado repugna al Estado de derecho y al adecuado funcionamiento de una sociedad democrática”[278].
361. Esta comprensión condujo a un cambio ideológico que partió del “rechazo contundente a la creencia de que la eficiencia de la gestión estatal debe ampararse en el secreto”[279] y avanzó hacia “la idea de que lograr un adecuado funcionamiento del régimen constitucional democrático exige la plena publicidad y transparencia de la gestión pública”[280]. Como correlato de lo anterior, se ha sostenido que la “publicidad de las funciones públicas (C.P. art. 209), es la condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza[281] y dejan de existir como tales”[282], pues si el ejercicio del poder en sus distintas expresiones se desarrollara en secreto, no sería posible que la ciudadanía ejerciera su derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (art. 40 de la Constitución).
362. Esta perspectiva parte de una concepción constitucional que adopta “un modo de la ordenación de la vida social en el que la titularidad de la soberanía corresponde a las generaciones vivas y en el que, por consiguiente, las relaciones entre gobernantes y gobernados están reguladas de tal modo que éstos disponen de unos ámbitos reales de libertad que les permiten el control efectivo de los titulares ocasionales del poder”[283]. Precisamente, “la democracia se forma como sistema político para que la soberanía y el poder no sea ejercida por terceros o por una élite, sino para que esta provenga y sea ejercida por el pueblo mismo, es decir, por aquellos que son destinatarios del sistema legal y político que rige su propia comunidad”[284].
363. Sobre esa base, “el control político es una garantía central de la democracia porque mantiene el poder en sus destinatarios”[285], es decir, en el pueblo soberano, que para ejercerlo de manera efectiva y en condiciones de libertad real, requiere contar con información pública veraz y accesible que debe ser suministrada por las autoridades competentes[286]. El derecho a la información pública asegura que exista control sobre las autoridades y que no se presente una asimetría de poder que facilite el abuso.
364. En este marco, el deber del Estado de divulgar de manera efectiva información pública clara, completa, oportuna, cierta, contextualizada y actualizada[287], cumple un rol esencial, en la medida en que se reconoce que de los principios de publicidad y transparencia “depende la eficiencia y eficacia de la acción estatal”[288]. La transparencia supone la correspondencia entre la actuación estatal y el mandato normativo, lo cual solo se alcanza cuando existe “la posibilidad de revisar las actuaciones públicas, sea para ejercer la propia defensa, controlar el ejercicio del poder público o controvertir –en un debate de ideas– las decisiones adoptadas o sus fundamentos”[289].
365. En consecuencia, esta Corporación[290] ha reiterado que el acceso a la información pública constituye un pilar esencial de la democracia participativa, en tanto permite a las personas conocer el comportamiento de las autoridades, ejercer control político sobre sus actuaciones y participar activamente en la vida política, cívica y comunitaria del país (arts. 40 y 95 de la Constitución). Este acceso a información veraz e imparcial facilita la formación de opiniones en el foro público y constituye un “vehículo para poder ejercer el control político ciudadano”[291], permitiendo a los individuos “controvertir y hacer juicios sobre el comportamiento y gestión de sus representantes”, denunciar conductas ilegales o antiéticas[292], así como “juzgar si sus representantes han sido coherentes y han contribuido a avanzar [en] los ideales, políticas y programas por los cuales recibieron el apoyo del pueblo para ejercer la autoridad o el poder”[293].
366. Sobre esta base, el derecho “de saber qué asuntos suceden con el Estado”[294] fortalece la democracia al facilitar “la conformación de una opinión pública libre e informada, presupuesto para la participación de los ciudadanos en la toma de las decisiones que los afectan y en el control del poder público”[295]. Por ello, se considera el “oxígeno”[296] de la democracia participativa, en tanto es una condición necesaria para un debate democrático basado en un “flujo amplio y diverso de ideas que les permita a las autoridades y los ciudadanos y ciudadanas cuestionar y reflexionar sobre el rumbo de sus comunidades”[297].
367. Adicionalmente, el acceso a la información pública se vincula estrechamente con la dignidad humana[298], ya que posibilita la formación de opiniones libres, fortalece la autonomía, el desarrollo de la personalidad y la identidad individual, impactando así a toda la organización social democrática[299]. En ausencia de esta garantía, “la democracia corre riesgos importantes en tanto se debilitarían los instrumentos existentes para conocer las actuaciones del Estado y de otras personas que detentan poder, para controlar sus actuaciones y para formar opiniones sobre esas conductas”[300]. Constituye, por ende, un mecanismo clave para prevenir abusos del poder y corrupción, permitiendo que la ciudadanía forme un juicio informado “sobre lo que ocurre en la vida política y pública de sus comunidades”[301].
368. Desde su jurisprudencia temprana, esta Corporación ha resaltado la importancia del derecho a la información[302], especialmente en lo que respecta al conocimiento de los comportamientos políticos, como condición para que las personas puedan contar con los elementos de juicio necesarios para su reflexión política y la adopción de sus propias decisiones[303]. En la Sentencia T-473 de 1992, la Corte subrayó que el ejercicio de los derechos humanos, y en especial de los derechos de libertad e igualdad política, “tienen como presupuesto indispensable el acceso a la información”, pues en la sociedad contemporánea esta se ha convertido en un recurso inmaterial fundamental para el desarrollo profesional, social y vital de las personas.
369. De igual modo, en la Sentencia C-488 de 1993, esta Corporación, sostuvo que el objetivo de la referida garantía “es que la persona juzgue sobre la realidad con conocimiento suficiente”, señalando que:
“Un rasgo distintivo de la persona es la capacidad de juzgar sobre su entorno. Para ello necesita estar informada sobre la realidad que la circunda, es decir, tener, por lo menos, el conocimiento suficiente para juzgar y participar en los asuntos públicos. Hoy esto es más claro, si se tiene en cuenta que Colombia vive la democracia participativa. Con razón John Stuart Mill señaló que la democracia no se limita al sistema de elecciones libres, sino que requiere participación, discusión, reflexión permanente sobre los asuntos públicos, y para ello es necesaria la información. Además, no puede haber un libre desarrollo de la personalidad, que es social por naturaleza, si se desconoce el derecho a la información que se les debe a los asociados”.
370. Así pues, la jurisprudencia[304] ha identificado tres funciones principales del derecho a la información pública: primero, una función democratizadora que garantiza la participación y el ejercicio de los derechos políticos[305]; segundo, una función instrumental que habilita el ejercicio de otros derechos constitucionales, al facilitar la formación de criterios propios, fortalecer la autonomía individual y ampliar la capacidad de incidencia de las personas en los asuntos que las afectan; y tercero, una función de transparencia, que convierte este derecho en un mecanismo de control ciudadano, permitiendo identificar posibles irregularidades y prevenir abusos del poder público.
371. Garantizar el ejercicio pleno de este derecho exige a las autoridades –y especialmente al poder legislativo, como órgano representativo de la soberanía popular– una actitud proactiva y sostenida para hacerlo efectivo. Esto implica el deber de informar de manera suficiente, clara, oportuna y adecuada sobre los temas de interés general y, en particular, sobre su propia gestión. En este sentido, existe “una obligación estatal de producir información sobre su gestión necesaria para permitir el control ciudadano, al igual que de mantener la información disponible y en buen estado para que pueda ser consultada”[306].
372. En relación con esta obligación, conviene reiterar que el principio democrático, como pilar fundante del Estado Social de Derecho, “se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación de poder social”[307]. Su carácter expansivo exige que se extienda “progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia”[308]. Esta dimensión expansiva del principio democrático demanda que las autoridades promuevan activamente modalidades sustantivas de participación, como el control ciudadano sobre la gestión pública[309]. Este constituye una expresión esencial de la democracia participativa que las autoridades están obligadas a facilitar, “ya que la inspección del pueblo en los asuntos, actuaciones e implementaciones políticas […] son fundamentales para la democratización social”[310]. Como condición para ello, “es fundamental la información suficiente, veraz e imparcial”[311], que permita a la ciudadanía ejercer de manera efectiva y responsable sus derechos democráticos.
373. En tal contexto, la Corte Constitucional ha resaltado la importancia de los entornos digitales, como las páginas web y redes sociales, para la garantía del derecho fundamental de acceso a la información pública. En razón de su naturaleza, estas plataformas “permiten la participación directa e inmediata y el acceso efectivo a información de interés público, especialmente para la población colombiana residente en el exterior, la cual tiene mayores obstáculos para la interacción con las instituciones y agentes estatales”[312]. En esta línea, la Corte ha reconocido que “las relaciones sociales, el desarrollo de las personas y el funcionamiento del Estado están altamente digitalizados”[313], lo que ha dado lugar al concepto de ciudadanía digital. En este contexto, “la UNESCO ha establecido que los espacios virtuales tienen agencia política y social, por lo que son una extensión del espacio público que incide en la democracia y en la institucionalidad”[314].
374. La denominada democracia digital, o E-Democracy, “es un fenómeno que implica la utilización de tecnologías de comunicación para fortalecer o implementar procesos democráticos”[315] con el fin de facilitar la participación ciudadana. En efecto, las plataformas digitales “no solo facilitan los procesos e incrementan el acceso a información sobre una problemática y su contexto, sino que además modifican las relaciones de poder”[316], pues “la participación se asegura a través de mecanismos directos e inmediatos”[317]. Además, “el uso de estos mecanismos permite un mayor alcance en cuanto al acceso a información” que los espacios presenciales.
375. En consecuencia, “la mayoría de las instituciones estatales y algunos servidores públicos, especialmente aquellos de elección popular, cuentan con perfiles en redes sociales para el ejercicio de la función pública que ostentan”[318], ya que estas herramientas “permiten la divulgación de información a gran escala y de manera más eficiente que los medios tradicionales”[319], contribuyen a “la generación de comunidades, redes de apoyo e incentivan el debate público”[320], y con ello se “posibilita que el Estado garantice el derecho de acceso a la información de sus ciudadanos”[321].
376. En suma, el carácter expansivo del principio democrático, en armonía con el deber constitucional de divulgación proactiva, exige una apertura creciente de los poderes públicos hacia formas más eficaces y accesibles de garantizar el derecho fundamental de acceso a la información. En particular, el poder legislativo, como expresión directa de la soberanía popular, tiene el deber de fortalecer esta garantía a través de medios idóneos y contemporáneos, como los entornos digitales, que permitan ampliar la participación sustantiva de la ciudadanía y reducir las barreras de acceso a la información pública.
377. Esto, bajo el entendido de que, conforme a lo expuesto, el derecho de acceso a la información y los principios de transparencia y publicidad deben caracterizar la actuación de los poderes públicos en un Estado social de derecho[322]. En efecto, este derecho (i) es una garantía para la participación democrática, “base sobre la cual se puede ejercer un verdadero control ciudadano de la gestión pública y satisfacer los derechos políticos conexos”[323]; (ii) “es un instrumento para el ejercicio de otros derechos constitucionales, porque permite conocer las condiciones necesarias para su realización”[324]; (iii) obliga a las agencias estatales “a explicar públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado al poder y a los recursos públicos”[325]; (iv) se convierte en un instrumento fundamental para “combatir la corrupción y hacer efectivo el principio de legalidad, entendido como el sometimiento de los servidores públicos a los fines y procedimientos que les impone el derecho”[326]; y (v) constituye “una de las más importantes salvaguardas del ciudadano contra la arbitrariedad estatal y la condición de posibilidad de un Estado de derecho genuinamente fundado en el principio democrático”[327], así como un medio para “garantizar el derecho a la memoria histórica de la sociedad”[328].
378. Este marco constitucional y legal ha encontrado desarrollo, además, en la reglamentación interna del propio Congreso de la República en materia de rendición de cuentas individual de los congresistas. En efecto, en ejercicio de las facultades previstas en el literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017, la Mesa Directiva del Congreso de la República expidió la Resolución 002 del 26 de diciembre de 2017, por medio de la cual se reglamentó la rendición de cuentas de los congresistas.[329] Dicha resolución estableció la obligación de presentar anualmente, dentro de los diez días hábiles siguientes a la terminación del segundo período de sesiones de cada legislatura, un informe de rendición de cuentas ante la Secretaría General de la respectiva corporación, en formato digital y físico, con un contenido mínimo referido a la actividad legislativa certificada por las secretarías de las comisiones y de cada cámara. Asimismo, dispuso la producción de un programa especial de rendición de cuentas por Canal Congreso, con presentación de doce congresistas por sesión, en un espacio de hasta diez minutos por cada uno, y encomendó a las Direcciones Administrativas de cada cámara garantizar los recursos necesarios para la publicación y difusión de los informes. Esta regulación reemplazó el informe previsto en el parágrafo 2 del artículo 14 de la Ley 1147 de 2007 y marcó el punto de partida de un proceso sistemático de institucionalización de la rendición de cuentas congresional.
379. Más adelante, la Resolución 002 de 2017 fue objeto de dos modificaciones sucesivas. La primera, mediante la Resolución No. 001 del 28 de abril de 2020[330], expedida por la Mesa Directiva del Congreso de la República, cuyo propósito fue actualizar y fortalecer la reglamentación del proceso de rendición de cuentas de los congresistas, en armonía con la Ley 1828 de 2017 y los principios de transparencia, publicidad y participación ciudadana. En ese sentido, establece la obligación anual de presentar un informe digital dentro de un término determinado, define su contenido mínimo (relativo a la actividad legislativa, de control político y de gestión), incorpora información adicional relevante sobre la gestión del congresista, y dispone reglas sobre certificación, publicación, difusión y acceso ciudadano a dicha información, incluyendo su divulgación en medios digitales y espacios televisivos. Asimismo, introduce criterios de calidad, claridad y sujeción a la Ley de Transparencia, prevé consecuencias frente al incumplimiento, y asigna responsabilidades administrativas y recursos para garantizar la implementación efectiva del proceso, con el propósito de acercar la función congresional a la ciudadanía y consolidar prácticas de apertura.
380. La segunda, y más reciente, es la Resolución 023 del 7 de junio de 2024[331], expedida de manera conjunta (bicameral) por la Mesa Directiva del Congreso de la República, que introdujo ajustes y actualizaciones al esquema de rendición de cuentas en línea con la política pública de “cero papel” y los avances tecnológicos. Entre sus principales innovaciones se tiene que esta resolución sustituyó el formato tradicional por un nuevo formato de rendición de cuentas en medio digital, amigable y en lenguaje claro; amplió el contenido del informe para incluir la pertenencia a comisiones, la relación de audiencias públicas y la gestión de representación territorial; precisó que la actividad legislativa se acreditará a través de la información publicada en las páginas web oficiales del Senado y la Cámara; y actualizó las obligaciones de las Direcciones Administrativas en materia de publicación y difusión mediante herramientas tecnológicas institucionales. Lo anterior confirma que, antes de la presentación del PLE objeto de revisión, el Congreso ya había consolidado un marco reglamentario interno de rendición de cuentas que, pese a sus avances, tenía un alcance más limitado que el previsto en el proyecto examinado.
381. En el plano institucional, a su vez, el compromiso del Congreso de la República con la transparencia y la participación ciudadana se refleja también en el programa denominado Congreso Abierto, inspirado en los principios de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), a la que Colombia se adhirió en 2012 y que extendió su alcance a la rama legislativa desde 2013, a través del Grupo de Trabajo sobre Apertura Legislativa (GTAL).[332] Mediante este programa, el Senado de la República y la Cámara de Representantes han formulado planes de acción bienales con compromisos concretos y medibles en materia de transparencia, rendición de cuentas, datos abiertos, participación ciudadana e integridad pública. En particular, el Quinto Plan contempló, como uno de sus ejes estratégicos, el fortalecimiento de la rendición de cuentas de los congresistas; y el Octavo Plan (el primero formulado de manera conjunta por ambas corporaciones) incorporó compromisos específicos en transparencia, innovación tecnológica, participación ciudadana y rendición de cuentas institucional. Esta trayectoria evidencia que el PLE examinado no surge en un vacío normativo ni institucional, sino que se inscribe en un proceso sostenido de apertura legislativa que el Congreso viene impulsando desde hace más de una década, y al que el proyecto le confiere rango legal más amplio con un importante alcance vinculante.
5.2. Análisis material de constitucionalidad de los artículos que integran el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
382. Habiendo dejado clara la relevancia constitucional de la transparencia y publicidad de la gestión congresual, como pilares de nuestra democracia participativa, a continuación, la Sala se ocupará de verificar la correspondencia material de cada uno de los artículos del PLE con la Constitución Política.
5.2.1. Artículo 1 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
383. El artículo 1 define el objeto y fin general del proyecto, refiriéndose a la promoción de una cultura de apertura, transparencia y diálogo entre el Congreso y la ciudadanía, mediante la creación de mecanismos para informar y dar a conocer la gestión de los congresistas, con lo que se busca fortalecer la participación ciudadana y avanzar hacia un Congreso abierto e inclusivo. Desde el punto de vista material, la Sala Plena encuentra que este artículo no solo resulta acorde a la Constitución, sino que, de hecho, concreta varios mandatos superiores derivados del principio democrático, el derecho de acceso a la información pública y la dimensión participativa del control político a la que ya se ha hecho referencia, con detalle, a lo largo de esta providencia.
384. Por un lado, la disposición desarrolla elementos esenciales del derecho fundamental a participar en el control del poder político, reconocido en el artículo 40 de la Constitución Política[333]. Como ya se puso de presente, la Corte Constitucional ha desarrollado una jurisprudencia prolífica alrededor alcance de esta garantía constitucional, haciendo referencia a las distintas aristas o dimensiones que lo comprenden. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-150 de 2015, esta corporación fue especialmente detallada en referirse al contenido de dicha cláusula constitucional, al explicar que el artículo 40 de la Constitución reconoce distintas formas de relación del ciudadano con el poder político, que estructuran diversas posiciones jurídicas dentro del derecho fundamental a participar.
385. La primera relación, según lo dicho por la Corte, corresponde a la conformación del poder político, en donde las personas intervienen para determinar quién ejerce el poder del Estado mediante derechos como elegir, ser elegido, participar en elecciones, revocar el mandato y acceder al desempeño de funciones públicas, expresión que refleja el predominio de la democracia representativa. La segunda relación, se refiere al ejercicio directo del poder político, en la que “el derecho a participar se concreta en la posibilidad de adoptar decisiones que implican una materialización directa del poder político”[334], a través de la adopción de decisiones políticas por medio de mecanismos como los plebiscitos, referendos, consultas populares, iniciativa legislativa, la conformación y actividad de partidos y movimientos políticos, etc. Finalmente, indicó la Corte, la tercera relación es la del control del poder político, en la que la ciudadanía vigila, inspecciona y fiscaliza la actuación de las autoridades.
386. Estas tres dimensiones en las que se manifiesta el ejercicio de la participación dan lugar a comprender que, en el marco de nuestro Estado social de derecho, la democracia trasciende necesariamente la emisión del voto e incorpora la facultad permanente de la ciudadanía para interactuar con las autoridades, exigir información, evaluar su comportamiento y, en últimas, fiscalizar sus decisiones.
387. En esa medida, para la Sala Plena resulta claro que promover mecanismos institucionalizados de diálogo, información y explicación sobre la gestión legislativa profundiza una de las manifestaciones más relevantes del modelo participativo, relativa al control ciudadano sobre quienes ejercen representación política. Así, sin duda alguna, el artículo 1 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado se enmarca en la importante misión que asumió el constituyente de 1991 cuando decidió inscribir a nuestro Estado en un sistema de democracia participativa, no simplemente representativa (artículo 1 de la Constitución)[335].
388. Por otro lado, el artículo 1 del PLE encuentra sustento directo, también, en los principios de transparencia y publicidad que gobiernan la función pública (arts. 74, 133, 144, y 209, entre otros, de la Constitución). El capítulo considerativo previamente desarrollado muestra que la transparencia y el acceso a la información constituyen condiciones sin las cuales no puede existir deliberación pública ni control ciudadano real. La publicidad es un rasgo estructural del Estado social de derecho y un presupuesto de legitimidad democrática y el artículo 1 del PLE, al establecer que la ley debe promover una cultura de apertura y mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los congresistas, no hace otra cosa distinta a cumplir el mandato constitucional de máxima transparencia posible de la actividad estatal. Al respecto, no puede olvidarse que la Corte ha reiterado que la gestión pública no puede desarrollarse en la opacidad, de manera que el secretismo, como práctica, vulnera claramente la democracia porque anula las posibilidades de vigilancia y de crítica, por tanto, de participación ciudadana.[336] El objeto de la ley, en consecuencia, coincide plenamente con este estándar tan importante para nuestra democracia.
389. De igual forma la Sala observa que el objeto de la ley responde, además, al desarrollo derecho fundamental de acceso a la información pública (art. 74 de la Constitución). Como lo ha indicado la Corte, este derecho no se agota en permitir que la ciudadanía solicite documentos, sino que impone al Estado un deber de divulgación proactiva, de generación de información de calidad y de adopción de prácticas que garanticen un acceso adecuado.[337] El artículo 1 se alinea con ese estándar, porque orienta la ley a establecer mecanismos que faciliten la comprensión de la gestión legislativa y promuevan un flujo permanente de información entre el Congreso y la ciudadanía. Este enfoque ratifica el reconocimiento constitucional de la información pública como un instrumento para la participación política, el control del poder y la prevención de la corrupción.
390. Ahora bien, en este punto la Sala estima necesario referirse al alcance del objeto definido en el artículo 1 del proyecto de ley estatutaria, pues aunque la iniciativa diseña un marco normativo orientado a promover la apertura de la información, la transparencia y el diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, su eje central se concentra en la rendición de cuentas de los congresistas y de las bancadas, en cuanto sujetos principales del ejercicio de la función de representación política y de la actividad parlamentaria. En esa medida, el PLE regula un mecanismo específico de información y exposición pública de la gestión congresual individual y colectiva, pero no sustituye ni agota el conjunto de deberes de transparencia que, conforme al ordenamiento vigente, recaen sobre el Senado de la República y la Cámara de Representantes como entidades públicas.
391. Esta precisión resulta importante porque la integralidad y sistematicidad con la que el proyecto organiza el mecanismo de rendición de cuentas de los congresistas no puede interpretarse en el sentido de relevar a las autoridades administrativas y directivas de cada cámara de las obligaciones institucionales de publicidad, transparencia activa, acceso a la información pública y rendición de cuentas que ya les son exigibles. Por el contrario, las presidencias, las secretarías generales y las direcciones administrativas del Senado y de la Cámara deben continuar cumpliendo, en el marco de sus competencias, los deberes que les corresponden en materia de divulgación de información sobre contratación, ejecución presupuestal, administración de recursos, gestión administrativa y demás asuntos propios del funcionamiento de cada corporación.
392. Así, es claro que el objeto del proyecto no desplaza los regímenes generales de transparencia aplicables a las cámaras legislativas como órganos del Estado. Su propósito consiste, más bien, en complementar ese marco institucional, mediante la creación de un mecanismo específico de rendición de cuentas dirigido a visibilizar y someter al escrutinio ciudadano la gestión de los congresistas y de las bancadas. Bajo este entendimiento, la promoción de un “Congreso abierto e inclusivo con la ciudadanía”, a la que alude el artículo 1, no se agota en el nuevo deber de rendición de cuentas parlamentaria, sino que presupone la continuidad y articulación de los deberes de transparencia institucional que ya rigen para ambas cámaras.
393. En conclusión, la Corte evidencia que el artículo 1 es materialmente constitucional porque desarrolla los mandatos derivados de la democracia participativa y del principio de transparencia, garantiza el derecho a la información pública, fortalece el control ciudadano sobre el Congreso y concreta la obligación del Estado de promover una cultura de apertura y de rendición de cuentas. Su contenido, además, no introduce restricciones indebidas, sino que, por el contrario, se orienta hacia la profundización del vínculo democrático entre representantes y representados, sin afectar ni desplazar las obligaciones de transparencia y publicidad que, por mandato constitucional y legal, continúan a cargo del Senado de la República y de la Cámara de Representantes en tanto entidades públicas.
5.2.2. Artículo 2 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
394. El artículo 2 del PLE define la rendición de cuentas como “el conjunto de acciones, prácticas y procedimientos mediante los cuales los Congresistas de la República informan, explican y dan a conocer, en lenguaje claro y comprensible, los avances y resultados de su gestión congresual a los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil”. Para la Corte, esta disposición se ajusta al modelo constitucional de democracia participativa, pues materializa, en especial, los mandatos de los artículos 40, 103 y 270 de la Constitución, que confieren a la ciudadanía la facultad de adelantar la vigilancia de la gestión pública y de ejercer control sobre quienes ejercen el poder político.
395. En este contexto, la Sentencia C-150 de 2015 constituye un precedente relevante para este examen. En dicho pronunciamiento, la Corte adelantó la revisión de constitucionalidad del proyecto que terminó en la Ley Estatutaria 1757 de 2015[338], en cuyo artículo 48 se define la rendición de cuentas en términos bastante similares a los que ahora lo hace el artículo 2 del PLE bajo Examen. Dicha disposición establece que
“Por rendición de cuentas se entiende el proceso conformado por un conjunto de normas, procedimientos, metodologías, estructuras, prácticas y resultados mediante los cuales, las entidades de la administración pública del nivel nacional y territorial y los servidores públicos informan, explican y dan a conocer los resultados de su gestión a los ciudadanos, la sociedad civil, otras entidades públicas y a los organismos de control, a partir de la promoción del diálogo.”[339]
396. Al revisar la constitucionalidad material de dicha norma la Corte sostuvo, como también debe sostenerse ahora, que la rendición de cuentas constituye una herramienta esencial de control del poder político que permite caracterizar, analizar, evaluar y criticar la gestión de quienes ejercen funciones estatales o administran recursos públicos. La Sala Plena destacó, además, que este instrumento “permite asegurar que los recursos humanos y económicos destinados a los diferentes órganos o entidades del Estado sean empleados para la consecución de los fines del Estado de forma compatible con los principios que gobiernan la actividad administrativa”[340], y encuentra respaldo constitucional en, al menos, los artículos 40, 103, 107, 109 y 270 superiores. En esa decisión, se concluyó que la definición de la rendición de cuentas incorporada en la norma analizada constituye una realización legítima y necesaria de la Constitución, dentro del amplio margen de configuración del legislador estatutario para fortalecer la democracia participativa.
397. Lo dicho en Sentencia C-150 de 2015, entonces, resulta predicable del artículo 2 del PLE objeto de estudio, cuya definición de la rendición de cuentas coincide en sus elementos esenciales con la validada por la Corte en dicho precedente, pues se trata de un proceso que articula información, explicación y comunicación comprensible, orientado a que la ciudadanía conozca y examine la gestión de sus representantes; pero en este caso, de los y las congresistas.
398. En adición a lo anterior, la Sala considera que la definición de rendición de cuentas incorporada en el artículo 2 del PLE constituye también un desarrollo directo de los artículos 20 y 74 de la Constitución, en tanto materializa el derecho a la información y el derecho de acceso a la información pública. En efecto, el diseño normativo del mecanismo, que exige informar, explicar y comunicar en lenguaje claro los resultados de la gestión congresual, incorpora estándares propios de estos derechos, tales como la publicidad, la accesibilidad, la comprensibilidad y la calidad de la información. Desde esta perspectiva, la rendición de cuentas no solo opera como un instrumento de participación y control político, sino también como una manifestación cualificada del derecho fundamental a la información, en la medida en que permite a la ciudadanía acceder a información relevante sobre el ejercicio del poder público en condiciones que hacen posible su comprensión y evaluación.
399. Asimismo, la Sala observa que incorporar expresamente la exigencia de lenguaje claro en la norma materializa el presupuesto de accesibilidad, indispensable para que el derecho a la información pública resulte real y efectivo y no se convierta en una práctica excluyente o técnicamente inaccesible.[341] Para la Corte este enfoque, preocupado por la real comprensión de la labor de los congresistas, garantiza la igualdad en el acceso a la información y amplía, en debida forma, las posibilidades de control democrático a todos los ciudadanos[342].
400. En este punto, la Sala estima necesario considerar que, de acuerdo con la jurisprudencia precitada, es posible reconocer que el lenguaje claro constituye un estándar de comunicación exigible a las autoridades públicas, en virtud del cual la información debe ser presentada de manera sencilla, directa y comprensible, de modo que permita a sus destinatarios conocer efectivamente su contenido, sin barreras técnicas o semánticas que dificulten su entendimiento. En esa línea, el uso de lenguaje claro implica evitar tecnicismos innecesarios, ambigüedades o estructuras complejas que impidan la comprensión del mensaje, y exige que la información sea adecuada a las condiciones del público al que se dirige, con el miras a garantizar el ejercicio efectivo de derechos como el del acceso a la información.
401. Este estándar no supone la imposición de un modelo único o rígido de comunicación, pero sí establece un deber funcional de accesibilidad de la información pública. En el contexto de la rendición de cuentas, para la Sala ello implica que los congresistas deben estructurar sus informes y espacios de diálogo de manera que resulten inteligibles para la ciudadanía en general, lo cual constituye una condición indispensable para el ejercicio efectivo del control democrático.
402. De otra parte, el contenido del artículo 2 también protege la relación representativa establecida en el artículo 133 de la Constitución[343], pues la responsabilidad política de los congresistas ante sus electores que allí se prevé exige, sin duda, mecanismos que permitan conocer sus decisiones y evaluar su labor. La rendición de cuentas, tal como la define la norma objeto de revisión, contribuye a fortalecer esa responsabilidad y a consolidar un Congreso abierto e incluyente, que reconoce el deber de explicar sus actuaciones ante la ciudadanía. Esa perspectiva se alinea con el desarrollo jurisprudencial que ya se ha reseñado en esta providencia, del cual se desprende la idea de que la representación democrática no se define solo por la elección, sino también por la existencia de alternativas que permitan verificar el cumplimiento del mandato recibido[344].
403. Por último, la Corte no encuentra ningún problema de constitucionalidad en la articulación expresa que se incluye al final el artículo 2 del PLE con las leyes 1757 de 2015[345] y 1828 de 2017[346]. Por el contrario, esto fortalece la coherencia del sistema jurídico y asegura que la rendición de cuentas se integre de manera armónica con el régimen de participación ciudadana y con el marco ético y disciplinario de los congresistas. Esta integración normativa, en últimas, da cuenta de la necesidad de que el régimen de rendición de cuentas de los miembros del Congreso, que se forja con este Proyecto de Ley, responda a un marco jurídico armónico y coherente, que otorgue eficacia real a la medida que se adopta.
404. Con todo, la Sala estima pertinente precisar que, de acuerdo con esta disposición analizada, la rendición de cuentas consiste en un proceso mediante el cual los congresistas y las bancadas informan, explican y dan a conocer a la ciudadanía los resultados de su gestión legislativa y política, con el propósito de permitir el control ciudadano sobre el ejercicio de la función de representación. Esta definición delimita, a su vez, el objetivo de los espacios de diálogo público previstos en el proyecto, pues dichos espacios se conciben como escenarios institucionales orientados a que la ciudadanía conozca, examine y discuta la gestión adelantada por los congresistas y las bancadas en el ejercicio de sus funciones constitucionales. Por esta razón, su finalidad principal consiste en explicar y dar a conocer los resultados de la gestión congresual, así como facilitar el escrutinio público sobre el desempeño de los representantes elegidos.
405. Bajo este entendimiento, de ninguna manera los espacios de rendición de cuentas pueden convertirse en escenarios de proselitismo político o promoción electoral. En particular, en contextos preelectorales o durante años electorales, estos mecanismos no deben utilizarse para promover candidaturas, respaldar campañas o generar ventajas indebidas para determinados candidatos, movimientos o grupos políticos afines al congresista que realiza la rendición de cuentas, especialmente cuando tales actividades se desarrollen en ámbitos regionales o locales.
406. La Sala advierte, por tanto, que el uso de estos espacios para fines distintos al control ciudadano de la gestión parlamentaria desnaturalizaría el propósito del mecanismo diseñado por el legislador y podría comprometer la responsabilidad disciplinaria de los congresistas. En efecto, la utilización de los escenarios de rendición de cuentas para promover intereses electorales o realizar actividades de campaña podría constituir una infracción a los deberes éticos y disciplinarios que rigen el ejercicio de la función congresual, sin perjuicio de las demás responsabilidades que puedan derivarse conforme al ordenamiento jurídico, por ejemplo de índole disciplinaria.
407. En consecuencia, la definición contenida en el artículo 2 debe entenderse en el sentido de que la rendición de cuentas constituye un instrumento de transparencia, información y control ciudadano sobre la gestión parlamentaria, cuya finalidad es explicar y dar a conocer los resultados del ejercicio de la función congresual, y no un mecanismo de promoción política o electoral.
408. En conclusión, el artículo 2 del PLE es materialmente constitucional porque desarrolla mandatos constitucionales expresos sobre participación, control político, transparencia y responsabilidad democrática. De esta manera, la norma define un mecanismo (la rendición de cuentas) que la Corte ha caracterizado como trascendente para la democracia participativa, y por esta vía protege el derecho ciudadano a vigilar a sus representantes, fortalece la legitimidad del Congreso y se articula de modo coherente con el sistema legal de participación general ya existente.
5.2.3. Artículo 3 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
409. El artículo 3 del PLE modifica el literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017 (Código de Ética y Disciplinario del Congresista) con el fin de precisar y ampliar el deber de rendición de cuentas de los miembros del Congreso de la República. A efectos de observar el alcance e implicaciones de la modificación, a continuación, se presenta un esquema comparativo entre los dos contenidos normativos para, a partir de ello, adelantar el estudio material de constitucionalidad.
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Literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017 en su redacción original (vigente) |
Modificación del literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017 (Art. 3 del PLE objeto de estudio) |
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“ARTÍCULO 8º. Deberes del Congresista. Además de los consagrados en la Constitución Política y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de los Congresistas en ejercicio de su función, los siguientes:
(…)
j) Rendir cuentas a la ciudadanía de las acciones relacionadas con las obligaciones y responsabilidades Congresionales, por medio de un Informe de gestión anual el cual contendrá la información legislativa que las Secretarías de cada Comisión y las secretarías de cada Cámara certifican, así como la gestión individual de cada congresista. Lo anterior, conforme a la reglamentación que expida la Mesa Directiva del Congreso de la República. Este informe reemplazará al previsto en el parágrafo 2º del artículo 14 de la Ley 1 147 de 2007.” |
“ARTÍCULO 8º. Deberes del Congresista. Además de los consagrados en la Constitución Política y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de los Congresistas en ejercicio de su función, los siguientes:
(…)
j) Rendir cuentas a la ciudadanía de las acciones relacionadas con las obligaciones y responsabilidades congresuales, por medio de un informe de gestión por cada legislatura y el deber de realizar un espacio de diálogo público, virtual o presencial, que versarán sobre la información relativa a la función legislativa y constituyente que las Secretarías de cada Comisión y las secretarías de cada Cámara certifican, así como la gestión individual de cada congresista frente a sus funciones de control político, judicial, disciplinaria, electoral, control público y de protocolo.” |
410. El artículo 3, entonces, modifica el literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017 para robustecer el deber de rendición de cuentas de los congresistas, pero no para introducir un deber nuevo en el ordenamiento jurídico. Más bien, lo que hace es redefinir su alcance mediante ajustes que profundizan esta obligación a través de tres cambios centrales: (i) armonizar el contenido de la rendición de cuentas con el funcionamiento del Congreso, (ii) robustecer las herramientas de rendición de cuentas a través de fórmulas más dialógicas o de interacción con la ciudadanía, e (iii) incluir expresamente dentro de este deber todas las funciones de los congresistas.[347]
411. Ahora bien, de manera preliminar, la Sala debe precisar este control de constitucionalidad está circunscrito al alcance de la modificación introducida por el artículo 3 del PLE, el cual recae única y expresamente sobre el literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017. En consecuencia, el análisis material se circunscribe a evaluar la compatibilidad constitucional de dicho literal en su versión modificada, sin que ello implique un pronunciamiento sobre los demás contenidos del artículo 8, que no fueron objeto de reforma, tal como expresamente está previsto en el contenido del artículo 3 del PLE.
412. Dicho lo anterior, en este punto para la Sala no es necesario volver a reiterar la importancia constitucional de la rendición de cuentas, pues es un asunto que ya ha quedado suficientemente claro en el examen de los artículos anteriores. Lo que corresponde ahora es, más bien, evaluar si estas modificaciones específicas se ajustan materialmente a la Constitución, tal como se hace enseguida.
413. Sobre el primer cambio que introduce el artículo 3 del PLE, consistente en reemplazar la referencia al “informe anual” por la exigencia de rendir cuentas “por cada legislatura”, la Sala Plena no encuentra ningún reparo sobre su constitucionalidad. En particular, se observa que este ajuste no altera la periodicidad real del deber, sino que, por el contrario, lo adecúa a la forma como la Constitución estructura el funcionamiento de las sesiones del Congreso. Al respecto, debe recordarse que, según la jurisprudencia constitucional, la legislatura se integra por los dos periodos de sesiones ordinarias del Congreso, de modo que su alcance temporal está determinado por lo dispuesto en el artículo 138 de la Constitución[348], por lo que es claro que la adecuación de la medida a esa unidad de tiempo contribuye a fortalecer la coherencia interna del régimen de rendición de cuentas que se adopta y a evitar ambigüedades interpretativas sobre el lapso en el que se debe cumplir. Por ello, la Corte encuentra que esta primera modificación es una medida razonable y respetuosa del margen de configuración del legislador.
414. El segundo ajuste sí introduce un elemento sustancialmente distinto, como lo es la obligación de realizar un espacio público de diálogo, presencial o virtual, en el que el congresista debe explicar y dar cuentas de su gestión. Esta medida claramente transforma el deber de rendición de cuentas al pasar de un ejercicio meramente descriptivo a un proceso deliberativo y abierto, con lo cual el legislador introduce un componente dialógico que, para la Sala, profundiza la dimensión participativa del control ciudadano a la que ya se ha hecho suficiente mención en esta providencia. Asimismo, este espacio de interacción viabiliza el mandato de responsabilidad política de los congresistas ante la sociedad, previsto en el artículo 133 de la Constitución; fortalece el vínculo representativo; y asegura que la ciudadanía pueda examinar la actuación de sus representantes mediante mecanismos de comunicación directa.
415. Sobre lo anterior, la Sala encuentra necesario señalar que la incorporación de un espacio público de diálogo con la ciudadanía, como complemento obligatorio del informe de gestión, es una innovación normativa trascendente para nuestra democracia, pues contribuye a evitar que las instituciones representativas se conviertan en organismos inaccesibles y alejados del pueblo. De ahí que sea posible sostener que este nuevo espacio público de diálogo no introduce un modelo ajeno al orden constitucional, sino que materializa de forma adecuada y sistemática un deber de apertura institucional inherente a la democracia participativa, orientado a garantizar que las instituciones representativas permanezcan accesibles, sujetas al control social y abiertas a la retroalimentación permanente por parte de la ciudadanía, en desarrollo directo del principio de soberanía popular.
416. En ese sentido, es evidente que esa obligación de interacción directa no vulnera ninguna garantía constitucional, sino que, por el contrario, propende por la realización de uno de los pilares esenciales de nuestro régimen constitucional, como lo es el mandato de soberanía popular consagrado en el artículo 3 superior. En ese sentido, no puede olvidarse que una democracia real exige instituciones que no operen como una suerte de “torre de marfil”, absolutamente cerradas y de espaldas a la ciudadanía; todo lo contrario, deben operar como organismos susceptibles de control y escrutinio crítico, así como de retroalimentación permanente por parte de quienes detentan el poder soberano.
417. Dicho lo anterior, ahora debe recordarse que frente a la creación del espacio de diálogo en el artículo 3 del PLE, la Universidad Libre manifestó que, en su opinión, debía condicionarse la constitucionalidad de la expresión “virtual o presencial”, en el entendido de que los espacios de diálogo deben realizarse simultáneamente en ambas modalidades o, en su defecto, de manera mixta. A su juicio, permitir que el congresista escoja exclusivamente una de ellas podría generar barreras de acceso para poblaciones con limitaciones de conectividad, lo cual sería incompatible con los principios de universalidad, participación e igualdad.
418. Para la Corte, la preocupación planteada por la Universidad, aunque válida, se resuelve de mejor manera mediante una lectura conforme a la Constitución y sistemática con el mismo proyecto de ley, sin necesidad de introducir un condicionamiento expreso. En efecto, la Sala considera que la expresión “presencial o virtual” admite un entendimiento constitucionalmente adecuado si se reconoce que la elección de la modalidad no configura una alternativa excluyente ni discrecional en un sentido amplio, sino una facultad funcional que el congresista debe ejercer con base en criterios de adaptabilidad, orientados a garantizar el mayor acceso posible de la ciudadanía. Bajo esta lectura la norma se armoniza con el modelo constitucional de participación que ya se ha reseñado y evita que la virtualidad, o incluso la misma presencialidad, operen como mecanismos de exclusión.
419. Este entendimiento encuentra pleno respaldo en la jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, en la Sentencia C-150 de 2015, la Corte revisó el artículo 2 del proyecto de ley que terminó en la Ley 1757 de 2015 (Ley Estatutaria de Participación), el cual establece que “[l]as discusiones que se realicen para la formulación de la política pública de participación democrática deberán realizarse en escenarios presenciales o a través de medios electrónicos, cuando sea posible, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones” (énfasis propio). La Sala Plena encontró ajustado a la Constitución dicho apartado normativo, tras precisar que su propósito es “ampliar los canales de participación de manera tal que se asegure la máxima participación posible. Se trata de una forma de optimización del principio democrático, en tanto fortalece la vinculación de los ciudadanos a las etapas en las cuales se diseñan y materializan las políticas de participación”[349].
420. De este modo, la Sala Plena reitera que el uso de tecnologías de la información en los procesos de interacción entre autoridades y ciudadanía debe asumirse, siempre, como una alternativa para ampliar las posibilidades de control democrático, reducir las asimetrías de acceso a la información y, sobre todo, fortalecer la intervención de la ciudadanía. Por ello, se insiste, en la virtualidad no puede verse una vía de simple cumplimiento, sino que debe usarse con un enfoque de adaptabilidad a los contextos, con la misionalidad de propender por el mayor acceso posible.
421. Esta lectura de la disposición también halla respaldo en una interpretación sistemática con el mismo proyecto de ley. Por un lado, el artículo 6, que reglamenta la convocatoria de los espacios públicos de diálogo, aclara explícitamente que la modalidad no es rígida. En particular, el Parágrafo 1 indica que los espacios podrán realizarse de forma presencial o virtual y que “[s]erá discrecionalidad del congresista determinar la modalidad, metodología y forma de los espacios de diálogo público, los cuales podrán ser audiencias públicas, encuentros territoriales, mesas de trabajo virtuales o presenciales, transmisiones en redes sociales, o cualquiera que se adapte a sus necesidades y electores" (énfasis propio). Esto confirma que no se trata de elegir una opción en detrimento de la otra, sino de adaptar el mecanismo para garantizar la mejor interacción posible.
422. Asimismo, se observa que el PLE incorpora varias disposiciones cuyo propósito consiste en asegurar la máxima difusión y alcance de la rendición de cuentas, independientemente de la modalidad escogida para la realización del espacio de diálogo. El artículo 4 (parágrafo 4), por ejemplo, garantiza a los congresistas “el libre y gratuito acceso a los medios públicos y comunitarios de comunicación tanto nacionales, regionales y locales, para dar a conocer sus informes de gestión”, lo cual constituye una medida inequívocamente orientada a ampliar la circulación de la información y a reforzar su carácter público.
423. De igual manera, el artículo 6 (parágrafo 1) prevé que la Secretaría General publicite la realización de los espacios de diálogo en los canales oficiales de comunicación de la respectiva cámara, con lo cual se persigue que la ciudadanía conozca oportunamente la convocatoria y pueda participar en ella. Por su parte, el artículo 7 establece que los espacios promovidos por las bancadas deben ser visibles “por los medios de comunicación institucional del Congreso de la República en todo el territorio nacional y accesibles para toda la ciudadanía”, lo cual confirma que la ley no concibe la rendición de cuentas como un ejercicio limitado territorial o tecnológicamente, sino como una intervención de amplio alcance e incluso con vocación nacional. Finalmente, el artículo 8 prevé la colaboración tecnológica de las direcciones administrativas del Congreso para transmitir los eventos de rendición de cuentas por los canales institucionales.
424. Este diseño normativo, leído en su conjunto, muestra que el PLE no solo evita una interpretación excluyente de la expresión “presencial o virtual”, sino que establece una normatividad robusta de garantías orientadas a maximizar la difusión del informe y del espacio de diálogo. Para la Sala, de nuevo, ello confirma que la discrecionalidad del congresista en la elección de la modalidad tiene fundamento en la adaptabilidad del mecanismo para asegurar el mayor acceso ciudadano y demuestra que la norma no admite una lectura restrictiva; por el contrario, se integra en un sistema que promueve activamente la pluralidad de canales y la amplia circulación de la información pública, de manera coherente con los mandatos constitucionales de participación amplia y transparente.
425. Finalmente, el tercer cambio central incorporado por el artículo 3 del PLE al literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017, corresponde a la ampliación del ámbito material de la rendición de cuentas. Mientras la norma vigente limita el deber a la información legislativa certificada y a la “gestión individual del congresista”, la reforma exige que la rendición de cuentas abarque todas las funciones constitucionales que integra el mandato de los congresistas, incluidas las competencias legislativas, constituyentes, de control político, judiciales, disciplinarias, electorales, de control público y de protocolo.[350] Para la Sala, esta ampliación no altera la estructura funcional del Congreso ni crea nuevas responsabilidades, sino que asegura que el control ciudadano se proyecte, válidamente, sobre la totalidad de las funciones en las que los congresistas ejercen poder público.
426. Con todo, la Sala observa que el artículo 3 del proyecto establece el deber de rendición de cuentas respecto del ejercicio de la función legislativa y constituyente, así como frente a la gestión individual del congresista en materia de control político, judicial, disciplinaria, electoral, de control público y de protocolo, sin mencionar de manera expresa la función administrativa que también cumplen los congresistas en el ejercicio del cargo. Sobre este particular, conviene precisar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el hecho de que el Congreso tenga como función principal la producción normativa no excluye que sus integrantes desarrollen actividades propias de ejecución administrativa. En particular, la Corte ha señalado que la función administrativa es esencial a la rama ejecutiva, pero no exclusiva de ella, pues también en los demás órganos del Estado los servidores públicos deben adelantar labores de ejecución necesarias para el cumplimiento de sus fines institucionales. En ese sentido, ha indicado que incluso los congresistas realizan tareas de naturaleza administrativa, tales como el nombramiento de subalternos o la ordenación de determinados gastos vinculados al funcionamiento de sus dependencias[351].
427. A partir de lo anterior, la Corte considera que la función administrativa forma parte de las actividades que, en sentido amplio, se encuentran vinculadas al ejercicio del cargo de congresista. En particular, esta dimensión comprende actuaciones relacionadas con la gestión del personal que integra las Unidades de Trabajo Legislativo y con el manejo de los recursos públicos asignados para el desarrollo de la labor parlamentaria. Sobre este último aspecto, la jurisprudencia constitucional ha destacado que el manejo de tales recursos se encuentra sometido a estrictos deberes de legalidad y responsabilidad, en la medida en que su utilización indebida puede configurar la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución por indebida destinación de dineros públicos. En este sentido, la Corte ha reiterado que dicha causal se configura cuando los recursos estatales se emplean para un propósito distinto de aquel para el cual fueron asignados, incluso si se trata de finalidades aparentemente autorizadas pero diferentes de las legalmente previstas.[352]
428. De esta manera, aunque el artículo 3 del proyecto no mencione de forma expresa la función administrativa dentro del ámbito material de la rendición de cuentas, la Corte entiende que el deber de transparencia que inspira la iniciativa necesariamente se proyecta, también, sobre las actuaciones administrativas, especialmente las relacionadas con la gestión de las unidades de trabajo y los recursos presupuestales asignados a los congresistas para el ejercicio de sus funciones. Esta interpretación resulta coherente con el deber constitucional de asegurar el adecuado manejo de los recursos públicos y con el régimen de responsabilidad que recae sobre los miembros del Congreso.
429. Asimismo, es importante resaltar que la rendición de cuentas exige, en últimas, ofrecer una visión completa del desempeño congresional, lo que comprende no solo la exposición de actividades, iniciativas y resultados, sino también aquellos aspectos que revelan incumplimientos, ausencias o deficiencias relevantes en el ejercicio de la función. De lo contrario, la información suministrada sería necesariamente parcial y, por tanto, incompatible con el carácter veraz e imparcial que debe regir la información pública cuando se pone al servicio del control ciudadano.
430. La anterior precisión resulta especialmente importante porque la rendición de cuentas no cumple su finalidad constitucional si se limita a resaltar los aspectos favorables de la gestión y omite datos básicos como la asistencia a debates o la participación efectiva en las instancias deliberativas. Tales elementos constituyen indicadores mínimos del cumplimiento del mandato representativo y son indispensables para que la ciudadanía pueda ejercer un escrutinio real, formular cuestionamientos informados en los espacios de diálogo y evaluar si el congresista ha honrado las obligaciones propias de su investidura. Excluir o invisibilizar este tipo de información vaciaría de contenido el control político, como núcleo de la democracia participativa, y trasladaría al ciudadano una carga excesiva de reconstrucción de la realidad a partir de fuentes dispersas, cuando el sentido mismo de la rendición de cuentas es ofrecer un balance institucional completo, incluso cuando este no resulte enteramente favorable al sujeto obligado.
431. Precisado lo anterior, debe recordarse que el Viceprocurador General de la Nación planteó la necesidad de condicionar la constitucionalidad del artículo 3 del PLE, con el fin de precisar que los informes de gestión no pueden incluir información sometida a reserva constitucional o legal. Al respecto, la Sala considera que este aspecto se resuelve, también, mediante una interpretación conforme de la disposición, pues es claro que la obligación de rendir cuentas no habilita a los congresistas para divulgar información que el ordenamiento jurídico protege mediante reserva, ni para desconocer las limitaciones previstas en el artículo 74 de la Constitución, así como todo el conjunto de normas que desarrollan el derecho de acceso a la información pública, en especial la Ley 1712 de 2014.
432. Al respecto, debe considerarse que la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la transparencia y el control social, aunque constituyen pilares de la democracia participativa, no desdibujan algunas excepciones que limitan válidamente el derecho de acceso a la información. Para empezar, en el análisis del Proyecto de Ley que terminó en la promulgación de la mencionada Ley 1712 de 2014, se indicó expresamente que “[l]a Corte entiende, adicionalmente, que la obligación de entregar la información no se predica de aquella que según el ordenamiento jurídico se encuentre sometida a reserva”.
433. En esa misma línea, al estudiar en la Sentencia C-292 de 2003 el régimen de las veedurías, la Corte señaló que el principio de transparencia no elimina ni flexibiliza la reserva legal de ciertos contenidos. Por el contrario, las veedurías deben respetarla estrictamente y no pueden exigir automáticamente la entrega de información protegida, como la relativa a procesos disciplinarios, secretos industriales u otros contenidos especialmente protegidos. En palabras de la Corte:
“las veedurías están en la obligación de respetar la reserva constitucional y legal que pesa sobre determinada información. Así mismo, tienen el deber de acudir a los mecanismos legales existentes para lograr el levantamiento de la reserva de tales documentos o sobre dicha información. Sobre este punto la Corte considera indispensable advertir que la función de las veedurías no puede convertirse en una suerte de ventaja al conocer información confidencial o privilegiada, una fuente de peligro para el orden público, una actividad que amenace la soberanía nacional, la independencia e integridad del territorio nacional o el orden constitucional o, en suma, que impida el normal desarrollo de las funciones públicas.”[353]
434. La Corte ha reiterado este mismo criterio en otros contextos, como ocurrió en el caso del Estatuto de la Oposición. Allí, la Corte recordó que, en ese escenario, el artículo 112 de la Constitución señala que se garantiza el acceso a la documentación e información oficial, “con las restricciones constitucionales y legales”. Del mismo modo, la Ley 1712 de 2014, en su artículo 6, distingue entre información pública, información pública clasificada e información pública reservada, categorías que delimitan el acceso con base en la protección de derechos fundamentales y bienes constitucionales, como la seguridad nacional o la administración de justicia, lo cual necesariamente debe respetarse.
435. Sobre esta base, la Sala Plena considera que el artículo 3 del PLE, per se, ya se encuentra sometido a las reglas de protección de cierta información, sin necesidad de condicionamiento adicional, pues es evidente que la obligación de rendir cuentas no autoriza automáticamente la divulgación de información protegida por reserva, ni modifica los límites constitucionales y legales que gobiernan el acceso a la información. La reserva opera, sin embargo y como lo ha dicho la Corte, de manera restrictiva y únicamente en la medida en que proteja bienes constitucionalmente relevantes[354].
436. En conclusión, el examen material del artículo 3 del Proyecto de Ley Estatutaria muestra que las modificaciones introducidas al literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017 se ajustan plenamente a la Constitución, en particular porque el legislador actuó dentro de su margen de configuración al redefinir la estructura del deber de rendición de cuentas para (i) adecuarlo a la dinámica institucional del Congreso, (ii) fortalecer su dimensión dialógica y (iii) ampliar su alcance material a todas las funciones propias del mandato de los congresistas. Asimismo, se observa que la inclusión del espacio público de diálogo, presencial o virtual, admite una lectura conforme que evita cualquier comprensión excluyente y se articula con el propósito de maximizar el acceso y la interacción ciudadana que persigue el PLE. A su vez, la ampliación de la información objeto de rendición de cuentas no desconoce los límites constitucionales del acceso a la información, pues es evidente que estas obligaciones deben ejercerse respetando las reservas legales y constitucionales sobre la materia.
5.2.4. Artículo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
437. El artículo 4 del PLE se refiere a los criterios y enfoque que debe cumplir el informe de gestión del congresista con miras a satisfacer el deber de rendición de cuentas. En términos generales, su estructura se compone de tres incisos que regulan la entrega, publicación y difusión del informe, seguidos de seis parágrafos que precisan aspectos relativos al enfoque comunicativo, los supuestos de desvinculación del cargo, el diseño del formato único, el acceso a medios públicos, la derogatoria de informes previos y los criterios de claridad lingüística. Sobre este artículo, la Sala observa que, visto en su conjunto, concreta los principios de transparencia, publicidad, participación y accesibilidad en el marco del control ciudadano sobre el poder político y, también, establece mecanismos que buscan garantizar que la información sobre la actividad congresual sea oportuna y comprensible para toda la ciudadanía.
438. El primer inciso regula el deber de cada congresista de remitir su informe de gestión a la Secretaría General correspondiente dentro de los diez días hábiles siguientes al cierre de la legislatura, en formato digital, de datos abiertos y en lenguaje claro. Esta exigencia se ajusta claramente a la Constitución, pues además de no introducir una carga nueva, operativiza el deber de rendición de cuentas previamente analizado y lo articula con estándares contemporáneos de publicidad estatal. Para la Corte, la exigencia de datos abiertos permite que la información legislativa sea verificable y accesible, lo que resulta compatible con el artículo 74 de la Constitución, que garantiza el derecho “a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”.
439. En particular, la Sala considera que la remisión del informe en formato digital y de datos abiertos cumple los estándares de divulgación proactiva a los que la Corte ha hecho referencia en su jurisprudencia y que son reconocidos en la legislación vigente. Especialmente, lo dispuesto en la Sentencia C-274 de 2013, en la que la Corte avaló la constitucionalidad del artículo 3 de la actual Ley 1712 de 2014, en el que se establece “el deber de los sujetos obligados de promover y generar una cultura de transparencia, lo que conlleva la obligación de publicar y divulgar documentos y archivos que plasman la actividad estatal y de interés público, de forma rutinaria y proactiva, actualizada, accesible y comprensible”. Asimismo, como se dijo al analizar el artículo 2 del PLE, el uso de lenguaje claro, que se reitera en el artículo 4, asegura que el derecho fundamental a la información sea real y efectivo, de manera que no se limite a la simple disponibilidad técnica de los documentos.
440. Desde el punto de vista temporal, el inciso primero también prevé que, cuando existan sesiones extraordinarias en el Congreso, el término de diez días debe comenzar a correr a partir de su finalización. Esta previsión es igualmente razonable y constitucionalmente válida, puesto que vincula la rendición de cuentas al cierre efectivo de la actividad legislativa, lo que evita informes incompletos.[355] Ahora bien, la Universidad Externado de Colombia formuló una observación según la cual la norma podría generar una fragmentación indeseada en la rendición de cuentas al exigir informes por legislatura y no un informe integral del período constitucional completa. No obstante, la Sala no comparte esta aproximación. Por un lado, no se advierte que la disposición contenga un mandato que impida la elaboración de un informe final que abarque el conjunto del período. La norma únicamente fija un estándar mínimo de periodicidad para garantizar que la ciudadanía reciba información oportuna, verificable y suficientemente detallada sobre la gestión del congresista, sin excluir la posibilidad de que se presente un balance acumulado al concluir el período constitucional.
441. Por otro lado, la Corte considera que la regla de rendición de cuentas por cada legislatura es constitucionalmente adecuada porque permite reflejar con mayor precisión la diversidad funcional que caracteriza el mandato congresual y facilita que la gestión desarrollada en cada ciclo legislativo sea examinada de manera más completa, lo que puede garantizar que se eviten omisiones relevantes en el suministro de la información. En esos términos, es posible sostener que la periodicidad, de acuerdo con cada legislatura, contribuye a mejorar la calidad del control ciudadano, lo que hace constitucionalmente razonable la medida.
442. Aun así, en este punto la Sala considera pertinente precisar que, si bien el deber de presentar un informe de rendición de cuentas al término de cada legislatura se inserta dentro del mecanismo de transparencia y control ciudadano diseñado por el proyecto y tiene como finalidad permitir que la ciudadanía conozca y evalúe de manera periódica los resultados de la gestión parlamentaria, lo cierto es que la existencia de esta obligación periódica no releva a los congresistas de cumplir con los deberes generales que el ordenamiento jurídico impone a todos los servidores públicos en materia de entrega formal de la gestión al retirarse del cargo.
443. En particular, la Ley 951 de 2005 estableció el deber de presentar un acta de informe de gestión al momento de la separación del cargo o al término de la administración, documento mediante el cual el servidor público debe informar sobre los asuntos de su competencia y sobre la gestión de los recursos financieros, humanos y administrativos que tuvo asignados para el ejercicio de sus funciones. Este informe tiene una finalidad distinta a la prevista en el proyecto de ley estatutaria. Mientras el informe de rendición de cuentas regulado en el PLE busca fortalecer el control ciudadano periódico sobre la actividad parlamentaria, el informe global de gestión, previsto en la Ley 951 de 2005, forma parte del proceso institucional de entrega y recepción de los asuntos y recursos públicos, orientado a garantizar la continuidad administrativa, la transparencia en el manejo de los recursos y la delimitación de responsabilidades al momento de la transición entre servidores públicos.
444. En consecuencia, la Sala entiende que ambas obligaciones coexisten y cumplen funciones complementarias dentro del sistema de control y transparencia de la gestión pública. Así, la presentación del informe de rendición de cuentas por legislatura no sustituye ni excluye el deber que tiene todo congresista, al retirarse del cargo o al finalizar su gestión, de presentar el informe global de gestión exigido por la Ley 951 de 2005, el cual se refiere de manera integral al estado de los asuntos y recursos bajo su responsabilidad.
445. Sobre el segundo inciso del artículo 4, éste dispone que las Secretarías Generales deben publicar los informes en el Sistema de Información Parlamentaria creado por la Ley 1147 de 2007 y difundir información complementaria en los perfiles digitales de cada congresista. Esta obligación también resulta acorde con la Constitución, pues desarrolla el principio de divulgación proactiva que ya se ha mencionado y asegura que la información parlamentaria se encuentre centralizada en un depósito oficial, accesible y actualizado. Es más, esta norma evidencia que la carga recae sobre dependencias del mismo Congreso del República, quienes deben cumplir con la custodia, procesamiento y publicación de la información, lo que preserva la autonomía institucional del organismo y no compromete sus competencias funcionales.
446. A su turno, el tercer inciso introduce un mecanismo adicional de difusión, correspondiente a la posibilidad (en caso de contar con ellas) de que el congresista comunique su informe en sus redes sociales oficiales, con la facultad de adaptar el contenido al formato de la plataforma seleccionada. Este aspecto es constitucionalmente relevante porque reconoce la autonomía comunicativa del congresista sin imponer restricciones indebidas; además, la facultad de adaptar el contenido se dirige a garantizar accesibilidad en canales cuya naturaleza exige, por ejemplo, economía narrativa o adaptación visual. Desde esta perspectiva, es evidente que la difusión digital del informe amplía los mecanismos de acceso de la ciudadanía, aunque con la claridad de que, como se desprende del mismo artículo 4, el deber primario de publicación sigue radicado en el Congreso, a través de los canales oficiales.[356]
447. Con todo, es importante advertir que para efectos de este acápite normativo (inciso tercero), la Corte entiende que la expresión “canales de comunicación oficiales” se refiere, por regla general, a los medios institucionales o formalmente habilitados para la divulgación de la actividad parlamentaria del congresista, tales como los canales o cuentas asociados a la función que ejerce dentro de la corporación, como por ejemplo, aquellos vinculados a la presidencia de una comisión, a una mesa directiva o a espacios institucionales de difusión de la actividad legislativa o, en general, a aquellos medios utilizados de manera oficial para comunicar su gestión en el marco de sus funciones públicas.
448. Sin embargo, es claro que esta interpretación no puede excluir de ninguna manera la posibilidad de que los congresistas puedan, voluntariamente, emplear sus redes sociales personales como mecanismos complementarios de difusión del informe de rendición de cuentas. En efecto, el PLE no prohíbe ni restringe el uso de tales medios para informar a la ciudadanía sobre el ejercicio de la función congresual, de modo que su utilización puede contribuir a ampliar el alcance de los mecanismos de transparencia y control ciudadano previstos en la iniciativa.
449. En todo caso, conviene recordar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que los espacios abiertos en redes sociales por parte de servidores públicos, aun cuando sean de titularidad personal, adquieren una dimensión pública cuando son utilizados para difundir información relacionada con el ejercicio de sus funciones. En tales casos, debe tenerse claro que los espacios digitales personales se transforman en verdaderos foros públicos, en tanto escenarios de deliberación y control ciudadano, en los que se materializan principios constitucionales como la transparencia, la rendición de cuentas y el debate público sobre la gestión estatal[357].
450. Bajo este entendimiento, es claro que la obligación prevista en el inciso tercero del artículo 4 se satisface mediante la publicación del informe en los canales oficiales de comunicación de la gestión legislativa del congresista. No obstante, ello no impide que, de manera complementaria y en ejercicio de su libertad comunicativa, el congresista pueda difundir dicho informe a través de sus redes sociales personales, contribuyendo así a ampliar los espacios de acceso ciudadano a la información sobre su gestión.
451. Finalmente, la Sala observa que los seis parágrafos del artículo 4 del PLE desarrollan distintos aspectos complementarios de la regulación prevista en esa disposición. Por tal razón, a continuación la Corte procederá a analizar de manera separada su contenido, a efectos de verificar su compatibilidad con la Constitución.
452. El primer parágrafo del artículo 4 del PLE autoriza a los congresistas a utilizar formatos audiovisuales, sistemas alternativos de comunicación y lenguajes inclusivos o accesibles, lo cual se ajusta a los principios de igualdad, accesibilidad y no discriminación, especialmente para personas en condición de discapacidad y en escenarios donde el lenguaje técnico pueda constituir una barrera de acceso. Esta medida, sin duda, desarrolla principalmente los artículos 13 y 47 de la Constitución.
453. La Corte encuentra necesario precisar, sin embargo, que el carácter aparentemente facultativo (“podrán”) de la regla necesariamente debe ser interpretado de manera conforme con la Constitución y la legislación estatutaria en materia de discapacidad. Particularmente, debe advertirse que dicha expresión no puede entenderse como una habilitación discrecional para decidir si se garantiza o no la accesibilidad del informe, pues una lectura en ese sentido desconocería abiertamente el mandato de igualdad material previsto en el artículo 13 de la Constitución. A ello se suma que el artículo 14 de la Ley 1618 de 2013 impone a todas las entidades del Estado el deber de garantizar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones, a la información y a las comunicaciones, lo que supone la adopción de medidas efectivas para remover barreras comunicativas[358].
454. Desde esta perspectiva, la Sala precisa que el carácter facultativo de la disposición se debe referirse exclusivamente a la elección de los medios o formatos de apoyo (audiovisuales, gráficos, ilustrativos o lingüísticos), pero no a la garantía misma de accesibilidad, de manera que, cualquiera sea el formato adoptado, este deberá ajustarse a estándares de accesibilidad que permitan a todas las personas, en especial aquellas en condición de discapacidad, acceder a la información en condiciones de igualdad material. Así entendido, el precepto no solo resulta compatible con la Constitución, sino que se integra de manera armónica con el régimen legal vigente, en particular con la Ley 1618 de 2013, y contribuye a materializar el deber de las autoridades públicas de garantizar una comunicación incluyente y accesible para la ciudadanía.
455. El parágrafo segundo regula el cumplimiento del informe de gestión en escenarios de desvinculación anticipada del cargo, como la pérdida de investidura, sanciones disciplinarias, renuncias justificadas o nulidades electorales. Esta previsión es constitucional porque, entre otras cosas, asegura la trazabilidad del ejercicio del mandato representativo y evita vacíos informativos que podrían obstaculizar el control ciudadano, por lo que se garantiza la integralidad de la información.
456. El parágrafo tercero, por su parte, atribuye a la Mesa Directiva y a las Secretarías Generales la función de promover un formato único de informe dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de la ley; esta medida es igualmente razonable porque facilita la estandarización de la información, lo que puede facilitar su análisis y, por esa vía, configura una manifestación importante del deber de publicidad, sin que la Corte advierta ningún problema sobre su constitucionalidad material.
457. El parágrafo cuarto del artículo 4 del PLE, a su vez, garantiza a los congresistas el libre y gratuito acceso a los medios públicos y comunitarios de comunicación, en los niveles nacional, regional y local, con el propósito de divulgar sus informes de gestión. Para la Sala, esta previsión no regula un asunto meramente operativo o de organización administrativa, sino que introduce una medida legislativa que incide de forma directa en varios bienes de gran valor constitucional. En efecto, la norma pretende ampliar las posibilidades de comunicación entre los congresistas y la ciudadanía en desarrollo de los principios de transparencia, publicidad y rendición de cuentas. Sin embargo, para alcanzar ese objetivo, impone a los operadores y concesionarios de medios una obligación de cesión gratuita de espacios y proyecta efectos relevantes sobre el sistema de libertades comunicativas.
458. La medida, entonces, no solo promueve un propósito constitucionalmente valioso, sino que lo hace a partir de una restricción concreta sobre posiciones jurídicas de terceros y sobre el funcionamiento del ecosistema informativo. Por esta razón, la Sala considera que en este caso el examen de constitucionalidad no puede agotarse en una verificación abstracta de competencia o de finalidad legítima, sino que exige determinar si la intervención legislativa resulta constitucionalmente justificada a la luz de los principios y derechos que entran en tensión. Ese análisis corresponde, precisamente, a la metodología del juicio de proporcionalidad, el cual deberá ser aplicado en esta ocasión.
459. Dicho lo anterior, para la Sala en este caso es claro que debe aplicarse un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta. Ello obedece a que la medida compromete, de un lado, la libertad de expresión en su dimensión institucional, dentro de la cual se inscriben la autonomía editorial de los medios y el pluralismo informativo (art. 20 C.P.); de otro, incide en los derechos de las audiencias a acceder a una oferta plural de contenidos informativos, culturales, educativos y recreativos, sin interferencias estatales innecesarias (arts. 20, 52 y 67 C.P.); y, adicionalmente, altera las condiciones de igualdad en el acceso a los medios dentro del debate democrático, al conferir una prerrogativa de exposición reforzada a favor de una categoría específica de actores políticos, como son los congresistas en ejercicio (arts. 13 y 111 C.P.). En otras palabras, la disposición no solo afecta intensamente libertades comunicativas y el pluralismo político, sino que además establece un trato institucional preferente en favor de quienes ya ocupan una posición de representación y visibilidad pública. En vista de los bienes comprometidos y de la intensidad de la intervención legislativa sobre ellos, la Sala concluye que el control debe adelantarse, entonces, mediante un escrutinio de intensidad estricta, conforme a la metodología consolidada por la jurisprudencia constitucional.
460. En ese sentido, conforme a la jurisprudencia esta corporación, particularmente a partir de la unificación adelantada en la Sentencia C-345 de 2019, el juicio estricto evalúa (i) si el fin perseguido por la norma es imperioso; (ii) si el medio escogido es efectivamente conducente para lograr ese fin; (iii) si el medio es necesario, esto es, si no puede ser reemplazado por otros menos lesivos para los derechos afectados; y, finalmente, (iv) si los beneficios de adoptar la medida exceden las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales, es decir, si es proporcional en sentido estricto.[359] En ese sentido, a continuación la Sala procederá a adelantar el análisis de la medida contenida en el parágrafo 4 del artículo 4 del PLE, a partir de estos criterios.
461. Finalidad imperiosa. La medida prevista en el parágrafo cuarto del artículo 4 del PLE tiene como propósito facilitar la comunicación entre los congresistas y la ciudadanía en el marco de la rendición de cuentas. Dicho propósito encuentra respaldo directo en los artículos 20, 74 y 133 de la Constitución Política, que garantizan la libertad de expresión, el derecho de acceso a la información pública y el deber de los representantes de rendir cuentas a sus electores. Asimismo, responde a los principios de transparencia y publicidad de la función pública previstos en los artículos 1 y 209 de la Carta. Se trata, en consecuencia, de una finalidad que no solo es constitucionalmente permitida, sino que, en el marco de la democracia participativa, puede calificarse de imperiosa, habida cuenta de que la rendición de cuentas legislativa es un mecanismo estructural del Estado de derecho. En consecuencia, para la Sala el parágrafo 4 del artículo 4 supera el primer paso del juicio estricto.
462. Efectiva conducencia. El acceso garantizado a medios públicos y comunitarios nacionales, regionales y locales es un medio idóneo para difundir la gestión legislativa ante la ciudadanía. Al respecto, la Sentencia C-386 de 1996, por ejemplo, reconoció expresamente que las normas que facilitan la presencia de los congresistas en los medios de comunicación pretenden “hacer más fluida la comunicación entre el Congreso y la opinión pública”[360], contribuyendo así al fortalecimiento de la democracia representativa. Bajo esta comprensión, el vínculo entre el medio (acceso a medios de comunicación) y el fin (rendición de cuentas ante los electores) es ciertamente directo y verificable, por lo que para la Sala la medida supera el segundo paso del juicio de proporcionalidad aplicado en este caso.
463. Necesidad. No obstante lo anterior, la medida contenida en el parágrafo cuarto del artículo 4 del PLE no supera el requisito de necesidad. Tal como lo ha indicado esta corporación, en el escrutinio estricto el juez constitucional debe verificar que no exista un medio alternativo igualmente idóneo para alcanzar el fin perseguido, pero menos lesivo para los derechos fundamentales e intereses constitucionales en conflicto[361]. En este caso, la Sala advierte que el ordenamiento jurídico ya prevé, con anterioridad a la expedición del PLE, mecanismos de acceso a medios de comunicación para los congresistas cuya cobertura, alcance e idoneidad resultan equivalentes o superiores a los que introduciría el parágrafo 4.
464. En primer lugar, el artículo 19 de la Ley 335 de 1996 creó el Canal del Congreso como canal de televisión de carácter nacional, de recepción satelital directa y de inclusión obligatoria en los sistemas de cable y parabólica. Este canal fue diseñado precisamente para la transmisión de los debates parlamentarios y la difusión de la actividad legislativa ante la ciudadanía; su cobertura es nacional, con alcance regional y local a través de los sistemas de distribución de señal, y está estructuralmente orientado a la función de rendición de cuentas que el parágrafo 4 pretende satisfacer. El Canal del Congreso constituye, por tanto, un medio alternativo ya disponible, de igual o mayor idoneidad que los medios públicos y comunitarios locales a los que alude la norma cuestionada, sin que imponga las cargas adicionales que esta última genera sobre operadores y audiencias.
465. En segundo lugar, el artículo 88 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso) ya prevé la asignación de espacios semanales de televisión a los congresistas en los canales comerciales de cobertura nacional, incluyendo franjas de horario prime time, así como la existencia del noticiero institucional del Senado y de la Cámara. Dichos espacios tienen una audiencia potencial significativamente mayor a la de los medios públicos y comunitarios locales, precisamente en razón de la franja horaria y de la cobertura de los canales comerciales de señal abierta. Estos mecanismos, preexistentes al PLE, satisfacen en igual o superior medida la finalidad imperiosa de garantizar la comunicación entre los congresistas y la ciudadanía.
466. A estos mecanismos se suma, de manera complementaria, lo previsto en el parágrafo del artículo 32 de la Ley 182 de 1995, que permite la transmisión de debates parlamentarios de interés público a través de la cadena estatal de interés público cuando así lo soliciten las plenarias de las cámaras legislativas.
467. La preexistencia de estos canales alternativos (en especial, el Canal del Congreso y los espacios del artículo 88 de la Ley 5 de 1992) demuestra que el fin constitucional de la rendición de cuentas mediática ya se encontraba adecuadamente atendido por el ordenamiento jurídico vigente. El parágrafo 4 del artículo 4, en cambio, extiende esa garantía a todos los medios públicos y comunitarios, nacionales, regionales y locales, de forma incondicionada y sin reconocer la existencia de esas alternativas previas, lo que lo hace constitucionalmente innecesario. En esa medida, al no existir justificación suficiente para ampliar las cargas sobre operadores y audiencias más allá de lo que los mecanismos preexistentes ya garantizan, la medida no supera el tercer paso del escrutinio estricto y es, por lo tanto, inconstitucional.
468. Proporcionalidad en sentido estricto. Habiendo establecido la insatisfacción del juicio de necesidad, ahora la Corte encuentra necesario advertir, con carácter subsidiario, que incluso si en el algún caso se admitiera la superación del requisito de necesidad (lo que no ocurre en este asunto), el parágrafo 4 del artículo 4 tampoco superaría el último paso del juicio de proporcionalidad de intensidad estricta o fuerte, en el que corresponde verificar si los beneficios constitucionales que la medida produce exceden las restricciones que impone sobre otros principios y derechos de igual o superior jerarquía[362]. Como se expone a continuación, la balanza se inclina especialmente en contra de la constitucionalidad de la norma.
469. De un lado, la medida introduce una carga desproporcionada sobre las audiencias como titulares del derecho a recibir información plural y de calidad. El Congreso de la República está integrado, en principio, por 296 congresistas, cada uno de los cuales tiene el derecho garantizado de acceder a la totalidad de los medios públicos y comunitarios del país en sus tres niveles territoriales. La sumatoria de estos espacios obligatorios genera un riesgo real de saturación de la programación de los medios de menor escala, con el consiguiente desplazamiento de, por ejemplo, contenidos educativos, culturales y recreativos que también tienen protección constitucional (arts. 52, 67, 70 y 71 C.P.). El impacto sobre la diversidad y pluralidad de la oferta comunicativa es, en consecuencia, desproporcionado frente al beneficio marginal que la medida agrega a los mecanismos de rendición de cuentas ya existentes.
470. De otro lado, la norma impone sobre los operadores de medios públicos y comunitarios una obligación de cesión de espacios de manera gratuita y sin posibilidad de ejercer la autonomía editorial que les corresponde. Al respecto, debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha reconocido de manera reiterada que los operadores de medios de comunicación, incluidos los concesionarios del servicio público de televisión, gozan de un ámbito de independencia editorial que se deriva directamente de la libertad de expresión y de información consagrada en el artículo 20 de la Constitución. En virtud de esta garantía, corresponde a los operadores determinar la orientación y el contenido de su programación, así como seleccionar las informaciones y temas que consideran relevantes para el debate público. En especial, la Corte ha señalado que el derecho a informar y a recibir información constituye un elemento estructural del sistema democrático, en tanto permite la formación de una opinión pública libre e informada.[363]
471. En esta misma línea, la definición concreta de la programación y de las líneas informativas es una manifestación de la autonomía editorial de los medios, la cual busca evitar que estos se conviertan en instrumentos de propaganda de mayorías políticas o de grupos económicos dominantes, garantizando así el pluralismo y la circulación de diversas visiones sobre la realidad social y política. Con todo, no debe perderse de vista que esta independencia no tiene carácter absoluto, pues el ejercicio de la libertad informativa se encuentra sometido a la responsabilidad social de los medios y al deber de asegurar el pluralismo informativo, de manera que se “exige que su manejo se guíe en todo momento por el más alto interés público y que ningún sector o grupo por sí solo, así disponga de la mayoría electoral pueda controlarlo directa o indirectamente”[364].
472. De este modo, si bien el Estado puede establecer condiciones generales de regulación del servicio y exigir ciertos estándares de calidad o finalidades culturales y pedagógicas, tales intervenciones no pueden traducirse en controles previos o injerencias indebidas en las decisiones editoriales de los operadores, pues ello supondría una restricción incompatible con la libertad de expresión y con la prohibición constitucional de censura.
473. En ese sentido, es claro que la jurisprudencia constitucional ha reconocido de manera consistente que los operadores de medios tienen el derecho a ejercer sus propias decisiones editoriales en la programación de sus señales[365]. Para la Corte, entonces, El parágrafo 4 desconoce este principio de independencia editorial, al imponer una obligación de resultado (garantizar el acceso) sin establecer, por ejemplo, criterios mínimos de razonabilidad en cuanto a frecuencia, duración, o compatibilidad con la programación del operador.
474. En síntesis, el beneficio marginal que el parágrafo 4 del artículo 4 aporta a la rendición de cuentas, habida cuenta de la preexistencia de los mecanismos del Canal del Congreso y del artículo 88 de la Ley 5 de 1992, no compensa la intensidad de las restricciones que introduce sobre los derechos de las audiencias, la autonomía editorial de los operadores de medios y el principio de igualdad política. La medida sacrifica, de manera excesiva e injustificada, bienes constitucionales de igual o superior entidad al que pretende proteger, lo que confirma su inconstitucionalidad también desde la perspectiva de la proporcionalidad en sentido estricto.
475. Con fundamento en el análisis anterior, la Sala Plena concluye que el parágrafo 4 del artículo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado es inconstitucional, al no superar el requisito de necesidad del juicio estricto de proporcionalidad. En esencia, el ordenamiento jurídico ya consagra mecanismos igualmente idóneos (por ejemplo, el Canal del Congreso, previsto en el artículo 19, Ley 335 de 1996, y los espacios asignados por el artículo 88 de la Ley 5 de 1992) que satisfacen el fin de rendición de cuentas mediática sin imponer las cargas que la norma genera sobre los operadores de medios, las audiencias y el principio de igualdad política. A lo anterior se suma, de manera subsidiaria, que la medida tampoco superaría el juicio de proporcionalidad en sentido estricto. Por consiguiente, el parágrafo 4 del artículo 4 del PLE será declarado inconstitucional.
476. Continuando con el análisis de los parágrafos contenidos en el artículo 4 del PLE, el parágrafo quinto dispone que el informe de gestión reemplaza el previsto en el parágrafo 2 del artículo 14 de la Ley 1147 de 2007. Esta sustitución normativa ya había sido acogida originalmente por en literal j) del artículo 8 de la Ley 1828 de 2017 (que ahora, como ya se estudió, el artículo 3 del PLE modifica), por lo que este parágrafo no introduce ninguna novedad y simplemente evita duplicidades en la obligación de informar. la Sala, por tanto, no evidencia ningún problema sobre su constitucionalidad.
477. Finalmente, el parágrafo sexto exige que el informe de gestión esté formulado en un “lenguaje claro, sencillo, accesible y comprensible para la ciudadanía” y, en su segundo inciso, permite que se acompañe de una versión de lectura fácil para contribuir a su entendimiento. Dado que en esta providencia ya se ha resaltado la trascendencia constitucional de la claridad y accesibilidad de la información pública, en particular como garantía del derecho de participación y del control ciudadano, la Sala considera que no resulta necesario reiterar tales fundamentos, sin que se advierta ninguna objeción sobre la constitucionalidad de este contenido normativo.
478. En conclusión, el artículo 4 del PLE se torna materialmente acorde a la Constitución, pues contribuye a desarrollar de manera adecuada los principios de transparencia, publicidad, participación y accesibilidad que debe orientar el deber de rendición de cuentas; además garantiza que la ciudadanía disponga de información oportuna y comprensible sobre la gestión de los congresistas, lo que lo hace aún más conforme con la Carta Política. Con todo, la Sala encuentra que la expresión “expedida por el Gobierno Nacional”, contenida en el parágrafo 4, desconoce la asignación constitucional y legal de competencias en materia de regulación del acceso a los medios de comunicación y sobre todo, concentra indebidamente esa potestad en cabeza del Ejecutivo nacional, razón por la cual dicha expresión será declarada inconstitucional.
5.2.5. Artículo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
479. El artículo 5 del PLE define y enlista el contenido mínimo del informe de gestión del congresista. Desde el punto de vista constitucional, la Sala observa que esta disposición no crea funciones nuevas ni modifica las competencias constitucionales del Congreso, sino que se limita a sistematizar y ordenar la información derivada del ejercicio ordinario de sus atribuciones. Nótese que en todos los literales, el artículo exige reportar actividades que ya forman parte del mandato congresual, como es la autoría y ponencias de proyectos, proposiciones, actuaciones en comisiones y plenarias, el ejercicio de funciones legislativas, constituyentes, judiciales, ético-disciplinarias, electorales y de control político, así como audiencias, mesas técnicas, gestiones institucionales y viajes oficiales, lo que no solo es acorde con lo previsto en el artículo 3 ya estudiado (y al cual se remite la Sala), sino que confirma su carácter estrictamente instrumental.
480. En otras palabras, para la Corte es claro que esta sistematización de labores, incorporada en el artículo 5, no presenta problemas de constitucionalidad, pues se dirige sólo a hacer pública la información que ya reposa en expedientes legislativos o administrativos, sin imponer cargas desproporcionadas ni alterar la naturaleza de las funciones del Congreso.
481. Además, específicamente en relación con el contenido del informe de gestión, la Sala estima pertinente poner de presente que el literal h), al establecer que dicho informe incluirá “los demás contenidos adicionales que determine la Mesa Directiva del Congreso, mediante acto administrativo”, introduce una hipótesis de deslegalización que resulta constitucionalmente admisible. En efecto, de acuerdo con la Sentencia C-172 de 2010, la deslegalización se presenta cuando el legislador remite al reglamento la ordenación de un aspecto específico que no se encuentra desarrollado de manera sustancial en el texto legal, habilitando así a determinadas autoridades administrativas para complementar la regulación dentro del marco fijado por la ley[366].
482. En este sentido, se ha reconocido que, si bien la potestad reglamentaria corresponde primordialmente al Presidente de la República, también puede ser ejercida por otros órganos administrativos cuando así lo disponga el legislador, entre ellos las Mesas Directivas del Congreso, siempre que dicha competencia se ejerza con estricto respeto por la Constitución y, en este caso, por el Estatuto Orgánico del Congreso (Ley 5ª de 1992). En consecuencia, la habilitación prevista en el literal h) constituye una remisión normativa legítima que permite a la Mesa Directiva precisar o complementar el contenido del informe de gestión, sin alterar los elementos esenciales definidos por el legislador estatutario.
483. De hecho, esta facultad reglamentaria ya ha sido ejercida por la Mesa Directiva del Congreso mediante diversos actos administrativos; entre ellos, las ya mencionadas resoluciones 02 de 2017, 01 de 2020 y 023 de 2024, relativas al deber de rendición de cuentas.
484. Dicho lo anterior, corresponde a la Sala atender ahora las observaciones formuladas en relación con el artículo 5, tanto por la vista fiscal como por algunos intervinientes. Para empezar, el Viceprocurador General de la Nación advirtió que, dado el alcance de las materias incluidas en el informe de gestión, la norma debería condicionarse para que se respeten las restricciones derivadas de las reservas legales aplicables a ciertas funciones congresuales, en particular las relacionadas con acusaciones ante la Cámara de Representantes, así como con la función judicial y la función disciplinaria. En ese sentido, para la Procuraduría el informe de gestión solo podría contener información que no estuviera sometida a reserva.
485. Frente a esta objeción, la Sala considera que la misma ya fue plenamente resuelta al analizar el artículo 3 del PLE, en el que se recordó que el derecho de acceso a la información pública, aunque amplio, no es absoluto y se encuentra limitado por las reservas previstas en la Constitución y por la Ley; límites que operan de manera general y automática para todas las obligaciones de publicidad contempladas en este PLE. En consecuencia, es evidente que el artículo 5, per se, se entiende sometido a las reglas vigentes en el ordenamiento jurídico, sobre preservación de la información reservada.[367]
486. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala estima pertinente profundizar en la tensión que puede presentarse entre el deber de publicidad de la gestión congresual y los derechos al habeas data, a la intimidad y a la protección de datos personales, garantizados, esencialmente, en el artículo 15 de la Constitución Política. Esta tensión adquiere particular relevancia en el marco del artículo 5, en la medida en que la exigencia de un contenido mínimo de información puede, en su aplicación concreta, involucrar referencias a terceros (por ejemplo, ciudadanos, peticionarios, víctimas, líderes sociales, funcionarios citados, personas que participaron en audiencias o mesas técnicas, etc), cuyos datos personales no siempre son de carácter exclusivamente público. El análisis de esta tensión no conduce, como se explicará, a ningún reparo de constitucionalidad sobre el artículo 5, pero sí impone aclarar el marco dentro del cual debe operar su aplicación.
487. En cuanto al marco constitucional aplicable, esta Corporación ha caracterizado el habeas data como un derecho fundamental autónomo, destinado a proteger el dato personal como información asociable a una persona determinada o determinable, y a garantizar al titular el control sobre su tratamiento, recolección, almacenamiento, uso, circulación y supresión.[368] De este reconocimiento se deriva que el Estado, y quienes ejercen funciones públicas, no pueden divulgar, masificar ni reutilizar datos personales sin atender principios como los de finalidad, necesidad, proporcionalidad, seguridad y circulación restringida.
488. La Corte, además, ha subrayado que el tratamiento de datos personales debe respetar la finalidad y la circulación restringida, de manera que, incluso cuando exista un propósito legítimo de transparencia, la divulgación debe limitarse a lo imprescindible, evitando exposición masiva de información personal sin relación directa con la finalidad constitucionalmente válida.[369] En esa misma línea, la Sentencia C-274 de 2013 precisó que el derecho de acceso a la información pública no es absoluto y debe operar bajo reglas de reserva legal y de armonización con otros derechos fundamentales, en particular el de la intimidad y la protección de datos.
489. Aplicado dicho estándar al artículo 5 del PLE, la Sala observa que la exigencia de reportar el contenido mínimo allí previsto tiene como objeto hacer pública la gestión congresual, no los datos personales de quienes participaron en ella. La distinción es constitucionalmente relevante porque lo que el artículo 5 ordena divulgar es la actividad oficial del congresista y, por regla general, no la información personal de los ciudadanos, peticionarios o terceros que eventualmente tomaron parte en esas actuaciones. Así entendida, la obligación de rendición de cuentas es compatible con el artículo 15 de la Carta, siempre que su aplicación respete el principio de minimización de datos personales de terceros y excluya la divulgación de datos sensibles o de información que permita identificar a personas cuando tal identificación no sea estrictamente necesaria para describir la gestión realizada.
490. Este entendimiento resulta especialmente pertinente frente a algunos de los literales del artículo 5 en cuya aplicación el riesgo de colisión con el artículo 15 constitucional puede ser más evidente. Para empezar, el literal f), que exige reportar la “gestión ante entidades del Estado en favor de ciudadanos y necesidades de la población”, puede involucrar en su ejecución concreta referencias a casos individualizables, como lo son peticiones, quejas, acompañamientos o apoyos en los que ciudadanos específicos son parte. El literal g), que ordena divulgar información sobre viajes puede a su vez comprometer datos sobre agendas o reuniones que, en ciertos contextos, involucran información de terceros cuya identificación no siempre es indispensable para el escrutinio de la gestión. Frente a estos supuestos, el principio constitucional de proporcionalidad en el tratamiento de datos personales exige que el informe de gestión reporte los contenidos mencionados en términos institucionales (v. gr. tipo de gestión, instancia involucrada, objetivo general, resultado) y que, cuando sea necesario incluir referencias individuales para ilustrar la gestión, ello se haga, por ejemplo, con información anonimizada o disociada, de modo que se preserve el objeto de transparencia sin afectar derechos de terceros.
491. Las anteriores consideraciones no afectan, sin embargo, la validez constitucional del artículo 5 del PLE, pues, como se ha explicado, los límites derivados del artículo 15 de la Carta y del régimen constitucional de protección de datos no son ajenos a la obligación de rendición de cuentas, sino que operan de manera integrada con ella. En otras palabras, el congresista tiene el deber de informar sobre su gestión, pero ese deber se cumple dentro del marco de los principios de finalidad, necesidad y proporcionalidad que gobiernan el tratamiento de datos personales. Estos principios son parte del ordenamiento jurídico vigente y se aplican, por su propia naturaleza, a toda actividad de divulgación de información pública. Por lo tanto, es claro que el artículo 5 del PLE debe ser interpretado y aplicado en armonía con el artículo 15 constitucional, la Ley Estatutaria 1581 de 2012, así como la jurisprudencia constitucional en materia de habeas data.
492. De otro lado, el Viceprocurador General de la Nación también consideró que la constitucionalidad del parágrafo del artículo 5 debía condicionarse para establecerse que el voto secreto no aplica cuando la Constitución o la ley imponen votaciones nominales y públicas, particularmente en escenarios de postulación obligatoria por parte de partidos o movimientos políticos. Sobre esta observación la Sala considera que la misma parte de una premisa que no se deriva del texto analizado. El parágrafo de ninguna manera redefine el alcance del voto secreto ni introduce excepciones adicionales; simplemente remite a las reglas ya existentes en el artículo 131 de la Ley 5 de 1992, normas que continúan plenamente vigentes y cuyo entendimiento jurisprudencial (incluida la precisión de la Sentencia C-1017 de 2012 invocada por la Procuraduría en su concepto[370]), opera ex ante y de manera independiente al PLE. En consecuencia, la Sala no encuentra razones para considerar que la disposición lleva a desnaturalizar o ampliar las hipótesis de votación secreta establecidas en el ordenamiento. De hecho, lo que hace es limitarse a reiterar el respeto de los votos secretos autorizados constitucionalmente y las condiciones para que estos operen.
493. Finalmente, en relación con la solicitud presentada por la Universidad Externado de Colombia, según la cual el artículo 5 del PLE debería condicionarse en el entendido de que la enumeración que allí se plantea no es taxativa sino meramente enunciativa, la Sala observa que tal condicionamiento no resulta necesario. El propio enunciado normativo dispone de manera expresa que el informe de gestión deberá contener, “como mínimo”, los elementos allí señalados, fórmula que, de acuerdo con su sentido natural, excluye cualquier lectura de cierre o de taxatividad. Así, la Sala evidencia que, lejos de establecer un catálogo rígido, el artículo 5 en realidad fija un estándar base de información, al tiempo que autoriza a la Mesa Directiva para ampliarlo mediante acto administrativo.
494. En todo caso, la Sala precisa que la determinación de los contenidos mínimos del informe de gestión a que se refiere el artículo 5 debe interpretarse de manera sistemática con lo dispuesto en el análisis del artículo 3 del PLE, en el cual se hizo referencia al alcance material del deber de rendición de cuentas. En esa medida, los elementos previstos en la disposición analizada no pueden entenderse de forma aislada o meramente formal, sino que deben reflejar de manera integral las distintas dimensiones de la gestión congresual, incluyendo no solo la actividad legislativa y de control político, sino también aquellas actuaciones de naturaleza administrativa y el manejo de recursos públicos que hagan parte del ejercicio del cargo.
495. De igual forma, los contenidos del informe deben garantizar una exposición completa, veraz y equilibrada de la gestión, lo que implica no solo la presentación de logros o resultados favorables, sino también de información relevante sobre el cumplimiento efectivo de las funciones congresionales, en los términos señalados por la Sala al examinar el artículo 3. Solo bajo este entendimiento el estándar mínimo previsto en el artículo 5 cumple su finalidad constitucional de habilitar un control ciudadano real y efectivo.
496. Además, este entendimiento respeta el derecho de petición (artículo 23 de la Constitución) y es acorde con el derecho a acceder a la información pública (artículo 74 ibidem), así como con la obligación estatal de suministrarla de manera completa y oportuna, pues lo dispuesto en el artículo 5 no limita la posibilidad de que la ciudadanía solicite información adicional, siempre que no se encuentre sujeta a reserva legal o constitucional. En consecuencia, la Corte considera que la interpretación propuesta por la Universidad Externado de Colombia en realidad se deriva automáticamente del contenido literal del mismo artículo 5, por lo que no se justifica un condicionamiento en ese sentido.
5.2.6. Artículo 6 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
497. El artículo 6 del PLE regula el deber de convocatoria, organización y desarrollo de los espacios de diálogo público que deben llevar a cabo los congresistas, como complemento a la entrega formal del informe de gestión. Desde la perspectiva de su estructura, esta disposición se compone de un inciso principal que fija la obligación y el plazo para realizar dichos espacios, y por cuatro parágrafos adicionales que se refieren a aspectos relativos a la modalidad y convocatoria, la posibilidad de realizarlos colectivamente, las medidas de accesibilidad y una restricción asociada a períodos preelectorales. Al respecto, la Sala considera que, en conjunto esta disposición concretiza la dimensión dialógica de la rendición de cuentas a la que se hizo referencia en el análisis del artículo 3 del PLE, cuya relevancia constitucional fue destacada en ese análisis y, por lo tanto, a efectos de no reiterar los mismos fundamentos, es necesario remitirse a lo allí desarrollado. De esta manera, a continuación, el estudio de la Corte se centrará en los aspectos esenciales que integran el contenido de la disposición.
498. En primer lugar, el inciso principal establece dos reglas importantes. Primero, fija el término de 30 días para la convocatoria, organización y desarrollo del espacio; y segundo, garantiza la intervención ciudadana y de “organizaciones sociales”. En cuanto al plazo, la Sala considera que se trata de una medida plenamente constitucional, pues se ubica dentro del margen de configuración del legislador y resulta razonable en términos de organización y logística del espacio de diálogo, no solo en favor del congresista sino, sobre todo, para que la ciudadanía pueda participar con conocimiento previo del informe respectivo.
499. En relación con la regla de intervención ciudadana y de las organizaciones sociales, la Sala observa que esta previsión no solo es válida, sino que constituye una expresión directa del modelo de democracia participativa adoptado por la Constitución. El artículo 103 superior garantiza que la participación no se agote en la actuación individual, sino que comprenda también formas colectivas de organización y veeduría[371]. Por ello, la jurisprudencia constitucional, ha destacado el “deber de promover formas de participación democrática que comprendan no solo la intervención de partidos o movimientos políticos sino también de organizaciones sociales de diferente naturaleza”[372]. En consecuencia, la inclusión de organizaciones sociales como actores del espacio de diálogo reglado en el inciso principal constituye una medida compatible con los mandatos superiores de participación y control social[373], pero también con el derecho a la libre asociación, previsto en el artículo 38 de la Constitución Política.
500. En segundo lugar, el parágrafo primero del artículo 6 desarrolla algunos aspectos operativos de los espacios de diálogo, sobre los cuales la Corte observa lo siguiente: (i) la exigencia de convocarlos con diez días de antelación es razonable y garantiza condiciones mínimas para la participación informada. (ii) La facultad del congresista para definir modalidad, metodología y forma respeta la autonomía de quien ejerce el cargo y evita la imposición de formatos rígidos que podrían desconocer las características territoriales o poblacionales de su circunscripción y, además, debe ser leída en términos de maximización de la participación, tal como se advirtió en el análisis del artículo 3 del PLE. Asimismo, (iii) la posibilidad de coordinar el uso de instalaciones de autoridades territoriales para la realización presencial del diálogo (inciso segundo del parágrafo 1) no compromete la autonomía de estas entidades, si se considera que primero, depende expresamente de la coordinación directa con las autoridades locales y, segundo, responde a una finalidad constitucional legítima, como lo es acercar la rendición de cuentas al territorio y facilitar la interacción con la ciudadanía.
501. Con todo, en relación con el segundo punto (esto es, la facultad discrecional otorgada a los congresistas para “determinar la modalidad metodología y forma de los espacios de diálogo público”), la Sala estima pertinente advertir que tal facultad no puede entenderse como una habilitación irrestricta o arbitraria. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la discrecionalidad administrativa no equivale a libertad absoluta de decisión, pues una discrecionalidad entendida como posibilidad de adoptar decisiones sin justificación se confundiría con la arbitrariedad, lo cual resulta incompatible con el Estado social de derecho.
502. Por el contrario, la discrecionalidad legítima supone la apreciación razonada de las circunstancias de hecho y de oportunidad que rodean la decisión, dentro de los fines de la función pública y de los propósitos de la norma que la autoriza[374]. En ese mismo sentido, el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011 establece que, cuando el contenido de una decisión sea discrecional, esta debe ser adecuada a los fines de la norma habilitante y proporcional a los hechos que le sirven de fundamento. Aplicados estos postulados al caso objeto de estudio, ello implica que la determinación de la modalidad o metodología de los espacios de diálogo debe orientarse, al menos, a garantizar efectivamente la rendición de cuentas ante la ciudadanía, promover la participación de ciudadanos y organizaciones sociales, asegurar la divulgación suficiente, comprensible y accesible del informe de gestión y de sus resultados, facilitar el control ciudadano sobre la actividad legislativa y fortalecer el acercamiento del Congreso a los territorios.
503. Asimismo, dicha facultad debe ejercerse con observancia de las exigencias de publicidad, accesibilidad e inclusión, en particular respecto de las personas en condición de discapacidad, así como del uso razonable de los medios y escenarios disponibles. En consecuencia, debe concluirse que aunque el parágrafo primero del artículo 6 del PLE reconoce un margen de discrecionalidad en cabeza de los congresistas para organizar estos espacios, es claro que dicho margen se encuentra delimitado por los fines de la rendición de cuentas y por los principios que rigen, en general, la actuación pública.
504. Finalmente, la Sala considera necesario referirse a la expresión “electores” contenida en la última parte del inciso primero del parágrafo 1 del artículo 6 del PLE, pues esta referencia no admite ser interpretada en sentido restrictivo ni circunscribirse exclusivamente al cuerpo electoral del congresista. Por el contrario, y en armonía con la definición misma de los espacios de diálogo público prevista en el propio artículo, así como con el alcance de la rendición de cuentas desarrollado en esta providencia, debe entenderse que estos mecanismos están dirigidos a la ciudadanía en general. En ese sentido, se trata de escenarios institucionales de participación y control social abiertos, cuyo propósito es habilitar el escrutinio público sobre el ejercicio de la función congresual, y no de instancias de comunicación segmentada dirigidas únicamente a quienes ostentan la condición de electores. Esta lectura garantiza el carácter universal, incluyente y no restrictivo del mecanismo, a la vez que asegura su coherencia con los principios de democracia participativa y control ciudadano que inspiran el PLE.
505. Siguiendo con el análisis del artículo 6 del PLE, la Sala evidencia que, en relación con el parágrafo segundo, este autoriza que los congresistas realicen los espacios de diálogo de manera conjunta en bancadas, bloques o grupos regionales. Para la Corte, esta previsión es constitucional porque promueve eficiencia administrativa y facilita la visibilidad territorial, pero al mismo tiempo mantiene la esencia de la rendición de cuentas personal al exigir de manera clara, que cada representante cuente con un espacio propio y suficiente dentro de la actividad colectiva, lo que es indispensable en consideración del mandato de responsabilidad contemplado en el artículo 133, según el cual “el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura” (énfasis propio).
506. De otro lado, el parágrafo tercero exige que estos espacios cuenten con ajustes razonables que aseguren la accesibilidad de las personas en condición de discapacidad. Esta obligación desarrolla directamente los artículos 13 y 47 de la Constitución, y se alinea con el enfoque social de la discapacidad al que ampliamente se ha referido esta corporación,[375] así como con los desarrollos legales que se han adelantado, esencialmente, a partir de la Ley 1618 de 2013[376] y de la Ley 1996 de 2019.
507. A propósito de lo anterior, en este punto la Corte considera necesario llamar la atención sobre la necesidad de hacer efectivos los deberes asociados al uso de lenguaje claro, accesible e incluyente en los espacios de rendición de cuentas previstos en el PLE. Para la Sala, es indispensable tener presente que tales exigencias no constituyen meras directrices formales, sino que se fundamentan en mandatos superiores, en particular en el principio de dignidad humana y en la prohibición de discriminación (art. 13 C.P.), que obligan a las autoridades a garantizar condiciones de comunicación que no excluyan ni invisibilicen a determinados grupos poblacionales. Si bien en el ámbito político debe preservarse un amplio margen para la expresión de ideas y posturas, dicha libertad no puede entenderse como una habilitación para desconocer los límites constitucionales derivados del respeto por la dignidad de las personas ni para incurrir en prácticas o expresiones discriminatorias. En consecuencia, el uso de un lenguaje incluyente y accesible en estos espacios se erige como una manifestación concreta de los principios de igualdad material y participación efectiva, que no puede ser desatendida.
508. Por último, el parágrafo cuarto introduce una restricción destinada a proteger la neutralidad institucional en períodos preelectorales, al prohibir el uso de instalaciones de asambleas o concejos municipales o distritales dentro de los seis meses anteriores a la celebración de elecciones. La medida es claramente constitucional, debido a que persigue un fin imperioso como lo es evitar cualquier percepción de aprovechamiento de los espacios públicos territoriales para influir en la contienda electoral. En esa misma línea, la Sala advierte que la eventual utilización de dichas instalaciones, por fuera de los periodos de restricción, debe entenderse como un apoyo de carácter estrictamente logístico, sujeto a la coordinación con las autoridades territoriales y regido por criterios objetivos, imparciales y no discriminatorios, de modo que no se generen ventajas indebidas ni se afecte el pluralismo político. Bajo tal perspectiva, la medida de ninguna manera afecta el núcleo del deber de rendición de cuentas, puesto que los congresistas siguen conservando múltiples modalidades y alternativas, presenciales o virtuales, para cumplir cabalmente con la obligación prevista en el PLE.
509. Con base en lo expuesto, la Sala concluye que el artículo 6, visto en su conjunto, desarrolla adecuadamente la fase dialógica de la rendición de cuentas que adopta este proyecto de ley estatutaria. En especial, se trata de una disposición que, sin duda, propende por fortalecer la participación ciudadana y asegurar condiciones de accesibilidad ampliada y de interacción a la rendición de cuentas. En consecuencia, no se advierten problemas de constitucionalidad en ninguno de sus enunciados.
5.2.7. Artículo 7 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
510. El artículo 7 del PLE habilita a las bancadas parlamentarias para promover “espacios de diálogo público presenciales o virtuales para informar, explicar y dar a conocer a los ciudadanos y las organizaciones sociales, las decisiones, determinaciones y directrices fijadas por la bancada”. Adicionalmente, el parágrafo dispone que la Mesa Directiva del Congreso propiciará al menos un espacio anual de rendición de cuentas de las bancadas. Así, la Sala observa que esta disposición introduce una dimensión colectiva de la rendición de cuentas, como complemento del deber individual previsto para cada congresista en los artículos precedentes.
511. Desde el punto de vista constitucional, la Corte evidencia que el primer inciso del artículo analizado fija una habilitación que respeta estrictamente la libertad de organización interna de los partidos y movimientos políticos, en cumplimiento con lo dispuesto en los artículos 40.3, 107 y 108 de la Constitución, debido a que la disposición no impone una obligación, sino que faculta a las bancadas para promover espacios de diálogo público, conforme a sus propios estatutos y reglamentos. El artículo 7 del PLE es, entonces, acorde con el fortalecimiento del sistema de bancadas que se ha adoptado, especialmente, a partir de los Actos Legislativos 01 de 2003[377] y 01 de 2009.
512. En ese sentido, para la Sala el hecho de permitir que la bancada (y no solo el congresista individualmente) propicie espacios para exponer sus “decisiones, determinaciones y directrices”, es armónico con el mandato de actuar, por regla general, de manera cohesionada, puesto que, como lo ha explicado esta corporación:
“la reforma política introducida al ordenamiento jurídico con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2003 incorporó al artículo 108 Constitucional, un nuevo esquema de funcionamiento de la democracia a través de los partidos y movimientos políticos, conocido como el régimen de bancadas. || Como lo ha señalado la jurisprudencia, la actuación en bancada es un mecanismo diseñado para dotar de agilidad y seriedad la dinámica del debate en las corporaciones públicas, que contribuye al fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos, pues supone un mínimo de coherencia y solidez al exigirles que el proceso de adopción de decisiones gire en torno a los criterios previamente adoptados por tales organizaciones. En este sentido, el funcionamiento del órgano legislativo mediante este nuevo sistema supone una variación en los protagonistas del juego político. En adelante, serán los partidos y movimientos políticos los actores principales mediante sus representantes en el Congreso de la República, sin perjuicio de las responsabilidades y actuaciones individuales que, en la Constitución y en la ley, se preservan para los parlamentarios (v.gr. la presentación de informes de ponencia, la formulación de proposiciones, el ejercicio del voto, etc.).”[378]
513. Por consiguiente, resulta claro que la facultad de rendir cuentas a través de las bancadas, además de respetar la autonomía de los partidos, se articula con el funcionamiento institucional del Congreso de la República, si se considera que, en el fondo, esta regla parte de reconocer que la actividad legislativa descansa en gran medida en las decisiones adoptadas colectivamente por las bancadas. Por ello, la medida prevista en el artículo 7 propicia que la ciudadanía conozca y evalúe, también, el comportamiento político de los partidos y movimientos, en tanto agentes centrales de la representación política en nuestro sistema democrático.
514. Por su parte, el parágrafo, que ordena a la Mesa Directiva del Congreso promover un espacio anual de rendición de cuentas por cada bancada, se ajusta igualmente a la Constitución. La función de organizar dicho espacio se inscribe dentro de las atribuciones administrativas y de dirección que la Ley 5 de 1992 atribuye a las Mesas Directivas,[379] y no interfiere con la autonomía partidaria, dado que, como lo plantea expresamente la disposición analizada, es a cada bancada a la que le corresponde “exponer ante la ciudadanía sus logros, actividades, gestiones y cumplimiento de promesas electorales, así como los obstáculos y retos encontrados en el ejercicio de su función legislativa”.
515. Ahora bien, frente al artículo 7 del PLE, la Universidad Externado de Colombia solicitó declarar la constitucionalidad condicionada de las expresiones “movimiento social” y “grupo significativo de ciudadanos”, en el entendido de que estas “no pueden constituir bancadas en los términos establecidos por la Constitución y la ley”, pues explicó que el reconocimiento formal de las bancadas corresponde exclusivamente a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, conforme a los artículos 107 y 108 de la Constitución.
516. Al respecto, la Sala considera necesario advertir que la disposición no redefine ni amplía la noción de bancada que ya está prevista en el ordenamiento jurídico. De hecho, respeta estrictamente la definición ya establecida en la Ley 974 de 2005, cuyo artículo 1 dispone, en los mismos términos del artículo 7 del PLE, que “[l]os miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos constituyen una bancada en la respectiva corporación”. De este modo, la disposición no introduce una forma de actuación colectiva distinta de las reconocidas en la legislación vigente.
517. Asimismo, desde el punto de vista constitucional, la jurisprudencia ha sido clara en que, en materia de bancadas, efectivamente estas no pueden ser entendidas como una agrupación coyuntural ni un conjunto accidental de congresistas que surja con ocasión de un debate o asunto político particular, sino que corresponde a una actuación articulada y con ánimo de permanencia, durante la integración del órgano de representación respectivo. Así lo precisó esta Corte en la Sentencia C-036 de 2007, al referirse al artículo 108 de la Constitución en los siguientes términos:
“los incisos 6 y 7 del artículo 108 de la Constitución, introducen una novedad en el funcionamiento del Congreso, que la misma reforma política hizo extensiva a las demás corporaciones públicas de elección popular, en cuanto modifica la forma tradicional de actuación de sus miembros, que se hacía a título personal o mediante la conformación de grupos o coaliciones puramente accidentales, muchas veces determinadas sólo por la coyuntural coincidencia en relación con algún proyecto, idea o asunto de su interés.
(…)
Actuación en bancadas que presupone para estas la adopción de directrices, decisiones y determinaciones que deberán ser unificadas y obligatorias para sus miembros, que han de llevarse luego a la respectiva corporación a través de sus voceros o miembros autorizados. En esta medida, como es condición indispensable de la actuación en bancada, que sus miembros actúen bajo la disciplina de grupo”[380]
518. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha explicado que las agrupaciones políticas facultadas para presentar candidatos, y que logran ser elegidos en la respectiva corporación, también están cobijadas por el régimen de bancadas y por las reglas que garantizan la coherencia programática de la representación democrática. A propósito de ello, en la Sentencia C-490 de 2011, la Corte explicó, de una parte, que la instauración del régimen de bancadas se encuentra estrechamente vinculada con la prohibición de doble militancia, por cuanto ambas figuras persiguen la consolidación de la responsabilidad política y la disciplina en el ejercicio del mandato representativo. Según indicó la Corte:
“[a]cerca de la doble militancia, la jurisprudencia constitucional ha indicado que es un instrumento indispensable de garantía de la representatividad democrática de los elegidos, a partir de la vocación de permanencia con determinada colectividad política y, por ende, con un programa de acción política también definido. La prohibición de doble militancia, a su vez, está estrechamente vinculada con la instauración del régimen de bancadas, también previsto por el Acto Legislativo en comento. De acuerdo con ese sistema, los integrantes de un partido o movimiento que obtienen escaños en corporaciones públicas están sometidos a las decisiones que adopte su bancada, a través de mecanismos democráticos y participativos. Esto lleva a que se refuerce la vigencia del programa de acción antes citado, como también a racionalizar la actividad legislativa, al hacerse definidas y estables las diferentes opciones ideológicas presentes en la deliberación. Este régimen es complementado, a su vez, con la determinación de los asuntos de conciencia exceptuados de la disciplina de bancada y la fijación, en los estatutos de partidos y movimientos, de las sanciones aplicables a quienes se apartan injustificadamente de esa disciplina.”[381]
519. En consecuencia, para la Sala Plena el artículo 7 del PLE, al reconocer que los miembros del Congreso elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos constituyen una bancada, no amplía indebidamente la noción de la misma ni crea un nuevo sujeto político, sino que reproduce estrictamente el mandato según el cual quienes participan en la contienda electoral bajo una plataforma colectiva deben actuar con coherencia programática y disciplina política frente a ella, cualquiera sea su naturaleza jurídica.
520. En ese orden de ideas, en relación con la observación formulada por la Universidad Externado de Colombia, la Sala concluye que el artículo 7 del Proyecto de Ley Estatutaria no introduce figuras nuevas ni habilita actores no reconocidos para asumir la calidad de bancada. Por el contrario, se circunscribe a las agrupaciones políticas reconocidas por el ordenamiento jurídico (artículo 108 de la Constitución y Ley 974 de 2005), que les permite promover espacios colectivos de diálogo público, en desarrollo del principio de transparencia y participación ciudadana. Por ello, la Corte no encuentra fundamento alguno para condicionar la constitucionalidad de la disposición, en los términos propuestos por la institución educativa.
521. En suma, la Corte encuentra que el artículo 7 del PLE se inscribe adecuadamente en el modelo de funcionamiento del Congreso de la República, propende por el fortalecimiento de la transparencia en la labor de los legisladores, respeta la autonomía de las organizaciones políticas y ofrece un mecanismo institucional razonable, disponible para que la ciudadanía pueda ejercer control sobre las decisiones adoptadas en el seno de las bancadas.
5.2.8. Artículo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
522. El artículo 8 del PLE regula, en esencia, algunos aspectos operativos y de financiación de los espacios de diálogo público. En su primer inciso, la norma dispone que la realización de dichos espacios estará a cargo de cada congresista o de la respectiva bancada, según sea el caso, “quienes deberán garantizar los recursos para tal fin”. En su segundo inciso, establece que las direcciones administrativas de cada Cámara “garantizarán los recursos necesarios para la publicación de los informes de gestión de los congresistas”.
523. En términos generales, la Sala no encuentra reparos de constitucionalidad en la regulación prevista en esta disposición, en tanto se orienta a asegurar las condiciones operativas y de apoyo institucional necesarias para la rendición de cuentas. No obstante, la Corte sí advierte un problema de inconstitucionalidad evidente en la expresión “quienes deberán garantizar los recursos para tal fin”, en la medida en que traslada a los congresistas y a las bancadas una carga económica que, por su naturaleza y por su vinculación con el ejercicio de una función pública, corresponde asumir al Estado, tal como se explica enseguida.
524. En primer lugar, es necesario partir de la naturaleza jurídica del vínculo que une al congresista con el Estado. Al respecto, de los artículos 122 y 123 de la Constitución Política surge con claridad que los miembros del Congreso de la República son servidores públicos, cuyo ejercicio funcional está al servicio del Estado y de la comunidad. En esa condición, los congresistas perciben una asignación salarial y prestacional fijada, principalmente, por la Ley 4 de 1992, que retribuye su dedicación al cumplimiento de las funciones constitucionales asignadas.
525. Esta caracterización, no es meramente formal; por el contrario, implica que el Estado, en su condición de empleador institucional, asume la responsabilidad de suministrar los medios materiales y presupuestales necesarios para que sus servidores puedan ejercer las funciones que les han sido encomendadas. Condición que, además, se articula con el principio de legalidad del gasto público (arts. 345 y 346 C.P.), conforme al cual toda erogación estatal debe estar previamente autorizada en el presupuesto y no puede trasladarse, de manera directa o indirecta, a los servidores públicos encargados de ejecutar la función.
526. En segundo lugar, el artículo 53 de la Constitución Política establece los principios mínimos fundamentales del trabajo que el legislador está obligado a tener en cuenta, entre los que se encuentran la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la primacía de la realidad sobre las formalidades. En desarrollo de este precepto constitucional, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que el empleador tiene el deber de otorgar a sus trabajadores los recursos necesarios para el desarrollo idóneo de su labor.
527. Sobre este punto, es necesario recordar que, por ejemplo, en la Sentencia C-710 de 1996, la Corte precisó que, en general, “el empleador debe respetar la dignidad del trabajador, suministrando elementos que no sólo le permitan desarrollar en forma idónea su labor”[382]. Esta regla es expresión de un principio más amplio, desarrollado con especial claridad en la Sentencia C-108 de 1995, según el cual no es constitucionalmente admisible trasladar al trabajador los costos propios de la ejecución de la actividad laboral que desarrolla. En palabras de la Corte:
“Es apenas lógico que el cumplimiento de una función laboral no implique un perjuicio económico para el trabajador, pues la naturaleza del trabajo exige no sólo la retribución, sino un mínimo de medios para lograr el objetivo, es decir, una disponibilidad material adecuada a los fines que se persiguen. Luego va contra las más elementales razones jurídicas suponer que una acción en cumplimiento de un contrato de trabajo genere una situación desfavorable para el trabajador. (…) || No es justo, jurídicamente hablando, que el trabajador se vea impelido a asumir gastos de operatividad laboral que por su naturaleza corresponde sufragar al empleador. Cada quien debe hacer y pagar lo suyo; la labor hacia un fin beneficia al empleador, aunque sea ejecutada por el trabajador; en tal sentido aquel está obligado a facilitar la tarea del ejecutante, de lo contrario la situación desfavorece al trabajador, lo cual contradice el espíritu de la Carta, que garantiza el trabajo y sus garantías esenciales, dentro de las que se encuentran los viáticos como parte del salario. El trabajador aporta su fuerza de trabajo, la cual en justicia debe ser remunerada; no regala su capacidad laboral, ni tiene por qué afectarla en sentido adverso para desarrollarla.”[383]
528. Ahora bien, aun cuando bien podría decirse que las consideraciones expuestas en las Sentencias C-108 de 1995 y C-710 de 1996 se formularon preeminentemente en el contexto de relaciones de carácter laboral derivadas de un contrato de trabajo, lo cierto es que, para la Sala, la regla que de ellas se deriva no se circunscribe exclusivamente a ese ámbito, sino que expresa un principio constitucional más amplio sobre la distribución de cargas en el ejercicio de funciones al servicio de otro. En ese sentido, dicho principio es extensible al caso de los congresistas, en tanto servidores públicos, pues, como ya se dijo, su actividad se desarrolla en el marco de una relación funcional con el Estado, en virtud de la cual este asume, necesariamente, la responsabilidad de proveer las condiciones materiales necesarias para el cumplimiento de sus funciones. En esa medida, resulta igualmente inadmisible trasladar a los congresistas los costos propios del ejercicio de una función pública que, por su naturaleza, corresponde financiar institucionalmente.
529. Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que la rendición de cuentas regulada en el PLE no es una actividad personal o discrecional del congresista, sino que corresponde al ejercicio de una función de rango constitucional, derivada, principalmente, de los artículos 40, 103, 133 y 270 de la Carta Política, que institucionaliza el deber de los representantes de informar a sus electores sobre el cumplimiento de su mandato. Siendo ello así, es claro que su financiación no puede recaer sobre el patrimonio individual del servidor público ni sobre los recursos de las bancadas, sino que debe contar con respaldo presupuestal institucional definido conforme a las reglas constitucionales del gasto público. De lo contrario, el Estado trasladaría a sus propios servidores una carga económica que no les corresponde asumir, en contravía de los artículos 122, 123, 209, 345 y 346 de la Constitución.
530. En tercer lugar, la expresión bajo estudio (“quienes deberán garantizar los recursos para tal fin”) compromete también el principio de igualdad en el ejercicio de la función pública (arts. 13 y 209 C.P.), pues trasladar la carga económica de los espacios de diálogo al congresista o a la bancada implicaría condicionar la efectividad de una función constitucional a la capacidad económica individual o colectiva de quienes la ejercen. Claramente ello genera una diferenciación injustificada entre congresistas con mayor respaldo económico (quienes, por ejemplo, podrían organizar espacios de mayor alcance y calidad) y aquellos con menor capacidad patrimonial o política. Para la Sala, esta diferenciación desdibuja la responsabilidad del Estado en la garantía uniforme de los mecanismos de control democrático y, por esa vía, se afecta el principio de eficiencia de la función pública.
531. En cuarto lugar, la financiación institucional de los espacios de diálogo no es únicamente un asunto de protección de los derechos del congresista como trabajador, sino también una condición de efectividad del derecho a la participación ciudadana. La rendición de cuentas dialógica prevista en el PLE tiene como destinatarios a los ciudadanos y organizaciones sociales que ejercen control sobre la gestión de sus representantes (arts. 40, 103 y 270 C.P.), de manera que, si la realización efectiva de esos espacios queda supeditada a la capacidad económica del congresista o de la bancada, el mecanismo pierde su carácter universal y su anclaje institucional, convirtiéndose en una prerrogativa de facto condicionada por factores económicos. Para la Sala, esto resulta incompatible con la obligación del Estado de garantizar las condiciones materiales para el ejercicio efectivo de los derechos constitucionales y, en general, con los fines esenciales previstos en el artículo 2 de la Constitución.
532. En quinto lugar, la inconstitucionalidad de la expresión cuestionada se evidencia igualmente a partir de la estructura interna del propio artículo 8. El segundo inciso asigna a las direcciones administrativas de las Cámaras la obligación de garantizar los recursos tecnológicos para la transmisión y los ajustes razonables para personas en condición de discapacidad. Esta distribución de cargas pone de manifiesto que el propio legislador reconoció la responsabilidad institucional del Congreso en la habilitación material de los espacios de diálogo. Sin embargo, al reservar en cabeza del congresista o de la bancada la obligación de “garantizar los recursos” para la realización general del espacio, la norma introduce una asimetría que carece de justificación constitucional, pues mientras algunos componentes del mecanismo cuentan con respaldo institucional, otros son trasladados al ámbito individual del congresista sin fundamento alguno.
533. En todo caso, no puede perderse de vista que la inconstitucionalidad que la Sala ha detectado es de carácter parcial, pues recae exclusivamente sobre la expresión “quienes deberán garantizar los recursos para tal fin” contenida en el primer inciso del artículo 8. De manera que el resto de la disposición, que asigna la organización del espacio al congresista o a la bancada y que establece las obligaciones tecnológicas e inclusivas de las direcciones administrativas, no presenta reparo alguno sobre su constitucionalidad. En esa medida, es claro que la supresión de dicha expresión no afecta la coherencia ni la operatividad de la norma, en la medida en que permite mantener la regulación de los espacios de diálogo dentro del marco de los principios constitucionales que rigen la función pública, el manejo del gasto y la garantía de la participación ciudadana.
534. En conclusión, la Corte encuentra que el artículo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado es, en términos generales, compatible con la Constitución. Sin embargo, la expresión “quienes deberán garantizar los recursos para tal fin”, contenida en su primer inciso, vulnera los artículos 13, 53, 122, 123, 209, 345 y 346 de la Constitución Política, al trasladar indebidamente al congresista y a las bancadas una carga económica que, por su naturaleza y vinculación con una función pública de rango constitucional, corresponde asumir al Estado. En consecuencia, dicha expresión será declarada inconstitucional.
5.2.9. Artículo 9 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado
535. El artículo 9 PLE establece el régimen de vigencia y derogatorias de la Ley, sobre el cual es necesario recordar que, como se explicó en el análisis del trámite legislativo, la expresión “el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y” será declarada inconstitucional por vulnerar el principio de unidad de materia.
536. En relación con la vigencia de la ley, la disposición prevé que esta “entrará en vigencia a partir de su promulgación”. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que corresponde al Legislador determinar el momento a partir del cual entran a regir los actos que expide, siempre que la fecha fijada sea posterior o, al menos, concomitante a su promulgación, pues una vigencia anterior podría desconocer el principio de publicidad de las leyes[384].
537. En ese sentido, en este caso la Sala no encuentra reparo constitucional en la regla de vigencia prevista en el artículo 9 del PLE, en la medida en que se ajusta al parámetro constitucional de publicidad normativa, al disponer que la ley comenzará a regir a partir de su inserción en el Diario Oficial. Por lo demás, el resto de la disposición se limita a establecer el régimen de vigencia en armonía con la técnica legislativa, sin comprometer ningún mandato superior.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, declarar CONSTITUCIONAL, en cuanto al procedimiento de formación y trámite legislativo, el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, “Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones”, salvo la expresión “el artículo 57 de la Ley 1757 de 2015 y” contenida en el artículo 9, que se declara INCONSTITUCIONAL por desconocer el principio de unidad de materia.
SEGUNDO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, en cuanto a su examen material, declarar CONSTITUCIONALES los artículos 1, 2, 3, 5, 6 y 7 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado.
TERCERO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, declarar CONSTITUCIONAL el artículo 4 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, salvo el parágrafo 4, que se declara INCONSTITUCIONAL.
CUARTO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, declarar CONSTITUCIONAL el artículo 8 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, salvo la expresión “, quienes deberán garantizar los recursos para tal fin”, que se declara INCONSTITUCIONAL.
QUINTO. De conformidad con la parte motiva de esta providencia, declarar CONSTITUCIONAL el artículo 9 del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, salvo lo resuelto en el numeral primero resolutivo de esta sentencia.
SEXTO. REMITIR al presidente del Congreso de la República el texto del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara – 273 de 2024 Senado, “Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones”, para que sea ajustado de acuerdo con lo dispuesto en los anteriores numerales resolutivos, se firme por los presidentes de ambas cámaras y posteriormente se remita al presidente de la República para la respectiva sanción y promulgación.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
Aclaración de voto
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, PE0000058-Auto Admisorio-(2024-11-27 07-21-47).pdf
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-011 de 1994.
[3] Constitución Política. Artículo 241.8.
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2022.
[5] Ibidem.
[6] Tal como la Corte lo indicó en la Sentencia C-074 de 2021, “[l]as particulares condiciones para la aprobación de una ley estatutaria encuentran apoyo en su vocación de permanencia, en la importancia de asegurar que en su aprobación exista el mayor nivel de acuerdo posible y en su especial posición en el sistema de fuentes”.
[7] Corte Constitucional. Sentencia C-340 de 2024.
[8] Corte Constitucional. Sentencia C-340 de 2024. En palabras de la Corte, “el juez constitucional no está llamado a «medir la calidad o la intensidad de la deliberación». Una exigencia de esta naturaleza, es decir, sobre la profundidad o suficiencia de los argumentos, «más que una garantía sería una imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso». De esta manera, en sede de constitucionalidad, el control se restringe a la constatación del acatamiento de los requisitos constitucionales y legales cuyo objetivo sustancial sea garantizar el deber de deliberación mínima y la protección de los derechos de las minorías políticas”
[9] Corte Constitucional. Sentencia C-1011 de 2008.
[10] Corte Constitucional. Sentencias C-406 de 2013, C-007 de 2017, C-484 de 2017, C-282 de 2021, C-274 de 2013, entre otras.
[11] Recientemente la Corte Constitucional se refirió a la importancia de preservar la interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria, en la Sentencia C-136 de 2024.
[12] Sin perjuicio de lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que esta regla de interpretación restrictiva no se predica con la misma intensidad respecto de la función electoral prevista en el literal c) del artículo 152 de la Constitución, cuya regulación exige un desarrollo más amplio y detallado mediante ley estatutaria. Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-145 de 1994 y C-153 de 2022.
[13] Corte Constitucional. Sentencia C-180 de 1994.
[14] La Corte reiteró que “[e]l concepto de democracia participativa lleva ínsita la aplicación de los principios democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes de la electoral. Comporta una revaloración y un dimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional”.
[15] En reiteración de lo dicho en la Sentencia C-180 de 1994, “[l]a participación ciudadana en escenarios distintos del electoral alimenta la preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas colectivos; contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más viable la realización del ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho”.
[16] De este modo, al referirse al proyecto de ley estudiado, la Corte concluyó que su diseño buscaba crear un sistema paralelo al Sistema Nacional de Planeación, con capacidad para producir compromisos que podrían obligar al Gobierno, sin las garantías que exige la Constitución. Ese diagnóstico llevó a la Sala a reiterar que los mecanismos legales de concertación económica deben asegurar instancias representativas y reglas democráticas, cuyos elementos esenciales requieren también un trámite estatutario. La Corte, entonces, sostuvo que el artículo 103 superior, sobre mecanismos de participación, lleva a considerar que el diseño de instancias institucionales de concertación se deben regular mediante ley estatutaria, por hacer parte de las materias propias de la participación ciudadana y ser expresión directa del principio democrático. Con base en ello, la Corte declaró fundadas las objeciones presidenciales por vicios en la formación, dado que el proyecto no se había tramitado como ley estatutaria y, en consecuencia, declaró su inconstitucionalidad.
[17] De acuerdo con lo dicho por la Corte, “[d]entro de los derechos que emanan del principio de participación democrática, está el que consiste en vigilar la gestión pública que se cumple en los diversos niveles administrativos, así como sus resultados (artículo 270 superior), y en conformar “Asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales”, con el objeto de llevar a cabo dicho control y vigilancia (artículo 103 superior). El ejercicio de este derecho debe estar garantizado por el Estado, como se infiere de la lectura de las precitadas normas superiores. Por ello, dentro de los mecanismos de participación ciudadana, y en desarrollo de tales normas constitucionales, la ley estatutaria correspondiente (Ley 134 de 1994), creó la figura de las veedurías ciudadanas, que no son otra cosa que formas democráticas de representación que permiten a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias “ejercer vigilancia sobre el proceso de la gestión pública frente a las autoridades administrativas, políticas, judiciales, electorales y legislativas, así como la convocatoria de las entidades públicas o privadas encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de una servicio público.” Esta vigilancia se puede ejercer por ellas en todos los ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o mayoritaria se empleen recursos públicos.”
[18] Sobre este último supuesto, la Corte indicó que “cuando el legislador asume de manera integral, estructural o completa la regulación de un tema de aquellos que menciona el artículo 152 superior, debe hacerlo mediante ley estatutaria, aunque dentro de esta regulación general haya disposiciones particulares que por su contenido material no tengan el significado de comprometer el núcleo esencial de derechos cuya regulación se defiere a este especial proceso de expedición legal. Es decir, conforme con el aforismo latino que indica que quien puede lo más, puede lo menos, una ley estatutaria que de manera integral pretende regular un asunto de los que enumera la precitada norma constitucional, puede contener normas cuya expedición no estaba reservada a este trámite, pero en cambio, a la inversa, una ley ordinaria no puede contener normas particulares reservadas por la Constitución a las leyes estatutarias.”
[19] Artículo 38: “Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad.”
[20] Entre las disposiciones declaradas inexequibles se encontraban las relativas a la participación en la planeación territorial y nacional, el ejercicio de la veeduría ciudadana, el ejercicio de funciones de representación de usuarios en servicios públicos, la concertación obligatoria con alcaldes y la intervención en “la gestión pública en general”. Para la Corte, estas funciones transformaban a las organizaciones comunales en mecanismos formales de participación ciudadana y, por tanto, solo podían incorporarse mediante una ley estatutaria.
[21] Esto permitió a la Corte concluir que la regulación integral de las veedurías ciudadanas exige ley estatutaria, no solo por tratarse de un mecanismo del artículo 103 de la Constitución, sino porque la vigilancia ciudadana constituye un componente esencial de la democracia participativa. Además, la Sentencia C-292 de 2003 reiteró la importancia de la ampliación de canales para consolidar un modelo democrático real. En palabras de la Corte, es necesario destacar “la inusitada trascendencia que la ampliación cuantitativa de los canales de participación y el fortalecimiento de su práctica en los planos familiar, social, económico, cultural y administrativo, tiene para la consolidación de un modelo de verdadera democracia participativa, sobre el cual se estructura la actual configuración constitucional del Estado Colombiano”.
[22] Un pronunciamiento previo que resulta pertinente mencionar, corresponde a la Sentencia C-490 de 2011. En ese momento, la Corte adelantó el control constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria 190/10 Senado - 092/10 Cámara, sobre la organización y funcionamiento de los partidos políticos, las consultas internas y los procesos electorales. Si bien en este caso el análisis sobre la reserva de ley estatutaria se enmarco en el literal c) del artículo 152 de la Constitución, y no del literal d), es importante destacar que en esta sentencia la Sala Plena reafirmó que la reserva estatutaria cubre no solo los contenidos estrictamente electorales, sino los presupuestos procedimentales indispensables para que la ciudadanía ejerza sus derechos políticos sin obstáculos injustificados. En un sentido similar, previamente la Corte había estudiado, en la Sentencia C-1153 de 2005, un proyecto de ley estatutaria sobre materias políticas vinculadas con la participación de servidores públicos, la igualdad electoral y las garantías a la oposición. Aunque dicha decisión tampoco se refirió al literal d) del artículo 152 de la Constitución, resulta oportuno mencionarla al haber reafirmado que la reserva de ley estatutaria se activa cuando el legislador define condiciones normativas que inciden de manera determinante en el ejercicio de los derechos políticos y en la participación efectiva en el sistema democrático.
[23] La Corte precisó que “es acorde con la Constitución que en un proyecto de ley estatutaria contenga normas de naturaleza ordinaria en razón a la regulación integral, coherente o sistemática que quiera hacerse de un tema. En cuanto el procedimiento de las leyes estatutarias es más exigente, no resulta contrario al principio democrático que aquellas sean aprobadas por este procedimiento; en este sentido, el examen de constitucionalidad que se haga sobre ellas tendrá el carácter de integral y definitivo, lo que, en todo caso, no implica que su naturaleza mute, pues, sin duda, seguirán siendo consideradas disposiciones de carácter ordinario”.
[24] Resulta oportuno mencionar que con anterioridad, en la Sentencia C-274 de 2013, la Corte abordó la revisión del Proyecto de Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional. Aunque en ese caso el examen de la reserva estatutaria se realizó bajo el literal a) del artículo 152 de la Constitución, es importante mencionar este fallo, pues la Sala enfatizó que el derecho de acceso a la información constituye una condición estructural de la participación ciudadana y, por lo mismo, su regulación mediante ley estatutaria contribuye a garantizar la efectividad del principio democrático.
[25] En palabras de la Sala Plena, “[e]l carácter más o menos abierto del reconocimiento constitucional del derecho de los ciudadanos a participar, implica reconocer que su nivel de realización pueden (sic) ser diferenciado. Esto supone que dicho derecho, reconocido como fundamental, otorga a los ciudadanos una facultad, prima facie, para exigir amplias posibilidades de intervención en la conformación, ejercicio y control del poder político. Esta característica del derecho explica que la jurisprudencia constitucional haya reconocido ampliamente su carácter universal y expansivo.”
[26] En ese sentido, se indicó que “la participación como derecho de los ciudadanos y eje medular del ordenamiento constitucional vigente implica (i) el deber del Estado de abstenerse de adoptar medidas de cualquier tipo que impidan el libre ejercicio de la participación por parte de ciudadanos y organizaciones sociales, (ii) el deber de adoptar medidas de todo tipo que eviten que las autoridades públicas o los particulares interfieran o afecten el libre ejercicio de las facultades en cuyo ejercicio se manifiesta la participación y (iii) el deber de implementar medidas que procuren optimizar el desarrollo de las diversas formas de participación y que, al mismo tiempo, eviten retroceder injustificadamente en los niveles de protección alcanzados”.
[27] Esto derivó en la inconstitucionalidad parcial del artículo 65 del proyecto de ley analizado.
[28] La Corte reiteró lo dicho en la Sentencia C-018 de 2018, en la que se explicó que “una misma ley puede tener naturaleza mixta, en el sentido de que la Constitución establezca procedimientos distintos de aprobación a distintos contenidos que aparecen allí establecidos, sin que ello implique que tenga que ser tramitado a través de proyectos de ley separados”. De esta manera, “es posible que pueda tramitarse en un solo proyecto, caso en el cual deberá elegirse el procedimiento legislativo más gravoso que resulte aplicable según las disposiciones constitucionales”. Por ello, “si un mismo proyecto de ley regula asuntos propios de una ley estatutaria y otros de una ley orgánica, para que este sea constitucional es necesario que siga el procedimiento propio de las leyes estatutarias”. En tal dirección, “en aquellas ocasiones en que el legislador estatutario pretenda establecer una regulación integral, estructural y completa sobre alguna de las materias referidas en el artículo 152 de la Constitución, nada se opone a que “pueda confluir en un proyecto de ley estatutaria otras regulaciones como las ordinarias y orgánicas, siempre y cuando mantengan una conexión material razonable, [debiendo el pronunciamiento de la Corte] abarcar [no sólo las normas estatutarias, sino también] las disposiciones de naturaleza ordinaria y orgánica” (…)”.”
[29] En palabras de la Corte, “[l]a materia regulada en el proyecto de ley se encuentra cobijada, en general, por la reserva de ley estatutaria. La regulación sistemática de la rendición de cuentas por parte de los integrantes de las corporaciones de elección popular se encuentra comprendida por el literal d) del artículo 152 de la Constitución conforme al cual se sujetará al régimen de la ley estatutaria las ‘instituciones y mecanismos de participación ciudadana’”.
[30] Corte Constitucional. Sentencia C-482 de 2008.
[31] En su intervención, el Ministerio de Justicia y del Derecho manifestó que las disposiciones del PLE “ni establecen “mecanismos de participación ciudadana” en sentido constitucional estricto, sino espacios informativos, de modo que no encuadran en asuntos que necesariamente deban tramitarse por vía estatutaria. || Los "espacios de diálogo público", regulados en el proyecto, son instrumentos de información y no mecanismos de participación ciudadana, como los referendos, consultas populares o revocatoria del mandato del artículo 103 constitucional, que permiten decisiones ciudadanas directas” (P. 4 de la intervención).
[32] Corte Constitucional. Sentencias C-180 de 1994, C-103 de 1996, C-1338 de 2000, C-580 de 2001, C-292 de 2003, C-150 de 2015, C-018 de 2018, C-074 de 2021, entre otras.
[33] Tal como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-150 de 2015, “el principio de la democracia participativa en el que se funda el reconocimiento del derecho subjetivo a la participación puede ser optimizado acudiendo a diferentes instituciones y modelos (…) [Además,] la decisión de impulsar mecanismos que promuevan el conocimiento y control de las actividades de las entidades públicas se articula directamente con la dimensión del control de la democracia participativa”
[34] Al respecto, resulta importante recordar lo dicho por la Corte en la Sentencia C-074 de 2021, cuando expresó que “Teniendo en cuenta el modelo de democracia participativa que se desprende de la Constitución, no suscita dificultades afirmar que su éxito depende, en buena medida, de la posibilidad real de que los ciudadanos conozcan y cuestionen aquello que los funcionarios electos realizan en ejercicio de sus competencias. Un escrutinio sustancial periódico y profundo es fundamental. Se trata de una materia tan importante y significativa para la realización del modelo de Estado, que su regulación debe someterse a un trámite que asegure un alto grado de consenso y estabilidad.”
[35] El artículo 204 de la Ley 5 de 1992 establece que “[l]os proyectos de ley orgánica, ley estatutaria, ley de presupuesto, ley sobre derechos humanos y ley sobre tratados internacionales se tramitarán por el procedimiento legislativo ordinario o común, con las especialidades establecidas en la Constitución y en el presente Reglamento.”
[36] Gaceta del Congreso No. 1189 de 4 de septiembre de 2023, pp. 1 a 7. Su título era: “por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones”.
[37] Gaceta del Congreso No. 1189 de 4 de septiembre de 2023, pp. 1 y 2. Su título era: “por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones”.
[38] En concordancia con el artículo 144 de la Ley 5 de 1992.
[39] El Reglamento del Congreso en su artículo 144 señala que la Secretaría General de la cámara en que se reciba un proyecto debe ordenar su publicación en la Gaceta del Congreso y el presidente de la respectiva cámara debe repartir la iniciativa a la comisión constitucional permanente competente, en la que iniciará el trámite.
[40] Al respecto pueden verse las sentencias C-540 de 2012, C-481 de 2019 y C-032 de 2021.
[41] Corte Constitucional. Sentencia C-317 de 2024.
[42] Corte Constitucional. Sentencia C-084 de 2018.
[43] Corte Constitucional. Sentencia C-481 de 2019.
[44] Gaceta del Congreso No. 1411 de 5 de octubre de 2023, p. 6.
[45] La Sentencia C-481 de 2019 resulta especialmente ilustrativa acerca de la relevancia constitucional de la publicidad de los informes de ponencia durante el trámite legislativo.
[46] Al respecto, ver Corte Constitucional, Sentencia C-307 de 2004.
[47] Artículo 161 de la Constitución: “Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría. || Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto” (énfasis propio).
[48] Corte Constitucional. Sentencia C-252 de 2019.
[49] En ese sentido, se ha dicho, el anuncio previo “cumple dos finalidades: una consistente en permitir conocer con la debida anticipación los proyectos de ley que serán objeto de votación para así evitar sorprender a los congresistas con votaciones intempestivas y otra al perseguir garantizar a la ciudadanía y organizaciones sociales que tengan interés en los proyectos de ley el derecho a participar oportunamente en el proceso de formación legislativa” (Corte Constitucional. Sentencia C-540 de 2012).
[50] Ver, en especial, Corte Constitucional. Sentencia C-1011-08. Y en el mismo sentido, las sentencias C-473 de 2005, C-313 de 2014, C-379 de 2016, C-080 de 2018, C-074 de 2021, C-133 de 2022, C-317 de 2024, entre otras.
[51] Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2022. En el mismo sentido, sentencias C-473 de 2005, C-1011 de 2008, C-490 de 2011, C-765 de 2012, C-406 de 2013, C-313 de 2014, C-379 de 2016, C-080 de 2018, C-074 de 2021, C-282 de 2021 y C-317 de 2024.
[52] En este punto la Corte reitera lo dicho en las sentencias C-413 de 2025, C-305 de 2010 y C-533 de 2008, en las que se sostuvo que “si bien la exigencia constitucional parte de que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, no es necesario indicar la fecha exacta en que habrá de realizarse la votación siempre que sea determinable” y que debe preservarse la continuidad en “la cadena de anuncios por aplazamiento de la votación salvo que en sesión anterior a la aprobación hubiere sido anunciado: frente al aplazamiento indefinido de la votación debe continuarse la sucesión de anuncios a fin de evitar el rompimiento de la secuencia temporal del aviso, sin embargo, no se desconoce la exigencia constitucional cuando a pesar de presentarse dicha ruptura fue anunciado en la sesión inmediatamente anterior a la votación del proyecto”.
[53] Corte Constitucional. Sentencias C-473 de 2005, C-1011 de 2008, C-490 de 2011, C-748 de 2011, C-540 de 2012, C-274 de 2013, C-406 de 2013, C-256 de 2014, C-313 de 2014, C-379 de 2016, C-018 de 2018, C-080 de 2018, C-032 de 2021, C-074 de 2021, C-282 de 2021, C-133 de 2022, C-340 de 2024, C-136 de 2024, C-317 de 2024.
[54] Corte Constitucional. Sentencias C-473 de 2005, C-1011 de 2008, C-490 de 2011, C-540 de 2012, C-274 de 2013, C-406 de 2013, C-313 de 2014, C-018 de 2018, C-080 de 2018, C-032 de 2021, C-074 de 2021, C-133 de 2022, C-340 de 2024, C-136 de 2024, C-317 de 2024.
[55] En la Sentencia C-406 de 2013, la Corte indicó que “la jurisprudencia de esta Corporación también ha admitido que, en aquellos casos en que se genere la ruptura de la cadena de anuncios, no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad, cuando en la sesión inmediatamente anterior a aquella en la que finalmente se surte la aprobación del proyecto, se cumple con la obligación constitucional de anunciar que el acto de votación tendrá lugar en dicha fecha, tal y como lo exige el artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003”. En la misma línea ver las sentencias C-080 de 2018, C-074 de 2021, C-133 de 2022, C-317 de 2024, C-340 de 2024, entre otras.
[56] Corte Constitucional. Sentencias C-1153 de 2005, C-1011 de 2008, C-540 de 2012, C-018 de 2018, C-080 de 2018, C-492 de 2019, C-032 de 2021, entre otras.
[57] Ver Corte Constitucional. Sentencias C-688 de 2002, C-307 de 2004, C-1056 de 2004, C-334 de 2005, C-473 de 2005, C-1081 de 2005, C-1153 de 2005, C-238 de 2006, C-665 de 2006, C-502 de 2007, C-713 de 2008, C-1011 de 2008, C-490 de 2011, C-748 de 2011, C-540 de 2012, C-765 de 2012, C-862 de 2012, C-274 de 2013, C-406 de 2013, C-256 de 2014, C-313 de 2014, C-388 de 2014, C-784 de 2014, C-951 de 2014, C-150 de 2015, C-154 de 2016, C-379 de 2016, C-484 de 2017, C-018 de 2018, C-080 de 2018, C-032 de 2021, C-074 de 2021, C-282 de 2021, C-133 de 2022, C-134 de 2023, C-136 de 2024, C-317 de 2024, C-340 de 2024, entre otras.
[58] Artículo 145 de la Constitución: “El Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.”
[59] Esta distinción encuentra su principal fundamento legal, en la Ley 5 de 1992, en cuyo artículo 116 se establece lo siguiente: “Quórum. Concepto y clases. El quórum es el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir. || Se presentan dos clases de quórum, a saber: || 1. Quórum deliberatorio. Para deliberar sobre cualquier asunto se requiere la presencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la respectiva Corporación o Comisión Permanente. || 2. Quórum decisorio, que puede ser: || Quórum Ordinario. Las decisiones sólo podrán tomase con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva Corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente. || Quórum Calificado. Las decisiones pueden adoptarse con la asistencia, al menos, de las dos terceras partes de los miembros de la Corporación legislativa. || Quórum Especial. Las decisiones podrán tomarse con la asistencia de las tres cuartas partes de los integrantes. || PARÁGRAFO. Tratándose de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes, el quórum decisorio será el que se requiera para cada una de las Comisiones individualmente consideradas.”
[60] Sobre las consecuencias ante el incumplimiento del quórum decisorio ver, en especial, la Sentencia C-134 de 2023.
[61] Al respecto, esta Corporación ha indicado que “[p]ara que la Corte Constitucional pueda ejercer de manera efectiva el control de constitucionalidad que la Constitución le exige sobre las leyes estatutarias, debe aparecer con absoluta claridad en las actas respectivas el resultado de la votación para que luego pueda establecerse si se alcanzó o no el número de votos requerido para conformar la mayoría absoluta que para la aprobación de tal especie de leyes se exige por el artículo 153 de la Carta Política” (Sentencia C-307 de 2004).
[62] Sobre la conceptualización de la votación nominal y pública, la Corte ha indicado que “[es] aquella en la cual cada uno de los congresistas vota siguiendo el orden alfabético de apellidos o mediante el uso de cualquier procedimiento electrónico, de suerte que de manera individual contestarán de viva voz el sentido de su decisión o el mismo quedará consignado en un sistema electrónico que permita su visualización en tiempo real. Esta modalidad de votación es, por querer del constituyente, la regla general” (Corte Constitucional. Sentencia C-1017 de 2012).
[63] Archivo digital “PE0000058-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2024-12-19 15-45-40) (2).pdf”.
[64] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 1683 de 2023, la sesión del 8 de noviembre de 2023 se instaló con quórum decisorio válidamente conformado, previa verificación por parte de la Secretaría. Además, la lista de integrantes identificó 41 miembros de la Comisión, incluidos los presentes al inicio, los excusados para no asistir y los que se incorporaron durante el desarrollo de la sesión.
[65] Certificación disponible en el archivo digital “PE0000058-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2024-12-19 15-45-40) (2).pdf”.
[66] Archivo digital “PE0000058-Peticiones y Otros-(2025-01-13 13-34-22).pdf”.
[67] Artículo 129 de la ley 5 de 1992: “Se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe. || Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante, en su caso, se procederá de este modo: los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la votación. || El Congresista puede solicitar que su voto conste en el acta, indicándolo en forma inmediata y públicamente. || Podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación.”
[68] Artículo 130 de la Ley 5 de 1992: “Si la respectiva Cámara, sin discusión, así lo acordare, cualquier Congresista podrá solicitar que la votación sea nominal y siempre que no deba ser secreta, caso en el cual se votará siguiendo el orden alfabético de apellidos. || En estas votaciones se anunciará el nombre de cada uno de los Congresistas, quienes contestarán, individualmente, "Sí" o "No". En el acta se consignará el resultado de la votación en el mismo orden en que se realice y con expresión del voto que cada uno hubiere dado.”
[69] Archivo digital “PE0000058-Peticiones y Otros-(2025-01-13 13-34-22).pdf”.
[70] Artículo 291 de la Ley 5 de 1992: “Declaración de Impedimentos. El autor del proyecto y el ponente presentarán en el cuerpo de la exposición de motivos un acápite que describa las circunstancias o eventos que podrían generar un conflicto de interés para la discusión y votación del proyecto, de acuerdo al artículo 286. Estos serán criterios guías para que los otros congresistas tomen una decisión en torno a si se encuentran en una causal de impedimento, no obstante, otras causales que el Congresista pueda encontrar. || Antes o durante la sesión en la que discuta el proyecto de ley, o de acto legislativo el congresista manifestará por escrito el conflicto de interés. || Una vez recibida dicha comunicación, el Presidente someterá de inmediato a consideración de la plenaria o de la Comisión correspondiente el impedimento presentado, para que sea resuelto por mayoría simple. || Los Congresistas que formulen solicitud de declaratoria de impedimento no podrán participar en la votación en la que se resuelva su propio impedimento. Si el impedimento resulta aprobado, tampoco podrá participar en la votación de impedimentos presentados por los otros congresistas. || Cuando se trate de actuaciones en Congreso Pleno o Comisiones Conjuntas, el impedimento será resuelto previa votación por separado en cada cámara o Comisión. || Las objeciones de conciencia serán aprobadas automáticamente. Los impedimentos serán votados. Para agilizar la votación el presidente de la comisión o la plenaria podrá agrupar los impedimentos según las causales y las circunstancias de configuración, y proceder a decidirlos en grupo respetando la mayoría requerida para la decisión de los impedimentos. || El congresista al que se le haya aceptado el impedimento se retirará del debate y la votación del proyecto de ley, o de acto legislativo o de los artículos frente a los que estuviera impedido hasta tanto persista el impedimento. Si el impedimento es negado, el congresista deberá participar y votar, y por este hecho no podrá ser sujeto de investigación o sanción por parte de los órganos judiciales o disciplinarios del Estado. || Cuando el congresista asignado como ponente considera que se encuentra impedido, podrá renunciar a la respectiva ponencia antes del vencimiento del término para rendirla.”
[71] La Corte Constitucional ha indicado que la regla de mayoría simple para la decisión de los impedimentos aplica incluso durante el trámite de un proyecto de ley estatutaria, ante la ausencia de una regla especial sobre la materia. Al respecto ver, entre otras, la Sentencia C-134 de 2023 y, más recientemente, la Sentencia C-317 de 2024.
[72] Gaceta del Congreso No. 1211 de 2024, disponible en el archivo digital “PE0000058-Peticiones y Otros-(2025-01-13 13-34-22).pdf”.
[73] Archivo digital “PE0000058-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2025-04-07 11-35-31).pdf”
[74] Documentación disponible en el archivo digital “PE0000058-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2025-04-07 11-35-31).pdf”
[75] La documentación se encuentra disponible en el archivo digital “PE0000058-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2025-04-07 11-35-31).pdf”.
[76] Gaceta del Congreso No. 27 de 2025, archivo digital “PE0000058-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2025-04-07 11-35-31).pdf”.
[77] Ibidem.
[78] Ibidem.
[79] Ibidem.
[80] Archivo digital “PE0000058-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2025-04-07 11-35-31).pdf”
[81] Gaceta del Congreso No. 161 de 2025, disponible en el archivo digital “PE0000058-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2025-04-07 11-35-31).pdf”
[82] Documentación disponible en el archivo digital “PE0000058-Peticiones y Otros-(2025-01-13 13-34-22).pdf”.
[83] Archivo digital “PE0000058-Peticiones y Otros-(2025-01-13 13-34-22).pdf”.
[84] Al respecto ver, Corte Constitucional. Sentencias C-025 de 1993, C-011 de 1994, C-307 de 2004, C-473 de 2005, C-1153 de 2005, C-187 de 2006, C-238 de 2006, C-502 de 2007, C-713 de 2008, C-1011 de 2008, C-490 de 2011, C-748 de 2011, C-540 de 2012, C-765 de 2012, C-274 de 2013, C-406 de 2013, C-256 de 2014, C-313 de 2014, C-784 de 2014, C-951 de 2014, C-150 de 2015, C-154 de 2016, C-379 de 2016, C-018 de 2018, C-080 de 2018, C-032 de 2021, C-074 de 2021, C-282 de 2021, C-133 de 2022, C-134 de 2023, C-136 de 2024, C-317 de 2024, C-340 de 2024, C-340 de 2025, entre otras.
[85] Sobre las legislaturas y periodos que las conforman, el artículo 138 de la Constitución Política establece que “El Congreso, por derecho propio se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos periodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer periodo de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo periodo iniciará el 16 de febrero y concluirá el 20 de junio. || Entre el 16 de febrero y el 15 de marzo no podrán tramitarse proyectos de leyes estatutarias ni reformas a la Constitución. || En el periodo de sesiones en el que se lleven a cabo las elecciones al Congreso de la República, este periodo iniciará el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio. || Si por cualquier causa el Congreso no pudiese reunirse en las fechas indicadas, lo hará tan pronto como fuese posible, dentro de los periodos respectivos. || También se reunirá el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale. En el curso de ellas sólo podrá ocuparse de los asuntos que el Gobierno someta a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo.”
[86] Al respecto, la Sentencia C-133 de 2022 se refirió a la importancia de esta regla, en los siguientes términos: “[e]n cuanto al procedimiento agravado para su expedición, modificación o derogación, como primera manifestación de la garantía instrumental que acompaña a las leyes estatutarias, el artículo 153 de la Constitución dispone que estas leyes deberán ser aprobadas por (a) la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara, y (b) en una sola legislatura. El fundamento de esta cualificación especial, rigurosa y estricta de las leyes estatutarias, como se mencionó en la reciente sentencia C-100 de 2022, se encuentra en tres argumentos: (i) en el grado de permanencia que tienen en el ordenamiento jurídico, aunado a la naturaleza superior que acompaña a varias de sus normas; (ii) en la importancia que para el Estado guardan los temas regulados mediante leyes estatutarias, lo que demanda un mayor consenso en el Congreso, e incluso la participación necesaria de las minorías, de suerte que su aprobación es ajena a mayorías ocasionales que puedan existir en las cámaras legislativas; y (iii) en la limitación temporal que existe para su consideración congresional (una sola legislatura), lo que hace que se agrupe y cualifique el debate, buscando un mayor rigor y un examen amplio, trascendente y participativo de los temas discutidos”.
[87] Al respecto ver, en especial, las sentencias C-702 de 1999, C-307 de 2004, C-1011 de 2008, C-713 de 2008, C-406 de 2013, C-379 de 2016, C-484 de 2017, C-018 de 2018, C-080 de 2018, C-282 de 2021, C-133 de 2022, C-340 de 2025.
[88] Tal como se indicó en la Sentencia C-1011 de 2008, “los principios de consecutividad e identidad están dirigidos a que la iniciativa obtenga un grado de deliberación democrática suficiente. Esto a fin que las normas jurídicas resultantes del proceso legislativo sean legítima expresión de la voluntad de los congresistas, en tanto titulares de la representación popular.”
[89] Artículo 57 de la Constitución: “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: || 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. || 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. || 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. || 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.”
[90] Sobre la regla de los cuatro debates ver Corte Constitucional. Sentencias C-713 de 2008, C-1011 de 2008, C-490 de 2011, C-748 de 2011, C-274 de 2013, C-379 de 2016, C-080 de 2018, C-032 de 2021, C-136 de 2024, entre otras.
[91] En la sentencia C-539 de 2008, la Corte fue clara al expresar que “en desarrollo del principio de consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las Cámaras la obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, razón por la cual les resulta prohibido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto”.
[92] Sobre el vicio por elusión de debate ver, a modo de ilustración, las sentencias C-702 de 1999, C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1056 de 2004, C-208 de 2005, C-332 de 2005, C-1040 de 2005, C-648 de 2006, C-535 de 2008, C-040 de 2010, C-490 de 2011, C-786 de 2012, C-882 de 2014, C-044 de 2015, C-015 de 2016, C-379 de 2016, C-481 de 2019, C-133 de 2022, C-134 de 2023, C-136 de 20224 y C-340 de 2024.
[93] Particularmente del inciso segundo de dicha norma constitucional, según el cual “[d]urante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
[94] Como lo explicó la Corte en la Sentencia C-951 de 2014, “el principio de identidad encuentra sustento en la flexibilización que realizó la Constitución de 1991 del control rígido, antes imperante, a los proyectos durante su trámite legislativo que exigía que a lo largo de los cuatro debates fuese el mismo y de introducirse modificaciones, el proyecto debía regresar a la comisión respectiva para surtir primer debate y así cumplir con los cuatro debates que debía tener toda proposición. Buscando privilegiar el principio democrático, el Constituyente consignó en el inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, la posibilidad de que en el segundo debate que se surte en cada una de las Cámaras, se puedan introducir cambios a un proyecto de ley en los siguientes términos: ‘[d]urante segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias’.”
[95] En ese sentido, en la reciente Sentencia C-317 de 2024, la Sala Plena de la Corte recordó que “el principio de identidad flexible demanda que en el curso del procedimiento, tanto en comisiones como en plenarias, el proyecto sea el mismo. Ello, porque la posibilidad de modificación del articulado no puede derivar en la desintegración del núcleo temático de la ley durante todas las etapas de su formación. Así, los cambios que se hagan en plenaria deben tener relación con aquello que hizo parte del debate en comisión y las modificaciones que realice una cámara deben guardar conexión con lo aprobado por la otra. Precisamente, el artículo 177 de la Ley 5 de 1992 dispone que los cambios en el curso del trámite “no deberán corresponder a asuntos nuevos, o no aprobados” en etapas previas, para asegurar que las modificaciones que se causen durante el trámite están relacionadas con la misma materia que fue debatida desde el inicio del proceso de formación de la ley.”
[96] Corte Constitucional. Sentencia C-1011 de 2008.
[97] De ahí que la Corte precise que “[la] identidad no implica que los textos tengan que conservar el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el Congreso, puesto que los mismos pueden ser objeto de supresiones, modificaciones o adiciones, también bajo la forma de artículos nuevos” (Corte Constitucional. Sentencia C-540 de 2012).
[98] obre las competencias de las comisiones de conciliación, sus límites y la imposibilidad de convalidar el vicio por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, ver la reciente Sentencia C-317 de 2024.
[99] Gaceta del Congreso No. 1189 de 2023. P. 2.
[100] Gaceta del Congreso No. 1666 de 2023. P. 8.
[101] Gaceta del Congreso No. 451 de 2024. P. 1.
[102] Gaceta del Congreso No. 1211 de 2024. P. 23.
[103] Gaceta del Congreso No. 697 de 2024. P. 7.
[104] Gaceta del Congreso No. 874 de 2024. P. 7.
[105] Gaceta del Congreso No. 906 de 2024. P. 6.
[106] Gaceta del Congreso No. 1189 de 2023. P. 2.
[107] Gaceta del Congreso No. 1666 de 2023. P. 8.
[108] Gaceta del Congreso No. 451 de 2024. P. 1.
[109] Gaceta del Congreso No. 697 de 2024. P. 7.
[110] Gaceta del Congreso No. 874 de 2024. P. 7.
[111] Gaceta del Congreso No. 906 de 2024. P. 5.
[112] Gaceta del Congreso No. 1189 de 2023. P. 2.
[113] Gaceta del Congreso No. 1666 de 2023. P. 8.
[114] Gaceta del Congreso No. 1683 de 2023. P. 20.
[115] Gaceta del Congreso No. 451 de 2024. P. 1.
[116] Deliberación disponible en la Gaceta del Congreso No. 1211 de 2024.
[117] Gaceta del Congreso No. 697 de 2024. P. 7.
[118] Deliberación disponible en la Gaceta del Congreso No. 901 de 2024.
[119] Gaceta del Congreso No. 874 de 2024. P. 7.
[120] Gaceta del Congreso No. 27 de 2025. P. 67.
[121] Gaceta del Congreso No. 906 de 2024. P. 5.
[122] Gaceta del Congreso No. 1189 de 2023. P. 2.
[123] Gaceta del Congreso No. 1666 de 2023. P. 8.
[124] Debate registrado en la Gaceta del Congreso No. 1683 de 2023.
[125] Gaceta del Congreso No. 451 de 2024. Pp. 2 y 3.
[126] Debate disponible en la Gaceta del Congreso No. 1211 de 2024.
[127] Gaceta del Congreso No. 697 de 2024. P. 11.
[128] Debate registrado en la Gaceta del Congreso No. 901 de 2024.
[129] Gaceta del Congreso No. 874 de 2024. P. 7.
[130] Gaceta del Congreso No. 874 de 2024.
[131] Gaceta del Congreso No. 906 de 2024. P. 5 y 6.
[132] Gaceta del Congreso No. 1189 de 2023. Pp. 2 y 3.
[133] Gaceta del Congreso No. 1666 de 2023. P. 8.
[134] Debate registrado en la Gaceta del Congreso No. 1683 de 2023.
[135] Gaceta del Congreso No. 451 de 2024. Pp. 2 y 3.
[136] Debate disponible en la Gaceta del Congreso No. 1211 de 2024.
[137] Gaceta del Congreso No. 697 de 2024. P. 11.
[138] Debate registrado en la Gaceta del Congreso No. 901 de 2024.
[139] Debate registrado en la Gaceta del Congreso No. 27 de 2025.
[140] Gaceta del Congreso No. 906 de 2024. P. 7.
[141] Gaceta del Congreso No. 1189 de 2023. P. 3.
[142] Gaceta del Congreso No. 1666 de 2023. P. 16.
[143] Debate registrado en la Gaceta del Congreso No. 1683 de 2023.
[144] Gaceta del Congreso No. 451 de 2024. Pp. 2 y 3.
[145] Debate disponible en la Gaceta del Congreso No. 1211 de 2024.
[146] Gaceta del Congreso No. 697 de 2024. P. 11.
[147] Debate registrado en la Gaceta del Congreso No. 901 de 2024. Además, ver la Gaceta del Congreso No. 697 de 2024, que contiene el informe de ponencia para segundo debate.
[148] Gaceta del Congreso No. 874 de 2024. P. 8.
[149] Debate registrado en la Gaceta del Congreso No. 27 de 2025.
[150] Gaceta del Congreso No. 906 de 2024. P. 6.
[151] Gaceta del Congreso No. 1189 de 2023. P. 3.
[152] Gaceta del Congreso No. 1666 de 2023. P. 16.
[153] Debate registrado en la Gaceta del Congreso No. 1683 de 2023.
[154] Gaceta del Congreso No. 451 de 2024. P. 3.
[155] Debate disponible en la Gaceta del Congreso No. 1211 de 2024.
[156] Gaceta del Congreso No. 697 de 2024. P. 11.
[157] Gaceta del Congreso No. 874 de 2024. P. 8.
[158] Gaceta del Congreso No. 27 de 2025. P. 69.
[159] Gaceta del Congreso No. 906 de 2024. P. 6.
[160] Gaceta del Congreso No. 906 de 2024. P. 8.
[161] Corte Constitucional. Sentencia SU-150 de 2021.
[162] Publicado en las gacetas del Congreso No. 892 y 906 de 2024.
[163] Gaceta del Congreso No. 906 de 2024. P. 4.
[164] Gaceta del Congreso No. 1666 de 2023. P. 16.
[165] Gaceta del Congreso No. 1411 de 2023. P. 13.
[166] Como justificación de la proposición, la senadora Correal Rubiano expresó lo siguiente: “Yo pienso compañeros, que esta es una oportunidad como se ha dicho por mis antecesoras de elevarle el nivel al Congreso y de demostrarle a la ciudadanía, que los Congresistas efectivamente trabajamos, obviamente unos más que otros, pero aquí se realiza un trabajo serio, responsable en beneficio de las comunidades. Por eso, puse la Proposición de eliminar los costos, porque somos doscientos sesenta y nueve Congresistas Senadores y Representantes y yo no veía acá a todo el mundo pidiendo recursos para una rendición de cuentas, lo que podría eso generar en un impacto fiscal y agradezco a mis colegas, que me lo hayan avalado.” (Gaceta del Congreso No. 1683 de 2023. P. 13)
[167] Gaceta del Congreso No. 451 de 2024. P. 3.
[168] Gaceta del Congreso No. 1666 de 2023. P. 13.
[169] Debate disponible en la Gaceta del Congreso No. 1211 de 2024.
[170] Ibidem.
[171] Gaceta del Congreso No. 697 de 2024. P. 11.
[172] Debate registrado en la Gaceta del Congreso No. 901 de 2024. Además, ver la Gaceta del Congreso No. 697 de 2024, que contiene el informe de ponencia para segundo debate.
[173] Gaceta del Congreso No. 874 de 2024. P. 8.
[174] Debate registrado en la Gaceta del Congreso No. 27 de 2025.
[175] Gaceta del Congreso No. 906 de 2024. P. 6.
[176] Al respecto, un caso ilustrativo es el de la Sentencia C-018 de 2018, en la que la Corte Constitucional, al revisar el proyecto de ley estatutaria que adoptaba el estatuto de la oposición, evidenció que desde el primer debate se incorporaron artículos nuevos que, en todo caso, fueron discutidos en los debates restantes y guardaban identidad temática con el proyecto de ley, por lo que dio por superados los principios de consecutividad e identidad flexible. En lo pertinente, la Corte señaló: “se advierte que los dos únicos artículos nuevos que se adicionaron al texto radicado por el Ministro del Interior sobre el PLE Estatuto de la Oposición fueron el 24 y 25 (…), relacionados con la posibilidad de otorgar curules en las respectivas corporaciones públicas a quienes hubieran obtenido la segunda votación en las elecciones para Presidente de la República, Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal. Estos artículos fueron planteados desde el primer debate y sometidos a discusión y votación en los debates restantes. Además, guardan relación con la oposición política, al punto que el propio artículo 112 de la Constitución se refiere a ellos.”
[177] Gaceta del Congreso No. 1189 de 2023. P. 3.
[178] Gaceta del Congreso No. 1666 de 2023. P. 16.
[179] Gaceta del Congreso No. 1666 de 2023. P. 11. Asimismo, en la Gaceta No. 1683 de 2023 se registró la proposición correspondiente (P. 20).
[180] Gaceta del Congreso No. 451 de 2024. P. 3.
[181] Ibidem. P. 3.
[182] Gaceta del Congreso No. 1666 de 2023. P. 13.
[183] Gaceta del Congreso No. 697 de 2024. P. 11.
[184] Gaceta del Congreso No. 901 de 2024. P. 20.
[185] Gaceta del Congreso No. 874 de 2024. P. 8.
[186] Debate registrado en la Gaceta del Congreso No. 27 de 2025.
[187] Gaceta del Congreso No. 906 de 2024. P. 6.
[188] P. 11.
[189] P. 20.
[190] De acuerdo con lo señalado en la Sentencia C-133 de 2022, “[l]a relevancia de este mandato se fundamenta en la salvaguarda de la racionalidad del principio democrático y en la transparencia y publicidad del proceso legislativo. En efecto, el Congreso de la República debe estar sujeto a una regla de coherencia interna en el ejercicio de la función legislativa”.
[191] En la Sentencia C-490 de 2011, la Corte Constitucional precisó que “el principio de unidad de materia exige del Congreso un criterio de racionalidad mínima en el proceso legislativo, tendiente a que cada uno de los proyectos de ley regule asuntos que puedan agruparse en una unidad temática, impidiéndose con ello la inclusión de tópicos del todo ajenos al asunto objeto de discusión y votación, los principios de consecutividad e identidad están dirigidos a que la iniciativa obtenga un grado de deliberación democrática suficiente. Esto a fin que las normas jurídicas resultantes del proceso legislativo sean legítima expresión de la voluntad de los congresistas, en tanto titulares de la representación popular”.
[192] Corte Constitucional. Sentencia C-032 de 2021.
[193] Corte Constitucional. Sentencia C- 188 de 2006, citando la Sentencia C-523 de 1995.
[194] Sobre el juicio de unidad de materia y sus dos pasos o etapas ver las sentencias C-133 de 2012, C-951 de 2014, C-162 de 2021, C-133 de 2022, C-317 de 2024, entre otras.
[195] Corte Constitucional. Sentencia C-340 de 2024, citando la Sentencia C-080 de 2023.
[196] De ahí que la Corte sostenga, como lo hizo por ejemplo en la Sentencia C-490 de 2011, que “este marco de referencia implica, por ende, que la Corte pueda comprobar que existe un vínculo razonable entre la norma objeto de análisis y los citados núcleos temáticos. Solo cuando esa relación no pueda comprobarse, se estará ante un vicio que genere la inexequibilidad del respectivo precepto” (énfasis propio).
[197] Durante el anuncio de proyecto para su futura discusión en la Comisión Primera del Senado de la República (primer debate en esa célula legislativa), la autora de la iniciativa, representante Catherine Juvinao Clavijo explicó extensamente la finalidad de la medida e indicó que “ese tipo de iniciativas la ciudadanía las valora y estoy segura que así mismo la ciudadanía valora ver el compromiso de esta célula legislativa con la rendición de cuentas. De nuevo, queridos colegas, esto es una causa que nos sirve a todos, esto es una causa que nos suma a todos los Congresistas, esto no es una causa con el apellido o el nombre de ningún colega, esto es una causa que tiene que ser del Congreso, en el momento en que todos sus representados vean su compromiso con la rendición de cuentas y la transparencia, les sirve para afinar el vínculo de representación entre ustedes y sus electores” (Gaceta del Congreso No. 1012 de 2024. P. 10).
[198] Uno de los ejes centrales de la exposición de motivos es el concepto de parlamento abierto, como un como un mecanismo o modelo de colaboración, innovación y co-creación entre los legisladores y la sociedad. Dentro de este concepto la exposición de motivos hace referencia a la rendición de cuentas como un pilar de ese modelo (ver Gaceta del Congreso No. 1189 de 2023).
[199] Sobre este punto, la exposición de motivos es prolífica al hacer referencia a la importancia constitucional de la rendición de cuentas y su relación con la importancia de propender por una ciudadanía activa como eje central de la gestión pública (ver Gaceta del Congreso No. 1189 de 2023).
[200] En este acápite, la Sala retomará las consideraciones dogmáticas de descripción del principio de consulta previa desarrolladas sólidamente en la Sentencia C-317 de 2024.
[201] Corte Constitucional. Sentencia C-136 de 2024 que reitera a la Sentencia C-054 de 2023.
[202] Fue ratificado por Colombia a través de la Ley 21 de 1991.
[203] Corte Constitucional. Sentencia C-1051 de 2012.
[204] Corte Constitucional. Sentencia C-1051 de 2012.
[205] Corte Constitucional. Sentencia SU-123 de 2018.
[206] Corte Constitucional. Sentencia C-490 de 2011.
[207] Corte Constitucional. Sentencia C-490 de 2011.
[208] Corte Constitucional. Sentencias C-490 de 2011, C-133 de 2022.
[209] En este acápite, la Sala retomará las consideraciones dogmáticas de descripción del requisito de verificación de impacto fiscal desarrolladas ampliamente en la Sentencia C-317 de 2024.
[210] Corte Constitucional. Sentencias C-134 de 2023, C-170 de 2021, C-133 de 2022.
[211] Corte Constitucional. Sentencias C-502 de 2007, C-315 de 2008, C-373 de 2009, C-124 de 2022, C-175 de 2023, entre otras.
[212] Corte Constitucional. Sentencias C-134 de 2023, C-955 de 2007.
[213] Corte Constitucional. Sentencia C-075 de 2022.
[214] Corte Constitucional. Sentencia C-856 de 2006.
[215] Corte Constitucional. Sentencia C-282 de 2021.
[216] Consideraciones retomadas de la sentencia C-134 de 2023.
[217] Corte Constitucional. Sentencia C-134 de 2023.
[218] Corte Constitucional. Sentencia C-093 de 2024.
[219] Corte Constitucional. Sentencia C-134 de 2023, que al respecto reitera las sentencias C-085 de 2022 y C-395 de 2021.
[220] Corte Constitucional. Sentencia C-134 de 2023 que al respecto reitera la sentencia C-520 de 2019. También se puede ver la Sentencia C-175 de 2023.
[221] Corte Constitucional. Sentencia C-170 de 2021.
[222] Corte Constitucional. Sentencia C-091 de 2021.
[223] Corte Constitucional. Sentencia C-110 de 2019.
[224] Corte Constitucional. Sentencia C-170 de 2021.
[225] Corte Constitucional. Sentencia C-170 de 2021.
[226] Corte Constitucional. Sentencias C-874 de 2005 y C-373 de 2009.
[227] Corte Constitucional. Sentencia C-134 de 2023 que en ese aspecto reitera la Sentencia C-373 de 2009.
[228] Gaceta del Congreso número 1411 de 2023, p. 9.
[229] Gaceta del Congreso número 1666 de 2023, p. 11.
[230] Gaceta del Congreso número 525 de 2024, p. 7.
[231] Gaceta del Congreso número 697 de 2024, pp. 9 y 10.
[232] Documento denominado “Comentarios al texto propuesto para segundo debate del Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Cámara “Por medio de la cual se promueve una cultura de apertura de la información, transparencia y diálogo entre el Congreso de la República y la ciudadanía, se establecen mecanismos para informar, explicar y dar a conocer la gestión de los Congresistas, y se dictan otras disposiciones”. https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/archivo.php?id=96347
[233] Archivo digital “PE0000058-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2024-12-12 22-32-13).pdf” del expediente.
[234] Respuesta de la representante Catherine Juvinao Clavijo al auto de 25 noviembre de 2024. https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/archivo.php?id=97525
[235] Archivo digital “PE0000058-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2024-12-12 22-32-13).pdf” del expediente.
[236] Ver, en especial, la Sentencia C-349 de 2024 de la Corte Constitucional.
[237] “El artículo 74 de la Carta no va dirigido exclusivamente al informador, sino, de manera principal, al que recibe la información” (Corte Constitucional, Sentencia T-473 de 1992).
[238] Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-475 de 2024, T-580 de 2010 y C-488 de 1993.
[239] La jurisprudencia constitucional ha reconocido que, si bien el derecho de acceso a información pública (art. 74 CP) constituye una garantía autónoma, su ejercicio suele estar estrechamente relacionado con el derecho de petición (art. 23 CP), en la medida en que muchas veces se concreta mediante solicitudes dirigidas a autoridades públicas. A su vez, ambos derechos se encuentran vinculados con la libertad de información (art. 20 CP), pues el acceso efectivo a documentos oficiales “es una condición esencial para garantizar que el receptor de la información y, en general, la ciudadanía, tenga los medios necesarios para mantenerse informada” (Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 2025 Cfr. Sentencia T-216 de 2004). De igual manera, el derecho a acceder a documentos públicos también se ha relacionado con el derecho a un proceso público –art. 29 CP– (Cfr. Sentencia T-216 de 2004).“No obstante esa conexión axiológica entre los derechos de petición, de información y de acceso a los documentos públicos, cada derecho tiene una entidad propia y un contenido autónomo discernible” (Corte Constitucional, sentencias C-274 de 2013 y T-473 de 1992).
[240] Asimismo, el Constituyente previó expresamente que el estatuto de la oposición (Art. 112 C.P.) debe garantizar a los partidos o movimientos políticos el libre ejercicio de la crítica al Gobierno, para lo cual previó expresamente que este tipo de asociaciones tiene derecho a: “el acceso a la información y a la documentación oficial, con las restricciones constitucionales y legales.” (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-705 de 2007).
[241] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2018.
[242] Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 1996.
[244] Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 1996.
[245] Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 1996.
[246] Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 1996.
[247] Al respecto la Corte aludía que Kant “consideraba que uno de los principios trascendentales del derecho público era el siguiente: son injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios no soportan ser publicados (Emanuel Kant. La paz perpetua. Madrid: Tecnos, 1985, Segundo Apéndice, p 61)” (Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 1996).
[248] Asamblea General de las Naciones Unidas, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado mediante Resolución 2200 A (XXI) del 16 de diciembre de 1966. Aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968 y ratificado el 29 de octubre de 1969, el cual hace parte del bloque de constitucionalidad conforme al art 93 de la CP (Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-395 de 2024 , C-273 de 2023 y T-705 de 2007).
[249] Organización de los Estados Americanos, Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), adoptada el 22 de noviembre de 1969. Aprobada por Colombia mediante la Ley 16 de 1972 y ratificada el 31 de julio de 1973, la cual hace parte del bloque de constitucionalidad conforme al artículo 93 de la CP (Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-395 de 2024 , C-273 de 2023 y T-705 de 2007).
[250] Estas disposiciones reiteran lo reconocido por lo el artículo 18 de la Declaración Universal de Derechos Humanos al señalar que: “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitaciones de fronteras, por cualquier medio de expresión” (Asamblea General de las Naciones Unidas, Declaración Universal de Derechos Humanos, Resolución 217 A (III), adoptada el 10 de diciembre de 1948. La Corte Constitucional ha empleado su contenido como criterio auxiliar de interpretación de los derechos fundamentales. Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-070 de 2014, T-887 de 2013 y T-642 de 2004).
[251] Corte Constitucional, Sentencia T-324 de 2024. Cfr. Sentencias T-167 de 2013 T-580 de 2012 y T-511 de 2010.
[252] La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión IDH, órgano del sistema interamericano encargado de la promoción y protección del derecho a la libertad de expresión, ha desarrollado una amplia labor en relación con el derecho de acceso a la información pública. Además de abordar regularmente este tema en sus informes anuales –en los que analiza la situación particular de los Estados, incluido el caso colombiano–, ha publicado diversos estudios y documentos de referencia que sistematizan los estándares interamericanos, la jurisprudencia regional y las prácticas normativas e institucionales. Entre ellos se destacan: El derecho de acceso a la información en el marco jurídico interamericano (2009 y segunda edición en 2012); El derecho de acceso a la información pública en las Américas. Estándares interamericanos y comparación de marcos legales (2012); Estudio especial sobre el derecho de acceso a la información (2007); Órganos de supervisión del derecho al acceso a la información pública (2016); y Jurisprudencia nacional sobre el derecho de libertad de expresión y acceso a la información (2013).
[253] Como lo ha expuesto esta Corporación “la determinación de lo que un derecho de la Convención significa, máxime cuando Colombia ha aceptado la competencia contenciosa de dicho organismo, involucra tener en cuenta lo que al respecto ha dicho su intérprete autorizado; [pero] no para acogerlo de manera irreflexiva” (Corte Constitucional, sentencias C-146 de 2021 y SU-146 de 2020).
[254] Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos – Caso Gomes Lund y otros vs. Brasil (“Guerrilha do Araguaia”, Sentencia de 2010).
[255] Así referenció que es “conditio sine qua non para que los partidos políticos, los sindicatos, las sociedades científicas y culturales, y en general, quienes deseen influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente” (Caso Ricardo Canese, supra nota 72, párr. 82; Caso Herrera Ulloa, supra nota 72, párr. 112; y Opinión Consultiva OC-5/85, supra nota 72, párr. 70.)- Respecto a lo cual también aludió a la interpretación de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) en diversas resoluciones.
[256] Citando Caso Ricardo Canese, supra nota 72, párr. 82; Caso Herrera Ulloa, supra nota 72, párr. 112; y Opinión Consultiva OC-5/85, supra nota 72, párr. 70.
[257] Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 19 de septiembre de 2006, Serie C No. 151, párrs. 76, 78-81, 85-87.
[258] Cfr. Carta Democrática Interamericana aprobada por la Asamblea General de la OEA el 11 de septiembre de 2001 en el Vigésimo Octavo Período Extraordinario de Sesiones celebrado en Lima, Perú.
[259] La Corte IDH identificó un consenso regional e internacional sobre la importancia del acceso a la información, reflejado en diversos instrumentos adoptados por organizaciones como la OEA, las Naciones Unidas y el Consejo de Europa.
[260] Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Observación General No. 34: Libertad de opinión y libertad de expresión (artículo 19 del PIDCP), CCPR/C/GC/34, adoptada el 12 de septiembre de 2011, párr. 19). Según lo ha reconocido esta Corporación, con la adhesión al PIDCP, “el Estado colombiano se comprometió con las obligaciones contraídas en relación con el respeto y la protección de los derechos reconocidos en el Pacto, así como a observar de buena fe los dictámenes que profiera el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, encargado de vigilar su cumplimiento”. Sobre su naturaleza ha indicado la Corte que “se trata de un organismo que no tiene naturaleza jurisdiccional y que básicamente pretende vigilar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por los Estados al suscribir el tratado y difundir la interpretación de los derechos protegidos por él, con la finalidad de guiar a los organismos ejecutores a nivel interno en la aplicación correcta de las normas internacionales sobre los derechos humanos civiles y políticos” (Corte Constitucional, Sentencia T-385 de 2005).
[261] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-359 de 2024, T-167 de 2013, T-580 de 2012 y T-511 de 2010.
[262] Corte Constitucional, Sentencia T-511 de 2010. Cfr. Sentencias T- 167 de 2013, T-580 de 2012 y T-451 de 2011.
[263] Corte Constitucional, Sentencia T-580 de 2012. Cfr. Sentencias C-416 de 2024, T-273 de 2023, T-511 de 2010 y C-491 de 2007.
[264] Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa.
[265] De manera paralela, los sistemas regionales europeo y africano han desarrollado instrumentos normativos y jurisprudencia relevante que reflejan una tendencia convergente hacia la transparencia y el acceso a la información. En el ámbito europeo, destacan la Convención del Consejo de Europa sobre el Acceso a Documentos Oficiales (Tromsø, 2009), así como la Recomendación Rec (2002)2 del Comité de Ministros sobre el acceso a documentos oficiales y el artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Además, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido este derecho como parte del alcance del artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), véase el caso Magyar Helsinki Bizottság vs. Hungría (Gran Sala, 2016). Por su parte, en África, la Ley Modelo sobre Acceso a la Información (2013) y la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión y el Acceso a la Información (2020), adoptadas por la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, han establecido estándares robustos en materia de transparencia, con énfasis en la obligación de divulgación proactiva y el acceso universal a la información pública.
[266] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2007.
[267] Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-149 de 2025 y SU-355 de 2022.
[268] Artículos 3 y 4 de la Ley 1712 de 2014. Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-173 de 2025, T-324 de 2024, SU-355 de 2022 y C-276 de 2019.
[269] Corte Constitucional, Sentencia C-872 de 2003.
[270] Corte Constitucional, Sentencia T-1191 de 2004. Cfr. Sentencia T-263 de 2010.
[271] La jurisprudencia constitucional ha establecido que los servidores públicos tienen una posición diferenciada respecto de los particulares en cuanto a la difusión de informaciones u opiniones, debido a los mayores deberes que les corresponden en relación con la garantía de los derechos constitucionales. En efecto, como parte de los fines esenciales del Estado se encuentra la efectividad de los derechos, lo cual implica que las actuaciones de los servidores públicos deben orientarse a su realización. Además, el ejercicio del cargo está precedido por el juramento de cumplir y defender la Constitución, cuyo fundamento es el principio democrático en sus dimensiones expansiva y universal. En ese contexto, si bien toda persona debe “respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios”, esta exigencia se intensifica en el caso de los servidores públicos, quienes están investidos de facultades que comportan un poder-deber dirigido a garantizar los derechos fundamentales y materializar los principios constitucionales. Por ello, cualquier “abuso o extralimitación” en el ejercicio de la facultad de presentar información debe ser evaluado con mayor rigor cuando proviene de un servidor público, en comparación con un particular (Corte Constitucional, Sentencia T-263 de 2010).
[272] Al respecto esta Corporación ha indicado que “la producción exponencial de documentos que contienen datos socialmente relevantes, demanda una debida custodia, organización, actualización y circulación. Sin tal debida custodia, organización, actualización o circulación de datos, es decir, sin una correcta gestión de los archivos, públicos o privados, el disfrute de los derechos fundamentales puede tornarse en nugatorio” (Sentencia T-216 de 2004).
[273] Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 1993.
[274] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002.
[275] Cfr. Constitucional, sentencias T-167 de 2013, T-1029 de 2005 y C-038 de 1996.
[276] Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-230 de 2025, T-067 de 2025, T-273 de 2023, C-274 de 2013, C-491 de 2007, C-872 de 2003 y C-641 de 2002.
[277] Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 1993.
[278] Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2007.
[279] Corte Constitucional, Sentencia C-416 de 2024.
[280] Corte Constitucional, Sentencia C-416 de 2024.
[281] Como lo ha subrayado la Corte, “el sistema democrático de la Constitución de 1991 depende de que exista un control al poder” (Sentencia T-230 de 2025).
[282] Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 1996.
[283] Corte Constitucional Sentencia C-711 de 1996.
[284] Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 2025.
[285] Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 2025.
[286] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-711 de 1996.
[287] Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-580 de 2012 y C-891 de 2002.
[288] Corte Constitucional, Sentencia C-359 de 2024.
[289] Sobre este punto, en sentencia C-641 de 2002, la Corte indicó que: “el principio de publicidad se ha estructurado como un elemento trascendental del Estado Social de Derecho y de los regímenes democráticos, ya que mediante el conocimiento de las actuaciones judiciales y administrativas, y de las razones de hecho y de derecho que les sirven de fundamento, se garantiza la imparcialidad y la transparencia de las decisiones adoptadas por las autoridades, alejándose de cualquier actuación oculta o arbitraria contraria a los principios, mandatos y reglas que gobiernan la función pública (Cita en el original: De allí que J. Bentham sostuviese que: “la publicidad es el alma de la justicia”. (Corte Constitucional, Sentencia T-216 de 2004).
[290] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-263 de 2010.
[291] Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 2025.
[292] Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 2025.
[293] Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 2025.
[294] Que tiene a su vez un lazo inescindible con la democracia participativa.
[295] Corte Constitucional, Sentencia T-1191 de 2004.
[296] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-167 de 2013, que referencia el Estudio especial sobre el derecho de acceso a la información (2007), de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión IDH.
[297] Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 2025.
[298] En la Sentencia C-488 de 1993, la Corte refirió sobre el derecho a la información, como “un derecho que expresa la tendencia natural del hombre hacia el conocimiento. El ser humano está abierto a la aprehensión conceptual del entorno para reflexionar y hacer juicios y raciocinios sobre la realidad. Es en virtud de esta tendencia que a toda persona se le debe la información de la verdad, como exigencia de su ser personal. Así, al caracterizarlo como un derecho fundamental universal, inalienable e imprescriptible, subrayó que, “al responder a una tendencia natural del ser humano, es imposible que dicha facultad de ser informado esté despojada del individuo de la especie humana, porque equivaldría a negar sus inclinaciones naturales, debidas a todo hombre, tales como la sociabilidad y las tendencias al conocimiento y a la comunicación”. Añadió que “la persona legítimamente no puede despojarse de las potencialidades básicas de su correspondiente naturaleza. Y es razonable que así sea, ya que todo derecho tiende hacia la perfección humana, es decir, a su realización. La renunciabilidad de los bienes que constituyen tendencias inherentes al ser del hombre conforma la privación de un bien que es propiedad esencial de la persona, en otras palabras, no es un acto perfeccionador, sino de privación, de imperfección y lo imperfecto no puede ser objeto jurídico protegido”.
[299] Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 2025.
[300] Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 2025.
[301] Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 2025.
[302] “El derecho a la información no es solamente el derecho a informar, sino también el derecho a estar informado. De ahí la importancia del artículo 74 de la Constitución Nacional, que, al consagrar el derecho de acceder a los documentos públicos, hace posible el ejercicio del derecho a la información, y de esta manera los demás derechos fundamentales ligados al mismo” (Corte Constitucional, Sentencia T-473 de 1992).
[303]Cfr. Corte Constitucional, en la Sentencia C-488 de 1993.
[304] Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-067 de 2025, C-416 de 2024 y SU-355 de 2022.
[305] Los derechos políticos constituyen garantías esenciales para limitar el ejercicio del poder político y asegurar el funcionamiento democrático del Estado. No se restringen al ámbito electoral, sino que aplican a toda la democracia, pues protegen tanto a los individuos como a la colectividad en su conjunto. Estos derechos incluyen el catálogo de derechos del artículo 40 de la Constitución y abarcan “las demás garantías necesarias para la participación activa y pacífica de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político” y en el debate público sobre las decisiones sociales (Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 2025). En esa medida, son condiciones estructurales para la convivencia pacífica y exigen un entorno institucional transparente, donde se garantice el acceso libre a la información y el respeto por los derechos y el marco constitucional en general. Así, la transparencia en las actividades del Estado se erige como presupuesto indispensable para el ejercicio efectivo de estos derechos, para la legitimidad del sistema democrático y su correcto funcionamiento.
[306] Corte Constitucional, Sentencia T-580 de 2012.
[307] Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 1994.
[308] Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 1994.
[309] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-263 de 2010.
[310] Corte Constitucional, Sentencia T-263 de 2010.
[311] Corte Constitucional, Sentencia T-263 de 2010.
[312] Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 2025.
[313] Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 2025.
[314] “UNESCO, La ciudadanía digital como política pública en educación en América Latina, 2020. Disponible en: https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000376935” (Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 2025).
[315] Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 2025.
[316] Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 2025.
[317] Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 2025.
[318] Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 2025.
[319] Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 2025.
[320] Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 2025.
[321] Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 2025.
[322] Corte Constitucional, Sentencia T-511 de 2010. Cfr. Sentencias T-680 de 2013, T-580 de 2012, T-451 de 2011, T-691 de 2010 y C-491 de 2007.
[323] Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2007. Cfr. Sentencias SU-355 de 2022, C-274 de 2013, T-759 de 2010.
[324] Corte Constitucional, Sentencia SU-355 de 2022.
[325]A su vez, puede ser “una condición de posibilidad para la existencia y ejercicio de las funciones de crítica y fiscalización de los actos del gobierno que, en el marco de la Constitución y la ley, cabe legítimamente ejercer a la oposición”. (Corte Constitucional, sentencias, C-491 de 2007. Cfr. Sentencias SU-355 de 2022, C- 274 de 2013, T-580 de 2012, T, 451 de 2011, T-759 de 2010, T-691 de 2010, y T-511 de 2010).
[326] Corte Constitucional, Sentencia T-511 de 2010. Cfr. Sentencias T691 de 2010, T-451 de 2011 y T-580 de 2012.
[327] Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2007. Cfr. SU-355 de 2022.
[328] Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2007. Cfr. C-416 de 2024, SU-355 de 2022, T-580 de 2012 T-451 de 2011, T-511 de 2010, T-691 de 2010 y T-759 de 2010.
[329] Disponible en: https://www.camara.gov.co/wp-content/uploads/2025/04/Resolucion-02-de-2017-Congreso-de-la-Republica.pdf
[330] Disponible en: https://www.camara.gov.co/wp-content/uploads/2025/04/RES-DE-REN-DE-CUENTAS-001-DE-2020.pdf
[331] Disponible en: https://www.camara.gov.co/participa/rendicion-de-cuentas-3/
[333] Artículo 40: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: || 1. Elegir y ser elegido. || 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. || 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna: formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. || 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley. || 5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas. || 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. || 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse. || Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública.”
[334] Corte Constitucional. Sentencia C-150 de 2015.
[335] Como bien se indicó en la Sentencia C-150 de 2015, “[e]l tránsito de una democracia representativa a una participativa (CP art. 1) significa abandonar un sistema político y social restringido a la elección de los representantes del electorado y adoptar un nuevo modelo que incorpora junto a los mecanismos tradicionales, instituciones de democracia directa - plebiscito, referéndum, iniciativa popular, revocatoria del mandato, cabildo abierto, etc. -, y de participación en las decisiones que afectan a todos en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación (CP art. 2)”.
[336] Bien indicó la Corte desde sus inicios, en la Sentencia C-038 de 1996, que “[s]i el desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera ‘participar en la conformación, ejercicio y control del poder político’”.
[337] Para la Corte, el derecho a de acceso a la información pública cumple, al menos, tres funciones: “En primer lugar, el acceso a la información pública garantiza la participación democrática y el ejercicio de los derechos políticos (…), constituye una garantía que materializa el principio de democracia participativa sobre el cual se estructura el Estado colombiano, que a su turno fortalece el ejercicio de la ciudadanía, en tanto permite “formar “un ciudadano activo, deliberante, autónomo y crítico” que pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado.” En segundo lugar, el acceso a la información pública cumple una función instrumental para el ejercicio de otros derechos constitucionales, ya que permite conocer las condiciones necesarias para su realización. (…) Finalmente, el derecho a acceder a la información pública garantiza la transparencia de la gestión pública, y por lo tanto, se constituye en un mecanismo de control ciudadano de la actividad estatal.” (Corte Constitucional. Sentencia C-274 de 2013).
[338] “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”.
[339] Artículo 48 de la Ley 1757 de 2015.
[340] Corte Constitucional. Sentencia C-150 de 2015.
[341] No puede perderse de vista que el artículo 3 de la Ley 1712 de 2014 (“Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”), incluye dentro de los principios de transparencia y acceso a la información pública el de la “división proactiva de la información”, según el cual “[e]l derecho de acceso a la información no radica únicamente en la obligación de dar respuesta a las peticiones de la sociedad, sino también en el deber de los sujetos obligados de promover y generar una cultura de transparencia, lo que conlleva la obligación de publicar y divulgar documentos y archivos que plasman la actividad estatal y de interés público, de forma rutinaria y proactiva, actualizada, accesible y comprensible, atendiendo a límites razonables del talento humano y recursos físicos y financieros” (énfasis propio). Norma cuya constitucionalidad fue avalada a través de la Sentencia C-274 de 2013.
[342] Recientemente la Corte Constitucional se ha referido, en distintas oportunidades, a la importancia y necesidad de que la función pública tenga como pilar de comunicación el uso de lenguaje claro. Por ejemplo, en el ámbito del debido proceso administrativo, en la Sentencia T- 311 de 2024, se indicó que “la oscuridad del lenguaje, especialmente dada por el exceso de lenguaje técnico y la ausencia de su explicación, termina por impedir que las personas que son parte de los procesos o actuaciones administrativas comprendan el sentido del conflicto al punto en que les puede resultar ajeno. Por lo menos en dos escenarios se puede presentar esta violación del debido proceso y del deber de motivación. El primero es cuando el lenguaje empleado es tan inaccesible a la persona que hace imposible el cumplimiento. Esto significa que la persona no comprende qué debe hacer o dejar de hacer para cumplir con la determinación o para hacerlo debe incurrir en el costo de contar con un intermediario especializado que facilite la comprensión, a pesar de que ese proceso administrativo no requiere de apoyo de personal especializado como un abogado. Este es un escenario de violación del debido proceso porque expone a la persona a incurrir en incumplimientos que acarrean sanciones o consecuencias procesales o sustantivas desfavorables que no se dan por su desinterés en cumplir la decisión, sino porque la orden les resulta incomprensible. || El segundo escenario ocurre cuando el lenguaje es tan inaccesible que anula la posibilidad de controvertir las decisiones que otorga el debido proceso. Si el lenguaje es tan oscuro que la persona no puede comprender la decisión administrativa, y esa incomprensión se constata, hay una violación al debido proceso porque entonces ese ciudadano o persona afectada por la decisión no podría controvertir las órdenes o las razones dadas por la autoridad administrativa”. Sobre la materia ver, también, las Sentencias T-413 de 2024, SU-452 de 2024 y T-041 de 2025.
[343] Artículo 133: “Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. || El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.”
[344] En la Sentencia C-011 de 1994, con ocasión de la revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria del voto programático, y a propósito de la revocatoria del mandato, la Corte expresó que “en el nuevo esquema filosófico de la Carta el ciudadano ya no se limita a votar para la escogencia del gobernante y luego desaparece durante todo el periodo que media entre dos elecciones -como en la democracia representativa-, sino que durante todo el tiempo el ciudadano conserva sus derechos políticos para controlar al elegido -propio de la democracia participativa-. El ciudadano no se desentiende de su elección” (énfasis propio).
[345] “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”.
[346] “Por medio de la cual se expide el código de ética y disciplinario del congresista y se dictan otras disposiciones”.
[347] En la modificación también se suprime la sustitución del informe previsto en el parágrafo 2º del artículo 14 de la Ley 1 147 de 2007. Sin embargo, esa misma sustitución se mantiene, ahora, en el parágrafo 5 del Artículo 3 del PLE, como se verá más adelante.
[348] Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2022. Además, debe considerarse que el artículo 138 de la Constitución dispone lo siguiente: “El Congreso, por derecho propio se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos periodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer periodo de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo periodo iniciará el 16 de febrero y concluirá el 20 de junio. || Entre el 16 de febrero y el 15 de marzo no podrán tramitarse proyectos de leyes estatutarias ni reformas a la Constitución. || En el periodo de sesiones en el que se lleven a cabo las elecciones al Congreso de la República, este periodo iniciará el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio. || Si por cualquier causa el Congreso no pudiese reunirse en las fechas indicadas, lo hará tan pronto como fuese posible, dentro de los periodos respectivos. || También se reunirá el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale. En el curso de ellas sólo podrá ocuparse de los asuntos que el Gobierno someta a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo.”
[349] Corte Constitucional. Sentencia C-150 de 2015.
[350] Esta descripción de funciones coincide con las descritas y sistematizadas en el artículo 6 de la Ley 5 de 1992, en el que se establece lo siguiente: “Clases de funciones del Congreso. El Congreso de la República cumple: || 1. Función constituyente, para reformar la Constitución Política mediante actos legislativos. || 2. Función legislativa, para elaborar, interpretar, reformar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación. || 3. Función de control político, para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política. || 4. Función judicial, para juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad política. || 5. Función electoral, para elegir Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Defensor del Pueblo, Vicepresidente de la República, cuando hay falta absoluta, y Designado a la Presidencia en el período 1992-1994. || 6. Función administrativa, para establecer la organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes. || 7. Función de control público, para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la Comisión adelante. || 8. Función de protocolo, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones.”
[351] En la Sentencia C-189 de 1998, especialmente, la Corte explicó que la función administrativa no es exclusiva de la rama ejecutiva, pues también se ejerce en los demás órganos del Estado cuando los servidores públicos realizan actividades de ejecución necesarias para el cumplimiento de sus fines institucionales. En ese sentido, señaló que incluso los congresistas desarrollan tareas de naturaleza administrativa, como el nombramiento de subalternos o la ordenación de determinados gastos vinculados al funcionamiento de sus dependencias.
[352] Particularmente en la Sentencia SU-073 de 2020, la Sala Plena se refirió al alcance de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183.4 de la Constitución, para indicar que la indebida destinación de dineros públicos se configura cuando los recursos estatales asignados al congresista para el ejercicio de sus funciones se utilizan para fines distintos de aquellos para los cuales fueron previstos por el ordenamiento jurídico, lo cual comprende también el manejo irregular de los recursos destinados al funcionamiento de su despacho y de la Unidad de Trabajo Legislativo.
[353] Corte Constitucional. Sentencia C-292 de 2003.
[354] Al respecto, en la Sentencia C-274 de 2013, la Corte reiteró que “[l]as normas que limitan el derecho de acceso a la información deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada. A este respecto la Corte ha señalado que existe una clara obligación del servidor público de motivar la decisión que niega el acceso a información pública y tal motivación debe reunir los requisitos establecidos por la Constitución y la ley. En particular debe indicar expresamente la norma en la cual se funda la reserva, por esta vía el asunto puede ser sometido a controles disciplinarios, administrativos e incluso judiciales. Los límites del derecho de acceso a la información pública deben estar fijados en la ley, por lo tanto, no son admisibles las reservas que tienen origen en normas que no tengan esta naturaleza, por ejemplo, actos administrativos. No son admisibles las normas genéricas o vagas en materia de restricción del derecho de acceso a la información porque pueden convertirse en una especie de habilitación general a las autoridades para mantener en secreto toda la información que discrecionalmente consideren adecuado. La ley debe establecer con claridad y precisión (i) el tipo de información que puede ser objeto de reserva, (ii) las condiciones en las cuales dicha reserva puede oponerse a los ciudadanos, (iii) las autoridades que pueden aplicarla y (iv) los sistemas de control que operan sobre las actuaciones que por tal razón permanecen reservadas.”.
[355] Tal como lo ha explicado esta Corporación, “[e]l Congreso de la República, en tanto órgano representativo al cual el constituyente le defirió la tarea de desarrollar la Constitución Política, ha interpretado el artículo 138 de la Constitución Política en el sentido de que las sesiones extraordinarias integran la legislatura. Al respecto, si bien el Legislador no ha ejercido dicha facultad de forma expresa, sí ha hecho lo propio mediante la práctica legislativa que ha asumido durante más de 30 años.” (Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2022).
[356] Recientemente, en la Sentencia T-149 de 2025, la Corte hizo importantes pronunciamientos sobre la relación entre las redes sociales y la democracia, lo cual debe ser tenido en cuenta a propósito de la facultad prevista en el artículo 4 del PLE objeto de estudio. Allí, la Sala de Revisión indicó que “[e]n los últimos años, las redes sociales han ocupado un lugar preponderante en las democracias, ya que estas herramientas han impactado la comunicación política al brindar un espacio a una gran gama de actores que, potencialmente, pueden estructurar la agenda política. Lo anterior al cuestionar y eliminar controles tradicionales y barreras de acceso, como por ejemplo las estructuras históricamente establecidas en los partidos políticos, el uso de medios de comunicación para la difusión de los programas de gobierno o las limitaciones de recursos para el desarrollo de campañas. Por lo cual, las redes sociales son una forma de democratizar el debate político, ya que dan voz a grupos y personas que no eran tenidos en cuenta con anterioridad.” Además, recordó que “los espacios abiertos en redes sociales por parte de servidores públicos, aunque sean de titularidad personal, si son usados para la difusión de información relacionada con el ejercicio de su cargo se convierten en foros públicos de debate, opinión, control, rendición de cuentas y materialización del principio de transparencia.”
[357] Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 2025. En esta decisión, la Corte señaló que “los espacios abiertos en redes sociales por parte de servidores públicos, aunque sean de titularidad personal, si son usados para la difusión de información relacionada con el ejercicio de su cargo se convierten en foros públicos de debate, opinión, control, rendición de cuentas y materialización del principio de transparencia. Ello se encuentra en concordancia con el deber de mayor tolerancia al reproche que se les asigna a los servidores públicos, al considerar su exposición pública voluntaria y la importancia del control ciudadano para la consolidación de la democracia.”
[358] Artículo 14 de la Ley 1618 de 2013: “(…) Como manifestación directa de la igualdad material y con el objetivo de fomentar la vida autónoma e independiente de las personas con discapacidad, las entidades del orden nacional, departamental, distrital y local garantizarán el acceso de estas personas, en igualdad de condiciones, al entorno físico, al transporte, a la información y a las comunicaciones, incluidos los sistemas y tecnologías de la información y las comunicaciones, el espacio público, los bienes públicos, los lugares abiertos al público y los servicios públicos, tanto en zonas urbanas como rurales. (…)” (énfasis añadido).
[359] Corte Constitucional. Sentencia C-345 de 2019.
[360] Corte Constitucional. Sentencia C-386 de 1996.
[361] Corte Constitucional. Sentencia C-345 de 2019. Según esta providencia, en el juicio estricto debe evaluarse “si el medio escogido, además de ser efectivamente conducente, es necesario, esto es, si no puede ser reemplazado por otros menos lesivos para los derechos de los sujetos pasivos de la norma”.
[362] Corte Constitucional. Sentencia C-345 de 2019.
[363] Al respecto ver, en especial, Corte Constitucional. Sentencia C-1172 de 2001.
[364] Corte Constitucional. Sentencia C-1172 de 2001, en reiteración de la Sentencia C-497 de 1995.
[365] Ver, entre otras, las sentencias C-226 de 1996, C-1172 de 2001 y C-359 de 2016.
[366] En la Sentencia C-172 de 2010, la Corte Constitucional indicó que “[l]a deslegalización (...) tiene lugar cuando quiera que el legislador –ordinario o extraordinario–, remita al reglamento la ordenación de un tema específico que no aparece regulado de manera sustancial en el texto legal (...). La potestad reglamentaria ha sido atribuida al Presidente de la República pero ha sido extendida también a otros órganos administrativos (...). En el campo legislativo [la] cumplen (...) las Mesas Directivas del Congreso (...), se destaca que la Corte Constitucional le confiere pleno reconocimiento a las facultades de regulación que la Ley 5a de 1992 les atribuye a estas instituciones, siempre y cuando tales competencias de regulación se ejerzan bajo estricto respeto por lo establecido en el Estatuto Orgánico y en la Constitución Política”.
[367] Sobre la aplicación de la reserva sobre información protegida ver los considerandos desarrollados respecto del artículo 3 de este PLE, sobre esa materia.
[368] Ver, Corte Constitucional. Sentencias C-748 de 2011 y SU-139 de 2021.
[369] Corte Constitucional. Sentencia C-748 de 2011.
[370] En este pronunciamiento, al Corte Constitucional estableció que “el voto secreto no aplica en los casos en que por mandato constitucional y legal se impone a los partidos y movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, la obligación de postular candidatos, en cuyo caso la votación debe ser nominal y pública”.
[371] En particular, el inciso segundo del artículo 103 de la Constitución establece que “El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.”
[372] Corte Constitucional. Sentencia C-150 de 2015.
[373] A propósito de ello, resulta pertinente recordar que el artículo 60 de la Ley Estatutaria de Participación Democrática (Ley 1757 de 2015), define el control social de lo público como “el derecho y el deber de los ciudadanos a participar de manera individual o a través de sus organizaciones, redes sociales e instituciones, en la vigilancia de la gestión pública y sus resultados” (énfasis propio).
[374] Corte Constitucional. Sentencia C-734 de 2000. En palabras de la Corte “[l]a discrecionalidad absoluta entendida como la posibilidad de adoptar decisiones administrativas sin que exista una razón justificada para ello, puede confundirse con la arbitrariedad y no es de recibo en el panorama del derecho contemporáneo. La discrecionalidad relativa, en cambio, ajena a la noción del capricho del funcionario, le permite a éste apreciar las circunstancias de hecho y las de oportunidad y conveniencia que rodean la toma de la decisión, concediéndole la posibilidad de actuar o de no hacerlo, o de escoger el contenido de su determinación, siempre dentro de las finalidades generales inherentes a la función pública y las particulares implícitas en la norma que autoriza la decisión discrecional”.
[375] Sobre el concepto y evolución del enfoque social de la discapacidad ver las sentencias C-293 de 2010, C-022 de 2021, C-025 de 2021, entre otras.
[376] Ver, en ese sentido, la Sentencia C-765 de 2012, en la que la Corte Constitucional adelantó la revisión integral del proyecto de ley estatutaria que condujo a la adopción de la Ley 1618 de 2013.
[377] Particularmente sobre las finalidades del Acto Legislativo 01 de 2003 (también conocida como “Reforma Política”), la Corte ha explicado que “los objetivos del Acto Legislativo en comento se concentraron en (i) el fortalecimiento del sistema democrático, mediante la exigencia a partidos y movimientos de organizarse de modo armónico con dicho principio, en especial para la escogencia de sus candidatos a cargos uninominales y corporaciones públicas; (ii) el establecimiento de condiciones más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos, al igual que el otorgamiento de rango constitucional a la prohibición de la doble militancia; (iii) la previsión de listas únicas avaladas por el partido o movimiento político; (iv) la modificación del sistema electoral a través de la cifra repartidora como método para la asignación de curules; y (v) la racionalización de la actividad del Congreso de la República mediante el establecimiento de un régimen severo de bancadas. || Estas modificaciones al texto constitucional tuvieron por objeto fortalecer el sistema de partidos y, en especial, prever herramientas tanto para incentivar el uso de instrumentos democráticos en su interior, como para sancionar la indisciplina en relación con los programas de acción pública formulados por ellos. Adicionalmente, la reforma de 2003 dispuso exigencias de índole electoral, dirigidas a elevar el grado de representatividad de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, atacándose con ello la proliferación de las mencionadas microempresas personalistas” (Corte Constitucional. Sentencia C-490 de 2011).
[378] Corte Constitucional. Sentencia C-1017 de 2012.
[379] El artículo 41 de la Ley 5 de 1992 dispone que “Como órgano de orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cumplirá las siguientes funciones: || 1. Adoptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para una mejor organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa y administrativa. || 2. Presentar, en asocio con la Mesa Directiva de la otra Cámara, el proyecto de presupuesto anual del Congreso, y enviarlo al Gobierno para su consideración en el proyecto de ley definitivo sobre rentas y gastos de la Nación. || 3. Solicitar informes a los órganos encargados del manejo y organización administrativa de cada una de las Cámaras sobre las gestiones adelantadas y los planes a desarrollar, y controlar la ejecución del presupuesto anual del Congreso. || 4. Expedir las normas complementarias de funcionamiento de la Secretaría General y las Secretarías de las Comisiones. || 5. Disponer la celebración de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la misma o de ambas Cámaras, cuando sea conveniente o necesaria su realización, y en acuerdo con la Mesa Directiva de la otra Cámara, en tratándose del segundo evento. Sendas resoluciones así lo expresarán. || 6. Vigilar el funcionamiento de las Comisiones y velar por el cumplimiento oportuno de las actividades encomendadas. || 7. Solicitar al Consejo de Estado la declaratoria de pérdida de la investidura de Congresista, en los términos del artículo 184 constitucional y el presente Reglamento. || 8. Autorizar comisiones oficiales de Congresistas fuera de la sede del Congreso, siempre que no impliquen utilización de dineros del Erario Público. || 9. Expedir mociones de duelo y de reconocimiento cuando ellas sean conducentes. || 10. Ejercer las demás funciones que en el orden y gestión interna de cada Cámara no estén adscritas a un órgano específico, y las demás que establezca el Reglamento.”
[380] Corte Constitucional. Sentencia C-036 de 2007.
[381] Corte Constitucional. Sentencia C-490 de 2011.
[382] Corte Constitucional. Sentencia C-710 de 1996.
[383] Corte Constitucional. Sentencia C-108 de 1995.
[384] Corte Constitucional. Sentencia C-242 de 2020, en reiteración de las sentencias C-084 de 1996 y C-704 de 2017.