NOTA DE RELATORÍA

 

 

Con fundamento en la solicitud realizada por el magistrado Vladimir Fernández Andrade, el 26 de octubre de 2026, y comunicada con el oficio SGC-1750 de la Secretaría General, se incorpora a la providencia publicada el Anexo “Intervenciones en la audiencia pública realizada el 04 de marzo de 2026, en el marco del expediente D-16791”.

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

Corte Constitucional

-Sala Plena-

 

SENTENCIA C-099 DE 2026

 

 

Referencia: Expediente D-16791.

 

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 36 (parcial), 47, 56, 57 (parcial), 58 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 70 (parcial), 71 (parcial), 74 (parcial), 75, 76 (parcial), 79 y 80 del Decreto Ley 902 de 2017, “[p]or el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”.

 

Demandante: Juan Felipe Harman Ortiz.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade.

 

 

Síntesis de la decisión: La Sala Plena se pronunció sobre una demanda de inconstitucionalidad impetrada por el ciudadano Juan Felipe Harman Ortiz contra los artículos 36 (parcial), 47, 56, 57 (parcial), 58 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 70 (parcial), 71 (parcial), 74 (parcial), 75, 76 (parcial), 79 y 80 del Decreto Ley 902 de 2017. En concepto del demandante, estos preceptos riñen con la garantía del juez natural y con el contenido normativo del Acto Legislativo 03 de 2023.

 

A manera de cuestión previa, la Sala observó que el cargo propuesto cumplía la carga argumentativa respecto de los artículos 36 (parcial), 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial), 79 y 80, cuyo contenido material alude explícitamente a las facultades del juez competente en el marco del Procedimiento Único previsto en el decreto sub examine. Por el contrario, advirtió que la antedicha carga no se cumplía frente a los contenidos normativos que no tienen relación estricta con el ejercicio de la competencia jurisdiccional sino con el diseño institucional del Procedimiento Único. De ese modo, concluyó que las objeciones esgrimidas contra los artículos 58 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 70 (parcial), 71 (parcial), 74 (parcial), 75 (parcial) y 76 (parcial) no eran específicas, pertinentes ni suficientes, por lo que se inhibió de pronunciarse sobre el contenido de tales preceptos. Fijados los contornos del cargo admitido y las normas objeto de escrutinio constitucional, la Sala consideró necesario integrar la unidad normativa con los artículos 38 y 39 del Decreto Ley 902 de 2017. En vista de que en ambas disposiciones se fijan competencias jurisdiccionales, la Sala consideró que podrían verse impactadas por el parámetro de control propuesto por el censor.

 

En lo sucesivo, analizó los efectos de la cosa juzgada constitucional respecto de los contenidos demandados, cuya constitucionalidad fue valorada mediante la Sentencia C-073 de 2018. Frente a esto, aseguró que cabía realizar un nuevo escrutinio de validez sobre los preceptos impugnados en punto al alcance de la competencia jurisdiccional allí prevista, pues ella impacta la garantía del juez natural (artículo 29 superior). Esto por cuanto el Acto Legislativo 03 de 2023 implica un cambio en el parámetro de control constitucional, que permite enervar la cosa juzgada constitucional en tanto modificó la estructura orgánica de la Rama Judicial con posterioridad a la referida Sentencia C-073 de 2018.

 

Resueltas las cuestiones previas, correspondió a la Sala establecer si la configuración actual de los artículos 36 (parcial), 38, 39, 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial), 79 y 80 del Decreto Ley 902 de 2017 desconoce la garantía del juez natural prevista en el artículo 29 de la Constitución, a la luz del Acto Legislativo 03 de 2023, por medio del cual se creó la Jurisdicción Agraria y Rural.

 

A fin de resolver el antedicho problema jurídico, en primer lugar, la Sala Plena reiteró su jurisprudencia sobre la garantía del juez natural. Recordó que, a la luz del artículo 29 superior, esta se define como el derecho de toda persona a que su causa judicial sea adelantada ante órganos constitucional y legalmente habilitados para el efecto. Se afirmó, además, (i) que esta garantía se sustenta en el principio democrático y en el de legalidad; (ii) que la predeterminación del órgano judicial competente debe ser razonable y atender criterios de especialidad e idoneidad, y (iii) que ella exige al mismo tiempo estabilidad y certeza, sumado a la existencia de un procedimiento que defina términos, trámites, requisitos, etapas y formalidades propias de cada juicio.

 

En segundo lugar, se hizo referencia al derecho del campesinado a acceder progresivamente a la propiedad individual o colectiva de la tierra, así como el derecho de las comunidades negras o afrocolombianas, palenqueras, raizales, pueblos y comunidades indígenas, comunidad Rom y las víctimas del conflicto armado a acceder a la justicia agraria. En este punto, se puso de manifiesto que las normas constitucionales, en particular los artículos 58, 64 y 65 de la Carta Política, imponen al Estado el deber de propender por la democratización del acceso a la propiedad individual o asociativa de la tierra, y la satisfacción de los derechos del campesinado en sus múltiples facetas identitarias. La Corte resaltó que el artículo 64 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2023, reconoce que la población campesina tiene un especial relacionamiento con la tierra, tal como lo señaló la jurisprudencia constitucional en la Sentencia C-300 de 2021.

 

En tercer lugar, la Corte se pronunció sobre la importancia de la Jurisdicción Agraria y Rural con fundamento en el marco normativo constitucional en vigor. Al respecto, recalcó que el Acto Legislativo 03 de 2023 reafirmó la intención de crear la Jurisdicción Agraria y Rural en Colombia. De igual modo, recordó que esta iniciativa pretende que sean las autoridades especializadas en derecho agrario quienes zanjen las controversias que giran en torno a los derechos de propiedad, posesión, ocupación, usufructo, servidumbre, uso y tenencia de la tierra rural sobre la base de los mandatos superiores que rigen en este ámbito. Asimismo, se dijo que la existencia de esta jurisdicción especializada se sustenta en la necesidad de fortalecer la seguridad jurídica en el campo y garantizar que, por su conducto, los conflictos asociados a la propiedad rural sean resueltos de conformidad con la realidad de los territorios rurales y las necesidades de la población campesina.

 

En cuarto lugar, la Corte señaló que del Decreto 902 de 2017 hace parte de la implementación normativa de la Reforma Rural Integral pactada en al Acuerdo Final de Paz, que pretende sentar las bases para la transformación estructural en el campo y contribuir a la consecución de una paz estable y duradera. Entre sus objetivos capitales se encuentran: estimular la formalización, restitución y distribución equitativa de la tierra, y establecer mecanismos ágiles y eficaces para la resolución de conflictos que involucran el uso y tenencia de la tierra, así como los derechos reales sobre ella. Se dijo a su vez que el logro de estos propósitos comprende también la puesta en marcha de la Jurisdicción Agraria y Rural.

 

A partir de las premisas dogmáticas aludidas, la Sala Plena observó que el Acto Legislativo 03 de 2023 modificó el parámetro de control conforme al cual fue inicialmente valorado el alcance de la competencia jurisdiccional prevista en el Decreto Ley 902 de 2017. En concepto de la Sala, uno de los fundamentos normativos que sustentó la expedición de la Sentencia C-073 de 2018, esto es, la estructura orgánica de la Rama Judicial, sufrió modificaciones relevantes. Contrario a ese entonces, a la fecha existe un mandato de implementación de una Jurisdicción Agraria y Rural cuya estructura y pilares básicos de funcionamiento ya fueron aprobados por el Congreso de la República y avalados por esta Corporación judicial.

 

Por todo lo anterior, la Corte insistió en que, al configurar la referida enmienda constitucional, el Constituyente derivado tuvo el explícito propósito de que los asuntos judiciales de naturaleza agraria, como ciertamente es el caso de la fase judicial del Procedimiento Único, sean instruidos por estas autoridades jurisdiccionales. De ello se sigue que es imperativo que el Consejo Superior de la Judicatura adelante todas las actuaciones encaminadas a que, a partir del año 2027 y de manera gradual y progresiva, sean puestos en funcionamiento los tribunales y juzgados agrarios y rurales en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 238A de la Constitución. A lo que se suma el deber constitucional previsto en el artículo 4 del Acto Legislativo 03 de 2023, conforme al cual el Congreso de la República está llamado a tramitar y expedir el procedimiento especial agrario y rural.

 

Al hilo de lo expuesto, en aras de salvaguardar los mandatos constitucionales enunciados, en particular la garantía del juez natural y el principio de seguridad jurídica, la Corte declaró la exequibilidad de los artículos 36 (parcial), 38, 39, 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial) y 80 del Decreto Ley 902 de 2017, bajo el entendido de que la competencia jurisdiccional a la que allí se hace referencia continuará siendo ejercida por las autoridades judiciales establecidas en la Sentencia C-073 de 2018 hasta que la Jurisdicción Agraria y Rural asuma las competencias que le corresponden conforme al Acto Legislativo 03 de 2023, y al desarrollo de la ley que se expida al efecto según lo ordenado en el artículo 4 de dicho acto legislativo.

 

A su turno, las expresiones “en los términos del presente decreto ley”, previstas en los artículos 38 y 39 del Decreto Ley 902 de 2017 fueron declaradas inexequibles. La Corte advirtió que, de conformidad con lo previsto en el Acto Legislativo 03 de 2023, los jueces competentes para conocer de la acción de resolución de controversias sobre actos de adjudicación y la acción de nulidad agraria no se definen en el Decreto Ley 902 de 2017, sino en la Ley 2570 de 2026 y la ley ordinaria que regule los procesos agrarios y la jurisdicción agraria y rural.

 

Por su parte, declaró la exequibilidad del artículo 79 ibidem al advertir que la remisión procesal allí prevista es de carácter esencialmente transitoria, mientras se expide un procedimiento judicial especial agrario. Finalmente, la Corte exhortó al Congreso de la República para que a la mayor brevedad dé cumplimiento a lo ordenado por el artículo 4 del Acto Legislativo 03 de 2023. Asimismo, ordenó al Consejo Superior de la Judicatura que en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 238A de la Constitución, adelante de inmediato todas las actuaciones preparatorias e implemente las medidas necesarias en orden a poner en funcionamiento de manera gradual y progresiva los tribunales y juzgados agrarios y rurales, a partir del año 2027, y teniendo en cuenta que en todo caso su funcionamiento estará sujeto al régimen legal que se adopte en los términos constitucionales y estatutarios.

 

Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiséis (2026)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 241 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes:

 

I.             ANTECEDENTES

 

A.               Hechos relevantes

 

1.            El 24 de julio de 2025, el ciudadano Juan Felipe Harman Ortiz, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, presentó una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 36 (parcial), 47, 56, 57 (parcial), 58 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 74 (parcial), 75, 76 (parcial), 79 y 80 del Decreto Ley 902 de 2017. Según expuso inicialmente, las disposiciones en comento son contrarias a los artículos 22, 29, 64, 65, 93, 229, 236, 237 y 238A de la Constitución Política; 12 y 17 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en Zonas Rurales; 2, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y a los incisos 18, 34 y 60 de la Observación General No. 26 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

 

2.            En su escrito original, el demandante presentó cuatro reproches encaminados a activar el control de constitucionalidad en cabeza de esta Corporación. Aseguró, en primer lugar, que las reglas relativas a la fase judicial del Procedimiento Único congestionan los despachos judiciales y asignan a jueces de la República sin jurisdicción agraria especializada competencias con las que no cuentan. Esta circunstancia –advirtió– afecta la garantía efectiva de los derechos del campesinado como sujeto de especial protección constitucional, en particular el acceso a la propiedad de la tierra. En segundo lugar, manifestó que los preceptos acusados revelan la existencia de antinomias y omisiones normativas que impactan la efectividad del Procedimiento Único.

 

3.            En tercer lugar, observó que la ausencia de funcionamiento de la jurisdicción agraria impide que un juez especializado y natural pueda conocer de manera comprensiva los asuntos agrarios con enfoque territorial y diferencial. Esto último –apostilló– dilata en el tiempo los procesos agrarios, cuestión que impide la real, pronta y efectiva materialización de los derechos del campesinado. En cuarto y último lugar, el censor recalcó que las disposiciones acusadas también son contrarias al derecho a la paz y a las obligaciones que se derivan del punto 1 del Acuerdo Final de Paz. Adujo al respecto que estas constituyen una traba a la hora de alcanzar el ingreso de tres millones de hectáreas al Fondo de Tierras y la formalización de siete millones de hectáreas.

 

4.            En auto del 26 de agosto de 2025, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda. Por una parte, le hizo saber al actor que sus argumentos eran insuficientes para enervar los efectos de la cosa juzgada constitucional, ya que sobre los preceptos acusados medió un control integral y automático por parte de esta Corte en la Sentencia C-073 de 2018. Sumado a ello, puso de manifiesto que, sin perjuicio de las reformas constitucionales posteriores, en la aludida sentencia la Corporación reconoció que el campesinado es un sujeto de especial protección constitucional. De igual modo, advirtió que las objeciones sobre la aplicación práctica de las reglas no suponían por sí solas un problema de validez constitucional, razón por la que no se advertían motivos de peso para relativizar los efectos del referido fenómeno procesal.

 

5.            Por otro lado, en cuanto a los reproches de inconstitucionalidad, el magistrado advirtió que el censor subsumió la ineficiencia práctica de las reglas con la presunta incompetencia de las autoridades judiciales, lo que restaba certeza y especificidad al reproche. Aunado a lo anterior, destacó que los alegatos en favor de la eficacia de la fase judicial del procedimiento agrario no eran pertinentes a la hora de cuestionar su validez, máxime cuando esta fase compromete valores de especial relevancia constitucional, como es el caso de la seguridad jurídica. El magistrado sustanciador observó además que el actor no especificó en por qué debía suprimirse la fase judicial del Procedimiento Único si esta fue avalada por la Corporación en el análisis integral que, sobre el Decreto Ley 902 de 2017, hizo en la Sentencia C-073 de 2018. Al paso que tampoco abundó en los motivos por los que el decreto de marras riñe con el contenido del Acuerdo Final de Paz, cuando dicho contraste fue realizado y avalado por este Alto Tribunal.

 

6.            El 2 de septiembre de 2025, el ciudadano Juan Felipe Harman Ortiz allegó en debida oportunidad el escrito de subsanación de la demanda. En él insistió en que la promulgación de los actos legislativos 01 y 03 de 2023 comportó una modificación normativa relevante que hace forzosa una nueva revisión de constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Aunado a lo anterior, reformuló los cuatro reproches de inconstitucionalidad originalmente presentados y expuso dos objeciones específicas. Así, al amparo de las reformas constitucionales aludidas, en especial la que creó la Jurisdicción Agraria y Rural, aseguró que los preceptos demandados (1) violan la garantía del juez natural y (2) afectan el derecho de acceder a la administración de justicia.

 

7.            En auto del 18 de septiembre de 2025, el magistrado sustanciador rechazó el segundo reproche de inconstitucionalidad –referido a la supuesta afectación al derecho de acceder a la administración de justicia– por carecer de certeza y especificidad. No obstante, admitió el primero, relativo a la presunta violación de la garantía del juez natural. Con fundamento en ello, corrió traslado del expediente al Procurador General de la Nación y ordenó la fijación en lista del asunto en referencia con el propósito de que la ciudadanía concurriera a participar en el trámite de constitucionalidad. Asimismo, ordenó que se comunicara del inicio del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado para que, de considerarlo oportuno, intervinieran en el debate constitucional propuesto. Finalmente, invitó a un número plural de instituciones de educación superior[1] y a expertos en la materia[2] con el fin de que, de considerarlo pertinente, presentaran un concepto técnico sobre los aspectos que estimaran relevantes para la elaboración del proyecto de fallo.

 

8.            El 6 de octubre de 2025, el ciudadano Andrés Caro Borrero solicitó la apertura de un incidente de recusación contra el magistrado sustanciador. En su concepto, la intervención del magistrado Vladimir Fernández Andrade –otrora secretario jurídico de la Presidencia de la República– en la formulación, revisión jurídica y defensa de las normas del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, comprometía su objetividad e imparcialidad en el conocimiento del proceso en referencia y daba paso a la configuración de la primera causal de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991.

 

9.            Mediante Auto 2039 del 10 de diciembre 2025, el pleno de la Corporación advirtió que el ciudadano Caro Borrero no se encontraba legitimado para controvertir la imparcialidad del magistrado sustanciador. En efecto, se observó que la formulación de la recusación fue previa a la presentación de su intervención ciudadana en el proceso D-16791, lo cual es contrario a la subregla jurisprudencial conforme a la cual “la recusación contra un magistrado o una magistrada de esta corporación debe formularse de manera concomitante a la presentación de la demanda, la intervención o el concepto -según el caso-, a menos que la recusación se sustente en una situación distinta y posterior a dichas actuaciones”[3]. Bajo tal presupuesto, la Corte rechazó la recusación presentada por el ciudadano Caro Borrero al concluir que esta no superaba las exigencias del examen de pertinencia, en particular, el requisito de legitimación en la causa por activa[4].

 

10.        Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

 

B.                    Norma demandada

 

11.        A continuación, se transcribe el contenido de los preceptos acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 50.248 del 29 de mayo de 2017, en el que se subrayan y resaltan los apartes demandados:

 

 

“DECRETO LEY 902 DE 2017

(mayo 23)

Diario Oficial No. 50.248 de 29 de mayo de 2017

 

 

Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral

contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para

el acceso y formalización y el Fondo de Tierras

 

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

En ejercicio de las facultades presidenciales para la paz, conferidas en el artículo 2 del Acto

Legislativo 01 de 2016, y

 

DECRETA

 

 

ARTÍCULO 36. FORMALIZACIÓN DE PREDIOS PRIVADOS. En desarrollo de las funciones establecidas por el artículo 103 de la Ley 1753 de 2015, sin perjuicio de las disposiciones sobre titulación de baldíos y bienes fiscales patrimoniales, la Agencia Nacional de Tierras declarará mediante acto administrativo motivado, previo cumplimiento de los requisitos legales, la titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición en favor de quienes ejerzan posesión sobre inmuebles rurales de naturaleza privada, siempre y cuando en el marco del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley no se presente oposición de quien alegue tener un derecho real sobre el predio correspondiente, o quien demuestre sumariamente tener derecho de otra naturaleza sobre el predio reclamado, caso en el cual, la Agencia Nacional de Tierras formulará la solicitud de formalización ante el juez competente en los términos del presente decreto ley, solicitando como pretensión principal el reconocimiento del derecho de propiedad a favor de quien de conformidad con el informe técnico considere pertinente. (…)

 

ARTÍCULO 47. LEGITIMACIÓN PARA SOLICITAR LA FORMALIZACIÓN. En aquellos casos en que se presente oposición, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 del presente decreto ley, en cualquiera de las circunstancias de competencia de la Agencia Nacional de Tierras o cuando resulte fallida la respectiva conciliación, la Agencia Nacional de Tierras formulará la solicitud de formalización ante el juez competente en los términos del presente decreto ley, solicitando como pretensión principal el reconocimiento del derecho de propiedad a favor de quien de conformidad con el informe técnico considere pertinente.

 

(…)

 

ARTÍCULO 56. ACUMULACIÓN PROCESAL. Cuando se identifiquen predios dentro del

Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley y se tenga noticia de la existencia de procesos administrativos o judiciales en curso sobre ellos, cuyo objeto sea resolver el derecho real de propiedad, la posesión, uso y/o goce sobre los predios rurales, incluidos los procesos ejecutivos con garantía hipotecaria o sobre los cuales recaigan medidas cautelares sobre el inmueble, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 1448 de 2011, o la norma que le modifique o sustituya, aquellos procesos serán acumulados al proceso único de ordenamiento social de la propiedad, de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011, o la norma que le modifique o sustituya, que resulten aplicables.

 

Con el fin de hacer efectiva esta acumulación procesal, cuando se trate de asuntos judiciales, la Agencia Nacional de Tierras identificará los procesos de que trata el inciso anterior y solicitará al juez competente en los términos del presente decreto para fase judicial del Procedimiento Único la respectiva acumulación, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 44 En el caso de procedimientos administrativos, desde el momento en que los funcionarios sean informados por la Agencia Nacional de Tierras en cualquiera de las etapas del Procedimiento Único, perderán competencia sobre los trámites respectivos y procederán a remitírselos a dicha entidad en el término que esta señale.

 

La acumulación procesal está dirigida a obtener una decisión jurídica y material con criterios de integralidad, seguridad jurídica y unificación para el cierre y estabilidad de los fallos. Además, en el caso de predios vecinos o colindantes, la acumulación está dirigida a cumplir con los criterios de economía procesal y a procurar la eficiente ejecución del Plan de ordenamiento social de la propiedad rural.

 

ARTÍCULO 57. SUSPENSIÓN DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES. Los procesos judiciales en curso, cuyas pretensiones no estén encaminadas a resolver el derecho real de propiedad, la posesión, uso y/o goce sobre los predios rurales, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 1448 de 2011, pero que vinculen a dichos predios, se suspenderán hasta que el juez competente en los términos del presente decreto ley no falle dentro del Procedimiento Único.

 

En tal caso, la Agencia Nacional de Tierras oficiará la autoridad que se encuentre conociendo de del proceso respectivo, quien suspenderá su trámite hasta tanto sea resuelto en el marco del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley.

 

Una vez definidos, la Agencia Nacional de Tierras o el juez competente en los términos del presente decreto ley remitirá copia del acto administrativo o fallo judicial que resuelva lo pertinente a la autoridad de que trata el inciso anterior, quien reanudará el proceso suspendido en obedecimiento a lo resuelto dentro del Procedimiento Único y continuando con el desarrollo procesal correspondiente a su trámite.

 

ARTÍCULO 58. ASUNTOS A TRATAR A TRAVÉS DEL PROCEDIMIENTO ÚNICO. A través del Procedimiento Único se adelantarán los siguientes asuntos: (…)

 

6. Expropiación judicial de predios rurales de que trata la Ley 160 de 1994.

 

(…)

 

8. Acción de resolución de controversias sobre la adjudicación de que trata el presente decreto ley.

 

9. Acción de nulidad agraria de que trata el presente decreto ley.

 

10. Los asuntos que fueren objeto de acumulación procesal conforme al artículo 56.

 

(…)

 

ARTÍCULO 60. FASES DEL PROCEDIMIENTO ÚNICO EN ZONAS FOCALIZADAS. El Procedimiento Único en el territorio focalizado contará con las siguientes fases:

 

1. Fase administrativa compuesta por las siguientes etapas:

 

(…)

 

c. Para los asuntos contenidos en los numerales 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 del artículo anterior, en donde se dará apertura y se abrirá periodo probatorio (…)

 

2. Fase judicial. Para los asuntos contenidos en los numerales 3, en los que se presenten oposiciones en el trámite administrativo, y siempre para los asuntos contenidos en los numerales 4, 5, 6, 7 y 8.

 

(…)

 

ARTÍCULO 61. PROCEDIMIENTO ÚNICO EN ZONAS NO FOCALIZADAS. Cuando se trate de zonas no focalizadas se mantienen las etapas mencionadas en el artículo anterior y se prescindirá de la etapa de exposición de resultados para todos los asuntos.

 

Los asuntos indicados en los numerales 4, 5, 6, 7 y 10 del artículo 58 siempre pasarán a etapa judicial para su decisión de fondo, con independencia de que se hubieren presentado o no oposiciones en el trámite administrativo, salvo que durante el desarrollo del proceso administrativo exista un acuerdo o conciliación entre las partes procesales.

 

(…)

ARTÍCULO 70. APERTURA DEL TRÁMITE ADMINISTRATIVO PARA LOS ASUNTOS DE FORMALIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE DERECHOS. Para los asuntos contenidos en los numerales 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 10 del artículo 58 del presente decreto ley, el acto administrativo de apertura del trámite administrativo indicará las partes que al momento de expedir el acto ya fueron identificadas, la naturaleza del asunto, la identificación del predio, el contenido del informe técnico jurídico y la orden a la Oficina de Instrumentos Públicos para que registre el acto de apertura en el correspondiente folio de matrícula. (…)

 

ARTÍCULO 71. DECRETO DE PRUEBAS. Para los asuntos contenidos en los numerales 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 10 del artículo 58 del presente decreto ley, vencido el término del traslado del acto administrativo de apertura, la Agencia Nacional de Tierras decretará las pruebas solicitadas por las partes o de oficio que considere pertinentes, útiles y conducentes. El acto administrativo será notificado por estado y comunicado a las partes vía electrónica o mensaje de texto, y será susceptible del recurso de reposición de acuerdo con lo indicado en la Ley 1437 de 2011. (…)

 

(…)

 

ARTÍCULO 74. DECISIONES Y CIERRE DEL TRÁMITE ADMINISTRATIVO PARA LOS ASUNTOS SIN OPOSICIÓN. Con relación a los asuntos indicados en el numeral 3 del artículo 58 del presente decreto ley en los que no se presentaron oposiciones a lo largo de todo el proceso, mediante acto administrativo fundamentado en el informe técnico jurídico definitivo y demás pruebas recaudadas, se tomará la decisión de fondo que corresponda según el asunto conocido. (…)

 

ARTÍCULO 75. DECISIONES Y CIERRE DEL TRÁMITE ADMINISTRATIVO PARA LOS ASUNTOS CON OPOSICIÓN. Con relación a los asuntos indicados en los numerales 3, 4 y 8 del artículo 58 del presente decreto ley en los que se presentaron oposiciones, así como los establecidos en los numerales 5, 6, 7 y 10 el acto administrativo de cierre dispondrá la presentación de la demanda ante el juez competente en los términos del presente decreto.

 

ARTÍCULO 76. RECURSOS Y CONTROL JUDICIAL. Los actos administrativos de los artículos 73 y 74 serán susceptibles de recurso de reposición y en subsidio apelación en los términos previstos en la Ley 1437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2363 de 2015. Frente a estos actos opera el control judicial ante la jurisdicción agraria mediante la acción de nulidad agraria de la que trata el artículo 39 del presente decreto ley.

 

No habrá lugar a la acción de control de nulidad de que trata la Ley 1437 de 2011.

 

Los actos administrativos del artículo 75 no podrán ser objeto de recursos, ni de la acción de nulidad agraria, ni de la acción de control de nulidad de que trata la Ley 1437 de 2011. Lo anterior teniendo en cuenta que la decisión de fondo será tomada en sede judicial.

 

(…)

 

ARTÍCULO 79. NORMAS APLICABLES A LA ETAPA JUDICIAL. Mientras se expide un procedimiento judicial especial de conocimiento de las autoridades judiciales a las que se refiere el artículo anterior, se aplicarán las normas de la Ley 1564 de 2012 relativas al proceso verbal sumario, o la norma que le modifique o sustituya, en su defecto, aquellas normas que regulen casos análogos, y a falta de éstas con los principios constitucionales y los generales de derecho procesal.

 

ARTÍCULO 80. VALOR PROBATORIO JUDICIAL DEL INFORME TÉCNICO JURÍDICO Y DEMÁS DOCUMENTOS RECAUDADOS. Se presume que la Información contenida en el Informe Técnico Jurídico que acompaña la demanda, así como los anexos de esta, es veraz y suficiente para resolver por parte del tallador [sic] mediante sentencia, sin perjuicio de la posibilidad de presentar otras pruebas de conformidad con el derecho al debido proceso.

 

Si la parte interesada quiere controvertir el contenido del informe técnico jurídico, podrá solicitar al juez competente en los términos del presente decreto la práctica de pruebas de conformidad con la Constitución Política y la normatividad legal aplicable.

En caso de que el juez considere que la información aducida no es suficiente, deberá motivada y razonadamente señalar las condiciones por las cuales dicha información no se considera prueba suficiente, caso en el cual podrá decretar pruebas de oficio.

 

C.                   Argumentos de la demanda

 

12.        Como se expuso en precedencia, el 2 de septiembre de 2025 el ciudadano Juan Felipe Harman Ortiz allegó a esta Corporación el escrito de subsanación de la demanda. De forma preliminar, insiste en que sobre los artículos demandados se ha enervado el fenómeno de la cosa juzgada absoluta. Si bien reconoce que mediante la Sentencia C-073 de 2018 la Corte hizo un análisis integral sobre los contenidos normativos del Decreto Ley 902 de 2017, no es menos cierto que en algunos eventos es procedente que la Corte avoque un nuevo estudio de constitucionalidad, como debe ser este el caso.

 

13.        Sobre el particular, asegura que ha habido en este ámbito una modificación constitucional importante. Con ocasión de la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2023 –sostiene–, se elevó a rango superior la protección del campesinado como sujeto de especial protección constitucional, cuestión que es acorde con la Declaración de Derechos a favor del Campesinado, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 2018, la cual debe fungir como parámetro de interpretación para abordar esta temática. A su turno, insiste en que la promulgación del Acto Legislativo 03 de 2023, que creó la Jurisdicción Agraria y Rural (artículos 116 y 238A de la Constitución Política), comporta también una modificación normativa relevante. En suma, comoquiera que el escrutinio del Decreto 902 de 2017 fue realizado con anterioridad a las aludidas reformas constitucionales, el parámetro de control ha variado en lo que se refiere a la garantía del juez natural.

 

14.        Aunque en la Sentencia C-073 de 2018 la Corte reconoció la existencia de derechos consolidados en favor del campesinado, en criterio del censor, “no abordó de manera expresa la problemática del acceso a la justicia en materia agraria”. En vista de que este vacío solo fue colmado con ocasión de la promulgación del Acto Legislativo 03 de 2023, en su concepto, es forzoso que la Corte revise nuevamente la constitucionalidad de los contenidos normativos referidos a la fase judicial del Procedimiento Único. Comoquiera que los tribunales y juzgados agrarios son los llamados a decidir lo relativo a la fase judicial, es impropio que tales competencias estén en cabeza de otras autoridades judiciales. Por lo tanto, mientras el juez natural de estos procesos no asuma cabalmente su competencia –observa– debe ser la autoridad administrativa la que dirima de forma temporal “los conflictos propios de los asuntos que el artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017 expone: clarificación de la propiedad, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, adjudicación de baldíos, extinción del derecho de dominio, etc.”. Ante la ausencia de jueces especializados en materia agraria, es “menester designar temporalmente a la Agencia Nacional de Tierras la tarea de corregir las irregularidades en la tenencia de la tierra y proveer de ésta a quienes la carecen o la poseen de forma insuficiente”.

 

15.        Con el propósito de sustentar la antedicha solicitud, el actor reformuló los cuatro reproches inicialmente planteados y los agrupó en dos. Mientras el primero atañe a la “violación a la garantía del Juez Natural” y a la desatención de los artículos 29, 116 y 238A de la Carta Política, el segundo se refiere a la “violación del derecho de acceso a la administración de justicia” y a la correlativa transgresión de los artículos 29, 64, 93, 229, 236, 237 y 238A de la Constitución y 2, 8 y 25 de la CADH. Es importante remembrar que en el Auto del 18 de septiembre de 2025 el magistrado sustanciador admitió tan solo el primero de los reproches esbozados, por lo que en lo sucesivo la Corte se concentrará en este último.

 

16.        Según el demandante, a tenor del artículo 29 superior, el principio del juez natural garantiza que quien acude a la administración de justicia puede hacerlo con la convicción de que su causa será juzgada por el juez competente y bajo la plenitud de las formas propias de cada juicio. De ahí que “la determinación dudosa o incierta” de tales presupuestos sea abiertamente inconstitucional. Con base en ello, sostiene que el Decreto 902 de 2017 fue expedido bajo la convicción de que la fase judicial del Procedimiento Único sería instruida por jueces agrarios especializados. Se trataba de garantizar, en consonancia con el Acuerdo Final de Paz, la existencia de un mecanismo ágil y eficaz “para resolver conflictos sobre el uso y la tenencia de la tierra, regularizar la propiedad rural y mejorar el acceso a la justicia de campesinos, comunidades étnicas y mujeres rurales”.

 

17.        No obstante –en criterio del demandante–, el antedicho propósito se vio frustrado en la práctica por la ausencia de un juez natural en la materia. Pese a que en la ya varias veces citada Sentencia C-073 de 2018 la Corte se pronunció sobre la competencia de las autoridades judiciales ordinarias y contencioso administrativas en este ámbito, a juicio del actor “ello no elimina la clara voluntad del legislador extraordinario de sustraer tales controversias del conocimiento de la jurisdicción ordinaria y de radicar su decisión en jueces especializados en derecho agrario”. Un propósito que se vio reflejado en la promulgación del Acto Legislativo 03 de 2023, por virtud del cual el juez natural de la fase judicial del Decreto Ley 902 de 2017 “no recae en la jurisdicción ordinaria, sino en los órganos de la Jurisdicción Agraria y Rural”. En ese orden de ideas, concluyó que “[l]a asignación transitoria efectuada por la Sentencia C-073 de 2018 en cabeza de los jueces civiles resulta incompatible con [el debido proceso]”.

 

18.        En último término, el actor abunda en algunos de los impactos que, a su juicio, tienen las normas acusadas. De un lado, insiste una vez más en que la fase judicial del Procedimiento Único “constituye una traba al correcto ejercicio de la función pública y una desestructuración del régimen agrario al despojar a la autoridad de tierras de las competencias para corregir las situaciones irregulares en la tenencia de la tierra y propender por la correcta administración de los bienes de la Nación”. A la par, manifiesta que es la ausencia de un cuerpo judicial especializado la que dilata el lapso de resolución de los asuntos agrarios. Dilación que opera en contra del cumplimiento del punto 1 del Acuerdo Final de Paz, pues impide que el Gobierno Nacional pueda disponer de la tierra para “alimentar la reforma rural integral a través de los procesos agrarios”. Todo lo cual contraría el derecho a la paz y la posibilidad de superar las causas del conflicto armado en Colombia.

 

19.        Por lo anterior, insiste en que se declare la “inconstitucionalidad condicionada” de los artículos 36 (parcial), 47, 56, 57 (parcial), 58.10, 60.2, 61 (parcial), 70 (parcial), 71 (parcial), 74 (parcial), 75, 76 (parcial), 79 y 80, y se sujete dicha decisión “a la existencia y operatividad de la jurisdicción agraria”. A su turno, solicita a la Corte que mientras dicha condición se hace efectiva “permita a la autoridad agraria seguir decidiendo de fondo los procesos agrarios descritos en los capítulos X y XI de la Ley 160 de 1994 y, en general, los [del] artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017 (…)”.

 

20.        Finalmente, reclama la declaratoria de inconstitucionalidad de los numerales 6, 8 y 9 del artículo 58, del literal c (parcial) del artículo 60.1, de los numerales 6 y 8 de los artículos 70 y 71, y del numeral 8 del artículo 75. Disposiciones últimas relacionadas con la Expropiación Judicial de Predios Rurales, la Acción de Nulidad Agraria y la Acción de Resolución de Controversias de Adjudicación a la Fase Administrativa. En su concepto, supeditar la decisión final de estos procesos a la fase judicial dilata la resolución de los asuntos agrarios en contravía de los propósitos de la Reforma Rural Integral. Este escenario resulta todavía más problemático si se tiene en cuenta que no existe a la fecha un cuerpo judicial especializado ni un procedimiento específicamente dirigido a dirimir, en sede de la jurisdicción agraria, dichas controversias.

 

D.               Intervenciones

 

21.            Durante el trámite de este asunto se recibieron un total de 29 escritos, todos los cuales fueron remitidos oportunamente a la Secretaría General de esta Corporación^[5]. De ese universo, 25 tienen naturaleza de intervención ciudadana y 4 de concepto técnico. Por su parte, como se reseñará infra, el 12 de noviembre de 2025 el procurador general de la Nación rindió el concepto de rigor en el presente trámite constitucional. Por razones expositivas y con el fin de presentar el contenido de cada uno de los escritos, estos serán agrupados de la siguiente manera: (i) los que coadyuvan parcial o totalmente las pretensiones del actor; (ii) los que piden a la Sala Plena inhibirse de emitir un fallo de mérito por ineptitud sustantiva de la demanda; (iii) los que solicitan a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018 por mediar el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, y (iv) los que abogan por la exequibilidad de los preceptos acusados. Finalmente, (v) se esbozará el contenido de los conceptos técnicos y se sintetizará la postura del señor procurador general de la Nación en el trámite constitucional en referencia.

 

(i)               Intervenciones que coadyuvan parcial o totalmente la demanda

 

22.            El ciudadano Carlos Esteban Romo Delgado coadyuvó las pretensiones de la demanda. En primer lugar, recordó que antes de la expedición del Decreto Ley 902 de 2017 los procedimientos agrarios contenían exclusivamente una fase administrativa. Tal fue el caso del marco regulatorio de la Ley 160 de 1994, cuyas previsiones normativas –en concepto del interviniente– contribuían a la celeridad de dichos procedimientos. Sostuvo que el derecho de acceso a la tierra es de carácter social y está en cabeza de la población campesina, al paso que en este ámbito debe prevalecer el principio de progresividad y la prohibición de no regresividad. A la par, aseguró que la fase judicial del Procedimiento Único deja en suspenso la ejecutoria de las resoluciones administrativas que se producen en el marco de los procedimientos agrarios de acceso a la tierra, lo que dificulta la garantía de los derechos de la población campesina, pues las tierras que podrían ser obtenidas por conducto de los procesos agrarios no están siendo distribuidas expeditivamente en favor de los sujetos de la reforma agraria.

 

23.            Al hilo de lo expuesto, observó que la creación de la fase judicial es una medida regresiva que no tiene legitimidad constitucional y que no cumple con los criterios del principio de proporcionalidad. Aunque la citada fase cumple finalidades legítimas como la defensa del debido proceso y de la buena fe de los terceros afectados, no es necesaria, ya que existen otras herramientas para la protección de tales intereses, como los recursos administrativos y los medios de control de los actos de la administración en materia agraria. Aunado a ello, señaló que incluso si se diera por satisfecho el subprincipio de necesidad no se cumpliría el de proporcionalidad, pues la fase judicial menoscaba el principio de progresividad y el derecho de acceder a la tierra. En su criterio, con ocasión de la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2023, el acceso progresivo a la propiedad rural adquirió un mayor peso, lo que a fortiori demuestra la afectación que la fase judicial comporta en los derechos fundamentales del campesinado.

 

24.            A su turno, en intervención conjunta se pronunciaron los representantes del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, del Ministerio de Justicia y del Derecho y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. De manera preliminar aseguraron que las normas demandadas por el ciudadano Harman Ortiz efectivamente transgreden la garantía del juez natural (cf. artículos 29, 116 y 238A de la Constitución Política). Por lo que respecta a la competencia de la Corte, manifestaron que si bien esta Corporación realizó un control integral del Decreto Ley 902 de 2017 en la Sentencia C-073 de 2018, también es cierto que el parámetro de control varió como consecuencia de la entrada en vigor del Acto Legislativo 03 de 2023, por el cual se estableció la Jurisdicción Agraria y Rural.

 

25.            En concepto de las entidades el Decreto Ley 902 de 2017 vulnera el derecho al juez natural “al mantener una asignación transitoria de competencia a jueces ordinarios y contencioso-administrativos pese a la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural dispuesta mediante el Acto Legislativo 03 de 2023, que introdujo (…) una estructura especializada en la administración de justicia con competencia exclusiva en materia agraria”[6]. En su criterio, lo decidido en la Sentencia C-073 de 2018 ha generado múltiples controversias competenciales sobre el rol de la jurisdicción ordinaria y de la administrativa en los procesos previstos en el Decreto Ley 902 de 2017. En ese contexto, con fundamento en la expedición de los Actos Legislativos 01 y 03 de 2023, debe ser el juez agrario el que, de manera privativa, esté llamado a ejercer la competencia de los procedimientos allí contemplados.

 

26.            Según destacaron, la modificación al texto constitucional constituyó un cambio orgánico que reorienta el funcionamiento de la Rama Judicial, lo que indica que la competencia de la fase judicial del Procedimiento Único se vio modificada. Al respecto, y en línea con el escrito de demanda, advirtieron que existe incertidumbre sobre la competencia de la fase judicial; circunstancia que se profundiza por la inexistencia de una jurisdicción agraria especializada. Pese a la creación formal de la jurisdicción agraria y rural, el “mandato de su implementación no ha sido materializado”, cuestión que afecta la garantía del juez natural.

 

27.            Bajo tal contexto, aseguraron que “las normas demandadas solo mantienen plena validez constitucional en la medida en que su aplicación se radique en jueces especializados en materia agraria y rural”[7]. Con todo, observaron que el legislador ha omitido la implementación de dicha jurisdicción (entre el 2020 y el 2024 se han archivado 4 iniciativas) y que la fase judicial del Procedimiento Único, en su estado actual, resulta ineficiente. Cuestión que contrasta con la intención legislativa encaminada a reivindicar “las reglas procesales establecidas originalmente en la Ley 160 de 1994, en el sentido de reconocer plena competencia a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) para resolver de fondo la mayoría de los asuntos agrarios”[8]. De ese modo, consideraron que es imperativo que la Corte Constitucional exhorte al Congreso de la República para que cumpla con el mandato constitucional de reglamentar la competencia, el funcionamiento y el procedimiento especial de la jurisdicción agraria y rural.

 

28.            Finalmente, luego de abundar en el objetivo de los procedimientos agrarios especiales, aseguraron que tras la expedición del Decreto Ley 902 de 2017 la autoridad de tierras perdió la facultad de decidir de fondo sobre tales procesos. Con todo, las dos etapas previstas en el citado decreto –una administrativa y otra judicial– se han mostrado ineficientes en la consecución de sus propósitos. Según las entidades, la fase judicial ha vaciado completamente las facultades de la autoridad de tierras, lo que obra en contra de la protección del patrimonio público y la adecuada destinación de los bienes baldíos. Dicho esto, destacaron que, al resolver el cargo admitido, la Corte está llamada a revisar integralmente el diseño procesal del Decreto 902 de 2017, “en particular, los apartados de los artículos 60, 61, 75 y 76, que imponen una fase judicial automática incluso en escenarios donde no existe oposición o donde la naturaleza del procedimiento —como en los casos de baldíos, extinción del dominio o clarificación de la propiedad— históricamente ha sido de carácter administrativo”[9].

 

29.            A manera de conclusión, adujeron: (i) que la solución proveída por la Corte en la Sentencia C-073 de 2018 es incompatible con el principio de juez natural bajo el nuevo parámetro de control constitucional (Acto Legislativo 03 de 2023), y (ii) que, ante la omisión del Congreso de la República a la hora de regular y poner en marcha una jurisdicción agraria “ágil, especializada y con presencia territorial”, es indispensable que la Corporación exhorte al Legislador a establecer el marco normativo necesario para el efecto. Además del exhorto reseñado, los intervinientes solicitaron que se declare la constitucionalidad condicionada de los artículos 36 (parcial), 47, 57 (parcial), 58 (parcial) y 60 (parcial) del decreto ley sub examine, bajo el entendido de que la Jurisdicción Agraria y Rural es la competente para conocer de los asuntos allí regulados. Por su parte, solicitaron a la Corte declarar la inconstitucionalidad del artículo 58 (parcial), del 60 (parcial), del 61, de expresiones previstas en los artículos 74 y 75, y de los artículos 56 y 75 ibidem, de manera que, en beneficio de los propósitos de la Reforma Rural Integral, se fortalezcan las competencias administrativas de la ANT.

 

30.            La directora y los abogados integrantes de la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) intervinieron en favor de las pretensiones de la demanda. Por lo que respecta a la competencia de la Corporación aseguraron que, sin perjuicio del control integral efectuado en la Sentencia C-073 de 2018, el pleno de la Corte está facultado para adelantar un nuevo escrutinio de constitucionalidad ante la promulgación de una reforma constitucional (Acto Legislativo 03 de 2023) que creó la Jurisdicción Agraria y Rural y transformó la arquitectura de la Rama Judicial. Sobre la base de lo expuesto, manifestaron que “mantener en cabeza de jueces no especializados la fase judicial del procedimiento único [como se desprende de la citada Sentencia C-073 de 2018] vulnera la garantía de juez natural”[10]. Por cuenta de tal circunstancia, en concepto de la CCJ, la Corte debe determinar si la validez de las disposiciones cuestionadas está condicionada a la efectiva entrada en funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural y si, mientras tal jurisdicción entra en operación, “corresponde a la Agencia Nacional de Tierras resolver de fondo, en sede administrativa, los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad, adjudicación de baldíos, extinción del derecho de dominio, recuperación de tierras indebidamente ocupadas y otros previstos en el artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017”[11].

 

31.            La CCJ insistió en que el derecho al juez natural es una dimensión cardinal del debido proceso. Esta prerrogativa contempla dos garantías concomitantes: (a) que la competencia judicial esté definida por una norma previa, y (b) que el juez habilitado sea el más adecuado por su especialidad y pericia en la materia. Este derecho cobra una capital importancia en el caso de los procedimientos agrarios. A tenor de la jurisprudencia constitucional, la existencia de la jurisdicción agraria es determinante para la efectividad de la política pública de acceso y formalización de la tierra. Así las cosas, pese a que la referida jurisdicción existe en el plano constitucional pero operativamente es inexistente, a juicio de la CCJ es inviable que la fase judicial del Decreto 902 de 2017 siga en cabeza de los jueces ordinarios o contencioso administrativos. Antes bien, en aras de la buena fe y del principio de especialidad del juez natural, resulta forzoso que “la Agencia Nacional de Tierras, como autoridad de tierras que históricamente ha definido los procesos agrarios, asuma transitoriamente la decisión de fondo de los procedimientos de clarificación, adjudicación y recuperación de tierras, evitando que la falta de un juez especializado paralice la realización material de los derechos campesinos”[12].

 

32.            Por tal virtud, la CCJ solicitó a la Corte que declare la exequibilidad condicionada de los apartes normativos demandados de los artículos 36, 47, 56, 57, 58, 60, 61, 70, 71, 74, 75, 76, 79 y 80 del Decreto Ley 902 de 2017, bajo el entendido de que la fase judicial allí prevista solo podrá ser tramitada ante los jueces de la Jurisdicción Agraria y Rural cuando esta se encuentre en efectiva operación. A la par solicitó que, para preservar la continuidad en la prestación del servicio público, sea “la Agencia Nacional de Tierras [la que] resuelva de fondo, en sede administrativa, los procedimientos agrarios a que alude el artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017 (entre otros, clarificación de la propiedad, adjudicación de baldíos, extinción del derecho de dominio agrario y recuperación de tierras indebidamente ocupadas)”[13]. Finalmente, solicitó a la Corporación “precisar un régimen de transición” y que se exhorte al Congreso de la República para que adelante y concluya prontamente el trámite del proyecto de ley ordinaria que desarrolla la Jurisdicción Agraria y Rural, en los términos del Acto Legislativo 03 de 2023[14].

 

33.            La directora y un número plural de investigadores de la Corporación Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia intervinieron con el propósito de coadyuvar parcialmente la demanda. Afirmaron que en este caso no opera la cosa juzgada constitucional, pues la expedición del Acto Legislativo 03 de 2023 relativiza los efectos de dicho fenómeno procesal y habilita a la Corte a proceder con un nuevo análisis. Por su parte, manifestaron que el artículo 79 del Decreto Ley 902 de 2017 vulnera el principio de juez natural, en tanto desconoce el contenido material de los artículos 116 y 238A de la Carta Política, de conformidad con las modificaciones introducidas por los actos legislativos 01 y 03 de 2023. A juicio de los intervinientes, del contenido del último de los actos reformatorios enunciados se desprende: (i) que el Consejo Superior de la judicatura está llamado a crear los tribunales y juzgados agrarios y rurales, y (ii) que estas autoridades están facultadas para conocer “los asuntos que le son propios sin perjuicio de las leyes que desarrollen la Jurisdicción Agraria”.

 

34.            En ese orden de ideas, con ocasión del presente trámite constitucional, los intervinientes estimaron que la Corte está llamada a revisar el precedente fijado en la Sentencia C-073 de 2018 y “asegurar que el control judicial de los procesos agrarios no continúe siendo delegado de forma subsidiaria a las jurisdicciones contencioso administrativa y ordinaria”[15]. A su turno, dejaron sentado que el artículo 79 del Decreto Ley 902 de 2017 debe ser expulsado del ordenamiento jurídico, en tanto “remite a las reglas procesales generales y multijurisdiccionales, en contra del mandato constitucional de desarrollar un estatuto procesal especial para los asuntos agrarios y rurales”. Sumado a ello, observaron que se debe declarar la exequibilidad de los artículos 36 (parcial), 47, 56, 57 (parcial), 58 (parcial) 60 (parcial), 61 (parcial), 74 (parcial), 75, 76 (parcial) y 80 del Decreto Ley 902 de 2017, a condición de que se entienda que la expresión “juez competente” hace referencia a los jueces de la Jurisdicción Agraria y Rural[16].

 

35.            En línea con esto último, se apartaron del remedio propuesto por el demandante. A su consideración, la propuesta del actor de “eliminar la fase judicial del procedimiento” es contraria a una interpretación sistemática de la cosa juzgada constitucional[17]. Asimismo, señalaron que la duda sobre el juez natural de los procedimientos agrarios no pone en vilo la existencia misma de la fase judicial. En este punto, advirtieron que la demanda incurre en un “non sequitur”, ya que del desconocimiento de la competencia de la Jurisdicción Agraria y Rural no podría seguirse un remedio tendiente a “revivir las normas que señalan que esos procesos agrarios son administrativos”[18].

 

36.            Por las razones expuestas y en vista de que la Jurisdicción Agraria y Rural no ha entrado en operación, manifestaron que la Corte no podría declarar de forma inmediata la inexequibilidad del artículo 79 del Decreto 902 de 2017 y la exequibilidad condicionada de las demás disposiciones acusadas en los términos ya señalados, so pena de generar un vacío jurídico con efectos nocivos. Bajo ese panorama, consideraron que la Corte está llamada a: (i) mantener la fase judicial de los procesos agrarios; (ii) declarar la inconstitucionalidad del artículo 79 del Decreto Ley 902 de 2017 y la constitucionalidad condicionada de los demás apartes acusados en los términos arriba descritos; (iii) diferir los efectos de la citada decisión hasta que entren en funcionamiento los jueces y tribunales agrarios, y (iv) exhortar al Congreso de la República para que apruebe las normas indispensables para el cabal funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural, así como al Consejo Superior de la Judicatura para que implemente “de manera gradual y progresiva la creación de los tribunales y juzgados agrarios y rurales”, en los términos previstos en el Acto Legislativo 03 de 2023[19].

 

37.            En términos sustantivos, una posición similar fue defendida por el Instituto de Estudios Agrarios “Yamile Salinas”. En criterio de esta organización, la Jurisdicción Agraria y Rural es uno de los compromisos principales del Acuerdo Final de Paz de 2016. La justicia agraria, a diferencia de la ordinaria, está llamada a zanjar conflictos sobre la tierra y el territorio que afectan a una población sujeto de especial protección constitucional. Por lo que toca al asunto sub examine, señaló que, de conformidad con el artículo 29 superior y el Acto Legislativo 03 de 2023, los jueces y tribunales de la Jurisdicción Agraria y Rural son los llamados a ser el juez natural de la fase judicial prevista en el Decreto Ley 902 de 2017. Como corolario de lo anterior, aseguró que “la asignación transitoria efectuada en la Sentencia C-073 de 2018 y reiterada por la SU-288 de 2022 en cabeza de los jueces civiles o administrativos ha perdido fundamento constitucional y resulta incompatible con la garantía del juez natural prevista en el artículo 29 de la Constitución”[20].

 

38.            Las y los integrantes de la Clínica Jurídica de Propiedad Agraria, Restitución de Tierras y Víctimas de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario intervinieron para solicitar la inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas. En su criterio, el Acto Legislativo 03 de 2023 modificó sustancialmente la organización de la Rama Judicial al crear la Jurisdicción Agraria y Rural. Como consecuencia de lo anterior, para los intervinientes es claro que el juez natural de los conflictos agrarios es la citada Jurisdicción Agraria y Rural, razón por la que su falta de funcionamiento constituye una vulneración al debido proceso. Asimismo, en su concepto, el estado actual de la legislación da cuenta de que el Congreso de la República ha omitido el deber constitucional de aprobar las leyes indispensables para la implementación de la referida jurisdicción.

 

39.            Sumado a lo dicho, los intervinientes aseguraron que la fase judicial prevista dentro del Procedimiento Único constituye un obstáculo a la implementación efectiva de la reforma agraria, pues introduce cargas procesales que desnaturalizan los objetivos del Acuerdo Final de Paz y ralentizan el cumplimiento de las medidas de redistribución y acceso a la tierra. Por una parte, el sistema normativo actual pierde de vista que el diseño político y normativo del AFP distingue entre los procedimientos administrativos que le permiten al Ejecutivo cumplir con sus obligaciones misionales de protección del espacio público (v. gr. recuperación de baldíos) y los procesos judiciales mediante los cuales los jueces revisan la legalidad de las actuaciones administrativas. Por otra parte, en concepto de los intervinientes, la fase judicial del Procedimiento Único viola la prohibición de regresividad de los derechos constitucionales. Se trata de una medida irrazonable y desproporcionada contraria a los propósitos de la reforma agraria. De ese modo, solicitaron a la Corte que expulse del ordenamiento jurídico las disposiciones acusadas. En su concepto, “el procedimiento único del decreto 902 constituye una actuación administrativa de las autoridades encargadas de la reforma agraria y no un conflicto agrario que deba tramitar la Jurisdicción Agraria”[21].

 

40.            El ciudadano Carlos Alberto Suescún Barón intervino en favor de las pretensiones de la demanda. En su criterio, la exigencia de la fase judicial del procedimiento único –sin que exista, en términos operativos, una Jurisdicción Agraria y Rural– constituye una barrera desproporcionada para el acceso a la tierra de la población campesina. Recalcó que el campesinado es un sujeto de especial protección constitucional, al paso que la Reforma Rural Integral es un compromiso derivado del Acuerdo Final de Paz, que “tiene un horizonte de implementación limitado”[22]. Sobre la base de lo anterior, solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la fase judicial del procedimiento único por constituir una barrera desproporcionada e ineficaz para el acceso a la tierra y, por cuenta de lo anterior, hacer prevalecer “la fase administrativa como mecanismo transitorio y eficaz para garantizar los derechos de acceso a la justicia agraria”, hasta que se consolide la Jurisdicción Agraria y Rural[23].

 

41.            Finalmente, se advierte que un número plural de organizaciones campesinas y rurales se pronunciaron en favor de la demanda interpuesta por el señor Juan Felipe Harman Ortiz. Tal fue el caso de las Comunidades anfibias de la zona rural del municipio de San Benito Abad, quienes aseguraron que la fase judicial del procedimiento único ha vulnerado su derecho de acceder de manera efectiva a la tierra en su calidad de sujetos de especial protección constitucional. Según narraron, pese a haber interpuesto la correspondiente demanda ante un juez civil del circuito de Bogotá el 9 de abril de 2025, al momento de la presentación de la intervención (14 de octubre de 2025) esta no había sido admitida. De ese modo, afirman que la falta de funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural pone en riesgo la garantía de sus derechos y favorece a quienes se han querido apropiar de sus terrenos comunales, por lo que estiman razonable que la Corte acceda a las pretensiones de la demanda.

 

42.            En términos similares se pronunciaron la Asociación Campesina de Inzà Tierradentro (ACIT), la Corporación Juntanza Nacional Campesina ‘Luz Perly Córdoba’, la Asociación de Usuarios Campesinos San Isidro de Toluviejo, la Asociación Campesina Sembradoras de Paz del municipio de Caicedonia y la Asociación de Usuarios Campesinos de Colombia (ANUC). Las organizaciones referidas fueron categóricas al manifestar que la fase judicial del procedimiento único vulnera el derecho de la población campesina a acceder de manera efectiva a la tierra en su calidad de sujeto de especial protección constitucional, al tiempo que “los deja en un limbo” respecto de su derecho a la seguridad alimentaria. Ante la ausencia operativa de la Jurisdicción Agraria y Rural, la fase judicial ha tomado mucho más tiempo de lo razonable, circunstancia que dilata la decisión definitiva sobre su derecho a la tierra en condiciones de dignidad.   

 

(ii)             Intervenciones que propugnan por la ineptitud sustantiva de la demanda

 

43.            La ciudadana Paloma Valencia Laserna intervino en el proceso de la referencia con el objeto de solicitar a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo que respecta al control integral del Decreto 902 de 2017, adelantado por la Corte en la Sentencia C-073 de 2018, aseguró que la Corporación sí tuvo en cuenta el compromiso adquirido por el Estado colombiano de implementar la jurisdicción agraria y rural, razón por la que el Acto Legislativo 03 de 2023 no podría fungir como un nuevo parámetro de control. Alegó que las pretensiones del demandante desconocen el fenómeno de la cosa juzgada y persiguen la adopción de un remedio inadmisible, a saber, que la Corte otorgue transitoriamente a la Agencia Nacional de Tierras funciones jurisdiccionales en el marco del Procedimiento Único. De ese modo, observó que el reproche de inconstitucionalidad incumple con la carga argumentativa de rigor, pues la creación de la jurisdicción agraria hizo parte del proceso de análisis automático e integral del Decreto Ley 902 de 2017.

 

44.            Por su parte, arguyó que la demanda de la referencia es un “intento espurio” por desconocer los controles establecidos en la implementación del Acuerdo Final de Paz, al paso que la intervención de los jueces, al limitar las potenciales arbitrariedades en el ejercicio del poder público por parte del Ejecutivo, no comporta un problema constitucional. Finalmente, con base en información de la Agencia Nacional de Tierras recaudada por la interviniente en ejercicio del derecho fundamental de petición[24], aseguró que no es cierto que la fase judicial haya impedido lograr la meta de ingresar tres millones de hectáreas al Fondo de Tierras, si se tiene en cuenta que para agosto de 2025 este fondo contaba con un total de 2’578.425 de hectáreas de tierra ingresadas, lo que demuestra que la citada fase judicial no es un obstáculo para lograr las metas previstas en el AFP y sí un instrumento valioso para controlar las eventuales extralimitaciones de la autoridad de tierras.

 

45.            El representante legal de la Federación Ganadera de Córdoba se pronunció igualmente contra la aptitud sustantiva de la demanda. Aseguró que el escrito es deficiente en dos cuestiones. Por un lado, no es claro respecto de cuál es el parámetro de control constitucional y en qué norma de rango superior “se encuentra el ‘juez natural’ al que hace referencia el demandante”, lo que mina el cumplimiento de los requisitos de certeza y pertinencia, toda vez que los cargos se desprenden de una interpretación subjetiva de los enunciados normativos. Por otro lado, destacó que los argumentos del actor no enervan la cosa juzgada constitucional, en particular porque en la Sentencia C-073 de 2018 la Corte se pronunció específicamente sobre el cargo de “juez natural”.

 

46.            Aunado a lo dicho, resaltó que la intervención de los jueces en los procesos agrarios es una garantía del debido proceso, al paso que el Acto Legislativo 03 de 2023 no tiene la virtualidad de modificar lo definido por la jurisprudencia constitucional con relación al contenido del Decreto Ley 902 de 2017. Expuso además que el propósito del demandante y actual director de la Agencia Nacional de Tierras es el de desconocer las prerrogativas que fueron pactadas en La Habana en favor de los propietarios y “suprimir la garantía judicial del derecho a la propiedad”[25]. A este último respecto, puso de manifiesto que el desmonte de la garantía judicial no es necesario para que el sistema sea más eficiente, toda vez que el rezago en la implementación de estos procesos se explica por la ineficiencia administrativa. Por tal razón, reprochó que en la demanda se afirme que la fase judicial, en el estado actual de cosas, constituye una barrera para el cumplimiento del AFP.

 

47.            A su turno, puso de manifiesto que, de manera impropia, la demanda parece concluir que la ANT “es una especie de juez natural en temas agrarios”, al tiempo que puede fungir como “juez y parte” en dichos procesos. Finalmente, aseguró que el modelo propuesto por el demandante es altamente inconveniente para promover la reforma agraria, pues implica que al procedimiento administrativo le siga un proceso judicial de carácter contencioso administrativo. Justamente, dicho diseño institucional fue el que intentó ser superado por el Decreto Ley 902 de 2017, que unifica el trámite y establece tiempos más cortos, sin importar cuál es el juez que conoce del proceso. A tenor de lo dicho, y por razones de certeza y pertinencia, solicitó a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de mérito.

 

48.            En términos similares se pronunció el representante legal de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), quien aseguró que la demanda de la referencia carece de los requisitos argumentativos mínimos para suscitar un análisis de fondo. En cuanto a la claridad, aseguró que, pese a cuestionar la asignación jurisdiccional en cabeza de los jueces ordinarios y contencioso administrativos, lo que el actor pretende discutir en realidad es la existencia misma de la fase judicial. Según anota el interviniente, en la subsanación de la demanda el censor solicita a la Corte que, ante la ausencia de los jueces agrarios, sea la ANT la que, en sede administrativa, adopte las decisiones de fondo en este tipo de procesos.

 

49.            Por lo que toca a la certeza del reproche, aseguró que la demanda discute 14 artículos del Decreto 902 de 2017; no obstante, pese a que el cargo se arroga la defensa de la garantía del juez natural, solo los artículos 36, 47, 56, 57 y 80 contienen la expresión “juez competente”. Por lo demás, los artículos 56, 57, 58, 60, 61, 70, 71, 74, 75, 76 y 79 hacen referencia al proceso agrario o a la fase judicial del mismo. En concepto del interviniente, esta circunstancia revela que el demandante acusó la inconstitucionalidad de toda referencia normativa asociada a la etapa judicial del Procedimiento Único, lo que debilita la certeza del cargo.

 

50.            En punto a su especificidad, puso de manifiesto que el demandante no desagregó las razones específicas por las que cada uno de los apartados normativos acusados viola la garantía del juez natural. En lo que respecta a la pertinencia, advirtió que la demanda no acusa las normas legales del Procedimiento Único, sino el remedio previsto en la Sentencia C-073 de 2018, lo que hace que el reproche sea improcedente. Sumado a ello, la censura no demuestra con suficiencia por qué el Acto legislativo 03 de 2023 constituye un cambio relevante que torna inconstitucionales los artículos del Decreto Ley 902 de 2017 objeto de controversia. Sobre el particular, insistió en que la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural es un compromiso estatal que se remonta, cuando menos, al Acto Legislativo 02 de 2017, al paso que en la Sentencia C-073 de 2018 se dejó en claro que la asignación de la competencia sobre los procesos agrarios puede variar, pues esta se funda en el derecho procesal vigente. De ese modo, apostilló, “de aprobarse un proyecto de ley que otorgue el conocimiento de estos procesos a los jueces agrarios y rurales, ese nuevo ‘derecho vigente’ deberá ser aplicado y la competencia dejará de estar en cabeza de la justicia contencioso-administrativa y civil”[26].

 

51.            Finalmente, echó de menos la existencia de argumentos jurídicos que sustentaran la razonabilidad del remedio propuesto por el demandante. En este campo, observó que resulta contradictorio que se reivindique la existencia de la Jurisdicción Agraria y Rural pero que, a la par, se exija que sea la administración la que adopte la decisión de fondo que hoy les corresponde a los jueces. Por lo anterior, manifestó: (a) que no es cierto que las normas controvertidas sean contrarias al Acto Legislativo 03 de 2023, si se tiene en cuenta aquellas están atadas al derecho vigente; y, (b) que el remedio propuesto por el demandante es contrario al debido proceso y al principio de legalidad.   

 

(iii)          Intervenciones que solicitan a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018 por mediar el fenómeno de la cosa juzgada constitucional

 

52.            La ciudadana Lorena Garnica de la Espriella intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018, al operar en este caso el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Luego de reseñar las etapas principales del trámite constitucional en referencia, se pronunció en favor del principio de separación de poderes y de la garantía del juez natural, los cuales, en su conjunto, limitan el poder, aseguran la imparcialidad institucional y garantizan el ejercicio efectivo del control judicial sobre la actuación administrativa. Por lo que se refiere al asunto objeto de discusión, sostuvo que la fase judicial prevista en el Decreto Ley 902 de 2017 garantiza la efectividad de estos dos principios. De no existir dicha fase, una sola autoridad –de naturaleza administrativa– concentraría “las tareas de instruir, decidir y controlar, afectando la imparcialidad e impidiendo la revisión independiente de sus propios actos”[27]. Escenario que riñe además con el espíritu del citado decreto, pues la etapa judicial busca “separar la actuación administrativa de la ANT del control de legalidad sobre sus propias decisiones (…) [de suerte] que un juez independiente, y no la entidad que instruyó el trámite, adopte las decisiones de fondo sobre la propiedad rural”[28].

 

53.            En lo que concierne a la garantía del juez natural, la interviniente aseguró que en la Sentencia C-073 de 2018 la Corte se pronunció explícitamente sobre esta cuestión. En vista de que la redacción original del artículo 78 del Decreto Ley 902 de 2017 generaba un vacío en la determinación de la jurisdicción competente, el pleno de la Corporación consideró que la competencia de los jueces para conocer de la etapa judicial del Procedimiento Único debía derivarse del derecho vigente. En ese sentido, ante la existencia constitucional de la Jurisdicción Agraria y Rural pero su falta de operación práctica, es razonable que la competencia jurisdiccional siga anclada al derecho vigente. De ahí que no exista un supuesto excepcional para enervar los efectos de la cosa juzgada constitucional.

 

54.            Por otro lado, adujo que la supresión del control jurisdiccional, en los términos solicitados por el demandante, no puede sustentarse en motivos de conveniencia, al paso que la Corte tampoco está llamada a resolver, vía control abstracto de constitucionalidad, problemas de eficiencia o de gestión del sistema judicial. Asimismo, destacó que el Procedimiento Único supone la adopción de decisiones con efectos de cosa juzgada material que exigen independencia, imparcialidad y control judicial, razón por la que el remedio propuesto por el demandante viola la garantía del juez natural. Finalmente, destacó que la eficiencia administrativa de la ANT no fue probada por el demandante y tampoco puede ser adoptada como un parámetro de validez constitucional. En este punto, sostuvo que “[l]a Constitución no consagra un derecho a la celeridad a costa del control judicial, sino un deber de eficacia que debe armonizarse con los principios de legalidad e imparcialidad”[29].

 

55.            La ciudadana Myriam Carolina Martínez Cárdenas se pronunció en términos análogos. Luego de insistir en que el diseño del Decreto 902 de 2017 distingue dos escenarios, uno administrativo y otro contencioso de carácter judicial, destacó que este último constituye “una garantía constitucional de equilibrio institucional y protección de derechos dentro del proceso de ordenamiento social de la propiedad rural”[30]. A este respecto, recordó que en la Sentencia C-073 de 2018 la Corte reconoció de manera expresa que los asuntos tramitados en la fase judicial del Decreto 902 deben ser resueltos por los jueces de la República de conformidad con el derecho vigente y en garantía del principio de juez natural.

 

56.            Con base en lo anterior, en su concepto, la demanda presentada por el ciudadano Juan Felipe Harman Ortiz pretende reabrir un debate ya resuelto por la Corte, en especial porque las nuevas disposiciones constitucionales “refuerzan la función judicial agraria” mas no la anulan ni desvirtúan en favor de las funciones administrativas en cabeza de la ANT[31]. Sumado a ello, en su criterio, los cargos de la demanda parten del supuesto erróneo de que la fase judicial genera indefinición o demora injustificada en la resolución de los procedimientos agrarios. En estricto rigor –continuó–, la demanda no plantea un verdadero problema de constitucionalidad, sino una inconformidad institucional con la distribución de competencias establecida por el legislador extraordinario y avalada por la Corte.

 

57.            Finalmente, advirtió que en la citada Sentencia C-073 de 2018 esta Corporación puso de manifiesto que “la intervención judicial es una condición necesaria para garantizar los derechos de las partes y asegurar la legitimidad y validez de las decisiones sobre la propiedad y la tenencia de la tierra”[32]. De igual modo, aseguró que el Acto Legislativo 03 de 2023 ratifica la necesidad de la fase judicial establecida en el Decreto 902. A su juicio, “la jurisprudencia constitucional y las reformas recientes convergen en un mismo sentido: la justicia agraria debe ser más accesible, más especializada y más garantista, no más concentrada en el Ejecutivo”[33].

 

58.            Por su parte, los integrantes del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre insistieron en que la Corte debe estarse a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018. En su criterio, el Acto Legislativo 03 de 2023 no deroga, modifica ni invalida la fase judicial del Procedimiento Único. Por el contrario, “reafirma la existencia de un régimen transitorio de justicia agraria hasta que entren en funcionamiento las autoridades judiciales especializadas”[34]. En cuanto a la presunta violación al derecho a acceder a la administración de justicia y a la garantía del juez natural, los intervinientes plantearon que no existe en este caso una “indeterminación de la autoridad judicial competente”, y que la reforma constitucional a la que se ha aludido previamente “no genera un vacío institucional, sino que marca un tránsito progresivo hacia un modelo especializado de justicia rural y agraria”[35]. Al hilo de lo anterior, manifestaron que la falta de operatividad o eficacia del Decreto ley 902 de 2017 no es un argumento válido en sede de control abstracto, al tiempo que no puede perderse de vista que el Estado colombiano sí ha tenido la intención de cumplir con lo ordenado en la Sentencia SU-288 de 2022, como lo demuestra la aprobación de la ley estatutaria encaminada a determinar la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural.

 

59.            Aunado a ello, recalcaron que la creación de la referida jurisdicción no invalida la vigencia de la fase judicial ni suspende la garantía de acceso a la administración de justicia. Por contraste, la suspensión de la citada etapa judicial, como lo solicita el demandante, sí supondría un retroceso en los estándares constitucionales e internacionales. En tal virtud, el régimen transitorio judicial definido en la Sentencia C-073 de 2018 se hace necesario para evitar la denegación de justicia y garantizar la efectividad de la etapa judicial, cuya constitucionalidad fue avalada por esta Corporación en el año 2018.

 

60.            En similar sentido intervinieron los miembros del Consultorio Jurídico de la Universidad del Norte. A su juicio, la estructura básica del Procedimiento Único garantiza el debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, así como el principio de separación de poderes. En ese orden de ideas, mantener la fase judicial del citado proceso respeta el principio de proporcionalidad, habida cuenta de que asegura la imparcialidad y el control judicial sobre los actos administrativos de naturaleza agraria, al paso que garantiza la seguridad jurídica y la confianza legítima. Por lo anterior, adujeron que la Corte debe estarse a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018. Sin perjuicio de los actos legislativos 01 y 03 de 2023, en la citada sentencia la Corporación avaló la constitucionalidad de la etapa judicial; garantía que se vio reforzada con la expedición de las reformas constitucionales en mención. En contraposición a ello, “los argumentos del demandante desconocen que la supresión de la fase judicial no solo afectaría la imparcialidad y el debido proceso, sino que además erosionaría la función jurisdiccional del Estado”[36].

 

61.            El ciudadano Pablo Estrada Cifuentes también se pronunció en favor de que la Corte se esté a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018. En su concepto, la Corporación ya adelantó un análisis constitucional integral del Decreto 902 de 2017, por lo que no podría reabrirse una controversia previamente zanjada. En cuanto a los argumentos presentados por el actor para enervar los efectos de la cosa juzgada, aseguró que los actos legislativos 01 y 03 de 2023 no tienen la fuerza para relativizar dicho fenómeno procesal. Por lo que respecta al último de los actos reformatorios enunciado, sostuvo que este confirma la existencia futura de una jurisdicción especializada, mas no deroga ni modifica las subreglas y el diseño transitorio decantado en la Sentencia C-073 de 2018 y confirmado en la Sentencia SU-288 de 2022. Por su parte, manifestó que la controversia relativa a la garantía del juez natural también fue abordada por este alto tribunal en la referida sentencia. Contrario a ello, la pretensión principal del demandante es la suspensión de la fase judicial del Procedimiento Único, cuestión que, en contravía de lo previsto en el Acto Legislativo 03 de 2023, reduciría las instancias de protección judicial. Aunado a lo dicho, aseguró que el actor confunde la relevancia de una regla de competencia transitoria mientras entra en operación la Jurisdicción Agraria y Rural con el mandato constitucional de implementación de la jurisdicción especializada. Dos escenarios que, aunque interrelacionados, no son contradictorios entre sí.

 

62.            Finalmente, se pronunció en defensa de la fase judicial del Procedimiento Único. Aseguró que esta es una garantía estructural del Estado social de derecho, pues se trata de un espacio institucional “en el que se someten a escrutinio independiente las decisiones administrativas con mayor potencial de afectación de derechos del campesinado”[37]. Su supresión, así sea transitoria, implicaría un claro retroceso frente al nivel de protección ya alcanzado en cuanto al acceso a la tierra se refiere, ya que minaría la seguridad jurídica de la tenencia y, con ello, el proyecto de vida rural y el acceso a los bienes y servicios de la población campesina. Por contraste, las normas del Procedimiento Único avaladas por la Corte garantizan el derecho al debido proceso y el control jurisdiccional de las decisiones administrativas y generan un equilibrio entre la celeridad del proceso y las garantías procesales.

 

63.            Por último, la Clínica de Interés Público en Derechos Humanos de la Universidad Sergio Arboleda también insistió en que la cosa juzgada constitucional es un fenómeno procesal determinante para el análisis de la demanda de la referencia. Aunque los intervinientes reconocieron que el Acto Legislativo 03 de 2023 creó la Jurisdicción Agraria y Rural, lo cierto es que esta no se encuentra en funcionamiento, “ya que no se ha expedido la ley ordinaria que defina su estructura, competencia y procedimiento, ni se ha completado la implementación administrativa y presupuestal a cargo del Consejo Superior de la Judicatura, conforme al artículo 3 del citado acto legislativo”[38]. En ese contexto y sin desmedro de su contenido, el referido acto legislativo no ha modificado la ratio decidendi de la Sentencia C-073 de 2018 en lo que al principio del juez natural concierne. A su juicio, “la sola existencia constitucional de esta jurisdicción [agraria y rural] no implica la pérdida inmediata de competencia de los jueces ordinarios y contencioso administrativos, quienes continúan actuando como jueces naturales válidos hasta que se materialice la nueva estructura judicial”[39]. En ese orden de ideas, en concepto de los intervinientes, los artículos demandados del Decreto Ley 902 de 2017 deben mantenerse incólumes mientras la Jurisdicción Agraria y Rural logra concreción operativa, circunstancia que no riñe ni con el Acto Legislativo 03 de 2023 ni con las garantías fundamentales al juez natural y al debido proceso.

 

(iv)           Intervenciones que abogan por la exequibilidad de las expresiones acusadas

 

64.            La ciudadana Iris Lizzette Buitrago Almanza intervino en el presente asunto con el propósito de abogar por la constitucionalidad de los preceptos demandados. Contrario a las manifestaciones del demandante, aseguró que la fase judicial del Procedimiento Único no constituye una traba burocrática ni un obstáculo para el logro de la Reforma Rural Integral. Se trata de una garantía institucional dirigida a impedir que “el poder administrativo actúe sin control en decisiones que afectan el derecho de propiedad (…) y el acceso a la tierra”[40]. De ahí que su suspensión temporal, como lo pretende el demandante, desconozca el precedente constitucional (Sentencia C-073 de 2018) e invierta el orden de las garantías constitucionales, de manera que la justicia quede subordinada al poder de la administración y que el Ejecutivo actúe como juez y parte.

 

65.            Sumado a ello, sostuvo que la eficiencia de la Reforma Rural Integral no solo puede medirse por la rapidez de las decisiones, sino también por su legitimidad y estabilidad jurídica. Aunque la propiedad tiene una función social y ecológica, de ello no se sigue que el Estado tenga un poder discrecional sobre ella, o que las decisiones administrativas estén dispensadas del control judicial. Por otra parte, aseguró que la eliminación de la fase judicial traería como consecuencia la concentración –en cabeza de la ANT– de las funciones de investigación, decisión y ejecución de actos que afectan derechos fundamentales y patrimoniales. En un país marcado por el conflicto agrario, el control judicial de la autoridad administrativa refuerza la confianza social en la política agraria. Suspender la fase judicial, concluyó la interviniente, “significaría desmantelar el componente constitucional que dota de legitimidad, justicia y estabilidad al ordenamiento social de la propiedad rural”[41].

 

66.            De manera análoga se pronunció el director ejecutivo del Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga (ICP), quien aseguró que la estructura dual del Decreto Ley 902 de 2017, que comprende una fase administrativa y otra judicial, constituye una manifestación práctica de la separación de poderes que en ningún caso supone una duplicidad ineficiente, sino que por el contrario garantiza el equilibrio institucional, el control judicial independiente y la seguridad jurídica. En ese orden de ideas, el director ejecutivo del ICP aseguró que el remedio propuesto por el demandante atenta contra los principios de imparcialidad y de juez natural y puede suscitar conflictos de intereses como consecuencia de la concentración de funciones en cabeza de la ANT. De ese modo, puso de manifiesto que la conservación de la fase judicial, en los términos previstos en el Decreto Ley 902 de 2017, es una condición necesaria para la legitimidad, la sostenibilidad y la confianza ciudadana en las decisiones sobre la propiedad agraria.

 

67.            Por último, el representante legal de la Fundación para el Estado de Derecho (FEDe) intervino en defensa de la exequibilidad de las disposiciones demandadas. En su criterio, el Acto Legislativo 03 de 2023, que elevó a rango constitucional la existencia de la Jurisdicción Agraria y Rural, confirmó la necesidad de que los conflictos sobre la tierra sean resueltos bajo la intervención de un juez imparcial y el respeto por la separación de poderes. De ese modo, la reforma constitucional antes referida –adujo–, “no suprime ni desplaza la solución constitucional fijada en la Sentencia C-073 de 2018 sino que la complementa a futuro, condicionada a la indispensable intervención del legislador”[42]. Aun cuando la especialidad de la autoridad judicial agraria es un mandato constitucional que debe ser perfeccionado por vía legislativa, su ausencia operativa “no desvirtúa la predeterminación legal hoy vigente”; esto es, “la competencia transitoria de la jurisdicción ordinaria para los asuntos de su materia y de la contencioso-administrativa para el control de actos administrativos”[43].

 

68.            Al hilo de lo anterior, sostuvo que suspender la competencia judicial hasta que el legislador desarrolle el funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural vulneraría la cosa juzgada constitucional y supondría una vulneración flagrante del principio de juez natural. Sumado a ello, en su concepto, la propuesta del demandante de que, ante la ausencia de jueces agrarios, sea la ANT quien dirima temporalmente los conflictos agrarios viola abruptamente la imparcialidad y desconoce el principio de separación de los poderes. Todo lo cual desconoce el espíritu del Decreto Ley 902 de 2017, que fue avalado por el pleno de la Corte.

 

(v)             Conceptos técnicos allegados con ocasión del auto mixto de admisión y rechazo

 

69.            A lo largo del presente trámite constitucional, y por solicitud del magistrado sustanciador, los doctores Jaime Augusto Correa Medina, Héctor Santaella Quintero y Julián Andrés Pimiento Echeverri, así como la doctora Margarita María Varón Perea[44], participaron en el presente asunto en calidad de expertos.

 

70.            El profesor Jaime Augusto Correa Medina solicitó a la Corte inhibirse de adoptar una decisión de mérito. Manifestó en primer lugar que los cargos carecen de claridad y de certeza. Lejos de apuntar específica y concretamente al contenido de cada una de las disposiciones acusadas, el actor presenta un reproche global a las facultades de los jueces civiles y de lo contencioso administrativo, obviando que las reglas de competencia solo pueden estar dadas por los estatutos procesales en vigor. A la par, aseguró que los cargos carecen de pertinencia. En este caso, advirtió que los planteamientos del demandante no se centran en una discusión de índole abstracta, sino en la idoneidad o conveniencia del modelo procesal de dos fases: una administrativa y otra judicial. Por esa vía –apuntó–, desconocen que el Procedimiento Único, en los términos previstos en el Decreto Ley 902 de 2017, ya fue avalado por la Corte Constitucional. En ese sentido, el docente aseguró que la demanda no despierta una duda mínima de inconstitucionalidad, pues el censor no aporta elementos de juicio específicamente dirigidos a demostrar la inconstitucionalidad abstracta de las normas impugnadas.

 

71.            Por su parte señaló que, en caso de ratificar la admisión del cargo, las disposiciones acusadas deben ser declaradas exequibles. Sobre el particular, recordó que el Procedimiento Único previsto en el Decreto Ley 902 de 2017 tuvo por propósito definir una ruta clara y simplificada para que la autoridad agraria contara con unos mínimos estructurales de actuación que respetaran el principio de legalidad y garantizaran el control judicial de las actuaciones administrativas. Asimismo, señaló que el decreto no fue exhaustivo en la definición de normas atinentes a la Jurisdicción Agraria y Rural bajo la premisa de que ello sería desarrollado por normas especiales. Sin perjuicio de ello, y al amparo de la jurisprudencia constitucional, precisó que no existe indeterminación absoluta del juez competente para conocer de la fase judicial, pues para ello es menester apelar a las reglas procesales en vigor. A su turno, insistió en que “[p]oner en manos de un tercero imparcial la decisión de fondo de los procedimientos especiales agrarios es un avance significativo”[45]. Cuestión que contrasta con el modelo anterior, que obligaba al interesado a acudir a la administración de justicia a demostrar la ilegalidad del acto administrativo.

 

72.            En ese orden de ideas, el profesor experto puso de presente que no es cierto que los preceptos acusados violen la garantía del juez natural, toda vez que no hay indeterminación del juez llamado a ocuparse de la fase judicial, como quedó en claro en la Sentencia C-073 de 2018. Ahora bien, en lo relativo a la presunta contradicción entre el Decreto 902 y el Acto Legislativo 03 de 2023, sostuvo que el propósito de aquel no fue el de crear la jurisdicción agraria sino el Procedimiento Único con sus dos fases: administrativa y judicial. Por su parte, en lo relativo a las objeciones en materia de ineficacia, adujo que el cierre de la etapa judicial supondría desconocer la necesidad de ofrecer condiciones de imparcialidad e independencia en las decisiones definitivas sobre el acceso a la tierra. A la par, señaló que la supresión de esta etapa no garantiza de suyo mayor eficiencia –si se tiene en cuenta que la administración se encuentra congestionada y tiene problemas de ejecución presupuestal– pero sí sería regresivo desde el punto de vista de la eliminación del control judicial de la actuación administrativa.

 

73.            A su turno, el profesor Julián Andrés Pimiento Echeverri enfatizó en que no es cierto que exista un nuevo parámetro de control que amerite una nueva revisión constitucional del Decreto Ley 902 de 2017, cuya constitucionalidad ya fue declarada por la Corte mediante la Sentencia C-073 de 2018. Sumado a que el artículo 238A de la Constitución no establece una regla específica de competencia –cuestión que es del resorte del Congreso de la República–, en la ya citada Sentencia C-073 de 2018 esta Corporación dejó en claro que la implementación de las fases administrativa y judicial del Procedimiento Único no implicaban la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural. De ahí que su implementación no obre contra la constitucionalidad del Decreto 902.

 

74.            En línea con lo expuesto, el docente manifestó que la Sala Plena debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. A su juicio, el real objeto de la censura es cuestionar la fase judicial del Procedimiento Único y, en su defecto, la competencia de los jueces civiles y contencioso administrativos. Con todo, tales reproches carecen de certeza porque olvidan: (i) que es el legislador el que debe fijar las pautas procesales del tránsito de competencia entre jurisdicciones; y, (ii) que la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural “no implica que los demás jueces pierdan competencia, pues ello depende de la configuración que haga el legislador de esas competencias, como expresamente lo establece el artículo 238 A de la Constitución Política”[46].

 

75.            El docente manifestó además que el Decreto Ley 902 de 2017 no transgrede el principio de juez natural ni mucho menos el derecho al debido proceso. Desde el punto de vista argumentativo, aseguró que el demandante pretende que se mantenga el statu quo previo al Decreto 902 solo bajo una consideración histórica. No obstante, tal justificación, además de carecer de relevancia constitucional, no prueba que el modelo anterior haya sido más efectivo ni más garantista –como lo reconoció la Corte en la Sentencia SU-288 de 2022–. Por contraste, el Procedimiento Único, hoy discutido, garantiza el principio de publicidad, el de imparcialidad, el control judicial de las decisiones administrativas, su estabilidad y las garantías procesales de los involucrados. En concepto del profesor Pimiento Echeverri, si los procedimientos agrarios se limitaran exclusivamente a la fase administrativa, ello supondría un sacrificio excesivo de parte de los demandados que no se vería compensado con el resultado esperado.

 

76.            Finalmente, señaló que la puesta en marcha de la Jurisdicción Agraria no puede conllevar a la suspensión de la aplicación del Decreto Ley 902 de 2017. Incluso bajo la consideración de que los jueces agrarios son los más aptos para conocer de estos procesos, ello no mina la competencia de los otros jueces de la República. Por otra parte, la pérdida de la competencia, a diferencia de lo expuesto por el censor, tampoco podría estar dada por razones de eficiencia, pues no hay un fundamento empírico sólido que permita concluir que la ANT es más eficiente que los jueces que hoy conocen de la fase judicial. A modo de consideración final, advirtió que la demanda es contradictoria pues a la vez que se pronuncia en favor de la Jurisdicción Agraria y Rural cuestiona la existencia de la fase judicial del Procedimiento Único. Con todo y ello, aseguró que buena parte de las premisas desarrolladas por el censor no son de carácter constitucional sino de diseño institucional. Su propósito es objetar “un modelo que pretende, al amparo de decisiones judiciales justas, imparciales, ajenas a la política, oportunas y equilibradas, llegar a soluciones que generen paz social para mejorar las condiciones de vida de todos los habitantes del campo”[47].

 

77.            El abogado y experto Héctor Santaella Quintero destacó que la jurisprudencia constitucional adoptó una postura conforme a la cual “el control de constitucionalidad de los decretos leyes expedidos bajo el Acto Legislativo 01 de 2016 [procedimiento legislativo especial para la paz] es automático, posterior, integral y único, lo que otorga a sus sentencias el efecto de cosa juzgada constitucional absoluta”[48]. Si bien tal determinación obedeció a la necesidad de revestir tales determinaciones de la máxima seguridad jurídica posible, de manera que no se pusiera en riesgo la implementación de lo pactado en el Acuerdo Final de Paz, la Corte reconoció que solo en casos excepcionales podría reabrirse el debate sobre la constitucionalidad de una norma previamente revisada. Así y todo, en concepto del doctor Santaella Quintero, no hay motivos para que en este caso se enerven los efectos de la cosa juzgada constitucional sobre lo decidido en la Sentencia C-073 de 2018.

 

78.            A este último respecto, sostuvo que los planteamientos del actor no resultan del todo objetivos, sino que atienden a razones de pura conveniencia. A su juicio, si bien el pronunciamiento de la Corte, que data del 2018, antecedió a la expedición del Acto Legislativo 03 de 2023, de ello no se sigue que el debate constitucional deba reabrirse, entre otras cosas porque en tal oportunidad el pleno de la Corte se pronunció sobre la garantía del juez natural y la efectividad de la fase judicial del Procedimiento Único. En línea con ello, destacó que tampoco resulta proporcional realizar un nuevo escrutinio de constitucionalidad; antes bien, lo propio sería que la ANT reforzara su capacidad de acción y que el director de dicha entidad, hoy demandante, acudiera al Congreso de la República con el propósito de discutir las reformas institucionales que considere pertinentes. Bajo ese panorama, solicitó a la Corporación estarse a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018.

 

79.            Ahora bien, sin desmedro de lo anterior, señaló que de reabrirse la discusión constitucional y ante un hipotético análisis de fondo, la Corte tendría que distinguir entre la propiedad privada especial o de subsistencia y la propiedad privada ordinaria o común. En el primero de los casos, podría reservarse en la administración la injerencia sobre la propiedad, en tanto pervive un vínculo estrecho entre la Administración y el bien (v. gr. revocatoria directa o reversión en la adjudicación de baldíos). Mientras que, en el segundo de los supuestos, atinente a la propiedad privada ordinaria, tendrían que ofrecerse mayores garantías a los implicados en el proceso, lo que supondría la activa participación del juez en el control de las decisiones con potencial afectación al derecho de dominio.

 

80.            Finalmente, la abogada y experta Margarita María Varón Perea se pronunció en los siguientes términos. Primero, calificó la demanda de “temeraria”. Aseguró que, con base en el argumento del “juez natural”, el demandante pretende cuestionar el diseño institucional del Decreto 902 de 2017, de suerte que la ANT concentre en su poder las decisiones sobre el derecho de propiedad rural en Colombia. Este proceder, en su criterio, desatiende la existencia de la cosa juzgada constitucional, pues la Corte ya adelantó un control constitucional, automático e integral del citado decreto. Segundo, puso de manifiesto que las disposiciones demandadas –que atañen a la fase judicial del Procedimiento Único– no violan la garantía del juez natural, pues la competencia judicial para el conocimiento de dicha etapa está dada por el “derecho vigente”, tal como lo dejó en claro esta Corporación en la Sentencia C-073 de 2018.

 

81.            Tercero, aseguró que el demandante no sustentó con suficiencia sus objeciones a la fase judicial del Procedimiento Único. Pese a que en este frente la afirmación más relevante tiene que ver con el retraso y la dilación en la resolución de los procesos agrarios, esta apreciación no fue debidamente fundamentada. Ahora bien, contrario a esta postura, la experta señaló que el modelo previo al establecido en el Decreto 902 de 2017 resultó altamente ineficiente y proclive a su cooptación por actores ilegales. Por su parte, destacó que “hay razones para creer que en el tratamiento de los procesos agrarios es más adecuado un diseño normativo que contemple la fase judicial”[49]. El modelo mixto, propio del Decreto 902, pretende encontrar un equilibrio entre la eficiencia administrativa y la protección de los derechos por parte de la Rama Judicial. De ese modo aseguró que, de accederse a las pretensiones del demandante, se comprometería la garantía del debido proceso y los principios de independencia e imparcialidad.

 

82.            En cuarto y último lugar, la doctora Varón Perea sugirió a la Corte hacer seguimiento a lo ordenado por el pleno de la Corporación en la Sentencia SU-288 de 2022 en lo que se refiere a la implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural. Del mismo modo, recomendó exhortar al Legislador a que, en atención a su deber constitucional, “expida la ley ordinaria que reglamente las competencias y el procedimiento especial de la Jurisdicción Agraria y Rural, con el fin de que los jueces especializados puedan conocer y fallar sobre los diferentes conflictos suscitados en la justicia rural”[50].

 

E.           Concepto del procurador general de la Nación.

 

83.            En concepto del 12 de noviembre de 2025, el procurador general de la Nación le solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018, o en su defecto declarar la exequibilidad de los enunciados acusados. Luego de reseñar el contenido de la demanda y de su subsanación, el jefe del Ministerio Público se pronunció sobre la necesidad de verificar si en este caso se configuraba el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Al respecto, a modo preliminar, destacó que, contrario a lo expuesto por el demandante, no hay razones para reabrir el debate constitucional zanjado en la Sentencia C-073 de 2018, que hizo un control integral del Decreto 902 de 2017 y se pronunció explícitamente sobre la garantía del juez natural. En este punto, el señor procurador recordó que en la referida decisión la Corte no obvió la necesidad de que se creara e implementara en el país una Jurisdicción Agraria y Rural, de ahí que la modificación constitucional (A.L. 03 de 2023) no tenga la fuerza para enervar la cosa juzgada constitucional.

 

84.            En punto a este planteamiento general, el funcionario enfatizó en que la garantía de juez natural prohíbe que las controversias judiciales sean conocidas por jueces ad hoc. Antes bien, esta prerrogativa obliga a que los procedimientos judiciales sean dirigidos por juzgados y tribunales prestablecidos que sean a la vez independientes e imparciales. Dicho esto, observó que la demanda está encaminada a desjudicializar los procesos agrarios hasta que la Jurisdicción Agraria y Rural entre en funcionamiento, pretensión a la que se opuso con fundamento en los siguientes argumentos. Por un lado, recordó que en la Sentencia C-073 de 2018 la Corte aseguró que la competencia para conocer de la fase judicial del Procedimiento Único “no podía supeditarse a la futura existencia de la jurisdicción agraria, sino que, hasta que eso ocurriera, aquella debía surtirse conforme a las reglas del derecho vigente”[51]. De ese modo, aunque la preocupación del censor –en lo que a la implementación de la jurisdicción agraria concierne– es legítima, no lo es el remedio propuesto –a saber, la concentración de competencias en cabeza de la Agencia Nacional de Tierras–, pues contraría el principio de juez natural.

 

85.            Por otro lado, y en sintonía con lo previamente dicho, el jefe del Ministerio Público aseveró que la desjudicialización de los procedimientos agrarios es regresiva en relación con la optimización de los derechos fundamentales. A su juicio, la etapa judicial constituye una garantía de escrutinio imparcial (a la que le es consustancial el recaudo y la práctica de pruebas) cuya facultad, para el caso que nos ocupa, solo puede estar en cabeza de las autoridades judiciales. En tal virtud, sostuvo que los apartes demandados del Decreto Ley 902 de 2017 sí son compatibles con la Constitución “porque salvaguardan el mandato de imparcialidad propio de la garantía del juez natural”[52]. En contraste con ello, el remedio propuesto por el actor no garantiza que la ANT pueda actuar con independencia e imparcialidad, pues la propia entidad estaría llamada a controlar sus propios actos, cuestión que sería altamente lesiva del debido proceso.

 

Tabla 1. Intervenciones y conceptos allegados en el proceso D-16791

 

F.                Audiencia Pública en el proceso en referencia

 

86.            Mediante Auto 206 de 2026, la Sala Plena de la Corporación observó que, aunque fructífera, la fase participativa del proceso reveló la existencia de múltiples aristas que impactan la implementación de la Reforma Rural Integral en general y de la Jurisdicción Agraria y Rural en particular. Bajo ese supuesto, el pleno de la Corte consideró oportuno recabar en tres cuestiones capitales; aspectos sobre los que resultó indispensable recopilar mayores elementos de juicio para un mejor proveer. Por una parte, se estimó necesario indagar en el contenido normativo del Acto Legislativo 03 de 2023. Para tal propósito, fueron convocados diversos actores institucionales y de la sociedad civil con el fin de que se pronunciaran sobre dos ámbitos cruciales para el proceso: (a) la efectividad de las normas constitucionales a falta de desarrollos legislativos posteriores, y (b) el impacto de la reforma constitucional en la garantía del juez natural de cara a la instrucción de la fase judicial del Procedimiento Único previsto en el Decreto Ley 902 de 2017.

 

87.            Sumado a ello, la Sala juzgó necesario obtener más elementos de juicio que le permitieran contextualizar la discusión normativa y anticipar posibles efectos prácticos de la decisión. Esto último, bajo la convicción de que cualquier posición sobre el juez natural impacta, por lógica, la instrucción de los procesos judiciales, en particular los agrarios. Por último, la Corte quiso integrar al expediente mayores medios de convicción que le dieran mayor certeza sobre la relación entre la controversia de marras y la efectividad de los instrumentos asociados a la Reforma Rural Integral.

 

88.            A tenor de los propósitos enunciados, el 4 de marzo de 2026 se llevó a cabo una audiencia pública en las instalaciones del Palacio de Justicia Alfonso Reyes Echandía. Aunque en el ANEXO a esta sentencia se reseñan los planteamientos de cada uno de los intervinientes, merece la pena aludir a los puntos más relevantes de cada una de las exposiciones.

 

89.            Con base en el auto de convocatoria, la diligencia fue dividida en tres partes. En el primer eje temático, titulado ‘El impacto del Acto Legislativo 03 de 2023 en la garantía del juez natural a propósito de la instrucción de la fase judicial del Procedimiento Único’ intervinieron el representante a la Cámara Gabriel Becerra Yáñez, el profesor de la Universidad Externado de Colombia Julián Andrés Pimiento Echeverri, el profesor e investigador de Dejusticia Rodrigo Uprimny Yepes, la vicepresidenta y magistrada del Consejo Superior de la Judicatura Claudia Expósito Vélez, el ministro de Justicia y del Derecho Jorge Iván Cuervo, el profesor e integrante del ICDP Jaime Augusto Correa Medina y el presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) Jorge Enrique Bedoya Vizcaya.

 

90.            En el desarrollo de sus intervenciones, el profesor Julián Pimiento Echeverri y el presidente de la SAC Jorge Enrique Bedoya Vizcaya resaltaron que la demanda tiene problemas de aptitud sustancial, pues no logra demostrar que en este caso haya lugar a relativizar los efectos de la cosa juzgada constitucional. Para uno y otro, en la Sentencia C-073 de 2018 la Corte validó el esquema del Procedimiento Único con una instancia administrativa y otra judicial, diseño cuya constitucionalidad no puede ser objeto de discusión en esta oportunidad. Señalaron, además, que el Decreto Ley 902 de 2017 no contiene vacío alguno, pues el artículo 79 ibidem garantiza el principio de juez natural mientras se expide una regulación especializada que establezca los mínimos procesales para que la Jurisdicción Agraria y Rural pueda entrar en funcionamiento. Bajo ese entendido, el profesor Pimiento Echeverri sugirió a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018 y exhortar al Congreso para que promueva las discusiones normativas pertinentes de manera que la Jurisdicción Agraria y Rural pueda ser implementada.

 

91.            Por su parte, tanto el profesor e investigador Rodrigo Uprimny Yepes como el representante a la Cámara Gabriel Becerra Yáñez aseguraron que la aprobación del Acto Legislativo 03 de 2023, que creó la Jurisdicción Agraria y Rural, modifica el parámetro de control del Decreto Ley 902 de 2017 y obliga a la Corte a realizar un nuevo pronunciamiento de mérito sobre las normas acusadas. El profesor Uprimny advirtió que la remisión subsidiaria a los jueces ordinarios y contencioso administrativos para que instruyeran la fase judicial del Procedimiento Único fue superada. En este campo existe un mandato constitucional y una regulación estatutaria aprobada por la Corte que pone en cabeza de una autoridad agraria especializada la instrucción de tal trámite jurisdiccional. Si bien se apartó del remedio transitorio propuesto por el demandante y abogó por la conservación del modelo institucional previsto en el decreto objetado, consideró que la Corte debe promover el cumplimiento inmediato del Acto Legislativo 03 de 2023 y mantener la fase judicial del Procedimiento Único. En conexidad con este planteamiento, el representante Becerra Yáñez destacó dos circunstancias: (i) la existencia de un bloqueo sistemático del Congreso a las iniciativas relacionadas con la ley ordinaria encaminada a regular el procedimiento agrario especial, y (ii) una omisión legislativa absoluta por parte del legislador a la hora de cumplir con el mandato constitucional previsto en el Acto Legislativo 03 de 2023.

 

92.            El ministro de Justicia y del Derecho, Jorge Iván Cuervo, observó que la referida reforma constitucional prevé una habilitación normativa suficiente para la creación y puesta en funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural. En su criterio, el Acto Legislativo 03 de 2023 establece los elementos esenciales para la implementación de la misma: crea la jurisdicción, introduce un mandato de implementación progresiva y confiere específicas responsabilidades al Consejo Superior de la Judicatura, al paso que obliga al Gobierno a garantizar los recursos para su funcionamiento. A su turno, el profesor e integrante del ICDP Jaime Augusto Correa Medina aseguró que la ausencia de normas procesales especiales en materia agraria no es óbice para que la Jurisdicción Agraria y Rural conozca de estos procesos, incluida la fase judicial del Procedimiento Único. Al respecto, sostuvo que el andamiaje normativo en vigor permite dicho ejercicio competencial, pues el artículo 79 del Decreto Ley 902 de 2017 dispone una norma procesal de remisión transitoria al CGP, estatuto que residualmente está llamado a regir los procesos agrarios de conformidad con la Constitución Política, el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental y la justicia material.

 

93.            Por último, la vicepresidenta y magistrada del Consejo Superior de la Judicatura Claudia Expósito Vélez manifestó que la Jurisdicción Agraria y Rural no puede implementarse sin previo desarrollo procesal legal especial. Aunque reconoció que el Artículo 238A de la Constitución Política incorporó la antedicha jurisdicción a la estructura del Estado, no reguló integralmente aspectos orgánicos y funcionales de la misma. De igual modo, observó que si bien mediante el Acuerdo PCSJA23-12132 del 29 de diciembre de 2023 se avanzó en la creación del Distrito Judicial Agrario y Rural de Tunja, integrado por los circuitos agrarios y rurales de Cartagena, Pasto, Popayán, Quibdó y Tunja, así como el Tribunal Agrario y Rural de Tunja y cinco juzgados agrarios y rurales, por medio del Acuerdo PCSJA24-12171 del 30 de abril de 2024 se aplazó la entrada en funcionamiento de tales despachos. En concepto del Consejo Superior de la Judicatura, estos últimos solo podrán funcionar en la medida en que el legislador reglamente la jurisdicción agraria en un sentido orgánico y funcional.

 

94.            A continuación, se desarrolló el segundo eje temático, titulado ‘El estado actual de la Fase Judicial del Procedimiento Único y el balance de la decisión adoptada en la Sentencia C-073 de 2018’. En esta parte de la diligencia intervinieron: Juan Felipe Harman Ortiz, demandante y actual director de la Agencia Nacional de Tierras; Martha Carvajalino Villegas, ministra de Agricultura y Desarrollo Rural; Margarita María Varón Perea, gerente general de Colombia Rural S.A.S.; Julián Andrés Fernández, viceprocurador general de la Nación; Juan Camilo Morales Salazar, defensor delegado para Asuntos Agrarios, Territorialidades y Derechos del Campesinado y Rocío del Pilar Peña Huertas, coordinadora del Observatorio de Tierras de la Universidad del Rosario.

 

95.            El demandante insistió en que la fase judicial del Procedimiento Único presenta dificultades asociadas al diseño del Decreto Ley 902 de 2017. Entre otras cosas, se ha advertido que las autoridades judiciales que instruyen la etapa judicial no tienen formación especializada en derecho agrario, razón por la que asumen el conocimiento de estas materias bajo la óptica del derecho civil. Esto último ha impactado la celeridad de los procesos, pues los jueces hacen requerimientos formales excesivos, propios de dicha especialidad, y proponen sistemáticamente conflictos de competencia. Por otra parte, recalcó que los actos legislativos 01 y 03 de 2023 modificaron el parámetro de control de los artículos total o parcialmente demandados del Decreto Ley 902 de 2017. En su concepto, la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural permite superar los conflictos de competencia, evitar la fragmentación procesal y ofrecer una administración de justicia ágil y efectiva. En ese orden de ideas, además de solicitar a la Corte que reconozca que el juez natural de los procesos agrarios son las autoridades de la antedicha jurisdicción, insistió en que, mientras estas últimas son implementadas, se devuelva la competencia a la ANT para que adopte las decisiones de fondo en los asuntos agrarios sin perjuicio de los controles judiciales ex post.

 

96.             La ministra de Agricultura y Desarrollo Rural Martha Carvajalino Villegas se pronunció sobre la necesidad de debilitar los efectos de la cosa juzgada constitucional en relación con la Sentencia C-073 de 2018. Al respecto, sostuvo que el Acto Legislativo 03 de 2023 redefinió la distribución orgánica de competencias en materia agraria y rural. En lo relativo a las dificultades prácticas, y al igual que lo expuesto por la ANT, sostuvo que la implementación actual de la fase judicial revela obstáculos en materia de: (i) conflictos de competencia entre autoridades de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y (ii) la prevalencia de un enfoque civilista en detrimento de la especialidad agraria. Sobre esto último, destacó que el desconocimiento del régimen agrario ha impedido la garantía de la función social y ecológica de la propiedad, así como el acceso progresivo a la tierra por parte del campesinado. De ese modo, solicitó a la Corte que ordene el cumplimiento del Acto Legislativo 03 de 2023 y que precise que, mientras es aprobada la ley ordinaria en materia procesal agraria, deberán aplicarse las previstas en el Código General del Proceso de conformidad con lo consignado en el parágrafo 2 del artículo 281 de dicho estatuto.

 

97.            Juan Camilo Morales Salazar, defensor delegado para Asuntos Agrarios de la Defensoría del Pueblo, comenzó por advertir una contradicción normativa entre las normas demandas del Decreto Ley 902 de 2017 y lo previsto en el Acto Legislativo 03 de 2023, que redefine la garantía del juez natural. Con todo y ello, observó que desde la entrada en vigor del Decreto Ley 902 de 2017 se han registrado apenas dieciocho demandas ante las autoridades competentes (un promedio de dos demandas anuales), lo que revela una falta de celeridad por parte de la autoridad de tierras. Por otro lado, manifestó que la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural permitiría evitar controversias competenciales y asentar las bases de una administración de justicia más ágil, efectiva, garantista y plural. Finalmente, señaló que el Congreso está en mora de aprobar el proyecto de ley ordinario mediante el cual se fija el procedimiento especial agrario, al paso que tampoco se ha llevado a cabo la sanción presidencial del proyecto de ley estatutaria por el cual se determina la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural. Sin perjuicio de lo anterior, en especial de la aprobación de la ley ordinaria, el funcionario advirtió que las autoridades judiciales competentes, incluidas las agrarias, están habilitadas para instruir la fase judicial del Procedimiento Único con base en las normas supletivas del Código General del Proceso.

 

98.            A su turno, la profesora Rocío del Pilar Peña Huertas aseguró que la judicialización de los procedimientos especiales agrarios es inconstitucional, pues constituye una medida regresiva que limita el derecho de acceso progresivo a la tierra de las poblaciones campesinas y rurales y vulnera la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final de Paz. En su criterio, el Decreto Ley 902 de 2017 creó una fase judicial que no fue previamente consultada ante la Comisión de Seguimiento del Acuerdo de Paz y que dilata la consecución de los objetivos convenidos en materia de distribución de tierras. Así y todo, aseguró que el Congreso ha incurrido en una omisión legislativa absoluta al no cumplir los mandatos previstos en el Acto Legislativo 03 de 2023 y expedir la ley que reglamenta las competencias, organización y funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural.

 

99.            Finalmente, el señor viceprocurador general de la Nación Julián Andrés Fernández reiteró la posición institucional expuesta en el concepto del Ministerio Público y solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018. En igual sentido, la doctora Margarita María Varón Perea se pronunció sobre la intangibilidad de lo resuelto en la citada sentencia. Mientras el viceprocurador insistió en que la fase judicial del Procedimiento Único no puede ser suspendida, so pena de burlar las garantías constitucionales que ya fueron avaladas por la Corte al analizar la constitucionalidad del Decreto Ley 902, la doctora Varón Perea observó que la etapa judicial del Procedimiento Único no puede ser objeto de discusión. Sumado a ello, advirtió que la ANT ha sido ineficiente en la gestión de la fase administrativa y en la apertura de la fase judicial. Aunque en el proceso se plantearon algunas críticas al diseño institucional del Procedimiento Único, en concepto de la interviniente dicha discusión excede los contornos del debate constitucional y es impertinente para esta ocasión. Cuestión última que no impide que se exhorte al Congreso a que profiera la ley ordinaria indispensable para implementar la Jurisdicción Agraria y Rural.

 

100.       En último término, se desarrolló el tercer eje temático, relativo al ‘Impacto de la efectividad de la fase judicial del Procedimiento Único en el cumplimiento del Acuerdo Final de Paz’. En este último intervinieron las siguientes personas: Humberto de la Calle Lombana, exjefe negociador de paz del Gobierno nacional; Myriam Carolina Martínez, exdirectora de la ANT; Gloria Cuartas Montoya, directora de la Unidad para la Implementación del Acuerdo de Paz de Colombia; Carlos Arturo Duarte, presidente del Grupo de Trabajo de la ONU sobre la UNDROP; Eliecer Morales, líder del PUPSOC y Johanna Moreno Romero, coordinadora del Instituto de Estudios Agrarios ‘Yamile Salinas’.

 

101.       El doctor Humberto de la Calle Lombana aseguró que la solución de la conflictividad agraria estuvo en el centro de los propósitos del Acuerdo Final de Paz. Sostuvo que la fase judicial del Procedimiento Único difícilmente podrá cumplir sus propósitos si no se implementa una Jurisdicción Agraria y Rural, de ahí que en su criterio el reproche constitucional del demandante sea esencialmente correcto. Bajo tales supuestos, el doctor de la Calle secundó la propuesta de solución expuesta por el profesor Uprimny; esto es, que se declare que la instrucción de la fase judicial corresponde exclusivamente a la Jurisdicción Agraria y Rural y que se exhorte al Congreso para que apruebe las normas necesarias encaminadas a la entrada en funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural, y al Consejo Superior de la Judicatura para que implemente de manera gradual y progresiva tales autoridades judiciales.

 

102.       Sumado a ello y a modo de controversia institucional, sugirió que la facultad de solucionar los procedimientos agrarios debería recaer primordialmente en la autoridad de tierras, de manera que sobre tales decisiones opere un control ex post. En su criterio, no todos los procedimientos ameritan la apertura de la fase judicial, como ocurre con el deslinde de tierras de la nación, la clarificación de la propiedad rural, la recuperación de baldíos indebidamente ocupados y la formalización de la propiedad privada sin oposición. Contrario a ello, dicha fase judicial debe ser perentoria en los casos en que el proceso administrativo pueda comprometer en forma intensa el derecho a la propiedad, verbigracia, en los casos de expropiación y en los de extinción de dominio agrario.

 

103.       En punto a la especial relación que existe entre la puesta en marcha de la Jurisdicción Agraria y Rural y la implementación del Acuerdo Final de Paz, la directora de la Unidad para la Implementación del Acuerdo de Paz, Gloria Cuartas Montoya, y la coordinadora del Instituto de Estudios Agrarios, Johanna Moreno Romero, confluyeron en sus planteamientos. Una y otra aseguraron que la puesta en funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural es una promesa esencial del Acuerdo Final de Paz, al paso que contribuiría a mejorar los indicadores de cumplimiento de la Reforma Rural Integral, en particular el acceso progresivo a la tierra. Por contraste, observaron que la ausencia de autoridades judiciales agrarias impide la adopción de soluciones concretas y especializadas. La coordinadora del Instituto de Estudios Agrarios manifestó además que la instrucción de la fase judicial, en los términos en los que actualmente se encuentra operando, obra en contra de la formalización de la propiedad rural y del ingreso de tierras al Fondo de Tierras.

 

104.       Por su parte, la doctora Myriam Carolina Martínez se pronunció en favor del modelo de control judicial ex ante previsto en el Decreto Ley 902 de 2017. En su criterio, se trata de una garantía reforzada para la propiedad rural avalada por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-073 de 2018. Asimismo, hizo tres anotaciones importantes. Primero, que las autoridades judiciales ordinarias y contencioso administrativas deben seguir siendo las competentes para instruir la fase judicial del Procedimiento Único hasta que la Jurisdicción Agraria y Rural entre en funcionamiento. Segundo, que las dificultades de aplicación práctica del Decreto Ley 902 de 2017 no obedecen a su diseño institucional sino a la informalidad histórica de la propiedad rural, a las deficiencias catastrales, a la conflictividad estructural y a la limitada capacidad institucional. Tercero, que la implementación técnica del Procedimiento Único supone la obligación de la autoridad de tierras por identificar y priorizar los asuntos en los que no existen conflictos, de manera que la fase judicial sea la excepción.

 

105.       Finalmente, se escucharon las voces del profesor Carlos Arturo Duarte y del líder campesino Eliecer Morales Polanco. El profesor Duarte cuestionó el modelo subyacente al Decreto 902 de 2017, que concibe la tierra como mero objeto de regulación patrimonial. En su concepto, este decreto debe ser armonizado de manera urgente con lo previsto en los actos legislativos 01 y 03 de 2023. Sumado a ello, observó que, a juzgar por el índice de Gini y del índice de Theil, aunque el grupo de alta concentración de la propiedad ha disminuido, el índice de disparidad inferior revela que los pequeños propietarios están perdiendo peso relativo, fragmentándose hacia unidades antieconómicas. Aunado a que en el ordenamiento jurídico ha prevalecido la propiedad individual sobre las territorialidades campesinas, en concepto del interviniente, la fase judicial del Procedimiento Único está siendo instruida por jueces que carecen de las herramientas conceptuales y técnicas para comprender la dimensión de los conflictos agrarios. De ese modo, la dispersión interpretativa y las lógicas civilistas ajenas a la función social de la propiedad deben ceder paso a la implementación del Acto Legislativo 03 de 2023, en garantía del juez natural. Este vacío, anotó el profesor Duarte, debe ser remediado por la Corporación, de manera que se garantice la efectividad de los derechos del campesinado.

 

106.       A su turno, el líder campesino Eliecer Morales manifestó que la decisión de la Corte debe hacer viable el procedimiento establecido en la ley para que la Reforma Rural Integral sea efectiva. Destacó que el Decreto 902 de 2017 debe armonizarse con los actos legislativos 01 y 03 de 2023, al tiempo que la especialización de los jueces en asuntos agrarios reduciría la incertidumbre jurídica y haría posible un acceso más oportuno y adecuado a la justicia para las comunidades rurales y campesinas. De ese modo, concluyó que los retrasos en la formalización de la tierra y en el ingreso de predios al Fondo de Tierras no obedecen a la inconveniencia de la instrucción judicial definida en la Sentencia C-073 de 2018, sino a las limitaciones derivadas de la falta de especialización judicial agraria.

 

II.                   CONSIDERACIONES

 

A.               Competencia

 

107.       El artículo 241 superior confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. En aras de tal propósito, la faculta para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra leyes y decretos con fuerza material de ley[53]. De igual modo, el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 dispone que los decretos con fuerza de ley expedidos por el presidente de la República en ejercicio de sus facultades extraordinarias para la paz –como es el caso del Decreto Ley 902 de 2017– son susceptibles de ser controlados por esta Corporación. En este ámbito, la jurisprudencia constitucional ha recalcado que la competencia que se desprende del referido acto legislativo se mantiene para conocer de las demandas que, con posterioridad a su valoración integral y automática, sean presentadas contra los referidos decretos[54].

 

B.               Cuestión previa: aptitud sustantiva de la demanda, integración de la unidad normativa y enervamiento de la cosa juzgada constitucional

 

a)                Análisis de la aptitud sustantiva de la demanda

 

108.       El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 dispone que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito. En ellas es preciso: (i) señalar y transcribir en su tenor literal las normas que se cuestionan, (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos, (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, y (iv) establecer la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. Por lo que respecta al tercero de los requisitos enunciados, que se conoce como el concepto de la violación^[55], el demandante está llamado a presentar sus reproches a partir de unos mínimos argumentativos que deben ser evaluados a la luz del principio pro actione.

 

109.       Tales mínimos han sido desarrollados, entre otras, en las sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y C-108 de 2021 y se identifican en la jurisprudencia como las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. La claridad exige que los argumentos expuestos en la demanda respeten un hilo conductor, de manera que las conclusiones se sigan de las premisas defendidas. Por su parte, el presupuesto de certeza se entiende acreditado cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre una que el actor deduce de manera subjetiva. A su turno, habrá lugar a la acreditación del requisito de especificidad cuando el censor logra definir y demostrar cómo la norma legal demandada vulnera la Carta Política. Asimismo, la objeción cumplirá el requisito de pertinencia si se observa que los argumentos empleados son de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación. Finalmente, la demanda acreditará el presupuesto de suficiencia cuando tenga el alcance persuasivo indispensable para suscitar una duda mínima sobre la validez de la norma legal demandada, con impacto directo en la presunción de constitucionalidad que le es propia.

 

110.       Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda debe realizarse en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia^[56]. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte ha distinguido ambas etapas procesales y ha manifestado que la decisión del ponente sobre la admisión no compromete la evaluación que, en términos de autonomía, puede realizar la Sala Plena sobre la aptitud sustancial de la demanda. Adicionalmente, se ha dicho que la fase participativa del proceso de constitucionalidad puede proveer al pleno de la Corporación mayores elementos de juicio para efectuar un análisis más riguroso y profundo de la acusación formulada^[57].

 

111.       El cargo de constitucionalidad admitido. Como se reseñó con anterioridad, el ciudadano Juan Felipe Harman Ortiz ejerció la acción pública de inconstitucionalidad con el propósito de impugnar los artículos 36 (parcial), 47, 56, 57 (parcial), 58 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 70 (parcial), 71 (parcial) 74 (parcial), 75 (parcial), 76 (parcial), 79 y 80 del Decreto Ley 902 de 2017. Pese a que inicialmente su demanda fue inadmitida, a la postre, con base en el escrito de subsanación oportunamente allegado, el magistrado sustanciador admitió uno de los cargos desarrollados, que atañe a la garantía del juez natural (artículo 29 de la Constitución Política).

 

112.       En efecto, el censor estima que la configuración normativa del Decreto Ley 902 de 2017 tuvo por propósito conferir a las autoridades públicas –tanto judiciales como administrativas– las herramientas indispensables para la concreción de lo acordado en el punto 1 del Acuerdo Final de Paz, relativo a la Reforma Rural Integral. En su criterio, al amparo de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016, el Gobierno nacional expidió el Decreto 902 de 2017 con la intención de asociar la fase judicial del Procedimiento Único a la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural. A este último respecto, se buscó diseñar un procedimiento ágil, expedito y efectivo que respondiera a la identidad especial del campesinado y a las particularidades de la propiedad rural.

 

113.       Bajo ese contexto, a su juicio, la creación constitucional de la Jurisdicción Agraria y Rural configuró el auténtico y verdadero juez natural de los asuntos derivados del Decreto 902 de 2017. Por cuenta de la citada enmienda constitucional, ya no es posible afirmar, como lo hizo la Corte en la Sentencia C-073 de 2018, que la competencia de los procedimientos agrarios está en cabeza de la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa, toda vez que el Acto Legislativo 03 de 2023 modificó la estructura orgánica de la Rama Judicial y otorgó a la nueva jurisdicción la competencia de los “asuntos que le son propios”[58], es decir, de los procedimientos agrarios.

 

114.       Al hilo de lo anterior, el censor hizo hincapié en que la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural cobra sentido a partir de la necesidad de que, en el curso de los trámites agrarios, se apliquen estándares de justicia que atiendan las particularidades de la ruralidad y la necesidad de garantizar decisiones prontas, eficaces y efectivas. Esto último –agrega–, entronca tanto con lo definido en el artículo 1.1.8 del Acuerdo Final de Paz como con lo manifestado por la Corte en la Sentencia SU-288 de 2022, en la que se aseguró que la implementación del Decreto 902 de 2017 sería insuficiente si no se creaba la Jurisdicción Agraria y Rural.

 

115.       Finalmente, aseguró que la ausencia de un cuerpo judicial especializado dilata el lapso de resolución de los asuntos agrarios e impide que, por esa vía, el Estado pueda disponer de la tierra necesaria para cumplir los propósitos de la Reforma Rural Integral a través de los procesos agrarios previstos en la ley. Circunstancia que contraría el derecho a la paz y la posibilidad de superar las causas del conflicto armado en Colombia. Por tal virtud, solicitó a la Corte declarar que la determinación cierta del órgano competente para adelantar la fase judicial del Decreto 902 constituye un presupuesto básico de la garantía del juez natural y que la asignación transitoria efectuada por la Sentencia C-073 de 2018 es incompatible con dicho presupuesto esencial, pues la instrucción de dicha fase solo puede estar en cabeza de la Jurisdicción Agraria y Rural en los términos del Acto Legislativo 03 de 2023.

 

116.       Objeciones a la aptitud sustantiva del cargo. A lo largo del proceso, la Corte recibió un total de tres intervenciones y dos conceptos técnicos que sugirieron la ineptitud sustantiva de la demanda. Por lo que toca a las intervenciones ciudadanas, todas ellas coincidieron en que esta es inepta en razón al remedio que sugiere, esto es, que sea la Agencia Nacional de Tierras (en adelante ANT) la que transitoriamente asuma funciones jurisdiccionales en el marco del Procedimiento Único. Sumado a lo anterior, los intervinientes manifestaron que la demanda no sustenta, desde el punto de vista constitucional, los motivos por los que la garantía judicial del Procedimiento Único debe ser restringida ante la falta de implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural.

 

117.       En sentido complementario, la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) cuestionó la certeza del reproche admitido en punto al objeto de la censura. Aunque el accionante cuestionó la constitucionalidad total o parcial de 14 artículos del Decreto 902 de 2017 por ser contrarios a la garantía del juez natural, la SAC observó que solo los artículos 36, 47, 56, 57 y 80 contienen la expresión “juez competente”. Aunado a ello, sostuvo que la demanda no desagregó las razones específicas por las que considera que cada uno de los apartados normativos acusados viola la citada garantía constitucional, lo cual obra en contra de la especificidad del reproche.

 

118.       Por su parte, el profesor Julián Andrés Pimiento Echeverri también se pronunció en contra de la aptitud de la demanda. Insistió en que el propósito real de la censura es el de cuestionar la fase judicial del Procedimiento Único y, solo en su defecto, la competencia de los jueces civiles y de lo contencioso administrativo. Puso de manifiesto que las pautas procesales del tránsito entre jurisdicciones deben ser fijadas por el Legislador y que la expedición del Acto Legislativo 03 de 2023 no alteró la competencia de los jueces de la República, pues, a tenor de la propia reforma constitucional, es el Congreso quien debe definir las facultades jurisdiccionales de las autoridades de conformidad con el artículo 238A de la Carta Política. Finalmente, advirtió que la puesta en marcha de la Jurisdicción Agraria, incluso bajo la consideración de que los jueces agrarios son los más aptos para conocer de estos procesos, no puede conllevar a la suspensión de la aplicación del Decreto Ley 902 de 2017, so pena de minar la garantía del juez natural.

 

119.       Precisiones sobre la aptitud sustantiva del cargo por violación del principio de juez natural. Luego de reseñar los aspectos más relevantes del reproche formulado por el demandante, así como las objeciones principales contra su aptitud, la Corte encuentra que existe mérito para reafirmar la admisión del cargo, sin perjuicio de proceder con algunas precisiones sobre el objeto normativo de la controversia.

 

120.       Lo primero que debe decirse es que la objeción que se enfila contra los artículos demandados del Decreto Ley 902 de 2017 cumple con el criterio de claridad y parcialmente con el de certeza. Como pudo verse en líneas precedentes, el actor parte de tres premisas que, además de ser inteligibles y coherentes entre sí, son ciertas. Primero, admite que la Corte Constitucional se pronunció integralmente sobre la exequibilidad del Decreto Ley 902 de 2017. En dicha ocasión –asegura el censor–, la Corporación manifestó que, en garantía del principio de juez natural y ante la inexistencia de una jurisdicción agraria, debían ser los jueces de la República, al amparo del derecho vigente, quienes instruyeran la fase judicial del Procedimiento Único previsto en el decreto ley de marras.

 

121.       Segundo, sugiere que, sin perjuicio de la intangibilidad de los fallos de constitucionalidad, en este caso es perentorio que la Corporación adelante un nuevo escrutinio ante la existencia de un hecho normativo sobreviniente, a saber, la aprobación de una reforma constitucional que: (i) modificó el artículo 116 constitucional y, con ello, dispuso la incorporación de la Jurisdicción Agraria y Rural a la estructura orgánica de la Rama Judicial; (ii) introdujo al texto constitucional el artículo 238A, que dispone la creación de la citada jurisdicción y determina que debe ser la ley la que defina su competencia y funcionamiento; y, (iii) ordena al Consejo Superior de la Judicatura implementar de manera gradual y progresiva, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la enmienda constitucional, la creación de los tribunales y juzgados agrarios y rurales, “los cuales –añade el acto legislativo– conocerán los asuntos que le son propios sin perjuicio de las leyes que desarrollen y reglamenten la Jurisdicción Agraria y Rural”.

 

122.       Tercero, afirma que a partir de la primera y de la segunda circunstancia, no es constitucionalmente admisible que la competencia de la fase judicial del Procedimiento Único siga en cabeza de los jueces ordinarios y de lo contencioso administrativo, cuando la propia Constitución ha integrado a la estructura de la Rama Judicial una jurisdicción especializada en asuntos agrarios. En su concepto, a partir de lo dispuesto en el numeral 1.1.8 del Acuerdo Final de Paz[59] y de lo definido por la jurisprudencia constitucional –en particular la Sentencia SU-288 de 2022–, la aplicación del Decreto 902 de 2017 es inerte si no se garantiza la implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural en los términos del Acto Legislativo 03 de 2023. Razón por la que la Corte debe reevaluar el remedio adoptado en la Sentencia C-073 de 2018 y, en garantía del principio de juez natural y de la efectividad de la más reciente reforma constitucional en la materia, determinar que el órgano judicial competente para adelantar la fase judicial del Procedimiento Único es la Jurisdicción Agraria y Rural.

 

123.       Hay que decir que, en principio, las anteriores premisas satisfacen la carga argumentativa de rigor. Además de ser de estirpe constitucional, todas ellas se circunscriben al contenido material del Acto Legislativo 03 de 2023 y al impacto que este tiene en el artículo 29 de la Carta Política. Con todo y ello, durante el presente trámite se esgrimieron reparos a la certeza, especificidad y pertinencia del cargo, planteamientos sobre los cuales es necesario hacer específica mención. Así, la Sociedad de Agricultores de Colombia afirmó que, de los 14 artículos total o parcialmente demandados, solo una parte de ellos impacta en estricto rigor la competencia jurisdiccional y, con ello, la garantía del juez natural, lo que redundaría en el incumplimiento, a lo sumo parcial, de la carga argumentativa exigida en este ámbito.

 

124.       De un lado, como se detalló supra, el actor demandó la “inconstitucionalidad condicionada”, sujeta a la existencia y operatividad de la Jurisdicción Agraria y Rural, de los artículos 36 (parcial), 47, 56, 57 (parcial), 58 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 70 (parcial), 71 (parcial) 74 (parcial), 75 (parcial), 76 (parcial), 79 y 80. A continuación se detalla el contenido de los preceptos acusados:

 

Tabla 1. Contenido de las disposiciones parcial o totalmente demandadas respecto de las cuales se reclama la “inexequibilidad condicionada”

 

125.       De otro lado, el censor solicitó la “inexequibilidad” de los artículos 58 (parcial), 60 (parcial), 70 (parcial), 71 (parcial) y 75 (parcial). En lo que sigue, también se detalla el contenido de los preceptos acusados:

 

Tabla 2. Contenido de las disposiciones parcialmente demandadas cuya inconstitucionalidad se reclama

 

126.       Hecha la anterior exposición, la Sala debe realizar las siguientes consideraciones. En lo que hace a la certeza, especificidad y pertinencia del cargo, debe la Sala pronunciarse en un doble sentido. En primer lugar, hay que reconocer que la demanda se dirige contra disposiciones que efectivamente impactan la competencia jurisdiccional. Tal es el caso de los artículos 36 (parcial), 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial), 79 y 80. Como se ve reflejado en la Tabla 1, estas disposiciones aluden explícitamente a las facultades del juez competente en el marco del Procedimiento Único. Los artículos 36 y 47 se refieren a su competencia para conocer de las solicitudes de formalización de la propiedad de la tierra elevadas por la ANT; el artículo 56 dispone que es el juez competente quien debe pronunciarse sobre la solicitud de acumulación procesal; el artículo 57 precisa algunas reglas de suspensión de los procesos hasta que el juez competente emita un fallo definitivo dentro del Procedimiento Único; el artículo 75 alude a la etapa procesal en la que la administración debe presentar la demanda ante la autoridad judicial competente y, finalmente, los artículos 79 y 80 hacen referencia tanto a las reglas procesales aplicables por los jueces habilitados para instruir la fase judicial del Procedimiento Único, como a su facultad para decretar la práctica de pruebas.

 

127.       Bajo tal perspectiva, es claro que el cargo de constitucionalidad admitido efectivamente impacta el contenido de las disposiciones controvertidas, lo que da cuenta de su certeza. Por su parte, pese a que en la Sentencia C-073 de 2018 la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de los referidos preceptos, el actor asegura que la enmienda constitucional del año 2023 modificó el parámetro de control de su contenido. Al reformar la estructura orgánica de la Rama Judicial, crear la Jurisdicción Agraria y Rural y ordenar al Consejo Superior de la Judicatura su implementación, el Constituyente derivado alteró la competencia jurisdiccional de la fase judicial del Procedimiento Único –en los términos otrora previstos por la Corte–, designándola en los jueces y tribunales de la Jurisdicción Agraria y Rural. La anterior es, en criterio del demandante, una razón suficiente para que la Corte deba reevaluar el remedio adoptado en su análisis primigenio y precisar si, conforme al nuevo parámetro de control constitucional, la competencia jurisdiccional de la fase judicial solo puede estar en cabeza de los Jueces Agrarios y Rurales y no en la jurisdicción ordinaria o en la de lo contencioso administrativo. Desde luego, los anteriores planteamientos contribuyen a dar por acreditados los requisitos de especificidad y pertinencia. Ellos revelan un contraste de estirpe enteramente constitucional que, por lo demás, da cuenta de una tensión entre algunos de los contenidos demandados y lo previsto en una reforma a la Carta Política.

 

128.       Sin perjuicio de lo anterior, la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) acertó al indicar que el censor enfiló su cargo –en defensa del juez natural– contra contenidos normativos que son extraños a esta última cuestión. En efecto, se observa que los artículos 58 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 70 (parcial), 71 (parcial), 74 (parcial) y 76 (parcial) del Decreto 902 de 2017 no se refieren al ejercicio jurisdiccional sino al curso del Procedimiento Único (Tabla 1). Lo propio ocurre con las expresiones que el censor pide expulsar del ordenamiento jurídico y que se encuentran previstas en los artículos 58, 60, 70, 71, 75 ibidem (Tabla 2). Sobre el particular, se advierte que estas disposiciones tampoco tienen relación con la garantía del juez natural sino con el diseño del Procedimiento Único, tanto en su fase administrativa como en su fase judicial.

 

129.       En virtud de lo dicho, vale la pena hacer dos consideraciones. La primera de ellas tiene que ver con la falta de certeza y de especificidad. En efecto, si bien el demandante invoca el contenido del Acto Legislativo 03 de 2023 con el fin de reivindicar la garantía del juez natural en un contexto en el que se observa una posible modificación de la asignación competencial por cuenta de una reforma constitucional, no se advierte en qué medida la modificación sobreviniente del parámetro de control habría impactado el diseño institucional del Procedimiento Único contemplado en el Decreto Ley 902 de 2017, que como se dijo comprende dos fases: una administrativa y otra judicial. Desde ese punto de vista, esta concreta dimensión del cargo carece de certeza, pues existe una disociación temática entre el reproche abstracto y el contenido legal objetado. Al tiempo que tampoco es específico, ya que no se dilucida en qué sentido las disposiciones que no hacen referencia a la competencia jurisdiccional riñen con los contenidos constitucionales invocados, en particular con el Acto Legislativo 03 de 2023.

 

130.       En segundo lugar, habría que anotar que los argumentos relativos a la violación del juez natural tampoco resultan pertinentes para discutir presuntas deficiencias prácticas asociadas al curso del Procedimiento Único. Sin desmedro del impacto que el principio aludido pueda tener en la efectividad de los procedimientos agrarios (sobre lo cual se hará un pronunciamiento infra), no se advierte una relación lógica entre la defensa del ejercicio jurisdiccional agrario y la intención de sustraer de las reglas del Procedimiento Único los trámites referidos a la Expropiación Judicial de Predios Rurales, la Acción de Nulidad Agraria y la Acción de Resolución de Controversias de Adjudicación. A este respecto, le asiste razón a los intervinientes que señalaron que los reparos sobre la ineficacia del procedimiento desde el punto de vista de su configuración institucional actual no es pertinente desde la óptica del cargo admitido.

 

131.       Valga decir que en medio de la audiencia pública convocada en el marco del presente trámite, además del presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia, Jorge Enrique Bedoya Vizcaya, las doctoras Margarita María Varón Perea y Myriam Carolina Martínez Cárdenas realizaron intervenciones encaminadas a deslindar una y otra cuestión. Si bien ninguna desconoció el impacto del Acto Legislativo 03 de 2023 en la instrucción futura de los procesos agrarios, ambas pusieron de presente que no era esta la ocasión para discutir el modelo mixto del Procedimiento Único. En su concepto, el nuevo marco constitucional no pone en entredicho la fase judicial del procedimiento. Y si bien esta última puede ser susceptible de ser reformada por el Congreso de la República en el ejercicio de sus facultades de configuración normativa, las discusiones de política pública que subyacen a las posibles reformas no son el objeto de esta controversia constitucional.

 

132.       Conclusión del análisis de la aptitud sustantiva de la demanda. Al hilo de lo dicho la Sala Plena debe concluir lo siguiente. Por una parte, se advierte que el actor propone un cargo claro, cierto, pertinente, específico y suficiente que involucra la defensa del principio de juez natural (artículo 29 superior) y que se sustenta en una enmienda constitucional que reformó la composición orgánica de la Rama Judicial y definió, a juicio del censor, que los procesos agrarios, incluidos los previstos en el Decreto 902 de 2017, deben ser instruidos en su fase judicial por las autoridades agrarias y rurales. El anterior contraste, por lo demás, involucra el escrutinio de los artículos 36 (parcial), 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial), 79 y 80, cuyo contenido, como se precisó con anterioridad, alude explícitamente a las facultades del juez competente en el marco del Procedimiento Único.

 

133.       Una suerte contraria debe correr la dimensión del reproche que, con fundamento en el mismo parámetro de control, pretende que la Corte se pronuncie sobre contenidos normativos que no tienen relación estricta con el ejercicio de la competencia jurisdiccional sino con el diseño institucional del Procedimiento Único. En este punto, como quiera que las objeciones esgrimidas contra los artículos 58 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 70 (parcial), 71 (parcial), 74 (parcial), 75 (parcial) y 76 (parcial) no son ciertas, específicas, pertinentes ni suficientes, en la parte resolutiva de este fallo la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre el contenido de tales preceptos.

 

b)    Integración de la unidad normativa

 

134.       Precisada la aptitud sustantiva de la demanda en punto al reproche –por violación al juez natural– formulado contra los artículos 36 (parcial), 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial), 79 y 80 del Decreto Ley 902 de 2017, es necesario analizar ahora la necesidad de integrar la unidad normativa con los artículos 38 y 39 del mismo estatuto. Para tal propósito, es oportuno tener en cuenta las siguientes premisas:

 

135.       La jurisprudencia constitucional ha puesto de relieve que la integración de la unidad normativa es un mecanismo excepcional que encuentra fundamento en el inciso 3 del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991[60]. A su tenor, la Corte está facultada para integrar enunciados normativos que, pese a no haber sido acusados, son indispensables para dar una solución integral a la problemática constitucional planteada por el demandante o, en algunos casos, por los intervinientes[61]. Se trata de una potestad excepcional que debe ser ejercida en la sentencia y cuyo propósito principal es el de conservar la uniformidad del ordenamiento jurídico.

 

136.       Esta Corporación ha precisado que la integración de la unidad normativa admite dos modalidades[62]. Por una parte, a su amparo, es posible integrar la proposición jurídica completa; esto es, completar el sentido de la disposición cuestionada con otros enunciados normativos directamente relacionados con ella, de manera que el control recaiga sobre un precepto sintácticamente autónomo e inteligible. Por otro lado, es admisible “extender el efecto de la decisión a otras disposiciones de igual o similar contenido normativo”. En este último supuesto de integración normativa se busca evitar que el análisis constitucional sea incompleto o ineficaz; en otras palabras, que la Corte deje de pronunciarse sobre alguna disposición respecto de la cual sea posible formular un problema jurídico análogo.

 

137.       Dicho lo anterior, el pleno de la Corte encuentra que en esta oportunidad es preciso integrar la unidad normativa con lo previsto en los artículos 38 y 39 del Decreto Ley 902 de 2017. Son dos las razones que sustentan dicho proceder.

 

138.       Por una parte, los artículos 38 y 39 ibidem señalan, respectivamente, la competencia de los jueces a los que alude el estatuto para conocer de la Acción de resolución de controversias sobre los actos de adjudicación y de la Acción de nulidad agraria. En el primer caso, se establece que la validez y eficacia de los actos o instrumentos con los que se hayan efectuado programas de titulación o adjudicación de tierras podrá ser cuestionada ante la autoridad judicial competente. En el segundo caso, se dispone que quien objete la legalidad de los actos administrativos definitivos expedidos podrá demandar su nulidad ante el juez competente. En uno y otro caso, en suma, se atribuyen competencias jurisdiccionales a la autoridad judicial a la que alude el Decreto Ley 902 de 2017.

 

139.       Bajo ese panorama, es comprensible que a la luz de los contornos del cargo admitido sea necesario integrar a la unidad normativa las dos disposiciones antes enunciadas. Tal como ocurre con los preceptos acusados por el demandante, en ambas se fijan competencias jurisdiccionales que podrían verse impactadas por lo previsto en el Acto Legislativo 03 de 2023, en particular la competencia de los jueces y tribunales de la Jurisdicción Agraria y Rural. Por lo anterior, a efectos de que el eventual pronunciamiento sobre la garantía del juez natural sea efectivo e integral, se hace necesario que este último comprenda también lo previsto en los referidos artículos 38 y 39 del decreto ley sub examine.

 

140.       Por lo expuesto, en lo sucesivo, la Corte deberá analizar si, al amparo del cargo admitido y respecto del contenido de los artículos 36 (parcial), 38, 39, 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial), 79 y 80 demandados, se configura o no el fenómeno de la cosa juzgada constitucional –como sugirieron algunos intervinientes y el señor procurador general de la Nación– o si existen razones para enervar los efectos de dicha figura en lo atinente a la garantía del juez natural –como sostuvieron igualmente varios de los intervinientes en el proceso, incluidos los participantes en la audiencia pública convocada en este asunto–.

 

c)     Análisis sobre la configuración de la cosa juzgada constitucional

 

141.       Posturas de quienes solicitan a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018. A lo largo de la etapa participativa de este proceso, seis intervinientes, dos expertos y el señor procurador general de la Nación solicitaron a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018. Como quedó expuesto en la reseña que sobre tales memoriales se hizo en las líneas precedentes, los aludidos participantes introdujeron una consideración metodológica y dos planteamientos generales a propósito de esta cuestión. Frente a lo metodológico, coincidieron en que si bien en el 2018 la Corte adelantó un escrutinio automático, posterior e integral de los contenidos normativos hoy acusados, es verdad que en casos excepcionales el debate constitucional puede reabrirse en garantía de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución Política. Con todo, en su criterio, en esta ocasión no hay lugar a enervar los efectos de la cosa juzgada constitucional por dos razones.

 

142.       En primer lugar, algunos participantes aseguraron que el Acto Legislativo 03 de 2023 no modificó el diseño institucional del Decreto Ley 902 de 2017. Una de las intervinientes en el proceso, la doctora Myriam Carolina Martínez Cárdenas, aseguró expresamente que las disposiciones constitucionales invocadas por el censor refuerzan la función jurisdiccional agraria, por lo que la etapa judicial del Procedimiento Único no podría marchitarse en favor de las funciones administrativas de la ANT. Este planteamiento fue reiterado tanto por los expertos invitados como por el jefe del Ministerio Público. Este último destacó que el debate constitucional no podría reabrirse con miras a “desjudicializar” transitoriamente los procesos agrarios hasta que la Jurisdicción Agraria y Rural entre en funcionamiento, pues ello minaría la intangibilidad de la cosa juzgada en lo relativo a la integridad del Procedimiento Único previsto en el Decreto Ley 902 de 2017.

 

143.       En segundo lugar, los participantes aseguraron que el fenómeno de la cosa juzgada constitucional tampoco puede enervarse en lo que concierne al cargo que ocupa la atención de la Sala. Sobre el particular, coincidieron en que el Acto Legislativo 03 de 2023 no impacta lo resuelto por la Corte a propósito de la garantía del juez natural, entre otras cosas porque desde el 2018 está claro que la competencia jurisdiccional para conocer de la fase judicial del Procedimiento Único debe derivarse del “derecho vigente”.

 

144.       Al hilo de ello, uno de los intervinientes, el ciudadano Pablo Estrada Cifuentes, aseguró que la existencia futura de la jurisdicción agraria no puede modificar las subreglas y el diseño transitorio dispuesto en la Sentencia C-073 de 2018, confirmado en la SU-288 de 2022. Bajo tal premisa, sostuvo que debía distinguirse entre (i) el mandato constitucional de implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural, y (ii) la competencia jurisdiccional transitoria –en cabeza de las autoridades judiciales ordinarias y de lo contencioso administrativo– mientras aquella entra en operación. En suma, unos y otros hicieron hincapié en que la existencia (nominal) de la Jurisdicción Agraria y Rural no puede conllevar a la pérdida de competencia de los jueces ordinarios y contencioso administrativos, cuyas facultades jurisdiccionales deben mantenerse incólumes hasta que se materialice la nueva estructura judicial agraria.

 

145.       Precisión sobre el alcance del cargo admitido en punto al análisis de la cosa juzgada constitucional. A partir de lo expuesto, es necesario que la Sala realice unas precisiones sobre el alcance del cargo admitido a propósito de la intangibilidad de la cosa juzgada constitucional. Hay que decir que una de las objeciones principales de los intervinientes y del Ministerio Público no se desprende propiamente del contraste normativo propuesto por el censor, sino de la eventual modulación del fallo por él sugerida. En efecto, a propósito de la controversia suscitada alrededor de la garantía del juez natural, el demandante propuso a la Corte que declare la “inexequibilidad condicionada” de los preceptos demandados (ver, literal (a) supra), de manera que su efectividad esté condicionada a la implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural. Sumado a ello, sugirió que, a juzgar por su efectividad, la ANT podría adelantar expeditivamente los procesos a su cargo hasta que el juez agrario especializado pueda asumir la instrucción de la fase judicial del Procedimiento Único.

 

146.       Expuesto lo anterior, es menester realizar dos anotaciones a propósito del alcance del cargo admitido y del estudio de la cosa juzgada constitucional. Lo primero que debe decirse es que, a tenor de la jurisprudencia de esta Corporación, existe una diferencia conceptual y dogmática entre la modulación de los efectos de las sentencias de constitucionalidad –ora del contenido de su decisión, ora de sus efectos temporales– y el juicio de validez. Mientras el primero es un instrumento procesal que pretende armonizar la conclusión del escrutinio de constitucionalidad con la garantía de otros valores superiores, de manera que la inconstitucionalidad de un precepto no lleve aparejado consecuencias altamente nocivas para el ordenamiento jurídico[63]; el segundo tiene por objeto el contraste normativo entre una norma de rango material de ley y otra de estirpe constitucional[64].

 

147.       Dicho esto, es verdad que tanto el demandante como algunos intervinientes se pronunciaron sobre la posibilidad de que, con ocasión del juicio de validez de los preceptos demandados, se otorguen facultades transitorias a la ANT para que sea dicha autoridad administrativa la que instruya, por sí sola, algunos de los procesos agrarios mientras la Jurisdicción Agraria y Rural es implementada. Con todo y ello, la antedicha propuesta debe ser distinguida del juicio de validez formulado a propósito del cargo admitido, con base en el cual el actor pretende que las disposiciones demandadas del Decreto Ley 902 de 2017 sean confrontadas, entre otras, con el contenido del Acto Legislativo 03 de 2023.

 

148.       En ese orden de ideas, el análisis sobre la configuración de la cosa juzgada constitucional debe partir de dos premisas. Por una parte, pese a que algunos participantes reclamaron la necesidad de que la Corte se esté a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018 en lo que concierne a la intangibilidad del diseño institucional del Decreto Ley 902 de 2017, tal discusión es ajena al cargo admitido, que versa exclusivamente sobre la garantía del juez natural en la instrucción de la Fase Judicial del Procedimiento Único y que, como se definió con antelación, impacta únicamente los artículos del decreto que hacen referencia a la competencia jurisdiccional o a las potestades del juez competente. Si bien en el curso del proceso hubo propuestas de modulación del fallo, estas últimas solo podrían analizarse sobre la base de la eventual conclusión del juicio de validez propuesto.

 

149.       Por otra parte, tampoco podría perderse de vista que el contraste normativo admitido se restringe a la garantía del juez natural en el curso de la etapa judicial contemplada en el Decreto 902 de 2017. En este punto, desde luego, cobra pleno sentido la segunda objeción planteada por los participantes, conforme a la cual la expedición del Acto Legislativo 03 de 2023 no puede modificar las subreglas previstas en la Sentencia C-073 de 2018. En otras palabras, que la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural no puede conllevar a reevaluar la asignación transitoria de competencias realizada por la Corte en el 2018. De ahí que la Sala deba estarse a lo resuelto en la antedicha sentencia, de manera que los jueces ordinarios y contencioso administrativos sigan facultados para conocer de la fase judicial del Procedimiento Único hasta que se materialice la nueva estructura judicial agraria.

 

150.       De ese modo, la Corte está llamada a determinar si la reforma constitucional invocada tiene la fuerza para suscitar un nuevo estudio de constitucionalidad dirigido a actualizar el criterio de la jurisprudencia constitucional en torno a la autoridad competente para conocer los asuntos establecidos en el Decreto Ley 902 de 2017. Con miras a ello, es preciso que la Sala: (i) rememore su doctrina constitucional sobre el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y los supuestos en los que procede su enervamiento; (ii) esboce las razones de la decisión y las subreglas que, a propósito de la garantía del juez natural, fueron adoptadas por la Corte en la Sentencia C-073 de 2018, y (iii) concluya si hay razones para debilitar el fenómeno procesal analizado y, por lo tanto, si existe mérito para emitir un nuevo pronunciamiento sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados.

 

151.       Doctrina sobre la configuración de la cosa juzgada constitucional. El artículo 243 de la Constitución Política establece que las decisiones que adopte la Corte en ejercicio del control jurisdiccional a su cargo hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. En concordancia con ello, el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 dispone expresamente que las sentencias proferidas por esta Corporación tienen el valor de cosa juzgada constitucional. La jurisprudencia reiterada de este Tribunal ha destacado que el instituto procesal de marras cumple una función al mismo tiempo negativa y positiva[65]. De un lado, prohíbe a las autoridades judiciales conocer y decidir sobre lo que previamente ha sido resuelto; de otro lado, busca asegurar los principios de supremacía constitucional y de seguridad jurídica, indispensables para que las decisiones judiciales sean estables y consistentes y, por contera, susciten confianza en el ordenamiento jurídico[66].

 

152.       Para que sus efectos sean exigibles, es preciso constatar la configuración de tres supuestos. Primero, que se proponga el análisis de un contenido normativo previamente juzgado (identidad de objeto); segundo, que la demanda se sustente en los cargos y razones previamente analizadas (identidad de causa); y, tercero, que el parámetro de control normativo y constitucional no haya variado (identidad en el parámetro de constitucionalidad)[67].

 

153.       Aunado a ello, la jurisprudencia constitucional ha distinguido dos formas de clasificación de la cosa juzgada: (i) por su objeto de control y (ii) por el alcance del examen de constitucionalidad. En cuanto a su objeto, la cosa juzgada puede ser formal o material. Será formal cuando la decisión previa del juez constitucional verse sobre el mismo texto legal que pretende ser nuevamente enjuiciado[68]. Por su parte, será material, en el supuesto de que, habiendo dos enunciados disímiles aunque de contenido normativo idéntico, uno de ellos ha sido enjuiciado en el pasado. En este caso, se ha dicho que el fenómeno referido opera en vista de que, al margen de su diferencia, los preceptos tienen la virtualidad de producir los mismos efectos en tanto contienen la misma regla de derecho[69].

 

154.       Por lo que respecta al alcance del examen de constitucionalidad, la cosa juzgada puede ser absoluta o relativa. Será absoluta en el evento en que la constitucionalidad del contenido normativo nuevamente demandado ya haya sido confrontado con la totalidad de las normas constitucionales, incluidas las que conforman el bloque de constitucionalidad. Por regla general, hacen tránsito a cosa juzgada absoluta aquellas decisiones emitidas por la Corte en ejercicio del control automático e integral a ella conferido[70]. Por otro lado, será relativa cuando el juicio de validez adelantado en la sentencia primigenia verse sobre específicos cargos de inconstitucionalidad. Cuestión que será explícita cuando en la parte resolutiva de la providencia así se establezca; o implícita, cuando, ante la ausencia de referencia sobre el particular, se determine que el juicio adelantado en la parte considerativa se limitó exclusivamente a determinados reproches[71].

 

155.       Por ser relevante para el asunto que convoca la atención de la Sala, vale la pena anotar que en la Sentencia C-174 de 2017 la Corte puso de presente que el control de constitucionalidad de los decretos dictados al amparo del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 –como es el caso del hoy analizado, el Decreto Ley 902 de 2017– se caracterizó por ser jurisdiccional, automático, participativo y posterior. A este respecto, la Corporación destacó que por regla general el control automático agota la competencia de la Corte, pues en estos casos el acto normativo controlado es contrastado con la totalidad de las normas constitucionales pertinentes. De ese modo, en vista de que el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 dispuso que los decretos con fuerza de ley expedidos por el presidente de la República –al amparo de las facultades transitorias allí previstas– “tendría[n] control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia”[72], la Sala Plena concluyó que, por las particularidades anotadas, dicho escrutinio debía ser integral, y que la decisión, en principio, hacía tránsito a cosa juzgada absoluta[73].

 

156.       Con todo, a renglón seguido, destacó que sin perjuicio de la automaticidad e integralidad del control jurisdiccional, sobre tales decretos podría suscitarse una ulterior revisión constitucional por vicios sobrevinientes atados a nuevas reformas constitucionales o a modificaciones legislativas. En vista de que la expedición de estos decretos con fuerza de ley estuvo prevalida de una facultad excepcional otorgada por el Constituyente derivado al presidente de la República, la Corte consideró oportuno señalar que en este caso, de manera excepcional y sin desmedro de la cosa juzgada absoluta, los decretos leyes en referencia podrían ser nuevamente sometidos al control constitucional en garantía de la integridad y supremacía del orden constitucional[74]. Esta posición, dicho sea de paso, fue confirmada por la Corte en la Sentencia C-337 de 2021. Aunque en tal oportunidad el pleno de la Corporación se estuvo a lo resuelto en la Sentencia C-017 de 2018, reiteró que, sin perjuicio de la cosa juzgada absoluta, en casos excepcionales los preceptos de estos decretos leyes podrían ser nuevamente sometidos a control ante la existencia de vicios de inconstitucionalidad sobrevinientes[75].

 

157.       Desde luego, estas apreciaciones coinciden con la jurisprudencia constitucional imperante en la materia. En efecto, como lo recordó la Corte en las sentencias C-233 de 2021 y C-055 de 2022, de manera excepcional es posible que la Corporación realice un nuevo estudio de constitucionalidad incluso ante la existencia de cosa juzgada. Al respecto, la doctrina de este tribunal ha destacado que esto último es admisible ante una de estas tres circunstancias: (i) se produce un cambio del parámetro de control derivado de la incorporación de nuevos mandatos relevantes a la Constitución Política, incluido el bloque de constitucionalidad; (ii) ocurre una modificación en el significado material de la Constitución dada por cambios sociales, políticos o económicos significativos, o (iii) se presenta una variación en el contexto normativo en que se inserta la norma objeto de control. Por lo que respecta a la primera de las circunstancias aludidas, referida al cambio del parámetro de control, en la Sentencia C-007 de 2016 la Corte precisó que tal variación puede tener lugar en virtud de una reforma a la Carta Política. En este supuesto, el debilitamiento de la cosa juzgada se justifica en la necesidad de que la norma de rango legal sea juzgada a la luz de las nuevas disposiciones constitucionales. De no admitirse un nuevo examen constitucional, observó la Corte, “se afectaría la supremacía de la Carta al permitir la vigencia de contenidos normativos contrarios [a ella]”[76].

 

158.       Aspectos relevantes de la Sentencia C-073 de 2018. Como se ha reiterado a lo largo de estas líneas, en ejercicio de las facultades constitucionales previstas en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, el presidente de la República profirió el Decreto Ley 902 de 2017 con el propósito de facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final de Paz. Al amparo del inciso tercero del referido artículo 2º, la Corte Constitucional adelantó el control automático e integral del referido decreto mediante la Sentencia C-073 de 2018. Al hilo de lo previsto en la Sentencia C-160 de 2017, reiteró que la revisión de constitucionalidad del Decreto 902 debía ser “expreso, objetivo, garante del Estado Social de Derecho, formal y material y estar acorde con el escenario transicional”.

 

159.       Como se dijo supra, el control del referido decreto fue posterior, automático e integral, razón por la que la Corte adelantó el escrutinio de su contenido con base en todas las normas del ordenamiento superior que resultaban pertinentes. Dado que las disposiciones del Decreto 902 de 2017 involucran un número plural de tópicos, es importante que la Sala concentre su atención en las razones que llevaron a la Corte a decidir sobre la validez de los contenidos normativos que hoy son nuevamente controvertidos. Por lo tanto, para ese propósito, en lo sucesivo se remembrará la postura de la Corte sobre la constitucionalidad de los artículos 36 (parcial), 38, 39, 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial), 79 y 80 del Decreto 902 de 2017 y se aludirá a los planteamientos capitales que, sobre la garantía del debido proceso, el acceso a la administración de justicia y el juez natural hizo la Corporación en tal oportunidad.

 

160.       A manera introductoria, habría que decir que el control jurisdiccional convocado a partir de la promulgación y entrada en vigencia del decreto sub examine fue participativa y plural. Durante la audiencia pública convocada en el marco del referido proceso, fueron múltiples las voces que se pronunciaron sobre las garantías constitucionales antes anotadas. Por un lado, en el marco del citado escenario, la ANT puso de manifiesto que el decreto de marras no tenía por propósito la creación de la jurisdicción agraria y rural. Sin perjuicio de su importancia, el entonces director de dicha entidad aseguró que, bajo el diseño institucional promulgado, la fase judicial del Procedimiento Único allí contemplada debía ser tramitado por las autoridades judiciales existentes bajo la figura del proceso verbal sumario previsto en el Código General del Proceso.

 

161.       A su turno, en lo relativo a la implementación del Procedimiento Único, algunos intervinientes se pronunciaron explícitamente sobre la cuestión de la Jurisdicción Agraria y Rural y su impacto en la garantía del juez natural. La Defensoría del Pueblo, por ejemplo, observó que el decreto sub examine no contemplaba ningún aspecto sustancial indispensable para establecer efectivamente la jurisdicción agraria, al tiempo que encargar asuntos del Procedimiento Único a autoridades judiciales indeterminadas suponía un flagrante desconocimiento del principio de juez natural. Una postura análoga mantuvo en la audiencia pública el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, entidad que insistió en la distinción normativa entre el Procedimiento Único y la creación de la jurisdicción agraria, que el decreto no contemplaba. Bajo ese supuesto y en garantía de la efectividad del referido procedimiento, sugirió que era necesario acudir a la cláusula residual de competencia del artículo 15 del Código General del Proceso.

 

162.       Por su parte, la Comisión Colombiana de Juristas advirtió que para que la fase judicial de Procedimiento Único cumpliera cabalmente sus propósitos era indispensable la consagración de una institución judicial robusta y eficiente. De ese modo, observó que si bien el contenido del decreto daba cuenta del interés por conformar una jurisdicción agraria, tal materia no había sido regulada explícitamente. De ahí que se emplease el término “juez competente” sin mayores consideraciones adicionales sobre su impacto jurisdiccional.

 

163.       Recopiladas las intervenciones de la fase participativa –incluidas, por supuesto, las de la audiencia pública–, la Corte avanzó en el análisis del contenido del decreto. Con miras a identificar lo pertinente para el asunto sub judice, huelga recordar que, aunque las disposiciones impugnadas comparten un tópico común (la competencia jurisdiccional), se ubican en acápites disímiles. Así, los artículos 36, 38 y 39 se enmarcan en el Título V, referido a la “Formalización de la propiedad privada y seguridad jurídica”; los artículos 47, 56 y 57 se encuentran en el Capítulo 1 del Título VI, relativo a las generalidades del Procedimiento Único. Finalmente, los artículos 79 y 80 hacen parte del Capítulo 3 de ese mismo título, que atañe a la fase judicial del Procedimiento Único.

 

164.       Merece la pena recordar que la Corte encontró que las anteriores disposiciones se ajustaban a lo consagrado en el AFP. Por lo que hace a la formalización de la propiedad privada, puso de manifiesto que la Reforma Rural Integral solo puede ser garantizada si los programas de formalización de la propiedad rural “se realizan en el marco de la organización y rectificación de los derechos de propiedad legítimos, recuperando para sus propietarios las tierras de aquellos cuya tenencia es ilegítima o ilegal, y asignando los derechos de propiedad a aquellos que no tienen tierra”. De esa manera, se puso de manifiesto que los artículos referidos a esta temática eran coherentes con dichos propósitos.

 

165.       En cuanto a las reglas generales sobre el Procedimiento Único, la Corte destacó que la implementación de la Reforma Rural Integral precisaba de positivizar un marco procesal a través del cual se hiciera efectivo el plan de formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural, razón por la que las reglas relativas a las generalidades del Procedimiento Único tampoco suscitaban dudas sobre su conexidad con el contenido del AFP. Lo propio se dijo respecto de los artículos 67 a 82, atinentes a las fases administrativa y judicial del referido procedimiento, cuya conexidad no fue cuestionada. Sumado a ello, el pleno destacó que, a tenor del Acto Legislativo 02 de 2017, las instituciones y autoridades del Estado estaban llamadas a cumplir de buena fe lo pactado. Mandato que, por lo que respecta a la Reforma Rural Integral, exige la definición de procedimientos ágiles y eficaces encaminados a la adjudicación gratuita de tierras, a la concesión de créditos especiales para el acceso a la propiedad rural y a la formalización masiva de los predios rurales. Todo lo cual debe estar íntimamente encaminado a garantizar el bienestar y buen vivir de la población rural.

 

166.       A la par, se destacó que las medidas previstas en el Decreto Ley 902 de 2017 tienen una naturaleza instrumental en la implementación de la Reforma Rural Integral, al tiempo que “pretenden generar una seguridad jurídica sobre la tierra y, con ello, un ambiente de paz social que permita una articulación entre la política de ordenación de la propiedad rural y el desarrollo rural integral a través de la puesta en marcha del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”.

 

167.       En esta ocasión, la Corte también tuvo oportunidad de enfatizar en que los artículos 64 y 65 de la Constitución Política contemplan, respectivamente, el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y de proteger la producción y el acceso a los alimentos. Entre las estrategias implementadas para el desarrollo rural aludió a las políticas de democratización de la tierra y, en referencia al artículo 58, recordó que la propiedad es una función social que implica obligaciones. En punto a las particularidades de dicha función en el contexto de la propiedad rural, el pleno destacó que la tenencia y explotación de los predios agrarios debe estar orientada hacia el bien común, y que las políticas públicas (como es el caso de la reforma agraria) deben estar dirigidas a facilitar tanto la adquisición de la tierra por parte de los campesinos como a procurarles un mejor nivel de vida y estimular el desarrollo agropecuario.

 

168.       Por lo que respecta al análisis material de los artículos cuestionados, la Corte se pronunció en los siguientes términos. En lo que concierne al artículo 36, advirtió que este no era más que el desarrollo de la libertad de configuración legislativa extraordinaria en el diseño de los procedimientos necesarios para implementar el objeto del decreto. Al pronunciarse sobre la validez de su contenido, observó que este último “no elimina ni modifica sustancialmente la administración de justicia sino que únicamente altera el trámite anteriormente previsto por la Ley 1753 de 2015 para la formalización de la posesión y saneamiento de la falsa tradición, limitando dicho cambio a las zonas focalizadas” (énfasis añadido). Una anotación similar se hizo respecto de los artículos 38 y 39. En uno y otro caso se dijo que encuadraban dentro de la libertad de configuración del legislador. Asimismo, a propósito del artículo 38, la Corporación recalcó que cualquier vacío referido al ejercicio jurisdiccional –v. gr. el término de caducidad de la acción– debía ser colmado conforme al artículo 52 ibidem, que, en lo referido a la fase judicial y ante la ausencia de norma especial, remite a las normas de la Ley 1564 de 2012 [Código General del Proceso]. 

 

169.       Por lo que toca al artículo 47, la Corte se limitó a declarar su exequibilidad bajo el entendido de que “se enmarca en el ámbito de configuración legislativa extraordinaria del que ha sido resultado”. Con todo, habría que decir que a propósito del análisis del artículo 46, la Corte encontró ajustado a la Constitución que en caso de existir oposiciones contra el acto administrativo que acepta o promueve alguno de los procedimientos objeto del Procedimiento Único, la controversia probatoria sea finalmente zanjada por el juez competente dentro de la fase judicial del procedimiento.

 

170.       Una consideración lacónica mereció la validez de los artículos 56 y 57, referidos, respectivamente, a la acumulación procesal y a la suspensión de procesos administrativos y judiciales. Su contenido mereció el aval de la Corporación a juzgar por su propósito: abogar por la “integralidad, seguridad jurídica y unificación para el cierre y estabilidad de los fallos judiciales”. Sumado a ello, la Corte precisó que la exequibilidad de estos artículos se desprendía del hecho de que ni la acumulación ni la suspensión procesal podían afectar los procesos penales en curso. En lo que concierne al artículo 75, hay que decir que la Corte avaló conjuntamente la constitucionalidad de las normas referidas al cierre del trámite administrativo, incluidos los supuestos en los que, al mediar oposición, debe disponerse la presentación de la demanda ante el juez competente.

 

171.       En lo que hace a los artículos 79 y 80, la Corte hizo una valoración conjunta de las reglas atinentes a la fase judicial del Procedimiento Único. Hay que recordar que en su configuración original, el artículo 78 contemplaba que la etapa judicial del procedimiento sería competencia de las “autoridades judiciales que se determinen o creen para cumplir con los objetivos de la política de ordenamiento social de la propiedad rural”. Con el propósito de enjuiciar tales disposiciones, la Corporación hizo expresa referencia a la garantía del juez natural, que se desprende del contenido normativo del artículo 29 de la Constitución Política, así como de los artículos 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

 

172.       A partir de la jurisprudencia constitucional[77], la Sala destacó que el juez natural es aquel a quien se le ha asignado el conocimiento de ciertos asuntos con fundamento en dos principios: la especialidad o naturaleza de su función y la predeterminación legal. Es decir, se cumple la antedicha garantía en el evento en que: (i) la creación de la autoridad jurisdiccional, así como la atribución de su competencia, están previstas en la ley; (ii) no se trata de un juez abstraído de la estructura jurisdiccional o exclusivamente establecido para el conocimiento de algún asunto particular (ad hoc); y (iii) no se desconocen los fueros competenciales[78]. Sumado a ello, la Corte recordó que existe una violación al principio del juez natural en el supuesto en que, al regularse la estructura de un procedimiento judicial, no se define con certeza cuál es el juez competente para conocer de ella, o se deja al arbitrio de las partes su determinación[79].

 

173.       A partir de las anteriores premisas la Sala estimó que, al no precisar quién sería el juez competente para conocer de la etapa judicial del Procedimiento Único, el artículo 78 violaba la garantía del juez natural y el derecho de acceder a la administración de justicia. Sin embargo, destacó que la inconstitucionalidad del canon aludido no podía afectar la vigencia y aplicación práctica del Decreto 902 de 2017. Con el propósito de no hacer inane la etapa judicial del citado procedimiento, y en vista de que “[l]a oportunidad para adelantar el control de los actos administrativos proferidos dentro de la fase administrativa del Procedimiento Único se presenta dentro de su fase judicial”, sostuvo que el conocimiento de tales controversias debía estar en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en atención a lo previsto en los artículos 236, 237 y 238 de la Constitución Política.

 

174.       Por su parte, dado que el artículo 79 del Decreto 902 de 2017 alude a la aplicación de las normas del Código General del Proceso referidas al proceso verbal sumario, la Corte concluyó que “de los artículos 52 y 79 del decreto analizado se desprende que, para los procesos diferentes al control de actos administrativos, el juez competente es aquel que corresponda según la materia del asunto”[80]. De lo cual se deduce que, por la naturaleza de los trámites adelantados al amparo del Procedimiento Único –y que no se refieren a la legalidad de los actos administrativos–, la competencia recae en la jurisdicción ordinaria. En este punto, la Sala consideró que la remisión normativa a las normas del Código General del Proceso eran compatibles con la Carta Política “por hacer parte del ejercicio de configuración legislativa en materia de procedimientos, que se limita, en este caso a remitir a un procedimiento existente”. Finalmente, por lo que toca a los artículos 80 y 81, se dijo que su contenido constituía un ejercicio válido del poder de configuración legislativa en materia procedimental.

 

175.       La aprobación del Acto Legislativo 03 de 2023 y el enervamiento de la cosa juzgada constitucional. Como fue reseñado en los antecedentes de este proceso, en la subsanación de la demanda el actor insistió en que en esta oportunidad se dan las condiciones para enervar los efectos de la cosa juzgada absoluta. Si bien reconoció que sobre los preceptos acusados medió un análisis automático e integral, no es menos cierto que en la Sentencia C-174 de 2017 la Corte avaló la posibilidad de realizar nuevos escrutinios de constitucionalidad sobre la base de vicios de validez sobrevinientes. Bajo esa perspectiva, el censor aseguró que en este caso se configura uno de los supuestos excepcionales definido por la jurisprudencia de la Corte, a saber, la “variación en las normas constitucionales que sirven como parámetro de control”. En su concepto, la expedición de los actos legislativos 01 y 03 de 2023 exigen a la Corte volver sobre la constitucionalidad de los contenidos normativos acusados.

 

176.       Por lo que respecta al Acto Legislativo 01 de 2023, el demandante fue categórico en afirmar que la consagración del campesinado como un sujeto de especial protección constitucional exige, a tenor de los instrumentos internacionales que le sirven de parámetro interpretativo[81], que los trabajadores agrarios puedan acceder a procedimientos imparciales instruidos por organismos judiciales y administrativos competentes. Aunado a ello –a juicio del censor–, de este acto reformatorio se desprende la necesidad de que las políticas públicas, así como la interpretación del derecho interno, contribuyan a la efectividad de los derechos de la población campesina, en especial aquellos asociados al acceso a la tierra y a la seguridad económica y alimentaria.

 

177.       A su turno, sostuvo que el Acto Legislativo 03 de 2023 comporta igualmente una modificación sustancial del parámetro de control a lo sumo por dos razones. De un lado, porque la enmienda constitucional modificó la estructura orgánica de la Rama Judicial y, por cuenta de tal circunstancia, puso los procesos agrarios en cabeza de los juzgados y tribunales de dicha especialidad. Sobre el particular, el actor hizo hincapié en que, a tono con la redacción textual del artículo 3 de la citada reforma, la implementación de la estructura judicial agraria es un mandato de rango superior dirigido al Consejo Superior de la Judicatura. De otro lado, al momento de proferir la Sentencia C-073 de 2018, la Corte juzgó el contenido de las disposiciones acusadas sobre la base de la inexistencia de una jurisdicción especializada, configuración normativa que la expedición del Acto Legislativo 03 de 2023 alteró sustancialmente.

 

178.       Con el propósito de ahondar en los planteamientos del demandante, es necesario que la Corte comience por hacer dos precisiones. Lo primero que se debe decir es que, según se advirtió en la reseña de los elementos relevantes de la Sentencia C-073 de 2018, por el objeto de control y por su alcance, hay razones para concluir que la decisión adoptada en dicha sentencia, prima facie, hizo tránsito a cosa juzgada absoluta. A la luz de la doctrina constitucional, está claro que sobre el Decreto Ley 902 de 2017 medió un control automático e integral. No solo fueron escrutadas todas las disposiciones que el demandante hoy controvierte, sino que estas últimas fueron cotejadas con las normas constitucionales pertinentes. Como se vio, la Corte hizo referencia explícita al derecho de acceder a la administración de justicia y a la garantía del juez natural, dimensión capital del derecho al debido proceso.

 

179.       Por otra parte, el pleno de la Corporación insistió en que la democratización del acceso a la tierra es un mandato constitucional, así como un derecho subjetivo de progresivo cumplimiento. Además, reconoció que, en el caso de las y los campesinos de Colombia, la garantía de la propiedad rural está intrínsecamente relacionada con su sustento material y con la realización de sus proyectos de vida. En sentido complementario, destacó que el Estado tiene un mandato de estirpe constitucional tendiente a la corrección de las desigualdades sociales, al paso que está llamado a estimular y mejorar las condiciones materiales de existencia de los sectores más vulnerables de la sociedad.

 

180.       Valga decir que su decisión tampoco fue ajena al reconocimiento moral y político del campesinado como sujeto de derechos. Sobre el particular, a partir del precedente constitucional en vigor, destacó que las y los campesinos fueron históricamente invisibilizados y que muchos de ellos viven en condiciones de vulnerabilidad por cuenta, entre otras cosas, del déficit en la prestación de los servicios públicos. De ese modo, recalcó su carácter de “sujetos de especial protección” e insistió en que “el campo es un bien jurídico especialmente protegido por la Constitución”. Por si fuera poco, hizo hincapié en que “el derecho a la tierra y al territorio son derechos fundamentales” y un presupuesto de realización del derecho a la igualdad real y efectiva.

 

181.       Por lo tanto, no es de recibo que la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2023, que elevó a rango constitucional el carácter de sujeto de especial protección del campesinado colombiano, tenga la fuerza para enervar los efectos de la cosa juzgada absoluta que recaen sobre la Sentencia C-073 de 2018. Si bien la Sala no puede desconocer el impacto positivo que esta enmienda constitucional comportó en la garantía efectiva de los derechos constitucionales de esta población –en particular los que conciernen al acceso a la propiedad de la tierra–, ello no conduce a que, por este concepto, se reabra el debate constitucional que fue oportunamente zanjado en el año 2018. Como se esbozó con antelación, el escrutinio realizado tuvo en especial consideración la garantía efectiva de los derechos del campesinado como sujeto de especial protección constitucional. En aquella ocasión, los contenidos normativos del decreto sub examine fueron integralmente contrastados con dicho parámetro normativo. De ahí que el planteamiento de marras no tenga mérito para prosperar.

 

182.       Sin perjuicio de lo anterior, un análisis distinto suscita el Acto Legislativo 03 de 2023, cuyo contenido sí tiene la entidad suficiente para alterar el parámetro de control empleado por la Corporación y, con ello, reabrir la discusión sobre la validez de las disposiciones censuradas en esta oportunidad. A continuación, se esbozarán brevemente los aspectos normativos centrales de la citada enmienda y las razones por las que nuevamente es necesario analizar la validez de las disposiciones cuestionadas en garantía del juez natural.

 

183.       Vale la pena comenzar por referirse a los aspectos medulares que guiaron el trámite legislativo de la reforma constitucional. Como consta en el informe de ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, la iniciativa fue propuesta con el objeto de precisar el marco constitucional “para la resolución de controversias respecto de los derechos de propiedad, posesión, ocupación, usufructo, servidumbre, uso y tenencia de bienes inmuebles en el suelo rural”[82]. Según fue puesto de manifiesto, dos fenómenos justificaron la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural. De un lado, la necesidad de reducir las barreras para que la población campesina pueda acceder a una justicia especializada en derecho agrario, así como descongestionar los despachos judiciales de la jurisdicción ordinaria, de manera que al campesinado le sea garantizado una justicia pronta y eficaz. De otro lado, la urgencia de superar la dispersión normativa e interpretativa en materia agraria y, con ello, superar la incertidumbre jurídica que abunda en este ámbito. Se afirmó que “entre 1903 y 2012 el Estado adjudicó 60 millones de hectáreas baldías a personas naturales y jurídicas, [así como] a comunidades indígenas y afro, lo que representa más de la mitad de la superficie nacional, que suma 114 millones de hectáreas”[83]. Con todo, según los ponentes de la iniciativa, buena parte de esas tierras se adjudicaron erróneamente, lo que exige implementar procedimientos agrarios eficaces tendientes a la reversión de tales adjudicaciones.

 

184.       Hay que decir que las preocupaciones enunciadas se mantuvieron en el transcurso de las discusiones congresuales. Así, en el informe para primer debate de la segunda vuelta en la Cámara de Representantes[84], se puso nuevamente de manifiesto que la lentitud de los procesos de formalización y clarificación de la propiedad hace que las exigencias de justicia y de seguridad jurídica incrementen. Bajo tal contexto, los congresistas ponentes adujeron que la implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural se convertía en un imperativo para dar respuesta a tal falencia. Se trataba, en suma, de garantizar el acceso a la justicia de las comunidades rurales y evitar la congestión de los despachos judiciales (civiles) que hoy instruyen, entre otros, la fase judicial del Procedimiento Único[85]. Se dijo adicionalmente que el acceso a la Jurisdicción Agraria y Rural se tornaba todavía más apremiante en el caso de las mujeres campesinas. El alto índice de “analfabetismo jurídico”, de “los costos que implica la asesoría de un abogado” y de las dificultades de probar su vínculo jurídico con la tierra –muchas veces signado por la informalidad–, hacen que la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural encuentre justificación en la necesidad de que los operadores judiciales reconozcan e incorporen el enfoque de género en los fallos, “con un énfasis en la protección de la mujer rural en su acceso a la formalización de la propiedad, que le otorgue derechos individuales de disposición y con ello se garantice el conjunto de sus derechos”[86].

 

185.       En sentido complementario, se afirmó que las enrevesadas formas de apropiación y ocupación de la tierra en Colombia han suscitado álgidos conflictos sobre la propiedad rural que aún hoy permanecen, a lo que se suman las dificultades topográficas de la geografía nacional y la ausencia de atención del Estado en algunas zonas del territorio colombiano. En este punto, se hizo hincapié en que “los conflictos que mayor recurrencia tienen en torno a lo agrario y lo rural son los procesos entre particulares relativos a tenencia de bienes de vocación agropecuaria y las relaciones de producción, los procesos reivindicatorios, posesorios, de pertenencia, divisorios, de deslinde, de expropiación, de servidumbre, sobre la compraventa, arrendamiento, aparcería, o la ocupación de hecho”[87]. A la par, la conflictividad judicial se alimenta de históricos conflictos agrarios relacionados con la concentración de las mejores tierras en pocos propietarios; los ineficaces marcos políticos y legales destinados a la regulación de la función social de la propiedad; el impacto de las organizaciones criminales en el control de los territorios y en la configuración de los mercados ilegales, incluido el de la tierra; y los elevados índices de pobreza y necesidades básicas insatisfechas en los territorios, circunstancia que incentiva la venta de tierras a precios sustantivamente inferiores a los del mercado[88].

 

186.       Una consideración especial merecieron las particularidades que, en concepto de los ponentes, caracterizan al derecho agrario. Por un lado, se puso de manifiesto que se trata de una disciplina autónoma compuesta por “criterios propios de orden jurídico, histórico y sociológico”. El derecho agrario, se dijo, cabalga entre el derecho privado y el público. No solo fija pautas para la resolución de conflictos entre particulares; también impacta la administración de tierras públicas (baldíos) y las políticas de producción de alimentos y desarrollo agrícola. De ahí que la disciplina agraria deba propender por la apropiación racional y sostenible de la tierra y los demás recursos naturales, de manera que se garantice el bienestar de las comunidades campesinas y se fortalezca la producción agropecuaria[89].

 

187.       Finalmente, la iniciativa fue motivada a partir de dos importantes razones. Por una parte, se puso de presente que la Jurisdicción Agraria y Rural debe garantizar el acceso a la justicia del campesinado y de los demás actores de las relaciones de producción agropecuarias. Dado su carácter especializado, esta jurisdicción está llamada a zanjar las controversias judiciales con base en las particularidades de las partes en contienda y bajo las siguientes convicciones normativas: (i) que el campesinado es un sujeto de especial protección constitucional; (ii) que existe una “imperante necesidad” de resolver los conflictos agrarios de forma ágil y eficiente; (iii) que la función social y ecológica de la propiedad rural debe ser protegida y el acceso progresivo a la propiedad de la tierra garantizado, y (iv) que la producción agropecuaria es una prioridad constitucional[90].

 

188.       Por otro lado, los ponentes recordaron que en el numeral 1.1.8. del Acuerdo Final de Paz se contempla la necesidad de crear mecanismos de resolución de conflictos de tenencia, uso y fortalecimiento de la producción alimentaria. En su concepto, esta jurisdicción proporcionaría los mecanismos de solución institucional de los conflictos que históricamente han aquejado al campo colombiano, y que se han tramitado de manera violenta[91]. A la par, contribuiría eficazmente a la formalización de los derechos de propiedad y, con ello, a eliminar las barreras de acceso a recursos financieros, técnicos y tecnológicos que son indispensables para mejorar las condiciones de vida de los hogares y de los trabajadores rurales. Se trata, además, de superar la indefinición y ambigüedad de los derechos de propiedad, causa de las imperfecciones de los mercados y obstáculo para el crecimiento económico y el desarrollo de la producción agrícola[92].

 

189.       Al hilo de lo anterior, en informe de conciliación en segunda vuelta se sometió a votación el texto definitivo que, a la postre, sería sancionado como el Acto Legislativo 03 de 2023[93], cuyo contenido fue aprobado en los siguientes términos. El artículo 1 introduce una modificación explícita al artículo 116 constitucional, de manera que, además de las existentes, se reconoce la facultad de la Jurisdicción Agraria y Rural para administrar justicia en nombre de la República. A la par, se dispone que el órgano de cierre de dicha jurisdicción “será la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia, sin perjuicio de las competencias atribuidas al Consejo de Estado en los términos del artículo 237 de la Constitución Política de Colombia”[94].

 

190.       A su turno, el artículo 2 introduce un nuevo canon constitucional, el 238A, que dispone la facultad del Congreso para determinar la competencia y funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural, así como el procedimiento especial agrario, “con base en los principios y criterios del derecho agrario señalados en la ley, y con la garantía del acceso efectivo a la justicia y la protección a los campesinos[,] a los [g]rupos étnicos (…) y las víctimas del conflicto armado”[95]. El artículo 3 otorga al Consejo Superior de la Judicatura el lapso de seis (6) meses para que, una vez promulgado el acto legislativo y de manera gradual y progresiva, implemente “la creación de los tribunales y juzgados agrarios y rurales, los cuales conocerán los asuntos que le son propios sin perjuicio de las leyes que desarrollen y reglamenten la Jurisdicción Agraria y Rural”[96]. Por último el artículo 4 dispone que “[e]l Congreso de la República tramitará y expedirá en la siguiente legislatura la ley por medio de la cual se establezca la estructura, funcionamiento y competencias de la Jurisdicción Agraria y Rural, así como el procedimiento especial agrario y rural”, al paso que el artículo 5 establece la vigencia, contada a partir de su promulgación, del acto legislativo en referencia.

 

191.       Con base en lo expuesto, es posible concluir que la aprobación del Acto Legislativo 03 de 2023 y la consiguiente modificación de la Constitución Política tienen la fuerza suficiente para enervar los efectos de la cosa juzgada absoluta en relación con las disposiciones del Decreto Ley 902 de 2017 que impactan el ejercicio jurisdiccional y la garantía del juez natural, como es el caso de los artículos 36 (parcial), 38, 39, 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial), 79 y 80 hoy demandados.

 

192.       Ha quedado claro que el contraste normativo realizado por la Corte en la Sentencia C-073 de 2018 no pudo tener en cuenta, a manera de parámetro de control, un conjunto de contenidos normativos de rango constitucional que impactan la suerte de los procesos agrarios en general y del Procedimiento Único en particular. Es verdad que la Sala Plena de otrora reconoció que el Decreto Ley 902 de 2017, en lo que a las disposiciones sub examine concierne, se ajustaba a la Constitución. Se dijo que la configuración de las dos fases del procedimiento, incluida la judicial, se enmarcaban en el desarrollo de la libertad de configuración legislativa en cabeza del Congreso. Que abogar por la integralidad, la seguridad jurídica y la estabilidad de los fallos judiciales era constitucionalmente admisible, del mismo modo que disponer la apertura de la fase judicial ante la existencia de oposiciones en la etapa administrativa.

 

193.       Con todo, la suerte de tales principios y arreglos institucionales se vio marcada por dos cuestiones: (i) la falta de certeza en la definición de las autoridades judiciales llamadas a hacer efectivos los objetivos de la política de ordenamiento social de la propiedad rural, y (ii) la necesidad de garantizar la efectividad del Procedimiento Único sin desmedro de la garantía de juez natural. Con el fin de no hacer inane el procedimiento y salvaguardar los principios constitucionales en juego, la Corte se valió del derecho vigente y definió que la fase judicial debía ser instruida, en lo que toca al control de los actos administrativos, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; al tiempo que, en lo demás y por la naturaleza de las materias involucradas, la competencia debía recaer en la jurisdicción ordinaria. Para lo cual, resultaba oportuna la remisión a las normas del Código General del Proceso previstas en el artículo 79 del Decreto 902 de 2017.

 

194.        Sin desmedro de la razonabilidad de tales determinaciones, el Acto Legislativo 03 de 2023 creó la Jurisdicción Agraria y Rural con el propósito explícito de que, en aras de los principios constitucionales en mención –seguridad jurídica, certeza y eficacia– no sean los jueces de las jurisdicciones aludidas quienes instruyan los procesos agrarios, sino que, a partir de su vigencia, sean los jueces y tribunales de una jurisdicción especializada en asuntos agrarios y rurales los que conozcan de tales trámites judiciales. Al margen del impacto que en la validez de las disposiciones acusadas comporte la referida enmienda constitucional, el hecho cierto es que, desde un plano estrictamente nominal, el ordenamiento constitucional contempla un nuevo parámetro de control que incide forzosamente en la competencia de las autoridades judiciales a la hora de instruir la fase judicial del Procedimiento Único. Nótese que la decisión adoptada por la Corte tuvo por base una circunstancia normativa que hoy ha sufrido una importante modificación, a saber, la inexistencia constitucional de autoridades judiciales especializadas llamadas a velar por los objetivos de la política de ordenamiento social de la propiedad rural.

 

195.       De ese modo, en línea con lo previsto en la Sentencia C-007 de 2016, hay que destacar que en este caso el debilitamiento de la cosa juzgada es admisible en aras de la supremacía e integridad de la Carta Política. Según lo ha defendido la doctrina, la Constitución es el criterio último de validez del ordenamiento jurídico y, por ello, el eje estructurante de su unidad[97]. Su fuerza normativa exige que las normas constitucionales[98]: (i) prevalezcan en el ordenamiento y sean parámetro de control para determinar la validez de otras de inferior jerarquía; (ii) sean el referente principal para interpretar las fuentes normativas infraconstitucionales, y, (iii) sin perjuicio de las facultades de creación normativa en cabeza de las autoridades públicas, tengan en algunos casos eficacia jurídica directa.

 

196.       Así las cosas, sin perjuicio del análisis de mérito que adelante la Sala Plena en los apartes subsiguientes, es claro que los contenidos del Acto Legislativo 03 de 2023 tienen la fuerza de relativizar los efectos de la cosa juzgada constitucional. La referida enmienda modificó la estructura orgánica de la Rama Judicial y creó una nueva jurisdicción especializada en asuntos agrarios. Se trata de una reforma a la Carta Política que, en abstracto, prevalece sobre las normas de inferior jerarquía (v. gr. Decreto 902 de 2017 y Sentencia C-073 de 2018) y la cual, como manifestaron algunas organizaciones intervinientes, trasluce la intención del Constituyente derivado de otorgar competencia jurisdiccional a las autoridades judiciales agrarias, sin desmedro de los desarrollos normativos de carácter legal y reglamentario a las que, en este ámbito, haya lugar.

 

197.       Conclusión. Por lo antes expuesto, hay lugar a proceder con un nuevo escrutinio de validez sobre los artículos 36 (parcial), 38, 39, 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial), 79 y 80 del Decreto Ley 902 de 2017 en punto al alcance de la competencia jurisdiccional allí prevista y que impacta la garantía del juez natural (artículo 29 superior) y la efectividad del Acto Legislativo 03 de 2023. Como se vio, pese a mediar un pronunciamiento integral sobre la validez de tales preceptos, con posterioridad a la Sentencia C-073 de 2018 la Constitución fue reformada en lo relativo a la estructura orgánica de la Rama Judicial. Por conducto de la referida enmienda constitucional, el Constituyente derivado realzó la importancia de que fuesen los jueces y tribunales de una jurisdicción agraria especializada los exclusivamente llamados a zanjar los trámites judiciales de dicha naturaleza. De ese modo, tanto por su finalidad como por su configuración normativa, la reforma constitucional modifica el parámetro de control de aquellas normas que impactan la competencia de las autoridades judiciales a la hora de instruir la fase judicial del Procedimiento Único previsto en el Decreto 902 de 2017.

 

C.               Problema jurídico y esquema de resolución

 

198.       Al hilo de lo expuesto, corresponde a esta Corte determinar si la configuración actual de los artículos 36 (parcial), 38, 39, 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial), 79 y 80 del Decreto Ley 902 de 2017 desconoce la garantía del juez natural prevista en el artículo 29 de la Constitución, a la luz del Acto Legislativo 03 de 2023, por medio del cual se creó la Jurisdicción Agraria y Rural.

 

199.       Con el fin de resolver el anterior problema jurídico, la Sala Plena seguirá el siguiente esquema de resolución. Comenzará por reiterar su jurisprudencia sobre la garantía del juez natural y su relevancia en la protección del derecho al debido proceso. Luego, hará referencia al derecho del campesinado a acceder progresivamente a la propiedad individual o colectiva de la tierra y la importancia de la Jurisdicción Agraria y Rural con fundamento en el marco normativo constitucional en vigor. A su turno, se pronunciará sobre la importancia del Decreto 902 de 2017 en la consecución de la Reforma Rural Integral pactada en al Acuerdo Final de Paz. Por último, a partir de las consideraciones referidas, hará el examen de constitucionalidad de las disposiciones demandadas.

 

D.               La garantía del juez natural como dimensión imprescindible del debido proceso. Reiteración de la jurisprudencia

 

200.       El artículo 29 de la Constitución establece que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Asimismo, dispone que “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de las formas propias de cada juicio”. Esto último es concordante con el artículo 116 de la Carta Política, que define la estructura orgánica de la Rama Judicial, así como con el artículo 229 superior, que consagra la garantía de toda persona a acceder a la administración de justicia.

 

201.       Por su parte, el artículo 8.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos prevé el derecho de toda persona “a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, (…) para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. Esta prerrogativa es coherente con lo consagrado en el artículo 14.1. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que también dispone el derecho de toda persona a comparecer con las debidas garantías ante un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido previamente por la ley, para la determinación de sus derechos y obligaciones de carácter civil.

 

202.       De manera complementaria, hay que decir que el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha proferido dos observaciones generales que impactan directamente la garantía constitucional a la que se ha hecho referencia. Por una parte, en la Observación general No. 13 se recordó que las garantías procesales previstas en el artículo 14 del PIDCP no son exclusivas del proceso penal, sino que se extienden a todo procedimiento en el que se determinen derechos y obligaciones de carácter civil[99]. Se dijo, además, que los Estados deben garantizar el acceso y el trato igualitario ante los tribunales; que el proceso sea público y respetuoso de las garantías de quien allí comparece, y que la autoridad judicial sea competente, imparcial e independiente[100].

 

203.       Por su parte, en la Observación general No. 32, sustitutiva de la No. 13, el Comité reiteró algunas de las prerrogativas enunciadas. Sostuvo que la igualdad ante los tribunales “exige que los casos similares sean tratados en procesos similares”[101] y aseguró que la competencia, independencia e imparcialidad de los jueces y tribunales “es un derecho absoluto que no puede ser objeto de excepción alguna”[102]. Por lo que toca a la independencia se hizo hincapié en que, además de sustraerse de la injerencia política, los jueces deben estar cualificados para el ejercicio del cargo y contar con garantías para el desempeño del mismo[103]. A la par, la observación alude a la importancia de que la autoridad judicial falle sin sesgos ni prejuicios personales. El ejercicio de la autoridad jurisdiccional, se precisa, debe resultar imparcial ante el escrutinio de un observador razonable[104]. De forma complementaria, se afirma que la imparcialidad está atada a la celeridad del proceso. “[L]as demoras en los procedimientos civiles que no pueden justificarse por la complejidad del caso o el comportamiento de las partes” son incompatibles con este presupuesto[105].

 

204.       De modo preliminar vale destacar que, en línea con los instrumentos internacionales invocados, la jurisprudencia de esta Corte ha identificado un nexo indisoluble entre la garantía del juez natural y la protección del debido proceso. Este último ha sido caracterizado como un referente fundamental y un eje axial del ordenamiento constitucional. Además de tener un valor procedimental intrínseco, constituye una garantía de realización de otras prerrogativas sustantivas establecidas en la Carta Política. Al hilo de ello, la Corte ha asegurado que la garantía del debido proceso y del juez natural impactan otros principios rectores del ordenamiento constitucional, como la legalidad y la igualdad[106].

 

205.       Hay que decir que la relación intrínseca aludida entre la garantía del debido proceso y la del juez natural ha sido pacífica en el tiempo. En su etapa primigenia, la Corte puso de manifiesto que el principio del juez natural se deriva del artículo 29 superior. En su jurisprudencia temprana, la Corporación definió esta prerrogativa como el derecho a que un asunto de carácter judicial solo pueda ser conocido por un juez previamente instituido para el efecto por la Constitución o la ley[107].

 

206.       En reiteradas decisiones la Corte ha insistido en este planteamiento original. Se ha dicho que el principio de juez natural implica que el juzgamiento de las causas judiciales solo puede ser adelantado por funcionarios y órganos que, en atención a lo dispuesto en la Constitución y en la ley, tengan competencia para ello[108]. En la Sentencia C-674 de 2017, la Corporación distinguió tres exigencias básicas que se derivan de esta prerrogativa. Primero, la predeterminación constitucional y/o legal del órgano judicial competente. Segundo, la razonabilidad de la asignación competencial y el cumplimiento del núcleo esencial del debido proceso. Tercero, la certeza de que la atribución de competencia será estable y sometida a reglas claras y definidas en la ley. Vale la pena profundizar a continuación en estos aspectos.

 

207.       Por lo que respecta a la predeterminación constitucional y/o legal, está claro que la determinación de la competencia judicial debe ser fijada por los órganos de representación democrática[109]. En este punto, hay que decir que la definición de la competencia está en cabeza tanto del Constituyente (originario o derivado) como del Legislador. En este último caso, y bajo los límites existentes para uno y otro escenario, está claro que la asignación de competencias en materia judicial puede ser llevada a cabo o bien bajo el ejercicio del poder de reforma constitucional, o bien al amparo del margen de configuración normativa previsto en el ordenamiento constitucional.

 

208.       Sumado a ello, la determinación de una competencia judicial responde a dos variables relevantes: la especialidad y, consecuentemente, el respeto por el debido proceso y por las formas propias de cada juicio. De una parte, la asignación de una competencia jurisdiccional debe seguirse de un principio de razón suficiente, el cual está dado por la relación que debe mediar entre la naturaleza del órgano al que se le atribuye la función judicial y el tipo de causa que tendrá la facultad de instruir. En otras palabras, la asignación de competencias judiciales debe responder a un criterio de idoneidad[110]. A la par, se ha recalcado que la competencia debe ser atribuida con antelación al hecho sometido a la decisión de la autoridad. Es decir, las personas solo pueden ser sometidas a tribunales constituidos con anterioridad a los hechos que dan origen al litigio judicial[111]. Como corolario de lo anterior, ningún poder constituido podría otorgar competencia judicial a una autoridad por fuera de alguna estructura jurisdiccional, ni mucho menos a una constituida ad hoc. De igual manera, de cara a la protección concurrente del juez natural y del debido proceso, no es admisible que la asignación de competencias judiciales transgreda las asignaciones que en este ámbito han sido definidas por la Constitución o la ley[112].

 

209.       De otra parte, se ha insistido en que el cabal ejercicio de la competencia jurisdiccional requiere de la existencia de un procedimiento que defina los términos, trámites, requisitos, etapas y formalidades propias de cada juicio. Así como las funciones deben estar delimitadas, también debe estarlo el procedimiento legalmente establecido para el correcto ejercicio de las mismas[113]. En este último caso, se ha enfatizado que cuando la definición de la competencia o del procedimiento viene dado por la propia Constitución, tales contenidos normativos deben fungir como referentes necesarios tanto para establecer la validez de las normas legales como para determinar el régimen procesal aplicable[114]. De ahí que el principio del juez natural tenga una relación directa con los principios de legalidad del proceso y de supremacía constitucional.

 

210.       Sumado a lo anterior, la Corte ha destacado que, en garantía del principio de juez natural, la competencia jurisdiccional debe responder a unos determinados factores que vienen dados, a lo sumo, por tres variables: (i) la naturaleza y materia del proceso (factor objetivo); (ii) la calidad de las partes que intervienen en él (factor subjetivo) y (iii) el lugar donde debe tramitarse el proceso (factor territorial)[115]. Aunado a ello, como se anotó, la competencia debe respetar unas calidades mínimas: el carácter constitucional o legal de su definición (legalidad), la inderogabilidad de su ejercicio por las partes (imperatividad) y la imposibilidad de modificarla en el curso del proceso (perpetuatio jurisdictionis)[116], salvo que sobrevengan alteraciones normativas que justifiquen el cambio jurisdiccional[117].

 

211.       En ese orden de ideas, el origen democrático de la asignación de la competencia, su razonabilidad, así como su certeza y estabilidad procedimental constituyen auténticos límites a los poderes constituidos. Límites que en todo caso buscan hacer efectivas las cláusulas del ordenamiento constitucional y que los órganos del Estado –en especial el Congreso– deben respetar. Por una parte, se ha dicho que toda regulación que defina la existencia de un procedimiento sin declarar la estructura jurisdiccional competente –o dejarla al arbitrio de las partes– es inconstitucional[118]. Como se recordó supra, esta exigencia fue recalcada en la Sentencia C-073 de 2018, en la que se afirmó que la indeterminación del juez competente viola el debido proceso y afecta “el poder jurídico que tiene todo sujeto de derecho de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamarles lo satisfacción de una pretensión”[119].

 

212.       Por otra parte, la Corte ha señalado que además de las prohibiciones expresas previstas en el artículo 166 superior y de los fueros de rango constitucional que el artículo 199 constitucional establece, el principio de juez natural impide que el legislador altere los asuntos que han sido asignados a una jurisdicción por disposición constitucional, “como sucedería si la competencia para el conocimiento de ciertos casos fuera trasladada abruptamente de la justicia ordinaria a la justicia penal militar”[120].

 

213.       Otra de las controversias que la Corte ha estado llamada a dirimir tiene que ver con la potestad del legislador de sustraer determinados asuntos de la órbita competencial de los órganos ordinarios para trasladarlos a instancias especializadas. Sobre esto último, como detenidamente lo valoró la Corte en la ya citada Sentencia C-674 de 2017, la creación de nuevas instancias jurisdiccionales encargadas de asumir el conocimiento de asuntos acordes a su especialidad no es contrario al juez natural siempre y cuando se respeten las aludidas exigencias de independencia, imparcialidad e idoneidad de los operadores de justicia. A la par, la Corte ha dicho que en este supuesto la referida garantía se respeta si las nuevas instancias judiciales responden a un esquema institucional definido –independiente e imparcial– y cuando existe certeza de que las problemáticas específicas llamadas a resolver obedecen a unas mismos patrones fácticos o conceptuales.

 

214.       En esa misma decisión, la Sala Plena dejó en claro que es igualmente posible que el constituyente derivado o el legislador establezcan reglas de competencia que admitan su aplicación a hechos ocurridos con anterioridad a su entrada en vigencia. Al respecto, se dijo que, excepcionalmente, en escenarios de cambio legislativo, es posible que estas no tengan aplicación ultra-activa. Con todo y ello, aclaró que incluso en estos supuestos la configuración normativa tiene límites[121]: como que el traslado de competencias opere dentro de una misma jurisdicción; que la transferencia se efectúe en función de criterios objetivos, permanentes y uniformes, y no de carácter puramente coyuntural; y que no exista un cambio sustancial en el régimen jurídico. En ese sentido, la Corte puso de relieve que la garantía del juez natural se hace efectiva en tanto y en cuanto el cambio de competencia respete el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica. De ahí que los cambios ex post no puedan ir en detrimento de las garantías que se preveían originalmente, antes del cambio normativo[122].  

 

215.       A manera de síntesis, sobre la garantía del juez natural podría decirse lo siguiente. Se trata de una prerrogativa constitucional que se deriva de la garantía del debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política. Desde su jurisprudencia primigenia, la Corte la ha definido como el derecho de toda persona a que el juzgamiento de una causa judicial solo pueda ser adelantada por funcionarios y órganos que tengan competencia constitucional y legal para ello. Esta garantía se fundamenta al menos en tres razones. En primer lugar, en los principios democrático y de legalidad; en efecto, la instrucción de un proceso judicial solo puede estar en cabeza de las autoridades a quienes los órganos de participación democrática hayan encargado dicha función. En segundo lugar, la predeterminación constitucional y/o legal del órgano judicial competente debe ser razonable; en otras palabras, la asignación competencial debe atender a criterios de especialidad e idoneidad y no puede alterar el núcleo esencial del debido proceso. En tercer lugar, el ejercicio de las facultades jurisdiccionales debe ser estable y estar sometida a reglas claras. Como se dijo previamente, la competencia jurisdiccional requiere al mismo tiempo de la existencia de un procedimiento que defina los términos, trámites, requisitos, etapas y formalidades propias de cada juicio.

 

E.               El derecho del campesinado a acceder progresivamente a la propiedad individual o colectiva de la tierra. Reiteración de la jurisprudencia

 

216.       Son diversas las fuentes normativas que sustentan y justifican el derecho del campesinado a acceder, progresivamente, a la propiedad de la tierra. El artículo 64 de la Constitución Política, modificado mediante el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2023, establece que “[e]s deber del Estado promover el acceso progresivo a la tierra del campesinado y de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa”. Como recientemente lo reiteró la Corte[123], la aprobación de la redacción original de este artículo obedeció al reconocimiento que el Constituyente hizo del campesinado como un grupo poblacional con especiales necesidades económicas y sociales. En la Asamblea Nacional Constituyente fue clara la necesidad de poner límite “a la concentración latifundista, a la dispersión minifundista y a la colonización periférica depredadora”[124]. En sentido complementario, algunos de los constituyentes se pronunciaron sobre la importancia de avanzar en la democratización de la propiedad rural, para lo cual se propuso incorporar “diversas formas de tenencia y organización privada, familiar y asociativa de la economía solidaria, articulando este proceso como parte integral de la asistencia técnica, la educación y formación de los trabajadores del campo”[125].

 

217.       El deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra del campesinado es concordante con el artículo 65 constitucional, que garantiza “el derecho humano a la alimentación adecuada” y dispone que el Estado deberá promover “la investigación y la transferencia de conocimiento y tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario y acuícola, con el propósito de incrementar la productividad y disponibilidad”. Asimismo, la democratización de la propiedad rural es inescindible del contenido material del artículo 58 de la Carta Política, que dispone que “[l]a propiedad es una función social que implica obligaciones”, al paso que “le es inherente una función ecológica”.

 

218.       Por su especial importancia para el asunto que nos convoca, vale la pena hacer algunas anotaciones sobre el contenido normativo del último de los artículos constitucionales mencionados. A manera de digresión histórica, cabe recordar que el concepto de la función social de la propiedad se remonta a la reforma constitucional de 1936, que tuvo entre sus propósitos principales la democratización de la propiedad de la tierra. En este punto, no puede perderse de vista que la redacción del artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 1936, reformatorio de la Constitución de 1886, contempló originalmente la fórmula de la función social de la propiedad que a la postre sería reproducida por el Constituyente de 1991 en el actual artículo 58 superior.

 

219.       A propósito de su contenido normativo, el doctor Darío Echandía –principal promotor de la reforma constitucional de los años 30 y de la introducción de la cláusula constitucional en mención– aseguraba que, en un ordenamiento en el que el interés particular debe ceder al interés general y en el que la propiedad es una función social que implica obligaciones, el Estado “debe por medios que le suministra la técnica administrativa o la técnica política (…) distribuir equitativamente la propiedad”[126]. A tenor de tal propósito, apostillaba: “[c]uando el Estado colombiano decreta la reforma agraria está cumpliendo con el precepto constitucional que dice que la propiedad tiene una función social, o, mejor, que es una función social. Y que en el ejercicio de la propiedad no puede prevalecer el interés privado sobre el interés público, social”[127].

 

220.       Desde el punto de vista de la interpretación de la norma constitucional, es relevante advertir que la relación entre la función social de la propiedad y la democratización del acceso a la tierra no fue ajena al Constituyente de 1991. En el informe de ponencia para primer debate en plenaria, que contiene la propuesta de redacción del artículo 58 de la Constitución[128], existen aspectos doctrinales en los que vale recabar. Si bien los constituyentes convinieron en no adentrarse en la discusión semántica sobre si la propiedad “es”, “debe ser”, o “tiene” una función social, se especificó que esta importante función no puede reducirse ni al fomento del empleo por parte de los propietarios de los medios de producción ni al carácter social de la producción misma[129].

 

221.       Además de estas dimensiones, y sin perjuicio de su relevancia, se dijo que “la función social, en relación con la propiedad, encierra la solidaridad, la legítima expropiación cuando el interés social lo exige (…), la participación de todos en los frutos recogidos, [y la] no discriminación[n] (…) de acuerdo a las riquezas”[130]. Más adelante, los constituyentes trajeron a colación dos consabidas ideas de John Locke: que la acumulación de la propiedad encuentra su límite en el grado de industria de cada persona, y que un individuo solo puede poseer legítimamente lo que su trabajo le permite abarcar[131]. Aunque tales referencias fueron invocadas a propósito de los objetivos normativos de la reforma constitucional de 1936 y de la Ley 200 de ese mismo año[132], con base en ellas se insistió en la importancia de que el Estado promueva la democratización del acceso a la propiedad rural[133].

 

222.       La interpretación histórica y teleológica del artículo 58 de la Constitución es relevante de cara al análisis de la redacción actual del artículo 64 superior, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2023[134]. En la exposición de motivos de la citada enmienda constitucional se puso de manifiesto que en el campo colombiano impera una brecha de desigualdad que viene dada por el inequitativo reparto de la tierra y por la informalidad de la propiedad rural. Dos problemas que el Estado está llamado a conjurar.

 

223.       A este respecto, se dijo que mientras 501 predios concentran más del 44,52% del área agropecuaria disponible, el 48,5% de los predios rurales tienen solo el 0,5% de la tierra. Aunado a esta realidad, se destacó que “la ausencia de políticas redistributivas sobre la tierra afecta la forma de trabajo de la población campesina”, marcada principalmente por la informalidad[135]. A la par, se puso de presente que la Constitución restringió el reconocimiento del sujeto campesino a su carácter económico, con lo cual eclipsó “sus dimensiones culturales, organizativas y territoriales”[136]. De ese modo, la reforma constitucional procuró reforzar las diversas facetas de la identidad campesina y realzar la especial protección que el proyecto de vida campesino merece, así como enfatizar en que el Estado debe procurar las condiciones materiales indispensables para que las comunidades campesinas puedan satisfacer sus requerimientos vitales[137].

 

224.       Sumado a ello, la reforma fue sustentada en la necesidad de reconocer los derechos del campesinado a partir de las pautas previstas en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y Campesinas y de Otras Personas que Trabajan en las Zonas Rurales (en adelante DDC)[138]. Si bien la antedicha declaración no es un tratado de derecho internacional, pues fue aprobada por una resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 2018 que no es vinculante y, por lo mismo, no constituye parámetro de control constitucional; no es menos cierto que sus orientaciones normativas guiaron tanto el contenido como la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2023[139]. Por lo anterior, es oportuno recordar que el constituyente derivado tuvo en cuenta algunos de los propósitos normativos de tal declaración.

 

225.       Así, en el literal h) del artículo 4 se insiste en que los Estados deben contribuir a que los campesinos tengan derecho a “[a]cceder en condiciones de igualdad a la tierra y los recursos naturales, y poder utilizarlos y gestionarlos en pie de igualdad, y obtener un trato igual o prioritario en las reformas agrarias (…)”[140]. Por otro lado, en el artículo 17 se contemplan declaraciones de suma relevancia: el numeral 1 manifiesta que los campesinos tienen derecho a la tierra, individual o colectivamente; el numeral 3 dispone que los Estados están llamados a adoptar medidas apropiadas para proceder al reconocimiento jurídico de los derechos de tenencia de la tierra; y el numeral 6 señala que, de ser procedente, “los Estados adoptarán medidas apropiadas para llevar a cabo reformas agrarias a fin de facilitar un acceso amplio y equitativo a la tierra y a otros recursos naturales necesarios para que los campesinos (…) puedan disfrutar de condiciones de vida adecuadas, y para limitar la concentración y el control excesivos de la tierra, teniendo en cuenta su función social”[141].

 

226.       Hay que decir además que en el desarrollo de los debates que dieron lugar a la aprobación de la enmienda constitucional, se puso de manifiesto que entre las cinco causas de discriminación que sufre este grupo poblacional se encuentra la “ausencia de reformas agrarias y de políticas de desarrollo rural”[142]. Sumado a ello, se recalcó que la concentración de la tierra y la crónica y alarmante desigualdad en su tenencia tiene nefastas consecuencias para los derechos de los campesinos, circunstancia a la que se suma otra de igual y preocupante calado: la acumulación indebida de tierras baldías de la nación en manos de grandes propietarios de tierra[143]. Por su parte, se subrayó que “el acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia son esenciales para el goce del derecho a la alimentación”[144].

 

227.       Vistas así las cosas, puede decirse que una interpretación sistemática de los artículos 58, 64 y 65 de la Constitución Política revela el interés del Constituyente –primario y derivado– por remarcar en la importancia de la democratización del acceso a la tierra y por enfatizar en la función social de la propiedad agraria. Desde el punto de vista normativo, los referidos contenidos constitucionales riñen con la concentración de la tierra en pocas manos, con la dispersión minifundista de carácter antieconómico y con la colonización periférica[145].

 

228.       Sumado a ello, la Constitución enfatiza en la importancia de proteger y garantizar los derechos del campesinado en sus múltiples facetas identitarias. Al respecto, en la Sentencia C-340 de 2025[146], la Corte recordó que la identidad campesina tiene cuatro dimensiones: (1) sociológico-territorial, (2) socio-cultural, (3) económico-productiva y (4) organizativo-política. La primera pone de manifiesto que el campesinado tiene una forma propia y diferencial de habitar la naturaleza a partir del trabajo. La segunda tiene por objeto reivindicar el pasado campesino y las formas de vida comunitarias, así como las representaciones colectivas que se sustentan “en sus conocimientos, sus memorias, y sus formas de hacer transmitidas entre generaciones”. La tercera da cuenta de la centralidad de la producción alimentaria (tanto para el autoabastecimiento como para la comercialización), “así como las memorias, saberes y formas de hacer, que le permiten actuar y permanecer en los procesos productivos”. La cuarta, por su parte, hace referencia a la capacidad organizativa y estratégica de los sujetos políticos campesinos en el curso de la vida política nacional.

 

229.       Naturalmente, la jurisprudencia constitucional no ha sido ajena a esos presupuestos. Desde sus pronunciamientos iniciales, la Corte puso de manifiesto que los artículos 64, 65 y 66 tienen un marcado carácter programático. Por ese entonces la Corporación recalcó que, por cuenta de su materialización, el Estado está llamado a diseñar estrategias encaminadas a lograr el “crecimiento del sector campesino” y, como consecuencia de ello, mejorar la calidad de vida de dicha población[147]. Bajo esa línea, también enfatizó en que la comunidad política está llamada a promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra en favor de quienes la trabajan, lo cual puede alcanzarse a través de variados instrumentos de política pública, entre estos la adjudicación de baldíos y la concesión de créditos para la adquisición de la propiedad[148]. A la par, la Sala Plena insistió en la relación entre los artículos 64 y 58 superiores. Sobre el particular, en la Sentencia C-536 de 1997, destacó que de la función social de la propiedad se derivan dos consecuencias normativas: (i) que su tenencia y explotación deben estar orientadas hacia el bienestar de la comunidad, y (ii) que su acceso (individual o asociativo) debe privilegiar a los campesinos que trabajan la tierra, pues ello es indispensable para estimular el desarrollo agropecuario y mejorar su nivel y sus condiciones de vida.

 

230.       Hay que decir que las anteriores pautas interpretativas se han mantenido en el tiempo. En la Sentencia C-644 de 2012, la Corte hizo un profuso análisis histórico sobre algunas de las más importantes instituciones del derecho agrario. Bajo tal contexto, destacó que el derecho a la propiedad agraria, aunque de carácter universal, debe ser garantizado de manera gradual y progresiva. Si bien en este ámbito el legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa, el artículo 64 superior involucra un “imperativo constituyente unívoco” que exige al Estado adoptar medidas estructurales encaminadas a que “los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural”[149]. Sumado a ello, la Sala Plena fue categórica al señalar el mandato de “acceso progresivo” no se reduce a la dimensión civil y patrimonial de la cuestión. Aunque la garantía del derecho real de dominio sea relevante, las políticas deben fomentar a su vez la permanencia del campesino en el territorio y su participación “en la producción de riqueza y en los beneficios del desarrollo”[150].

 

231.       Adicionalmente, merece la pena resaltar que la jurisprudencia constitucional ha enfatizado en la relación intrínseca –manifiesta en el Acto Legislativo 01 de 2023– entre la población campesina y la tierra. Una relación que, desde luego, está mediada por la producción y el trabajo rural[151]. En la Sentencia C-623 de 2015 la Corte aseguró que el vínculo antes anotado –subyacente al artículo 64 superior, incluso antes de su reforma constitucional– impacta la dignidad humana de quienes habitan el campo. El acceso a la tierra, así como a los bienes y servicios que allí se contemplan, tienen una estrecha relación con la posibilidad de elegir y materializar un plan de vida en condiciones dignas.

 

232.       Por cuenta de lo anterior, se ha destacado que el Estado debe respetar las formas tradicionales de producción y aprovechamiento de la tierra y, a la par, facilitar a la población campesina “el acceso a los bienes y prestaciones necesarias e indispensables para sobrevivir dignamente (i.e. créditos, asistencia técnica, herramientas de producción, tecnología); y garantizarles, cuando no se encuentran en capacidad de hacerlo autónomamente, las condiciones mínimas materiales de existencia”[152]. Aunado a ello, la Corte puso de manifiesto que la relación antes anotada entre el campesinado y el acceso a la tierra está mediada a su vez por el trabajo. No en vano, aun con posterioridad a la enmienda constitucional de 2023, el artículo 64 superior hace referencia explícita al acceso progresivo a la propiedad de la tierra del campesinado y de los trabajadores agrarios. Sobre esto vale la pena reiterar dos planteamientos.

 

233.       Por una parte, la Corte ha destacado que el vínculo entre el campesinado y la tierra se caracteriza por tener una dimensión instrumental[153]. La anterior variable está asociada al carácter productivo de tal relación. En este ámbito es la Constitución la que hace referencia a que el vínculo con la tierra tiene por presupuesto básico la producción de alimentos. No obstante, la aludida conexión envuelve a su vez una dimensión identitaria y vital. En la citada sentencia, la Corte afirmó: “el trabajo no es para los campesinos una simple profesión u oficio que se ejerce, entre otras actividades, en determinados momentos y circunstancias; sino que se trata, por el contrario, de uno de los rasgos distintivitos de su forma de vida”[154]. Por otra parte, en la Sentencia C-300 de 2021, la Corporación precisó que el relacionamiento del campesinado con el territorio excede su entendimiento como simple medio de producción. En tal oportunidad, la Sala Plena puso de manifiesto que el acceso a la propiedad rural debe estar acompañado del “reconocimiento del campo como territorio y de los campesinos como sujetos políticos interculturales y autónomos con proyectos de vida e ideas del buen vivir diversas y diferenciables”. En otras palabras, que la relación entre el campesinado y el territorio constituye una dimensión fundamental de su identidad, autonomía y proyecto de vida.

 

234.       Esta comprensión de la relación del campesinado con la tierra y el territorio tiene, además, una consecuencia jurídica específica. La jurisprudencia constitucional ha reconocido el derecho fundamental al territorio de las comunidades campesinas[155], en tanto el territorio constituye un elemento estructurante de su identidad y una condición para la garantía de la dignidad humana, el ejercicio de su autonomía y la elección y materialización de sus proyectos de vida. Por ello, la protección constitucional de esta especial relación no se agota en la función productiva de la tierra ni en el reconocimiento de sus dimensiones identitarias y culturales, sino que comprende también la garantía del territorio como derecho fundamental.

 

235.       En concordancia con las anteriores premisas, la Corte ha enfatizado en que el legislador está llamado a definir los contornos de los programas y las políticas que hagan efectivo el acceso a la tierra y, por esa vía, allanen las condiciones materiales necesarias para garantizar la dignidad de la vida campesina en Colombia. Como se introdujo con anterioridad, en el último siglo el legislador ha implementado políticas de diverso signo. Señalemos de pasada algunos de sus propósitos principales:

 

236.       Se dijo supra, que mediante la Ley 200 de 1936, se incorporaron al régimen agrario normas de protección a la explotación de la tierra; se consignó la extinción de dominio de la tierra ociosa y se prohibió el enriquecimiento sin causa como mecanismo de protección de las mejoras agrarias. Como lo recordó la Corte en reciente decisión, esta reforma legislativa marcó un hito en la protección de la posesión material y la explotación de la tierra[156].

 

237.       En lo sucesivo, en vigencia del Frente Nacional, hubo una apuesta reformista relevante. Según lo ha advertido la literatura especializada, la promulgación de la Ley 135 de 1961 tuvo dos grandes propósitos: la formalización de la tierra y su redistribución. En cuanto a la formalización, al menos desde 1961, existió un interés por asignar predios baldíos a campesinos sin tierra. Por su parte, en lo relativo a la redistribución, el Estado propendió por la asignación de predios previamente incorporados al Fondo Nacional Agrario por vía de la compra, la expropiación o la cesión. Así y todo, como lo recuerdan los investigadores Paola García Reyes y Francisco Gutiérrez Sanín, el mecanismo redistributivo de la política agraria que se remonta a los años 60 operó principalmente mediante los esquemas de subsidio a la compra por parte del Estado hacia los campesinos[157].

 

238.       En el periodo que antecede la Constitución de 1991 fueron promulgadas las leyes 4 de 1973 y 30 de 1988, ambas modificatorias de la Ley 135 de 1961. En la primera se introdujeron importantes pautas para la adjudicación de baldíos de la Nación. Entre otras cosas, se estableció que no podían hacerse adjudicaciones de baldíos sino en favor de personas naturales y por extensiones no mayores de cuatrocientas cincuenta hectáreas. De igual modo, se dispuso que el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) estaba facultado para adquirir tierras o mejoras de propiedad privada con el objeto de prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rural, fomentar la explotación económica de tierras incultas o deficientemente utilizadas y acrecer el volumen global de la producción agrícola y ganadera[158]. Por su parte, la Ley 30 de 1988 contempló criterios para que el INCORA llevara a buen término la adquisición de predios rurales para la ejecución de los programas de reforma agraria.

 

239.       No obstante sus loables fines, hasta la entrada en vigor de la Constitución de 1991, los propósitos redistributivos del régimen agrario no se cumplieron a cabalidad. Bajo ese supuesto, en el marco del nuevo texto constitucional, se promulgó la Ley 160 de 1994, que introdujo abiertamente la propuesta de incentivar el mercado de tierras a través de la mediación mercantil entre campesinos y propietarios para la compra de la tierra[159]. Al amparo de este nuevo esquema, el Estado se propuso alcanzar dos objetivos: la redistribución de la tierra fortaleciendo mecanismos dirigidos a evitar el fraccionamiento antieconómico y la inequitativa concentración de la propiedad rural, y la emergencia de un modelo de ocupación y aprovechamiento de las aguas y de las tierras adecuado y sostenible.

 

240.       Sobre la base del esquema aludido, la doctrina ha sugerido que, a juzgar por las cifras de concentración de la propiedad rural, los instrumentos contemplados en la Ley 160 no fueron suficientemente redistributivos[160]. De ahí que con posterioridad a la antedicha ley fueran promulgados otros instrumentos de política relevantes. Fue el caso de la Ley 731 de 2002, que entre otras cosas creó cupos y líneas de crédito para la financiación de actividades agrarias y normas relacionadas con la titulación de predios, todas las cuales pretendían beneficiar a las mujeres rurales. Por su parte, en la Ley 1448 de 2011 el legislador contempló medidas para “la restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados”[161].  Al respecto, se puso de presente que las medidas de restitución propenderían por la seguridad jurídica y por la titulación de la propiedad como medida de restitución, de manera que se restableciera la relación entre las víctimas y los predios que, al ser despojados, debían ser objeto de restitución o compensación[162].

 

241.       Vale aludir además a la Ley 1753 de 2015, que puso en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la gestión y financiación de la progresiva formalización de tierras de naturaleza privada en favor de los trabajadores agrarios. Política que estaba llamada a sumarse a la de “titulación de baldíos [y] regularización de bienes fiscales”. De igual modo, la Ley 1776 de 2016 contempló las Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social (Zidres). Esta iniciativa, merced a sus propósitos normativos, estaba llamada a constituir un modelo de desarrollo económico regional que promoviera el acceso y la formalización de la propiedad de la tierra en beneficio de “los campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la nación”[163].

 

242.       Finalmente, y sin perjuicio de profundizar en ello infra, hay que decir que, a partir de la suscripción del Acuerdo Final de Paz, el Estado colombiano se trazó el propósito de implementar medidas encaminadas a poner en marcha una Reforma Rural Integral. Según lo ha puesto de presente la doctrina, la diferencia entre una reforma agraria y una reforma rural integral está en su enfoque. Esta última no solo busca transformar los aspectos económicos del campo: extensión, tenencia y propiedad de la tierra, sino también impactar las condiciones de vida del ser humano y de las colectividades en el campo, “observando su forma de vida, sus relaciones con el medio [ambiente] y con otros seres, sus actos y actividades a nivel personal, familiar y colectivo (…)”[164].

 

243.       Advirtamos pues que las políticas en este ámbito, tanto las que anteceden la Constitución de 1991 como las que fueron adoptadas en vigencia del nuevo orden constitucional, han puesto un especial acento en el acceso, individual o colectivo, a la propiedad de la tierra por parte de los campesinos. Con fundamento en la Carta Política, se ha enfatizado en la importancia de clarificar y formalizar la propiedad de la tierra, adjudicar de manera eficiente las tierras baldías (así como recuperar las indebidamente adjudicadas u ocupadas) y limitar la concentración de la propiedad rural por vía de la expropiación o de la extinción de dominio agraria de las tierras ociosas. Si bien, como ha señalado la Corte[165], el legislador está facultado para definir los contornos de las políticas públicas encaminadas en este sentido, estas deben tener por objeto la promoción del acceso progresivo a la propiedad colectiva o individual de la tierra de las y los campesinos y trabajadores agrarios.

 

244.       Adicionalmente, la Corte ha puesto de manifiesto que el acceso a la tierra debe comprender a lo sumo tres dimensiones[166]: (i) garantizar la seguridad jurídica sobre las diversas formas, individuales y asociativas, de tenencia de la tierra; (ii) velar para que los campesinos y los trabajadores agrarios puedan acceder a los bienes y servicios indispensables para llevar a cabo un proyecto de vida en condiciones de dignidad, lo que supone acceder, entre otras cosas, a la educación, a la salud, a la vivienda, a la seguridad social y a la asistencia técnica; y, (iii) procurar asegurar el acceso efectivo a la propiedad de la tierra por conducto de “la titulación individual, colectiva o mediante formas asociativas; concesión de créditos a largo plazo; creación de subsidios para la compra de tierra; y desarrollo de proyectos agrícolas”[167].

 

245.       Con base en lo dicho podríamos resumir lo siguiente: en línea con la jurisprudencia reseñada, así como con los contenidos normativos constitucionales de más reciente aprobación, está claro que del ordenamiento constitucional emana un mandato conforme al cual el Estado debe propender por la democratización del acceso a la propiedad individual o asociativa de la tierra y por la satisfacción de los derechos del campesinado en sus múltiples facetas identitarias. Pese a que en este ámbito el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa, las políticas definidas en sede legislativa han estado encaminadas a que las y los campesinos, así como los trabajadores agrarios, sean propietarios de la tierra rural.

 

246.       La anterior dimensión no puede eclipsar en ningún caso el complejo vínculo entre el campesinado y la tierra. Este último, como se dijo, se caracteriza por tener una dimensión instrumental de estirpe productivo. Con todo, dicho vínculo se sustenta también por sí mismo; por el especial valor que los rasgos distintivos de la vida campesina tienen y que la Constitución protege. En el último siglo el legislador ha implementado políticas de diverso signo. Tanto las que anteceden la Constitución de 1991 como las que fueron adoptadas en vigencia de la Carta Política han puesto un especial acento en el acceso a la propiedad por parte de los campesinos. La jurisprudencia constitucional ha señalado enfáticamente que, sin perjuicio de las facultades legislativas, las políticas en este ámbito deben garantizar a lo sumo tres cuestiones: la seguridad jurídica sobre las diversas formas, individuales y asociativas, de tenencia de la tierra; el acceso a los bienes y servicios indispensables para que las y los campesinos materialicen un proyecto de vida en condiciones de dignidad, y el acceso progresivo y efectivo a la propiedad de la tierra.

 

F.                Naturaleza y propósito de la Jurisdicción Agraria y Rural en Colombia de conformidad con el ordenamiento constitucional en vigor

 

247.       En la reciente Sentencia C-340 de 2025, la Corte puso de presente que la creación de la jurisdicción agraria y rural en Colombia es una medida que pretende que la población campesina pueda acudir en condiciones de igualdad ante autoridades judiciales especializadas con el propósito de que se les reconozca su derecho a acceder a la propiedad de la tierra, en los términos de lo previsto en el artículo 64 de la Constitución Política[168]. Tal como lo ha puesto de presente la doctrina, la jurisdicción agraria es un mecanismo institucional –que en Colombia, como se verá enseguida, ha adquirido rango constitucional– por virtud del cual se busca que jueces especializados en temas agrarios y rurales puedan fortalecer la seguridad jurídica de los campesinos y garantizar que, por su conducto, exista un sistema de resolución de controversias relativas a la propiedad rural que se ajuste a las realidades del campo[169].

 

248.       En sentido complementario, estas medidas pueden fortalecer al acceso a la administración de justicia. Por esa vía, la jurisdicción agraria está llamada a ser garante de la paz, la justicia material, la participación democrática y el bienestar de la población campesina. Aunado a ello y por su especialidad, esta jurisdicción tiene entre sus objetivos atender de forma diferenciada los conflictos en el territorio y reconocer las particularidades de las partes; en especial el campesinado, sujeto de especial protección constitucional. Se ha insistido además que, por virtud de su especialidad, los jueces agrarios deben velar por la materialización de la función social y ecológica de la propiedad y el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, indispensable para la producción de alimentos y materias primas, así como para el desarrollo agropecuario.

 

249.       Al hilo de lo dicho, es oportuno recalcar que la existencia de una jurisdicción agraria en Colombia –bajo la naturaleza y los propósitos antes trazados– no es enteramente novedosa ni mucho menos extraña a nuestra historia institucional[170]. Recuérdese que con ocasión de la Ley 200 de 1936 se crearon los jueces de tierras, quienes estaban llamados a conocer de las demandas promovidas en ejercicio de las acciones judiciales contempladas en dicho estatuto, como era el caso de las posesorias, las de prescripción agraria y las previstas para solucionar los conflictos relacionados con la tenencia de la tierra. Estas autoridades judiciales fueron suprimidas mediante la Ley 4 de 1943, razón por la que la instrucción de los trámites agrarios retornó al resorte competencial de los jueces civiles. Posteriormente, mediante el Decreto 291 de 1957, proferido por la Junta Militar de Gobierno de la República de Colombia, se puso en cabeza de los jueces del trabajo el conocimiento de los “conflictos rurales que se susciten entre propietarios y arrendatarios, aparceros, colonos y similares (…)”. Con todo, la competencia sobre los asuntos agrarios fue nuevamente designada a los jueces civiles mediante el Decreto 1819 de 1964.

 

250.       Ulteriormente, mediante el artículo 35 de la Ley 30 de 1988 se estableció que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tendría una Sección de Asuntos Agrarios integrada por cuatro consejeros de Estado, al tiempo que los tribunales administrativos tendrían dos magistrados adicionales para la sustanciación de los asuntos originados en el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas contra los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Agricultura y sus establecimientos públicos adscritos, así como los proferidos por el INCORA en el marco de los procesos de expropiación de fundos rurales en cumplimiento de la Ley 135 de 1961. La ley establecía además que dichos negocios se regirían bajo las reglas previstas en el Código de lo Contencioso Administrativo. Pese a que el referido estatuto autorizaba al presidente de la República para que dictara las medidas ejecutivas y presupuestales encaminadas a la provisión de dichos cargos, esto último no tuvo concreción material[171].

 

251.       A la par, mediante la Ley 30 de 1987, el Congreso de la República otorgó al presidente la facultad de crear, vía decreto ley, la Jurisdicción Agraria. Como lo reseña el investigador Manuel Ramos Martínez, las actas de la comisión asesora conformada para estos propósitos revelan que la existencia de tal jurisdicción se sustentó, entre otras cosas, en la necesidad de implantar la justicia en el campo, “especialmente en el marco de las relaciones de tenencia de la tierra, con criterios de tutela a la parte más débil de esa relación, el campesino, colocado en situación de inferioridad por sus precarias condiciones económicas, sociales y culturales”[172]. Aunado a ello, la comisión puso de presente la necesidad de deslindar el derecho agrario del derecho civil, así como la importancia de que en la estructura de la Rama Judicial existieran jueces y magistrados especializados en la materia, de suerte que estas controversias fuesen juzgadas bajo los propósitos, objetivos y criterios propios de dicha disciplina[173].

 

252.       De conformidad con tales recomendaciones, fue proferido el Decreto 2303 de 1989, por el cual se creó y organizó la jurisdicción agraria para el “conocimiento y decisión de los conflictos [originados] en las relaciones de naturaleza agraria, especialmente los [derivados] de la propiedad, posesión y mera tenencia de predios agrarios, de las actividades agrarias de producción y de las conexas de transformación y enajenación de los productos, en cuanto no constituyan estas dos últimas actos mercantiles, ni tales relaciones emanen de un contrato de trabajo (…)”[174].

 

253.       Desde el punto de vista orgánico, el decreto establecía que la Jurisdicción Agraria sería ejercida por los juzgados agrarios, por la sala agraria (o, en su defecto, civil) de los tribunales superiores de distrito judicial y por la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia[175]. Por lo que respecta a los tribunales, por virtud del artículo 11 fueron creadas Salas Agrarias en 23 distritos judiciales del país[176]. En punto al ejercicio de la competencia jurisdiccional, hay que resaltar que, además de las pautas procesales generales y especiales para la instrucción de los procesos, el estatuto contemplaba una serie de criterios interpretativos conforme a los cuales el propósito de la jurisdicción radicaba en “conseguir la plena realización de la justicia en el campo”[177], así como una regla de prevalencia según la cual “[s]i en el asunto de que se trata están involucrados agrarios y de otra clase, prevalecerá la índole de los primeros para efectos de la calificación de la naturaleza del proceso”[178].

 

254.       No obstante lo anterior, mediante el artículo 202 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, el legislador suspendió las labores de los juzgados agrarios hasta que entraran en operación la totalidad de las autoridades judiciales agrarias creadas mediante el Decreto 2303 de 1989 y atribuyó a los jueces civiles el ejercicio de tal jurisdicción. Aunque la referida ley puso en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura la creación de dichos despachos judiciales, esto último no fue materializado, al punto que “solo se establecieron dos (2) Salas Agrarias frente a veintitrés (23) que estaban previstas en el momento en que aquella se conformó, y apenas se organizaron tres (3) Juzgados Agrarios respecto de 115 que debían entrar en funcionamiento”[179]. A la postre, el Decreto 2303 de 1989 fue derogado mediante el artículo 626 del Código General del Proceso [Ley 1564 de 2012], con lo cual los jueces civiles continuaron tramitando los procesos de naturaleza agraria de conformidad con las normas procesales ordinarias.

 

255.       En el entretanto, como consecuencia de la promulgación y sanción de la Ley 1448 de 2011, fueron creados los jueces especializados en restitución de tierras. Si bien se trata de una experiencia institucional relevante en términos de justicia agraria, a tenor de lo previsto en la ley, la competencia de estas autoridades –jueces y magistrados especializados– se circunscribe a la restitución de tierras y a la formalización de títulos de despojados. Por esa vía, aunque la fase judicial del proceso de restitución es instruida por una autoridad judicial especializada en garantía de quienes acuden a ella, la acción de restitución solo puede ser ejercida por propietarios y poseedores de predios que hayan sido víctimas de despojo.

 

256.       Finalmente, como se anotó en precedencia, pese a que a partir de la expedición del Decreto 902 de 2017 se creó el Procedimiento Único con el fin de facilitar la implementación de la reforma rural integral, ya se dijo que a partir de la Sentencia C-073 de 2018 se dejó en claro que la instrucción de la fase judicial de dicho procedimiento debía regirse por el derecho vigente y, en consecuencia, estar en cabeza o bien de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o bien de la ordinaria en su especialidad civil.

 

257.       Del relato previamente expuesto, puede decirse que la creación e implementación de la jurisdicción agraria y rural ha sido un propósito que, aunque atribulado y en varias ocasiones fallido, no es extraño a nuestra historia institucional. Como tuvo oportunidad de verse, con ocasión de la expedición del Acto Legislativo 03 de 2023, la antedicha pretensión fue nuevamente puesta en el centro de la preocupación institucional. Se dijo en líneas precedentes que con base en la citada enmienda constitucional se reformó el artículo 116 superior, se introdujo un nuevo artículo constitucional –el 238A superior– y se definió un mandato de implementación gradual y progresivo de la nueva estructura jurisdiccional.

 

258.       También se anotó que la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural fue sustentada en un contexto sociopolítico de alta complejidad. Para el Constituyente derivado, la conflictividad judicial en materia agraria viene precedida de históricos conflictos agrarios relacionados con la concentración de las mejores tierras en pocas manos; por una deficiente garantía de la función social y ecológica de la propiedad; por el impacto de la criminalidad en las zonas rurales, y por la existencia de múltiples necesidades básicas insatisfechas[180]. Bajo ese contexto, la creación de la aludida jurisdicción tiene por propósito que las controversias respecto de los derechos de propiedad, posesión, ocupación, usufructo, servidumbre, uso y tenencia de la tierra rural sean falladas por jueces especializados en derecho agrario.

 

259.       Este propósito se suma a otros de igual importancia. Entre otras cosas, se habló de la necesidad de descongestionar los despachos judiciales de la jurisdicción ordinaria y mejorar los niveles de efectividad en la administración de justicia. Asimismo, de superar la dispersión normativa e interpretativa en materia agraria y, con ello, salir al paso de la incertidumbre jurídica que abunda en este ámbito. Por su parte, el Constituyente derivado hizo énfasis en la necesidad de que sean las autoridades judiciales especializadas las que decidan sobre los procesos de reversión de adjudicaciones contrarias a la ley, así como sobre los procesos de formalización y clarificación de la propiedad, tan importantes para la consecución de la Reforma Rural Integral. Mención aparte debe hacerse del propósito explícito por garantizar el acceso a la justicia agraria de grupos étnicos y de especial protección constitucional. Así quedó consignado en la enmienda constitucional, que resalta la necesidad de garantizar el acceso efectivo a la justicia y la protección de las comunidades negras o afrocolombianas, palenqueras, raizales, pueblos y comunidades indígenas, comunidad Rom y las víctimas del conflicto armado[181], para quienes las disputas agrarias y por el acceso a la tierra no han sido ajenas.

 

260.       Adicionalmente, como consecuencia de la expedición del Acto Legislativo 03 de 2023 y previa valoración de esta Corporación, el 27 de marzo de marzo de 2026 el presidente de la República sancionó la Ley Estatutaria 2570 de 2026, “[p]or medio de la cual se modifica la Ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural, y se adoptan otras disposiciones”[182]. Como se dijo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución Política[183], la Corte analizó la constitucionalidad del correspondiente proyecto de ley estatutaria en la Sentencia C-340 de 2025.

 

261.       Por una parte, la Sala Plena advirtió que las modificaciones que originalmente se establecían en el proyecto de ley estatutaria y que impactaban la integración y composición de las salas de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, vulneraban al principio de unidad de materia, por lo que en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la decisión los declaró inexequibles. No obstante, en lo relativo al análisis material el proyecto, y para los propósitos de esta decisión, vale recordar que la Corte se pronunció en los siguientes términos.

 

262.       Por lo que toca a su objeto (artículo 1), confirmó que este ajusta a la Constitución en la medida en que garantiza el derecho de la población campesina de acceder a la administración de justicia. En lo que concierne a la integración de la nueva jurisdicción (artículos 2 y 3), la Corte se pronunció en una doble vía. De un lado, que es válido que, de conformidad con el Acto Legislativo 03 de 2023, el Congreso haya introducido en la estructura de la Rama Judicial a la Jurisdicción Agraria y Rural, conformada por: “1) Sala Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, en los asuntos de su respectiva competencia. / 2) Tribunales Agrarios y Rurales. / 3) Jueces Agrarios y Rurales. (…)”. Por lo que concierne a la competencia y a su funcionamiento, aseguró que la definición de estos aspectos “corresponde a otras leyes”. De otro lado y en punto a las competencias de los órganos de cierre, aseguró que esto tampoco comportaba problema de constitucionalidad alguno. “En lugar de actuar de forma aislada e independiente –sostuvo la Sala Plena–, aquellas Altas Cortes [Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado] deben ejercer sus funciones de manera conjunta en el desarrollo de un asunto constitucional único, esto es, la garantía de los derechos del campesinado y las comunidades étnicas”[184].

 

263.       Sobre el artículo 4, que define la integración de los Tribunales Agrarios y Rurales y la composición de los Juzgados Agrarios y Rurales, la Corte observó que, en virtud de dicha norma, la creación y distribución de los juzgados y tribunales de esta jurisdicción deberá hacerse teniendo en cuenta las zonas focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Justicia y del Derecho, a partir de criterios asociados a “la presencia de población campesina y de grupos étnicos, densidad de cultivos ilícitos, concentración de propiedad rural, entre otros”[185]. Se trata, validó la Corte, de reglas que tendrá que seguir el Consejo Superior de la Judicatura para cumplir con su obligación constitucional.

 

264.       La Corte hizo además una mención específica a los equipos interdisciplinarios que integrarán los Centros de Servicios Judiciales y Administrativos, y cuya creación también está dispuesta en el referido artículo. Sobre el particular, se precisó que la función de estos últimos, a saber, “ofrecer apoyo técnico, pericial y de contexto a los juzgados y tribunales agrarios y rurales”, facilitará la garantía de derechos y permitirá que las decisiones judiciales sean acordes con la realidad rural colombiana[186]. De igual modo, destacó que los facilitadores agrarios son una garantía de acceso a la justicia para las personas que no tengan conocimientos sobre cómo hacer valer sus derechos de propiedad y de acceso a la tierra.

 

265.       El artículo 5, que incorpora al ordenamiento la institución de los distritos judiciales agrarios, también se juzgó compatible con la Constitución. En concepto de la Sala Plena, es razonable que en la conformación de estos últimos se prioricen las “zonas que históricamente han sido afectadas por el conflicto armado y la concentración de la tierra”[187]. El artículo 6, relativo a la provisión de los cargos de jueces y magistrados de la Jurisdicción Agraria y Rural también se encontró ajustado a la Carta Política. No obstante, su exequibilidad se condicionó a que las pruebas de conocimiento en los concursos para proveer cargos de jueces y magistrados agrarios y rurales comprendan también temas de derechos fundamentales de la población campesina, incluidas sus dimensiones identitarias y los enfoques diferenciales que les son propios. De igual modo, se puso de manifiesto que en la provisión de los cargos el Consejo Superior de la Judicatura está llamado a “garantizar la equidad e igualdad de oportunidades de las mujeres, comunidades campesinas, étnicas y víctimas del conflicto armado”[188].

 

266.       El artículo 7, relativo a la obligación del Gobierno nacional de garantizar los recursos necesarios para la implementación y funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural, no comportó ningún reparo sobre su constitucionalidad. Tampoco el artículo 8, relativo a las armonizaciones de carácter nominal. Finalmente, en cuanto a los artículos 9 y 10, referidos al informe que el Consejo Superior de la Judicatura debe presentar al Congreso y a la vigencia de la ley, la Corte advirtió que lo primero es concordante con las funciones en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura y con el principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público, al paso que lo segundo es una precisión formal acorde a la Constitución.

 

267.       Al hilo de lo anterior y por las razones arriba expuestas, en la mencionada Sentencia C-340 de 2025 la Corte expulsó del ordenamiento los artículos 4 y 5 del proyecto de ley estatutaria. A la par, declaró exequibles los artículos 1, 2, 6, 7, 9, 10, 11 y 12 del proyecto original. También encontró ajustado a la Constitución el artículo 3 ibidem, bajo el supuesto de que la modificación se predica de la más reciente formulación normativa, prevista en la Ley 2430 de 2024. Por último, declaró la exequibilidad del artículo 8 (que corresponde al artículo 6 de la Ley 2570 de 2026) bajo las condiciones expuestas en precedencia y que impactan la asignación de los cargos de jueces y magistrados de la Jurisdicción Agraria y Rural. Finalmente, en el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia, el pleno de la Corporación remitió al presidente del Congreso de la República “el texto del Proyecto de Ley Estatutaria número 157 de 2023, Senado, 360 de 2024, Cámara, para que se firme por los Presidentes y Secretarios del Senado de la República y la Cámara de Representantes y ulteriormente se remita al Presidente de la República para su sanción y promulgación”[189]. Como se anotó, en cumplimiento de lo anterior, el 27 de marzo de 2026 el presidente de la República sancionó y promulgó la Ley Estatutaria 2570 de 2026.

 

268.       Con base en lo desarrollado, vale resumir lo siguiente. La existencia de una jurisdicción agraria en Colombia no es extraña a nuestra tradición institucional. El último esfuerzo consistente por lograr su implementación se remonta al Decreto Ley 2303 de 1989, que creó y organizó una jurisdicción agraria para la resolución de los conflictos originados en las relaciones de propiedad de naturaleza agraria. La antedicha ley no llegó a buen puerto entre otras razones porque ni los juzgados agrarios ni las salas especializadas de los tribunales superiores de distrito judicial fueron creadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

 

269.       Con todo y ello, la expedición del Acto Legislativo 03 de 2023 reafirmó la intención del Constituyente derivado por crear la Jurisdicción Agraria y Rural en Colombia. Se trata, por esa vía, de que autoridades especializadas en derecho agrario zanjen las controversias que giran en torno a los derechos de propiedad, posesión, ocupación, usufructo, servidumbre, uso y tenencia de la tierra rural. Según lo ha afirmado la doctrina, la existencia de esta jurisdicción especializada se sustenta en la necesidad de fortalecer la seguridad jurídica en el campo y garantizar que, por su conducto, los conflictos asociados a la propiedad rural sean resueltos de conformidad con la realidad de los territorios rurales y las necesidades de la población campesina.

 

270.       Al hilo de esa pretensión fue aprobada, sancionada y promulgada la Ley Estatutaria 2570 de 2026, por medio del cual se determina la integración y estructura de la Jurisdicción Agraria y Rural. Aunque, al pronunciarse sobre la exequibilidad del proyecto, la Corte anotó que la competencia y funcionamiento de esta estructura jurisdiccional debe ser precisada en otras leyes, la citada ley estatutaria avanza en los siguientes aspectos: (i) define la integración y composición de los tribunales y juzgados Agrarios y Rurales; (ii) dispone pautas de creación y distribución de dichas autoridades de conformidad con las zonas focalizadas por los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Justicia y del Derecho; (iii) prevé la creación de equipos interdisciplinarios para que ofrezcan apoyo técnico, pericial y de contexto a tales autoridades judiciales, así como de facilitadores agrarios, garantía esencial para que las y los campesinos puedan acceder a la justicia agraria en condiciones de igualdad; (iv) incorpora al ordenamiento la institución de los distritos judiciales agrarios; (v) establece pautas para la provisión de los cargos de jueces y magistrados de la Jurisdicción Agraria y Rural; (vi) dispone la garantía de recursos para la implementación y funcionamiento de la jurisdicción, y (vii) ordena al Consejo Superior de la Judicatura que presente al Congreso un informe anual sobre el estado de la administración de justicia en materia agraria.

 

271.       Finalmente, como fue advertido en el desarrollo de la audiencia pública convocada en el marco de este proceso, pese al término temporal previsto en el Acto legislativo 03 de 2023 para la implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural –y sin perjuicio de la sanción de la Ley Estatuaria 2570 de 2026–, el Congreso de la República no ha expedido la ley ordinaria correspondiente en la que se fije el procedimiento agrario especial y se establezcan las garantías para el acceso a la justicia de la población campesina, los grupos étnicos y las víctimas del conflicto[190].

 

272.       De igual manera, el mandato contemplado en el artículo 3 de la enmienda constitucional en mención tampoco fue cabalmente cumplido. En medio de la audiencia pública convocada en este proceso, la vicepresidenta del Consejo Superior de la Judicatura señaló que mediante el Acuerdo PCSJA23-12132 del 29 de diciembre de 2023 la citada corporación tuvo intenciones de crear, a partir del 2 de mayo de 2024, el Distrito Judicial Agrario y Rural de Tunja, conformado por los circuitos agrarios y rurales de Cartagena, Pasto, Popayán, Quibdó y Tunja. En ese mismo acto, se dispuso la creación de los tres despachos de magistrado del Tribunal Agrario y Rural de Tunja y cinco juzgados agrarios y rurales en los circuitos de Cartagena, Quibdó, Pasto, Popayán y Tunja.

 

273.       No obstante, en vista de que el acto legislativo no define todos los aspectos orgánicos y funcionales de la Jurisdicción Agraria y Rural, y que tampoco se ha proferido la ley de procedimiento en materia agraria –en la que tendrá que determinarse, entre otras cosas, si tales autoridades conocerán de asuntos exclusivamente referidos a la tenencia y la propiedad de la tierra, o si su competencia será extensiva a los litigios de naturaleza contractual–, mediante el Acuerdo PCSJA24-12171 del 30 de abril de 2024, el Consejo Superior de la Judicatura suspendió la entrada en funcionamiento de los juzgados y tribunales Agrarios y Rurales[191].

 

274.       Aunque no desconoció la importancia de implementar la Jurisdicción Agraria, así como el tiempo que el Acto Legislativo 03 de 2023 previó para la consecución de ese cometido (6 meses contados a partir de la promulgación de la reforma constitucional), el Consejo Superior destacó que su competencia solo puede ser ejercida en la medida en que el legislador cumpla con el mandato allí previsto. Entre otras razones, advirtió que para realizar los estimativos de rigor y las apropiaciones presupuestales necesarias, es perentorio tener certeza de los procesos y medios de control que conocerán dichas autoridades judiciales, lo cual es del resorte exclusivo del legislador.

 

275.       En vista de que las circunstancias reseñadas revelan obstáculos y barreras para la debida implementación de los contenidos materiales del Acto Legislativo 03 de 2023 y, por lo tanto, para la garantía del juez natural en la instrucción de los procedimientos agrarios, estas tendrán que ser valoradas más adelante.

 

G.              Los instrumentos de la Reforma Rural Integral. El caso del Decreto Ley 902 de 2017

 

276.       La suscripción del Acuerdo Final de Paz entre el Gobierno nacional y la extinta guerrilla de las FARC-EP constituye un hito para la implementación de una política de reforma rural en nuestro país. En efecto, como consideración inicial del punto 1 del Acuerdo, las partes señalaron que la Reforma Rural Integral pretendía sentar las bases para la transformación estructural del campo, crear condiciones de bienestar para toda la población rural y contribuir a la construcción de una paz estable y duradera. Según se puso de manifiesto, esta reforma busca contribuir a la solución de una de las históricas causas del conflicto armado en Colombia, a saber, “la cuestión no resuelta de la propiedad sobre la tierra y particularmente su concentración”[192].

 

277.       En sentido complementario, las partes declararon que una auténtica y real transformación del campo colombiano requiere de la promoción de medidas encaminadas al uso adecuado de la tierra de acuerdo con su vocación, así como “estimular la formalización, restitución y distribución equitativa de la misma”[193]. Se aseguró además que es indispensable garantizar el acceso progresivo a la propiedad rural de quienes habitan en el campo. Por esa vía, es preciso regularizar y democratizar la propiedad rural y promover la desconcentración de la tierra en garantía de su función social[194].

 

278.       En cuanto a los principios de la Reforma Rural Integral, se dijo que la implementación de la misma debe poner especial acento en el desarrollo integral del campo. Bajo tal propósito, se refirió a la necesidad de encontrar un balance entre las diferentes formas de producción existentes, desde la agroindustrial hasta la agricultura familiar, pasando por la pequeña producción rural[195]. Aunado a ello, el Acuerdo aludió al principio de “Regularización de la propiedad”. La implementación de la Reforma Rural Integral supone “lucha[r] contra la ilegalidad en la posesión y propiedad de la tierra”, así como garantizar los derechos legítimos de quienes son sus dueños o poseedores, de suerte que no se acuda a la violencia como mecanismo para zanjar los conflictos asociados a ella[196]. De modo complementario, se mencionó la necesidad de implementar mecanismos que aseguren que la mayor cantidad de habitantes del campo sin tierra o con tierra insuficiente podrán acceder a ella para usarla “con criterios de sostenibilidad ambiental, de vocación del suelo, de ordenamiento territorial y de participación de las comunidades”[197].

 

279.       A tenor de tales propósitos y principios, el Acuerdo contempló un conjunto de medidas divididas en tres grandes bloques. El punto 1.1 se refiere al “Acceso y Uso. Tierras improductivas. Formalización de la propiedad. Frontera Agrícola y protección de zonas de reserva”. Entre otras cosas, en él se detalla que el Gobierno nacional creará mecanismos ágiles y eficaces para la resolución de conflictos de uso y tenencia de la tierra, así como promover la regularización de la propiedad rural. Adicionalmente, se afirma explícitamente que, en aras de los referidos propósitos, se “pondrá en marcha (…) una nueva jurisdicción agraria que tenga una adecuada cobertura y capacidad en el territorio, con énfasis en las zonas priorizadas, y con mecanismos que garanticen un acceso a la justicia que sea ágil y oportuno para la población rural en situación de pobreza, con asesoría legal y formación especial para las mujeres sobre sus derechos y el acceso a la justicia y con medidas específicas para superar las barreras que dificultan el reconocimiento y protección de los derechos de las mujeres sobre la tierra”[198].

 

280.       El punto 1.2. establece la creación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Se trata de programas encaminados a la transformación estructural del campo regidos por criterios de priorización territorial y que buscan, entre otras cosas, (i) el desarrollo de la economía campesina y familiar; (ii) la integración de regiones abandonadas y afectadas por el conflicto, y (iii) hacer del campo un escenario de reconciliación[199]. A su turno, en el punto 1.3 se acordaron los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral, cuyos objetivos centrales son: (a) la superación de la pobreza y la desigualdad en el ámbito rural y (b) la integración y el cierre de la brecha entre el campo y la ciudad[200]. Dentro de estos planes destacan los encaminados a mejorar la infraestructura, la electrificación y conectividad rural, la salud, la educación, la seguridad social y las políticas de vivienda en el campo. También se trazó el propósito de fomentar la economía solidaria y cooperativa rural, al tiempo que proveer asistencia integral técnica, tecnológica y de impulso a la investigación[201].

 

281.       Vale anotar que, en lo que respecta al punto 1 del Acuerdo Final de Paz, la jurisprudencia ha resaltado que la implementación de la Reforma Rural Integral exige del Estado allanar el camino para una transformación estructural del campo. Esto último pasa por implementar medidas encaminadas a promover el acceso progresivo de las y los campesinos y trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y por proveer a los habitantes del campo bienes públicos que mejoren su calidad de vida[202]. La Corte ha destacado además que el cumplimiento de estos compromisos “permite reversar los efectos del conflicto y cambiar las condiciones que han facilitado la persistencia de la violencia en el territorio” [203]. No obstante, para tal propósito, es preciso avanzar en la regularización de la propiedad y promover su democratización. Todo lo cual es coherente con el reconocimiento explícito, previsto en el Acuerdo, del derecho constitucional a la propiedad privada[204].

 

282.       La jurisprudencia también ha sido pacífica al recalcar que el Acuerdo Final de Paz no funge como parámetro de control de las normas de rango legal. En la Sentencia C-630 de 2017 se dejó en claro que se trataba de un acuerdo político suscrito entre las partes (Gobierno nacional y FARC-EP) que por sí solo no hacía parte del bloque de constitucionalidad[205]. Con todo y ello, la Corte resaltó que a partir del Acto Legislativo 02 de 2017[206] el Acuerdo adquirió naturaleza de política de Estado, lo que implica “una obligación de cumplimiento de buena fe por parte de las instituciones y autoridades públicas”[207]. En su concepto, la citada reforma constitucional da cuenta de que una sociedad solo puede subsistir si sus miembros se obligan a cumplir los derechos humanos. A la luz de la ética, el cumplimiento de los acuerdos y de las promesas políticas se sustenta en dos premisas que se derivan del principio de la dignidad humana: (i) la responsabilidad general de no dañar a otras personas, y (ii) la responsabilidad de satisfacer las expectativas que nuestras promesas han alentado deliberadamente en otros[208].

 

283.       Bajo ese supuesto, las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe lo pactado en el Acuerdo Final. Ahora bien, comoquiera que el citado acuerdo no se incorpora automáticamente al ordenamiento jurídico interno[209], esto conllevó a que su contenido político tuviera que ser implementado por los poderes constituidos y de conformidad con los procedimientos previstos en la Constitución[210]. En este punto, la Corte destacó que la implementación normativa del Acuerdo Final de Paz debía respetar el principio democrático y el de legalidad, la supremacía constitucional y la regla de separación de poderes –con el consiguiente respeto por la autonomía y la independencia de los órganos del Estado en el ejercicio de sus funciones–[211]. Finalmente, la jurisprudencia constitucional también ha observado que los desarrollos normativos encaminados a la implementación del Acuerdo deben guardar coherencia e integralidad con lo pactado, lo que incluye velar por la garantía de su espíritu y de sus principios. Esto supone: (i) elegir los medios más apropiados para el logro de lo pactado, y (ii) que los ajustes o modificaciones a lo convenido guarden coherencia con los compromisos y finalidades del Acuerdo Final[212].

 

284.       El Decreto Ley 902 de 2017. Al amparo de la prerrogativa que le concedió el Acto Legislativo 01 de 2016, el presidente de la República expidió el Decreto Ley 902 de 2017. Como lo sostuvo y reiteró la Corte, con su promulgación no se pretendió realizar una reforma rural integral, sino adoptar un conjunto de medidas “urgentes e indispensables” para asegurar la correcta implementación del punto 1 del Acuerdo Final de Paz y lograr la “estabilización del posconflicto”[213].

 

285.       En términos generales, el decreto reguló los siguientes ámbitos[214]: (i) definió los sujetos de acceso a la tierra y formalización a título gratuito, parcialmente gratuito y oneroso y la implementación del Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO), herramienta indispensable para la identificación de dichos beneficiarios (Títulos I y II); (ii) creó el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral y definió sus subcuentas, así como las fuentes materiales de las que se alimenta (Título III); (iii) detalló las diferentes formas de acceso a la tierra, desde la adjudicación directa de baldíos de la Nación hasta la concesión de créditos especiales (Título IV); estableció reglas para la formalización de la propiedad privada (Título V); y, (iv) dispuso la creación del Procedimiento Único para implementar los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad, que comprende una fase administrativa y otra judicial.

 

286.       Por resultar oportuno para la discusión que convoca la atención de la Sala, merece la pena destacar que el Título V del decreto contempla algunas reglas aplicables al proceso de formalización de predios privados. El artículo 36 establece que la Agencia Nacional de Tierras declarará mediante acto administrativo motivado la titulación de la posesión y el saneamiento de la falsa tradición en favor de quienes ejerzan posesión sobre inmuebles rurales de naturaleza privada, salvo que en el marco del Procedimiento Único se presente oposición “de quien alegue tener un derecho real sobre el predio correspondiente, o quien demuestre sumariamente tener derecho de otra naturaleza sobre el predio reclamado”. En este último caso, tendrá que ser el juez competente quien decida sobre la pretensión de formalización formulada por la ANT.

 

287.       Por su parte, el Título VI dispone las reglas aplicables al Procedimiento Único en su fase administrativa y judicial. En el artículo 58 se establecen los asuntos que deben adelantarse bajo el Procedimiento Único[215], al paso que en el artículo 60 se definen las fases de dicho procedimiento cuando se trata de zonas focalizadas, esto es, áreas geográficas priorizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para la implementación progresiva del Ordenamiento Social de la Propiedad Rural. A partir del artículo 65 se precisan las reglas para el curso de la fase administrativa. Se alude a la obligación de formar un expediente por cada predio identificado a partir de la información recaudada durante el diseño del respectivo plan de ordenamiento social de la propiedad rural. Se contempla que la ANT debe realizar visitas de campo y elaborar informes técnico-jurídicos y un plano predial sobre los pobladores y los predios rurales. Se disponen además reglas para la apertura del trámite administrativo, para el decreto de pruebas, para la convocatoria a la audiencia pública dispuesta para la presentación de resultados de la indagación administrativa, para el cierre de la fase administrativa y, si es del caso, la apertura de la etapa judicial.

 

288.       Por su parte, originalmente los artículos 78 a 81 disponían las reglas aplicables a la fase judicial del Procedimiento Único. Como consecuencia de la inexequibilidad del artículo 78[216], la competencia para el conocimiento de esta etapa quedó en cabeza o bien de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o bien de la ordinaria en su especialidad civil. Por su parte, el artículo 79 establece una cláusula residual en materia del régimen procesal aplicable a la instrucción de dicha fase. A tenor de su redacción, ante la falta de procedimiento especial para el trámite de la fase judicial, deberán aplicarse las normas de la Ley 1564 de 2012 [Código General del Proceso], sin perjuicio de las previstas en el propio Decreto ley 902 de 2017. De ahí que el artículo 80 del decreto ley establezca el valor probatorio del informe técnico jurídico al que hacen referencia los artículos 36, 47, 60, 67, 68, 70, 72 y 74 ibidem. Por último, hay que decir que el artículo 81 del estatuto en mención contempla reglas para la aplicación en el tiempo de las disposiciones antes enunciadas.

 

289.       En cuanto a la relación entre las disposiciones del decreto y el ejercicio de la competencia jurisdiccional merecería señalar lo siguiente. Como se dijo con antelación, en su configuración original, el decreto preveía la creación de unas autoridades judiciales especializadas llamadas a cumplir con los objetivos de la política de ordenamiento social de la propiedad rural. Con todo, como también se aludió supra, la Corte expulsó esta disposición del ordenamiento jurídico al advertir que vulneraba la garantía del juez natural, habida cuenta de que, por cuenta de su indeterminación, creaba un vacío respecto del juez competente para instruir la fase judicial del Procedimiento Único. Con el propósito de evitar la inoperancia de la antedicha fase, la Corte concluyó que la competencia debía ejercerse conforme el derecho vigente, por lo que precisó que debían ser los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la ordinaria quienes asumieran el conocimiento de la fase judicial del Procedimiento Único.

 

290.       Aunque en el acápite subsiguiente la Sala abundará en los impactos del Acto Legislativo 03 de 2023 en la definición de la competencia jurisdiccional, vale la pena destacar algunos aspectos relacionados con el ejercicio de dicha competencia. Como lo insistieron varios de los intervinientes en el proceso –incluidos los participantes en la audiencia pública–, el Decreto 902 de 2017 contempla una serie de cláusulas procesales residuales encaminadas a que las autoridades judiciales competentes instruyan la fase judicial a falta de reglas especiales en la materia. Tal es el propósito de la configuración actual de los artículos 54 y 79 del decreto sub examine.

 

291.       A tenor de su contenido en vigor, los vacíos y deficiencias en la regulación deben suplirse de conformidad con las normas previstas en las leyes 1437 de 2011 [Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo] y 1564 de 2012 [Código General del Proceso]. En efecto, según lo dispone el artículo 1 del CGP, el estatuto procesal general debe aplicarse “a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad (…) en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes”. A falta de norma procesal especial, dicho Código “regula la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios”^[217].

 

292.       Adicionalmente, se puso de manifiesto que las autoridades competentes para instruir la fase judicial del Procedimiento Único deben aplicar las normas procesales (incluso las generales) de conformidad con la Constitución y la ley. A este último respecto, el investigador Jaime Augusto Correa Medina recordó en la audiencia pública que el parágrafo 2 del artículo 281 del CGP dispone expresamente que: “En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria” (énfasis añadido). Disposición que reafirma que, incluso bajo la aplicación de las normas procesales generales, las autoridades judiciales deben instruir los procesos de naturaleza agraria conforme a los principios y particularidades de ese ámbito normativo.

 

293.       Sumado a estas previsiones, habría que destacar que la instrucción de la fase judicial también se sigue de las normas específicamente previstas en el propio Decreto 902 de 2017. Tal es el caso de la competencia probatoria de la ANT en el desarrollo de la fase administrativa del procedimiento (artículo 71 ibidem), así como del valor probatorio que el artículo 80 ibidem le atribuye al informe técnico judicial elaborado en etapa administrativa y a los demás documentos recaudados por la autoridad de tierras en el curso de dicha fase. Sin perjuicio de la facultad con la que cuenta el juez para decretar de oficio la práctica y recaudo de elementos de convicción adicionales.

 

294.       Al hilo de lo dicho merece la pena concluir lo siguiente. La Reforma Rural Integral pactada en el Acuerdo Final de Paz pretende sentar las bases para la transformación estructural del campo y contribuir así a la consecución de una paz estable y duradera. En su espíritu está la promoción de medidas encaminadas al uso adecuado de la tierra, así como a estimular la formalización, restitución y distribución equitativa de la misma. Aunado a ello, el Acuerdo de Paz contempla la importancia de que se establezcan mecanismos ágiles y eficaces para la resolución de conflictos de uso y tenencia de la tierra, para lo cual se asume el compromiso de poner en marcha una jurisdicción agraria y rural que contribuya a avanzar en la regularización de la propiedad, y en la lucha contra la tenencia y posesión ilegal de la tierra al tiempo que contra su excesiva concentración.

 

295.       Debe decirse que si bien estos compromisos son de naturaleza política, las instituciones del Estado, a tenor de la Constitución, deben cumplirlos de buena fe. La adopción del Decreto Ley 902 de 2017 se encauza en dicha dirección. Por su conducto se dictaron una serie de medidas para asegurar la correcta implementación del punto 1 del Acuerdo Final de Paz. Así, se creó el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral y se detallaron las diferentes maneras de acceder a ella. De manera complementaria se dispuso la creación del Procedimiento Único para implementar los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad. Por lo que respecta a la fase judicial del antedicho procedimiento, a falta de reglas procesales especiales para su instrucción, los jueces competentes están llamados a aplicar las normas procesales generales (artículos 54 y 79 del ibidem) de conformidad con la Constitución y sobre la base de la realización de la justicia en el campo, en los términos de lo previsto en el artículo 281 del CGP. Del mismo modo, los jueces y autoridades judiciales competentes deben tener en cuenta las facultades probatorias de la ANT, el valor demostrativo que el Decreto 902 de 2017 otorga al informe técnico judicial, a cargo de la autoridad de tierras, y las potestades probatorias oficiosas que están facultados para ejercer en garantía de la justicia material en el campo colombiano.

 

H.              Examen de constitucionalidad de los artículos 36 (parcial), 38, 39, 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial), 79 y 80 del Decreto Ley 902 de 2017

 

296.       En esta oportunidad le corresponde a la Sala Plena pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada por el señor Juan Felipe Harman Ortiz contra el Decreto Ley 902 de 2017. Como se puso de manifiesto en el acápite introductorio a esta sentencia, el censor aseguró que el decreto en mención fue expedido originalmente bajo la convicción de que la fase judicial del Procedimiento Único sería instruida por jueces agrarios especializados. Esta pretensión, adujo, concordaba con lo definido en el Acuerdo Final de Paz, que en su punto 1.1.8 contempló la necesidad de implementar un mecanismo ágil y eficaz para la resolución de controversias judiciales en materia rural y agraria.

 

297.       La promulgación del Acto Legislativo 03 de 2023, en criterio del demandante, debe ser analizada al hilo de esa pretensión originaria. Según aseguró, del contenido de este último se desprende que el juez natural de la etapa judicial del Procedimiento Único no puede ser la jurisdicción ordinaria ni la contenciosa administrativa, sino la Agraria y Rural. Si bien reconoció que la antedicha asignación de competencia fue efectuada por la Corte en la Sentencia C-073 de 2018, tal decisión resulta incompatible con el ordenamiento constitucional en vigor, en particular con la referida enmienda constitucional.

 

298.       Aunado al planteamiento normativo, el demandante manifestó que la definición del juez natural en los términos del Acto Legislativo 03 de 2023 podría contribuir a conjurar algunas dificultades de implementación práctica del Procedimiento Único. Entre otras cosas, advirtió que la ausencia de un cuerpo judicial especializado dilata el lapso de resolución de los asuntos agrarios y, por esa vía, impide que el Gobierno Nacional pueda disponer de la tierra suficiente para alimentar eficazmente el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral.

 

299.       Al analizar de nuevo la aptitud sustancial de la demanda, la Sala advirtió que la carga argumentativa solo fue satisfecha respecto del contenido de los artículos 36 (parcial), 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial), 79 y 80 del Decreto Ley 902 de 2017, al tiempo que integró a la unidad normativa los artículos 38 y 39 ibidem. Según fue expuesto, tanto en las disposiciones originalmente demandadas como en las posteriormente integradas se hace referencia explícita a la competencia jurisdiccional; es decir, se trata de un contenido normativo que impacta la garantía del juez natural.

 

300.       Por contraste, el pleno resaltó que debe inhibirse de pronunciarse sobre los artículos 58 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 70 (parcial), 71 (parcial), 74 (parcial), 75 (parcial) y 76 (parcial), pues su contenido atiende al diseño institucional del Procedimiento Único. A este último respecto, no se advirtió de qué manera el parámetro de control invocado (artículo 29 superior y Acto Legislativo 03 de 2023) afecta la constitucionalidad del diseño institucional de las etapas del procedimiento.

 

301.       Habiendo recordado los contornos de este análisis, vale proceder de la siguiente forma. En primer lugar, es preciso recapitular el contenido de los preceptos atacados y el impacto que ellos tienen en el ejercicio de la competencia jurisdiccional. En segundo lugar, hay que indagar en el contenido de las normas constitucionales invocadas como parámetro de control para, en tercer lugar, concluir con el juicio de validez. Finalmente, en cuarto lugar, se valorará la necesidad de modular los efectos del fallo.

 

302.       Primero. Está claro que los artículos total o parcialmente cuestionados del Decreto Ley 902 de 2017 impactan la competencia jurisdiccional. El apartado acusado del artículo 36 establece que, en el evento en que exista oposición a la titulación de la posesión o al saneamiento de la falsa tradición, la Agencia Nacional de Tierras formulará ante el juez competente la correspondiente solicitud de formalización. El artículo 38 establece que la validez y eficacia de los actos o instrumentos con los que se hayan efectuado programas de titulación o adjudicación de tierras podrá ser cuestionada ante la autoridad judicial competente, al paso que el artículo 39 dispone que quien objete la legalidad de los actos administrativos definitivos expedidos por la autoridad de tierras podrá demandar su nulidad ante el juez competente.

 

303.       El artículo 47 reitera, al hilo del artículo 36, que en los casos en que medie oposición, la Agencia Nacional de Tierras deberá formular la solicitud de formalización ante el juez competente. El artículo 56, por su parte, establece que para hacer efectiva la acumulación procesal de los asuntos judiciales identificados por la Agencia Nacional de Tierras, deberá elevarse solicitud ante la autoridad judicial competente. Lo propio define el artículo 57, que sujeta la suspensión de los procesos judiciales al fallo definitivo del juzgador competente. A su turno, el artículo 75 establece los supuestos en los que el acto administrativo de cierre debe disponer la presentación de la demanda, también, ante el juez competente.

 

304.       Finalmente, los artículos 79 y 80 integran el Capítulo 3 del Título VI, relativo a la fase judicial del Procedimiento Único. Mientras el primero establece que, ante la ausencia de un procedimiento judicial especial, los asuntos de conocimiento de las autoridades judiciales deberán regirse bajo las normas de la Ley 1564 de 2012; el segundo dispone el valor probatorio del Informe Técnico Jurídico y la potestad del juez para decretar, de oficio, la práctica y el recaudo de las pruebas que considere convenientes.

 

305.       El marco normativo aludido, como se observa, pone en cabeza de los jueces competentes un conjunto de facultades para la instrucción de la etapa judicial del Procedimiento Único. Según lo decidido por la Corporación en la Sentencia C-073 de 2018, las menciones al juez competente en los términos del decreto ley sub examine deben entenderse referidas a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria. Tal interpretación de los enunciados normativos fue corroborada en la fase participativa de este proceso.

 

306.       Segundo. A lo largo de esta providencia se ha dicho que el ordenamiento constitucional fija mandatos que, como se verá a continuación, impactan el sentido de los enunciados normativos que se refieren a la competencia jurisdiccional en el marco de la fase judicial del Procedimiento Único –y que son objeto de un nuevo escrutinio en esta oportunidad–.

 

307.       Garantía del juez natural. Del artículo 29 superior se deriva la garantía del juez natural. La jurisprudencia la ha definido como el derecho que tiene toda persona a que su causa judicial sea adelantada ante órganos constitucional y legalmente habilitados para el efecto. A lo largo de esta sentencia se afirmó que esta prerrogativa se sustenta en el principio democrático y en el de legalidad, entre otras cosas porque la competencia debe ser asignada por los órganos de representación política. Se dijo, además, que la predeterminación constitucional y/o legal del órgano judicial competente debe ser razonable y atender a criterios de especialidad e idoneidad, y que ella exige al mismo tiempo estabilidad y certeza, sumado a la existencia de un procedimiento que defina las formalidades propias de cada juicio.

 

308.       Mandato de acceso progresivo a la propiedad. En la fundamentación dogmática de esta providencia también se puso de manifiesto que del ordenamiento constitucional –en particular de los artículos 58, 64 y 65 de la Carta Política–, se deriva el deber del Estado de propender por la democratización del acceso a la propiedad individual o asociativa de la tierra y por la satisfacción de los derechos del campesinado en sus múltiples facetas identitarias. Aunque en este ámbito el legislador cuente con un amplio margen de configuración normativa, las políticas definidas en sede legislativa han estado encaminadas a que las y los campesinos, así como los trabajadores agrarios, sean propietarios de la tierra rural. Desde el punto de vista normativo se recalcó, además, que los contenidos constitucionales aludidos son contrarios a la excesiva concentración de la propiedad, a la dispersión minifundista de carácter antieconómico y a la colonización periférica.

 

309.       Quedó dicho por otro lado que las políticas públicas no pueden soslayar el complejo vínculo que existe entre el campesinado, la tierra y el territorio. Esta relación debe ser entendida de manera integral. Aunque comprende una dimensión productiva, no se agota en ella, pues el territorio constituye un elemento estructurante de la identidad campesina y una condición para la garantía de la dignidad humana, el ejercicio de la autonomía y la elección y materialización de sus proyectos de vida. De allí que la jurisprudencia constitucional haya reconocido el derecho fundamental al territorio de las comunidades campesinas[218]. De manera complementaria se recordó que, sin perjuicio del amplio margen de configuración normativa que impera en este ámbito, las medidas de política tendientes a la concreción de la Reforma Rural Integral deben garantizar a lo sumo tres cuestiones: (a) la seguridad jurídica sobre las diversas formas de tenencia de la tierra; (b) el acceso a los bienes y servicios indispensables para que las y los campesinos materialicen un proyecto de vida en condiciones de dignidad, y (c) el acceso progresivo y efectivo a la propiedad individual o colectiva de la tierra.

 

310.       Mandato constitucional de cumplir de buena fe el Acuerdo Final de Paz. A propósito de lo anterior, se puso de manifiesto que la política de Reforma Rural Integral, pactada en el Acuerdo Final de Paz, pretende sentar las bases para la transformación estructural en el campo y contribuir a la consecución de una paz estable y duradera. Entre sus propósitos centrales se destacaron dos: (i) el estímulo a la formalización, restitución y distribución equitativa de la tierra, y (ii) el establecimiento de mecanismos ágiles y eficaces para la resolución de conflictos que involucran su uso y tenencia, así como los derechos reales sobre ella. En este último ámbito, se puso de presente el compromiso de poner en marcha una jurisdicción agraria y rural que contribuya en la consecución de dichos propósitos.

 

311.       Si bien estos compromisos son de naturaleza política, las instituciones del Estado deben cumplirlos de buena fe. Sobre este particular, se trajo a colación el contenido del Acto Legislativo 02 de 2017 y se remarcó en que, con fundamento en el principio de dignidad humana, una sociedad solo puede subsistir si sus integrantes se obligan a no dañar a otras personas y a respetar y satisfacer las expectativas que los compromisos pactados han alentado deliberadamente en otros. Así las cosas, razones normativas y éticas obligan al Estado a cumplir lo pactado y, sobre esa base, (i) elegir los medios más apropiados para su consecución, y (ii) velar para que los ajustes o modificaciones a lo convenido guarden coherencia con los compromisos y finalidades del Acuerdo Final. Como corolario de ello, se reafirmó que la adopción e implementación del Procedimiento Único previsto en el Decreto Ley 902 de 2017 se encauza en esa dirección.

 

312.       Mandato constitucional de implementar la Jurisdicción Agraria y Rural. Por último, se recalcó que el Acto Legislativo 03 de 2023 reafirmó la intención –sostenida en el tiempo– de crear la Jurisdicción Agraria y Rural en Colombia. Se trata de un propósito que guarda coherencia con los mandatos antes referidos; esto es, que sean autoridades especializadas en derecho agrario quienes zanjen las controversias que giran en torno a los derechos de propiedad, posesión, ocupación, usufructo, servidumbre, uso y tenencia de la tierra rural sobre la base de los mandatos superiores que rigen en este ámbito. La existencia de esta jurisdicción especializada, a tenor del ordenamiento constitucional, se sustenta en la necesidad de fortalecer la seguridad jurídica en el campo y garantizar que, por su conducto, los conflictos asociados a la propiedad rural sean resueltos de conformidad con la realidad de los territorios rurales y las necesidades de la población campesina.

 

313.       Tercero. Con base en lo dicho, está claro que los preceptos acusados del Decreto Ley 902 de 2017, en lo que respecta a la atribución de competencias jurisdiccionales, deben ser nuevamente evaluados de conformidad con la más reciente reforma constitucional. Hay que comenzar por decir que la aprobación del Acto Legislativo 03 de 2023, que modificó el parámetro de control en lo relativo a la garantía del juez natural, impacta el entendimiento que sobre la competencia judicial propuso la Corte en la Sentencia C-073 de 2018.

 

314.       Modificación del derecho vigente y mandatos de cumplimiento directo. En la referida sentencia, la Corte atribuyó la instrucción de la fase judicial del Procedimiento Único a los jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa y de la ordinaria con fundamento en el derecho vigente. Con miras a garantizar el efectivo funcionamiento del procedimiento, observó que su instrucción no podía estar en cabeza de autoridades judiciales inciertas, por lo que la competencia debía ser ejercida por los jueces de la República existentes a partir de sus correspondientes potestades jurisdiccionales. Aunque a la sazón razonable, tal inferencia normativa no puede sostenerse a la fecha, pues el Acto Legislativo 03 de 2023 modificó la estructura orgánica de la Rama Judicial y creó la Jurisdicción Agraria y Rural.

 

315.       Como se vio, pese a que el artículo 2 del acto reformatorio de la Constitución, que introdujo el artículo 238A superior, puso en cabeza del Congreso la facultad de determinar la competencia y funcionamiento de las autoridades judiciales integradas a esta jurisdicción, la enmienda constitucional también definió mandatos de cumplimiento directo. Mientras el artículo 3 establece que el Consejo Superior de la Judicatura “implementará de manera gradual y progresiva dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del [acto legislativo], la creación de los tribunales y juzgados agrarios y rurales, los cuales conocerán los asuntos que le son propios sin perjuicio de las leyes que desarrollen y reglamenten la Jurisdicción Agraria y Rural”, el artículo 4 ordena al Congreso de la República “tramita[r] y expedí[r] en la siguiente legislatura la ley por medio de la cual se establezca la estructura, funcionamiento y competencias de la Jurisdicción Agraria y Rural, así como el procedimiento especial agrario y rural”.

 

316.       Se demostró a lo largo de este proceso que la reforma constitucional no solo persigue un cambio normativo nominal, sino fundamentalmente práctico. Se trata de que la resolución de las controversias sobre los derechos de propiedad, posesión, ocupación, usufructo, servidumbre, uso y tenencia de bienes inmuebles en el suelo rural sean zanjados por una justicia especializada en derecho agrario. Además de un criterio de especialidad e idoneidad, el Constituyente derivado tuvo por propósito descongestionar los despachos judiciales de la jurisdicción ordinaria, superar la dispersión normativa e interpretativa en materia agraria, fortalecer la seguridad jurídica en el campo colombiano y contribuir a la eficiencia judicial, indispensable para lograr los objetivos de la Reforma Rural Integral.

 

317.       A estos propósitos normativos se suman circunstancias de carácter político y jurídico. Entre otras cosas, el presidente de la República sancionó la Ley Estatutaria 2570 de 2026, “[p]or medio de la cual se modifica la Ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural, y se adoptan otras disposiciones”, cuyo proyecto original fue revisado previa e integralmente por la Corte en la Sentencia C-340 de 2025. Si bien es verdad que la competencia y funcionamiento de la estructura jurisdiccional allí prevista debe ser precisada en otras leyes ordinarias, la Corte reconoció que el referido acto normativo: (a) define la integración y composición de los tribunales y juzgados Agrarios y Rurales, las pautas de creación y distribución de dichas autoridades en el territorio y crea los distritos judiciales agrarios; (b) prevé la creación de equipos interdisciplinarios para el apoyo técnico a tales autoridades, y de facilitadores agrarios para las y los campesinos; (c) establece pautas para la provisión de los cargos de jueces y magistrados de la Jurisdicción Agraria y Rural, y (d) dispone la garantía de recursos para la implementación y funcionamiento de la jurisdicción.

 

318.       Al hilo de lo anterior la Corte encuentra que, tal como lo advirtieron varios de los intervinientes en la audiencia pública convocada en el marco de este proceso[219], el fundamento normativo que llevó a la Corte a adoptar la Sentencia C-073 de 2018 varió sustancialmente, pues la estructura orgánica de la Rama Judicial fue modificada. Contrario a ese entonces, a la fecha existe una Jurisdicción Agraria y Rural cuya estructura y pilares básicos de funcionamiento ya fueron aprobados por el Congreso de la República y avalados por esta Corporación judicial. Adicionalmente, el Constituyente derivado no dejó la implementación de tal estructura jurisdiccional a la discreción de los órganos constituidos, sino que impuso un mandato constitucional de directo cumplimiento que obra en favor de la existencia de dicha jurisdicción.

 

319.       La creación e implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural garantiza la prevalencia del principio de juez natural. Algunos de los participantes en este proceso –tanto aquellos que intervinieron en el término de fijación en lista como los que lo hicieron en la audiencia pública– reconocieron la fuerza normativa del Acto Legislativo 03 de 2023. Con todo, cuestionaron la posibilidad de que la Jurisdicción Agraria y Rural, en los términos actuales, garantice el principio de juez natural a falta de la aprobación de una ley ordinaria que fije el procedimiento especial agrario y rural[220]. Al respecto, la Sala considera que la existencia de la jurisdicción de marras sí contribuye a la garantía del juez natural, al paso que cuenta con reglas estatutarias que dan sustento a su operatividad práctica, sin perjuicio de aquellas que establezcan el procedimiento especial agrario y rural.

 

320.       En la parte dogmática de esta sentencia se dijo que la garantía del juez natural importa porque, entre otras cosas, permite hacer efectivo el principio de imparcialidad. Sobre este punto, en su Observación general No. 32, el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas aseguró que las autoridades judiciales deben ser vistas como imparciales a los ojos de un observador racional. Esta asociación no es trivial. Con base en las fuentes de la teoría política contemporánea, podría decirse que la imparcialidad no atiende solamente al juicio desinteresado con el que una autoridad judicial debe valorar la litis, sino también a la capacidad de decidir un asunto desde el punto de vista de un escrutinio transposicional[221]; es decir, a la aptitud de integrar a su juicio las mayores posiciones y puntos de vista comprometidos en la decisión. Desde luego, la exigencia de especialidad apunta en esa dirección. Solo una autoridad judicial especializada en el asunto jurisdiccional de su competencia es apta para integrar a su decisión la mayor cantidad de posiciones y puntos de vista sobre la problemática a resolver y, sobre esa base, ser juzgada como imparcial a los ojos de un observador racional.

 

321.       Naturalmente, estos propósitos son capitales en el caso de la Jurisdicción Agraria y Rural. A partir de sus objetivos manifiestos, en ella el escrutinio transposicional adquiere una relevancia mayor, pues se trata de decidir sobre controversias asociadas a la propiedad de la tierra bajo consideraciones explícitas de justicia material y de protección constitucional de sujetos que, a tenor del ordenamiento superior, merecen especial protección por parte de las instituciones del Estado. Nótese que en la Ley Estatutaria 2570 de 2026 se contempla la existencia de dos instituciones fundamentales para estos fines. De un lado, los equipos interdisciplinarios, cuya función principal es ofrecer al juzgador apoyo técnico, pericial y de contexto, de manera que las decisiones sean acordes a la realidad rural colombiana; y, de otro lado, los facilitadores agrarios, quienes están llamados a proveer orientación jurídica a quienes estén interesados en acudir a la jurisdicción agraria, de suerte que su acceso esté amparado por el principio de igualdad real y efectiva.

 

322.       En la audiencia pública convocada en este proceso, se dejó en claro que los procesos agrarios se caracterizan por la dificultad contextual, social, cultural y antropológica que subyace a las controversias agrarias, pero también por la complejidad jurídica. Sobre esto último, el profesor Carlos Arturo Duarte manifestó que, a la variedad de asuntos agrarios dispuestos en el Decreto Ley 902 de 2017, debe sumarse la multiplicidad de instituciones de carácter territorial. En efecto, en Colombia existen 21 Zonas de Reserva Campesina; 4 Territorios Campesinos Agroalimentarios y 22 en proceso de constitución; 934 Resguardos Indígenas con 70 saneamientos en trámite; 301 títulos colectivos de Comunidades Negras; 70 Títulos Coloniales y 3 Áreas de Protección de la Producción de Alimentos (APPA)[222]. Todas estas instituciones territoriales, apostilló el interviniente, tienen regímenes jurídicos diferenciados y estándares de protección específicos que, para complejidad de la administración de justicia, pueden confluir. De ahí que un juez no especializado enfrente a lo sumo cuatro riesgos: (i) aplicar criterios uniformes a situaciones territoriales y agrarias disímiles; (ii) desconocer la jerarquía normativa; (iii) vulnerar derechos fundamentales por desconocimiento de estándares de protección reforzada, y (iv) generar inseguridad jurídica por cuenta de decisiones contradictoras con la jurisprudencia especializada[223].

 

323.       Con base en lo expuesto, no cabe duda de que la existencia de la Jurisdicción Agraria y Rural, en los términos de lo dispuesto en el Acto Legislativo 03 de 2023 y bajo la estructura definida en Ley Estatutaria 2570 de 2026, contribuye a la garantía del juez natural. Por otro lado, en concepto de la Sala Plena, la modificación de la estructura orgánica de la Rama Judicial tiene por propósito que los asuntos judiciales de naturaleza agraria, como ciertamente es el caso de la fase judicial del Procedimiento Único, sean instruidos por estas autoridades jurisdiccionales. De ese modo, una interpretación constitucionalmente admisible de las disposiciones impugnadas del Decreto 902 de 2017 supondría entender que cuando ellas aluden a la competencia jurisdiccional se refieren propiamente a la Jurisdicción Agraria y Rural.

 

324.       Esta atribución de sentido es la que guarda mayor coherencia con el Acto Legislativo 03 de 2023 y con la garantía del juez natural. En efecto, se trata de una interpretación que respeta la predeterminación constitucional de la competencia judicial de la Jurisdicción Agraria y Rural en los términos previstos en la Carta Política. Asimismo, es acorde con los principios de especialidad e idoneidad y, por consiguiente, resulta razonable. Tampoco se advierte que un entendimiento de esta naturaleza comprometa el núcleo esencial del debido proceso, habida cuenta de que las autoridades judiciales de la Jurisdicción Agraria y Rural integran, con pretensión de permanencia, la estructura orgánica de la Rama Judicial. Sumado a ello, como se esgrimió previamente, el Decreto Ley 902 de 2017 define pautas para la instrucción del Procedimiento Único y en particular de su fase judicial.

 

325.       Con todo y ello, la Corte no puede pasar por alto que la asunción efectiva de la competencia jurisdiccional a la que se ha hecho referencia requiere de esfuerzos institucionales mancomunados. De un lado, el legislador tiene el deber constitucional (artículo 4 del Acto Legislativo 03 de 2023) de tramitar y expedir, en el marco de sus facultades de configuración normativa, el procedimiento especial agrario y rural. De otro lado, el Consejo Superior de la Judicatura debe adelantar todas las actuaciones encaminadas a que, de manera gradual y progresiva, sean puestos en funcionamiento los tribunales y juzgados agrarios y rurales en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 238A de la Constitución.

 

326.       Al hilo de lo dicho, en aras de salvaguardar los mandatos constitucionales enunciados, en particular la garantía del juez natural y el principio de seguridad jurídica, y bajo el respeto por el trabajo mancomunado de las instituciones públicas en pro del cumplimiento de las normas constitucionales, la Corte declarará la exequibilidad de los artículos 36 (parcial), 38, 39, 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial) y 80 del Decreto Ley 902 de 2017 bajo el entendido de que la competencia jurisdiccional a la que allí se hace referencia continuará siendo ejercida por las autoridades judiciales establecidas en la Sentencia C-073 de 2018 hasta que la Jurisdicción Agraria y Rural asuma las competencias que le corresponden conforme al Acto Legislativo 03 de 2023, y al desarrollo de la ley que se expida al efecto según lo ordenado en el artículo 4 de dicho acto legislativo.

 

327.       Sin perjuicio de lo anterior, se observa que las expresiones “en los términos del presente decreto ley”, previstas en los artículos 38 y 39 del Decreto Ley 902 de 2017, riñen con el contenido material del Acto Legislativo 03 de 2023. El artículo 238A de la Constitución Política prevé que a la ley que se expida en cumplimiento del artículo 4 del Acto Legislativo 03 de 2023 le corresponde establecer, además de la competencia y funcionamiento de la jurisdicción, el procedimiento especial agrario y rural. De esta disposición se sigue que, por mandato expreso de la Constitución, existe un procedimiento especial agrario y rural cuyos elementos deben ser determinados por la ley que el Congreso expida para dar cumplimiento a la orden impartida por el constituyente derivado. En consecuencia, la definición de la competencia judicial para conocer de la acción de resolución de controversias sobre actos de adjudicación y de la acción de nulidad agraria no puede quedar regulada por el Decreto Ley 902 de 2017, sino por la Ley 2570 de 2026 y por la ley ordinaria que regule los procesos agrarios y la Jurisdicción Agraria y Rural. En tal virtud, la Corte declarará la inexequibilidad de tales expresiones.

 

328.       Análisis propio merece el contenido del artículo 79 ibidem, que también fue objeto de reproche. Además del censor, en la fase participativa de este proceso hubo quienes se pronunciaron en contra de la constitucionalidad de esta disposición al considerar que la remisión allí prevista al Código General del Proceso frustra los propósitos de la reforma constitucional, que impuso un mandato expreso al Congreso para que regulara mediante ley ordinaria el procedimiento especial agrario y rural. Aunque plausible, este planteamiento pierde de vista que la remisión allí prevista es de carácter transitoria: “[m]ientras se expide un procedimiento judicial especial de conocimiento de las autoridades judiciales (…)”. Bajo tal entendido, el enunciado no riñe con los mandatos previstos en la enmienda a la Constitución, sino que por el contrario ofrece seguridad jurídica mientras estos últimos son efectivamente cumplidos. En ese sentido, la Corte declarará la exequibilidad de dicha disposición.

 

329.       Cuarto. Finalmente, la Sala no puede pasar por alto que la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural se ha visto afectada por algunas circunstancias que comprometen su implementación efectiva.

 

330.       En el desarrollo de la audiencia pública, la Sala Plena tuvo noticia de que lo dispuesto en el artículo 4 del Acto Legislativo 03 de 2023 no ha tenido concreción material. Pese a que la disposición constitucional fue clara en disponer que en el lapso de una legislatura el Congreso de la República tendría que establecer “la estructura, funcionamiento y competencias de la Jurisdicción Agraria y Rural, así como el procedimiento especial agrario y rural”, este mandato no ha sido satisfecho del todo. Si bien cursa a la fecha el Proyecto de Ley número 183 de 2024 (Senado) y 398 de 2024 (Cámara) “[p]or medio de la cual se determinan las competencias de la jurisdicción agraria y rural, se establece el procedimiento especial agrario y rural y se dictan otras disposiciones”, esta iniciativa está en mora de ser debatida en las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes.

 

331.       Por su parte, aun cuando el artículo 3 de la citada reforma constitucional dispuso que dentro de los seis meses siguientes a su promulgación el Consejo Superior de la Judicatura implementaría de manera gradual y progresiva la creación de los tribunales y juzgados agrarios y rurales, en el desarrollo de la audiencia pública se puso de manifiesto que mediante el Acuerdo PCSJA24-12171 del 30 de abril de 2024 la antedicha corporación suspendió la entrada en funcionamiento de los juzgados y tribunales Agrarios y Rurales a la espera de la aprobación de la ley procedimental especial en asuntos agrarios.

 

332.       A la vista del anterior panorama, y en garantía de la efectividad de los mandatos constitucionales, la Corte exhortará al Congreso de la República para que a la mayor brevedad dé cumplimiento a lo ordenado por el artículo 4 del Acto Legislativo 03 de 2023. Asimismo, ordenará al Consejo Superior de la Judicatura que en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 238A de la Constitución, adelante de inmediato todas las actuaciones preparatorias e implemente las medidas necesarias en orden a poner en funcionamiento de manera gradual y progresiva los tribunales y juzgados agrarios y rurales, a partir del año 2027, y teniendo en cuenta que en todo caso su funcionamiento estará sujeto al régimen legal que se adopte en los términos constitucionales y estatutarios.

 

333.       Finalmente, vale destacar que, mientras la Jurisdicción Agraria y Rural es puesta en funcionamiento, las autoridades judiciales competentes están llamadas a aplicar el enfoque agrario y rural en la administración de justicia y, conforme a ello, hacer efectivos los principios constitucionales que orientan el acceso a la tierra, en particular la función social y ecológica de la propiedad.

 

III.           DECISIÓN

 

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las objeciones esgrimidas contra los artículos 58 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 70 (parcial), 71 (parcial), 74 (parcial), 75 (parcial) y 76 (parcial) del Decreto Ley 902 de 2017 por no acreditar la carga argumentativa de rigor en los términos expuestos en esta sentencia.

 

Segundo. Declarar EXEQUIBLES los artículos 36 (parcial), 38, 39, 47, 56, 57 (parcial), 75 (parcial) y 80 del Decreto Ley 902 de 2017, bajo el entendido de que la competencia jurisdiccional a la que allí se hace referencia continuará siendo ejercida por las autoridades judiciales establecidas en la Sentencia C-073 de 2018 hasta que la justicia agraria y rural asuma las competencias que le corresponden conforme al Acto Legislativo 03 de 2023, y al desarrollo de la ley que se expida al efecto según lo ordenado en el artículo 4 de dicho acto legislativo, salvo las expresiones “en los términos del presente decreto ley” que se declaran INEXEQUIBLES contenidas en los artículos 38 y 39 del Decreto Ley 902 de 2017.

 

Tercero. Por las razones expuestas en esta providencia, declarar EXEQUIBLE el artículo 79 del Decreto Ley 902 de 2017.

 

Cuarto. EXHORTAR al Congreso de la República para que dé cumplimiento a la mayor brevedad a lo ordenado por el artículo 4 del Acto Legislativo 03 de 2023.

 

Quinto. ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura que en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 238A de la Constitución, adelante de inmediato todas las actuaciones preparatorias e implemente las medidas necesarias en orden a poner en funcionamiento de manera gradual y progresiva los tribunales y juzgados agrarios y rurales, a partir del año 2027, y teniendo en cuenta que en todo caso su funcionamiento estará sujeto al régimen legal que se adopte en los términos constitucionales y estatutarios.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

ANEXO

 

Intervenciones en la audiencia pública realizada el día 04 de marzo de 2026, en el marco del expediente D-16791

 

A través del Auto 206 de 2026, la Sala Plena de la Corte Constitucional convocó a audiencia pública en el trámite del expediente D-16791, que corresponde a la demanda de inconstitucionalidad presentada por Juan Felipe Harman Ortíz en contra de los artículos 36 (parcial), 47, 56, 57 (parcial), 58 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 70 (parcial), 71 (parcial), 74 (parcial), 75, 76 (parcial), 79 y 80 del Decreto Ley 902 de 2017, “[p]or el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”.

 

La audiencia se desarrolló alrededor de tres ejes temáticos, a saber (i) el impacto del Acto Legislativo 03 de 2023 en la garantía del juez natural a propósito de la instrucción de la fase judicial del Procedimiento Único, (ii) el estado actual de la Fase Judicial del Procedimiento Único y el balance de la decisión adoptada en la Sentencia C-073 de 2018, y (iii) el impacto de la efectividad de la fase judicial del Procedimiento Único en el cumplimiento del Acuerdo Final de Paz.

A la discusión del primer eje temático, fueron invitados Rodrigo Uprimny Yepes (investigador senior de Dejusticia e interviniente), Julián Andrés Pimiento Echeverri (profesor de la Universidad Externado de Colombia y experto invitado), Gabriel Becerra Yañez (representante a la Cámara y ponente del proyecto de A.L. 03 de 2023), Jorge Enrique Bedoya Vizcaya (presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia e interviniente), Ulises Canosa Suárez (presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal), Jorge Iván Cuervo (ministro de Justicia y del Derecho), Mary Lucero Novoa Moreno (presidenta del Consejo Superior de la Judicatura).

 

En el segundo eje temático, los invitados fueron Juan Felipe Harman Ortiz (demandante), Martha Carvajalino Villegas (ministra de Agricultura y Desarrollo Rural), Margarita María Varón Perea (gerente general de Colombia Rural S.A.S. y experta invitada), Iris Marín Ortiz (defensora del Pueblo), Gregorio Eljach Pacheco (procurador general de la Nación), Nilson Liz Marín (presidente de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos e interviniente).

A su vez, en el tercer eje temático, las personas invitadas fueron Humberto de la Calle Lombana (jefe negociador de la delegación del Gobierno durante el proceso de paz con las FARC-EP), Carlos Arturo Duarte (presidente del Grupo de Trabajo de la ONU sobre la UNDROP), Instituto de Estudios Agrarios “Yamile Salinas” (interviniente), Myriam Carolina Martínez Cárdenas (exdirectora de la ANT e interviniente en el proceso) y Gloria Cuartas Montoya (directora de la Unidad para la Implementación del Acuerdo de Paz de Colombia).

 

Teniendo en cuenta que la audiencia pública convocada a través del Auto 206 de 2026 tenía como finalidad recopilar y constatar más elementos de juicio para un mejor proveer, en aquella providencia se formularon algunas preguntas rectoras por cada uno de los ejes temáticos antes descritos. A continuación, se reseñarán tanto las preguntas formuladas en cada eje como las intervenciones de los participantes.

 

1.     Primer eje temático: el impacto del Acto Legislativo 03 de 2023 en la garantía del juez natural a propósito de la instrucción de la fase judicial del Procedimiento Único

 

Preguntas formuladas:

 

a)     ¿Cuál es el sentido del artículo 238A de la Constitución Política y, en concreto, el alcance que el Constituyente derivado le otorgó a la potestad del legislador para determinar las competencias y el funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural?

b)    ¿El artículo 3 del Acto Legislativo 03 de 2023 configura una regulación normativa suficiente para la entrada en operación de los tribunales y juzgados agrarios y rurales, o el ejercicio de su competencia exige necesariamente un desarrollo legal adicional?

c)     ¿Qué actuaciones se han adelantado para el cumplimiento efectivo del mandato previsto en el artículo 3 del Acto Legislativo 03 de 2023, conforme al cual el Consejo Superior de la Judicatura está llamado a “implementa[r] de manera gradual y progresiva dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del [acto legislativo], la creación de los tribunales y juzgados agrarios y rurales (…)”? ¿Se han advertido, en este punto, obstáculos o dificultades normativas, institucionales o presupuestales?

d)    Con base en las anteriores preguntas y a partir del concepto de cada participante, ¿qué remedio podría adoptarse a efectos de que la Jurisdicción Agraria y Rural pueda comenzar a ejercer sus competencias constitucionales de conformidad con el Acto Legislativo 03 de 2023?

 

1.1.          Juan Felipe Harman Ortiz, demandante

 

Aunque el accionante fue consultado solamente sobre el segundo eje temático, también se pronunció sobre los ejes primero y tercero, por lo que a continuación se sintetizan sus respuestas en este eje^[224]. Sostuvo que el artículo 238A de la Constitución, introducido por el Acto Legislativo 03 de 2023, respondió a una necesidad histórica de acceso real y efectivo a la justicia en el campo colombiano. Explicó que la reforma buscó crear una verdadera Jurisdicción Agraria y Rural, con jueces y tribunales especializados, capaz de atender conflictos sobre propiedad, uso, tenencia de la tierra y producción agropecuaria, y superar la dispersión, la inseguridad jurídica y la falta de especialidad que caracterizaban el modelo anterior. Además, indicó que el constituyente derivado dejó en cabeza del legislador la determinación de la estructura, funcionamiento y competencias de esa jurisdicción^[225].

 

Sobre si el artículo 3 del Acto Legislativo 03 de 2023 bastaba para la entrada en operación de los juzgados y tribunales agrarios, aseguró que, aunque su tenor permitiría inferir una implementación gradual y progresiva, en realidad resulta indispensable un desarrollo legal adicional. Señaló que el proyecto de ley estatutaria ya aprobado y revisado por la Corte, pendiente de perfeccionamiento formal y promulgación, define aspectos esenciales de la estructura de la jurisdicción; y que el proyecto de ley ordinaria sobre competencias y procedimiento también es necesario para dotar a esa jurisdicción de reglas claras sobre asuntos, principios y trámite procesal^[226].

 

En cuanto a las actuaciones adelantadas para cumplir el mandato del artículo 3 del acto legislativo, indicó que el Consejo Superior de la Judicatura creó el Distrito Judicial Agrario y Rural de Tunja, así como despachos de tribunal y juzgados agrarios y rurales; sin embargo, precisó que su entrada en funcionamiento fue aplazada por la falta de culminación del marco legal exigido para su operación^[227].

 

Con base en lo anterior, propuso varios remedios. Primero, culminar la expedición de la ley estatutaria y de la ley ordinaria necesarias para la puesta en marcha de la Jurisdicción Agraria y Rural. Segundo, que la Corte exhorte al Congreso y al Consejo Superior de la Judicatura para que cumplan esos mandatos dentro de un plazo razonable. Tercero, que se declare la inexequibilidad del artículo 79 del Decreto Ley 902 de 2017 y la constitucionalidad condicionada de varios apartes demandados, en el entendido de que la expresión relativa al “juez competente” se refiera únicamente a los jueces de la Jurisdicción Agraria y Rural. Finalmente, propuso que, mientras esa jurisdicción no entre en funcionamiento, el Procedimiento Único culmine en su fase administrativa, con control a través de los medios propios del procedimiento contencioso administrativo, e incluso solicitó como medida provisional la suspensión de la fase judicial del Decreto Ley 902 de 2017^[228].

 

1.2.          Julián Andrés Pimiento Echeverri^[229].

El interviniente inició su exposición alegando la ineptitud de la demanda, por no existir una modificación del parámetro de constitucionalidad que permita reabrir el debate surtido previamente en el marco del control previo e integral del Decreto Ley 902 de 2017, resuelto en la Sentencia C-073 de 2018.

 

Para fundamentar tal posición, sostuvo, entre otras cosas, que (i) la demanda no versa sobre una proposición normativa cierta contenida en el decreto demandado, (ii) pretende suprimir el efecto útil de la jurisdicción agraria, (iii) desconoce la estabilidad reforzada de las normas con fuerza de ley expedidas en el marco del Acuerdo de Paz, y (iv) es constitucionalmente problemática por sus efectos en materia de garantía judicial.

 

Hizo hincapié en la obligación de todas las autoridades e instituciones de cumplir de buena fe lo establecido en el Acuerdo Final, y alegó que derivado de lo anterior, toda modificación legislativa sobre normas derivadas del acuerdo requiere una motivación cualificada, no enmarcándose la demanda en tal hipótesis; y alegó que no podría permitirse que una reforma constitucional modifique los fundamentos de las normas que se produjeron en el marco del Acuerdo Final de Paz.

 

Tal premisa, sostiene, deviene de 3 fuentes, (i) la cosa juzgada de los decretos legislativos producto del Acuerdo de Paz por su control automático e integral, (ii) la protección de la intangibilidad de dichas normas por tres periodos constitucionales, y (iii) la motivación reforzada en casos de modificación de las opciones adoptadas para el desarrollo del acuerdo.

 

El interviniente aseveró que en la Sentencia C-073 de 2018 se determinó que “la competencia de los jueces para conocer de la etapa judicial del Procedimiento Único se deriva del derecho vigente”, y que, por el contrario, no se determinó que los conflictos agrarios debieran ser conocidos por una u otra jurisdicción. A lo anterior agregó que el propio Decreto Ley Decreto Ley 902 de 2017 incorpora en su artículo 79 una regla de competencia, de transición legislativa, que permite el conocimiento de los casos de esta naturaleza por parte de los jueces civiles o de lo contencioso administrativo mientras se expide el procedimiento judicial especial agrario.

 

Después de cuestionar la procedencia del debilitamiento de la cosa juzgada por criterios de mera eficiencia, y de señalar la importancia de mantener la seguridad jurídica, alegó que no existe un cambio de parámetro de constitucionalidad, pues si bien el Acto Legislativo 01 de 2023 estableció los principios del derecho agrario, creó la jurisdicción agraria, y habilitó al legislador para definir su estructura, funcionamiento y el procedimiento especial agrario, el Constituyente derivado no derogó las normas vigentes en la materia, no excluyó al juez ordinario o al de lo contencioso administrativo de la toma de decisiones en materia agraria y “no tomó ni pretendió tomar decisión alguna acerca del ordenamiento jurídico vigente en materia de competencia”. También indicó que el incumplimiento del término fijado en el acto legislativo para implementar la Jurisdicción Agraria y Rural no afecta la constitucionalidad del Decreto Ley 902 de 2017.

 

A continuación, el interviniente sostuvo que, debido a que todos los procedimientos agrarios afectan la propiedad privada y su relación con la del Estado, la intervención del juez es necesaria. A ello agregó que el procedimiento que el modelo de decisión administrativa con control judicial posterior, vigente hasta 2017, resultaba menos eficiente que modelo de decisión judicial. En seguida, el interviniente pasó a resolver las preguntas formuladas por la Corporación. A la pregunta a^[230], respondió que el artículo 238A de la Constitución creó la Jurisdicción Agraria y Rural, pero dejó en cabeza del legislador su implementación, y estableció unos elementos mínimos a ser tenidos en cuenta en la regulación, como la definición de los asuntos que le son propios, la articulación con los principios y criterios del derecho agrario, la garantía de acceso a la administración de justicia y los enfoques diferenciales. No obstante, manifestó que el ordenamiento jurídico actual no cuenta con vacío alguno en la materia, pues la aplicación del artículo 79 del Decreto 902 de 2017 materializa la garantía del juez natural mientras se expide la regulación mencionada.

 

A la pregunta b^[231], el interviniente resaltó la necesidad de diferenciar los procedimientos agrarios de la Jurisdicción Agraria y Rural, y reiteró que no se requiere de desarrollo legislativo para desarrollar la fase judicial del procedimiento único según lo definido en el Decreto 902 de 2017; pero que, al no agotarse la totalidad del objeto de la jurisdicción en los procedimientos agrarios, es necesario que ésta se implemente con claridad en cuanto a su objeto, proceso y alcance.

 

Respecto a la pregunta c^[232], el interviniente señaló que, en su opinión, la implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural ha tenido un trámite normal dentro de las dificultades propias que surgen de la implementación de un nuevo modelo de justicia en el marco de la Reforma Rural Integral. Indicó que existen discusiones profundas sobre temas como los asuntos sometidos al conocimiento de los jueces agrarios, la relación con otras jurisdicciones, la autonomía del derecho agrario, y la definición de las reglas procesales.

 

Además, indicó que dentro de los obstáculos para la implementación de la jurisdicción en lo sustancial, se encuentran (i) “los constantes ataques del Gobierno Nacional contra la fase judicial [que] han llevado el debate hacia un asunto que ya goza de cosa juzgada”, (ii) la resistencia de la ANT a enfocar sus esfuerzos en la fase administrativa del procedimiento único (iii) la presentación de dos proyectos de ley con enfoques sustancialmente distintos, (iv) la omisión en implementación de la fase judicial, y (v) la paralización del debate legislativo producida por la demanda de constitucionalidad contra el Decreto Ley 902 de 2017.

 

Finalmente, a la pregunta d^[233], el interviniente alegó que no debe adoptarse remedio alguno, pues el Decreto Ley 902 de 2017 es constitucional. Cuestionó que se pretenda quitar a los jueces la competencia para adelantar la fase judicial de procedimientos agrarios. Expresó que los argumentos relacionados con la eficacia y la mora judicial eran infundados. En tal sentido, propuso que la Corte realizara dos exhortos: uno al Congreso de la República para que promueva la discusión y aprobación de la Jurisdicción Agraria y Rural en un plazo razonable; y  otro a la Agencia Nacional de Tierras para que radique las demandas para iniciar la fase judicial del procedimiento único en los casos en que proceda.

 

 

1.3.          Rodrigo Uprimny Yepes, Dejusticia

 

En representación del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia, intervinieron Rodrigo Uprimny Yepes, Carlos Eduardo Olaya Díaz, Paola Molano, Sergio Pulido y Carlos Erin Quesada Tovar^[234], quienes reiteraron que no hay cosa juzgada constitucional que proteja la disposición subsidiaria de un juez ordinario como encargado de resolver los procedimientos especiales agrarios mediante normas y principios generales del derecho procesal y sostuvieron que existe una inconstitucionalidad sobreviniente del artículo 79 del Decreto Ley 902 de 2017, derivada del cambio del parámetro de constitucionalidad introducido por el Acto Legislativo 03 de 2023, que creó una jurisdicción especializada y, con ello, un juez natural igualmente especializado para los asuntos agrarios. Por ello, insistieron en que sí existe un cargo constitucional relevante por violación del juez natural de los procedimientos agrarios, que exige un pronunciamiento de fondo de la Corte.

 

Como fundamento de esa tesis, señalaron, en primer lugar, que los artículos 78 y 79 del Decreto Ley 902 de 2017 fueron examinados por la Corte bajo el “derecho vigente” en 2018, como se desprende de las sentencias C-073 de 2018 y SU-288 de 2022, esto es, en un contexto en el que no existía una jurisdicción agraria constitucionalmente instituida. Explicaron que, tras la inexequibilidad del artículo 78, la Corte consideró ajustado a la Constitución el artículo 79 porque remitía a un procedimiento existente y ofrecía un remedio subsidiario y transitorio que no hiciera nugatorio el acceso a la justicia ni la garantía del juez natural. En segundo lugar, afirmaron que el Acto Legislativo 03 de 2023 creó la Jurisdicción Agraria y Rural, modificó el artículo 116 y adicionó el artículo 238A de la Constitución, con lo cual instituyó un mandato de especialidad jurisdiccional y un nuevo parámetro de control, pues dicha cláusula constitucional delimitó un ámbito propio de controversias agrarias, reconoció la necesidad de superar desigualdades estructurales que afectan al campesinado y demás poblaciones rurales, y ordenó poner en funcionamiento los jueces y tribunales agrarios dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del acto legislativo. En ese sentido, sostuvieron que la potestad del legislador no es absoluta y que no puede sustraer del fuero especial agrario asuntos que son naturalmente agrarios^[235].

 

A partir de ello, adujeron que el artículo 79 del Decreto Ley 902 de 2017 resulta claramente contrario al nuevo parámetro de control constitucional vigente, pues el artículo 4 del Acto Legislativo 03 de 2023 no previó una simple facultad regulatoria para el Congreso, sino un mandato constitucional perentorio para desarrollar la Jurisdicción Agraria y Rural, deber que, según indicaron, fue reconocido por la Sentencia C-340 de 2025. Agregaron que, hoy, el fundamento que permitió la constitucionalidad previa de la remisión subsidiaria a jueces ordinarios y contencioso administrativos quedó superado, ya que existe un mandato de especialidad agraria y una regulación estatutaria aprobada sobre estructura, funcionamiento y competencias de la nueva jurisdicción, por lo que la remisión subsidiaria a competencias y procedimientos ordinarios resulta ostensiblemente contraria a la nueva configuración del derecho vigente y, en particular, a la garantía del juez natural en los procesos agrarios. No obstante, precisaron que la sola declaratoria de inexequibilidad del artículo 79 agravaría la vulneración del acceso a la justicia del campesinado, especialmente su derecho a recurrir ante un juez natural, debido a que aún no se ha completado el desarrollo legislativo ni la implementación institucional de la nueva jurisdicción^[236].

 

Finalmente, en cuanto al remedio que podría adoptarse para que la Jurisdicción Agraria y Rural comience a ejercer sus competencias constitucionales de conformidad con el Acto Legislativo 03 de 2023, manifestaron que el remedio sugerido por el demandante es inconsistente e improcedente, pues eliminar la fase judicial del procedimiento agrario no sólo desconocería la cosa juzgada constitucional fijada en la Sentencia C-073 de 2018, sino que perpetuaría la inconstitucionalidad que se pretende conjurar, al privar a los sujetos de especial protección constitucional del procedimiento especial agrario y del cuerpo especializado de jueces y magistrados llamados a resolver esas controversias. Sostuvieron que la única solución admisible es una que promueva el cumplimiento inmediato del Acto Legislativo 03 de 2023, mantenga la fase judicial automática de los procesos agrarios, ya declarada exequible en la Sentencia C-073 de 2018, y actualice la determinación del juez natural a la luz del artículo 238A superior, sin eliminar dicha fase judicial^[237].

 

En consecuencia, propusieron que la Corte (i) declare inexequible el artículo 79 del Decreto 902 de 2017 y declare la constitucionalidad condicionada de los apartes acusados de los artículos 36, 47, 56, 57, 58, 60, 61, 74, 75, 76 y 80, en el entendido de que la expresión “el juez competente en los términos del presente Decreto-Ley” se refiere únicamente a los jueces de la Jurisdicción Agraria y Rural; (ii) difiera los efectos de esa decisión hasta la entrada en funcionamiento de dicha jurisdicción, para evitar crear un vacío institucional que agrave la violación de la garantía del juez natural mientras se adopta la nueva jurisdicción; (iii) exhorte a los presidentes y secretarios de Cámara y Senado para que firmen y remitan, en el plazo que fije la Corte, el texto del proyecto de ley estatutaria al presidente de la República para su sanción y promulgación; (iv) exhorte al Congreso de la República para que cumpla el mandato constitucional derivado del Acto Legislativo 03 de 2023 y apruebe, al término de la presente legislatura, una ley que determine el Procedimiento Especial Agrario y Rural; (v) ordene al Consejo Superior de la Judicatura que, una vez promulgada la ley estatutaria, implemente de manera gradual y progresiva la creación de los tribunales y juzgados agrarios y rurales, incluso si al término de la presente legislatura no se ha aprobado una ley de procedimiento agrario; y (vi) disponga que, mientras entran en funcionamiento los jueces y tribunales agrarios, los jueces ordinarios y contencioso administrativos que actualmente conocen estos procesos adopten las medidas necesarias para que esos casos sean resueltos rápidamente, con garantía de accesibilidad, asequibilidad y oportunidad de la decisión, les den prelación sobre los demás procesos que conocen, salvo aquellos que tengan expresa prioridad constitucional, y apliquen de forma directa los principios propios del derecho agrario^[238].

 

 

1.4.          Gabriel Becerra Yañez, representante a la Cámara y ponente del proyecto de Acto Legislativo 03 de 2023

 

En la audiencia intervino Gabriel Becerra, representante a la Cámara^[239], quien sostuvo que actualmente se está desacatando el Acto Legislativo 03 de 2023 y le solicitó a la Corte ordenar al Consejo Superior de la Judicatura crear y poner en funcionamiento los juzgados y tribunales agrarios y rurales, conforme al artículo 3 de ese acto legislativo, así como reconocer que el Congreso incumplió el mandato constitucional de expedir, dentro de una legislatura, la regulación que desarrolle la Jurisdicción Agraria y Rural, de modo que se configuraría una omisión legislativa absoluta que justificaría ordenar la aprobación de la ley ordinaria correspondiente antes de que termine la legislatura. Como fundamento de su postura, señaló que la ausencia de una justicia agraria especializada ha sido un factor histórico que agravó los conflictos por la tierra, facilitó el despojo y dejó sin protección efectiva a amplios sectores campesinos, razón por la cual la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural debe entenderse en conexión con los compromisos asumidos en el Acuerdo Final de Paz y con la necesidad de garantizar una justicia especializada para quienes viven y trabajan la tierra^[240].

 

Indicó, en primer lugar, que el Acto Legislativo 03 de 2023 produjo un efecto estructural en el ordenamiento jurídico al reconocer expresamente a la Jurisdicción Agraria y Rural como juez natural de los conflictos agrarios, redefiniendo así el diseño institucional de la justicia agraria y estableciendo una garantía reforzada de acceso a la justicia para comunidades campesinas y étnicas. Añadió que el constituyente derivado no confirió al legislador una facultad abierta o indefinida, sino que le impuso un deber concreto, exigible y sometido a un plazo perentorio, orientado a asegurar que la reforma constitucional tuviera eficacia real y no quedara frustrada por bloqueos o dilaciones legislativas^[241].

 

En segundo lugar, expuso que el Congreso ha cumplido solo parcialmente ese mandato, pues aprobó en junio de 2024 la ley estatutaria que establece la estructura y funcionamiento general de la Jurisdicción Agraria, revisada por la Corte mediante la Sentencia C-340 de 2025, la cual, a su juicio, sería suficiente para poner en operación los primeros jueces y tribunales agrarios y garantizar el principio de juez natural. Sin embargo, precisó que sigue pendiente la ley ordinaria que debe regular el procedimiento agrario especial, definir competencias entre jueces y magistrados agrarios, así como entre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y establecer garantías reforzadas de acceso a la justicia para campesinos, grupos étnicos y víctimas del conflicto^[242].

 

Señaló, además, que el proyecto de ley ordinaria actualmente en trámite es el sexto que se discute desde la firma del Acuerdo de Paz y el segundo desde la expedición del Acto Legislativo 03 de 2023. Sostuvo que dicho proyecto ha sido objeto de audiencias públicas, mesas técnicas, foros y amplios espacios de concertación con ministerios, gremios, organizaciones campesinas, universidades, altas cortes y otros actores, lo que habría permitido introducir modificaciones sustanciales y alcanzar consensos políticos amplios. No obstante, afirmó que, pese a ello, el proyecto ha enfrentado un bloqueo sistemático en el Congreso, reflejado en aplazamientos sucesivos, reubicaciones en el orden del día, ruptura deliberada del quórum, dilación de las votaciones y falta de agendamiento en el Senado, circunstancias que, en su criterio, han impedido su aprobación y prolongado el incumplimiento del mandato constitucional^[243].

 

Finalmente, en relación con el remedio que debería adoptarse, propuso que la Corte profiera dos tipos de pronunciamientos. Por un lado, que ordene al Consejo Superior de la Judicatura iniciar la implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural en los términos del artículo 3 del Acto Legislativo 03 de 2023, una vez sancionada la ley estatutaria, para evitar que se repitan experiencias históricas en las que la justicia agraria fue creada normativamente pero no se implementó de manera real y sostenida. Por otro lado, solicitó que la Corte reconozca la existencia de una omisión legislativa absoluta del Congreso, ajuste su precedente sobre la improcedencia del control frente a ese tipo de omisiones cuando existe un mandato constitucional expreso y sometido a un plazo perentorio, y ordene expedir la ley ordinaria antes del 20 de junio, con el fin de garantizar la operatividad de la Jurisdicción Agraria y Rural, el acceso efectivo a la justicia en el campo y el cumplimiento de los compromisos del Acuerdo Final de Paz^[244].

 

 

1.5.          Jorge Enrique Bedoya Vizcaya, Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC)

 

En primer lugar, indicó que los argumentos relativos a la improcedencia de la demanda por existir cosa juzgada constitucional y el incumplimiento de los estándares argumentativos necesarios para su admisión se encuentran en la intervención ciudadana radicada ante esta Corporación el 14 de octubre de 2025.

 

Dicho lo anterior, pasó a pronunciarse sobre las preguntas formuladas por la Sala respecto del primer eje.

 

Así, respecto a la pregunta a^[245], sostuvo que tanto el Decreto Ley 902 de 2017 como el Acto Legislativo 03 de 2023, son desarrollos del Acuerdo Final de Paz, y ambas normas determinan que deben ser los jueces, y no las autoridades de la rama ejecutiva, como la ANT, los encargados de resolver los conflictos relacionados con la propiedad, posesión y tenencia de las tierras rurales, pues tal situación no se correspondería con el principio de imparcialidad.

 

En el mismo sentido, indicó que la Corte, en la Sentencia C-073 de 2018, validó el esquema del procedimiento único con una instancia administrativa y una judicial, estableciendo que para garantizar el debido proceso la decisión final sobre la titularidad de la tierra debe ser tomada por un juez imparcial, aplicando el derecho vigente hasta la creación de una jurisdicción agraria especializada.

 

Al hilo de lo expuesto, la SAC manifestó que el desarrollo del artículo 238A de la Constitución Política implica que las disputas agrarias sean competencia de los jueces agrarios y rurales, y nunca de otra autoridad, y que el Acto Legislativo 03 de 2023 fue un avance normativo que incorporó los jueces y tribunales agrarios a la estructura judicial del ordenamiento colombiano, además, ordenándole al Congreso, a través de su artículo 4, la expedición de la ley que determine la estructura, competencias y funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural. Por tanto, concluyó que la expedición del Acto Legislativo no alteró el parámetro de control constitucional derivado de lo contemplado en el Acuerdo Final de Paz.

 

Respecto a la pregunta b^[246], la interviniente sostuvo de manera clara que la puesta en marcha de la jurisdicción agraria requeriría de (i) una ley estatutaria que fije su integración y estructura, y (ii) una ley ordinaria que determine los asuntos que serán conocidos por estos jueces, y el procedimiento al que se someten los asuntos agrarios.

 

La SAC omitió pronunciarse sobre la pregunta c^[247], y en cambio, pasó a hacerlo en cuanto a la pregunta d^[248], afirmando que el remedio judicial que debía aplicarse en el caso concreto era el adoptado en la Sentencia C-073 de 2018, encargando en el legislador la definición de la estructura y funcionamiento de la jurisdicción agraria, y, entre tanto, determinando la aplicación del derecho vigente.

 

 

1.6.          Jorge Iván Cuervo, ministro de Justicia y del Derecho

 

El ministerio inició su intervención alegando que el Acto Legislativo 03 de 2023 concretó una promesa institucional largamente postergada, como era la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural, situación que modificó los parámetros constitucionales vigentes en materia de derecho agrario hasta el momento, y en ese sentido, habilitó la posibilidad de reabrir el examen de las cuestiones que previamente fueron abordadas por la Corporación en la Sentencia C-073 de 2018, a la luz de los nuevos mandatos constitucionales en el ámbito agrario.

 

Respecto a la pregunta a^[249], el ministerio indicó que la disposición constitucional introducida por el artículo 238A es estructural en el diseño de la Rama Judicial, al incorporar un nuevo juez especializado para el conocimiento de los asuntos agrarios; medida no puede interpretarse como una norma meramente programática, sino como un mandato constitucional de creación institucional.

 

Sostuvo que la disposición del artículo 238A tiene una dimensión sustantiva, al establecer la creación de una jurisdicción con origen constitucional, lo que supone que la materia agraria posee autonomía, especificidad técnica y relevancia social, para justificar el diseño judicial propio. Esto partiendo del diagnóstico de los conflictos históricos en materia de tierras y producción, las características particulares de aquellos, y la necesidad de dar aplicación judicial a los principios propios del derecho agrario. Resaltó igualmente la necesidad de garantizar judicialmente los derechos de sujetos de especial protección constitucional, como los campesinos, las comunidades negras o afrocolombianas, palenqueras y raizales, los pueblos y comunidades indígenas, el pueblo Rom, y las víctimas del conflicto armado.

 

Asimismo, alegó que la norma tiene una dimensión procesal, que exige el diseño de un procedimiento especial agrario y rural, y no puede entenderse como una simple habilitación para aplicar de manera supletiva procedimientos civiles o contencioso administrativos vigentes. Esto, teniendo en cuenta no solo la especificidad histórica de la materia, sino atendiendo a los fines y principios del derecho agrario actualmente vigentes.  Agregó que el derecho agrario colombiano cuenta con un corpus iuris consolidado, con principios sustantivos, como la función social de la propiedad, la protección del campesinado y la prevalencia de la explotación económica de la tierra; y con criterios procesales, orientados a garantizar la justicia material en el campo.

 

En ese sentido, sostuvo que la potestad entregada al legislador por el artículo 238A de la Constitución no es discrecional ni ilimitada, y tiene tres finalidades precisas, a saber (i) la consolidación de la jurisdicción agraria especializada, (ii) la garantía del juez natural, y (iii) la efectividad del derecho de acceso a la administración de justicia, particularmente para los sujetos de especial protección constitucional.

 

En cuanto a la pregunta b^[250], recordó que el artículo 03 del Acto Legislativo 03 de 2023 establece que el Consejo Superior de la Judicatura deberá implementar de manera gradual y progresiva la creación de los tribunales y juzgados agrarios y rurales dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la reforma constitucional, disponiendo que estos despachos conozcan los asuntos que les son propios “sin perjuicio de las leyes que desarrollen y reglamenten la Jurisdicción Agraria y Rural”. Asimismo, indicó que la norma ordena al Gobierno nacional garantizar los recursos necesarios para su implementación.

 

En ese sentido, el ministerio considera que la disposición en comento contiene una habilitación normativa suficiente para la creación y puesta en funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural como órgano de la rama judicial, pues, a su juicio, el constituyente derivado no se limitó a autorizar el eventual establecimiento de ésta, sino que adoptó una decisión institucional directa al disponer de manera imperativa “créase la Jurisdicción Agraria y Rural”. En consecuencia, considera que la existencia misma de la jurisdicción tiene fuente constitucional directa, lo que significa que no requiere de una decisión legislativa posterior. Desde su perspectiva, el artículo 03 del Acto Legislativo 03 de 2023 es un mandato de implementación dirigido al Consejo Superior de la Judicatura, que debe proceder en su cumplimiento.

 

Por tanto, estima que la entrada en operación inicial de los tribunales y juzgados agrarios no exige un desarrollo legal adicional como condición de posibilidad, pues el acto legislativo establece los elementos esenciales para su implementación, como (i) la creación constitucional de la jurisdicción, (ii) el mandato de implementación progresiva, (iii) la asignación de competencia al Consejo Superior de la Judicatura, y (iv) la obligación del Gobierno nacional de garantizar los recursos para su funcionamiento.

 

En ese orden de ideas, indicó que la Ley Estatutaria 157 de 2023 (pendiente de sanción presidencial) facilita la implementación de la jurisdicción agraria, pero no es una condición para su existencia o funcionamiento. En el mismo sentido, indicó que sería favorable contar con una ley ordinaria que estableciera las competencias y reglas procesales de la jurisdicción agraria, pero no es necesario para que pueda entrar en funcionamiento bajo parámetros de remedio transitorio mientras se pronuncia el legislador, en el cual se aplicarían las disposiciones del derecho civil y contencioso administrativo en el marco de los principios del derecho agrario.

 

En cuanto al interrogante c^[251] planteado por la Corte, el ministerio recordó que el Gobierno nacional impulsó el proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Senado – 360 de 2024 Cámara, con el objetivo de integrar orgánicamente la Jurisdicción Agraria y Rural a la Rama Judicial, estableciendo su estructura institucional y señalando a la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia como órgano de cierre, sin desconocer las competencias del Consejo de Estado.

Recordó asimismo el sometimiento del proyecto al control automático de legalidad ante la Corte, y su declaratoria de exequibilidad a través de la Sentencia C-340 de 2025, con ajustes que reforzaron los enfoques diferenciales y las garantías en los concursos, además de eliminar disposiciones que no cumplían en principio de unidad de materia.

 

También indicó que el Gobierno radicó el Proyecto de Ley 156 de 2023 Senado, con el fin de reglamentar el procedimiento especial agrario y la distribución concreta de competencias de las autoridades judiciales agrarias, el cual fue archivado por falta de trámite en la legislatura 2023-2024; y la radicación del Proyecto de Ley 183 de 2024 Senado – 398 de 2024 Cámara, presentado con mensaje de urgencia, el cual busca regular las materias antedichas, así como los principios del derecho agrario; y hasta el momento, habría sido aprobado en primer debate por las Comisiones Primeras conjuntas de Senado y Cámara, y se encuentra en discusión por las plenarias en la legislatura 2025 – 2026.

 

El ministerio refirió que los proyectos presentados buscan establecer reglas claras que permitan hacer compatible la intervención judicial con la eficiencia administrativa, la protección del patrimonio público y el cumplimiento de los fines del estado y del derecho agrario, y cuestionó la conveniencia de la fase judicial como está diseñada en el Decreto Ley 902 de 2017 al no distinguir la finalidad o las características especificas de cada caso, lo que a su juicio impacta negativamente en la redistribución de las tierras baldías recuperadas, y condiciona la eficacia de las políticas de acceso a la tierra y desarrollo rural.

 

Por lo anterior, señaló que el Gobierno propuso en el proyecto de Ley recién comentado, devolver a la ANT la facultad de decidir de fondo los procedimientos especiales agrarios, como lo establecía inicialmente la Ley 160 de 1994. Además, indicó avances en el proceso de negociación legislativa, en el cual se habrían alcanzado avances en la diferenciación del control judicial según el tipo de procedimiento agrario.

 

En cuanto a la pregunta d^[252], el Ministerio de Justicia y del Derecho formuló tres posibles alternativas frente a la declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad de los apartes demandados del Decreto Ley 902 de 2017, a saber (i) exhorto simple, que consistiría en declarar la exequibilidad de los apartes, pero sin implementar de manera inmediata la Jurisdicción Agraria y Rural, amnteniendo la competencia en los jueces civiles y los de lo contencioso administrativo. Sobre esta alternativa, menciona que no hace realidad la creación de un juez natural especializado en causas agrarias, desconociendo la finalidad del Acto Legislativo 03 de 2023, y afectando los derechos fundamentales de los campesinos y demás sujetos de especial protección constitucional, al incrementar el riesgo de retrasos procesales, conflictos de competencia, desconocimiento de los principios del derecho agrario. Sostiene entonces que la mencionada alternativa no materializa el mandato constitucional ni asegura la protección real de los derechos fundamentales de los involucrados.

 

Como segunda alternativa (ii) propone la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados, manteniendo la vigencia del régimen anterior, según el cual la ANT decide de fondo los procedimientos agrarios especiales hasta tanto no se implemente plenamente la Jurisdicción Agraria y Rural. Como debilidades de esta alternativa, manifiesta que tampoco materializa la garantía del juez natural, impide la operación efectiva de la jurisdicción agraria al retrasar indefinidamente su establecimiento, y aunque permitiría avanzar en la resolución de ciertos procedimientos agrarios especiales, mantiene riesgos significativos de vulneración de los usuarios del sistema de justicia agraria.

 

Finalmente, plantea la alternativa de (iii) exequibilidad con orden de implementación inmediata, según la cual se declararía la exequibilidad condicionada de los apartes demandados, ordenando la implementación inmediata de la Jurisdicción Agraria y Rural de manera que comience a ejercer sus competencias de manera gradual y con base en la normativa sustantiva y procesal existente, mientras se completa el desarrollo legislativo pendiente. Esto teniendo en cuenta que la jurisdicción cuenta con una estructura mínima prevista por el Acto Legislativo 03 de 2023, y una más desarrollada, definida en el proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023, declarado exequible por la Sentencia C-340 de 2025, estando pendiente la sanción presidencial.

 

El ministerio considera que esta alternativa hace realidad la creación del juez natural especializado para las causas agrarias, permite que los jueces y tribunales agrarios comiencen a operar usando las herramientas normativas existentes, incluidas las normas procesales supletorias, en el marco del respeto por los principios constitucionales y del derecho agrario reconocidos por la ley y la jurisprudencia. A su juicio, esta opción garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia de los distintos sujetos involucrados, minimizando el riesgo de retrasos, conflictos de competencias, o decisiones faltas de técnica o conocimientos especializados.

 

Agregó que esta formula asegura que la jurisdicción agraria comience a operar sin depender de la finalización inmediata del desarrollo legislativo, cumpliendo así la voluntad del constituyente derivado y evitando que la falta de reglamentación paralice el acceso a la justicia especializada.

 

Para el cumplimiento de esta alternativa, sería necesario que la Corte realice un exhorto explícito al Congreso de la República, para que culmine el trámite de la Ley estatutaria y remita el texto para su sanción presidencia, y además avance en la discusión de la ley ordinaria pendiente, evitando su archivo en la legislatura que culmina el 20 de junio de 2026.

 

 

1.7.          Claudia Expósito Vélez, vicepresidenta del Consejo Superior de la Judicatura

 

En representación del Consejo Superior de la Judicatura^[253], la intervención sostuvo que la Jurisdicción Agraria y Rural no puede entrar en funcionamiento pleno sin desarrollo legal adicional, pues esa corporación no puede definir por acto administrativo los asuntos de competencia de los tribunales y juzgados agrarios y rurales.

 

Como respuesta a la primera pregunta, señaló que el artículo 238A de la Constitución incorporó la Jurisdicción Agraria y Rural a la estructura del Estado y le asignó la función de administrar justicia, pero no reguló integralmente sus aspectos orgánicos y funcionales. Por ello, afirmó que la determinación de sus competencias y funcionamiento corresponde al legislador, en virtud de la reserva de ley en materia de administración de justicia, como expresión de los principios democrático y de separación de poderes^[254].

 

Frente a la segunda pregunta, indicó que el artículo 3 del Acto Legislativo 03 de 2023 no contiene una regulación suficiente para la entrada en operación de los tribunales y juzgados agrarios y rurales. Aunque esa disposición facultó al Consejo Superior de la Judicatura para crear dichos despachos dentro de los seis meses siguientes, no precisó los procesos ni los medios de control que conocerían, sino que se limitó a aludir a “los asuntos que le son propios”. Añadió que los distintos proyectos de ley radicados muestran que subsisten aspectos determinantes de competencia que deben ser definidos por el Congreso^[255].

 

En cuanto a la tercera pregunta, expuso que el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA23-12132 del 29 de diciembre de 2023, mediante el cual creó, a partir del 2 de mayo de 2024, el Distrito Judicial Agrario y Rural de Tunja, integrado por los circuitos agrarios y rurales de Cartagena, Pasto, Popayán, Quibdó y Tunja, así como el Tribunal Agrario y Rural de Tunja y cinco juzgados agrarios y rurales. No obstante, precisó que, por medio del Acuerdo PCSJA24-12171 del 30 de abril de 2024, se aplazó la entrada en funcionamiento de esos despachos. Agregó que también se realizaron estimaciones preliminares de costos, reuniones con los ministerios de Agricultura y de Justicia, propuestas sobre distribución de distritos judiciales, ejercicios de priorización territorial, gestiones administrativas para identificar necesidades del servicio y perfiles interdisciplinarios, así como aportes técnicos a los proyectos de ley sobre la materia. Asimismo, advirtió obstáculos normativos, institucionales y presupuestales para la puesta en marcha de la jurisdicción. En particular, destacó la falta de definición legal de los procesos y medios de control que conocerán esos despachos, la dificultad para proyectar la demanda efectiva de justicia y la imposibilidad de desagregar adecuadamente los asuntos agrarios y rurales en los sistemas de información judicial. Añadió que suplir esas definiciones por vía administrativa generaría inseguridad jurídica, desorden administrativo y conflictos de competencia^[256].

 

Finalmente, frente a la cuarta pregunta, sostuvo que el remedio no consiste en que el Consejo Superior de la Judicatura asuma funciones propias del legislador mediante actos administrativos, pues ello afectaría la seguridad jurídica. Por el contrario, afirmó que se requiere al menos una ley que reglamente la jurisdicción, en sentido orgánico o funcional, para permitir la entrada en funcionamiento de los despachos. Concluyó que, mientras ello ocurre, la prestación del servicio de justicia continúa a cargo de los despachos promiscuos y civiles existentes^[257].

 

 

1.8.          Jaime Augusto Correa Medina, Instituto Colombiano de Derecho Procesal

 

El doctor Jaime Augusto Correa Medina, experto invitado a participar en este asunto y quien intervino en la audiencia pública convocada en el marco de este proceso en representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, adujo que si bien las normas especiales en esta materia serían de suma relevancia para la instrucción de los procesos agrarios por parte de las autoridades judiciales agrarias y rurales, su ausencia no impide que la jurisdicción agraria y rural, en los términos previstos en el Acto Legislativo 03 de 2023, conozcan de estos procesos. En este ámbito –destacó el doctor Correa Medina–, no podría alegarse un non liquet. Contrario a ello, en concepto del interviniente, no hay anomias procesales que impidan la implementación de la referida jurisdicción. Sumado a que los contenidos mínimos de su estructura están previstos en el ordenamiento jurídico, desde el punto de vista procesal, la comisión redactora del decreto ley sub examine estableció que, por virtud del artículo 79 ibidem, mientras se expedía el procedimiento especial agrario serían aplicables las normas del CGP.

 

En ese sentido, remarcó que la ausencia de ley ordinaria sobre el procedimiento especial agrario no es óbice para la entrada en funcionamiento de la nueva jurisdicción, habida consideración de que el CGP y el CPACA permiten establecer condiciones normativas con base en las cuales el juez competente puede emitir pronunciamientos de fondo en los asuntos agrarios. A este último respecto, el artículo 1 del CGP establece que, a falta de normas especiales, la instrucción de los procedimientos se regirá bajo las normas generales. El doctor Correa advirtió que esta previsión normativa resulta afortunada, pues provee condiciones favorables para el ejercicio de la competencia jurisdiccional. Asimismo, el Artículo 281 del CGP permite los fallos ultra y extra petita, al tiempo que consagra el principio de prevalencia del derecho sustancial y la garantía de las partes.

 

Sumado a ello, afirmó que el ordenamiento jurídico provee otras herramientas para la instrucción de los procedimientos consagradas en la Constitución Política, la ley y el precedente constitucional. Las normas procesales, aseguró, exigen una interpretación y aplicación conforme a la Constitución, la cual consagra condiciones sustantivas para la protección de los campesinos y de los trabajadores agrarios. De ese modo, existe un entorno favorable para que, mientras se implementa una ley ordinaria, los jueces estén en las condiciones para administrar justicia en garantía de los propósitos de la Reforma Rural Integral.

 

Por su parte, desde el punto de vista legal, también advirtió herramientas encaminadas a ese propósito. Entre estas, las unidades de apoyo interdisciplinario, llamadas a coadyuvar la administración de justicia en clave agraria. De igual modo, el ordenamiento contempla la institución de la comunidad de la prueba, la prueba judicial, la pericial y el informe técnico a cargo de la ANT. Respecto de esto último, el artículo 80 del decreto sub examine otorga a este último un valor probatorio prevalente y concede al juez la potestad oficiosa de decretar el recaudo y la práctica de las pruebas que estime conveniente.

 

Finalmente, advirtió que el Acto Legislativo contempla un mandato de coordinación institucional entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Consejo Superior de la Judicatura. Esta última entidad, vale decirlo, ha expedido acuerdos encaminados a la implementación de la Jurisdicción Agraria. A esto se suma, finalmente, el aval que a este respecto ha proferido la comisión interinstitucional de la Rama Judicial, y el concepto previo y favorable para la implementación de los juzgados agrarios emitido por el ministerio de Hacienda y Crédito Público, que data del 15 de diciembre de 2023.

 

 

2. Segundo eje temático: el estado actual de la Fase Judicial del Procedimiento Único y el balance de la decisión adoptada en la Sentencia C-073 de 2018

 

Preguntas formuladas:

 

a)     ¿Cuáles han sido las dificultades prácticas principales que se han advertido en la implementación de la fase judicial del Procedimiento Único y por qué estas podrían estar asociadas al remedio constitucional adoptado por la Corte en la Sentencia C-073 de 2018?

b)    ¿En qué medida considera que la promulgación del Acto Legislativo 03 de 2023 permitiría superar las divergencias interpretativas que se han advertido entre las autoridades judiciales que hoy instruyen la fase judicial del Procedimiento Único?

c)     Por lo que respecta a los conflictos de competencia entre las autoridades judiciales de la jurisdicción ordinaria, ¿de qué manera considera que la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural permitiría evitar tales controversias y asentar las bases de una administración de justicia más ágil y efectiva, así como garantista y plural?

d)    ¿En qué medida el Acto Legislativo 03 de 2023 podría contribuir a garantizar más efectivamente los derechos humanos del campesinado colombiano como sujetos de especial protección constitucional?

e)     ¿Durante el lapso de implementación de los juzgados y tribunales de la Jurisdicción Agraria y Rural, qué medidas transitorias podrían adoptarse para mitigar las dificultades prácticas de la fase judicial del Procedimiento Único?

 

 

2.1.   Juan Felipe Harman Ortiz, demandante

 

El demandante sostuvo que la fase judicial del Procedimiento Único presenta dificultades prácticas y estructurales asociadas tanto al diseño del Decreto Ley 902 de 2017 como al remedio constitucional adoptado en la Sentencia C-073 de 2018. Explicó que el decreto contiene contradicciones y omisiones sobre las acciones judiciales procedentes, la obligatoriedad de la fase judicial y los actos de cierre de la fase administrativa. En su criterio, ello ha generado incertidumbre respecto de la ruta procesal, las acciones disponibles y la procedencia de la fase judicial en distintos asuntos agrarios. Asimismo, afirmó que existe una falta de experticia y formación especializada en derecho agrario por parte de los jueces civiles que actualmente conocen de estos asuntos. A partir de ello, sostuvo que la ausencia de una especialidad judicial reproduce interpretaciones propias del derecho civil y del derecho privado en materias agrarias que requieren principios, enfoques y conocimientos distintos. También recordó que, según la ANT, en cumplimiento de la Sentencia SU-288 de 2022 se han identificado al menos 15000 casos en los que jueces civiles habrían declarado pertenencias sobre posibles baldíos sin aplicar correctamente el régimen agrario^[258].

 

El censor ilustró esas dificultades con la experiencia concreta de las demandas presentadas. Señaló que las primeras cinco demandas derivadas de la fase judicial solo fueron radicadas en 2023, y que desde entonces se evidenció disparidad de criterios entre los jueces. Unos despachos cuestionaron la competencia o rechazaron demandas; otros las admitieron. Mencionó específicamente el caso del Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Cali, que rechazó una demanda de deslinde por falta de competencia territorial y la remitió a los jueces civiles de Bogotá, mientras que otro juzgado, en un caso distinto, sí admitió la demanda y avocó conocimiento. Añadió que actualmente existen 13 demandas en curso ante la jurisdicción ordinaria civil, relacionadas con 15 procesos administrativos de deslinde y clarificación, que comprenden aproximadamente 16874 hectáreas. Según la ANT, solo cuatro de esas demandas habían sido admitidas; tres habían sido inadmitidas y subsanadas sin decisión posterior; cinco no habían recibido pronunciamiento sobre admisión; y una había sido remitida a la Corte Suprema de Justicia para resolver un conflicto de competencia. Además, indicó que incluso en los asuntos admitidos subsistían obstáculos, como la redefinición del asunto agrario bajo instituciones del derecho civil, la exigencia de cauciones, requerimientos formales excesivos y nuevos conflictos de competencia^[259].

 

Respecto del impacto del Acto Legislativo 03 de 2023 sobre estas divergencias interpretativas, afirmó que hoy el parámetro de constitucionalidad ya no es el mismo de 2018, porque la Constitución fue modificada por los actos legislativos 03 de 2023, que creó la Jurisdicción Agraria y Rural, y el 01 de 2023, que reconoció al campesinado como sujeto de especial protección constitucional. A partir de esos nuevos parámetros, sostuvo que deben irradiarse los principios de justicia social agraria, protección del más débil, función social y ecológica de la propiedad, celeridad, oralidad, oficiosidad, itinerancia y las decisiones integradoras, que no pueden realizarse adecuadamente bajo el esquema actual^[260]. En esa línea, la ANT consideró que la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural permitiría superar los conflictos de competencia, evitar la fragmentación entre jurisdicción civil y contencioso administrativa, concentrar los asuntos agrarios en jueces especializados y ofrecer una administración de justicia más ágil, efectiva, garantista y plural^[261].

 

También sostuvo que el Acto Legislativo 03 de 2023 podría contribuir a garantizar más efectivamente los derechos humanos del campesinado porque permitiría que los conflictos agrarios fueran conocidos por una jurisdicción especializada, con aplicación de los postulados del derecho agrario y no del derecho civil, y con procedimientos acordes con las particularidades de la ruralidad. Añadió que ello favorecería un acceso a la justicia sin discriminación, con recursos idóneos y efectivos, y permitiría resolver con mayor celeridad asuntos agrarios relevantes para el acceso progresivo a la propiedad, la seguridad jurídica sobre la tierra y el cumplimiento de la Reforma Rural Integral^[262].

 

Finalmente, frente a las medidas transitorias durante el lapso de implementación de los juzgados y tribunales agrarios, sostuvo que no debía mantenerse la solución actual consistente en que los jueces civiles o contencioso administrativos conozcan de los procesos agrarios. En su lugar, propuso que, mientras entra en funcionamiento la Jurisdicción Agraria y Rural, se devuelva la competencia a la autoridad de tierras para que las decisiones adoptadas dentro de los asuntos agrarios tengan carácter definitivo, sin perjuicio de su control a través de los medios ordinarios de legalidad de los actos administrativos. En esa línea, señaló que la constitucionalidad de las normas sobre la fase judicial debía entenderse condicionada a la existencia efectiva de la Jurisdicción Agraria y Rural, de modo que, mientras esta no opere, el Procedimiento Único culmine en su fase administrativa, con sujeción a las normas propias del procedimiento contencioso administrativo. Además, solicitó a la Corte que, como medida provisional, suspenda la fase judicial del Decreto Ley 902 de 2017 mientras adopta la decisión de fondo^[263].

 

2.2. Martha Carvajalino Villegas, ministra de Agricultura y Desarrollo Rural

 

En representación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, intervino Jorge Enrique Moncaleano Ospina, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, quien le solicitó a la Corte examinar el expediente D-16791 a la luz del nuevo parámetro constitucional introducido por los Actos Legislativos 01 y 03 de 2023, de las transformaciones sobrevinientes del régimen jurídico agrario y de la evidencia institucional acumulada sobre los efectos de la fase judicial obligatoria prevista en el Decreto Ley 902 de 2017^[264]. En ese contexto, pidió considerar como posibles medidas: (i) reconocer expresamente a los jueces y tribunales de la Jurisdicción Agraria y Rural como juez natural de los conflictos agrarios; (ii) ordenar al Consejo Superior de la Judicatura la puesta en funcionamiento de la Jurisdicción Agraria y Rural; (iii) ordenar al Congreso culminar el trámite pendiente de la ley estatutaria; y (iv) exhortarlo a impulsar y culminar el trámite del proyecto de ley ordinaria sobre competencias y procedimiento de esa jurisdicción^[265].

 

Como fundamento de su solicitud, señaló, en primer lugar, que no debía clausurarse el control constitucional por cosa juzgada, pues se configuraba su debilitamiento en relación con la Sentencia C-073 de 2018, debido a la modificación del parámetro de control por el Acto Legislativo 03 de 2023 y a la variación del contexto normativo por la expedición de nuevos instrumentos jurídicos, entre ellos el Acto Legislativo 01 de 2023, el Acto Legislativo 01 de 2025 y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en las Zonas Rurales. Sostuvo que la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural redefinió la distribución orgánica de competencias en materia agraria y rural, de modo que el remedio transitorio acogido en 2018 perdió fuerza justificativa frente al nuevo marco constitucional^[266].

 

En relación con las preguntas formuladas por la Corte, indicó que las principales dificultades prácticas en la implementación de la fase judicial del Procedimiento Único consistían en: (i) conflictos de competencia y de definición del juez natural; (ii) suspensión de facto de la capacidad de la administración para adoptar y hacer efectivas decisiones de fondo; (iii) prevalencia de un enfoque civilista en detrimento de la especialidad propia del derecho agrario; (iv) obstáculos para el cumplimiento del Punto 1 del Acuerdo Final de Paz; y (v) la necesidad de medidas gubernamentales para restablecer la eficacia de los procedimientos agrarios especiales. Sobre los conflictos de competencia, explicó que los despachos judiciales habían aplicado reglas generales del Código General del Proceso, lo que llevó, por ejemplo, a tramitar procesos en Bogotá por el domicilio de la ANT, desvirtuando el enfoque territorial y generando, además, conflictos negativos entre jueces civiles y administrativos. Agregó que la falta de especialidad había producido decisiones desde una óptica meramente civilista, como ocurrió con la declaración de pertenencia sobre baldíos advertida en la Sentencia SU-288 de 2022^[267].

 

Asimismo, afirmó que el debido proceso administrativo constituía una alternativa constitucionalmente suficiente frente a la fase judicial obligatoria, porque el artículo 29 de la Constitución lo extiende a las actuaciones administrativas y porque la ANT actúa dentro de un procedimiento reglado, con notificación, publicidad, contradicción, etapa probatoria, audiencia pública, recursos en vía gubernativa, intervención de la Procuraduría Agraria y control judicial posterior. Añadió que el esquema vigente hacía que los actos administrativos de la ANT nacieran sin ejecutoriedad material inmediata, incluso sin oposición, y que ello contrariaba el artículo 238 de la Constitución, además de convertir a la ANT en la única agencia del Estado cuyos actos misionales estaban sometidos a un control judicial automático y previo. Señaló también que la actual prevalencia del derecho civil sobre el derecho agrario había facilitado el desconocimiento del régimen agrario y la apropiación indebida de bienes públicos, mientras que la Jurisdicción Agraria y Rural permitiría aplicar principios como la función social y ecológica de la propiedad, el acceso progresivo a la tierra, la protección del patrimonio público rural y la especial protección del campesinado^[268].

 

Frente a la pregunta sobre las divergencias interpretativas, sostuvo que el Acto Legislativo 03 de 2023 permitía superarlas en una medida sustancial, porque redefinía el marco constitucional de la justicia agraria y establecía un criterio claro de especialidad jurisdiccional. Explicó que, antes de la reforma, la fase judicial del Procedimiento Único se tramitaba ante jueces civiles, promiscuos o de lo contencioso-administrativo, lo que produjo colisiones de competencia, interpretaciones disímiles y la aplicación de categorías civilistas o administrativas a problemas propios del derecho agrario. En su criterio, la nueva jurisdicción especializada permitiría uniformidad interpretativa, seguridad jurídica y tutela judicial efectiva, conclusión que, según señaló, fue reforzada por la Sentencia C-340 de 2025^[269].

 

En cuanto a la garantía de los derechos humanos del campesinado, manifestó que el Acto Legislativo 03 de 2023 permitió dar un salto cualitativo, pues no bastaba el reconocimiento del campesinado como sujeto de especial protección constitucional, sino que era necesario un modelo de justicia que abriera verdaderamente las puertas de acceso a sus derechos. Con apoyo en estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, sostuvo que el acceso a la justicia exige remover obstáculos normativos, sociales, económicos y territoriales, proveer recursos judiciales idóneos y efectivos, asegurar asequibilidad, plazo razonable y revisión judicial independiente, y que la Jurisdicción Agraria y Rural respondía a esas exigencias mediante un juez natural especializado, criterios propios del derecho agrario, itinerancia judicial, facilitadores agrarios y herramientas para corregir desigualdades estructurales. Por ello, concluyó que la ausencia persistente de esa jurisdicción no era un vacío neutro, sino una forma de discriminación estructural que perpetuaba la marginación histórica del campesinado^[270].

 

Finalmente, respecto de las medidas transitorias mientras se implementan los juzgados y tribunales de la Jurisdicción Agraria y Rural, propuso tres: (i) reconocer a los jueces y tribunales agrarios como juez natural de los conflictos agrarios; (ii) ordenar el cumplimiento de los artículos 3 y 4 del Acto Legislativo 03 de 2023, esto es, la puesta en funcionamiento de la jurisdicción y la culminación del desarrollo normativo pendiente; y (iii) garantizar el acatamiento de los principios, criterios y reglas del derecho agrario, aun en ausencia de la ley ordinaria que regule integralmente las competencias y el procedimiento. Sobre este último punto, sostuvo que ya existían bases normativas y jurisprudenciales suficientes para ello, como el parágrafo 2 del artículo 281 del Código General del Proceso, la delimitación normativa de los conflictos agrarios y la teoría de la agrariedad desarrollada por la Corte Suprema de Justicia^[271].

 

 

2.3. Margarita María Varón Perea, Colombia Rural S.A.S.

 

La doctora Margarita María Varón Perea realizó las siguientes manifestaciones. Aseguró que los datos presentados por la Agencia Nacional de Tierras son imprecisos. Aunque, según las cifras expuestas, a la fecha hay 70 casos presuntamente detenidos por los jueces, esos asuntos comprometen tan solo 17.000 hectáreas de un total identificado de más de 2’5000.000 hectáreas. Sostuvo, por otro lado, que hasta agosto de 2024 la ANT no había iniciado ningún proceso de expropiación en sede judicial, al tiempo que recordó que este es un trámite de última instancia, que solo debe ser promovido ante la ausencia de acuerdo en la fase de negociación voluntaria.

 

Aunque reconoció que el modelo ha tenido dificultades prácticas, estas obedecen en parte al alto índice de informalidad de la tierra, y a la ausencia de un sistema de integración de información así como de georreferenciación. Por su parte, si bien reconoció que el Estado cuenta con un nuevo marco constitucional agrario, este último no alteró el juez natural de la fase judicial del Procedimiento Único. Asimismo, observó que el nuevo marco constitucional tampoco pone en tela de juicio la etapa judicial de dicho procedimiento.

 

A propósito de la intervención del doctor Humberto de la Calle Lombana, aseguró que incluso en los procesos agrarios que tienen como propósito la recuperación de los baldíos de la Nación es necesario contar con una instancia imparcial que, en el marco del Proceso Único, avale la legalidad de las actuaciones adelantadas por la administración. Esto último es relevante a juzgar por el hecho de que, a diferencia del particular posiblemente afectado, el Estado cuenta con todo un andamiaje institucional dispuesto a encontrar las tierras de la Nación y recuperarlas. De ahí que la fase judicial se símbolo de imparcialidad y de igualdad.

 

Finalmente, observó que si bien el modelo institucional previsto en el Decreto Ley 902 de 2017 puede ser objeto de reforma y de mejora, sus modificaciones no son objeto de debate constitucional. Adicionalmente, señaló que las dificultades prácticas puestas de manifiesto por la ANT fueron débilmente sustentadas en el expediente y, en cualquier caso, deben ser resueltas mediante una ley ordinaria. En el entretanto, el Gobierno debe cumplir sus tareas de gerencia y gestión de tierras en el país. Entre otras cosas, es necesario y prioritario que se oriente la inversión hacia un sistema de manejo de datos georreferenciado que permita hacer la trazabilidad de cada proceso y facilite la gestión masiva, de suerte que la interlocución entre la autoridad de tierras y la ciudadanía sea más transparente y no dependa exclusivamente del Gobierno de turno.

 

 

2.4. Juan Camilo Morales Salazar, defensor delegado para Asuntos Agrarios de la Defensoría del Pueblo

 

En representación de la Defensoría del Pueblo, intervino el Defensor Delegado para Asuntos Agrarios, Territorialidades y Derechos del Campesinado, Juan Camilo Morales Salazar, quien sostuvo que las disposiciones demandadas del Decreto Ley 902 de 2017 pueden entrar a vulnerar la garantía constitucional e internacional del juez natural y propuso la adopción de medidas transitorias mixtas, judiciales y administrativas, mientras se implementa plenamente la Jurisdicción Agraria y Rural^[272].

 

Como fundamento de su intervención, señaló que las principales dificultades prácticas advertidas en la implementación de la fase judicial del Procedimiento Único han sido la complejidad del procedimiento en su diseño normativo, los cambios normativos fallidos, la muy baja presentación de demandas ante los jueces en la fase judicial, la falta de reglamentación sobre reglas de reparto y la falta de aprobación e implementación plena de la jurisdicción agraria. Indicó que el Decreto Ley 902 de 2017 introdujo un sistema mixto de los procedimientos especiales agrarios, con una regulación compleja en su diseño normativo e interpretación, y recordó que el artículo 61 de la Ley 2294 de 2023 volvió administrativos varios procedimientos agrarios, pero esa norma fue retirada del ordenamiento mediante la Sentencia C-294 de 2024, de modo que, por reviviscencia, volvió a regir el sistema mixto con fase judicial. Agregó que, mientras en restitución de tierras se registró un promedio de 2.925 demandas por año durante los primeros diez años de vigencia de la Ley 1448 de 2011, ante los jueces definidos en el Decreto Ley 902 se han registrado durante nueve años apenas dieciocho demandas, esto es, un promedio de dos demandas anuales^[273].

 

En cuanto a la incidencia del Acto Legislativo 03 de 2023, sostuvo que se trata de una reforma constitucional necesaria, aunque insuficiente si no se expide la ley de procedimiento y competencias, la cual ayudaría efectivamente a superar las divergencias interpretativas entre las autoridades judiciales que hoy instruyen la fase judicial del Procedimiento Único. Añadió que dicho acto legislativo identifica y prioriza sujetos de especial protección constitucional, pues la Jurisdicción Agraria debe estar orientada hacia la superación de las barreras históricas que han enfrentado los pueblos étnicos, campesinos y víctimas, así como las mujeres rurales, campesinas y de la pesca, en torno al acceso a la justicia rural. Asimismo, destacó que la Corte Constitucional ya había advertido en la Sentencia SU-288 de 2022 que el Decreto 902 de 2017 resultaría insuficiente si no se cumplían los demás compromisos del Acuerdo Final de Paz, en particular la creación de la jurisdicción agraria, y precisó que las reglas específicas para evitar conflictos de competencia se encuentran en el Proyecto de Ley No. 398 Cámara 183 Senado/2024, pendiente de aprobación por el Congreso^[274].

 

En el mismo sentido, afirmó que la creación de la Jurisdicción Agraria y Rural permitiría evitar controversias competenciales y asentar las bases de una administración de justicia más ágil, efectiva, garantista y plural, en la medida en que serían jueces, juezas, magistrados y magistradas con conocimientos especializados y con finalidades axiológicas de rango constitucional quienes conocerían, tramitarían y decidirían dichas controversias. Expuso, sin embargo, que la jurisdicción agraria todavía no cuenta con reglas suficientes para prevenir conflictos de competencia, pues, aunque se avanza en un 87,5%, aún falta el envío de la ley estatutaria a la Presidencia para su sanción y la aprobación del proyecto de ley ordinario de procedimiento y competencias. También advirtió que el Consejo Superior de la Judicatura creó el Primer Tribunal Agrario y Rural de Tunja, así como circuitos judiciales adscritos a Popayán, Villavicencio, Cartagena, Quibdó y Tunja, pero estos no han podido entrar en funcionamiento por la falta de sanción presidencial de la ley estatutaria y de aprobación del proyecto de ley ordinario. Añadió que, una vez aprobada la ley de procedimiento y competencias, la jurisdicción agraria contaría con formación especializada en temas técnico-prediales, mecanismos de resolución de conflictos sobre la tierra y territorios, herramientas probatorias, medidas cautelares y mecanismos para el cumplimiento de sentencias, lo que marcaría un salto cualitativo en la solución de controversias agrarias.

 

Por otra parte, sostuvo que el Acto Legislativo 03 de 2023 podría contribuir a garantizar más efectivamente los derechos humanos del campesinado colombiano como sujeto de especial protección constitucional, porque la jurisdicción agraria constituye una oportunidad para resignificar el papel de la mujer campesina, afro e indígena, mediante mecanismos jurídicos que promuevan el desarrollo rural equitativo, la inclusión social y la productividad de las mujeres rurales, así como el reconocimiento efectivo de sus derechos de acceso a la propiedad de la tierra y a la seguridad alimentaria. Añadió que esta jurisdicción contribuiría a la superación de la informalidad y la equidad en la tenencia de la tierra, ofrecería justicia especializada con conocimientos técnicos y sociales, podría contribuir a la descongestión judicial, brindaría herramientas judiciales para el cumplimiento efectivo de las sentencias, impulsaría la articulación interinstitucional y tendría el potencial de sustituir el rol de los grupos armados en la solución de conflictos agrarios y sobre la tierra y el agua, además de contribuir a la materialización del Punto 1 del Acuerdo Final de Paz y a la superación de las barreras de acceso a la justicia de la mujer campesina, rural y de la pesca^[275].

 

Finalmente, frente a las medidas transitorias, propuso soluciones mixtas que combinen lo judicial y lo administrativo. En particular, planteó que los tribunales y jueces agrarios y rurales inicien a funcionar a la mayor brevedad, utilizando transitoriamente como normas de procedimiento y competencias las del Procedimiento Único establecido en el Decreto Ley 902 de 2017, hasta tanto se apruebe por el Congreso la norma especial. Indicó que, si el Congreso no aprueba dicha ley, la jurisdicción agraria podría seguir funcionando para procesos agrarios con actuaciones procesales de oposición con base en el procedimiento único, las normas supletivas del Código General del Proceso y reglas de reparto expedidas vía decreto reglamentario. También consideró que, en aquellas zonas del país donde aún no existan juzgados y tribunales agrarios y rurales, los jueces civiles y administrativos podrían conocer de los casos por un plazo razonable fijado por la Corte, cediendo paulatinamente sus competencias a medida que se creen los despachos agrarios. A ello agregó que, en los procesos agrarios en los que no exista actuación procesal con oposición, podría ser la Agencia Nacional de Tierras la entidad que defina el asunto en sede administrativa, sometida a control judicial de la jurisdicción agraria. Cerró su intervención indicando que es necesario enfocar esfuerzos hacia la activación de mecanismos de solución alternativa y dialógica de los conflictos agrarios, con mayor acompañamiento institucional, escucha a las partes y soluciones dialogadas desde los territorios^[276].

 

 

2.5. Procuraduría General de la Nación

 

En representación de la Procuraduría General de la Nación, intervino en la audiencia el viceprocurador general de la Nación, Julián Andrés Fernández, quien le solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-073 de 2018, o en su defecto declarar la exequibilidad de los enunciados acusados.

 

Como fundamento de sus solicitudes, señaló que en la Sentencia C-073 de 2018, que hizo un control integral del Decreto 902 de 2017 y se pronunció explícitamente sobre la garantía del juez natural, además de la separación entre la fase administrativa y la fase judicial del procedimiento único, concluyéndose entonces que el diseño previsto en el decreto era compatible con el debido proceso.

 

En el mismo sentido, sostuvo que la creación de la jurisdicción agraria se erige como una herramienta para resolver de manera especializada conflictos históricamente atravesados por la violencia, el despojo, el desplazamiento forzado y la profunda desigualdad en el acceso a la tierra, por lo que el remedio constitucional no podría ser la supresión de la fase judicial del procedimiento único para permitir que la Agencia Nacional de Tierras asuma competencias propias del juez, como la práctica de pruebas, valoración de hechos y toma de decisiones que afecten derechos sustanciales, a pesar de que dicha entidad no cuenta con jurisdicción, por cuanto tal determinación sí representaría una afectación a la garantía del juez natural, desdibujaría la garantía de imparcialidad y debilitaría el estándar reforzado del debido proceso de la jurisdicción agraria, en particular respecto de los sujetos de especial protección constitucional que acuden a la justicia para resolver asuntos asociados a la tenencia de la tierra.

 

A lo anterior agregó que la delegación de facultades jurisdiccionales a una autoridad administrativa resultaría problemático porque no existen garantías de autonomía e imparcialidad, por cuanto los funcionarios encargados de resolver la etapa administrativa del procedimiento único al interior de la ANT “son de libre nombramiento y remoción”, y no existe un sistema de carrera para hacer frente al riesgo de presiones externas y arbitrariedades políticas que puedan interferir con el desarrollo de los procesos agrarios.

 

Así, el Ministerio Público concluyó que, mientras se implementa la jurisdicción agraria en los términos del Acto Legislativo 03 de 2023, el esquema previsto por el Decreto 902 de 2017 es el que mejor salvaguarda la garantía del juez natural, la imparcialidad y la seguridad jurídica.

 

 

2.6. Rocío del Pilar Peña Huertas, coordinadora del Observatorio de Tierras de la Universidad del Rosario

 

Los intervinientes sostuvieron como tesis que los problemas asociados a la fase judicial creada por el Decreto Ley 902 de 2017 no son meramente prácticos, sino estructurales y de fondo; y que la judicialización de los procedimientos especiales agrarios es inconstitucionalidad, porque constituye una medida regresiva que limita el derecho al acceso progresivo a la tierra de las poblaciones campesinas y vulnera la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final de Paz, al obstaculizar la adquisición de predios para el Fondo de Tierras. Por tanto, alegaron la necesidad de que la Corte adopte medidas que ordenen la expedición de las normas pendientes para el desarrollo de la Jurisdicción Agraria y Rural, no como mecanismo para resolver los problemas de la fase judicial, sino como herramienta institucional para dirimir los conflictos agrarios y garantizar los derechos de las poblaciones campesinas.

 

La tesis se desarrolla en tres puntos, a saber, (i) regresividad de la fase judicial de los procedimientos agrarios especiales e incompatibilidad con el Acuerdo Final de Paz, (ii) el rol de la Jurisdicción Agraria y Rural en el Acuerdo Final de Paz y en el Acto Legislativo 03 de 2023, y (iii) la implementación inmediata de la Jurisdicción Agraria y Rural y la omisión legislativa absoluta por incumplimiento del término para expedir la ley ordinaria de la jurisdicción agraria.

 

Sobre el primer punto, los intervinientes manifestaron que la fase judicial para procedimientos especiales agrarios, establecida por el Decreto Ley 902 de 2017, redujo la capacidad de la ANT para tomar decisiones directas y oportunas sobre bienes rurales de la nación, además de que limitó las facultades del Estado para adquirir predios e ingresarlos al Fondo de Tierras, y en general, afectó la efectividad de los instrumentos para implementar la reforma agraria lo cual obstaculiza el cumplimiento de los fines del Estado, en su misión de asegurar que los recursos públicos sean destinados a la satisfacción general, y de garantizas el acceso a la tierra de las comunidades rurales. 

 

Al respecto, cuestionaron que ni en las consideraciones del decreto, ni en las intervenciones del Gobierno durante la revisión de constitucionalidad, se presentara justificación alguna sobre la judicialización de los procedimientos.  A lo anterior agregó que el debido proceso es un derecho fundamental que no solo encuentra garantía en escenarios judiciales, sino que es aplicable en todas las actuaciones de la administración; y que existen alternativas de control de los actos administrativos que permiten la revisión judicial a través del control rogado. 

 

Agregaron que el Acto Legislativo 02 de 2017, en su artículo 1, establece la obligación de todos los órganos del Estado y autoridades de cumplir de buena fe el Acuerdo de Paz, por lo que todo desarrollo normativo del Acuerdo debe guardar coherencia e integralidad con los compromisos, el espíritu y los principios del acuerdo. No obstante, indicaron el Decreto Ley 902 de 2017 incumplió tal deber, por no haber sometido la judicialización de los procedimientos agrarios a consulta ante la Comisión de Seguimiento del Acuerdo, y por dilatar los trámites para la materialización de los objetivos en materia de distribución de tierras^[277].

 

En segundo término, las intervinientes argumentaron que el modelo de jurisdicción agraria previsto en el Acuerdo Final y consolidado en el Acto Legislativo 03 de 2023 no fue diseñado para sustituir la acción administrativa, sino para ofrecer un escenario judicial idóneo cuando realmente surjan disputas que requieran una intervención jurisdiccional especializada, garantizando herramientas judiciales eficaces, accesibles y oportunas para proteger los derechos de las comunidades rurales y asegurando el cumplimiento del régimen agrario y el acceso a la administración de justicia. Por lo anterior, sostienen, pretender que la jurisdicción agraria intervenga de manera obligatoria en la fase final de los procedimientos de adquisición de predios mediante una etapa judicial automática, desnaturaliza su esencia y la transforma en un filtro que ralentiza y bloquea decisiones administrativas destinadas a materializar el derecho al acceso progresivo a la tierra.

 

A continuación, afirmaron que se debe garantizar el cumplimiento del mandato del artículo 3 del Acto Legislativo 03 de 2023, que ordenó al Consejo Superior de la Judicatura iniciar la creación e implementación de los juzgados y tribunales agrarios y rurales, con el objetivo materializar la garantía del juez natural. Asimismo, indicaron que, si bien en la Sentencia C-543 de 1996 la Corte Constitucional determinó que no procede el control constitucional frente a omisiones legislativas absolutas, en el presente caso se presenta una situación no prevista por el procedente, por cuanto el Acto Legislativo 03 de 2023 prevé un mandato expreso y perentorio que el Congreso se ha negado a cumplir, al no expedir la ley que reglamenta las competencias, organización y funcionamiento de la Jurisdicción Agraria en la legislatura 2024-2025.

 

Por tanto, concluyeron que la referida omisión del Congreso contraría el orden constitucional, debilita la fuerza normativa que sostiene la legitimidad democrática del sistema jurídico, y presenta un escenario cualitativamente diferente al precedente, que amerita apartarse de la incompetencia frente a las omisiones absolutas, por generar vulneraciones actuales y palpables de mandatos constitucionales específicos con consecuencias directas sobre los derechos fundamentales y la organización del Estado.

 

 

3. Tercer eje temático: impacto de la efectividad de la fase judicial del Procedimiento Único en el cumplimiento del Acuerdo Final de Paz

 

Preguntas formuladas:

a)     ¿De qué manera la implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural puede mejorar los indicadores de cumplimiento asociados a la Reforma Rural Integral?

b)    ¿En qué medida la Jurisdicción Agraria y Rural podría hacer más efectivos los instrumentos y procedimientos contemplados en el referido Decreto 902 de 2017, de cara a reformar la estructura social agraria y consolidar la paz en el campo colombiano?

c)     ¿Hay razones fácticas que permitan concluir que la instrucción de la fase judicial del Procedimiento Único, en los términos definidos por la Corte en la Sentencia C-073 de 2018, ha obrado en contra de la formalización de la propiedad rural y el ingreso de extensiones de tierra al Fondo de Tierras?

 

 

3.1.  Juan Felipe Harman Ortiz, demandante

 

El demandante afirmó que la implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural mejoraría los indicadores de cumplimiento de la Reforma Rural Integral, porque permitiría resolver con mayor celeridad e idoneidad los procedimientos agrarios relacionados con la recuperación de baldíos, clarificación de la propiedad, deslinde de tierras de la Nación y extinción del dominio por incumplimiento de la función social y ecológica. Según expuso, esos procesos son herramientas fundamentales para identificar, recuperar, ordenar y redistribuir tierras, así como para fortalecer la seguridad jurídica sobre la propiedad rural^[278].

 

En ese mismo sentido, sostuvo que una jurisdicción agraria especializada haría más efectivos los instrumentos y procedimientos previstos en el Decreto Ley 902 de 2017, pues facilitaría la regularización y formalización de la tierra, la corrección de irregularidades sobre su destinación, el ingreso de predios al Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral y, en general, la reforma de la estructura social agraria. Para la ANT, todo ello contribuiría a la consolidación de la paz en el campo colombiano, dado que la ruralidad ha sido históricamente el escenario principal del conflicto armado, de la desigualdad y de la concentración de la tierra^[279].

 

También sostuvo que sí existen razones fácticas para concluir que la instrucción de la fase judicial del Procedimiento Único, en los términos definidos por la Sentencia C-073 de 2018, ha obrado en contra de la formalización de la propiedad rural y del ingreso de tierras al Fondo de Tierras. Explicó que el modelo actual genera indefiniciones sobre el juez competente, conflictos entre jurisdicciones, dilaciones procesales, inseguridad jurídica y obstáculos para la resolución de fondo de los asuntos agrarios. Según su exposición, esto afecta tanto la protección del patrimonio público como los derechos del campesinado y retrasa el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo Final. Como respaldo de esa afirmación, la ANT señaló que a la fecha había 244 actos administrativos de cierre de la fase administrativa del Procedimiento Único que ordenaban presentar demanda, y que esos actos comprendían 59001 hectáreas, de las cuales 45522 estaban destinadas a ingresar al Fondo Nacional de Tierras. Añadió que 566 casos se encontraban en etapa probatoria y abarcaban aproximadamente 116 mil hectáreas. Por ello, advirtió que el mantenimiento del estado actual de indefinición de la fase judicial podría postergar por meses o años la decisión sobre más de 170 mil hectáreas^[280].

 

Finalmente, la ANT concluyó que no podía perderse la oportunidad histórica de fortalecer la administración de justicia para la población rural. Afirmó que la Jurisdicción Agraria y Rural solo podrá cumplir esa función si cuenta con jueces idóneos, formados y especializados, y reiteró su solicitud de que la Corte adopte una medida provisional para suspender la etapa judicial del Decreto Ley 902 de 2017 mientras decide de fondo la demanda^[281].

 

 

3.2. Humberto de la Calle Lombana

 

El interviniente indicó que el problema de la conflictividad agraria está ligado a los propósitos del Acuerdo Final de Paz, y, por tanto, a los valores constitucionales. Recalcó que lo pactado en el acuerdo fue una jurisdicción como órgano de cierre, puesto que la persistencia de la bifurcación entre la civil y la contenciosa administrativa no responde a la necesidad de soluciones eficaces para la conflictividad agraria.

 

Señaló que el diseño actual del procedimiento único respondió a razones políticas y la oposición de algunas cortes, y que la adopción de la fase judicial sin la creación efectiva de la jurisdicción agraria afecta los fines constitucionales, por lo que el segundo cargo de la demanda, relacionado con la eficacia de la justicia, es correcto.

 

Sostuvo que el problema principal que se plantea con la demanda se relaciona con la garantía del juez natural, y se suscribió a la solución formulada por Dejusticia, que a su juicio, se resume en (i) declarar que la fase judicial corresponde a la jurisdicción agraria, lo que significa que (ii) la Corte debe declarar la inexiquibilidad del artículo 79 y la constitucionalidad condicionada de los demás apartes, en el entendido que el juez competente en los términos del decreto ley se refiere únicamente a los jueces de la Jurisdicción Agraria y Rural.

 

Además, que (iii) la decisión no puede tener efectos inmediatos, sino que deben diferirse hasta la entrada efectiva en funcionamiento de los jueces y tribunales agrarios, (iv) se debe exhortar al Congreso para que apruebe las normas necesarias para la entrada en funcionamiento de la jurisdicción agraria, y exhortar al Consejo Superior de la Judicatura para proceda a implementar de manera gradual y progresiva la creación de los tribunales y juzgados agrarios rurales en cumplimiento del Acto Legislativo 03 de 2023; y (v) la Corte debe señalar los jueces que conocen los procesos agrarios mientras entra en funcionamiento la jurisdicción agraria, aplicando los valores del derecho agrario.

 

A lo anterior agregó que debe imperar la facultad de solucionar los procedimientos agrarios en cabeza de la ANT, y en tal caso operaría el control jurisdiccional ex post en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y que, en su opinión, no todos los procedimientos agrarios ameritan necesariamente una fase judicial.

 

Finalmente, sostuvo que en los eventos en que en el procedimiento único no hay oposición, la fase judicial es inconstitucional, como en el caso del deslinde de tierras de la nación y clarificación de la propiedad rural, o en algunos casos de la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, además de la formalización de la propiedad privada sin oposición; y por el contrario, estimó que debía existir control judicial a los casos de expropiación y extinción de dominio. 

 

 

3.3. Carlos Arturo Duarte, presidente del Grupo de Trabajo de la ONU sobre la UNDROP

 

El interviniente sostuvo el Decreto Ley 902 de 2017 nació bajo una lógica que a día de hoy resulta anacrónica: el ordenamiento social de la propiedad privada como eje rector de la política agraria, concepción que fue progresista para su momento, pero que actualmente colisiona con el nuevo paradigma constitucional emergente de los Actos Legislativos 01 y 03 de 2023, que desplazan el centro de gravedad normativa desde la propiedad privada hacia los derechos de los más vulnerables, consagrando al campesinado como sujeto de especial protección constitucional, y creando la Jurisdicción Agraria y Rural como juez natural de los conflictos rurales. En ese sentido, recalcó que existe un conflicto entre dos visiones del desarrollo rural: una que concibe la tierra como objeto de regulación patrimonial, y la otra como fundamento de derechos fundamentales, soberanía alimentaria y pervivencia cultural.

 

El interviniente continuó con su exposición, afirmando que datos como el índice de Gini de la propiedad rural, o el índice de Theil, muestran que el marco normativo establecido por el Decreto 902 de 2017, que priorizó la formalización de la tierra sobre la redistribución, la eficiencia administrativa sobre la justicia material, y la propiedad individual sobre las territorialidades campesinas, muestran apenas pequeñas mejorías entre los escenarios del año 2016 y los actuales, las cuales además están en riesgo de revertirse de no mediar políticas públicas más decididas.

 

Resaltó que la Constitución Política de 1991 estableció un modelo de Estado multicultural que reconoce la diversidad étnica y cultural de Colombia, y que, para superar las barreras estructurales para la construcción de espacios, instrumentos y modelos territoriales eficientes, es necesario reconocer la existencia de territorialidades diversas e integrar sus visiones de desarrollo.

 

Así, alegó que el juez civil formado en derecho privado y procesos ordinarios, o incluso el juez de lo contencioso administrativo, carece de herramientas conceptuales y técnicas para navegar la complejidad fáctica y jurídica^[282] agraria sin generar acción con daño. En el mismo sentido, el interviniente sostuvo que la búsqueda por la superación de asimetrías de derechos de las comunidades rurales ha generado un corpus iuris estratificado, que requiere especialización para su aplicación^[283].

 

Continuó su exposición haciendo referencia al cambio de paradigma constitucional consistente en el paso del ordenamiento de la propiedad a la protección reforzada del campesinado, derivada de la modificación al artículo 64 de la Constitución Política por parte del Acto Legislativo 01 de 2023, que además de conceder el estatus de sujeto de especial protección constitucional al campesino, incorporó un sistema de garantía constitucional estructural, consistente en el reconocimiento de (i) un vínculo especial entre el campesinado y la tierra que trasciende la noción occidental de propiedad individual y de producción; (ii) una visión multidimensional en lo económico, social, cultural, político y ambiental del campesinado, superando la concepción de mero productor agrícola; (iii) derechos explícitos al territorio y a la participación reforzada, así como al acceso a la justicia; (iv) el principio de igualdad y no discriminación en el ejercicio de derechos, que exige medidas diferenciadas para superar asimetrías históricas; y (v) la obligación de crear un trazador presupuestal del campesinado para supervisar el gasto y la inversión pública, y establecer mecanismos de rendición de cuentas específicos.

 

El interviniente sostuvo entonces que la asignación temporal de la fase judicial del Procedimiento Único previsto en el Decreto 902 de 2017 a los jueces civiles y contencioso administrativos, a raíz de la Sentencia C-073 de 2018, perpetuó un sistema que genera dispersión interpretativa y contradicciones jurisprudenciales, impone lógicas civilistas ajenas a la función social de la propiedad, desconoce el enfoque territorial, centraliza geográficamente las decisiones en Bogotá limitando el enfoque territorial y encareciendo el acceso a la justicia para los campesinos de las zonas rurales, y dilata exponencialmente los procesos generando conflictos de competencia.

 

Respecto a la implementación del Acuerdo de Paz, señaló que las cifras sobre ingreso de hectáreas al Fondo de Tierras y su formalización^[284], evidencian un incumplimiento no solo cuantitativo, sino que representan el fracaso de un modelo que priorizó la fase judicial sin garantizar la existencia del juez natural especializado. En tal sentido, afirmó que la misma Corte Constitucional, en Sentencia SU-288 de 2022, advirtió que el Decreto 902 de 2017 resultaría insuficiente si no se creaba la jurisdicción agraria para la instrucción de la fase judicial del Procedimiento Único; pero a pesar de dicha advertencia se persiste en un sistema que niega el acceso del campesinado a la administración de justicia, violando adicionalmente la confianza legítima de esta población en el cumplimiento del acuerdo de paz.

 

A continuación, el interviniente hizo referencia a la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en Zonas Rurales (UNDROP), que establece en su artículo 17 el derecho de los campesinos a la tierra y otros recursos naturales, y en su artículo 21 el derecho de acceso a la justicia. Además, se refirió a la observación General No. 26 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que exige que los Estados garanticen mecanismos judiciales especializados para la protección de los derechos rurales. También mencionó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en sus artículos 8 (garantías judiciales), 21 (propiedad privada con función social) y 25 (protección judicial), complementa este marco normativo.

 

Con fundamento en las anteriores razones, presentó las siguientes conclusiones: (i) el Decreto 902 de 2017 debe ser reformulado de manera urgente para armonizarlos con los Actos Legislativos 01 y 03 de 2023, lo cual no es un mero mandato de la Ley, sino un imperativo constitucional; (ii) el ordenamiento social de la propiedad privada, que sienta la base normativa del Decreto 902, es incompatible con el paradigma constitucional que reconoce al campesinado como sujeto de especial protección y coloca en su centro los derechos de los más vulnerables; (iii) la asignación transitoria de competencia a los jueces civiles y contencioso administrativos para asuntos agrarios, establecida por la Sentencia C-073 de 2018, es incompatible con el Acto Legislativo 03 de 2023 por desconocer la garantía del juez natural; (iv) la persistencia de la fase judicial del Procedimiento Único sin jueces especializados vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia, debido proceso, igualdad y a la paz, del campesinado; y (v) existe un vacío de justicia agraria que debe ser remediado siquiera transitoriamente garantizando la efectividad de los derechos del campesinado mientras se implementa la Jurisdicción Agraria.

 

Por tanto, el interviniente solicitó a la Corte (i) Declarar la inexequibilidad condicionada (sic) de los artículos demandados del Decreto Ley 902 de 2017, condicionada a la entrada en funcionamiento efectiva de la Jurisdicción Agraria y Rural; (ii) ordenar medidas transitorias que permitan a la ANT recuperar temporalmente la competencia para decidir de fondo los procesos agrarios bajo las reglas del procedimiento administrativo; (iii) exhortar al Congreso de la República para que en un término perentorio de 6 meses expida la ley ordinaria que desarrolle el artículo 238ª de la Constitución, definiendo las competencias, procedimientos y estructura de la Jurisdicción Agraria y Rural; (iv) exhortar al Consejo Superior de la Judicatura para cumplir el mandato del artículo 3 del Acto Legislativo 03 de 2023, implementando de manera gradual y progresiva los tribunales y juzgados agrarios con asignación presupuestal; (v) exhortar al Gobierno Nacional a presentar al Congreso, en un plazo de 3 meses, un proyecto de Ley que reformule el Decreto 902 de 2017, para armonizarlo con los actos legislativos 01 y 03 de 2023, la UNDROP y el Acuerdo Final de Paz; y (vi) que se realice un seguimiento semestral al cumplimiento de los exhortos.

 

 

3.4. Johanna Moreno Romero, coordinadora del Instituto de Estudios Agrarios Yamile Salinas

 

El Instituto de Estudios Agrarios Yamile Salinas intervino y solicitó a la Corte promover la entrada en operación de la Jurisdicción Agraria y Rural, con la provisión de cargos en provisionalidad por parte del Consejo Superior de la Judicatura en los circuitos previstos, mientras el Congreso aprueba el proyecto de ley que determina sus competencias y establece el procedimiento especial agrario y rural^[285]. Como fundamento de su solicitud, señaló que la cuestión agraria constituye una causa estructural del conflicto armado colombiano y un factor de persistencia de la violencia, por lo que la Reforma Rural Integral y la creación de una jurisdicción agraria especializada responden a una deuda histórica con el campesinado y con los sujetos de la ruralidad. En ese marco, sostuvo que la Jurisdicción Agraria y Rural constituye una promesa esencial del Acuerdo Final de Paz y un componente necesario para materializar el derecho de acceso progresivo a la tierra, superar la fragilidad de las instituciones agrarias y dotar al país de una justicia especializada, autónoma, permanente y con enfoque territorial^[286].

 

Frente a la primera pregunta, indicó que la implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural puede mejorar los indicadores de cumplimiento de la Reforma Rural Integral, especialmente los asociados al pilar 1.1 sobre ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo. Explicó que dicha jurisdicción incide tanto en los indicadores relacionados con los mecanismos de manejo y resolución de conflictos, como en aquellos vinculados al acceso y la formalización de tierras, al proveer institucionalidad y operadores especializados, fortalecer la conciliación, la mediación y otras formas de resolución de conflictos, articular mecanismos comunitarios y tradicionales, y corregir la debilidad de la administración de justicia en las zonas rurales. Agregó que la puesta en funcionamiento de la Jurisdicción Agraria constituye, además, el cumplimiento directo de uno de los compromisos medibles del Acuerdo Final de Paz^[287].

 

En relación con la segunda pregunta, sostuvo que la Jurisdicción Agraria y Rural haría más efectivos los instrumentos y procedimientos del Decreto Ley 902 de 2017, pues dotaría al país de un control jurisdiccional efectivo y más expedito para garantizar decisiones oportunas y con seguridad jurídica en materia de acceso y formalización de tierras. En particular, afirmó que permitiría el cumplimiento del mandato de una justicia ágil e in situ, mediante jueces especializados dedicados exclusivamente a resolver litigios agrarios, lo que contribuiría a descongestionar la jurisdicción civil ordinaria y la contencioso-administrativa. Asimismo, señaló que ello favorecería la consolidación de la paz en los territorios, al llevar justicia estatal a zonas históricamente excluidas y evitar que los conflictos sobre propiedad, posesión y tenencia de la tierra se resuelvan mediante la violencia o por autoridades de facto^[288].

 

En cuanto a la tercera pregunta, afirmó que sí existen razones fácticas para concluir que la instrucción de la fase judicial del Procedimiento Único, en los términos definidos por la Sentencia C-073 de 2018, ha obrado en contra de la formalización de la propiedad rural y del ingreso de tierras al Fondo de Tierras. Precisó que los procesos especiales agrarios que concluyeron la sede administrativa y pasaron a la fase judicial no han avanzado principalmente por falta de competencia por el factor territorial, lo que evidencia, a su juicio, que los actuales circuitos judiciales civiles y contencioso administrativos, concentrados en capitales urbanas y alejados de los territorios PDET y de la ruralidad dispersa o periférica, no logran suplir la necesidad de una justicia material, ágil, rural, con enfoque territorial e itinerancia del juez especializado. Concluyó que esa situación constituye un obstáculo para la formalización y el acceso a tierras mediante el Fondo de Tierras, y compromete el cumplimiento de los fines de la Reforma Rural Integral^[289].

 

 

3.5. Myriam Carolina Martínez

 

La interviniente, en calidad de persona natural, y como exdirectora general de la ANT en el periodo 2018-2022, solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad de los apartes demandados del Decreto 902 de 2017.

 

Al respecto, argumentó que la fase judicial del procedimiento único no es estructural ni generalizada, sino excepcional, y que cumple una función esencial en el equilibrio constitucional del sistema de ordenamiento social de la propiedad rural. Así, a su juicio, el debate gira en torno al momento en que la intervención judicial debe operar.

 

Refirió que deliberadamente, el legislador extraordinario optó por un modelo de control judicial ex ante como garantía reforzada para la propiedad rural y evitar la reproducción del modelo histórico, exclusivamente administrativo, debido a su ineficiencia. Así, cuestionó que la demanda partiese de la premisa de que la intervención judicial en el procedimiento único constituyera un obstáculo para la reforma rural integral.

 

En el mismo sentido, argumentó que la fase judicial del procedimiento único asegura que el ordenamiento social de la propiedad rural no derive en decisiones arbitrarias o desprovistas de contradicción efectiva, y asegura la garantía del juez natural.

 

Agregó que según el artículo 116 de la Carta, el ejercicio de funciones judiciales por parte de autoridades administrativas es excepcional, y ninguna norma de orden constitucional habilita una interpretación en el sentido de que la ANT deba atribuirse la competencia para resolver conflictos declarativos sobre propiedad de la tierra cuando existe oposición.  

 

Por otra parte, sostuvo que en la Sentencia C-073 de 2018 esta Corporación validó el modelo mixto del procedimiento único, y determinó que, mientras la Jurisdicción Agraria y Rural entra en funcionamiento, los competentes para conocer son los jueces ordinarios o contencioso administrativos, según la materia.

 

También indicó que el reconocimiento constitucional del campesinado como sujeto de especial protección no conlleva una eliminación de garantías procesales, sino que, por el contrario, la fase judicial del procedimiento único le es favorable, al protegerlos frente a atropellos y errores administrativos, o conflictos con actores con “mayor poder económico o jurídico”.

 

Así, alegó que las dificultades en la implementación del Decreto 902 de 2017 no se derivan de la fase judicial, sino que se derivan de la informalidad histórica de la propiedad, las deficiencias catastrales, la conflictividad estructural, y la limitada capacidad institucional.

 

En el mismo orden de ideas, alegó que no existe evidencia que permita concluir que la fase judicial haya operado en contra de la formalización rural o del ingreso de tierras al Fondo. Sostuvo que entre 2018 y 2022, se incorporaron más de 1.711.124 hectáreas al Fondo de Tierras, y se expidieron 50.379 títulos de propiedad rural que permitieron la formalización de 1.384.808 hectáreas, de las cuales 204.000 beneficiaron a 30.000 mujeres; todo lo cual muestra que el componente administrativo del procedimiento único ha resuelto un número significativo de situaciones jurídicas sobre la propiedad rural.

 

Finalmente, indicó que la implementación técnica y responsable del procedimiento único implica la identificación y priorización de los casos en los que no existen conflictos ni posibles afectaciones a derechos de terceros, haciendo que la fase judicial sea una excepción, y cuestionó que la administración concentre su actuación en casos donde existen dudas razonables sobre derechos legítimos.

 

 

3.6.          Gloria Cuartas Montoya, directora de la Unidad para la Implementación del Acuerdo de Paz de Colombia^[290]

A través de su directora, Gloria Cuartas Montoya, la Unidad inició su intervención manifestando que el Acuerdo Final de Paz no estará completo sin que exista la Jurisdicción Agraria y Rural; y, tras hacer una breve referencia a los desarrollos políticos y normativos al respecto desde el año 2017^[291], pasó a responder las preguntas formuladas por la Corte en el Auto 206 de 2026.

 

Ante la pregunta a^[292], la Unidad sostuvo que la consolidación de la Jurisdicción Agraria y Rural es imprescindible para alcanzar la paz territorial, al dotar al Estado de jueces especializados y un procedimiento ágil que responda a la finalidad de resolver las disputas por la tenencia de la tierra, raíz histórica de la violencia en Colombia, y que integra enfoques diferenciales que reconocen las particularidades del territorio y de los sujetos involucrados en los conflictos. Además, indicó que esta jurisdicción es una herramienta que fortalece las políticas públicas orientadas a la formalización masiva y la redistribución de tierras con seguridad jurídica, garantizando el desarrollo rural, la protección de los ecosistemas, y la seguridad jurídica.

En cuanto a la pregunta b^[293], la Unidad expuso que el Proyecto de Ley 183/24 Senado – 398/24 Cámara reglamenta un procedimiento agrario y rural especializado que se ajusta a las realidades del campo colombiano, mediante tres (3) ejes, a saber, (i) la autonomía procesal, al establecer principios y reglas propias para los conflictos rurales, como la prevalencia de la función social y ecológica de la propiedad, la protección de la parte débil y la gratuidad, entre otros; (ii) la especialización de procesos, y (iii) la flexibilidad y oficiosidad de las actuaciones judiciales.

 

Adicionalmente, arguyó que la reforma en comento potencia los instrumentos del Decreto Ley 902 de 2017, al garantizar su efectividad por contemplar celeridad en el control judicial, la presencia del juez en el territorio y la resolución definitiva de conflictos.

 

A la pregunta c^[294], la Unidad puso de manifiesto la necesidad de contar con mecanismos interdisciplinarios, oportunos y accesibles a las comunidades rurales para resolver los conflictos de manera contundente y eficiente. Hizo referencia a las dificultades que pueden enfrentar estos asuntos, por ejemplo, en la práctica de pruebas en el territorio, o derivadas de las condiciones de seguridad en las zonas rurales; situaciones que implican la prolongación de situaciones de incertidumbre jurídica a los diversos actores.  Además, resaltó el rol de la Jurisdicción Agraria en la gestión de conflictividades rurales, en la formalización de la tenencia de la tierra, y la derivada restricción de la gobernanza de los actores armados ilegales en las regiones.

 

Finalmente, la Unidad sostuvo que actualmente la regulación en materia de jurisdicción agraria y rural no responde al principio del juez natural, lo cual afecta las garantías de la población rural e impide soluciones concretas y especializadas. Por tanto, solicitó a la Corte exhortar al Congreso para que antes de que finalice la legislatura 2025-2026, envíe a sanción presidencial el Proyecto de Ley Estatutaria 157 de 2023 Senado – 360 de 2024 Cámara, y para que tramite el Proyecto de ley Estatutaria 184 de 2024 Senado – 360 de 2024 Cámara, con el fin de poner en marcha efectivamente la Jurisdicción Agraria y Rural.

 

 

3.6.   Eliecer Morales Polanco

 

El líder de la Asociación Campesina de Inzá, Tierradentro (ACIT), Eliécer Morales Polanco^[295], sostuvo que la decisión judicial que adopte la Corte debe permitir hacer viable administrativa y judicialmente las normas sustanciales y los procedimientos legales orientados a hacer oportuna y real la reforma agraria integral y el derecho a la igualdad material del campesinado como sujeto de especial protección constitucional.

 

Como fundamento de su intervención, señaló que, aunque existe un marco normativo constitucional que ordena el reconocimiento del campesinado como sujeto de especial protección, así como políticas de redistribución para este sector, la falta de reglamentación armonizada con el nuevo marco constitucional, en particular con los actos legislativos 01 y 03 de 2023 y 01 de 2025, así como con la adhesión del Estado colombiano a la UNDROP, hace que el Decreto 902 de 2017 deje de ser efectivo para resolver conflictos de tierras mediante procedimientos más dinámicos y coherentes con los objetivos del Acuerdo Final de Paz, especialmente con el punto 1 sobre Reforma Rural Integral^[296].

 

Frente a la primera pregunta, sostuvo que la implementación de la Jurisdicción Agraria y Rural puede mejorar los indicadores de cumplimiento asociados a la Reforma Rural Integral, por cuanto permitiría superar los procesos dispersos, lentos y sin especialización judicial, las controversias sobre límites y derechos sin interlocución eficiente, la falta de circuitos judiciales sensibles a realidades agrarias y los obstáculos judiciales para reclamaciones y formalización. En ese sentido, afirmó que la especialización de jueces, la interlocución con autoridades agrarias, los procedimientos especiales adaptados a prácticas agrarias, la conciliación y resolución con enfoque territorial, así como la reducción de la incertidumbre jurídica, harían posible un acceso más oportuno y adecuado a la justicia para comunidades rurales y campesinas, de conformidad con el artículo 64 de la Constitución y el Acuerdo Final de Paz^[297].

 

En relación con la segunda pregunta, manifestó que la Jurisdicción Agraria y Rural podría hacer más efectivos los instrumentos y procedimientos del Decreto 902 de 2017, en la medida en que dicho decreto, aunque desarrolla el procedimiento único para el acceso y la formalización de tierras y el Fondo de Tierras, enfrenta en su implementación práctica dificultades como la congestión, las disputas de competencia y la falta de enfoque diferencial. Señaló que una jurisdicción especializada permitiría tramitar adecuadamente esas barreras mediante jueces agrarios con competencia exclusiva y conocimientos técnicos, facilitaría acuerdos más justos y rápidos en los mecanismos alternativos de solución de conflictos, propiciaría una jurisprudencia coherente para delimitar estándares de decisión en materia de ordenamiento social de la propiedad rural y mejoraría la articulación entre la justicia agraria y las entidades encargadas de la implementación administrativa. Agregó que ello optimizaría la implementación del Decreto 902 de 2017 al dotarlo de un rango procesal apropiado para abordar conflictos complejos de tenencia y formalización de tierras con enfoque diferencial, territorial y de género, además de darle sentido real y vinculante al reconocimiento del campesinado como sujeto de especial protección constitucional, contribuyendo así a la consolidación de la paz en el campo^[298].

 

Finalmente, en cuanto a la tercera pregunta, indicó que no puede afirmarse que la Sentencia C-073 de 2018 haya sido contraria a la formalización de la propiedad rural ni al ingreso de tierras al Fondo de Tierras, pues esa providencia reconoció la necesidad de las medidas previstas en el Decreto 902 de 2017 para facilitar la Reforma Rural Integral. No obstante, sostuvo que la ausencia histórica de una jurisdicción especializada sí ha generado efectos fácticos que han dificultado la ejecución práctica del procedimiento, tales como procesos extendidos en el tiempo, acumulación de casos y retrasos en formalizaciones, interpretaciones heterogéneas de las etapas del procedimiento único, dificultades para garantizar mecanismos alternativos de solución de conflictos y participación activa de las comunidades, y la aplicación de controles de legalidad sin criterio agrario suficiente^[299].

 

Con base en ello, concluyó que los retrasos en la formalización de la tierra y en la entrada de predios al Fondo de Tierras obedecen, no a la ilegalidad o inconveniencia de la instrucción judicial definida en la Sentencia C-073 de 2018, sino a las limitaciones estructurales derivadas de la falta de especialización judicial agraria.