TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-116/26

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración por norma que modifica la Ley Orgánica del Presupuesto en relación con el Consejo Nacional Electoral

 

Luego de aplicar la metodología prevista en la Sentencia C-244 de 2025, la Sala advierte que las normas acusadas vulneraron el principio de unidad de materia. A tal efecto, evidenció que se trataba de disposiciones que modificaron la Ley Orgánica del Presupuesto y tenían carácter permanente, por lo que procedía la aplicación de un escrutinio estricto.

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración porque norma no tiene relación de conexidad directa e inmediata con objetivos del Plan Nacional de Desarrollo ni con el plan plurianual de inversiones

 

(...) no se acreditó que existiera conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados y un objetivo, meta, plan o estrategia de las Bases o con un rubro del Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo.  Lo anterior, porque: (i) si bien en las aludidas Bases del PND se mencionó el fortalecimiento institucional, la participación ciudadana y el sistema político y electoral del país, se trata de referencias genéricas. Además, ninguna línea de inversión, partida o proyecto del Plan Plurianual de Inversiones se refiere a la necesidad de adoptar los mecanismos previstos en las normas analizadas; (ii) el eje de “Convergencia Regional” incluye proyectos de infraestructura física, conectividad y desarrollo territorial, pero ninguno asociado con la necesidad de que el CNE tenga autonomía presupuestal y contractual; (iii) aunque las normas acusadas fueron incluidas en la sección del PND sobre estabilidad macroeconómica, ni en el trámite legislativo ni en el de revisión de constitucionalidad se acreditó la manera en que pudiera existir conexidad directa e inmediata entre la modificación de la ley orgánica del presupuesto en relación con el CNE y el cumplimiento de los objetivos del PND en esta materia. Finalmente, (iv) las normas objeto de control estuvieron sustentadas en la necesidad de asegurar la aplicación de otras normativas completamente ajenas al PND o en objetivos, fines o programas que no se corresponden con los de las Bases del plan o con el Plan Plurianual de Inversiones.

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento

 

PROPOSICION JURIDICA COMPLETA-Integración

 

(...) la Sala encuentra que resulta necesario complementar las proposiciones jurídicas censuradas y analizar la constitucionalidad de la totalidad de los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023. Lo anterior, en atención a la naturaleza y alcance de los cargos que se estudiarán, al impacto estructural en materia presupuestaria de las normas censuradas y a la eficacia del remedio constitucional que adopte este tribunal.

 

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza y contenido

 

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos

 

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Componentes y alcance

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto

 

(...) busca proteger el debate democrático y evitar que se introduzcan asuntos totalmente ajenos o extraños a los que sirvieron de soporte para impulsar la actividad del legislador o que sin la suficiente ilustración “alteren la unidad temática que debe regir la elaboración de las leyes”

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación

 

(...) la aplicación del principio de unidad de materia no puede vaciar el principio democrático que, en el caso de la ley del plan nacional de desarrollo, debe garantizar la expedición de normas que respondan a las necesidades de la sociedad mediante la observancia de la función de planificación.

 

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Criterio de temporalidad

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Excepciones a la prohibición de modificar nomas de carácter permanente o que impliquen reformas estructurales

 

(...) el PND podrá modificar normas de carácter permanente si la disposición acusada cumple tres condiciones que deben ser valoradas con estricto rigor por la Corte Constitucional. Estos requisitos son los siguientes: (i) la modificación debe tener un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, es decir, debe cumplir los propósitos, objetivos y metas previstos [...] en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo o, en otras palabras, constituir un mecanismo idóneo para impulsar el cumplimiento del plan; (ii) en el trámite legislativo, los congresistas debieron tener información sobre esa modificación, esta debió ser tenida en cuenta por los mismos y debió existir la posibilidad de deliberar sobre este punto en el Congreso y (iii) la medida debe estar precedida de una justificación suficiente, ofrecida por el Gobierno nacional durante dicho trámite, en la que este explique cuál es la función de planeación que cumple la norma, su carácter instrumental y su idoneidad para ejecutar la parte general del PND y el PNI.

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Definición de la intensidad del escrutinio

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Escrutinio de mayor intensidad

 

(...) La Sala advierte que las disposiciones objeto de control son normas de carácter permanente que modifican la legislación orgánica sobre la estructuración y ejecución del Presupuesto General de la Nación, tienen contenido material de ley orgánica y, por ende, su aplicabilidad no se limita al cuatrienio de vigencia del PND.(...) se trata de normas que debían adoptarse por el Congreso de la República en el marco de sus competencias constitucionales ordinarias, particularmente, de aquellas que integran el Estatuto Orgánico del Presupuesto y que no tienen vocación de temporalidad, pues son por esencia permanentes. Por lo expuesto, el nivel de escrutinio que se aplicará para analizar la vulneración del principio de unidad de materia en este caso será de intensidad mayor.

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata

 

REVIVISCENCIA DE NORMA DEROGADA-Aplicación

 

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-116 DE 2026

 

Referencia: expediente D-15.963

 

Asunto: acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 336 y 337 (parciales) de la Ley 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D. C., seis (6) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente

 

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

 

 

ÍNDICE

 

I. ANTECEDENTES. 4

II. LAS NORMAS DEMANDADAS. 5

III. LA DEMANDA.. 6

IV. MATERIAL PROBATORIO.. 11

V. INTERVINIENTES. 20

VI. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.. 22

VII. CONSIDERACIONES. 25

1. Competencia. 25

2. Cuestión previa. La necesidad de completar la proposición jurídica. 25

3. Problemas jurídicos y metodología de la decisión. 27

4. Análisis del cargo por vulneración del principio de unidad de materia. 28

4.1. La naturaleza y las características del plan nacional de desarrollo. 28

4.2. El principio de unidad de materia y su aplicabilidad al plan nacional de desarrollo de acuerdo con el estándar jurisprudencial 29

4.3. Análisis del caso concreto. 35

4.4. Determinación de la intensidad del escrutinio. 35

4.5. Determinación de la ubicación y el alcance de las normas demandadas 36

4.6. La naturaleza instrumental de las normas demandadas. 36

4.7. Definición de si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias o rubros en el Plan Plurianual de Inversiones que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas. 37

4.8. Las normas censuradas carecen de conexidad directa e inmediata, estrecha y verificable con los objetivos, metas, planes o estrategias previstas en las Bases del plan, así como también respecto de los programas del Plan Plurianual de Inversiones. 39

5. Remedios constitucionales 43

5.1. La reviviscencia de las normas previas a la Ley 2294 de 2023, contenidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. 44

5.2. La necesidad de modular los efectos de la decisión de inexequibilidad y reviviscencia ante el ejercicio de funciones del CNE y el proceso de elección de presidente de la República en curso. 45

VIII. DECISIÓN.. 52

 

I. ANTECEDENTES

 

1.   En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, Víctor Manuel Bernal Callejas demandó los artículos 336 y 337 (parciales) de la Ley 2294 de 2023 – Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (en adelante, PND).

 

2.   Mediante Auto 705 del 10 de abril de 2024[1], la Sala Plena de la Corte Constitucional ordenó la suspensión de términos para la tramitación de procesos que cursaran ante dicha corporación por demandas instauradas contra los artículos objeto de conciliación del proyecto de ley n.° 274 de 2023 Senado, 338 de 2023 Cámara, antecedente legislativo de la Ley 2294 de 2023. Lo anterior, hasta tanto se profiriera decisión dentro del expediente D-15.357. Posteriormente, mediante Sentencia C-448 de 2024[2], esta corporación ordenó el levantamiento de dicha suspensión de términos. Tal orden se hizo efectiva, de acuerdo a la constancia emitida por la Secretaría General de la Corte Constitucional, a partir del 12 de febrero de 2025[3].

 

3.   Mediante Auto del 25 de febrero de 2025, el despacho sustanciador admitió la demanda[4]. Adicionalmente, en dicha providencia decretó la práctica de pruebas relacionadas con el trámite legislativo que culminó con la expedición de la Ley 2294 de 2023, específicamente en lo que respecta a los apartes acusados. También ofició al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE, al Departamento Nacional de Planeación – DNP, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral – CNE con el fin de que informaran sobre: (i) los fines, objetivos, programas o proyectos relacionados con las expresiones demandadas de los artículos 336 y 337 del PND; (ii) los instrumentos que existían antes de la expedición de la Ley 2294 de 2023 y a través de los cuales se aseguraba el presupuesto de gastos para el CNE; (iii) las implicaciones presupuestarias, contractuales y de sostenibilidad fiscal de las disposiciones acusadas; (iv) el presupuesto de gastos del CNE con ocasión de lo establecido en los artículos 336 y 337 del PND y (v) el ejercicio de las facultades de contratación y de ordenación del gasto por parte del CNE. Finalmente, el despacho sustanciador invitó a universidades, organizaciones no gubernamentales y centros de investigación con el fin de que emitieran concepto sobre el caso bajo estudio[5].

 

4.   El 17 de junio de 2025, el procurador general de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, presentó manifestación de impedimento para conceptuar en el proceso de la referencia. Lo anterior, con fundamento en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 y, particularmente, por la causal de haber intervenido en la expedición de la disposición demandada[6].

 

5.   Mediante Auto 1724 del 29 de octubre de 2025, la Sala Plena de esta corporación declaró fundado el impedimento presentado por Gregorio Eljach Pacheco, en calidad de procurador general de la Nación. Dicha providencia fue notificada mediante estado n.° 213 del 19 de diciembre de 2025. En la misma, se ordenó remitir el expediente de la referencia al viceprocurador general de la Nación para que, en el término restante otorgado inicialmente al procurador general de la Nación, rindiera el concepto de que trata el numeral 2º del artículo 242 de la Constitución.

 

6.   El 6 de octubre de 2025, el magistrado Vladimir Fernández Andrade presentó manifestación de impedimento para “participar en el debate de constitucionalidad de la referencia”[7]. Lo anterior, por las causales de haber intervenido en la expedición de la disposición acusada y haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. En sesión del 29 de octubre de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró fundado el impedimento del mencionado magistrado para conocer y decidir el proceso D-15.963, tal y como se evidencia en la constancia expedida por la Secretaría General de esta corporación el 7 de noviembre de 2025[8].

 

7.   Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo concepto del viceprocurador general de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la demanda de la referencia.

 

II. LAS NORMAS DEMANDADAS

 

8.   A continuación, se transcriben las disposiciones acusadas y se resaltan los apartes demandados:

 

“LEY 2294 DE 2023

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”

 

[…]

 

CAPITULO VII

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

 

[…]

 

ARTÍCULO 336. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989 modificado por el artículo 16 [sic] Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 36 del Decreto 111 de 1996, quedará de la siguiente manera y modificará las correspondientes enumeraciones que se hagan en el presupuesto:

 

Artículo 36. El presupuesto de gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio, departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública. En el proyecto de presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificados según lo determine el Gobierno. En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gasto [sic] con destino al servicio de la deuda. (L. 38/89, art 23; L.179/94, art 16).

 

ARTÍCULO 337. El artículo 91 de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 51 de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 quedará de la siguiente manera: modificado por el artículo 124 de la Ley 1957 de 2019.

 

Artículo 110. Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes.

 

En la sección correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades [sic] ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la Rama Judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura igualmente en el caso de la Jurisdicción Especial para la Paz serán ejercidas por la Secretaría Ejecutiva de la misma, y en el Consejo Nacional Electoral por el Presidente de este órgano.

 

En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades la Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las entidades territoriales, asambleas y consejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.

 

En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación (L. 38/89, art 91; L 179/94, art 51). […]

 

III. LA DEMANDA

 

9.   El accionante argumentó que las normas demandadas parcialmente desconocen lo dispuesto en los artículos 151, 158, 349 y 352 de la Constitución. Lo anterior, con fundamento en los cargos que se exponen a continuación.

 

10.             Primer cargo, vulneración del principio de unidad de materia. A juicio del actor los apartes acusados de los artículos 336 y 337 del PND desconocen el principio de unidad de materia, toda vez que la creación de la sección presupuestal independiente para el Consejo Nacional Electoral – CNE y el otorgamiento de facultades contractuales al presidente de dicha entidad no tienen relación alguna con la parte general de la Ley 2294 de 2023. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos.

 

11.   En primer lugar, señaló que el artículo 158 superior establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. En consideración del accionante, esta regla es aplicable al PND, por lo que se debe determinar si entre la norma instrumental y la parte general de aquel existe una conexidad directa e inmediata. Por ende, aquellas disposiciones que guarden una relación indirecta, eventual o mediata vulneran el principio de unidad de materia. En relación con este punto, indicó que en la Sentencia C-415 de 2020 esta corporación estableció que “la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere el cumplimiento de otra condición o circunstancia”[9].

 

12.   Asimismo, señaló que en la Sentencia C-026 de 2020 la Corte Constitucional estableció que aquel vínculo directo busca que la ley del plan no se use para incorporar normas que tengan el objetivo de llenar vacíos e inconsistencias o para ejercer la potestad legislativa sin ninguna relación con los objetivos o metas de planificación. Finalmente, afirmó que el PND no puede modificar o derogar normas sustantivas u orgánicas y que las disposiciones no deberían tener vocación de permanencia. Al respecto, indicó que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, por regla general el PND no puede modificar de manera permanente la legislación, salvo que “tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, entre otros presupuestos”[10].

 

13.   En segundo lugar, el accionante manifestó que en estos casos se debe realizar un juicio de constitucionalidad más estricto el cual consta de tres etapas: (i) determinación de la ubicación y el alcance de las normas demandadas con la finalidad de establecer si se trata de una disposición instrumental; (ii) definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas y (iii) constatación de la existencia de conexidad directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general. Adicionalmente, realizó un recuento de las sentencias de la Corte Constitucional que han desarrollado las reglas anteriormente mencionadas, entre las que se refirió a las siguientes: C-216 de 2020, C-539 de 2008, C-008 de 2018, C-219 de 2019,C-068 de 2020, C-415 de 2020 y C-095 de 2021.

 

14.   Para determinar la ausencia de conexidad material, el demandante indicó que se debe establecer el parámetro de comparación con el cual procede realizar el análisis. Al respecto, afirmó que las Bases del PND fueron objeto de modificaciones en el trámite legislativo, las cuales no se hicieron explícitas en las ponencias. En concreto, concluyó que “las modificaciones no obedecieron a cambios en la orientación estratégica del [p]lan, sino que se hicieron, al parecer, para acomodar cambios puntuales en los artículos instrumentales”[11]. En su consideración, ninguna transformación, idea clave, indicador de primer nivel ni catalizador tiene relación alguna con la creación de una sección presupuestal separada para el CNE, ni con el otorgamiento de facultades para contratar en nombre de la entidad. Por el contrario, en las Bases del PND la única mención que se hace a esa entidad aparece como un párrafo final de una subsección de catalizadores de la transformación denominada “Convergencia Regional”. En específico, determinó que en dicho apartado se incluyó lo siguiente: “También se robustecerá el sistema político y electoral del país. Además, el Consejo Nacional Electoral conservará su autonomía administrativa y presupuestal, así como las facultades administrativas que le corresponden para el cumplimiento de sus funciones consagradas en el artículo 265 de la Constitución Política”[12].

 

15.   Sin embargo, indicó que esta frase no guarda relación alguna con dicho catalizador, pues en las Bases este fue definido como “el proceso de reducción de brechas sociales y económicas entre hogares y regiones del país, que se logra al garantizar un acceso adecuado a oportunidades, bienes y servicios”[13]. Adicionalmente, aseguró que de llegar a acreditarse la conexidad, esta no sería ni directa ni inmediata, pues la expresión “conservará” implica abstenerse de modificar el estatus del CNE para evitar menoscabar la autonomía con la que ya contaba, más no se dirige a aumentar la misma. En su concepto, las normas demandadas no conllevan inequívocamente a que la organización conserve su autonomía presupuestal y administrativa. Para el demandante, lo único que llevaría a este resultado es “abstenerse de modificar las normas que inciden en tal autonomía presupuestal y administrativa, que no son las normas orgánicas de presupuesto sino las normas que organizan internamente al Consejo Nacional Electoral”[14].

 

16.   En tercer lugar, afirmó que dicho párrafo sobre el CNE no hizo parte de las Bases originales presentadas por el Gobierno nacional al Congreso, ni de las que fueron aprobadas en el primer debate de las comisiones conjuntas[15], ni de las ponencias radicadas para segundo debate ante la Cámara de Representantes y el Senado[16]. Aseguró que las Bases aparecen modificadas en la conciliación[17], etapa en la que se presentó una nueva versión de las mismas y se hizo alusión al CNE. Sin embargo, señaló que los artículos demandados fueron aprobados en las plenarias de ambas cámaras[18].

 

17.   Al respecto, indicó que las disposiciones acusadas fueron incluidas en el segundo debate de las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes por medio de proposiciones. Además, manifestó que tales artículos fueron aprobados conjuntamente en las plenarias de ambas cámaras el 3 y 4 de mayo de 2023, respectivamente. Por ello, el párrafo en las Bases del plan sobre el CNE fue introducido después de la inclusión en plenaria de los artículos demandados, lo que implica que “los objetivos fueron modificados ex post para ajustarlos a la inclusión de un nuevo tema coyuntural”[19] y en su opinión “esta modificación obedeció [...] a una necesidad de dar apariencia de conexidad a la nueva norma instrumental”[20]. En concepto del accionante, esto indica que las Bases fueron modificadas de forma “subreptici[a]”, pues no fueron objeto de deliberación y votación en el trámite legislativo y, por ende, “el parámetro de comparación para la determinación de la unidad de materia deben ser las [b]ases del [p]lan presentadas originalmente por el Gobierno, y no las [b]ases del [p]lan modificadas”[21].

 

18.   Sobre el particular, indicó que “[p]ara que el test de unidad de materia diseñado por la jurisprudencia constitucional sea efectivo, el parámetro de comparación debe ser estable y objetivo”[22]. Lo que para el demandante no sucede si se admite que la norma demandada se compare con Bases que se modifican y adicionan “específicamente para agregar un ‘gancho’ a favor de los micos legales que se van colgando en los segundos debates”[23]. En consecuencia, propuso el actor realizar la comparación entre: (i) las normas instrumentales enjuiciadas y (ii) las Bases que fueron publicadas en la Gaceta del Congreso n.° 180 de 2023.

 

19.   En cuarto lugar, señaló que las normas demandadas tampoco tienen conexidad alguna con los ejes de transformación establecidos en el artículo 3° de la Ley 2294 de 2023, pues si bien estos son amplios, en su consideración ninguno de ellos tiene una relación con la organización electoral o con la autonomía presupuestal del CNE. Asimismo, afirmó que las normas demandadas tampoco guardan relación alguna con los ejes trasversales establecidos en el artículo 4° de la mencionada ley, los cuales son: (i) paz total, (ii) actores diferenciales para el cambio, (iii) estabilidad macroeconómica y (iv) política exterior con enfoque de género.

 

20.   Finalmente, refirió que la ausencia de conexidad se demuestra por el carácter permanente de las normas demandadas. En su opinión, el legislador utilizó el PND para modificar un elemento crucial del sistema presupuestal colombiano. Al respecto, indicó que la Corte Constitucional ha establecido que es posible que las normas del PND excedan temporalmente la vigencia de cuatro años del plan cuando se cumple con la carga argumentativa correspondiente. Pero, en su consideración, esto no ocurrió en el presente caso, pues no se explicó de qué manera una modificación al Estatuto Orgánico del Presupuesto es una expresión de la función de planeación; tampoco se justificó que este mecanismo constituyera un medio idóneo para impulsar la ejecución del PND o que estuviera íntimamente relacionado con el mismo. En consecuencia, el demandante concluyó que las normas demandadas modifican el Estatuto Orgánico del Presupuesto, lo cual desconoce la vocación temporal del plan y demuestra que la ley fue “aprovechada” como “mecanismo para llenar vacíos legales”[24].

 

21.   Segundo cargo, desconocimiento de la reserva de ley orgánica. El demandante aseguró que el legislador desconoció la reserva de ley orgánica en la medida en que, por medio de una ley ordinaria reguló asuntos de naturaleza especial. Sobre el particular, indicó que el artículo 336 del PND modificó el Estatuto Orgánico del Presupuesto para que, en adelante, al CNE le corresponda una sección independiente en la Ley del Presupuesto General de la Nación. Al respecto, aseguró que antes de la expedición de la Ley 2294 de 2023 el presupuesto destinado a esa corporación se encontraba dentro de la sección presupuestal de la Registraduría Nacional del Estado Civil. En el mismo sentido, señaló que el artículo 337 del PND modificó el mismo estatuto al otorgarle al CNE la capacidad de contratar y de comprometerse con cargo a las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección.

 

22.   No obstante, el Estatuto Orgánico del Presupuesto tiene rango de ley orgánica de acuerdo con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 111 de 1996 y la jurisprudencia constitucional. En consecuencia, los artículos 336 y 337 (parciales) del PND incurren en una alteración normativa que contraviene el trámite legislativo previsto para la expedición y modificación de leyes orgánicas.

 

23.   Sobre el particular, indicó que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado el principio de competencia según el cual, si la norma ordinaria expedida por el legislativo desconoce los parámetros y procedimientos correspondientes para la aprobación de una ley orgánica, la omisión puede acarrear su inconstitucionalidad. En ese sentido, argumentó que jurisprudencialmente se ha aplicado un análisis a partir de cuatro requisitos: (i) la finalidad de ley orgánica, (ii) la materia de ley orgánica, (iii) las mayorías absolutas para aprobar leyes orgánicas y (iv) el propósito de aprobar una ley orgánica.

 

24.   Sobre el requisito de la finalidad el actor señaló que el artículo 336 demandado modifica el artículo 36 del Decreto 111 de 1996, que regula la preparación y ejecución del presupuesto de gastos, al incorporar una nueva sección independiente correspondiente al CNE. Asimismo, el artículo 337 modifica el artículo 111 del mencionado decreto, el cual regula la ejecución del presupuesto de gastos. Lo anterior, por considerar que le otorga al CNE la capacidad de contratar y de comprometerse con cargo a las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección.

 

25.   Frente a la materia de ley orgánica indicó que resulta claro que se está ante normas de tal naturaleza, toda vez que se regulan en ellas asuntos con reserva de ley, en concreto la Ley Orgánica del Presupuesto. Sin embargo, indicó que en esta oportunidad no hubo una voluntad clara, expresa e inequívoca por parte de los legisladores a ese respecto. Precisó que los textos de los artículos demandados fueron propuestos para ser añadidos al PND durante los debates en plenaria en ambas cámaras y que no se tuvo la oportunidad de que estos fueran debatidos y aprobados durante los debates en comisiones en la Cámara de Representantes ni en el Senado de la República. De acuerdo con lo expuesto, consideró quien demanda que las disposiciones censuradas no contaron con los espacios de deliberación y control político esperados y necesarios para la aprobación de una ley de mayor jerarquía.

 

26.   Asimismo, afirmó que si bien los artículos fueron aprobados con las mayorías requeridas, dicha situación no da cuenta de la voluntad de los legisladores para la aprobación de una ley orgánica. En ese sentido, refirió que en sesión del 2 de mayo del 2023,  Gregorio Eljach Pacheco, entonces secretario general del Senado de la República, evidenció que el PND modificaba otras leyes preexistentes de naturaleza orgánica. De la misma forma, en dicha sesión, el senador John Jairo Roldán Avendaño hizo una mención concreta a los artículos que debían tramitarse de acuerdo a los requisitos de las leyes orgánicas y, entre estos, no enunció los que son controvertidos en el presente caso. Además, afirmó que las disposiciones demandadas no fueron aprobadas en esa sesión, sino en la del 3 de mayo, en la cual no se hizo ninguna mención a la voluntad de modificar una ley orgánica. El demandante también indicó que en el trámite ante la Cámara de Representantes no hubo mención por parte de los miembros de la mesa directiva o de los representantes sobre la aprobación de la modificación a una ley orgánica en la sesión del 4 de mayo de 2023, en la cual se aprobaron los artículos controvertidos.

 

IV. MATERIAL PROBATORIO

 

27.   En cumplimiento de lo ordenado por el magistrado ponente en el Auto del 25 de febrero de 2025 se recibieron las respuestas que se identifican y reseñan a continuación[25]:

 

Tabla 1. Material probatorio

 

V. INTERVINIENTES

 

28.   Durante el término de fijación en lista, el cual transcurrió entre el 14 y el 27  de mayo de 2025, la Corte Constitucional recibió cuatro intervenciones. Luego del vencimiento de dicha etapa procesal, se recibieron tres escritos adicionales[54]. Aquellas que fueron radicadas de manera oportuna se identifican en la siguiente tabla[55], en la que se presenta la síntesis de los argumentos expuestos en cada uno de los escritos:

 

Tabla 2. Intervenciones

 

VI. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

29.   El viceprocurador general de la Nación solicitó la inexequibilidad de los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023 por la vulneración del principio de unidad de materia y el desconocimiento de la reserva de ley orgánica. Al respecto, precisó que si bien dichas disposiciones se demandaron de manera parcial, pues los cargos se formularon exclusivamente respecto de las expresiones alusivas al Consejo Nacional Electoral, resulta necesario declarar la inexequibilidad sobre la totalidad del contenido normativo de ambos artículos “por razones de técnica normativa, con el fin de mantener los textos vigentes del Decreto 111 de 1996, modificados por la Ley 1957 de 2019”[66].

 

30.   Sobre la vulneración del principio de unidad de materia. Luego de referir el contenido y alcance de este principio y su aplicabilidad a las leyes del Plan Nacional de Desarrollo, el viceprocurador general de la Nación aludió a las normas objeto de examen y analizó el cumplimiento del juicio estricto de constitucionalidad desarrollado por la jurisprudencia constitucional.

 

31.   En primer lugar, sobre la ubicación y el alcance de los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023, señaló que estos hacen parte del título III del PND que define los mecanismos de ejecución de las metas, planes y estrategias del plan. En consecuencia, se trata de disposiciones de naturaleza instrumental, conclusión que se refuerza si se tiene en cuenta que las mismas se dirigen a crear una sección presupuestal independiente correspondiente al CNE y a otorgarle al presidente de dicha entidad la capacidad para contratar y ordenar el gasto.

 

32.   En segundo lugar, respecto de la existencia de una relación entre las normas demandadas y la parte general del PND, argumentó lo siguiente:

 

33.   Primero, los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023 fueron incluidos por el legislador durante el trámite legislativo. Al respecto, el viceprocurador general de la Nación afirmó que, si bien es posible la incorporación de nuevas normas en el trámite de un proyecto de ley, ello no implica que el Congreso de la República pueda desconocer el cumplimiento del principio de unidad de materia que, en el caso del plan nacional de desarrollo, exige la existencia de una relación directa e inmediata de coherencia y conexidad.

 

34.   Segundo, en el Acta n.° 47 de la sesión plenaria del Senado de la República del 3 de mayo de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 902 de 2023, consta la siguiente justificación sobre la inclusión de las normas acusadas:

 

“Consecuentemente, al ordenar el Estatuto Orgánico de Presupuesto la inclusión del presupuesto del Consejo Nacional Electoral en el de la Registradur[í]a Nacional del Estado Civil, de hecho, crea una relación subalterna, limitante, que le impide el ejercicio independiente y verdaderamente autónomo de sus funciones Constitucionales y legales, [...]

En la práctica encontramos que el señor Registrador al disponer a su arbitrio de las decisiones relacionadas con la ordenación del gasto, los registros contables, de tesorería, la contratación, la nominación de los funcionarios y cualquier otra de carácter presupuestal o administrativo, lo hace a ritmos que dan lugar a ineficiencias y retrasos de la gestión del CNE, en atención a que la prioridad, obviamente, es la gestión de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

 

La situación ha llegado sistemáticamente a hechos absurdos como lo es que la contratación de la auditoria al proceso electoral la adelanta la Registraduría Nacional del Estado Civil, cuando su función, de conformidad con lo señalado en el inciso tercero del Artículo 266 de la Constitución Política está limitada [...], labor, que como ya se ha anotado anteriormente, es competencia constitucional y legal del Consejo Nacional Electoral. Es decir, se convierte en auditor de su propio proceso, haciendo nugatorio el que por mandamiento constitucional le corresponde al CNE. Pues este no puede contratar con el mismo objeto y obligaciones. Es absolutamente evidente la necesidad inaplazable de otorgar al CNE la autonomía presupuestal que como consecuencia de erigida en Sección Presupuestal en el Presupuesto General de la Nación se alcanzaría”[67].

 

35.   No obstante, dicha justificación no acredita la existencia de una relación entre las disposiciones acusadas y lo establecido en la parte general del plan. En efecto, manifestó el viceprocurador general que en las Bases del PND no se encuentra ninguna mención al CNE, ni a la necesidad de reformar la estructura presupuestal aplicable a este para atender las metas y los planes previstos en la parte general. En particular, indicó que, aunque el eje de “Convergencia Regional” se refiere a los dispositivos de participación ciudadana, política y electoral y al fortalecimiento institucional, dichos elementos no tienen que ver con el presupuesto asignado al CNE, ya que ni siquiera menciona a dicha entidad. Al respecto, afirmó que “[c]omo mucho, podría afirmarse que existe una relación implícita, cuando se habla de fortalecer el sistema político y electoral del país”[68].

 

36.   En tercer lugar, sobre la existencia de un vínculo de conexidad directo e inmediato, señaló que:

 

“[…] los artículos 336 y 337, y en particular, las expresiones relativas al Consejo Nacional Electoral no conducen a la efectividad de ninguna de las disposiciones generales del Plan Nacional de Desarrollo; y aún, cuando pudiese afirmarse que ello contribuiría a fortalecer el sistema electoral, sin duda requeriría de otras condiciones para lograrlo. Así pues, es claro que las expresiones demandadas no superan el juicio estricto de constitucionalidad exigido por la Corte Constitucional para validar el cumplimiento del principio de unidad de materia”[69].

 

37.   Finalmente, expuso que las normas acusadas incorporaron una reforma permanente que es inconstitucional, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) es incompatible con la naturaleza planificadora y temporal del PND y (ii) no se demostró la existencia de una relación de conexidad directa, estrecha e inmediata con las políticas, los fines y las estrategias trazadas en la parte general del plan.

 

38.   Sobre el desconocimiento de la reserva de ley orgánica. El viceprocurador general de la Nación advirtió que las normas demandadas modificaron expresamente la Ley 38 de 1989, reformada por la Ley 179 de 1994, ambas de naturaleza orgánica y que fueron compiladas en el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto. Adicionalmente, precisó que este último decreto fue proferido en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República al Gobierno nacional mediante Ley 225 de 1995, cuerpo normativo que fue tramitado y aprobado como ley orgánica. De manera que se evidencia la voluntad del legislador de tramitar aquellas disposiciones que se refieren a la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto en los términos del artículo 151 de la Constitución Política.

 

39.   Ahora bien, sobre el caso concreto, afirmó que las normas acusadas al asignar una sección presupuestal independiente al CNE y otorgarle facultades de contratación y ordenación del gasto a su presidente, regulan la ejecución del Presupuesto General de la Nación y, en consecuencia, modifican el Estatuto Orgánico del Presupuesto. No obstante, ni en la Cámara de Representantes ni en el Senado de la República, durante los debates del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 2294 de 2023, se advirtió que los artículos demandados implicaban una reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto, sometida a unas reglas constitucionales especiales en los términos del artículo 151 superior.

40.   Además, refirió que, si bien las normas acusadas fueron aprobadas por mayoría absoluta, de los antecedentes legislativos se comprueba que la votación del articulado en cuestión se hizo en bloque, sin una revisión cuidadosa de las disposiciones. En ese sentido, señaló que “pese a que contó, de facto, con las mayorías constitucionales exigidas, ello no es suficiente […] para que mediante una ley ordinaria se modifique una norma orgánica, tal y como lo ha precisado la Corte Constitucional”[70].  

 

VII. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

41.   De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la constitucionalidad de los artículos 336 y 337 (parciales) de la Ley 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

 

2. Cuestión previa. La necesidad de completar la proposición jurídica[71]  

 

42.   El viceprocurador general de la Nación señaló que las expresiones demandadas de los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023 modificaron el Estatuto Orgánico del Presupuesto por lo que, en consecuencia, el análisis de constitucionalidad debía efectuarse atendiendo a la naturaleza de los cargos admitidos. En concreto, manifestó que “si bien la demanda se dirige exclusivamente contra las expresiones “el Consejo Nacional Electoral,” del artículo 336, y “y en el Consejo Nacional Electoral por el Presidente de este órgano” del artículo 337, […] es necesario declarar la inexequibilidad de la totalidad de ambas normas por razones de técnica normativa, con el fin de mantener los textos vigentes del Decreto 111 de 1996”[72].

 

43.   Con base en lo expresado por el viceprocurador general de la Nación, la Sala procede a evaluar si resulta necesario completar las disposiciones jurídicas en el presente asunto y que sobre la totalidad de estas recaiga el examen de constitucionalidad que adelante esta corporación. Para tal efecto, inicialmente, expondrá el alcance de dicha figura jurídica y, posteriormente, analizará su configuración en el presente asunto.

 

44.   La necesidad de completar la proposición jurídica. El inciso 3° del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991[73] establece que la Corte Constitucional se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas, pero tendrá la facultad excepcional de ampliar el objeto de control del juicio de constitucionalidad cuando resulte necesario integrar otros textos normativos al análisis, con el fin de evitar fallos inanes.

 

45.   De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, tal facultad puede activarse en dos modalidades: (i) la integración de la proposición jurídica completa y (ii) la integración de la unidad normativa. En específico, la primera modalidad, está “dirigida a completar el sentido de la disposición acusada con otros enunciados normativos inescindiblemente relacionados con ella, con miras a asegurar que el control recaiga sobre un precepto con un alcance regulador autónomo e inteligible”. Mientras que, la segunda está prevista “para extender el efecto de la decisión a otras disposiciones de igual o similar contenido normativo [respecto de las cuales se] busca preservar el principio de supremacía constitucional, garantizar la seguridad jurídica y, en ciertos casos, evitar que el fallo prive de sentido al texto legal acusado”[74].

 

46.   Adicionalmente, la Corte Constitucional también ha establecido que, respecto de la integración de la proposición jurídica completa, en los casos en los que se elevan cargos en contra de fragmentos normativos incompletos es necesario analizar si: (i) el vocablo o expresión demandada constituye una regla de derecho cuya constitucionalidad puede ser estudiada de cara a las censuras formuladas en la demanda y (ii) en caso de declarar inexequibles los apartes acusados, la disposición en la que aquellos se insertan perdería sentido o contenido normativo[75].

 

47.    En este caso, el demandante solicitó la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones “el Consejo Nacional Electoral” y “y en el Consejo Nacional Electoral por el Presidente de este órgano” contenidas en los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023, respectivamente. Sin embargo, la Sala advierte que esos apartes en sí mismos considerados no configuran una regla de derecho cuya constitucionalidad pueda ser evaluada de manera autónoma y completa de cara a las censuras formuladas en la demanda. Por ello, resulta necesario integrar al juicio todo el contenido normativo de los artículos 336 y 337 del PND, por las razones que se exponen a continuación:

 

48.   Primera, tal y como lo evidenció el viceprocurador general de la Nación[76], la decisión que la Corte Constitucional adopte podría afectar sustancialmente el diseño institucional de la organización presupuestal de las entidades que conforman la organización electoral del país. Por ejemplo, la eliminación de la expresión “el Consejo Nacional Electoral” del artículo 336 de la Ley 2294 de 2023 generaría un vacío normativo en torno al manejo del presupuesto asignado al CNE, pues se eliminaría la sección independiente que fue creada, pero no se asignaría dicho presupuesto de gastos a ninguna otra sección, lo que implicaría que la norma perdería sentido en relación con el CNE porque no contemplaría la estructura presupuestal de gastos de dicha entidad.

 

49.   Segunda, los artículos 336 y 337 en su conjunto fueron incluidos en la Ley 2244 de 2023 con el fin de darle independencia presupuestal y contractual al CNE. Sin embargo, el legislador optó por reproducir el texto completo de los artículos 36 y 110 de la Ley Orgánica de Presupuesto – Decreto 111 de 1996 para incorporar la mencionada modificación y no por modificar únicamente una frase de esos artículos. En consecuencia, como el legislador incluyó todo el contenido de los artículos de dicha ley orgánica en el PND, en este caso, es necesario que se integre al estudio la totalidad del contenido normativo de los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023.

 

50.   Tercera, el viceprocurador advirtió que la eventual declaratoria de inexequibilidad de las expresiones acusadas implicaría la necesidad de revivir el contenido de los artículos 36 y 110 del Decreto 111 de 1996 con anterioridad a la expedición de la Ley 2294 de 2023. Ello, con el fin de proteger la seguridad jurídica y garantizar que no se generen vacíos normativos en torno al manejo presupuestal y contractual del CNE. La Sala encuentra que le asiste razón al representante del Ministerio Público en cuanto que de requerirse la eventual reviviscencia de las normas modificadas del Estatuto Orgánico del Presupuesto, la misma operaría ante la inexequibilidad de la totalidad de las disposiciones acusadas, pues a efectos de garantizar la seguridad jurídica se requeriría la eficacia sistémica de las regulaciones sobre el CNE, específicamente en lo que respecta a las secciones del presupuesto de gasto y a las facultades contractuales y de ordenación de gasto. En efecto, si se declarara la inexequibilidad únicamente de las expresiones demandadas no tendría sentido ni coherencia revivir una sola parte de la regulación anterior. Por ejemplo, frente al artículo 336 de la Ley del Plan, si se declarara la inexequibilidad de la expresión “El Consejo Nacional Electoral” se tendría que revivir únicamente la siguiente expresión “que incluye el Consejo Nacional Electoral”; no obstante, esta, por sí sola, no tiene sentido alguno. Por el contrario, de declararse la inexequibilidad de la totalidad del artículo 336 de la Ley 2294 de 2023, podría revivirse la totalidad del artículo anterior y, con esto, el ordenamiento jurídico guardaría coherencia.

 

51.   En suma, la Sala encuentra que resulta necesario complementar las proposiciones jurídicas censuradas y analizar la constitucionalidad de la totalidad de los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023. Lo anterior, en atención a la naturaleza y alcance de los cargos que se estudiarán, al impacto estructural en materia presupuestaria de las normas censuradas y a la eficacia del remedio constitucional que adopte este tribunal.

 

3. Problemas jurídicos y metodología de la decisión

 

52.    De conformidad con la integración de las proposiciones jurídicas efectuada y a partir de los cargos admitidos y de las razones que al respecto presentaron los intervinientes y el viceprocurador general de la Nación, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala Plena de la Corte Constitucional son los siguientes:

 

(i) ¿Los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023, que crean una sección presupuestal independiente para el CNE y otorgan facultades de contratación y ordenación del gasto a su presidente, respectivamente, desconocen el principio de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución Política)? 

 

(ii) ¿Los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023 violan la reserva de ley orgánica (artículos 151 y 352 superiores) al modificar el Estatuto Orgánico del Presupuesto para crear una sección presupuestal independiente para el CNE y otorgarle facultades de contratación y ordenación del gasto a su presidente, respectivamente, por medio de la ley del plan nacional de desarrollo?

 

53.   Para responder los problemas jurídicos propuestos, la Sala abordará el análisis de cada cargo de manera independiente.

 

4. Análisis del cargo por vulneración del principio de unidad de materia

 

4.1. La naturaleza y las características del plan nacional de desarrollo

 

54.   El plan nacional de desarrollo, sus componentes y su alcance. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el principal objetivo del PND es el de “[…] planificar y priorizar las acciones del Estado y la ejecución del presupuesto público durante 4 años”[77]. De esa manera puede incluir normas instrumentales que permitan el cumplimiento de los propósitos, las estrategias o los programas trazados. En efecto, el artículo 150.3 de la Constitución Política establece que una de las funciones del Congreso de la República es la de “[a]probar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”[78].

 

55.   Según lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, el plan nacional de desarrollo puede incluir “[…] normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no solo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha[n] estimado deseable[s]”[79]. De ahí que esta Corte haya señalado que el PND es un instrumento compuesto por varias partes, a saber:

 

“(a) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, (c) las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno, (d) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, (e) los recursos financieros requeridos y (f) las normas jurídicas necesarias para su ejecución”[80].

 

56.   Sobre el particular, en la Sentencia C-370 de 2024 la Corte Constitucional delimitó los componentes del PND de la siguiente manera. En primer lugar, cuenta aquel con una parte general en la que se incluyen:

 

“[…] los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, los cuales deben incluir los sectoriales, según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales y de la consulta que se realiza o verifica con el Consejo Nacional de Planeación[,] en el cual tienen participación representantes de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales; las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo –esto es, las que persiguen en el Plan Nacional todas las entidades que integran las ramas y organizaciones y demás órganos del poder público en todos sus niveles– y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; y, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno”[81].

 

57.   En segundo lugar, se encuentra el plan nacional de inversiones – PNI, donde se identifican (i) los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, lo cual implica su determinación o descripción concreta o detallada y no una simple enunciación general y (ii) “los presupuestos plurianuales de tales programas y proyectos de inversión pública nacional con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos y que se autoricen para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”[82]. En tercer lugar, están los mecanismos instrumentales idóneos o apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales, con la especificación de las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento o ejecución[83].

 

4.2. El principio de unidad de materia y su aplicabilidad al plan nacional de desarrollo de acuerdo con el estándar jurisprudencial

 

58.   El principio de unidad de materia. El principio de unidad de materia se fundamenta en la salvaguarda del principio democrático y en la transparencia y publicidad del proceso legislativo. Según lo establecido en el artículo 158 de la Constitución, “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.

 

59.   Bajo esta perspectiva, se busca proteger el debate democrático y evitar que se introduzcan asuntos totalmente ajenos o extraños a los que sirvieron de soporte para impulsar la actividad del legislador o que sin la suficiente ilustración “alteren la unidad temática que debe regir la elaboración de las leyes”[84]. En la Sentencia C-714 de 2008, esta Corte advirtió que el principio de unidad de materia tiene como finalidad evitar que los congresistas “sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la[s] materia[s] que constituye[n] el eje temático de la ley aprobada, y que[,] por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas”[85].

 

60.   La aplicabilidad del principio de unidad de materia al plan nacional de desarrollo. Bajo tal perspectiva, la Corte Constitucional enfatizó que la aplicación del principio de unidad de materia no puede vaciar el principio democrático que, en el caso de la ley del plan nacional de desarrollo, debe garantizar la expedición de normas que respondan a las necesidades de la sociedad mediante la observancia de la función de planificación[86]. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado necesario evitar que disposiciones que podrían ser discutidas por el legislativo en el marco de sus competencias ordinarias terminen por tramitarse en la ley del plan, frente a la cual el actuar del Congreso de la República es más limitado y los tiempos de debate son más reducidos[87]. Por consiguiente, el PND no puede ser usado para corregir falencias estructurales o inconsistencias de leyes anteriores[88], solucionar todas las urgencias legales del gobierno de turno o “subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes ordinarias”[89]. Como es natural, estos asuntos sí deben ser corregidos por el legislador, “pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan”[90]. En esa misma línea, la Corte Constitucional ha precisado que las disposiciones que se incluyan en la ley del PND no pueden tener vocación de permanencia[91], a menos que se acrediten unas condiciones particulares[92]. 

 

61.   En consecuencia, las normas del PND deben tener una vocación temporal, esto es, una vigencia de cuatro años[93]. La naturaleza temporal de las normas del PND es un elemento adicional que permite comprobar o desvirtuar su conexidad con la parte general, así como determinar si la disposición objeto de reproche compromete una competencia legislativa ordinaria permanente[94]. Esto supone que las normas del PND “que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio”, resultan violatorias del principio de unidad de materia[95]. De esta manera, “[l]a pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático”[96].

 

62.   Sin embargo, la jurisprudencia ha precisado que el PND podrá modificar normas de carácter permanente si la disposición acusada cumple tres condiciones que deben ser valoradas con estricto rigor por la Corte Constitucional. Estos requisitos son los siguientes: (i) la modificación debe tener un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal[97], es decir, debe “cumplir los propósitos, objetivos y metas previstos […] en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo”[98] o, en otras palabras, constituir “un mecanismo idóneo para impulsar el cumplimiento del plan”[99]; (ii) en el trámite legislativo, los congresistas debieron tener información sobre esa modificación, esta debió ser tenida en cuenta por los mismos y debió existir “la posibilidad de deliberar sobre este punto en el Congreso”[100] y (iii) la medida debe estar precedida de una justificación suficiente, ofrecida por el Gobierno nacional durante dicho trámite, en la que este explique cuál es la función de planeación que cumple la norma, su carácter instrumental y su idoneidad para ejecutar la parte general del PND y el PNI[101].

 

63.   Además, sobre la naturaleza instrumental de tales normas la jurisprudencia constitucional ha señalado que esta valoración debe efectuarse teniendo en cuenta los objetivos, metas, planes, programas y proyectos del PND. Lo anterior, en la medida en que las normas instrumentales son aquellas disposiciones que “tienen por objeto la realización, ejecución o cumplimiento de los objetivos, metas y estrategias propuestas en la parte general”[102]. En consecuencia, no basta con la sola ubicación de la norma acusada en el capítulo sobre los mecanismos de ejecución, sino que debe evidenciarse que, en principio, existe una relación de medio a fin entre aquella y los objetivos del PND. Por ejemplo, en la Sentencia C-415 de 2020 esta corporación analizó la naturaleza instrumental de los artículos 309, 310 (parcial) y 311 de la Ley 1955 de 2019 de la siguiente manera[103]:

 

“[…] Además de constituir disposiciones instrumentales por su ubicación, también tienen esta naturaleza por su alcance al constituir mecanismos para impulsar el cumplimiento de las metas y objetivos generales trazados en la ley del plan, como lo es el ‘Pacto por la transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento’”[104].

 

64.   En consideración a lo expuesto y de conformidad con la jurisprudencia constitucional, esta corporación en la Sentencia C-244 de 2025 actualizó una metodología de análisis de constitucionalidad sobre el principio de unidad de materia en la ley del plan nacional de desarrollo basada en dos niveles de escrutinio, uno de intensidad mayor y otro de menor intensidad, según la naturaleza de la norma demandada. Lo anterior, como se expone a continuación.

 

65.   Niveles de escrutinio. Se aplicará un escrutinio de intensidad mayor si la norma demandada incluida en el PND es de aquellas que deben adoptarse por el Congreso de la República en el marco de sus competencias ordinarias constitucionales. La intensidad será menor cuando la disposición acusada “(i) no aborde temáticas que debían ser reguladas, necesariamente, en el marco de las competencias ordinarias del Congreso de la República y (ii) tenga un estricto fin planificador. Se entenderá que existe un fin planificador por parte de la norma instrumental demandada, cuando la incorporación de aquella se dirija a cumplir alguno de los objetivos, metas, estrategias o programas del PND, cuya naturaleza es temporal”[105].

 

66.   La identificación de la naturaleza de la norma acusada. La Sala reitera que en la identificación de la naturaleza de la disposición censurada debe verificarse si esta se refiere a materias cuya regulación sea competencia del Congreso de la República en cumplimiento de sus funciones ordinarias constitucionales. En este punto, debe precisarse como lo hizo la Sentencia C-244 de 2025, que una cosa es la función de planificación contenida en los artículos 339 y siguientes de la Constitución y otra las competencias asignadas al Congreso de la República en ejercicio de su función ordinaria legislativa.

 

67.   Al respecto, en la Sentencia C-244 de 2025 se precisó que: “el principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales […]. La ley que aprueba el PND para un cuatrienio presidencial no puede contener una regulación sobre todas las materias que al Congreso de la República corresponden en el ejercicio de sus atribuciones. No podría incluir cualquier normatividad legal, ya que ello implicaría que la atribución asignada al Congreso de la República por el numeral 3 del art. 150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las demás funciones constitucionales del legislador”[106]. En esa misma providencia se identificaron, sin pretensión de exhaustividad, algunas normas que en principio deben ser tramitadas por el Congreso de la República en ejercicio de sus competencias ordinarias: (i) normas tributarias; (ii) disposiciones de carácter sancionatorio y (iii) normas que modifican la legislación de manera permanente, entre otras[107].

 

68.   Nivel de escrutinio aplicado en intensidad mayor. Si se trata de una intensidad mayor en el análisis se debe seguir la metodología contenida en la Sentencia C-244 de 2025, en el siguiente sentido:

 

“(i) determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata de una disposición instrumental; (ii) definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas (carácter instrumental) [Asimismo, verificar si las disposiciones demandadas pueden relacionarse con los programas del Plan Plurianual de Inversiones]. En tal dirección, (iii) constatar que exista conexidad directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan, [o con] los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo”[108].

 

69.   Sobre este punto, la Sala Plena reitera que la conexidad de las normas instrumentales debe verificarse bien sea con las Bases del plan o con el Plan Plurianual de Inversiones. En otras palabras, la verificación de la conexidad directa e inmediata se debe hacer con cualquiera de los dos instrumentos mencionados previamente[109].

 

70.   De otra parte, para verificar la existencia de la relación de conexidad directa e inmediata, estrecha y verificable, entre la norma instrumental y los objetivos del PND o los programas del Plan Plurianual de Inversiones, la Corte Constitucional debe considerar las explicaciones que se dieron en las Bases del plan, en el trámite legislativo y en las intervenciones durante el trámite de revisión constitucional por parte del Gobierno nacional[110].

 

71.   Escrutinio con intensidad menor. En este escenario a la Corte le corresponde, de una parte, “determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata de una disposición instrumental”[111]  y de otra “definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas (carácter instrumental)”[112]. De igual forma, el análisis debe comprender la verificación sobre si las disposiciones demandadas podrían relacionarse con los programas del Plan Plurianual de Inversiones. Como paso final, se debe examinar que la norma tenga una conexidad objetiva y razonable con las Bases del plan y, además, si contribuye, razonable y objetivamente a la consecución del fin que se propone[113].

 

72.   En suma, la metodología actualizada en la Sentencia C-244 de 2025 consta de los siguientes pasos y características:

 

Tabla 3. Juicio de unidad de materia respecto de la ley del PND[114]

 

4.3. Análisis del caso concreto

 

73.    A continuación, la Sala adelantará el análisis concreto sobre la constitucionalidad de las normas acusadas para establecer si desconocieron el principio de unidad de materia. Para tal efecto, se desarrollará la metodología contenida en la Sentencia C-244 de 2025 de la siguiente manera:

 

4.4. Determinación de la intensidad del escrutinio

 

74.   La Sala advierte que las disposiciones objeto de control son normas de carácter permanente que modifican la legislación orgánica sobre la estructuración y ejecución del Presupuesto General de la Nación, tienen contenido material de ley orgánica y, por ende, su aplicabilidad no se limita al cuatrienio de vigencia del PND.

 

75.   En efecto, tales disposiciones incorporan en el Estatuto Orgánico del Presupuesto una modificación sustancial, estructural y sin límite de tiempo de vigencia, al modificar expresamente los artículos 36 y 110 del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto y regulan una de las materias sujetas a reserva de ley orgánica, de acuerdo con lo establecido en el artículo 151 de la Constitución Política. Lo anterior, puesto que las disposiciones objeto de examen se refieren a la preparación, aprobación y ejecución del Presupuesto General de la Nación al modificar la estructura del presupuesto de gastos e incluir una nueva sección presupuestal correspondiente al CNE, así como asignar facultades de contratación y ordenación del gasto a su presidente para la ejecución de los recursos efectivamente apropiados en dicha sección.

 

76.   Al respecto, la Sala reitera que las normas orgánicas del presupuesto “son permanentes al haber sido previstas por la Constitución para controlar de manera general todo el trámite de preparación, discusión, aprobación y ejecución de los presupuestos anuales […]”[118]. En la misma dirección, la Corte Constitucional ha sostenido que dado su especial rango y jerarquía, “las leyes orgánicas son parámetros del análisis de constitucionalidad en sentido lato, en tanto y en cuanto se trata de normas de naturaleza supralegal que implican un límite a la actuación de las autoridades y al margen de configuración del Congreso”[119].

 

77.   En suma, se trata de normas que debían adoptarse por el Congreso de la República en el marco de sus competencias constitucionales ordinarias, particularmente, de aquellas que integran el Estatuto Orgánico del Presupuesto y que no tienen vocación de temporalidad, pues son por esencia permanentes. Por lo expuesto, el nivel de escrutinio que se aplicará para analizar la vulneración del principio de unidad de materia en este caso será de intensidad mayor.

 

A.   Primera etapa del juicio de unidad de materia

 

4.5. Determinación de la ubicación y el alcance de las normas demandadas

 

4.5.1. Ubicación de las normas en el PND

 

78.   La Sala advierte que los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023 se encuentran en el capítulo VII – Estabilidad Macroeconómica del Título III – Mecanismos de Ejecución de la Ley 2294 de 2023.

 

79.   En el capítulo denominado “Estabilidad Macroeconómica” se regulan materias como: (i) la creación de la Unidad de Valor Básico (art. 313); (ii) los indicadores de referencia y conversión de DTF a IBR (art. 314); (iii) el saneamiento de cartera por operaciones de crédito público a favor de la nación (art. 318); (iv) el reintegro de recursos a la unidad de caja del tesoro nacional (art. 319) y el (v) el uso eficiente de recursos del servicio de deuda, entre otras disposiciones.

 

4.5.2. Contenido y alcance de las normas acusadas

 

80.   Ahora bien, en relación con el contenido y alcance de las normas analizadas, la Sala encuentra que el artículo 336 del PND modificó el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 16 de la Ley 179 de 1994 y compilado en el artículo 36 del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto. Lo anterior, al incluir una nueva sección presupuestal en el presupuesto de gastos correspondiente al CNE, por lo que el presupuesto asignado a dicha entidad ya no hace parte de la sección correspondiente a la Registraduría Nacional del Estado Civil, sino que se incluye en una sección independiente atribuida de manera directa al CNE.

 

81.   Por su parte, el artículo 337 del PND modificó el artículo 91 de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 51 de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto y modificado por el artículo 124 de la Ley 1957 de 2019. En concreto, esta norma estableció que, al corresponder al CNE una nueva sección presupuestal independiente en el Presupuesto General de la Nación, las facultades de contratación y de ordenación del gasto con cargo a las respectivas apropiaciones serán ejercidas por el presidente de dicha entidad.

 

4.6. La naturaleza instrumental de las normas demandadas

 

82.   Las normas bajo examen son instrumentales por encontrarse en el Título III de la Ley 2294 de 2023 sobre mecanismos de ejecución del plan y porque, en principio, contribuyen a la estabilidad macroeconómica a partir de los ajustes al Presupuesto General de la Nación, lo que a su vez impacta en la actualización de la gestión pública de una institución de la organización electoral que tiene incidencia en la garantía de la participación democrática y en la actividad electoral.

 

B.    Segunda etapa

 

4.7. Definición de si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias o rubros en el Plan Plurianual de Inversiones que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas

 

83.    La Sala advierte que durante el presente trámite de constitucionalidad el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE, el Departamento Nacional de Planeación – DNP, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el CNE  señalaron que las normas bajo examen se relacionan con los ejes denominados “Convergencia Regional” y “Estabilidad Macroeconómica”, por lo que corresponde su identificación para efectos del respectivo análisis. Tales ejes están definidos en los artículos 3° y 4° del PND de la siguiente manera:

 

“ARTÍCULO 3o. EJES DE TRANSFORMACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. El Plan Nacional de Desarrollo se materializa en las siguientes cinco (5) transformaciones: […]

 

5. Convergencia regional. Es el proceso de reducción de brechas sociales y económicas entre hogares y regiones en el país, que se logra al garantizar un acceso adecuado a oportunidades, bienes y servicios. Para garantizar esta convergencia, es necesario fortalecer los vínculos intra e interregionales, y aumentar la productividad, competitividad e innovación en los territorios. Así mismo, se requiere transformar las instituciones y la gestión de lo público, poniendo al ciudadano en el centro de su accionar y construyendo un relacionamiento estrecho, mediado por la confianza, entre las comunidades y entre estas y las instituciones, para responder de manera acertada a sus necesidades y atender debidamente sus expectativas, a partir de marcos regulatorios consistentes. […]”

 

“ARTÍCULO 4o. EJES TRANSVERSALES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. […]

 

3. Estabilidad macroeconómica. Tiene como objetivo definir un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional”.

 

84.   Seguidamente, las aludidas entidades argumentaron que dicha relación se justifica en que para garantizar la convergencia regional “es necesario […] transformar las instituciones y la gestión de lo público, poniendo al ciudadano en el centro de su accionar y construyendo un relacionamiento estrecho, mediado por la confianza, entre las comunidades y entre éstas y las instituciones, para responder de manera acertada a sus necesidades [...]”[120]. Adicionalmente, respecto del eje de “Estabilidad Macroeconómica” indicaron que “al garantizar la autonomía financiera y operativa del Consejo Nacional Electoral se contribuye a la eficiencia y transparencia en la administración de los recursos públicos, asegurando una mayor estabilidad en la planeación del gasto electoral, constituyéndose como una norma instrumental que permiten [sic] la materialización del fortalecimiento democrático e institucional”[121].

 

85.   De otro lado señalaron que los artículos 336 y 337 se dirigen a garantizar la efectividad de los catalizadores 5 y 6 del eje de “Convergencia Regional”. Estos son: (i) fortalecimiento institucional como motor de cambio para recuperar la confianza de la ciudadanía y para el fortalecimiento del vínculo Estado - ciudadanía y (ii) dispositivos democráticos de participación, política de diálogo permanente con decisiones desde y para el territorio. Lo anterior, por considerar que “tienen el propósito de realizar ajustes institucionales que permitan al [E]stado involucrar a la ciudadanía con el fin de satisfacer sus necesidades”[122]. En concreto, indicaron que tales catalizadores se definen en las Bases del PND de la siguiente manera:

 

(i) Fortalecimiento institucional: “Se realizarán ajustes institucionales y culturales para recuperar la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas. En este sentido, se mejorará la relación de las instituciones públicas con la ciudadanía, buscando cumplir con sus expectativas y dar respuestas oportunas a problemas sociales complejos. Se diseñará una regulación eficiente y de calidad, y la transformación del Estado avanzará en términos de transparencia, digitalización, capacidad de desarrollo inclusivo e innovación para combatir de manera eficaz las diferentes formas de corrupción”[123].

 

(ii) Dispositivos democráticos de participación: “Se involucrará a la ciudadanía en la gestión de lo público, mejorando los dispositivos existentes, ampliando canales de diálogo y adaptándolos a las nuevas expresiones ciudadanas, la diversidad de la población del país y a sus necesidades cambiantes. Se definirán mecanismos de intercambio permanente, a través de los que sea posible rendir cuentas, que tengan presente el impacto sobre el bienestar y la calidad de vida”[124].

 

86.    Finalmente, la Sala advierte que dichas entidades no refirieron que existiera alguna relación de las normas acusadas con el Plan Plurianual de Inversiones ni, mucho menos, que en dicho documento se indicara la necesidad de modificar la ley orgánica de presupuesto.

 

87.   En suma, la Sala observa que las normas acusadas podrían relacionarse con los ejes de “Convergencia Regional” y “Estabilidad Macroeconómica”. Asimismo, con los catalizadores de dispositivos democráticos de participación y fortalecimiento institucional que están previstos en el eje de transformación de “Convergencia Regional”. Lo anterior, en la medida en que el otorgamiento de autonomía presupuestal y contractual al CNE, en cuanto autoridad electoral en el país, podría relacionarse en principio con los objetivos de: (i) transformar las instituciones y la gestión de lo público a través de la autonomía e independencia de una entidad con impacto directo en la actividad electoral del país; (ii) garantizar la disponibilidad de recursos para financiar dichas transformaciones y (iii) fortalecer el sistema democrático y participativo.

 

C.   Tercera etapa

 

4.8. Las normas censuradas carecen de conexidad directa e inmediata, estrecha y verificable con los objetivos, metas, planes o estrategias previstas en las Bases del plan, así como también respecto de los programas del Plan Plurianual de Inversiones

 

88.   La Corte Constitucional evidencia que no existe una conexidad directa e inmediata entre las normas acusadas y los objetivos, metas, planes o estrategias previstas en el PND ni con el Plan Plurianual de Inversiones. A continuación se analizarán las intervenciones en el trámite legislativo y en la presente revisión constitucional para verificar si fue establecida la conexidad directa e inmediata de las normas censuradas con las Bases del plan y con el Plan Plurianual de Inversiones, en particular, las referidas por el gobierno nacional, el CNE y otras entidades durante el presente trámite.

 

89.   Intervenciones en el trámite legislativo. En la proposición radicada ante ambas Cámaras por varios congresistas[125] se indicó lo siguiente:

 

Consecuentemente, al ordenar el Estatuto Orgánico de Presupuesto la inclusión del presupuesto del Consejo Nacional Electoral en el de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de hecho crea una relación subalterna, limitante, que le impide el ejercicio independiente y verdaderamente autónomo de sus funciones Constitucionales y legales […] contrariando el sentido entre otros, del artículo 12 de Acto legislativo 01 de 2009 cuyo texto reza: "Artículo 12. El artículo 265 de la Constitución Política quedará así: El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa. […]

 

En la práctica encontramos que el señor Registrador al disponer a su arbitrio de las decisiones relacionadas con la ordenación del gasto, los registros contables, de tesorería, la contratación, la nominación de los funcionarios y cualquier otra de carácter presupuestal o administrativo, lo hace a ritmos que dan lugar a ineficiencias y retrasos de la gestión del CNE, en atención a que la prioridad, obviamente, es la gestión de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

 

La situación ha llegado sistemáticamente a hechos absurdos como lo es que la contratación de la auditoria al proceso electoral la adelanta la Registraduría Nacional del Estado Civil, cuando su función, de conformidad con lo señalado en el inciso tercero del Artículo 266 de la Constitución Política está limitada a que: "Ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones…”, labor, que como ya se ha anotado anteriormente, es competencia constitucional y legal del Consejo Nacional Electoral. Es decir, se convierte en auditor de su propio proceso, haciendo nugatorio el que por mandamiento constitucional le corresponde al CNE. Pues este no puede contratar con el mismo objeto y obligaciones.

 

Es absolutamente evidente la necesidad inaplazable de otorgar al CNE la autonomía presupuestal que como consecuencia de erigirla en Sección Presupuestal en el Presupuesto General de la Nación se alcanzaría”[126].

 

90.   Adicionalmente, en la sesión plenaria del Senado de la República del 3 de mayo de 2023, el senador John Jairo Roldán Avendaño se refirió a la inclusión de las normas acusadas como artículos nuevos de la siguiente manera: “Gracias, señor Presidente, los artículos nuevos avalados son los siguientes: […] El otro, señor Presidente, una proposición presentada por varios Congresistas, que tiene que ver con el Consejo Nacional Electoral, creando la independencia entre el Consejo Nacional y la Registraduría esto ha sido una, algo que siempre se ha tenido en cuenta y se ha luchado”[127].

 

91.   Intervenciones en el presente trámite de constitucionalidad. El CNE indicó que “la implementación de los decretos Ley No. 2085 y 2086 de 2019 requerían de un proceso más complejo.[…] Por tanto, […] la creación de la sección presupuestal […] responde a un mandato constitucional que define al Consejo Nacional Electoral como una entidad autónoma dentro de la organización electoral y que requería de la creación de la sección presupuestal que permitiera la ordenación del gasto y la nominación, para poder independizar totalmente los procesos del Consejo Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil […]”[128].

 

92.   De lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la existencia de una conexidad directa e inmediata entre las normas acusadas y las Bases del plan ni con el Plan Plurianual de Inversiones, ni mucho menos que sean efectivas o posibiliten el cumplimiento de aquellas. En dichos documentos, si bien se menciona el fortalecimiento institucional, la participación ciudadana y el sistema político y electoral del país, se trata de referencias genéricas que no configuran una conexidad directa ni inmediata con las disposiciones revisadas, pues no se aprecia que otorgarle al CNE una sección presupuestaria independiente y dotar al presidente de dicha entidad de facultades contractuales y de ordenación del gasto, sean medidas que se relacionen de manera específica con propósitos claramente identificados en la parte general del PND. Además, ninguna línea de inversión, partida o proyecto del Plan Plurianual de Inversiones se refiere a la necesidad de adoptar los mecanismos previstos en las normas analizadas, pues la referencia más cercana a la necesidad de fortalecer el sistema electoral y la participación política es una partida destinada al ejercicio de la oposición en el marco del posconflicto[129]; no obstante, la misma no se relaciona de ninguna manera con la autonomía e independencia presupuestal y contractual del CNE.

 

93.   Adicionalmente, se evidencia que el eje de convergencia regional incluye proyectos de infraestructura física, conectividad y desarrollo territorial, pero ninguno asociado con la necesidad de que el CNE tenga autonomía presupuestal y contractual. En el mismo sentido, la Corte llama especialmente la atención respecto de que las normas acusadas fueron incluidas en la sección del PND sobre estabilidad macroeconómica y ni en el trámite legislativo ni en el de constitucionalidad surtido ante esta corporación, se acreditó la manera en que existía conexidad directa e inmediata entre la modificación de la ley orgánica del presupuesto en relación con el CNE y el cumplimiento de los objetivos del PND en materia de estabilidad macroeconómica.

 

94.   Por el contrario, se aprecia que dichas medidas estuvieron sustentadas en la necesidad de asegurar la aplicación de otras normativas completamente ajenas al PND o en objetivos, fines o programas que no se corresponden con los de las Bases del plan o con el Plan Plurianual de Inversiones, como por ejemplo respecto de las menciones al artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2009, a la presunta implementación compleja de los decretos ley 2085 y 2086, ambos de 2019, o a la necesidad de que se conserve la autonomía y la independencia del CNE.

 

95.   Finalmente, para la Sala resulta relevante evidenciar que, en el trámite legislativo, específicamente durante la etapa de conciliación, se modificaron las Bases del PND, pero no sucedió lo mismo con el Plan Plurianual de Inversiones. En específico, en las Bases originales de la ley del plan y en el Plan Plurianual de Inversiones, publicados en la Gaceta n.° 18 del 13 de febrero de 2023, no se encuentra referencia expresa alguna al CNE o a la necesidad de adoptar mecanismos como los establecidos por los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023 para el cumplimiento de algún propósito específico. Incluso, las normas bajo examen no hacían parte del articulado del proyecto de ley original y fueron propuestas y aprobadas por las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República durante el trámite del segundo debate[130]. Para ese momento, las Bases del plan no contenían ninguna referencia a las mismas.

 

96.   No obstante, el documento de las Bases del plan aparece modificado en la publicación del informe de conciliación efectuada en las gacetas n.° 429 de 2023, 427 de 2023 y 453 de 2024[131], cuando las normas objeto de control ya habían sido aprobadas por las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. En concreto, se encuentra que en el documento de Bases del plan aprobado en la fase de conciliación, específicamente en el literal b) denominado “Efectividad de los dispositivos de participación ciudadana, política y electoral” del acápite “Dispositivos democráticos de participación: política de diálogo permanente con decisiones desde y para el territorio” en el capítulo de “Convergencia Regional” se incluyó una mención al Consejo Nacional Electoral y al cumplimiento de sus funciones consagradas en el artículo 265 de la Constitución, aspecto que no estaba presente al momento de la proposición y la aprobación de las normas acusadas.

 

97.   Para la Sala, la situación expuesta es un referente contextual que resulta necesario tener en cuenta en el análisis sobre la vulneración del principio de unidad de materia en el presente proceso. Lo anterior, en la medida en que constituye una actuación que resulta reprochable toda vez que luego de aprobadas las disposiciones censuradas, se modificaron las Bases del plan durante el trámite de conciliación. Tal proceder desconoce los principios democrático y deliberativo que orientan el trámite legislativo y de ninguna manera subsana la falta de conexidad directa e inmediata de las normas acusadas con las Bases del plan.

 

98.   En todo caso, si en gracia de discusión se considerara tal modificación en las Bases del plan, dicha referencia que, se reitera, fue posterior a la aprobación de las normas bajo estudio, no configura una relación directa e inmediata con las normas acusadas puesto que el alcance de la misma está encaminada a que esa autoridad “mantendrá” su autonomía administrativa y presupuestal, aspecto diametralmente opuesto al alcance de las disposiciones censuradas, pues estas no buscan mantener la autonomía administrativa y presupuestal de aquella entidad sino que justamente la reformulan, mediante la modificación de la Ley Orgánica del Presupuesto General de la Nación. Adicionalmente, en dicho documento tampoco se hizo una mención expresa a la necesidad de modificar dicho cuerpo normativo de naturaleza orgánica.

 

99.   Por todo lo anterior, la Sala advierte que no existe un objetivo, meta, plan o proyecto preciso, concreto y específico dentro de las Bases del plan o del Plan Plurianual de Inversiones con el que las normas acusadas guarden relación directa e inmediata, estrecha y verificable.

 

D.   Conclusión final sobre el juicio de unidad de materia

 

100.        Luego de aplicar la metodología prevista en la Sentencia C-244 de 2025, la Sala advierte que las normas acusadas vulneraron el principio de unidad de materia. A tal efecto, evidenció que se trataba de disposiciones que modificaron la Ley Orgánica del Presupuesto y tenían carácter permanente, por lo que procedía la aplicación de un escrutinio estricto. En la primera etapa del juicio pudo establecer que, en principio, los artículos 336 y 337 del PND tenían naturaleza instrumental por su ubicación en la ley del PND, en tanto las mismas contribuirían a la estabilidad macroeconómica a partir de los ajustes al presupuesto general de la Nación, lo que a su vez impactaría en la actualización de la gestión pública de una institución que integra la organización electoral, con incidencia en la garantía de la participación democrática.

 

101.        En la segunda etapa del juicio señaló que las normas acusadas podrían relacionarse, en principio, con los ejes de “Convergencia Regional” y “Estabilidad Macroeconómica”, así como con los catalizadores de fortalecimiento institucional y dispositivos democráticos de participación.

 

102.        En la tercera etapa del juicio evidenció que no se acreditó que existiera conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados y un objetivo, meta, plan o estrategia de las Bases o con un rubro del Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo.  Lo anterior, porque: (i) si bien en las aludidas Bases del PND se mencionó el fortalecimiento institucional, la participación ciudadana y el sistema político y electoral del país, se trata de referencias genéricas. Además, ninguna línea de inversión, partida o proyecto del Plan Plurianual de Inversiones se refiere a la necesidad de adoptar los mecanismos previstos en las normas analizadas; (ii) el eje de “Convergencia Regional” incluye proyectos de infraestructura física, conectividad y desarrollo territorial, pero ninguno asociado con la necesidad de que el CNE tenga autonomía presupuestal y contractual; (iii) aunque las normas acusadas fueron incluidas en la sección del PND sobre estabilidad macroeconómica, ni en el trámite legislativo ni en el de revisión de constitucionalidad se acreditó la manera en que pudiera existir conexidad directa e inmediata entre la modificación de la ley orgánica del presupuesto en relación con el CNE y el cumplimiento de los objetivos del PND en esta materia. Finalmente, (iv) las normas objeto de control estuvieron sustentadas en la necesidad de asegurar la aplicación de otras normativas completamente ajenas al PND o en objetivos, fines o programas que no se corresponden con los de las Bases del plan o con el Plan Plurianual de Inversiones. En consecuencia, se encontró que las normas no contribuían a alcanzar algún objetivo, fin o programa de los referidos. 

 

103.        Por lo expuesto, los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023 – Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida” son contrarios a la Constitución Política por vulnerar el principio de unidad de materia y, por tal razón, deben ser expulsados del ordenamiento jurídico.

 

104.        Ahora bien, la Sala estima que, como se ha efectuado en oportunidades anteriores[132], al encontrarse acreditada la inexequibilidad de las normas acusadas no resulta necesario adelantar el estudio de la segunda censura propuesta por el demandante sobre la vulneración de la reserva de ley orgánica. En consecuencia, la Sala expondrá a continuación los remedios constitucionales que se adoptarán en el presente caso.

 

5. Remedios constitucionales

 

105.        La Corte Constitucional encontró que las normas demandadas desconocieron el principio de unidad de materia. Por tal razón, se declarará la inexequibilidad de los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023.  No obstante, en atención a que dichas normas implicaron una modificación estructural a las secciones presupuestales de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Consejo Nacional Electoral y a las facultades contractuales y de ordenación del gasto del presidente de esta última entidad contenidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, resulta necesario considerar que la decisión de inexequibilidad no genere situaciones inconstitucionales por:  (i) el retiro inmediato de las normas del ordenamiento jurídico, derivado del efecto ordinario y general de las decisiones de la Corte Constitucional; (ii) la generación de vacíos normativos pues, como se expuso, se trató de una modificación estructural al régimen presupuestal de las mencionadas entidades y (iii) la afectación de la continuidad en el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales del CNE. Por tal razón, se adoptarán los siguientes remedios constitucionales:

 

5.1. La reviviscencia de las normas previas a la Ley 2294 de 2023, contenidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto

 

106.        La jurisprudencia constitucional ha señalado que la reviviscencia de normas cuando aquella que la derogó, subrogó o modificó ha sido declarada inexequible, no ocurre de manera automática[133]. Por el contrario, debe examinarse si se configura alguna circunstancia que la haga procedente. Lo anterior, con el fin de (i) evitar escenarios de inseguridad jurídica ante vacíos normativos generados por la inexequibilidad, (ii) precaver posibles situaciones de vulneración de derechos fundamentales o (iii) garantizar la supremacía de la Constitución, claro está, siempre que las normas reincorporadas al ordenamiento no sean contrarias a la Carta[134].

 

107.        Al tener en cuenta que la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 336 y 337 del PND implica que las normas bajo estudio desaparecen del ordenamiento jurídico, tal situación generaría un vacío normativo en torno a la situación presupuestal, contractual y de ordenación de gasto del Consejo Nacional Electoral, lo que provocaría un escenario con efectos inconstitucionales inadmisible, puesto que se podría afectar el normal desempeño de las funciones constitucionales y legales de dicha entidad y la seguridad jurídica de un órgano fundamental en la organización electoral del país.

 

108.        Por tal razón, se estima necesario disponer la reviviscencia de los artículos 36 y 110 del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto en su versión anterior a la adopción de la Ley 2294 de 2023, cuyo contenido es el siguiente: 

 

Tabla 4. Contenido de los artículos 36 y 110 del Decreto 111 de 1996 antes de la Ley 2294 de 2023

 

109.        Como consecuencia de la reviviscencia de las mencionadas normas, el CNE ya no tendrá una sección en el presupuesto de gastos independiente, sino que estará incluida en la de la Registraduría Nacional del Estado Civil. De igual manera, al no ser un órgano que cuente con una sección en el Presupuesto General de la Nación, el presidente del CNE no tendrá la capacidad de contratar y comprometer u ordenar directamente el gasto a nombre de esa entidad.

 

5.2. La necesidad de modular los efectos de la decisión de inexequibilidad y reviviscencia ante el ejercicio de funciones del CNE y el proceso de elección de presidente de la República en curso

 

110.        En virtud de la competencia general otorgada por el artículo 241 superior, la Corte Constitucional puede modular los efectos de las decisiones de control abstracto de constitucionalidad en los casos en los que la guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución haga necesario adoptar una modalidad de fallo distinto a la declaratoria exequibilidad o inexequibilidad pura y simple de la norma objeto de control.

 

111.        En este sentido, el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 dispuso que “[l]as sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. Dicha disposición fue declarada exequible mediante la Sentencia C-037 de 2006, en la cual, además, se determinó que “sólo la Corte Constitucional puede definir los efectos de sus sentencias”.

 

112.        En ejercicio de dicha atribución esta Corte, excepcionalmente, ha recurrido a las sentencias de inexequibilidad con efectos diferidos cuando, si bien se constata la inconstitucionalidad de las normas bajo análisis, lo cierto es que su expulsión inmediata del ordenamiento jurídico puede generar un daño mayor, ya que se avizora una grave afectación de los principios y derechos superiores en contradicción con la finalidad del juicio de constitucionalidad.

 

113.        En el presente asunto, la Sala constata que los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023 han estado vigentes desde el 19 de mayo de 2023, por lo que a partir de ese momento, dicha entidad tiene una sección presupuestal propia y el presidente del CNE cuenta con facultades contractuales y de ordenación del gasto, por lo que para el ejercicio de las mismas no se requería la coordinación o la ejecución por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por lo que el referido Consejo asumió tal tarea directamente y con la institucionalidad dispuesta para tal fin.

 

114.        De otra parte, de las pruebas recaudadas en el trámite de control abstracto de constitucionalidad la Sala observa que en aplicación de las cuestionadas normas, se han asignado recursos a la sección presupuestal del CNE, los cuales han sido apropiados y, con cargo a los mismos, dicha corporación ha celebrado contratos para la prestación de bienes y servicios. Al respecto, de acuerdo a lo informado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[135] y por el Consejo Nacional Electoral[136] se evidencia que con fundamento en los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023 se han adelantado las siguientes gestiones:

 

(i) Por medio de la Resolución n.° 1987 del 4 de agosto de 2023, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público entregó a la sección presupuestal del CNE la suma de $28.856.000.000 M/Cte para la gestión en el 2023[137].

 

(ii) En 2024, la asignación de recursos para el presupuesto de gastos en la sección presupuestal correspondiente al CNE fue de $240.172.018.748 M/Cte[138].

 

(iii) En 2025, la asignación de recursos para el presupuesto de gastos en la sección presupuestal correspondiente al CNE fue de $1.066.862.897.934 M/Cte[139]. No obstante, dicha cifra se modificó mediante Decreto 0069 del 24 de enero de 2025 y se fijó finalmente en $600.000.000.000 M/Cte[140].

 

(iv) El CNE informó que entre agosto de 2023 y marzo de 2025, la entidad celebró: 23 contratos por contratación directa; 8 por selección abreviada – acuerdo marco de precios –; 3 por selección abreviada – compra de bienes y servicios de características uniformes –; 7 por mínima cuantía; 4 por subasta inversa; 4 por selección abreviada – menor cuantía –; 3 por concurso de méritos y 1 por licitación pública[141]. Adicionalmente, indicó que del total de contratos celebrados entre las fechas referidas, para marzo de 2025: 8 habían sido liquidados, 22 habían terminado, respecto de 2 no se requería liquidación, 18 estaban en ejecución y 3 en trámite[142].

 

115.        Si bien no se cuenta con información aportada en el expediente por las entidades respectivas relacionada con la asignación y apropiación de recursos en la vigencia 2026, ni sobre la celebración de contratos desde el 1° de enero de 2026, la Sala a partir de la información pública divulgada en el Portal de Transparencia Económica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la plataforma SECOP, recaudó los siguientes datos:

 

(i) El 17 de diciembre de 2025 el CNE celebró un contrato, por el proceso de selección abreviada de menor cuantía, con la Unión Temporal Actores Electorales 2026, con vigencia hasta el 6 de junio de 2026 y valor estimado de $384.266.333.333,00 M/Cte. El objeto de dicho contrato es “[p]restar los servicios integrales de tecnología, apoyo para la postulación, acreditación, validación de testigos electorales, observadores electorales y auditores de sistemas, en cumplimiento de las funciones de regulación, inspección, control y vigilancia en las elecciones de Congreso de la República, Consultas Interpartidistas, Presidente y Vicepresidente de la República que se surtirán en la vigencia 2026”[143].

 

(ii) A enero de 2026 la apropiación vigente correspondiente a la sección presupuestal del CNE correspondió a $1.111.673 millones de pesos corrientes. De ellos, para ese momento, estaban comprometidos $383.764 millones de pesos corrientes. A febrero de 2026, el valor de los recursos comprometidos aumentó a $395.289 millones de pesos corrientes. Asimismo, a marzo de 2026, dicho valor correspondió a $446.963 millones de pesos corrientes[144]. Lo anterior, tal y como se evidencia en las siguientes imágenes:

 

Imagen 4. Ejecución del presupuesto asignado al CNE para la vigencia de 2026 en enero de dicho año[145]

 

 

 

 

Imagen 5. Ejecución del presupuesto asignado al CNE para la vigencia de 2026 en febrero de dicho año[146]

 

 

Imagen 6. Ejecución del presupuesto asignado al CNE para la vigencia de 2026 en marzo de dicho año[147]

 

(iii) Según la información que reposa en la plataforma SECOP, desde el 1° enero de 2026 y hasta el 15 de abril de 2026, el CNE ha gestionado los siguientes procesos contractuales[148]: 1 por selección abreviada – menor cuantía – que se encuentra publicado a la espera de observaciones; 1 por contratación directa – urgencia manifiesta – que ya fue adjudicado y celebrado y 3 que se encuentran en trámite de evaluación y presentación de observaciones.

 

116.        De otra parte, mediante Resolución 2580 del 5 de marzo de 2025, la Registraduría Nacional del Estado Civil fijó el calendario electoral para las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República (primera vuelta) para el periodo constitucional 2026 – 2030. Conforme al artículo primero de dicha normativa, a la fecha están pendientes las actuaciones del CNE relacionadas con: (i) la selección de delegados del Consejo Nacional Electoral (8 de mayo de 2026); (ii) la fecha límite para la postulación de testigos electorales (25 de mayo de 2026); (iii) la finalización de la asignación de los espacios gratuitos en medios de comunicación social (29 de mayo de 2026) y (iv) el día de la elección (31 de mayo de 2026), entre otras. Por su parte, en caso de ser necesaria una segunda vuelta, aquella se realizaría el 21 de junio de 2026 conforme a lo establecido en el artículo 190 de la Constitución.

 

117.        A lo anterior se suma que, conforme a los artículos 120 y 265 de la Constitución, el CNE es un órgano autónomo que hace parte de la organización electoral. En específico, el artículo 265 de la Constitución señala que el CNE regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos. De igual manera, ejerce la inspección vigilancia y control de la organización electoral y, entre otras tareas, distribuye los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos según lo establezca la ley. En este último caso, conforme al artículo 38 de la Ley 130 de 1994, el CNE administra el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales, que cumple otras funciones fundamentales para el normal desarrollo de los procesos electorales previstos en el ordenamiento jurídico[149].

 

118.        Adicionalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 150.11, 151 y 349 de la Constitución Política, el Congreso de la República debe expedir cada año el presupuesto general de rentas y la ley de apropiaciones. Según el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, el presupuesto de rentas incluye los ingresos de la Nación, mientras que el presupuesto de gastos –o la ley de apropiaciones–, incorpora los gastos de funcionamiento y de inversión de diversas entidades del país. Sobre el particular, con lo dispuesto en las normas demandadas dentro de la ley anual del presupuesto deben incluirse partidas específicas en las que se señalen los valores que podrá recibir el CNE.

 

119.        Debe recordarse que en la preparación del proyecto de ley que definirá el Presupuesto General de la Nación para cada vigencia, concurren (i) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público –por conducto de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional–, a la que corresponde la preparación del presupuesto de rentas y recursos de capital, de funcionamiento y de servicio de la deuda pública; y (ii) el Departamento Nacional de Planeación, al que se le asignó la tarea de definir la inversión pública del orden nacional. Esto último, atendiendo lo previsto en el artículo 37 del Decreto 111 de 1996, así como en el artículo 3 – numerales 9 y 12– del Decreto 1893 de 2021. En ese orden de ideas, las entidades que pretendan obtener recursos para financiar sus gastos de inversión, deben remitir un proyecto al DNP en el que justifiquen la necesidad de los mismos. De esta manera, los mencionados recursos se incluirán en la ley anual del presupuesto, teniendo en consideración la realidad fiscal del país.

 

120.        De otra parte, según lo dispuesto en el artículo 68 del Decreto 111 de 1996, “[n]o se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte del Presupuesto General de la Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano competente y registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos”.

 

121.        Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que el trámite para aprobar el Presupuesto General de la Nación es complejo y debe respetar unos tiempos precisos. Al revisar los artículos 51 a 59 del Decreto 111 de 1996, se advierte que: (i) durante la primera semana de abril, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe remitir al Congreso una copia del anteproyecto del Presupuesto Anual de Rentas y Gastos. (ii) Durante los 10 primeros días de cada legislatura, el Gobierno debe presentar al Congreso el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación. (iii) Antes del 15 de agosto, las comisiones económicas pueden devolver el proyecto al Gobierno si no se ajusta al Estatuto Orgánico del Presupuesto; en tal caso, el Gobierno lo deberá reenviar antes del 30 de agosto con enmiendas. (iv) Antes del 15 de septiembre, las comisiones económicas conjuntas deben decidir sobre el monto definitivo del presupuesto. (v) La aprobación en comisiones debe darse antes del 25 de septiembre y la discusión en las plenarias debe empezar el 1 de octubre. (vi) Si el Congreso no expide el Presupuesto antes de la medianoche del 20 de octubre, rige el proyecto presentado por el Gobierno con las modificaciones aprobadas en primer debate. (vii) Después del 20 de octubre, el presidente debe sancionar la ley del Presupuesto.

 

122.        Teniendo en cuenta el calendario electoral para las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República para el periodo constitucional 2026 – 2030, que en materia presupuestal rige el principio de anualidad[150] y que la Ley 2559 de 2025 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2026” contiene una sección específica para el CNE[151] donde se detallan sus gastos de funcionamiento y de inversión para la vigencia fiscal de 2026, la Sala considera necesario diferir los efectos de la inexequibilidad y la reviviscencia para que operen a partir del 1° de enero de 2027. No obstante, se aclara que esta decisión de ninguna manera constituye una vía que incentive la modificación inconstitucional de normas presupuestales por el beneficio de una decisión diferida en el tiempo con ocasión de la anualidad presupuestal.

 

123.        Por otro lado, la Sala encuentra necesario adoptar órdenes dirigidas a asegurar una transición normativa e institucional similar a la que aconteció con la aprobación de la Ley 2294 de 2023 y que dio lugar a la expedición del Decreto 957 de 2023, sin que ello impacte en la operación institucional o en la ejecución de actividades por parte del talento humano del CNE. Lo anterior, teniendo en cuenta además que antes de la aprobación del PND, el CNE funcionaba por medio de un esquema operativo sin sección presupuestal propia ni capacidad contractual. Al respecto, la Sala ordenará (i) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral que a más tardar el 31 de diciembre de 2026, de manera coordinada, realicen las adecuaciones normativas e institucionales requeridas respecto de la reviviscencia dispuesta en el resolutivo segundo y (ii) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, así como a la Registraduría Nacional del Estado Civil, en coordinación con el Consejo Nacional Electoral, que en la presentación del proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2027 se aplique lo dispuesto en esta sentencia.

 

124.        Finalmente, se advierte que dicha transición normativa e institucional debe efectuarse con el acompañamiento de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República, dentro del ámbito de sus competencias. Adicionalmente, se aclara que la presente decisión de inexequibilidad no es óbice para que, previa la deliberación democrática, se otorgue independencia y autonomía presupuestal y contractual al CNE por medio de la tramitación del respectivo proyecto de ley orgánica ante el Congreso de la República.

 

VIII. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 336 y 337 de la Ley 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

 

SEGUNDO. DISPONER LA REVIVISCENCIA del artículo 23 de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 16 de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 36 del Decreto 111 de 1996, a su vez modificado por el artículo 123 de la Ley 1957 de 2019. Asimismo, la del artículo 91 de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 51 de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, a su vez modificado por el artículo 124 de la Ley 1957 de 2019.

 

TERCERO. La inexequibilidad y la reviviscencia de que tratan los numerales primero y segundo de la parte resolutiva de esta sentencia tendrán EFECTOS DIFERIDOS y operarán a partir del 1° de enero de 2027, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

 

CUARTO. ORDENAR (i) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral que a más tardar el 31 de diciembre de 2026, de manera coordinada, realicen las adecuaciones normativas e institucionales requeridas respecto de la reviviscencia dispuesta en el resolutivo segundo y (ii) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, así como a la Registraduría Nacional del Estado Civil, en coordinación con el Consejo Nacional Electoral, que en la presentación del proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2027 se aplique lo dispuesto en esta sentencia.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General