TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-167/26

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por presunta violación del principio de reserva de ley estatutaria

 

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-No aplicación en toda regulación legal que tenga que ver con derechos fundamentales

 

(...) es necesario recordar que, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, no cualquier regulación que tenga incidencia sobre derechos fundamentales da lugar a que se active la reserva de ley estatutaria, sino que esta causal de reserva es estricta y debe ser interpretada de manera restrictiva, estando circunscrita a eventos en los cuales la regulación en cuestión tenga carácter sistemático, completo e integral o incida sobre el núcleo esencial de los derechos fundamentales comprometidos.

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por presunta violación del deber de análisis de impacto fiscal

 

ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN TRÁMITE LEGISLATIVO-Mandatos

 

(...) la jurisprudencia constitucional ha precisado que, de la lectura del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, se desprenden cuatro mandatos principales: (i) un deber general de incluir un análisis de impacto fiscal respecto del proyecto de ley que eventualmente ordene gastos u otorgue beneficios tributarios; y deberes específicos de (ii) que el Congreso evalúe, en el trámite legislativo, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional que permita financiarla; (iii) que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier momento dentro del proceso legislativo, incluya un concepto (que vaya en consonancia con el marco fiscal de mediano plazo -MFMP-) sobre la consistencia del análisis hecho por el Congreso en el punto anterior; y (iv) que, en los proyectos de iniciativa gubernamental que dispongan un gasto adicional o una reducción de ingresos, el gobierno indique cuál es la fuente sustitutiva de tales gastos.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-167 DE 2026

 

Referencia: expediente D-16799.

 

Asunto: acción pública de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2494 de 2025 “[p]or medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboración, publicación y divulgación de encuestas y se dictan otras disposiciones”.

 

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez.

 

Bogotá, D. C., tres (3) de junio de dos mil veintiséis (2026).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el artículo 241.4 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

Síntesis de la decisión

 

La Corte Constitucional estudió una demanda contra la Ley 2494 de 2025 que regula la elaboración, publicación y divulgación de encuestas electorales y de opinión política. El demandante señaló que la totalidad de la normativa acusada violó la reserva de ley estatutaria (C.P., arts. 152 y 153) y, adicionalmente, que los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 del mismo instrumento no cumplieron la exigencia de acreditar un análisis de impacto fiscal (C.P., art. 334 y Ley 819 de 2003, art. 7).

 

En cuanto al cargo por violación de la reserva de ley estatutaria, el actor, en esencia, alegó que la Ley 2494 de 2025 debió haber sido tramitada mediante el procedimiento estatutario -y no ordinario- puesto que, en su parecer: “regula de forma directa derechos fundamentales como la libertad de expresión, la libertad de información y la participación política, al condicionar y restringir la publicación de encuestas en contextos electorales”. Además, indicó que la ley asigna nuevas funciones al Consejo Nacional Electoral, crea órganos técnicos y modifica aspectos del debate público electoral, afectando el régimen de funciones electorales y los mecanismos de participación ciudadana. De acuerdo con el accionante, el objeto, contenido y efectos de la ley “demuestran que se trata de una regulación integral y restrictiva del sistema de información política en contextos electorales, que impacta derechos fundamentales, mecanismos de participación ciudadana y competencias de las autoridades electorales”.

 

En cuanto al cargo por ausencia del análisis de impacto fiscal, el promotor de la demanda adujo que los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025 “generan un impacto fiscal directo, estructural y permanente, al imponer al Consejo Nacional Electoral la obligación de cumplir funciones nuevas, especializadas y exigentes, para las cuales no existía ni infraestructura previa ni asignación presupuestal definida”. También indicó que dicho impacto fiscal no fue evaluado en ninguna etapa del proceso legislativo, con lo cual se incumplió el deber de deliberar acerca de las implicaciones económicas de la ley.

 

Como cuestión previa al análisis de fondo, la Sala Plena revisó la aptitud sustantiva de la demanda, la cual fue cuestionada por el Colegio de Abogados y Observatorio Electoral Académico (COADE) en su intervención ante la Corte Constitucional y por algunos congresistas.

 

En cuanto al cargo por violación de la reserva de ley estatutaria, el reproche formulado por el actor apuntó a que la Ley 2494 de 2025 desconoce la reserva de ley estatutaria porque: (i) sus disposiciones impactan en el núcleo esencial de la libertad de expresión, el derecho a la información y la participación política; (ii) regula funciones electorales; y (iii) tiene incidencia sobre los mecanismos de participación ciudadana.

 

Para la Sala, el reproche planteado cumplió con los requisitos de claridad, puesto que tiene un hilo argumentativo comprensible y coherente; certeza, toda vez que el reproche se basa en un examen sobre el contenido material de las disposiciones que integran la Ley 2494 de 2025 y en una interpretación razonable de aquellas; y pertinencia, puesto que basó su reproche en argumentos de naturaleza constitucional y no de orden legal o doctrinario.

 

Sin embargo, no satisfizo las cargas de especificidad y suficiencia. En particular, se incumplió el requisito de especificidad porque el cargo formulado mezcló argumentos sobre libertad de expresión, libertad de información, participación política, funciones del Consejo Nacional Electoral, mecanismos de participación y transparencia de encuestas, sin la concreción necesaria para este tipo de cargos. Además, el demandante partió de afirmaciones vagas sobre el núcleo esencial de los derechos presuntamente afectados por la ley y el alcance de las “funciones electorales”, sin un desarrollo ulterior. Igualmente, el demandante no ofreció argumentos puntuales para sustentar por qué la ley acusada desconoció la reserva de ley estatutaria por instituciones y mecanismos de participación democrática. En cuanto al requisito de suficiencia, este se incumplió toda vez que el actor no suministró todos los elementos argumentativos necesarios para suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.

 

De otro lado, en torno al cargo por violación del análisis de impacto fiscal contra los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025, la Sala encontró que, si bien el escrito de demanda satisfizo el requisito de claridad, incumplió los parámetros de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

 

La certeza se incumplió porque el demandante no sustentó en qué medida los artículos acusados disponen una orden de gasto. Tampoco acreditó la especificidad del cargo pues no justificó el cumplimiento de las condiciones que la jurisprudencia ha establecido para hacer exigible el análisis de impacto fiscal ni explicó el alcance de la exigencia que a su juicio fue desconocida. En este sentido, el demandante no argumentó por qué se cumplirían los criterios según los cuales una ley contiene una orden imperativa de gasto y tampoco desarrolló cómo se habrían incumplido dichas exigencias de análisis fiscal en el caso concreto. De igual forma, no acreditó la pertinencia al no formular el cargo con base en argumentos de naturaleza constitucional relacionados con la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la exigencia de análisis del impacto fiscal de medidas que ordenen gasto, sustentándose, más bien, en conjeturas o consideraciones doctrinales acerca del incumplimiento de dicho análisis. Por último, no cumplió la suficiencia pues no presentó los argumentos de análisis requeridos al punto que no se generó con la demanda una duda sobre la constitucionalidad de los artículos acusados.

 

Como consecuencia de todo lo anterior, la Corte Constitucional se abstuvo de proceder al estudio de fondo de los cargos planteados y, en cambio, profirió una sentencia inhibitoria.

 

I. ANTECEDENTES

 

1.   Trámite procesal

 

1.   El 5 de agosto de 2025, Juan Manuel López Molina demandó la totalidad de la Ley 2494 de 2025[1]. El accionante formuló dos cargos. El primero, dirigido contra la totalidad de la ley, por la violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución al, presuntamente, desconocerse con su trámite y aprobación la reserva de ley estatutaria. El segundo, dirigido contra artículos específicos de dicha ley[2], por la ausencia del análisis de impacto fiscal previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y el supuesto desconocimiento del principio de sostenibilidad fiscal establecido en el artículo 334 de la Constitución.

 

2.   El 26 de agosto de 2025, el entonces magistrado sustanciador[3] admitió los dos cargos formulados. Además, decretó la práctica de algunas pruebas[4], ordenó fijar en lista el proceso, dispuso correr traslado al procurador general de la Nación y comunicar el inicio del proceso al presidente de la República y al presidente del Congreso de la República para que, si lo estimaban oportuno, presentaran por escrito las razones que justificaran la constitucionalidad de la norma sometida a control. A su vez, ofició a diversas autoridades, organizaciones y expertos[5] para que emitieran concepto sobre la materia objeto de impugnación.

 

2.   Texto de la norma demandada

 

“LEY 2494 DE 2025

 

(julio 23)

 

Diario Oficial No. 53191 del 24 de julio de 2025  

 

‘por medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboración, publicación y divulgación de encuestas y se dictan otras disposiciones’.

 

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

 

DECRETA:

 

Artículo 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto regular la realización y divulgación de encuestas para cargos de elección popular y de opinión política, con el fin de garantizar la igualdad al acceso de la información y la transparencia de los datos en aras de aumentar la confiabilidad y robustecer técnicamente la aplicación de dichas técnicas de investigación en el territorio nacional.

 

Artículo 2. Alcance. Las disposiciones contenidas en la presente Ley son aplicables a todo estudio cuantitativo que se publique y a las personas jurídicas que los realicen y divulguen, cuyo objetivo sea dar a conocer preferencias, opinión o tendencias políticas y electorales. Incluyendo la intención de voto y la imagen. de los candidatos para procesos de decisión o elección mediante voto popular.

 

Sin importar el nombre, denominación o metodología que se le dé al estudio cuantitativo para ser publicado y divulgado deberá cumplir todas las exigencias de la presente ley para las encuestas que se incluyan en dicho estudio.

 

Al publicar los resultados de un sondeo en prensa, radio, televisión o plataformas digitales-incluidas las redes sociales- se debe informar que éste no se considera representativo del grupo poblacional en donde se adelantó la medición, de conformidad con las definiciones del artículo 3 de la presente ley.

 

Artículo 3. Definiciones. Para la aplicación de la presente Ley, se deben considerar las siguientes definiciones:

 

Encuesta o encuesta por muestreo probabilístico. Producto técnico de base científica que consiste en aplicar un conjunto de técnicas y procedimientos mediante los cuales, sobre la base de un cuestionario específico, se obtienen datos e información respecto de las opiniones, deseos, actitudes o comportamientos de un grupo representativo de consultados y cuyos resultados pueden ser generalizados a universos definidos y conocidos de la población. Esta herramienta tiene por objeto obtener información estadística, del proceso electoral o de opinión pública que permite una medición objetiva de los procesos políticos. Para efectos de la presente ley, entiéndase por encuesta, toda encuesta probabilística.

 

Sondeo: Procedimiento que permite conocer las opiniones y actitudes de un grupo específico por medio de un cuestionario que se aplica a un grupo de sus integrantes. Este procedimiento expedito de medición está dirigido a muestras no probabilísticas de la población que no se juzgan como representativas del conjunto al que pertenecen. Los resultados de este tipo de estudio no son generalizables para la población, su propósito es conocer la percepción sobre temas de interés político instituciones o funcionarios. No podrán publicarse ni divulgarse sondeos sobre intención de voto electoral.

 

Firmas encuestadoras: Para todos los efectos de la presente ley, se entenderán como firmas encuestadoras a todas las personas jurídicas que publiquen encuestas cuyo objetivo sea el levantamiento, la recolección y el procesamiento de datos, con el fin de dar a conocer preferencias o tendencias políticas o electorales para procesos de decisión o elección mediante voto popular, y que se hayan registrado para tal fin en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras.

 

Municipios y Distritos de inclusión forzosa para la toma de muestras en encuestas de carácter nacional: Serán aquellos municipios o distritos con una población igual o superior a 800,000 habitantes. También son de inclusión forzosa los municipios o distritos de mayor población en las regiones que no tengan municipios o distritos con población igual o superior a 800,000 habitantes.

 

Municipios grandes para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas: serán aquellos municipios con una población inferior a 799,999 y superior a 100,000 habitantes.

 

Municipios medianos para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas: serán aquellos municipios con una población inferior a 99,999 habitantes y superior a 50.000 habitantes.

 

Municipios pequeños para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas: serán aquellos municipios con una población inferior a 50,000 habitantes.

 

Margen de error de Diseño. Margen de error utilizado para calcular el tamaño de la muestra.

 

Margen de error calculado para indicadores: Margen de error calculado individualmente para cada indicador a raíz de los datos recolectados.

 

Modelo de pronóstico: Es un modelo estadístico o tipo de proyección estadística realizado sobre los datos de las encuestas o sondeos.

 

Artículo 4. De la Selección de la Muestra. Toda encuesta de carácter electoral que sea publicada y divulgada en medios de comunicación debe garantizar representatividad a través de un método científico dentro del diseño muestral, de la siguiente manera:

 

En una encuesta del nivel nacional, se debe tener un margen de error de diseño, calculado para cada indicador publicado de máximo tres por ciento (3%) y un nivel de confianza mínimo del noventa y cinco por ciento (95%) para las preguntas de opinión política, conocimiento, favorabilidad e intención de voto, para personajes y/o candidatos, de elección popular, con valores de un fenómeno de ocurrencia como mínimo menores al cuarenta por ciento (40%) o mayores a sesenta por ciento (60%).

 

En una encuesta de nivel Departamental, Distrital y/o municipal, se debe tener un margen de error de diseño y calculado para cada indicador publicado máximo del cinco por ciento (5%) y el nivel de confianza mínimo del noventa y cinco por ciento (95%) para las preguntas de opinión política, conocimiento, favorabilidad e intención de voto, para personajes y/o candidatos, de elección popular, con valores de un fenómeno de ocurrencia como mínimo menores al cuarenta por ciento (40%) o mayores a sesenta por ciento (60%).

 

Además, la distribución de la muestra deberá cumplir con los siguientes parámetros:

 

a) Cuando se trate de encuestas sobre opinión pública y política, mecanismos de participación ciudadana o procesos electorales de carácter nacional, la muestra deberá incluir a todos los municipios y distritos con población igual o superior a 800.000 habitantes de acuerdo a la proyección más actualizada del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. También incluirá el municipio o distrito con mayor población de cada región que no tenga municipios o distritos con población igual o superior a 800.000 habitantes, así como un subconjunto de municipios pequeños, medianos y grandes de todas las regiones del país.

 

b) Cuando se trate de encuestas sobre opinión pública y política, mecanismos de participación ciudadana o procesos electorales de carácter departamental, la muestra deberá incluir a la capital departamental y como mínimo el 20% de los municipios del respectivo Departamento.

 

c) Cuando se trate de encuestas sobre opinión pública y política, mecanismos de participación ciudadana o procesos electorales de nivel distrital o municipal, se deberá asegurar que la muestra incluya una representación adecuada de las subdivisiones administrativas, seleccionadas mediante un método probabilístico.

 

Parágrafo 1: Para efectos de lo previsto en este artículo se entenderá por regiones las descritas en el artículo 45 de la Ley 2056 de 2020.

 

Parágrafo 2: En los eventos de alteración del orden público, desastres naturales u otras circunstancias de fuerza mayor las firmas encuestadoras podrán hacer uso para efectos de la selección de municipios a las que se refiere este artículo de las sobre muestras o muestras de reemplazo.

 

Artículo 5. Encuestas de conocimiento, favorabilidad política, opinión o intención del voto. Cuando se indague por el conocimiento, favorabilidad, opinión sobre políticos o personajes públicos susceptibles de ser elegidos a un cargo uninominal de elección popular, se deberá incluir a candidatos que posean relevancia o notoriedad pública significativa, hayan participado en elecciones similares previas o tengan favorabilidad o reconocimiento manifiesto.

 

Las encuestas que incluyan preguntas relacionadas con intención de voto solo podrán realizarse a partir de los tres meses anteriores del primer día de inscripciones de candidatos. Una vez haya finalizado el término para la inscripción a elecciones uninominales, las encuestas tendrán que incluir a todos los candidatos inscritos para la respectiva contienda electoral.

 

Artículo 6. Requisitos formales para la publicación de encuestas y sondeos. Toda encuesta de opinión de carácter electoral al ser publicada o divulgada tendrá que serlo en su totalidad y deberá indicar de manera clara y visible la siguiente información, a manera de ficha técnica

 

1. La persona natural o jurídica que la realizó y quién la encomendó.

2. La fuente de su financiación.

3. El tipo, tamaño de la muestra y procedimiento utilizado para seleccionar las unidades muestrales.

4. El tema o temas concretos a los que se refiere.

5. El texto literal de la pregunta o preguntas formuladas, y el orden en el que se realizaron.

6. Los candidatos, personas o instituciones por quienes se indagó,

7. El espacio geográfico y la fecha o período de tiempo en que se realizó.

8. El margen de error de diseño.

9. Tipo de estudio con arreglo a las categorías descritas en la presente Ley.

10. El propósito del estudio.

11. Universo representado.

12. Método de recolección de datos.

13. Nivel de confiabilidad.

14. Nombres y apellidos de los profesionales en estadística responsables de la encuesta.

15. Declaración en la que se informe si hubo algún tipo de contraprestación por responder la encuesta. En caso de que se hubiere otorgado contraprestación, se deberá declarar la naturaleza y el valor de dicha contraprestación.

 

Parágrafo 1. Adicionalmente, se deberá publicar, en anexos técnicos abiertos y accesibles al público, el número efectivo de respuestas a cada una de las preguntas en forma individual, y el margen de error calculado de cada indicador y los microdatos, anonimizando información personal de conformidad con los estándares del tratamiento de datos personales consagrados en la Ley 1581 de 2012 y demás normas concordantes, y las variables necesarias para replicar los cálculos publicados.

 

Parágrafo 2. Las encuestas que no cumplan con los requisitos establecidos en este artículo no podrán ser publicadas ni divulgadas por ningún medio de comunicación.

 

Parágrafo 3. En su revisión posterior, el Consejo Nacional Electoral ejercerá vigilancia sobre el cumplimiento de la presente ley y especialmente sobre la forma en que se realizan las preguntas, no inducción a las respuestas, la adecuada selección de la muestra, la veracidad de los datos reportados, publicados y las buenas prácticas en todas las etapas de la encuesta hasta su publicación y divulgación. En caso de detectarse prácticas que induzcan respuestas, manipulen la muestra o alteren los datos publicados, se dará inicio al procedimiento sancionatorio correspondiente, conforme a lo previsto en esta ley y en el régimen de procedimiento administrativo vigente.

 

Parágrafo 4. En toda publicación deberá incluirse, de manera resaltada y claramente visible, que todas las encuestas se ven afectadas por márgenes de error.

 

Parágrafo 5. A partir de la entrada en vigencia de esta ley el Consejo Nacional Electoral deberá mantener actualizado y accesible en su página web un repositorio con la información señalada en este artículo de cada encuesta publicada, la información deberá ser pública en el repositorio en un plazo no superior a cinco (5) días desde su reporte por parte de la respectiva firma encuestadora.

 

Parágrafo 6. Los sondeos de opinión pública y electorales deberán ser acompañados en su publicación y divulgación de lo siguiente: La persona natural o jurídica que la realizó y la encomendó, la fuente de su financiación, el tipo, tamaño de la muestra y procedimiento utilizado para seleccionar las unidades muestrales, el texto literal de la pregunta o preguntas formuladas, y el orden en el que se realizaron, las personas o instituciones por quienes se indagó, el espacio geográfico y la fecha o período de tiempo en que se realizó, el propósito del estudio y el universo representado.

 

Artículo 7. Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Opinión Política y Electoral. Créase la Comisión Técnica de Vigilancia de Encuestas sobre Opinión Política y Electoral, la cual es un cuerpo técnico del Consejo Nacional Electoral, que tendrá a cargo las siguientes funciones:

 

1. Estudiar, evaluar, auditar y conceptuar sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulan la elaboración y publicación de encuestas.

2. Asesorar al Consejo Nacional Electoral en la regulación, vigilancia y seguimiento a las encuestas y estudios de opinión política.

3. Expedir su propio reglamento y designar coordinador.

 

Parágrafo transitorio. Mientras la Comisión expide su reglamento se regirá por las siguientes reglas: i) la secretaria técnica será ejercida por la Secretaria General del Consejo Nacional Electoral, ii) el quórum para realizar sesiones o tomar decisiones se cumplirá con la presencia física o virtual de no menos de 3 comisionados, iii) La sesiones serán convocadas con al menos siete (7) días de anticipación a la fecha de la reunión iv) el coordinador de la comisión asignará entre uno (1) y dos (2) comisionados para elaborar la ponencia de las auditorías, informes o conceptos que se requieran haciendo uso de un reparto aleatorio y equitativo v) la aprobación de conceptos, informes y auditorias así como las demás decisiones de la comisión requieren del voto afirmativo de al menos 3 miembros de la comisión.

 

Artículo 8. Conformación de la Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Opinión política y Electoral. La Comisión estará integrada por cinco (5) miembros con título profesional reconocido en Colombia, que hayan realizado estudios de pregrado, especialización, maestría y/o doctorado en estadística y que cuenten con experiencia profesional demostrable de al menos 2 años relacionada con encuestas por muestreo probabilístico.

 

Los miembros serán elegidos por el Consejo Nacional Electoral a partir de una lista de postulados presentada por los decanos o directores de departamento de universidades que ofrezcan programas de pregrado, especialización, maestría y/o doctorado en estadística, acreditados en alta calidad por el Ministerio de Educación Nacional. Cada programa acreditado podrá postular hasta tres candidatos. Durante los cuatro años siguientes a su conformación, en caso de renuncia, inhabilidad, fallecimiento u otra circunstancia que genere una vacante en la comisión, el reemplazo será seleccionado de la lista de postulados.

 

Parágrafo 1. Inhabilidades e incompatibilidades. No podrán ser miembros de la Comisión:

 

a. Quienes hayan sido sancionados por las conductas previstas en la presente Ley.

b. Quienes sean afiliados o hayan tenido vínculos contractuales o laborales en los últimos tres (3) años con partidos, movimientos o campañas políticas.

c. Quienes hayan tenido vínculos laborales o contractuales, en los últimos dos (2) años, con personas naturales o jurídicas dedicadas a realizar encuestas o Investigaciones políticas cuantitativas o cualitativas.

d. Quienes tengan vinculo por matrimonio, unión permanente o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con: candidatos; directivos de partidos, movimientos y campañas políticas; socios, miembros de junta directiva o trabajadores de confianza y manejo vinculados a personas naturales o jurídicas registradas como encuestadoras políticas.

 

Parágrafo 2. Los honorarios de los miembros de La Comisión serán pagados mensualmente de acuerdo a la tabla vigente de honorarios de la organización electoral.

 

Parágrafo 3. En temporada electoral el Consejo Nacional Electoral podrá vincular a supernumerarios para asistir la tarea de la Comisión de acuerdo con los requerimientos solicitados por ella.

 

Parágrafo transitorio. Para la conformación inicial de la Comisión el Consejo Nacional Electoral solicitará a las instituciones de educación superior señaladas en este artículo los listados de candidatos en un plazo de diez (10) días desde la entrada en vigencia de la presente ley, a su vez deberá elegir a los miembros de la comisión en el plazo de dos (2) meses desde la entrada vigencia de la presente ley.

 

Artículo 9. De las firmas encuestadoras. Solamente podrán realizar encuestas de carácter electoral con ánimo de publicación, las firmas encuestadoras previamente registradas ante el Consejo Nacional Electoral.

 

No está permitida la publicación y difusión en medios masivos de comunicación, incluidas redes sociales, de encuestas y sondeos falsos, que incumplan las disposiciones establecidas en la presente ley, o utilicen emblemas de empresas encuestadoras registradas sin su autorización.

 

Artículo 10. Del registro. Para la inscripción en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras, se deberá aportar la siguiente información:

 

1. Acreditación de experiencia en materia de realización de encuestas. Para ello, se aportarán los contratos cuyo objeto sea la realización de estudios de mercado y encuestas de opinión pública que hayan sido legalmente ejecutados con personas naturales o jurídicas en los cinco (5) años anteriores a la presentación de la solicitud de inscripción en el registro. En caso de que las partes hayan convenido cláusulas o acuerdos de confidencialidad, el Consejo Nacional Electoral (CNE) garantizará la reserva de la información sobre el objeto del contrato.

2. Constitución como sociedad cuyo objeto principal sea la realización de estudios de mercado y encuestas: al menos tres (3) años antes de la fecha de la solicitud de registro. Para tal efecto, se allegará el correspondiente certificado de existencia y representación legal, expedido por la autoridad competente, con una antelación no mayor de tres meses a la fecha en que se solicite la inscripción.

 

Parágrafo 1. Cuando se trate de mediciones sobre preferencias electorales a nivel nacional, las firmas encuestadoras adicionalmente deberán acreditar el cumplimiento del estándar de calidad más exigente para el sector de la investigación de mercado, investigación social y de la opinión, reconocido por el Subsistema Nacional de Calidad o la entidad que lo sustituya o haga sus veces. En caso de contradicción entre la norma técnica y lo previsto en esta ley prevalece la ley.

 

Parágrafo 2. Las solicitudes de inscripción que no cumplan con los requisitos y con las formalidades establecidas en la presente ley serán inadmitidas. El solicitante tendrá un plazo de un (1) mes para subsanarlos, de lo contrario se procederá conforme al artículo 17 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

Parágrafo 3. La inscripción en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras se renovará cada tres (3) años. La no solicitud de renovación por parte de los interesados conlleva su expiración automática. En caso que, a la fecha de vencimiento del término inicial para el cual se realizó la inscripción, el Consejo Nacional Electoral no se haya pronunciado sobre la solicitud de renovación, ésta se entenderá prorrogada hasta que haya un pronunciamiento definitivo sobre la misma.

 

Parágrafo 4. Cualquier cambio que se produzca en la representación legal, en la naturaleza de la sociedad y en la dirección del domicilio de las personas inscritas en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras del Consejo Nacional Electoral, debe ser notificado por el representante legal, o quien haga sus veces, aportando los certificados correspondientes.

 

Parágrafo 5. La nacionalidad o país de domicilio de las personas jurídicas que deban registrarse en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras no las exime de la obligación de registrarse y de cumplir los requisitos legales para la elaboración, publicación y divulgación de encuestas.

 

Parágrafo Transitorio. Las personas naturales que puedan acreditar que su actividad principal ha sido la realización de estudios de mercado y encuestas de carácter político y electoral, tendrán un plazo de un año (1) año contado a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley para constituirse como personas jurídicas y solicitar su inscripción en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras.

 

Podrán acreditar el cumplimiento de lo previsto en la presente Ley con los soportes que den cuenta de la realización como personas naturales de estudios de mercado y encuestas de carácter político y electoral como actividad principal, por lo menos en los dos (2) años anteriores a la entrada en vigencia de la presente Ley.

 

Artículo 11. Responsabilidad de las firmas encuestadoras. Las firmas encuestadoras deberán cumplir con las leyes de la estadística. Si no lo hicieren, responderán civil y penalmente por sus actos cuando corresponda.

 

Artículo 12. Auditoría y trazabilidad de los datos. Para garantizar que se disponga de la información necesaria para la realización de auditorías, las firmas encuestadoras deberán entregar al Consejo Nacional Electoral de manera simultánea a la entrega de los productos terminados al cliente y guardar copia, por un lapso no inferior a dos (2) años, la siguiente información:

 

1. Lo señalado en el artículo 6;

2. Los cálculos y justificación del tamaño y selección de la muestra,

3. El código computacional usado para el procesamiento de los datos y el cálculo de los indicadores;

4. Los registros primarios utilizados tales como cuestionarios diligenciados,

5. Los productos de la auditoria interna.

 

Adicionalmente para el caso de encuestas en hogares se deberá entregar el código computacional usado y que haga posible replicar la selección de las unidades muestrales. En encuestas telefónicas la descripción del procedimiento de selección de la muestra y números telefónicos.

 

Todas las encuestas electorales, políticas y de opinión pública de cobertura nacional serán auditadas por la comisión. Las encuestas territoriales serán auditadas aleatoriamente. El Consejo Nacional Electoral podrá contratar auditorías externas.

 

Parágrafo. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley el CNE deberá conservar al menos dos copias en dispositivos independientes de la información aquí señalada en expedientes digitales.

 

Artículo 13. Prohibición de aportes. Las firmas encuestadoras registradas ante el Consejo Nacional Electoral y sus representantes legales, o miembros de junta directiva no podrán realizar aportes a las campañas políticas.

 

Artículo 14. Actualización normativa. El Consejo Nacional Electoral deberá expedir una resolución actualizando las resoluciones 23 de 1996 y 50 de 1997 de conformidad a los contenidos de la presente ley en los dos meses siguientes a su entrada en vigencia.

 

Artículo 15. Rectificación de la información errónea. Los medios de comunicación que publiquen o difundan resultados de encuestas electorales, de opinión pública, sondeos y/o consultas abiertas con errores sustanciales o que violen lo dispuesto en la presente ley, deberán rectificar la información dentro de un plazo máximo de tres (3) días contados a partir del pronunciamiento del Consejo Nacional Electoral, mencionando el motivo de la rectificación, lo cual deberá realizarse a través de los mismos canales y espacios en los que fue difundida la información original. Lo anterior sin perjuicio de las sanciones a las que haya lugar.

 

Artículo 16. El Consejo Nacional Electoral garantizará mecanismos de participación y/o veeduría para la ciudadanía que quiera presentar observaciones, solicitudes de revisión o denuncias sobre encuestas publicadas, relacionadas con procesos de elección popular y/o de opinión política. Estas observaciones, solicitudes o denuncias deberán ser tramitadas de manera pronta y efectiva, con el fin de promover y garantizar el control ciudadano y la legitimidad democrática.

 

Artículo 17. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, especialmente el artículo 10 de la resolución 23 de 1996 expedida por el Consejo Nacional Electoral”.

 

3.   La demanda

 

3.   El accionante sostuvo que la normativa demandada es contraria a los artículos 152, 153 y 334 de la Constitución y 7 de la Ley 819 de 2003. Por lo tanto, solicitó que se declare la inexequibilidad de la totalidad de la ley acusada, con fundamento en dos cargos de inconstitucionalidad, como se resume ahora.

 

3.1. Cargo contra la totalidad de la ley por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria

 

4.       El accionante manifestó que, según el artículo 152 de la Constitución, deben ser objeto de ley estatutaria los derechos y deberes fundamentales y sus garantías, el régimen y funciones de las autoridades electorales y los mecanismos de participación ciudadana. Asimismo, indicó que el artículo 153 Superior establece los requisitos de procedimiento que deben acreditarse para la adopción de ese tipo de leyes.

 

5.   El promotor de la demanda sostuvo que la necesidad de que esta normativa se adoptara mediante ley estatutaria se evidencia al examinar su contenido material. En concreto, indicó que la Ley 2494 de 2025 “regula de forma directa derechos fundamentales como la libertad de expresión, la libertad de información y la participación política, al condicionar y restringir la publicación de encuestas en contextos electorales”[6]. Además, afirmó que dicho instrumento asigna nuevas funciones al Consejo Nacional Electoral, crea órganos técnicos y modifica aspectos del debate público electoral, afectando el régimen de funciones electorales y los mecanismos de participación ciudadana.

 

6.   El accionante insistió, entonces, que el “objeto, contenido y efectos [de la ley] demuestran que se trata de una regulación integral y restrictiva del sistema de información política en contextos electorales, que impacta derechos fundamentales, mecanismos de participación ciudadana y competencias de las autoridades electorales”[7]. Lo anterior lo sustentó al referir el contenido de los artículos 2, 3, 5, y 6 de la ley, que “imponen restricciones sustanciales a la elaboración, publicación y divulgación de encuestas y sondeos de opinión”[8].

 

7.    El promotor de la demanda añadió que las disposiciones antes mencionadas inciden de manera profunda y restrictiva en la materia regulada, por lo que afectan el núcleo esencial de las prerrogativas fundamentales a las que se hizo alusión. En este sentido, justificó que el núcleo esencial de la libertad de información, “comprende el derecho de toda persona a recibir, procesar y difundir información sin interferencias arbitrarias del Estado, especialmente cuando se trata de información con contenido político”[9]. Por su parte, la libertad de expresión y la participación política “garantizan que los ciudadanos puedan acceder a diversas fuentes de información, contrastar ideas y tomar decisiones informadas durante los procesos electorales”[10].

 

8.   Por otra parte, sostuvo que las exigencias previstas en los artículos 9 y 10 de la ley “excluye de facto a medios alternativos, organizaciones sociales, universidades, centros de pensamiento, periodistas independientes y ciudadanos interesados en contribuir al debate público. Esto transforma el régimen de encuestas en un sistema restrictivo que limita quiénes pueden participar activamente en la formación de la opinión pública”[11].

 

9.   En relación con los artículos 4, 13, 14 y 16 de la ley, el demandante expuso que “configuran un entorno normativo de alta carga regulatoria, que impacta la equidad en el acceso a la información y condiciona la dinámica del debate electoral”[12]. También afirmó que algunas disposiciones de la ley: “[…] crean órganos nuevos y asignan funciones de control, vigilancia y sanción que antes no existían, alterando el diseño institucional previsto para esta autoridad. Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional -especialmente las Sentencia C-515 de 2004, C-153 [133] de 2022 y C-340 de 2024- este tipo de cambios al régimen funcional de las autoridades electorales solo pueden adoptarse mediante ley estatutaria…”[13]

 

10.   La demanda también hizo referencia al objeto, contenido y efectos de la Ley 2494 de 2025, expresando que comprenden una “regulación integral y restrictiva del sistema de información política en contextos electorales, que impacta derechos fundamentales, mecanismos de participación ciudadana y competencias de las autoridades electorales”[14].

 

11.   Como argumento adicional el demandante explicó que las regulaciones de la Ley 2494 de 2025 “ya habían sido tramitadas por el propio Congreso como parte de una ley estatutaria, y fueron objeto de control previo por esta Corte en dicha condición”[15]. Al respecto, aportó un cuadro comparativo entre las disposiciones de la ley y artículos del proyecto de ley estatutaria n.° 111 de 2022 Senado, 418 Cámara relacionado con el Código Electoral. Agregó que la Sentencia C-340 de 2024 realizó el control previo de dicho proyecto de ley sin objetar la inclusión de dichos contenidos como normas de carácter estatutario[16].

 

12.   El demandante también argumentó que la legislación cuestionada afecta “el régimen de funciones electorales y los mecanismos de participación ciudadana”[17] porque “asigna nuevas funciones al Consejo Nacional Electoral, crea órganos técnicos y modifica aspectos del debate público electoral”[18]. En particular, señaló que los artículos 7, 8, 12 y 15 de la ley “crean órganos nuevos y asignan funciones de control, vigilancia y sanción que antes no existían, alterando el diseño institucional previsto para esta autoridad”[19].

 

3.2. Cargo contra los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025 por ausencia de análisis de impacto fiscal.

 

13.   El demandante indicó que los artículos 7 y 8 de la ley “crean la Comisión Técnica de Encuestas, un órgano permanente con funciones de evaluación metodológica, auditoría estadística y emisión de conceptos técnicos vinculantes, lo cual implica la asignación de personal especializado, sistemas de análisis y trazabilidad de datos, soporte técnico, infraestructura y presupuesto de funcionamiento continuo”[20]. La creación de esta unidad en el CNE “requiere recursos permanentes para su operación”[21].

 

14.   En cuanto a los artículos 9 y 10 de la normativa manifestó que “obligan al CNE a diseñar, implementar y administrar un registro nacional de firmas encuestadoras, con criterios de verificación técnica, experiencia acreditada y seguimiento activo, lo que supone la construcción de una plataforma digital robusta, interoperabilidad con bases de datos externas, contratación de personal evaluador, procedimientos de control periódico y, en general, una nueva carga de gestión institucional que no existía antes de la expedición de esta ley”[22].

 

15.   En relación con el artículo 12, adujo que este obliga a “auditar todas las encuestas de alcance nacional, además de conservar los microdatos, algoritmos, códigos fuente y demás elementos necesarios para verificar la replicabilidad estadística de los estudios publicados”[23], lo cual exige herramientas tecnológicas de alta capacidad, almacenamiento seguro, software estadístico especializado y equipos interdisciplinarios de verificación técnica, generando gastos continuos y significativos que comprometen los recursos públicos[24].

 

16.   Por su parte, frente a los artículos 14, 15 y 16 consideró que, respectivamente, “impone al CNE el deber de modificar el régimen normativo actual, lo que implica rediseñar procedimientos internos, emitir nuevas resoluciones, capacitar al personal en los cambios adoptados e implementar reformas reglamentarias”[25]; faculta para exigir rectificaciones por errores metodológicos o estadísticos; y crea mecanismos de veeduría y recepción de denuncias, considera que se trata de actividades que no son inocuas desde el punto de vista presupuestal.

 

17.   El demandante concluyó así que las disposiciones acusadas “generan un impacto fiscal directo, estructural y permanente, al imponer al Consejo Nacional Electoral la obligación de cumplir funciones nuevas, especializadas y exigentes, para las cuales no existía ni infraestructura previa ni asignación presupuestal definida”[26]. Precisó que dicho impacto fiscal no fue evaluado en ninguna etapa del proceso legislativo, con lo cual se incumplió el deber de deliberar acerca de las implicaciones económicas de la ley cuestionada y se desconoció el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 y el principio de sostenibilidad fiscal contenido en el artículo 334 superior.

 

4.   Pruebas remitidas a la Corte Constitucional

 

18.   En cumplimiento de lo ordenado por el magistrado sustanciador[27] mediante autos del 26 de agosto[28], 23 de septiembre[29] y 10 de noviembre[30] todos de 2025, las autoridades respondieron y remitieron los siguientes documentos relacionados con la materia en cuestión:

 

Tabla 1. Pruebas recibidas

Fuente: expediente D-16799.

 

5.   Intervinientes e invitados[51]

 

19.   A continuación, se presentan en forma sucinta los argumentos expuestos por los distintos intervinientes e invitados a rendir concepto[52].

 

Tabla 2. Resumen de conceptos e intervenciones recibidas

Fuente: expediente D-16799.

 

6.   Concepto del Procurador General de la Nación

 

20.   El procurador general de la Nación solicitó declarar exequible la Ley 2494 de 2025 por los cargos analizados. Como cuestión preliminar descartó que dicha ley reproduzca contenidos declarados inexequibles en la Sentencia C-340 de 2024, pues esa decisión se fundó en vicios procedimentales en cuanto al trámite del proyecto de ley estatutaria por el cual se expidió el Código Electoral, no en un juicio material sobre el carácter estatutario de la regulación de encuestas.

 

21.   En relación con la reserva de ley estatutaria sostuvo que esta es de interpretación estricta o restrictiva[70]. De esa manera, no toda incidencia sobre los derechos fundamentales exige trámite estatutario[71]. La sujeción a dicha reserva depende del contenido material de la norma y, en caso de duda, debe preferirse la competencia del legislador ordinario[72].

 

22.   En segundo lugar, el procurador refirió el estándar fijado por la jurisprudencia constitucional sobre las encuestas políticas. Al respecto, expuso que “las prohibiciones amplias o absolutas sobre la publicación de encuestas constituyen una forma de censura proscrita por el artículo 20 Superior”[73] e impedir la divulgación durante un período extenso “vulnera tanto el derecho informar, como a ser informado”[74]. También señaló que el Estado “tiene el deber de establecer parámetros técnicos que garanticen [la] seriedad, transparencia neutralidad”[75] de las encuestas y que la Corte Constitucional ha “validado regulaciones que imponen obligaciones de divulgación de fichas técnicas, criterios mínimos de representatividad, identificación de responsables y acceso a la información metodológica, en tanto tales medidas no restringen la expresión política, sino que buscan asegurar que la información sea veraz, imparcial y su manejo sea responsable”[76].

 

23.   En tercer lugar, el procurador general de la Nación sostuvo que la Ley 2494 no desconoce la reserva estatutaria. En particular, porque no se advierte que su contenido normativo configure alguno de los supuestos que exigen la aplicación de la reserva. La ley demandada establece parámetros técnicos para la elaboración de encuestas, los cuales “no inciden en el núcleo esencial de la libertad de expresión ni de la libertad de información, pues no imponen censura previa, no restringen la posibilidad de difundir opiniones ni impiden que terceros accedan a información de interés público”[77].

 

24.   En este sentido, para la Vista Fiscal “la regulación prevista en la ley objeto de estudio constituye una intervención técnica que desarrolla deberes de transparencia, calidad y responsabilidad social en el manejo de encuestas políticas, sin afectar el núcleo esencial de los derechos a la libertad de expresión, de información y participación política, pues no establece prohibiciones de difusión, restricciones temporales extensas ni limitaciones materiales al discurso político, de tal forma que no pueden ser consideradas una regulación estatutaria del derecho fundamental, sino un instrumento necesario para salvaguardar la autenticidad de la información”[78].

 

25.   El procurador indicó que tampoco se aprecia una afectación al núcleo esencial de la participación política. Al respecto, argumentó que la Ley 2494 de 2025 “no altera las condiciones para elegir o ser elegido, no regula circunscripciones, umbrales, mecanismos de representación, conteo de votos ni procedimientos de escrutinio, ni modifica los elementos estructurales del sistema electoral. Las disposiciones cuestionadas recaen sobre instrumentos estadísticos que anteceden al debate político, sin interferir con la manera en que el voto ciudadano se traduce en representación”[79].

 

26.   Por otro lado, aun cuando la normativa “asigna al Consejo Nacional Electoral algunas funciones de vigilancia administrativa sobre la elaboración y divulgación de encuestas, tales atribuciones no comportan una modificación de la función electoral en los términos del artículo 152 literal c) del texto superior”[80]. Concluyó que “si bien el Consejo Nacional Electoral desempeña un papel fundamental dentro de la organización electoral, la ley no altera las competencias constitucionales que el artículo 265 le asigna, tales como la realización de escrutinios, la declaratoria de elecciones, la resolución de recursos o la vigilancia de la actividad de partidos y movimientos”[81]. […] La regulación contenida en la ley se ubica, entonces, dentro del ámbito de funciones administrativas y consultivas del CNE, que la jurisprudencia distingue de aquellas vinculadas al ejercicio mismo de la función electoral”[82].

 

27.   Finalmente, respecto del análisis de impacto fiscal, el procurador estimó que las disposiciones acusadas no contienen órdenes concretas de gasto, no generan erogaciones adicionales y se apoyan en competencias y capacidades ya existentes del CNE, por lo que no era exigible dicho análisis.

 

II. CONSIDERACIONES

 

7.   Competencia

 

28.   En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad contra una ley de la República, así como contra algunas de sus disposiciones específicas.

 

8.   Cuestión previa: análisis sobre la aptitud de la demanda

 

29.   En el trámite de la acción pública de inconstitucionalidad, el COADE señaló que los cargos formulados por el actor no cumplían los presupuestos mínimos sobre el concepto de violación que permitieran adelantar un examen de fondo en el caso. Al criterio de esa entidad la demanda incumple la claridad porque no “se construyen cargos separados por grupos de artículos”^[83].

 

30.   El COADE también se sostuvo el incumplimiento de la certeza, pues “la parte actora plantea escenarios futuros o temidos de aplicación de la Ley 2494”^[84] y “[l]a acusación se formula contra una especie de ‘ley imaginada’ más severa que la realmente vigente”^[85]. Además, el reproche da por sentado que “cualquier nueva función del CNE comporta un incremento significativo del gasto, sin identificar disposiciones que creen partidas o compromisos específicos, ni explica por qué ese impacto sería relevante a la luz de la Ley 819 de 2003”^[86].

 

31.   En relación con la falta de especificidad, el interviniente consideró que “el actor formula una acusación indistinta contra ‘la ley en su integridad’ por violar la reserva de ley estatutaria”^[87]. Añadió que “la falta de desagregación de los cargos frente a la complejidad del articulado” evidencia la falta de especificidad de la demanda^[88]. Respecto de la pertinencia, aquel expuso que en la demanda “abundan argumentos que se sitúan más en el terreno de la crítica política y técnica, que en el de la inconstitucionalidad”^[89]. A juicio del COADE, el cargo tampoco reuniría la suficiencia porque “el actor no desarrolla de forma sistemática la doctrina de la Corte sobre la materia ni demuestra por qué los contenidos específicos de la ley, más allá de afirmaciones generales, encajan en el núcleo de materias reservadas. Si bien se apoya en precedentes, estos son aislados y no tienen un hilo conductor con la jurisprudencia reciente sobre interpretación restrictiva de la reserva”^[90].

 

32.   En cuanto al cargo por falta de análisis de impacto fiscal, el COADE planteó que “la demanda se limita a sostener que la ley implica mayores cargas para el CNE y otras entidades, pero no explica por qué estas constituyen un impacto fiscal relevante en términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 ni demuestra la ausencia de la valoración exigida”^[91].

 

33.   La Sala advierte que estos argumentos no corresponden a una solicitud genérica de ineptitud[92]. Por el contrario, configuran reparos concretos que, de forma razonable y justificada, cuestionan la aptitud de los cargos inicialmente admitidos por violación de la reserva de ley estatutaria y frente a la exigencia de análisis de impacto fiscal[93].

 

34.   Adicionalmente, en el escrito remitido por varios congresistas en respuesta al requerimiento formulado por el magistrado sustanciador del proceso, estos indicaron que la demanda no cumplía con las exigencias necesarias para su admisión, puesto que mientras que “la Corte Constitucional ha sido enfática y reiterativa en señalar que el cargo por falta de competencia del legislador para regular mediante una ley ordinaria un asunto que tiene reserva de ley estatutaria”[94], la demanda “se limita a enunciar formalmente el contenido de la Ley 2494 de 2025, para alegar de forma genérica que sus disposiciones sobre la elaboración, publicación y difusión de encuestas electorales regulan integralmente las libertades de expresión, información y participación política, como si se tratara del estatuto único de tales derechos fundamentales o como si esa materia específica fuera parte intangible de su núcleo esencial”[95].

 

35.   A la luz de lo anterior, a continuación, se reiterarán las reglas en cuanto a la aptitud de los cargos de la acción pública de inconstitucionalidad y, tras ello, se valorará la demanda de la referencia, a partir de la competencia que le corresponde a la Sala Plena caso para considerar la aptitud de los cargos, tanto de manera oficiosa como cuando en el trámite alguno de los intervinientes propone razones suficientes acerca de la ineptitud sustantiva de la demanda.

 

8.1 Requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad

 

36.    Según el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, las acciones de inconstitucionalidad deben contener: “1. el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Las razones por las cuales esos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.

 

37.   La Corte Constitucional se ha ocupado en distintas oportunidades de los requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad para que un asunto sometido a su consideración pueda ser decidido de fondo. Las exigencias que la rigen no son contrarias al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal mínima que tiene la finalidad de permitir que esta Corte pueda cumplir de manera eficaz las funciones que le han sido asignadas por la Constitución en esta materia^[96].

 

38.   Para que exista una demanda apta y, en esa medida, la Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo sobre la declaratoria de inexequibilidad de leyes, el demandante, además de (i) señalar las normas que se acusan como inconstitucionales y (ii) las disposiciones superiores que estima infringidas, (iii) debe exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución^[97].

 

39.   Las dos primeras exigencias cumplen un doble propósito. En primer lugar, la determinación clara y precisa del objeto sobre el que versa la actuación. Esto corresponde a la identificación de las normas que se demandan como inconstitucionales, que se cumple con su transcripción literal por cualquier medio o con la remisión de un ejemplar de la publicación oficial. En segundo lugar, que la demanda señale de forma relativamente clara las normas constitucionales que a juicio del accionante son vulneradas por las disposiciones acusadas y que son relevantes para el juicio.

 

40.   El tercer requisito implica una carga particular, que consiste en la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad respaldado en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes^[98], que permitan establecer una oposición objetiva y verificable entre la norma demandada y las disposiciones constitucionales. Es decir, el demandante debe proponer una verdadera controversia de naturaleza constitucional^[99]. La Sentencia C-1052 de 2001, que ha sido reiterada en varias oportunidades, sistematizó estos cinco requisitos de aptitud sustantiva para la activación de un juicio de inconstitucionalidad^[100], como se expone a continuación.

 

Tabla 3. Requisitos de aptitud sustantiva de los cargos de inconstitucionalidad

 

41.   Con base en los anteriores requisitos, la Sala procede a evaluar el cumplimiento de los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos formulados por el demandante.

 

8.2. Ineptitud de la demanda presentada por el señor Juan Manuel López Molina

 

8.2.1 El cargo por violación de la reserva de ley estatutaria no es apto, al incumplir los requisitos de especificidad y suficiencia

 

42.   En cuanto al cargo por violación de la reserva de ley estatutaria, la Sala encuentra que este cumple solo parcialmente con las cargas argumentativas que son exigibles en el análisis de aptitud. Así, el cargo formulado es claro, puesto que es comprensible, de fácil entendimiento y sigue un hilo conductor consistente en afirmar que la Ley 2494 de 2025 debió haberse tramitado a través del procedimiento estatutario y no ordinario, al haberse configurado supuestos que la Constitución establece para que deba seguirse dicho trámite legislativo.

 

43.   Igualmente, el cargo formulado es cierto, puesto que el reproche se basa en un examen objetivo sobre el trámite legislativo que siguió la norma acusada, así como el contenido material de las disposiciones que integran la Ley 2494 de 2025 y en una interpretación razonable de aquellas.

 

44.   De igual forma, el cargo es pertinente, puesto que se cimenta en argumentos de naturaleza constitucional, al fundarse en el presunto desconocimiento de los artículos 152 y 153 de la Constitución Política y apelar, entre otros, al precedente establecido en las sentencias C-515 de 2004, C-133 de 2022 y C-340 de 2024.

 

45.   En contraste, el cargo por violación de la reserva de ley estatutaria incumple el requisito de especificidad, cuando menos por cuatro razones, según se pasa a explicar.

 

46.   En primer lugar, el actor apuntó a que la Ley 2494 de 2025 desconoce la reserva de ley estatutaria porque: (i) sus disposiciones impactan en el núcleo esencial de la libertad de expresión, el derecho a la información y la participación política; (ii) regula funciones electorales; y (iii) tiene incidencia sobre los mecanismos de participación ciudadana.

 

47.   Sin embargo, el actor no logró deslindar o precisar cuáles disposiciones de la ley corresponden a cada tipo de reserva, ni ofreció un concepto de la violación dirigido de manera concreta a cuestionar cada uno de estos aspectos. Por el contrario, el actor formuló un único cargo que mezcla argumentos sobre libertad de expresión, libertad de información, participación política, funciones del Consejo Nacional Electoral, mecanismos de participación y los criterios de transparencia para las encuestas.

 

48.   Prueba de ello es que el actor centró su demanda en el hecho de que el “objeto, contenido y efectos [de la ley] demuestran que se trata de una regulación integral y restrictiva del sistema de información política en contextos electorales, que impacta derechos fundamentales, mecanismos de participación ciudadana y competencias de las autoridades electorales”. Por ende, pese a haber invocado varios supuestos que activarían la reserva estatutaria, el actor no escindió dichos eventos, sino que terminó por tratarlos indistintamente a la hora de presentar el reproche de inconstitucionalidad.

 

49.   En segundo lugar, en cuanto a la faceta del cargo por violación de la reserva de ley estatutaria por regulación de derechos fundamentales, es cierto que el actor enunció posibles afectaciones en la libertad de expresión, el derecho a la información y la participación política. Pero no argumentó de qué manera los contenidos específicos del instrumento normativo acusado establecen una regulación integral, completa y sistemática de estos derechos; ni explicó cómo dicha regulación impacta directamente su núcleo esencial.

 

50.   En este punto, es necesario recordar que, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional[101], no cualquier regulación que tenga incidencia sobre derechos fundamentales da lugar a que se active la reserva de ley estatutaria, sino que esta causal de reserva es estricta y debe ser interpretada de manera restrictiva, estando circunscrita a eventos en los cuales la regulación en cuestión tenga carácter sistemático, completo e integral o incida sobre el núcleo esencial de los derechos fundamentales comprometidos[102].

 

51.   En tal sentido, si bien el actor indicó que algunos artículos incorporados en la ley inciden sobre el núcleo esencial de ciertos derechos fundamentales, sustentó dicha afirmación a partir de razones vagas o imprecisas, tales como que estas interfieren “de manera tan profunda y restrictiva que afectan directamente el núcleo esencial de la libertad de información, la libertad de expresión política y el derecho a la participación ciudadana”[103].

 

52.   Asimismo, aunque la censura señaló que el núcleo esencial del derecho a la libertad de información comprende el derecho de toda persona a recibir, procesar y difundir información sin interferencias arbitrarias del Estado, no ofreció razones puntuales sobre por qué la ley acusada lesiona dicho núcleo, más allá de afirmar de manera genérica la presunta configuración de restricciones al ejercicio de los derechos antes mencionados.

 

53.   Lo mismo ocurrió con la supuesta vulneración del derecho a la participación política. Si bien el actor adujo que “las encuestas y los sondeos no son simples herramientas estadísticas, sino vehículos esenciales del discurso democrático, que permiten a la ciudadanía conocer las tendencias de opinión, contrastar propuestas y ejercer presión informada sobre partidos, candidatos y autoridades”[104], no presentó argumentos dirigidos a evidenciar que la regulación contenida en la ley configura una regulación integral, completa y sistemática del mencionado derecho o que afecta su núcleo esencial.

 

54.   En tercer lugar, en lo concerniente a la reserva de ley estatutaria por regulación de funciones electorales, el cargo formulado por el actor parte de afirmar que el contenido de la ley tiene el potencial de influenciar el debate electoral e incidir sobre la opinión pública en materia de elecciones. Sin embargo, no explicó cómo, de dicha premisa, se sigue que las normas allí contenidas impliquen una regulación sobre un elemento comprendido dentro de las funciones electorales. De hecho, la demanda ni siquiera delimitó el contenido y alcance del concepto de función electoral, ni ofreció elementos que permitieran establecer que la ley acusada incluye componentes que se encuentren comprendidos por esta causal de reserva de ley estatutaria.

 

55.   En tal sentido, la argumentación del actor se circunscribió a afirmar que algunas de las disposiciones contenidas en la Ley 2494 de 2025 implican la asignación o modificación de funciones a cargo del Consejo Nacional Electoral, tales como la creación de la comisión técnica de encuestas y las facultades para ordenar rectificaciones públicas. El actor no explicó de manera precisa por qué dichos cambios implican una regulación sobre funciones electorales, más allá de sostener que ese “tipo de cambios al régimen funcional de las autoridades electorales solo pueden adoptarse mediante ley estatutaria”[105]. De lo expuesto se sigue que el promotor de la demanda construyó esta faceta del reproche sobre el presupuesto de que toda función administrativa atribuida a una autoridad electoral tiene, por ese solo hecho, reserva estatutaria, sin ofrecer los elementos necesarios para sustentar dicha tesis.

 

56.   Asimismo, la Sala advierte que, si bien el cargo se dirigía a cuestionar la constitucionalidad de la totalidad de la ley, el demandante no orientó el cuestionamiento contra todo el instrumento normativo, sino que lo concentró, en relación con esta causal de reserva de ley estatutaria, en los artículos 7, 8, 12 y 15 de la Ley 2494 de 2025, sin ofrecer razones específicas respecto a por qué la presunta aplicabilidad de la reserva debía extenderse a la totalidad de la ley.

 

57.   Finalmente, en cuanto a la faceta del cargo relacionada por el presunto desconocimiento de la reserva de ley estatutaria por regulación de instituciones y mecanismos de participación ciudadana, la Sala encuentra que, aunque el actor invocó dicho supuesto de reserva estatutaria, no desarrolló argumentos específicos dirigidos a acreditar la configuración de dicha causal.

 

58.   Ahora bien, en este punto la Sala encuentra propicio referirse al argumento del accionante, según el cual la naturaleza estatutaria de la ley acusada se deriva de que algunas de sus provisiones reproducen disposiciones normativas que el Congreso de la República tramitó a través del procedimiento estatutario en el proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, “[p]or la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones”, y que estas habrían sido examinadas por la Corte Constitucional como normas estatutarias en la Sentencia C-340 de 2024.

 

59.   En cuanto a esto, la Corte recuerda que, si bien en la sentencia antes mencionada se estableció que, “desde una perspectiva general, el PLE [Código Electoral] tiene por objeto regular la función electoral y se encuentra, por tanto, sujeto a la reserva de ley estatutaria”[106], también se determinó que “es posible que algunos contenidos del PLE se refieran a materias con reserva de ley orgánica o propias del legislador ordinario y se trate, por tanto, de un proyecto de ley mixto”[107].

 

60.   Por ende, la reproducción de algunas disposiciones contenidas en el proyecto de ley estatutaria del Código Electoral en la Ley 2494 de 2025 no es un elemento que, por sí solo, permita afirmar que dichas normas estuvieran sometidas a la reserva de ley estatutaria. Entras otras razones, ello se debe a que la jurisprudencia constitucional ha señalado que “por el hecho de que una regulación normativa sea o haya sido materia de una ley estatutaria [...] no por ello queda automáticamente excluida del ámbito normativo propio de la ley ordinaria”[108]. Era necesario que el actor ofreciera argumentos concretos encaminados a acreditar el contenido estatutario de tales disposiciones y no simplemente que evidenciara su correspondencia con otras normas adoptadas previamente mediante el procedimiento legislativo especial.

 

61.   Por estas razones, es posible afirmar que el cargo por violación de la reserva de ley estatutaria incumple el requisito de especificidad, puesto que se basó en argumentos vagos, indeterminados, abstractos y globales, que no permiten sustentar un cargo apto de inconstitucionalidad.

 

62.   El déficit de especificidad advertido también incide en la suficiencia del cargo, en la medida en que la falta de delimitación entre los distintos parámetros de reserva obligaría a la Corte Constitucional a seleccionar, ordenar y completar los argumentos del actor para construir cargos diferenciados, lo que excede el carácter rogado de la acción pública de inconstitucionalidad y confirma que la demanda no generó una duda mínima que habilite un pronunciamiento de fondo. Toda vez que la acusación no contiene todos los elementos fácticos y probatorios necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, el cargo formulado no satisface el criterio de suficiencia.

 

8.2.2. El cargo por violación del deber de análisis de impacto fiscal no es apto, al incumplir los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

 

63.   En cuanto al cargo por incumplimiento del requisito de análisis de impacto fiscal, la Sala encuentra que este cumple con el requisito de claridad, puesto que de la lectura de la demanda es posible identificar el alcance y sentido de lo pretendido y por qué el actor considera que el texto legal acusado infringe la Carta Política. En tal sentido, el actor aduce que los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025 no cumplieron la exigencia de acreditar un análisis de impacto fiscal, pese a que, en su opinión, “generan un impacto fiscal directo, estructural y permanente, al imponer al Consejo Nacional Electoral la obligación de cumplir funciones nuevas, especializadas y exigentes, para las cuales no existía ni infraestructura previa ni asignación presupuestal definida”[109].

 

64.   En contraste, el requisito de certeza no fue satisfecho, pues si bien el actor afirmó que el cumplimiento de lo establecido en las disposiciones antes mencionadas implica la creación de infraestructura, la destinación de personal y otros cambios institucionales que pueden implicar gastos, no explicó en qué medida los artículos acusados establecen, considerados en sí mismos, una orden de gasto o crean un beneficio tributario, y no constituyen, por ejemplo, simples autorizaciones de gasto[110]. La argumentación del actor se circunscribe a indicar que, a su juicio, la implementación de las disposiciones acusadas podría derivar en erogaciones a cargo del Consejo Nacional Electoral, pero no indica de qué forma una interpretación literal o sistemática de estas lleva a concluir que en los artículos acusados se establecen verdaderas órdenes de gasto.

 

65.   Igualmente, este cargo incumple el presupuesto de especificidad, puesto que no ofrece razones concretas para sustentar el presunto incumplimiento de las condiciones que la jurisprudencia ha establecido para hacer exigible el análisis de impacto fiscal, ni explica el alcance de la exigencia constitucional que supuestamente fue desconocida.

 

66.   En cuanto a esto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, de la lectura del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, se desprenden cuatro mandatos principales: (i) un deber general de incluir un análisis de impacto fiscal respecto del proyecto de ley que eventualmente ordene gastos u otorgue beneficios tributarios; y deberes específicos de (ii) que el Congreso evalúe, en el trámite legislativo, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional que permita financiarla; (iii) que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier momento dentro del proceso legislativo, incluya un concepto (que vaya en consonancia con el marco fiscal de mediano plazo -MFMP-) sobre la consistencia del análisis hecho por el Congreso en el punto anterior; y (iv) que, en los proyectos de iniciativa gubernamental que dispongan un gasto adicional o una reducción de ingresos, el gobierno indique cuál es la fuente sustitutiva de tales gastos[111].

 

67.   Pese a ello, el actor no argumentó por qué los artículos demandados contendrían órdenes imperativas de gasto, ni desarrolló cómo se habrían incumplido las exigencias de análisis fiscal antes mencionadas en el caso concreto.

 

68.   Lo mismo ocurre en relación con el requisito de pertinencia. El actor no soportó el cargo en argumentos de naturaleza constitucional relacionados con la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la exigencia de análisis del impacto fiscal de medidas que ordenen gasto, sino que centró su argumentación, más bien, en conjeturas o consideraciones doctrinales acerca del incumplimiento de dicho análisis.

 

69.   En especial, la censura se circunscribió a indicar que el cumplimiento de lo establecido en la ley podría dar lugar a erogaciones para el Consejo Nacional Electoral, sin explicar de qué manera ello resultaba en una vulneración a mandatos superiores a la luz de los estándares jurisprudenciales aplicables, más allá de mencionar que, de acuerdo con la Sentencia C-340 de 2024, “las normas que crean funciones nuevas para órganos constitucionales deben estar acompañadas de una proyección seria de su viabilidad financiera”[112].

 

70.   Como consecuencia de todo lo anterior, el cargo resulta insuficiente, pues no suministró los argumentos de análisis requeridos para generar una mínima duda sobre la constitucionalidad de los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025, siendo este un requisito indispensable para proceder a un estudio de fondo.

 

71.   En conclusión, para la Sala Plena, los cargos de inconstitucionalidad elevados por el señor Juan Manuel López Molina no cumplieron los requisitos argumentativos que demanda el ordenamiento jurídico para que pueda procederse a un estudio de fondo. Por ende, se proferirá una sentencia inhibitoria en relación con estos.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

ÚNICO. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre (i) el cargo de violación de la reserva de ley estatutaria elevado contra la totalidad de la Ley 2494 de 2025 y (ii) el cargo de ausencia del análisis de impacto fiscal contra los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 del mismo instrumento, por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Salvamento de voto

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

A LA SENTENCIA C-167/26

 

 

Referencia: Expediente D-16.799

 

Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2494 de 2025 “[p]or medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboración, publicación y divulgación de encuestas y se dictan otras disposiciones”

 

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, me permito exponer las razones que me condujeron a salvar el voto frente a la Sentencia C-167 de 2026.

 

A juicio de la mayoría, la demanda no tenía aptitud sustancial, razón por la cual, la decisión debía ser inhibitoria. En cuanto al cargo relacionado con la violación de la reserva de ley estatutaria, la mayoría consideró que, si bien la acusación era clara, cierta y pertinente, tenía falencias en su especificidad y suficiencia. En cuanto al cargo que atañe al análisis del impacto fiscal, la mayoría advirtió que la acusación no era cierta, específica, pertinente y suficiente.

 

Esta decisión no sólo desconoce los presupuestos que la propia jurisprudencia ha decantado para el examen de aptitud de las acciones públicas de inconstitucionalidad, sino que aplicó un estándar de rigor incompatible con el principio pro actione y, más aún, privó al ordenamiento de una definición que resultaba especialmente necesaria en una materia históricamente mal atendida.

 

Las razones de mi disenso pueden separarse en cuatro apartados: (i) la demanda era apta y, ante cualquier duda, debía aplicarse el principio pro actione; (ii) existe un precedente consolidado que orienta el cargo sobre reserva de ley estatutaria en asuntos electorales; (iii) la relación entre las encuestas y la función electoral confirma tanto la aptitud del cargo como la naturaleza electoral de la materia; y (iv) el tratamiento deficitario que históricamente han recibido los asuntos electorales hacía aún más imperioso un pronunciamiento de fondo.

 

La demanda era apta y, ante cualquier duda, debía aplicarse el principio pro actione

 

La jurisprudencia constitucional ha establecido que, para provocar un pronunciamiento de fondo, los cargos de una demanda de inconstitucionalidad deben satisfacer las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.[113] En mi criterio, el cargo por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales reunía cada uno de ellos.

 

En cuanto a la claridad, la acusación presentaba un hilo argumentativo comprensible y coherente. La Ley 2494 de 2025 regula la elaboración, publicación y divulgación de encuestas electorales y de opinión política y, por tratarse de una materia reservada al legislador estatutario, no podía adoptarse mediante ley ordinaria.

 

Respecto de la certeza, el reproche recaía sobre el contenido material real de las disposiciones acusadas y no sobre proposiciones deducidas o hipotéticas.

 

Frente a la especificidad –uno de los dos requisitos sobre los que la mayoría fundó la inhibición–, el demandante identificó con precisión el parámetro de control, esto es, el literal c) del artículo 152 de la Constitución, y explicó por qué la regulación de las encuestas constituye una materia sujeta a la reserva de ley estatutaria de funciones electorales. La circunstancia de que el cargo aludiera, además, a la incidencia de la ley sobre la libertad de expresión, el derecho a la información y la participación política no torna indeterminada la censura. Por el contrario, la relación entre las encuestas y la función electoral, según explicaré, confería al reproche una concreción suficiente para estructurar una oposición objetiva y verificable con el parámetro estatutario invocado.

 

La pertinencia también se acreditaba, pues los argumentos eran de estirpe constitucional y no reparos de mera conveniencia, de orden legal o de crítica política.

 

Por último, el cargo era suficiente, en la medida en que tenía alcance persuasivo y despertaba una duda mínima sobre la constitucionalidad de la ley, que es precisamente lo que activa el deber de pronunciamiento de fondo. Exigir del ciudadano una demostración acabada de la inconstitucionalidad, como parece desprenderse de la decisión, equivale a confundir la carga mínima de argumentación propia de la admisión con el juicio de fondo que sólo corresponde adelantar en la sentencia.

 

La mayoría, con todo, fundó su reproche en que el actor no precisó cuáles disposiciones correspondían a cada modalidad de reserva y en que formuló un único cargo que “mezcla” argumentos sobre derechos fundamentales, funciones electorales y mecanismos de participación. El reproche parte de una premisa equivocada sobre la naturaleza del vicio alegado. El desconocimiento de la reserva de ley estatutaria no es un vicio material predicable artículo por artículo, sino un vicio de competencia que afecta el trámite mismo de la ley. La censura consiste en que una materia reservada al legislador estatutario se adoptó por la vía ordinaria. Frente a un vicio de esa índole, el vehículo natural y suficiente es un cargo global contra la totalidad del instrumento, precisamente porque lo que se ataca no es el contenido singular de cada precepto, sino la competencia y el procedimiento seguidos para expedirlos.

 

Así lo confirma el precedente que la propia Sala Plena invoca. En la Sentencia C-145 de 1994 la Corte conoció de un cargo global contra la totalidad de una ley electoral por haberse tramitado como ordinaria y, lejos de exigir al demandante que atomizara la acusación disposición por disposición, examinó la ley y declaró la inexequibilidad de sus contenidos reservados. Exigir ahora, como condición de aptitud, que el actor deslindara y precisara cuáles disposiciones corresponden a cada tipo de reserva, lo que entonces no se reclamó, supone elevar el rigor por encima de lo que la jurisprudencia ha decantado y convertir en carga del ciudadano una tarea de clasificación que, en rigor, corresponde a la Corte al resolver el fondo.

 

Asimismo, el sostener que la regulación de las encuestas pueda comprometer a la vez las funciones electorales, los mecanismos de participación y ciertos derechos fundamentales no es una imprecisión, por el contrario, es una constatación de que la materia toca simultáneamente varias cláusulas que la Constitución sometió al procedimiento estatutario. Para que el cargo prospere basta con que una de esas facetas esté suficientemente articulada y la relativa a las funciones electorales lo estaba, pues se apoyaba en un parámetro nítido –el literal c) del artículo 152– y en un precedente directamente aplicable a las encuestas. No era necesario, por tanto, acreditar de manera autónoma cada uno de los supuestos para suscitar la duda mínima de constitucionalidad.

 

El reproche, además, se contradice con lo que la misma sentencia reconoce. Al examinar la faceta del cargo relativa a las funciones electorales, la Sala admitió que el actor “concentró” el cuestionamiento en los artículos 7, 8, 12 y 15 de la Ley 2494 de 2025. Si el demandante identificó los preceptos sobre los que recae esta causal de reserva, mal puede afirmarse, sin incurrir en contradicción, que “no logró deslindar o precisar cuáles disposiciones de la ley corresponden” a ella. La Sala pudo extraer, para cada modalidad de reserva, los artículos y los argumentos pertinentes, y esa sola posibilidad demuestra que el cargo era legible y estaba lo bastante determinado como para permitir la confrontación con la Carta.

 

La especificidad, conforme a la definición que la propia providencia acoge, exige concreción y puntualidad en la censura, esto es, que se demuestre de manera objetiva y verificable cómo la norma se opone a la Constitución. El actor satisfizo esa exigencia al identificar el parámetro de control, señalar las disposiciones comprometidas y explicar por qué la regulación de las encuestas constituye materia de función electoral. Así, la Sala exigió una carga adicional, esto es, separar taxonómicamente cada título de reserva que ningún precepto ni línea jurisprudencial impone y que, de admitirse, haría prácticamente inviable todo cargo global por violación de la reserva estatutaria.

 

Tampoco puede erigirse en prueba de ineptitud la frase con que el actor sintetizó su reproche, esto es, que el “objeto, contenido y efectos” de la ley revelan una “regulación integral y restrictiva”. Tal expresión no pone en evidencia vaguedad, más bien, reproduce el estándar que la jurisprudencia emplea para identificar cuándo una regulación, por ser integral, completa y sistemática, activa la reserva estatutaria. En todo caso, una oración de cierre que resume la pretensión no puede prevalecer sobre el desarrollo argumentativo que la antecede ni servir para descartarlo.

 

Cabe añadir una precisión sobre la faceta del cargo relativa a los derechos fundamentales que la mayoría también halló inepta. Aun si se aceptara que esa faceta era deficiente, ello no habilitaba la inhibición, pues bastaba con que una de las facetas del cargo, la relativa a las funciones electorales fuera apta para provocar el fallo de fondo. Con todo, el reproche tampoco se sostiene en sus propios términos. La Sala echó de menos que el actor no argumentara “de qué manera los contenidos específicos del instrumento normativo acusado establecen una regulación integral, completa y sistemática de estos derechos” ni explicara “cómo dicha regulación impacta directamente su núcleo esencial”. Ese estándar –según el cual la reserva por derechos fundamentales sólo se activa cuando la regulación es sistemática, completa e integral o incide sobre el núcleo esencial– es correcto, pero define cuándo procede la reserva, esto es, una cuestión de fondo. Para que el cargo sea apto no se requiere demostrar que la ley efectivamente alcanza el núcleo esencial, sino plantear, con razones mínimas, una duda sobre ello. Exigir esa demostración en sede de admisión equivale a confundir la carga argumentativa mínima con el juicio de mérito.

 

Contra lo que sugiere la decisión, el actor sí identificó el contenido del núcleo esencial comprometido y lo enlazó con restricciones concretas. La propia sentencia reconoce que la censura señaló que el núcleo esencial del derecho a la libertad de información “comprende el derecho de toda persona a recibir, procesar y difundir información sin interferencias arbitrarias del Estado”. Frente a ese núcleo, la Ley 2494 de 2025 condiciona, restringe y en ciertos casos prohíbe la publicación y divulgación de encuestas y sondeos. La oposición era entonces objetiva y verificable, pues una ley que interviene en la difusión de determinada información electoral, confrontada con un derecho cuyo núcleo es, precisamente, recibir y difundir información. Si esa intervención alcanza o no el núcleo esencial es justamente lo que un fallo de fondo debía resolver, no un presupuesto de la admisión.

 

Otro tanto cabe decir de la participación política. La Sala transcribe que el actor sostuvo que “las encuestas y los sondeos no son simples herramientas estadísticas, sino vehículos esenciales del discurso democrático, que permiten a la ciudadanía conocer las tendencias de opinión, contrastar propuestas y ejercer presión informada sobre partidos, candidatos y autoridades”. Lejos de ser una afirmación vaga, esa formulación vincula la regulación acusada con una dimensión reconocida del derecho de participación. Reprochar que el actor no probara, además, que la regulación es “integral, completa y sistemática” es, una vez más, exigir la demostración de fondo como condición de aptitud.

 

En definitiva, la demanda ofrecía los elementos necesarios para estructurar una controversia constitucional real. Aun si se admitiera, en gracia de discusión, que subsistía alguna duda sobre la aptitud del cargo, la conclusión no podía ser la inhibición. La acción pública de inconstitucionalidad es una manifestación del derecho de participación política de los ciudadanos en el control del poder (artículo 40.6 de la Constitución), de modo que su examen no puede regirse por un formalismo que termine por cerrar el acceso a la justicia constitucional (artículo 229 ibidem). El principio pro actione impone que, frente a la duda razonable sobre el cumplimiento de los requisitos de un cargo, el juez constitucional opte por la alternativa que permita un pronunciamiento de fondo y no por la que lo frustra. En este caso no había siquiera tal duda; pero, de haberla, debía resolverse a favor de la admisión del debate y no en su contra.

 

Existe un precedente consolidado que orienta el cargo sobre reserva de ley estatutaria en asuntos electorales

 

La aptitud del cargo se ve reforzada por una circunstancia que la mayoría pasó por alto. El reproche no se apoyaba en una construcción dogmática novedosa o aislada, sino en un precedente sólido y específico. Desde la Sentencia C-145 de 1994, la Corte ha sostenido que las funciones electorales del literal c) del artículo 152 de la Constitución tienen una sustancia propia que no se disuelve en los derechos y mecanismos de participación ni en el régimen de los partidos, y que, por lo tanto, están amparadas por una reserva reforzada.[114]

 

Esa misma providencia advirtió que, a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales –donde la reserva se interpreta de manera restrictiva para no vaciar la competencia del legislador ordinario–, en materia electoral la interpretación es exhaustiva y amplia, porque es la propia Constitución la que ordena regular las funciones electorales mediante ley estatutaria, y porque ellas constituyen un campo jurídico delimitado cuya reglamentación detallada no agota la competencia legislativa ordinaria. De manera puntual, la Sentencia C-145 de 1994 declaró inexequible la regulación de las encuestas y sondeos sobre preferencias políticas o electorales contenida en una ley ordinaria, por tratarse de materia reservada al legislador estatutario.[115]

 

Esta línea ha sido reiterada y precisada en pronunciamientos posteriores, como en las Sentencias C-401 de 2001 y C-283 de 2017. La primera se refirió al alcance de la reserva de ley estatutaria en materia electoral y reiteró la necesidad de distinguir entre las materias propias de las funciones electorales y los aspectos accesorios, instrumentales o administrativos. La segunda, por su parte, recordó que la reserva de ley estatutaria no se subsume únicamente en el voto popular, sino también en aspectos directamente relacionados con el ejercicio de la función electoral radicada en cabeza de los ciudadanos. Que exista un precedente directamente aplicable a las encuestas significa que el ciudadano contaba con un parámetro de control nítido e identificable –lo que, por lo demás, desvirtúa el reproche de falta de especificidad–. Inhibirse en ese escenario equivale a desconocer que la demanda descansaba sobre la propia jurisprudencia de esta Corte.

 

La relación entre las encuestas y la función electoral confirma la aptitud del cargo y la naturaleza electoral de la materia

 

Inhibirse en el presente caso desconoce, además, el papel que estos instrumentos cumplen en el proceso democrático. Las encuestas no son información neutra, pues los ciudadanos se forman una idea del panorama electoral a partir de ellas y, en una proporción significativa, orientan su voto conforme a lo que aquellas anticipan. Por ello, inciden de manera determinante en la dinámica electoral, que es justamente el criterio que la jurisprudencia emplea para identificar lo que pertenece a la reserva de funciones electorales.

 

La evidencia disponible respalda esta conclusión. El llamado efecto bandwagon o de arrastre describe la mayor probabilidad de que un votante incline su preferencia hacia la opción que las encuestas muestran en ascenso; un experimento de 2017 confirmó que la intención de voto por un partido aumenta cuando la encuesta exhibe un crecimiento en su apoyo, frente al escenario en que no se presenta encuesta alguna o esta refleja un descenso. A ello se suman los efectos sobre la participación. Un estudio de 2018 sobre referendos federales en Suiza halló que la cercanía de resultados anticipada por las encuestas afecta causalmente la participación electoral, y una investigación de 2022 sobre elecciones en el Reino Unido mostró que la decisión individual de voto depende de la combinación entre la percepción de una competencia reñida, inferida de las encuestas, y la historia electoral de la circunscripción.

 

Esta Corporación así lo ha reconocido. En la Sentencia C-1153 de 2005 se advirtió que las encuestas no cumplen únicamente funciones estadísticas, sino que, en el marco de los movimientos electorales, definen las tendencias públicas y tienen la posibilidad de modificar la opinión de los electores, además de incidir en el diseño de las campañas, alentar coaliciones y provocar dimisiones.[116] Las encuestas, en suma, no sólo informan al elector, sino que orientan las estrategias de los candidatos, la conformación de coaliciones, la evaluación de la viabilidad de las candidaturas y la propia decisión de competir o retirarse.

 

Si las encuestas inciden de ese modo en el comportamiento del electorado y en el desarrollo del debate democrático, su regulación recae sobre un aspecto técnico con efectos determinantes en la dinámica electoral y, por lo tanto, pertenece al núcleo de las funciones electorales. Esta constatación opera en dos direcciones, de un lado, demuestra que el cargo tenía una sustancia constitucional real; de otro, confirma que la materia es genuinamente electoral, de suerte que el debate de fondo era necesario.

 

El tratamiento deficitario de los asuntos electorales hacía aún más necesario un pronunciamiento de fondo

 

Existe una razón adicional, de orden institucional, que hace especialmente lamentable la inhibición. Los asuntos electorales han recibido en Colombia un tratamiento normativo deficitario y persistentemente fallido. El régimen electoral sigue gobernado, en lo esencial, por un código preconstitucional, el Decreto 2241 de 1986, anterior a la Constitución de 1991 y manifiestamente anacrónico. Han transcurrido más de dos décadas sin que el país haya logrado expedir el código o el estatuto electoral que la Constitución reclama.

 

El Congreso de la República ha tramitado en varias oportunidades proyectos de ley estatutaria para dotar al país de un nuevo Código Electoral, y en todas ellas la Corte los ha declarado inconstitucionales. Así ocurrió, primero, con el proyecto de ley estatutaria número 234 de 2020 (Senado) – 409 de 2020 (Cámara), declarado inexequible en la Sentencia C-133 de 2022 por vicios de procedimiento en su formación, entre ellos, haberse adelantado el trámite en sesiones extraordinarias en violación directa de lo previsto en los artículos 138 y 153 de la Constitución y en los artículos 85, 208 y 224 de la Ley 5ª de 1992.[117] Tal situación volvió a suceder con el proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 (Senado), acumulado con los proyectos 141 de 2022 (Senado) y 418 de 2023 (Cámara), declarado inexequible en la Sentencia C-340 de 2024, igualmente por vicios de procedimiento: falta de consulta previa, ausencia de análisis del impacto fiscal y elusión del debate.[118]

 

A este cuadro se añade una paradoja que ilustra la magnitud del déficit. Las reglas sobre encuestas que, según el precedente, deben constar en una ley estatutaria no estaban siquiera previstas en una ley. Antes de promulgarse la Ley 2494 de 2025, dichas reglas estaban contenidas en actos administrativos del Consejo Nacional Electoral, como la Resolución 23 de 1996 y la Resolución 50 de 1997, a las que se ha sumado recientemente la Resolución 1197 de 2026.[119] Una materia que la Constitución reserva al máximo nivel de deliberación legislativa terminó regulada, durante más de dos décadas, por simples resoluciones de la autoridad electoral.

 

En ese contexto, el deber de la Corte era pronunciarse de fondo. El hecho mismo de que el Congreso hubiese tramitado la Ley 2494 de 2025 como ley ordinaria pone de presente una confusión persistente sobre los contornos de las funciones electorales que esta Corporación, como guardián de la Constitución, estaba llamada a despejar. La inhibición, en cambio, deja la cuestión en la indefinición, perpetúa la anomalía de un régimen disperso y preconstitucional y desaprovecha la oportunidad de aportar la claridad que la materia exige.

 

Conclusión

 

En los anteriores términos dejo consignadas las razones de mi salvamento de voto. La demanda era apta para provocar un fallo de mérito; el cargo sobre reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales satisfacía la totalidad de las cargas argumentativas y, ante cualquier duda, el principio pro actione imponía resolver a favor del examen de fondo. Al inhibirse, la Corte no sólo cerró indebidamente el acceso a la justicia constitucional del ciudadano, sino que renunció a cumplir la función que le compete como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución en el ámbito electoral, particularmente necesitado de definiciones claras.

 

 

Fecha ut supra,

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS

 CARLOS CAMARGO ASSIS Y

 JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

A LA SENTENCIA C-167/26

 

 

Referencia: expediente D-16799

 

Acción pública de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2494 de 2025, “[p]or medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboración, publicación y divulgación de encuestas y se dictan otras disposiciones”

 

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez

 

 

1. Con el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación exponemos las razones en las que sustentamos nuestro salvamento de voto a la Sentencia C-167 de 2026. En concreto, acompañamos la ponencia inicial presentada a la Sala Plena que consideró que el cargo por violación de la reserva de ley estatutaria era apto para un pronunciamiento de fondo. En este escenario, se consideró que la normativa demandada resultaba inexequible por violación de la reserva estatutaria en materia de funciones electorales.

 

Aptitud del cargo por reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales

 

2. La mayoría de la Sala Plena concluyó que el cargo no reunió los presupuestos de especificidad y suficiencia. En primer lugar, estimó que el actor refirió distintas materias objeto de reserva estatutaria y no logró deslindar o precisar cuáles disposiciones de la ley corresponden a cada tipo, ni ofreció un concepto de la violación dirigido de manera concreta a cuestionar cada uno de estos aspectos. A su juicio, el actor mezcló argumentos sobre libertad de expresión, libertad de información, participación política, funciones del Consejo Nacional Electoral, mecanismos de participación y los criterios de transparencia para las encuestas. En segundo lugar, concluyó la Sala que la demanda no argumentó de qué manera los contenidos específicos del instrumento normativo acusado establecen una regulación integral, completa y sistemática de los derechos fundamentales que invocó para ese tipo de reserva; ni explicó cómo dicha regulación impacta directamente su núcleo esencial. En tercer lugar, se dijo que el demandante no explicó cómo de la afirmación de que la regulación de las encuestas tiene el potencial de influenciar el debate electoral se sigue que se trata de un elemento comprendido dentro de las funciones electorales sometidas a reserva estatutaria. Y, en cuarto lugar, en cuanto a la faceta del cargo relacionada con la regulación de instituciones y mecanismos de participación ciudadana, la mayoría de la Sala estimó que el actor no desarrolló argumentos específicos dirigidos a acreditar la configuración de dicha causal. Finalmente, con ello se advirtió la incidencia en la falta de suficiencia del cargo presentado.

 

3. A nuestro juicio, el cargo por violación de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales era apto y, en particular, cumplió las condiciones de especificidad y suficiencia respecto del concepto de la violación; además resultaba necesario aplicar el principio pro actione para preferir una decisión de fondo que privilegiara la participación ciudadana y el acceso al recurso judicial efectivo, como se expone a continuación.

 

4. Desde sus inicios la Corte Constitucional ha señalado en términos generales que: “La Constitución (…) introdujo la modalidad de leyes estatutaria para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que las de las leyes ordinarias [y] por un nivel superior respecto de éstas”[120]. Tratándose la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales (art. 152, literal c) de la Constitución Política) la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “es estricta en cuanto al objeto material de regulación, pero amplia y exhaustiva en cuanto al contenido y alcance de dicho objeto. Esta concepción encuentra una sólida justificación democrática y constitucional si se tiene en cuenta, por una parte, que las funciones electorales no se deben disolver en otras temáticas que el Constituyente también ha reservado al legislador estatutario y, por la otra, que las reglas electorales exigen la mayor claridad, precisión y detalle para que todos los actores conozcan con certeza las reglas de juego democrático en el que participan, cuya adopción por tal razón requiere el mayor consenso posible”[121].

 

5. En cuanto a la especificidad de la censura, la demanda expuso adecuadamente el cargo por violación de la reserva de ley estatutaria en una de sus hipótesis constitucionales advertidas (derechos fundamentales, funciones electorales y mecanismos de participación ciudadana). En efecto, el demandante identificó el parámetro de control que sustentaba el cargo -artículos 152, literal c) y 153 de la Constitución- y expuso las razones por las cuales, en su criterio, la ley demandada estaba sometida a la reserva de ley estatutaria por regular funciones electorales. En particular, porque afirmó que la ley censurada asigna “nuevas funciones al Consejo Nacional Electoral, crea órganos técnicos y modifica aspectos del debate público electoral, afectando el régimen de funciones electorales”. De igual manera, indicó cómo la ley demandada no habría satisfecho las exigencias a las que están sujetas las normas de rango estatutario de acuerdo con el artículo 153 superior.

 

6. Asimismo, en el resto de la demanda se desarrollaron los mínimos requerimientos argumentativos para formular un cargo apto por violación de la reserva de las funciones electorales. En particular, se efectuó un examen sobre las disposiciones de la ley acusada para justificar la exigencia de ley estatutaria en cuanto a la materia de encuestas y sondeos electorales[122]. A modo de ejemplo, el ciudadano indicó que:

 

“artículos como el 13 (prohibición de aportes de firmas encuestadoras), el 14 (modificación de normas del CNE), el 16 (canal de denuncias ciudadanas ante el CNE) y el 4 (condiciones metodológicas complejas) configuran un entorno normativo de alta carga regulatoria, que impacta la equidad en el acceso a la información y condiciona la dinámica del debate electoral, esto último evidentemente está relacionado con la reserva de ley estatutaria por función electoral. A lo anterior se suma que la ley introduce una modificación estructural al régimen de funciones del Consejo Nacional Electoral, autoridad constitucional del sistema electoral colombiano. Los artículos 7 y 8 crean una Comisión Técnica de Encuestas, con funciones permanentes de verificación, auditoría y certificación técnica, mientras que el artículo 12 impone deberes de conservación tecnológica (archivos, grabaciones, código fuente, microdatos) y el artículo 15 otorga al CNE la competencia de ordenar rectificaciones públicas obligatorias por supuestos errores metodológicos. Estas disposiciones crean órganos nuevos y asignan funciones de control, vigilancia y sanción que antes no existían, alterando el diseño institucional previsto para esta autoridad”.

 

7. En el mismo sentido, precisó que “la Ley 2494 de 2025 no puede interpretarse como una norma técnica o meramente procedimental. Su objeto contenido y efectos demuestran que se trata de una regulación integral y restrictiva del sistema de información política en contextos electorales, que impacta derechos fundamentales, mecanismos de participación ciudadana y competencia de las autoridades electorales”.

 

8. Estas referencias determinadas al articulado de la Ley 2494 se realizaron para ilustrar el alcance de la regulación prevista en la normativa demandada. En esa medida, no desvirtuaban el alcance general del reproche formulado pues, en todo caso, el demandante enfatizó que su cargo se dirigía contra la totalidad de la ley demandada ya que el Congreso había incurrido en un vicio de competencia. Adicionalmente, expuso que dicha regulación “configura un sistema normativo integral, coherente e interdependiente. Las disposiciones que la conforman no son autónomas ni susceptibles de escisión sin afectar la lógica interna, la finalidad unitaria y la eficacia del régimen regulatorio adoptado”. El accionante trajo a colación las sentencias C-515 de 2004, C-153 de 2022 y C-340 de 2024 para sustentar que este tipo de cambios al régimen funcional de las autoridades electorales solo pueden adoptarse mediante ley estatutaria, en virtud de lo dispuesto en el artículo 152, literal c) de la Constitución (funciones electorales).

 

9. Por otro lado, los argumentos expuestos guardaban relación con los parámetros que la jurisprudencia constitucional ha sentado en relación con el carácter amplio y exhaustivo de la reserva de ley en materia de funciones electorales y que suscitaban dudas sobre la vulneración de esta reserva al regular las encuestas electorales. En particular, el ciudadano demandante expresó que “la Ley 2494 de 2025 no puede interpretarse como una norma técnica o meramente procedimental. Su objeto, contenido y efectos demuestran que se trata de una regulación integral y restrictiva del sistema de información política en contextos electorales, que impacta […] competencias de las autoridades electorales”.

 

10. En cuanto a la suficiencia argumentativa, el reproche tenía alcance persuasivo capaz de plantear un cuestionamiento de fondo sobre el respeto a la reserva de ley estatutaria en el caso. En respaldo de lo anterior, la demanda recordó que la ley reproduce normas que se habían tramitado como estatutarias y que fueron revisadas como tales por la Corte Constitucional en la Sentencia C-340 de 2024, lo cual al menos generaba la duda (sospecha de inconstitucionalidad) sobre el carácter estatutario de la legislación acusada.

 

11. Aun si se considerase que existía alguna inquietud sobre la aptitud del cargo se incumplió el principio pro actione por el cual se debe preferir un pronunciamiento de fondo. En el presente asunto había elementos mínimos para suscitar una duda sobre la constitucionalidad de ley, la cual debía resolverse en favor del estudio de constitucionalidad como concreción del derecho de los ciudadanos a la participación política mediante el uso de la acción pública de inconstitucionalidad. En efecto, en virtud de dicho principio “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[123]. Las exigencias con las cuales la mayoría de la Sala valoró la demanda en el presente asunto son desproporcionadas, al punto que incumplen el referido principio constitucional y le impusieron al actor cargas que podrían ser contrarias a la naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad.

 

12. En conclusión, las cargas de especificidad y suficiencia se superaban en cuanto al cargo por violación de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales. Los planteamientos del demandante alcanzaban un umbral mínimo para habilitar un pronunciamiento de fondo, toda vez que se explicó con precisión y suficiencia en la demanda la forma en que la regulación debió ser objeto de mayor deliberación democrática al exceder lo meramente instrumental y ordinario, y ubicarse en una de las categorías reconocidas por el Constituyente y esta Corte como de carácter reservado. 

 

La Ley 2494 de 2025 debió declararse inexequible en su totalidad

 

13. De haberse resuelto de fondo el cargo formulado estimamos que la conclusión que se imponía era declarar la inexequibilidad de la Ley 2494 de 2025 por incumplir la reserva de ley estatutaria en materia electoral. El Congreso de la República incurrió en un vicio de competencia al tramitar y aprobar mediante ley ordinaria una materia de naturaleza estatutaria.

 

14. Para llegar a esta respuesta basta reiterar la jurisprudencia constitucional sobre la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales. La Sentencia C-145 de 1994 señaló que “si bien las funciones electorales tienen lazos muy estrechos con los mecanismos y derechos de participación, con el régimen de los partidos y movimientos políticos y con el estatuto de la oposición —materias todas ellas objeto de reserva de ley estatutaria—, su contenido no se disuelve en tales materias, sino que tiene una sustancia propia”[124]. La misma providencia aclaró que “las funciones electorales que deben ser objeto de regulación mediante ley estatutaria van más allá de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (CP art. 152 literal d) o de la regulación de los derechos de participación de las personas y de los procedimientos y recursos para su protección (CP art. 142 literal a)”.

 

Al establecer el sentido y alcance de la expresión funciones electorales contenida en el artículo 152, c) superior, esta Corte ha expresado que la reserva de ley estatutaria en relación con las funciones electorales es amplia y exhaustiva en cuanto a su contenido y alcance[125]. En ese sentido, desde sus primeros pronunciamientos este Tribunal ha establecido que existe una “reserva reforzada”[126], en el sentido de que la reserva de ley en materia de funciones electorales es mucho más exhaustiva[127] y debe ser analizada desde una perspectiva más amplia[128]. En virtud de ese carácter exhaustivo y amplio es que su aplicación opera de forma diferente al carácter restrictivo con el que se interpreta frente a otras materias sometidas a reserva, como la referida a los derechos fundamentales.

 

15. Entonces, desde la Sentencia C-145 de 1994 la Corte Constitucional refirió como materias objeto de la reserva de ley estatutaria:

 

“la fijación de las fechas de las elecciones; la organización de las tarjetas electorales; los sistemas de escrutinio; la suspensión de incorporación al censo de nuevas cédulas; la inscripción o registro de votantes; la residencia o domicilio electoral; la inscripción de candidaturas; las reglas permanentes sobre la instalación de mesas de votación; los jurados de votación, la validez de sus actas y de sus determinaciones; los escrutinios; el alcance del voto blanco y del voto nulo; el sufragio pasivo; la transmisión de datos por el registrador; las garantías o cauciones de los aspirantes a cargos públicos; el financiamiento estatal de las campañas electorales; la prohibición de propaganda electoral; las encuestas y sondeos; la votación de colombianos residentes en el exterior; y las inhabilidades por parentesco para aspirar a cargos de elección popular”[129] (énfasis añadido).

 

16. Esta sentencia se pronunció sobre el artículo 24 de la Ley 84 de 1993[130] y constituye precedente en la materia por las razones que se exponen a continuación. Dicha providencia analizó varias demandas de inconstitucionalidad acumuladas que se dirigían contra la Ley 84 de 1993, “por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral”, por considerar que varios de sus contenidos, al adoptarse mediante una ley ordinaria, violaron la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales. Específicamente, el artículo 24 de dicha ley reguló las encuestas, fijó algunas condiciones que debían cumplirse para su divulgación, prohibió la difusión de aquellas que no cumplieran dichas obligaciones y le encargó al CNE la reglamentación posterior de la materia, así como llevar el registro de las firmas encuestadoras.

 

17. Al analizar el cargo respecto de dicho artículo, la Corte Constitucional declaró su inexequibilidad por considerar que la disposición que regulaba las encuestas y sondeos sobre preferencias políticas o electorales debía considerarse bajo la reserva de ley estatutaria, “razón por la cual, el incluirla en la ley ordinaria materia de examen, constituye una clara violación de la Constitución por ser materia de reserva estatutaria”[131]. Si bien la Sentencia C-145 de 1994 mencionó que la regulación de encuestas y sondeos sobre preferencias políticas hace parte de la ley estatutaria “de partidos y movimientos políticos”, luego la Sentencia C-133 de 2022 incluyó “las encuestas y sondeos” en la recopilación de los pronunciamientos jurisprudenciales acerca de la reserva de ley estatutaria de funciones electorales[132].

 

18. Precisamente, la Sentencia C-133 de 2022 realizó el control previo y automático sobre el proyecto de ley estatutaria n.° 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el código electoral colombiano y se dictan otras disposiciones” y, particularmente, sobre las disposiciones de su título VI. Aun cuando dicha providencia declaró la inexequibilidad del aludido proyecto de ley por vicios de procedimiento en su formación, la relevancia de la decisión para el presente examen radica en que allí esta Corporación concluyó que aquel proyecto de ley, que incluía una regulación en materia de encuestas y sondeos muy similar a la finalmente adoptada en la Ley 2494 de 2025[133], cumplió el primer supuesto del control automático e integral al cual se someten las leyes estatutarias, esto es, reglamentar asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria.

 

19. De lo dicho se observa que, en lo que corresponde a la función electoral, la exigencia de la ley estatutaria opera bajo una reserva reforzada, la cual concierne en esencia a todos los aspectos permanentes y necesarios para que los ciudadanos participen en la conformación, ejercicio y control del poder político (CP art. 40), mediante el voto depositado en procesos electorales. A lo cual se agregan los aspectos técnicos o procedimentales que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral y las normas que se ocupan de la reglamentación de las funciones de los organismos electorales, siempre que guarden correspondencia con el acto electoral y con los procesos electorales en sí mismos[134]. De dicho alcance amplio “escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios o instrumentales”[135]. De esta manera se cumplen con los objetivos fijados por el Constituyente en cuanto a proteger el principio democrático y a asegurar el correcto funcionamiento del Estado[136]. Por otro lado, a partir de la Sentencia C-145 de 1994[137] se advierte que la jurisprudencia constitucional ha establecido que las disposiciones cuyo objeto y alcance es la regulación de las encuestas y sondeos electorales y de opinión política han sido consideradas por esta Corte como sujetas a la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales. Así se enfatizó en la recopilación de pronunciamientos sobre la materia efectuada en la Sentencia C-133 de 2022, en la cual se aclaró que, pese a referirse la jurisprudencia de 1994 a la reserva en materia de partidos y movimientos políticos, el asunto correspondía a la propia de funciones electorales.

 

20. Estos pronunciamientos deben leerse armónicamente con las decisiones de la Corte Constitucional que han destacado el rol determinante que desempeñan las encuestas en el proceso democrático. Entre ellas, la Sentencia C-488 de 1993[138]explicó que “dada la naturaleza de la democracia participativa, la divulgación de encuestas electorales es asunto de interés general. Al ser de interés general el conocimiento de la opinión sobre los hechos que reflejan las encuestas, la información es debida, dada la prevalencia del interés general”[139]. En ese sentido, la opinión de un sector de la sociedad es un factor de interés de los electores para el ejercicio de su decisión política y cuando se aproxima una elección la información sobre “la receptividad que entre la población tengan los programas ideológicos y la acción de los candidatos a los cargos de autoridad política” reviste la mayor importancia.

 

21. Dicha relevancia fue reiterada en la Sentencia C-089 de 1994[140] en la cual se expuso que las pautas sobre encuestas políticas “tienen enorme relevancia en las condiciones bajo las cuales se desarrolla el debate político”[141]. En esta providencia, este Tribunal declaró la exequibilidad de la prohibición de divulgar proyecciones o resultados el mismo día de las elecciones[142], al considerar que “la divulgación de encuestas y proyecciones sobre el comportamiento electoral el día de las elecciones puede interferir el desarrollo normal y espontáneo del respectivo certamen y dar lugar a equívocos o informaciones que desorientan o desalientan a los votantes”. En ese sentido, estimó necesaria aquella medida para preservar la autenticidad y objetividad de las encuestas, así como evitar que estas den lugar a fenómenos de distorsión informativa.

 

22. Incluso en la Sentencia C-1153 de 2005[143] se enfatizó en que “[l]as encuestas de opinión miden, como se indica, la opinión de los ciudadanos, opinión que, en tanto que variable, puede verse alterada por la medición misma. Así, las encuestas de opinión pública no sólo cumplen funciones estadísticas, sino que, en el marco de los movimientos electorales de los pueblos, definen las propias tendencias públicas. En suma, las encuestas tienen la posibilidad de cambiar la opinión de los electores”[144]. En particular, la información que brindan las encuestas “permite a los candidatos y a los ciudadanos modificar sus patrones de conducta respecto de esas predicciones. Es así como algunos se refieren al voto táctico como a aquel que se emite para inclinar una predicción no deseada o al efecto boomerang, como el que se produce cuando los resultados de las encuestas que desfavorecen a un candidato generan una reacción masiva opuesta que termina por granjearle el triunfo”[145].

 

23. Por otro lado, la referida providencia explicó que las encuestas de opinión han hecho posible “que las campañas políticas del presente se diseñen sobre el conocimiento de la opinión de los electores e interpreten de manera más directa sus esperanzas”[146]. En otras palabras, “el cambio en la opinión de los electores también propicia cambios en el planteamiento de las campañas. Así, las encuestas de opinión no sólo transforman las tendencias del electorado, sino que promueven la transformación de las propuestas políticas, alientan las coaliciones y provocan las dimisiones”[147]. Adicionalmente, “las encuestas de opinión pueden persuadir o alentar a futuros aspirantes a promover su candidatura a partir de la medición de la temperatura del ambiente político. Así visto, el poder de las encuestas determina si un candidato tiene o no posibilidades de disputar una contienda electoral y por ende, si vale la pena emprender la aventura económica propia de una candidatura”[148]. De igual manera, “[l]as encuestas delimitan los grupos sociales a los cuales debe dirigirse con mayor ahínco el candidato e identifican los temas de la propuesta política que deben reforzarse”[149].

 

24. Al aplicar los anteriores criterios para la solución del cargo formulado en la demanda que correspondió al presente expediente se concluye que, por su objeto, alcance y contenido, la Ley 2494 de 2025 regula la elaboración y divulgación de encuestas electorales. En particular, de acuerdo con el artículo 1.° de la Ley 2494 de 2025, su objeto es “regular la realización y divulgación de encuestas para cargos de elección popular y de opinión política, con el fin de garantizar la igualdad al acceso de la información y la transparencia de los datos en aras de aumentar la confiabilidad y robustecer técnicamente la aplicación de dichas técnicas de investigación en el territorio nacional”.

 

25. Este objeto se complementa con la exposición de motivos del proyecto de ley que refirió los impactos de las encuestas y sondeos en los certámenes electorales. En particular, los autores del proyecto de ley manifestaron que la publicación de sus resultados “suele influir en los comicios electorales, razón por la cual un manejo poco técnico de estos instrumentos de medición puede llevar a la sociedad a tomar decisiones mal informadas en detrimento de la calidad de nuestro sistema político. Por lo anterior, urge una nueva legislación que unifique las normas que hoy regulan estos asuntos y que garantice unos mínimos de transparencia y calidad de los métodos estadísticos aplicados al tema político”[150]. Es decir, desde el inicio del trámite legislativo de la Ley 2494 de 2025 se puso de presente que la necesidad de la regulación en la materia obedecía a que las encuestas tienen una incidencia relevante en los procesos electorales. Esto se acompasa con el hecho de que incluso en el primer debate en Senado se impartió trámite de ley estatutaria al proyecto, no obstante que, posteriormente, en primer debate de Cámara de Representantes se adecuó el procedimiento al de ley ordinaria

 

26. Además, a partir del análisis específico del articulado se puede constatar que la ley regula un asunto sometido a la reserva de ley en materia de funciones electorales, tal y como se detalla enseguida:

 

(i) Artículo 3°. Regula las encuestas y sondeos porque define dichas nociones para efectos de la aplicación de la ley, determina otros términos asociados a su elaboración y establece prohibiciones en la materia. En ese sentido, (i) incorpora la definición de encuesta, sondeo y firmas encuestadoras; (ii) contiene parámetros para la conformación de las muestras de las encuestas con los municipios que deben incluirse en ellas y los márgenes de error que deben tenerse en cuenta; y (iii) prohíbe la publicación de sondeos sobre intención de voto electoral.

 

(ii) Artículo 4°. Regula las encuestas y busca garantizar representatividad mediante un diseño de la muestra específico y detallado en forma minuciosa. En particular, determina los márgenes de error, los niveles mínimos de confianza de las encuestas de carácter electoral a nivel nacional, departamental, distrital, así como los municipios y distritos que deben incluirse en las muestras. Inclusive plantea la utilización de muestras de reemplazo para eventos en los que, por problemas de orden público, desastres naturales u otras circunstancias de fuerza mayor no se puedan incluir los municipios de inclusión forzosa.

 

(iii) Artículo 5°. Define lo siguiente: primero, determina las personas por las cuales se debe escrutar en encuestas dirigidas a conocer la opinión o favorabilidad de políticos o candidatos a cargos uninominales. Particularmente, obliga a que se indague por candidatos que posean relevancia o notoriedad pública significativa, hayan participado en elecciones similares previas o tengan favorabilidad o reconocimiento manifiesto. Segundo, permite que las encuestas que incluyan preguntas relacionadas con intención de voto se realicen únicamente a partir de los tres meses anteriores al primer día de inscripciones de los candidatos.

 

(iv) Artículos 6° y 9°. Detallan pautas para la publicación de encuestas electorales en los siguientes aspectos. Primero, se enlistan las condiciones que deben cumplirse para la publicación de encuestas electorales. En términos generales la regulación se dirige a que se publique la ficha técnica de las encuestas para que se conozca la persona jurídica que contrató y elaboró la encuesta, el diseño de la muestra, las preguntas formuladas, los candidatos y personas que se incluyeron, el método de recolección, entre otros aspectos. Puede decirse que esta disposición apunta a garantizar la transparencia de la información publicada. Segundo, prohíbe que se publiquen o divulguen en cualquier medio de comunicación encuestas que no cumplan dichos requisitos. Tercero, asigna al Consejo Nacional Electoral la función de ejercer vigilancia sobre el cumplimiento de los requisitos establecidos y, especialmente, sobre la forma en que se realizan las preguntas, de tal manera que se garantice la no inducción a las respuestas, la adecuada selección de la muestra, la veracidad de los datos reportados, publicados y las buenas prácticas en todas las etapas de la encuesta hasta su publicación y divulgación; e iniciar los procedimientos sancionatorios que correspondan ante el incumplimiento de tales parámetros. Cuarto, establece en forma análoga pautas para garantizar la transparencia en la publicación de sondeos electorales, para lo cual se debe informar la persona natural o jurídica que los realizó y que los encomendó, la fuente de su financiación, el tipo, tamaño de la muestra y procedimiento utilizado para seleccionar las unidades muestrales, el texto literal de la pregunta o preguntas formuladas, y el orden en el que se realizaron, las personas o instituciones por quienes se indagó, el espacio geográfico y la fecha o período de tiempo en que se realizó, entre otras cuestiones.

 

(v) Artículo 9°. Establece la realización de encuestas únicamente por parte de las firmas encuestadoras previamente registradas ante el Consejo Nacional Electoral.

 

(vi) Artículos 10° y 11°. Regulan las condiciones que las firmas encuestadoras deberán acreditar para obtener el registro que las habilita para realizar encuestas electorales y establecen, en el ámbito de las encuestas electorales, que dichas firmas podrán incurrir en responsabilidad civil y penal por incumplir las leyes de la estadística.

 

(vii) Artículo 12°. Establece las obligaciones a cargo de las referidas firmas en cuanto entregar determinada información para que se les puedan adelantar auditorías sobre las encuestas elaboradas. Ello apunta a verificar que se cumplan los parámetros para el rigor metodológico de las encuestas, por lo cual aquellas deben entregar al Consejo Nacional Electoral información sobre los cálculos y la justificación del tamaño y selección de la muestra, los códigos computacionales para el procesamiento de datos y el cálculo de indicadores, los registros de los cuestionarios diligenciados, entre otros. Asimismo, prevé que todas las encuestas electorales, políticas y de opinión pública de cobertura nacional serán auditadas por la comisión, mientras que lo serán aleatoriamente las encuestas territoriales.

 

(viii) Artículo 13°. Regula las encuestas electorales en cuanto garantía de su confiabilidad al prohibir a las firmas encuestadoras realizar aportes a las campañas políticas.

 

(ix) Artículo 14°. Esta norma ordena al Consejo Nacional Electoral actualizar las resoluciones hasta el momento vigentes en la materia, de acuerdo con lo previsto en la Ley 2494 de 2025.

 

(x) Artículo 15°. Regula las actuaciones de los medios de comunicación en relación con las encuestas electorales porque obliga a rectificar la información cuando aquellos publiquen o difundan los resultados de encuestas electorales con errores sustanciales o que violen lo establecido en la ley.

 

(xi) Artículo 16°. La disposición regula las encuestas electorales porque obliga al Consejo Nacional Electoral a garantizar mecanismos para que la ciudadanía pueda presentar observaciones, solicitudes de revisión o denuncias sobre encuestas de elección popular o de opinión política publicadas.

 

27. Lo expuesto evidencia para quienes nos apartamos de la decisión mayoritaria que la Ley 2494 de 2025 contiene una regulación exhaustiva, detallada y minuciosa sobre las encuestas y sondeos de carácter electoral. Ello, al establecer las nociones operativas de lo que se entiende por encuesta, sondeos y firmas encuestadoras; determinar las reglas a las que debe sujetarse la elaboración y publicación de encuestas electorales, así como prohibir divulgar sondeos sobre intención de voto electoral; señalar las pautas a las que se deben someter las firmas encuestadoras y los medios de comunicación para elaborar y divulgar encuestas, así como los parámetros para su vigilancia y auditoría y las consecuencias por su incumplimiento. En ese sentido, las normas enunciadas regulan materias que tienen un innegable impacto en el proceso electoral y la forma en que se construye la opinión electoral, al determinar integralmente el régimen de encuestas y sondeos para el acceso a cargos de elección popular. Si otrora era claro que la fijación de puestos de votación incidía directamente en la expresión de la voluntad de la ciudadanía, hoy es incuestionable que la formación de opinión en torno al desarrollo de los certámenes electorales está mediada en forma determinante y esencial por los resultados que arrojan este tipo de mediciones, en tanto la encuesta tiene un potencial relevante de generar efectos materiales en la elección y en el comportamiento de los diferentes actores, no solo de los votantes sino de quienes se presentan como candidatos y las diversas organizaciones políticas.

 

28. Conforme a lo expuesto, era constatable que el objeto y alcance de la Ley 2494 de 2025 (artículos 1 y 2), así como los artículos 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y 16 de dicha normativa, específicamente, regulan la realización y divulgación de las encuestas electorales, lo cual es una materia cobijada por la reserva de ley estatutaria al referirse esencialmente a la función electoral. Por lo anterior, se desconoció esta garantía estatutaria al adoptarse la mencionada regulación mediante una ley ordinaria que no se sometió a los requerimientos procedimentales exigibles para el trámite de aquel tipo de leyes.

 

29. A lo dicho se suma que el asunto regulado en la Ley 2494 de 2025 tiene un carácter determinante en los procesos electorales, razón por la cual las materias reguladas en las normas examinadas constituyen un asunto cobijado por la mencionada reserva estatutaria. En efecto, estas inciden en varios de los aspectos característicos de dichos procesos. En ese sentido, las encuestas y sondeos de opinión electoral y política constituyen un insumo relevante que impacta en el comportamiento de los votantes, en el proceso de su toma de decisiones y en el desarrollo del debate democrático. Asimismo, lo conocido mediante las encuestas constituye un factor determinante en las decisiones de las campañas electorales y de los candidatos, frente al examen de su viabilidad y a la valoración de su probabilidad en cuanto a resultar electos, así como representa un elemento a tener en cuenta para mantenerse en la competencia, renunciar o promover la conformación de coaliciones o de mecanismos diferentes de selección de las candidaturas. Todas estas materias, pese a ser de carácter más operacional o técnico, resultan cruciales en la dinámica del proceso electoral y, por tal motivo, constituyen un asunto que está cobijado por la reserva reforzada en materia de funciones electorales.

 

30. Todo lo dicho sustenta la conclusión de que la Ley 2494 de 2025 regula materias de contenido estatutario, de acuerdo con el artículo 152, literal c) de la Constitución. Por lo anterior, a nuestro juicio, la Sala Plena debió concluir que se configuró el vicio de competencia bajo examen al adoptarse por el Congreso de la República la referida normativa mediante la modalidad de ley ordinaria, sin contar con el trámite legislativo calificado que previó el Constituyente al efecto, ni con el control previo y automático de constitucionalidad, por lo cual debía declararse su inexequibilidad.

 

31. Específicamente, los artículos 7 y 8 y 17 de la aludida ley que establecen órganos y mecanismos para implementar y garantizar el cumplimiento de las demás normas referidas, son de naturaleza eminentemente operativa. Estos no estaban cobijados por la reserva de ley estatutaria, porque (i) su objeto no recae directamente sobre la elaboración o divulgación de encuestas electorales. En concreto, se refieren a la creación de instancias al interior del Consejo Nacional Electoral y al funcionamiento interno de este órgano, asuntos que explícitamente la jurisprudencia constitucional ha considerado que pueden ser regulados mediante ley ordinaria[151]. Y (ii) la vigencia y derogatorias dispuestas por la ley son disposiciones meramente instrumentales que carecen de contenido material autónomo.

 

32. No obstante, a nuestro juicio, estos tres artículos debieron declararse inexequibles por sustracción de materia[152], considerando su contenido accesorio y porque tienen una relación instrumental esencial y necesaria con las normas inexequibles por violación de la reserva de ley estatutaria. En efecto, al desaparecer del ordenamiento jurídico las reglas dirigidas a regular la elaboración y divulgación de encuestas electorales, los parámetros que se establecen únicamente para garantizar el cumplimiento de aquellas o que disponen su vigencia y la derogatoria de algunas disposiciones previas son inexequibles en función de la invalidez de las primeras.

 

33. En estos términos dejamos planteadas las razones por las cuales salvamos el voto respecto de lo decidido en la Sentencia C-167 de 2026.

 

En la fecha arriba indicada,

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado