TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-170/26

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia sobre decretos reglamentarios

 

(...) al tratarse de una norma de naturaleza reglamentaria, la Sala Plena concluyó que a la luz del artículo 241 de la Constitución, no tiene competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre los contenidos normativos previstos en el Decreto. En conclusión, la Corte se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de mérito en relación con el Decreto 0721 de 2025, en la medida en que dicha norma tiene la naturaleza de un decreto reglamentario.

 

COMPETENCIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar naturaleza de la norma

 

Para determinar su competencia sobre las normas que sean puestas bajo su examen, en el caso de decretos debe acudir a criterios formales y materiales. Según el criterio formal, la naturaleza de un decreto expedido por el Gobierno Nacional está determinada por los fundamentos que se señalan al momento de su expedición. Al respecto, esta Corporación ha establecido que: este criterio Constituye el principal criterio para definir si el control abstracto de constitucionalidad corresponde a la Corte Constitucional o al Consejo de Estado, según se refiera o no a alguna de las hipótesis previstas en el artículo 241 Superior.  Y en consecuencia solo es necesario acudir al criterio material, para determinar la posible competencia sobre un decreto: cuando el criterio formal no ha brindado la suficiente claridad, para definir a qué autoridad corresponde ejercer el control de decretos dictados por el Gobierno Nacional.

 

ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2021 POR MEDIO DEL CUAL SE CREAN CIRCUNSCRIPCIONES TRANSITORIAS ESPECIALES DE PAZ PARA LA CÁMARA DE REPRESENTANTES-Carácter reglamentario de las facultades otorgadas al Gobierno

 

(...) las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por esta enmienda constitucional tienen un carácter estrictamente reglamentario, y explícitamente esta Corte ha descartado que se haya facultado al Gobierno Nacional para dictar normas de naturaleza legal ordinaria y mucho menos estatutaria. Resulta particularmente relevante resaltar que el Gobierno Nacional explícitamente invocó la potestad reglamentaria para dictar este Decreto. Por lo tanto, en virtud de las normas invocadas por el Gobierno Nacional como marco de su competencia y de lo dispuesto en la jurisprudencia de esta Corte sobre el parágrafo 4º del artículo 5 del AL 02 de 2021, la Sala concluye que en virtud de la facultad invocada por el Gobierno Nacional para la expedición del Decreto 0721 de 2025 bajo el criterio formal, la norma tiene la naturaleza jurídica de un decreto reglamentario.

 

DEMANDA CONTRA DECRETOS REGLAMENTARIOS-Competencia del Consejo de Estado

 

(...) los decretos reglamentarios, aunque contengan reglas impersonales y abstractas, conservan su naturaleza administrativa “en atención al órgano del que proceden, su forma y contenido”, y recordó que todos los decretos generales del Gobierno Nacional distintos de aquellos con contenido legislativo atribuido expresamente a la Corte Constitucional pueden ser demandados ante el Consejo de Estado.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

 

SENTENCIA C-170 DE 2026

 

Referencia: expediente PE-061

  

Revisión de constitucionalidad del Decreto 0721 de 25 de junio de 2025, “por el cual se adiciona el Capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para reglamentar el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz”.

 

Magistrado Ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

Bogotá D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiséis (2026).

 

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional profiere la siguiente:

 

SENTENCIA

 

Síntesis de la decisión

 

El 16 de julio de 2025, el Ministerio del Interior remitió a la Corte copia del Decreto 0721 del 25 de junio de 2025 -mediante el cual se reglamenta el Acto Legislativo 02 de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (en adelante CITREP)-, para que esta ejerciera un control de constitucionalidad automático, previo e integral.

 

Una vez avocado el conocimiento del trámite, los diversos intervinientes señalaron que la norma bajo examen es un decreto de contenido estatutario. Por su parte, los Ministerios del Interior y de Justicia, así como la Presidencia de la República y el procurador general de la Nación, coincidieron en señalar que se trata de una norma de naturaleza reglamentaria, toda vez que este se limita a reproducir los criterios establecidos en la ley para los congresistas.

 

A partir de lo anterior, como cuestión preliminar, la Sala Plena analizó la naturaleza jurídica del Decreto 0721 de 2025 para determinar si hace parte de las normas sobre las cuales esta Corporación tiene competencia para ejercer el control de constitucionalidad. De antemano la Corte Constitucional reiteró que es ella la juez de su propia competencia según las reglas dispuestas por el Art. 241 Superior. Por lo tanto, la fórmula dispuesta en el artículo 2 del Decreto 0721 de 2025 resulta inaplicable por pretender versar sobre un asunto que está regulado por la Carta Política.

 

Para resolver la cuestión, la Sala Plena inició con el  análisis sobre las facultades invocadas por el Gobierno Nacional para la expedición del Decreto, y encontró que, en primer lugar se refirió a las competencias reglamentarias dispuestas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y posteriormente al parágrafo 4° del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, cuyo tenor es el siguiente:

 

PARÁGRAFO 4°. El Gobierno Nacional reglamentará las sanciones de quienes habiendo sido elegidos en alguna de las circunscripciones transitorias ele Paz no cumplan con los requisitos y reglas establecidas en el presente acto legislativo. Para la reglamentación de las sanciones, el Gobierno Nacional deberá tener en cuenta el inciso segundo del artículo 134 de la Constitución Política.

 

La Corte reiteró lo sostenido en las Sentencias C-089 de 2022 y C-302 de 2023. En la primera, la Corte realizó el control de constitucionalidad del AL 2 de 2021, y este tribunal enfatizó e insistió en que las facultades otorgadas al Gobierno Nacional para la regulación de esta enmienda constitucional tienen un carácter estrictamente reglamentario. En la Sentencia C-032 de 2023 la Corte reiteró esta postura y enfatizó en que la delegación – o el mandato- dirigido al Gobierno Nacional en el AL 02 de 2021 no incluye competencias para dictar normas de carácter estatutario ni legal, sino que es estrictamente reglamentaria.  Por lo tanto, la Corte concluyó que, la facultad ejercida por el Gobierno Nacional para la expedición del Decreto 0721 de 2025 fue exclusivamente reglamentaria, y la norma no puede tener otra naturaleza puesto que la delegación constitucional no avala tal posibilidad. En atención a las reglas y pronunciamientos referenciados, esta Corporación determinó que el Decreto bajo examen, tiene la naturaleza jurídica de un decreto reglamentario. 

 

Como consecuencia, al tratarse de una norma de naturaleza reglamentaria, la Sala Plena concluyó que a la luz del artículo 241 de la Constitución, no tiene competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre los contenidos normativos previstos en el Decreto. En conclusión, la Corte se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de mérito en relación con el Decreto 0721 de 2025, en la medida en que dicha norma tiene la naturaleza de un decreto reglamentario.

 

 

I. Antecedentes

 

1. El texto de la norma remitida a la Corte Constitucional 

 

1. El 16 de julio de 2025^[1], el Ministerio del Interior remitió a la Corte para su revisión de constitucionalidad copia del Decreto 0721 del 25 de junio de 2025. Destacó que “fue publicado en edición ordinaria del diario oficial del 26 de junio de 2025”. De acuerdo con el Diario Oficial número 53.162 del 26 de junio de 2025, dicha normativa establece lo siguiente:

 

“DECRETO 0721 DE 2025

 

Por el cual se adiciona el capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para reglamentar el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz.

 

El Presidente de la República de Colombia,

 

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y en el parágrafo 4° del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, y

 

 

CONSIDERANDO:

  

Que el punto 2.3.6. del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera señala que “En el marco del fin del conflicto y con el objetivo de garantizar una mejor integración de zonas especialmente afectadas por el conflicto, el abandono y la débil presencia institucional y una mayor inclusión y representación política de estas poblaciones y de sus derechos políticos económicos, sociales, culturales y ambientales y también, como una medida de reparación y de construcción de la paz, el Gobierno Nacional se compromete a crear en estas zonas un total de dieciséis (16) Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la elección de un total de dieciséis (16) representantes a la Cámara de Representantes, de manera temporal por dos (2) periodos electorales (...)”. 

  

Que la Corte Constitucional, Sala Plena, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Linares Cantillo, en Sentencia SU-150 de 21 de mayo de 2021, identificó las siguientes características de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes (CITREP): 

  

“(i) Las CTEPCR corresponden a una medida adoptada no solo como parte de los acuerdos para lograr el fin del conflicto armado interno, sino igualmente para buscar dar solución a los problemas de representación que históricamente se han denunciado, bajo la idea de lograr una sociedad más incluyente, pluralista, participativa, facilitando la creación de fuerzas políticas que tradicionalmente no han tenido representación en el Congreso de República y dándole voz a las personas que habitan los territorios más afectados por la violencia. El ajuste propuesto consiste en aumentar, de manera temporal y por dos periodos electorales, el número de representantes a la Cámara previsto en el artículo 176 de la Carta, y complementado con el artículo 112 del Texto Superior, con un total de 16 curules adicionales a las 167 que existen por virtud de las normas en cita. Ello, sin perjuicio de las cinco adicionales que se otorgaron a las FARC EP, por los periodos electorales 2018-2022 y 2022-2026, conforme al AL 03 de 2017.  

  

(ii) Las CTEPCR son igualmente una medida de carácter transicional, que busca realizar un cambio en un problema que viene desde el pasado, que ha sido parte del conflicto y que exige políticas de corrección con alcance inmediato y temporal que ayuden a construir una sociedad más democrática. Por esta razón, no se trata de un ajuste permanente sino limitado a dos períodos electorales. (...)”.  

  

Que el Congreso de la República expidió el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, por el cual se adoptan disposiciones para la elección de los Representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026-2030, y este fue enviado a la Corte Constitucional para su respectivo control automático. 

  

Que la Corte Constitucional, Sala Plena, Magistrada Ponente: Dra. Paola Andrea Meneses Mosquera, en Sentencia C-089 de 10 de marzo de 2022 realizó el control automático del Acto Legislativo número 02 del 25 de agosto de 2021, declarando su exequibilidad. 

  

Que el Gobierno expidió el Decreto número 1207 de 5 de octubre de 2021, por el cual adoptan disposiciones para la elección de los representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026- 2030”, en desarrollo del Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021.  

  

Que para la realización de las elecciones de los representantes a la Cámara por las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, se dio aplicación al Decreto número 1207 de 5 de octubre de 2021, sin embargo, este fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, Sala Plena, Magistrado Ponente: Dr. José Fernando Reyes Cuartas, Sentencia C-302 de 10 de agosto de 2023. 

  

Que la decisión tomada por el Alto Tribunal en la sentencia mencionada anteriormente tuvo sustento en vicios de procedimiento en el trámite del Decreto número 1207 de 5 de octubre de 2021, ya que este debió enviarse automáticamente a la Corte Constitucional para control previo, integral y definitivo de Constitucionalidad. Así mismo, en beneficio de los Representantes a la Cámara elegidos por las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, la Corte Constitucional justificó que su decisión no afectaba las elecciones de 2022 ni las futuras de 2026. 

  

Que el parágrafo 4 del artículo 5° transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021 establece que “El Gobierno Nacional reglamentará las sanciones de quienes habiendo sido elegidos en alguna de las circunscripciones transitorias de Paz no cumplan con los requisitos y reglas establecidas en el presente acto legislativo. Para la reglamentación de las sanciones, el Gobierno Nacional deberá tener en cuenta el inciso segundo del artículo 134 de la Constitución Política”. Que, para reglamentar el régimen de sanciones, el Acto Legislativo no contempla límite temporal alguno para que el Gobierno profiera la respectiva reglamentación. 

  

Que el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Magistrada Ponente Dra. María del Pilar Bahamón Falla, en Concepto del 19 de junio de 2024, radicado número 11001030600020240012500 (2522), indicó lo siguiente: “En efecto, una vez elegidos, los representantes a la Cámara de Representantes de la CITREP adquieren la calidad de congresistas y, por ende, de servidores públicos. En consecuencia, se encuentran sometidos a todas las normas constitucionales, legales y reglamentarias que regulen tales calidades y el ejercicio de sus funciones, incluidas las de naturaleza sancionatoria”. Y sobre el régimen de sanciones puntualizó: “Actualmente, a los representantes a la Cámara de Representantes por las CITREP les aplica el régimen de sanciones previsto en la Constitución y la ley para los congresistas en general (...)”.  

  

Que, en virtud de lo anterior, en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo 4° del artículo 5° transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, es necesario reglamentar lo relativo a las sanciones aplicables a los representantes elegidos de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, para quienes no cumplan con los requisitos y reglas establecidos en el mismo acto legislativo. 

  

Que la presente norma se expide con fundamento en la potestad reglamentaria del Presidente de la República, razón por la cual, deberá quedar compilada en el Decreto número 1066 de 2015, en los términos que a continuación se señalan. 

  

Que en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 8° de la Ley 1437 de 2011, así como en el artículo 2.1.2.1.14. del Decreto número 1081 de 2015, el proyecto de norma que sirvió de antecedente a este decreto fue publicado en la página web del Ministerio del Interior, durante el período comprendido entre el 21 de marzo de 2025 y el 4 de abril de 2025, para recibir comentarios de la ciudadanía y grupos de interés. 

  

Que una vez se expida el presente decreto se deberá enviar a la Corte Constitucional, para que realice el respectivo control de constitucionalidad, automático, definitivo, integral y participativo del mismo. 

  

En mérito de lo expuesto, 

 

DECRETA:

 

Artículo 1. Adición del capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior. Adiciónese el capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para reglamentar el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, el cual quedará así:

 

‘CAPÍTULO 10. De las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz

 

Artículo 2.3.1.10.1. Sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz. Quienes sean elegidos Representantes a la Cámara por alguna de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz y que no cumplan con los requisitos y reglas establecidas en el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, se les aplicará el mismo régimen de sanciones previsto en la Constitución y la Ley para los congresistas.

 

Parágrafo 1. Lo previsto en el presente artículo se aplicará sin perjuicio de las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y administrativas a que haya lugar, conforme al ordenamiento jurídico vigente.

 

Parágrafo 2. En lo no previsto en el presente artículo y en el Acto Legislativo 02 de 2021, se aplicarán las demás normas que regulan la materia’.

 

Artículo 2. Control de Constitucionalidad. Una vez se expida el presente Decreto, se deberá enviar a la Corte Constitucional, para que realice el respectivo control de constitucionalidad, automático, definitivo, integral y participativo del mismo.

 

Artículo 3. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y adiciona el capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”.

 

2. Trámite surtido al interior de esta Corporación

 

2. Por Auto del 11 de agosto de 2025^[2], el entonces magistrado José Fernando Reyes Cuartas avocó el conocimiento del Decreto 0721 de 2025 y dispuso que el asunto “inicialmente habrá de seguir el trámite ordinario previsto en el artículo 40 del Decreto Ley 2067 de 1991”[3].

 

3. En la misma providencia, ordenó la práctica de pruebas y solicitó (i) a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y a los ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho remitir la memoria justificativa o antecedentes administrativos del Decreto; y (ii) a la presidencia del Congreso de la República, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y los ministerios del Interior y de Justicia informar “cómo el Decreto 0721 de 2025 se encausa dentro de los lineamientos de la Sentencia C-089 de 2022 y, particularmente, la C-302 de 2023”. 

 

4. El 7 de noviembre de 2025^[4], una vez recibidas todas las pruebas, el magistrado Carlos Camargo Assis[5] profirió el auto que ordenó continuar el trámite, fijar en lista el asunto y correr traslado del expediente al procurador general de la Nación para que rindiera concepto. 

 

5. El 3 de junio de 2026 el magistrado sustanciador presentó ponencia ante la Sala Plena de la Corporación, pero dicho proyecto fue derrotado y en consecuencia, la redacción de la sentencia quedó a cargo del magistrado Héctor Carvajal Londoño.

 

3. La recepción de pruebas en el expediente PE-061

 

5.   En el siguiente cuadro se relacionan las respuestas obtenidas:

 

Tabla N° 1. Respuestas recibidas al Auto del 11 de agosto de 2025

 

4. Intervenciones

 

6. En la siguiente tabla se presentan las intervenciones recibidas:

 

Tabla N° 2. Respuestas recibidas al Auto del 11 de agosto de 2025

 

5. Concepto del procurador general de la Nación[12]

 

7. El procurador general de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 0721 de 2025 por falta de competencia para ejercer dicho control. A su juicio, esta atribución corresponde al Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 237 y el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución.

 

8. En esa perspectiva, explicó que el decreto objeto de análisis carece de fuerza material de ley, toda vez que en la Sentencia C-089 de 2022 la Corte determinó que las facultades conferidas por el Acto Legislativo 02 de 2021 son de naturaleza meramente reglamentaria, lo cual excluye la posibilidad de expedir decretos con fuerza de ley y, con mayor razón, de regular materias propias de leyes estatutarias. Además, precisó que en dicha providencia la Corte estableció que la facultad sancionatoria de la que trata el parágrafo 4 del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, admite una única interpretación compatible con la Constitución, esta es que el Gobierno Nacional solo podrá reglamentar las sanciones a los elegidos en la CITREP de conformidad con los criterios generales previamente establecidos por la ley.

 

9. Precisó que esta regla de decisión fue también reiterada en la Sentencia C-302 de 2023. En esa oportunidad, la Corte explicó que todas las competencias otorgadas en el Acto Legislativo 02 de 2021 son de carácter reglamentario. Es decir, “que la mencionada reforma constitucional no le asignó al Gobierno Nacional facultades de naturaleza legal o de reserva estatutaria”[13] .

 

10. En ese contexto jurisprudencial, el procurador consideró que en atención a los límites fijados por la Corte, el Decreto 0721 de 2025 no se pronunció sobre contenidos estatutarios, pues se limitó a reproducir los criterios previstos en la ley para tales funcionarios en tanto su calidad de congresistas.

 

11. A partir de lo anterior, señaló que la Corte Constitucional no puede realizar un control de constitucionalidad respecto del Decreto 0721 de 2025, en tanto que este cuerpo normativo no tiene fuerza material de ley. Al respecto, precisó que en virtud de la Sentencia C-089 de 2022, la Corte determinó que las facultades otorgadas por el Acto Legislativo 02 de 2021 son de naturaleza reglamentaria y no para proferir decretos con fuerza material de ley ni mucho menos para regular leyes estatutarias.

 

12. Advirtió que ello no significa que el Decreto 0721 de 2025 escape al control judicial, pues según el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución, al Consejo de Estado le corresponde revisar la constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional cuyo análisis no sea de competencia de la Corte Constitucional. Así, aunque la revisión de constitucionalidad en el Consejo de Estado sea rogada y requiere de una acción de nulidad por inconstitucionalidad para que se active la competencia de dicho tribunal, ello no quiere decir que el ordenamiento jurídico no prevea de un mecanismo para ejercer el control constitucional integral de los decretos autónomos dictados por el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo previsto en un acto reformatorio de la Constitución.

 

13. Por otra parte, destacó que la Corte Constitucional tampoco es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 0721 de 2025 en el marco de la competencia atípica para revisar los decretos compilatorios. Sobre este aspecto, explicó que, si bien el Decreto 0721 de 2025 adiciona el capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, no se enmarca dentro de la competencia atípica de la Corporación para revisar la constitucionalidad de las disposiciones compiladas en estos decretos, en la medida en que el Decreto 0721 de 2025 no se expidió en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 150 (numeral 10) de la Constitución, sino en virtud de la facultad reglamentaria de la que trata el artículo 189 (numeral 11) del texto superior.

 

14. Por último, el procurador consideró que, aun cuando el artículo 2 del decreto objeto de análisis prevé su remisión a la Corte Constitucional para que adelante “el respectivo control de constitucionalidad, automático, definitivo, integral y participativo del mismo”, lo cierto es que ello no es razón suficiente para que el Tribunal Constitucional lo revise, en tanto no hace parte de las competencias constitucionales de control de constitucionalidad que le fueron reconocidas por la Carta Política.

 

II.  CONSIDERACIONES

 

1. Cuestión previa: análisis de la competencia de la Corte Constitucional 

 

15. El artículo 2 del Decreto 0721 de 2025 dispuso que: Una vez se expida el presente Decreto, se deberá enviar a la Corte Constitucional, para que realice el respectivo control de constitucionalidad, automático, definitivo, integral y participativo del mismo. Al respecto, la Corte Constitucional reitera que es ella la juez de su propia competencia según las reglas dispuestas por el Art. 241 Superior. Por lo tanto, la fórmula dispuesta en el artículo 2 del Decreto 0721 de 2025 resulta inaplicable por pretender versar sobre un asunto que está regulado por la Carta Política.

 

16. Por otra parte, algunos intervinientes, así como el Procurador General de la Nación cuestionaron la competencia de la Corte para conocer del presente asunto. En particular, el Ministerio Público señaló que esta Corporación debe declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 0721 de 2025 por falta de competencia. En esa orientación, explicó que el decreto carece de fuerza material de ley, toda vez que en la Sentencia C-089 de 2022 se determinó que las facultades conferidas por el Acto Legislativo 02 de 2021 son de naturaleza meramente reglamentaria, lo cual excluye la posibilidad de expedir decretos con fuerza de ley y, con mayor razón, de regular materias sometidas a la reserva de ley estatutaria. Al respecto, precisó que el Decreto 0721 de 2025 no versa sobre contenidos estatutarios, pues se limita a reproducir los criterios previstos en la ley para tales funcionarios en tanto su calidad de congresistas.

 

17. En atención a la complejidad advertida, entre otros, por el Procurador, esta Corporación debe determinar de antemano, si el Decreto 0721 de 2025 corresponde o no a una norma de carácter estatutario. Esto, con miras a establecer si la Corte Constitucional tiene competencia para ejercer el control automático e integral del referido decreto.

 

18. Para resolver este asunto competencial, en primer lugar, la Sala Plena se referirá al alcance de la competencia normativa conferida al Gobierno Nacional en el parágrafo 4 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 02 de 2021.[14]

 

2. El análisis realizado por la Sala Plena en las sentencias C-089 de 2022 y C-302 de 2023 sobre la facultad conferida al Gobierno Nacional en el parágrafo 4 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 02 de 2021 -reglamentación de las sanciones de los elegidos por las CITREP-

 

19. En la Sentencia C-089 de 2022, la Corte llevó a cabo el control de constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2021 “por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los periodos 2022-2026 y 2026-2030”. En dicha oportunidad, la Sala Plena se pronunció respecto al carácter reglamentario de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional para la regulación de esta enmienda constitucional. La Corte reconoció que dichas atribuciones reglamentarias podrían resultar problemáticas, consideró que no sustituían los principios de separación de poderes y de legalidad porque “la mayoría de los temas objeto de las facultades reglamentarias no están sometidos a la reserva de ley”^[15], a excepción de la cuestión relacionada con la reglamentación de las sanciones de los elegidos por las CITREP. 

 

20. Adicionalmente, la Sala Plena sostuvo que el otorgamiento de estas facultades al Gobierno Nacional no sustituía la Constitución porque la delegación reglamentaria no suplantaba al Congreso de la República ni suponía la exclusión del control judicial de los actos proferidos en ejercicio de tales competencias. En particular, respecto de la habilitación contenida en el parágrafo 4 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 02 de 2021 (sanciones), la Sala Plena consideró -se trae, textualmente, el análisis realizado por ser pertinente para el asunto que hoy resuelve la Sala Plena-:

 

“(…) Segundo, porque si bien es cierto que la regulación de las sanciones está sometida a la reserva de ley, debido a su relación con el principio de legalidad, también lo es que la reglamentación de las materias reservadas al legislador no es per se incompatible con el principio de separación de poderes. Incluso, refiriéndose al principio de reserva de ley, la Corte ha señalado que la delegación al reglamento no supone en sí misma la sustitución del principio de separación de poderes. Así lo ha reconocido esta Corporación, expresamente, en las sentencias C-970 y 971 de 2004 y C-288 de 2012.

 

290. Tercero, debido a que, de acuerdo con la jurisprudencia mencionada en el párrafo precedente, así como también con las sentencias C-1040 de 2005 y C-588 de 2009, ‘se sustituye la Constitución, en lo que tiene que ver con el principio de separación de poderes, cuando a través de un acto legislativo (i) se suplanta una de las ramas del poder, a través de la asignación de sus competencias a otros órganos; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia genera que el acto jurídico resultante quede excluido de los controles que la misma Constitución prevé, en especial el control judicial’^[16]. Ninguna de las dos hipótesis se presenta con la designación de competencias sub examine, pues la delegación reglamentaria no tiene la entidad suficiente para generar la suplantación del Congreso de la República. Además, en forma alguna la concesión de facultades reglamentarias supone la exclusión del control judicial. Incluso, actualmente, en la Corte Constitucional se adelanta el control judicial de uno o algunos de los actos proferidos en ejercicio de las facultades reglamentarias en comento^[17].

 

291. Y, cuarto, porque ninguna de las disposiciones en comento contiene medidas que resulten absoluta y definitivamente insostenibles dentro del ordenamiento constitucional. Sin embargo, teniendo en cuenta que los principios de separación de poderes y de legalidad constituyen referentes interpretativos de los mencionados artículos del Acto Legislativo 02 de 2021, la Sala considera necesario precisar que la interpretación conforme a la Constitución de estos últimos supone tener en cuenta las reglas establecidas en la jurisprudencia constitucional, particularmente, en lo que respecta a la potestad reglamentaria en materia sancionatoria. Para la Corte, esto es indispensable para descartar una interpretación que resulte incompatible con el ordenamiento jurídico constitucional.

 

292. En la jurisprudencia constitucional se ha sostenido que facultades como las sub examine deben entenderse circunscritas a la reglamentación en sí misma. Esto implica, para los efectos del caso concreto, que el Gobierno Nacional solo podrá reglamentar la materia sobre los criterios generales previamente establecidos por la ley. En la Sentencia C-699 de 2015, la Corte definió cuál es el límite del ejercicio de la potestad reglamentaria en materia sancionatoria, particularmente, estudió hasta qué punto las autoridades administrativas pueden participar en la configuración de las sanciones, sin conculcar la exigencia de la reserva de ley. Allí, reiterando el precedente constitucional^[18], esta Corte señaló que, con el fin de evitar la arbitrariedad por parte de la administración, el principio de reserva de ley que consagra el Artículo 150 de la Constitución Política, ‘supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la República’.

 

21. De las consideraciones transcritas de la Sentencia C-089 de 2022, se desprende que la Corte (i) advirtió que el principio de reserva de ley consagrado  en el artículo 150 de la Constitución, supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia administrativa concierne a la función exclusiva del Congreso de la República; y que (ii) la reglamentación de las sanciones objeto de la atribución particular contenida en el parágrafo 4 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 02 de 2021 se debe ejercer en el marco de las disposiciones legales y dentro de los límites de la potestad reglamentaria en materia sancionatoria.

 

22. En el trámite de constitucionalidad que culminó con la emisión de la Sentencia C-302 de 2023 esta Corporación recibió varios escritos inicialmente radicados en el Consejo de Estado en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad contra el Decreto 1207 de 2021 “por el cual se adoptaban disposiciones para la elección de los representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026-2030, en desarrollo del Acto Legislativo 02 de 2021”, así como otras acciones de inconstitucionalidad que fueron presentadas directamente ante esta Corte. El magistrado ponente advirtió el carácter estatutario de varias de las normas incluidas en la regulación objeto de control. Por esa razón, rechazó esas demandas y ordenó que el presidente de la República le enviara el mencionado decreto para realizar el control de constitucionalidad. 

 

23. En esa providencia, la Corte reiteró sus precedentes sobre el control de constitucionalidad que procede en relación con los decretos que expide el presidente de la República –con base en las autorizaciones que son incluidas en los actos legislativos– y se refirió a las reglas expuestas en el acápite anterior (fundamento jurídico 31):

 

“67. Esta línea jurisprudencial permite inferir que, cuando la Corte ha recibido demandas de inconstitucionalidad contra decretos expedidos por el presidente de la República con base en las autorizaciones incluidas en los actos legislativos, el tribunal ha optado por realizar el control material (posterior y rogado) cuando el contenido de la regulación obedece al de una ley ordinaria.

 

68. Por el contrario, cuando las demandas se presentan contra decretos expedidos por el Gobierno con base en las autorizaciones incluidas en los actos legislativos que regulan materias estatutarias, los magistrados sustanciadores han rechazado las demandas o la Sala Plena ha decidido declararse inhibida para decidirlas. Al mismo tiempo, le ha ordenado al presidente de la República que le remita dentro de un término fijo el contenido íntegro del decreto objeto de control.

 

69. En estos casos, la Corte ha indicado que la revisión de constitucionalidad tiene las mismas características de aquella que se le aplica un PLE. En especial, la Corte ha afirmado que se trata de un control previo, automático, integral y definitivo. De manera que la omisión referida al envío previo del decreto por parte del presidente genera un motivo claro de inconstitucionalidad”.

 

24. Al efectuar el examen de constitucionalidad, la Sala Plena encontró que el Decreto 1207 de 2021 regulaba “materias ordinarias y estatutarias”. En particular, destacó que incorporó varias normas para la implementación de las circunscripciones especiales de paz que son propias de la competencia del legislador estatutario, como por ejemplo: “i) las definiciones de quiénes pueden participar en el proceso electoral y quiénes pueden postular candidatos; ii) los requisitos que habilitan a las organizaciones sociales, de víctimas, de mujeres y de campesinos para participar en estos comicios y presentar candidatos; iii) los requerimientos para que las autoridades de las comunidades étnicas puedan postular aspirantes; iv) el acceso a los medios de comunicación; y v) la financiación de las campañas mediante los dineros recibidos por las donaciones de los particulares”[19].

 

25. En criterio de esta Corporación, las referidas temáticas correspondían al ejercicio de la función electoral e impactaban los derechos fundamentales a elegir y ser elegido. Por ello, la Sala Plena consideró que al Decreto 1207 de 2021 debía aplicársele la regla general del control previo de constitucionalidad de los decretos con contenido estatutario. De este modo, al constatar que (i) el decreto se refería a materias estatutarias y ante (ii) la omisión del presidente de la República de remitirlo previamente, la Corte consideró que se incurrió en un vicio insubsanable que imponía la inexequibilidad de todo el Decreto 1207 de 2021.

 

26. Con todo, la Sala Plena también analizó si el Decreto 1207 de 2021 debía ser considerado como una norma proferida por el Gobierno Nacional no exclusivamente en virtud del Acto Legislativo 02 de 2021 sino también al amparo del procedimiento especial dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016.

 

27. Sobre el particular, esta Corporación sostuvo que el Decreto 1207 de 2021 no pudo haber sido expedido en virtud del procedimiento legislativo especial previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016. Lo anterior, debido a que esa reforma constitucional no estableció facultades presidenciales para expedir normas estatutarias. Además, el procedimiento de fast track tuvo un carácter transitorio y su vigencia culminó en diciembre de 2017, mientras que el Decreto 1207 de 2021 fue proferido en octubre de 2021. Es decir, aproximadamente tres años y diez meses después de que hubiera concluido la habilitación constitucional.

 

28. Del mismo modo, la Sala Plena señaló que, al expedir el Decreto 1207 de 2021, el presidente invocó el Acto legislativo 02 de 2021 y no fundamentó la norma objeto de control en una facultad fast track. Adicionalmente, la Corte advirtió que la Sentencia SU-150 de 2021^[20] ordenó expresamente que se diera por aprobado el Acto Legislativo 02 de 2021 y se adelantara el control automático y único de constitucionalidad previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016. Sin embargo, esta Corporación enfatizó en que, en dicha providencia la Corte no profirió ninguna orden destinada a extender la vigencia del procedimiento legislativo especial para la paz o las facultades presidenciales en ese ámbito, pues dicha previsión sí se tuvo en cuenta respecto del control automático del Acto Legislativo 02 de 2021 porque, en relación con esa reforma constitucional, la Sala Plena ordenó que se surtiera el control previsto en aquella enmienda constitucional.

 

29. De otra parte, la Sala Plena destacó que en la Sentencia C-089 de 2022, la propia Corte estableció que las facultades incluidas en el Acto Legislativo 02 de 2021, que permitió la expedición del Decreto 1207 de 2021, tenían un carácter reglamentario. Sobre el particular señaló:

 

“102. Eso significa que, en la Sentencia C-089 de 2022, la Corte advirtió que todas las competencias regulatorias otorgadas al Gobierno en relación con el AL 2 de 2021 eran de carácter reglamentario. En otras palabras, este tribunal concluyó que la mencionada reforma constitucional no le asignó al Gobierno facultades de naturaleza legal o de reserva estatutaria. Esta conclusión se ratifica porque, en ningún momento, la mencionada decisión estableció que el Constituyente derivado le hubiera conferido una autorización al Ejecutivo para dictar normas con fuerza material de ley y todavía menos de contenido estatutario. En contraste, la providencia se sustentó en que se trataba de habilitaciones de contenido reglamentario. Incluso, la Sala Plena determinó que las sanciones objeto de dicha atribución normativa se debían ejercer en el marco de las disposiciones legales y dentro de los límites de la potestad reglamentaria en materia sancionatoria.

 

103. En conclusión, el AL 2 de 2021 no le confirió una autorización general al Gobierno para desarrollar estatutaria, legal o reglamentariamente cualquiera de los asuntos previstos en dicha reforma constitucional o referentes a la creación de las CITREP”.

 

30.  Por lo tanto, para esta Sala resulta claro que la delegación del Acto Legislativo 2 de 2021 solo admite ser interpretada como una orden para que el Gobierno Nacional ejerza las facultades del artículo 189 de la Constitución y dicte los decretos reglamentarios para desarrollar el régimen disciplinario que defina el Congreso.  

 

31. Así las cosas, una vez analizado el contenido específico de las sentencias C-089 de 2022 y C-302 de 2023, pasa la Sala Plena a determinar si el Decreto 0721 de 2025 es un decreto reglamentario o estatutario. 

 

3. El Decreto 0721 de 2025 no tiene fuerza material de ley

 

32. El Ministerio del Interior remitió a la Corte copia del Decreto 0721 del 25 de junio de 2025 -mediante el cual se reglamenta el Acto Legislativo 02 de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (en adelante CITREP)-, para que esta ejerciera un control de constitucionalidad automático e integral.

 

33. De acuerdo con las intervenciones de las Universidades Externado y Libre, la norma bajo examen corresponde a un decreto de contenido estatutario, sin que en tales pronunciamientos se manifiesten las razones que sustentan dicha conclusión. Por su parte, los Ministerios del Interior y de Justicia, así como la Presidencia de la República y el Procurador General de la Nación aluden a la naturaleza reglamentaria del decreto, por considerar que este se limita a reproducir los criterios establecidos en la ley para los congresistas.

 

34. Debido a la remisión realizada por el Gobierno Nacional para la revisión automática e integral del Decreto 0721 de 2025, la Corte avocó el conocimiento del asunto. En esa etapa, no correspondía definir la cuestión de la competencia, pues debía ser la Sala Plena mediante sentencia y no uno de sus magistrados por auto interlocutorio, quien adoptara la decisión en relación con la norma objeto de control. Por ello, el auto que avocó es preliminar y no supone un pronunciamiento de fondo. En esa medida, procede la Sala Plena a analizar si el Decreto 0721 de 2025 tiene fuerza material de ley, a fin de determinar si es o no competente para ejercer el control de constitucionalidad. 

 

35.  Para determinar su competencia sobre las normas que sean puestas bajo su examen, en el caso de decretos debe acudir a criterios formales y materiales. Según el criterio formal, la naturaleza de un decreto expedido por el Gobierno Nacional está determinada por los fundamentos que se señalan al momento de su expedición.[21]

 

36. Al respecto, esta Corporación ha establecido que: este criterio Constituye el principal criterio para definir si el control abstracto de constitucionalidad corresponde a la Corte Constitucional o al Consejo de Estado, según se refiera o no a alguna de las hipótesis previstas en el artículo 241 Superior.  Y en consecuencia solo es necesario acudir al criterio material, para determinar la posible competencia sobre un decreto: cuando el criterio formal no ha brindado la suficiente claridad, para definir a qué autoridad corresponde ejercer el control de decretos dictados por el Gobierno Nacional.[22]

 

37. la Sala Plena constata que las facultades invocadas por el Gobierno Nacional para la expedición del Decreto en cuestión se refieren explícitamente a la facultad de reglamentación. En primer lugar, el Gobierno Nacional se refirió a las competencias reglamentarias dispuestas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y posteriormente al parágrafo 4° del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, que ordena al Gobierno Nacional reglamentar las sanciones “de quienes habiendo sido elegidos en alguna de las circunscripciones transitorias de Paz no cumplan con los requisitos y reglas establecidas en el presente acto legislativo”.[23]

 

38. La Corte reitera lo sostenido en las Sentencias C-089 de 2022 y C-302 de 2023, en cuanto a que las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por esta enmienda constitucional tienen un carácter estrictamente reglamentario, y explícitamente esta Corte ha descartado que se haya facultado al Gobierno Nacional para dictar normas de naturaleza legal ordinaria y mucho menos estatutaria. 

 

39. Resulta particularmente relevante resaltar que el Gobierno Nacional explícitamente invocó la potestad reglamentaria para dictar este Decreto.[24] Por lo tanto, en virtud de las normas invocadas por el Gobierno Nacional como marco de su competencia y de lo dispuesto en la jurisprudencia de esta Corte sobre el parágrafo 4º del artículo 5 del AL 02 de 2021, la Sala concluye que en virtud de la facultad invocada por el Gobierno Nacional para la expedición del Decreto 0721 de 2025 bajo el criterio formal, la norma tiene la naturaleza jurídica de un decreto reglamentario. 

 

40. Por otra parte, respecto de la posible modificación de la naturaleza del decreto en virtud de su contenido, esta Corte en la Sentencia C-400 de 2013 estableció la tesis según la cual un eventual exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria no transforma automáticamente un decreto reglamentario en una norma con fuerza material de ley susceptible de control por la Corte Constitucional. En la citada providencia, la Corte señaló que los reglamentos presidenciales que pretendan modificar o adicionar una ley no adquieren por ello naturaleza legislativa, pues el eventual vicio debe ventilarse mediante la acción de nulidad ante la jurisdicción contencioso-administrativa, dado que el problema radica en el desconocimiento de los límites de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189.11 de la Constitución.

 

41. Asimismo, esta Corte en la Sentencia C-060 de 2023 reiteró que  los decretos reglamentarios, aunque contengan reglas impersonales y abstractas, conservan su naturaleza administrativa “en atención al órgano del que proceden, su forma y contenido”, y recordó que todos los decretos generales del Gobierno Nacional distintos de aquellos con contenido legislativo atribuido expresamente a la Corte Constitucional pueden ser demandados ante el Consejo de Estado.

 

42. Puesto que la norma examinada es un decreto reglamentario, la competencia para conocer del mismo es del Consejo de Estado y en consecuencia esta Corte debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la constitucionalidad del Decreto 0721 de 2025, por tratarse de un decreto reglamentario.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

Con aclaración de voto

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Salvamento de voto

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

A LA SENTENCIA C-170/26

 

Expediente: PE-061

 

Revisión de constitucionalidad del Decreto 0721 de 25 de junio de 2025, “por el cual se adiciona el Capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para reglamentar el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz”

Magistrado Ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

Con absoluto respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, procedo a presentar las razones por las cuales salvo mi voto frente a la decisión contenida en la Sentencia C-170 de 2026.

 

Anotación preliminar. Antes de exponer las razones de mi disentimiento, considero necesario precisar el objeto del presente asunto y el problema que fue sometido a consideración de la Sala Plena.

 

A juicio de la mayoría, en este caso la Sala debía inhibirse de pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del Decreto 0721 de 2025, “por tratarse de un decreto reglamentario.”

 

El Decreto 0721 del 25 de junio de 2025, que adiciona un capítulo al Decreto 1066 de 2015, tiene el propósito de reglamentar el régimen de sanciones aplicable a quienes fueran elegidos representantes a la Cámara por las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz y no cumplieran los requisitos y reglas establecidos en el Acto Legislativo 02 de 2021. Para tal efecto, el Gobierno dispuso que a estos representantes se les aplicaría el mismo régimen de sanciones previsto en la Constitución y la ley para los congresistas.

 

En atención a lo dispuesto en el propio decreto, el Gobierno nacional lo remitió a la Corte Constitucional para que esta ejerciera un control automático, integral y definitivo de constitucionalidad, como es propio de una norma estatutaria.

 

En el trámite, algunos intervinientes sostuvieron que la regulación tenía contenido estatutario y, por tanto, estaba sometida al control automático de esta Corporación, mientras que el Gobierno nacional y el Ministerio Público consideraron que se trataba de un decreto de naturaleza reglamentaria, cuyo control correspondía al Consejo de Estado. La mayoría acogió esta hipótesis y, con ello, estableció dos conclusiones: (i) el Decreto 0721 de 2025 es reglamentario y (ii) la competencia para ejercer el control de constitucionalidad sobre este decreto es del Consejo de Estado. La primera aparece explícita en la decisión. La segunda está implícita en ella.

 

Para fundar las anteriores conclusiones, la mayoría consideró que, de acuerdo con las Sentencias C-089 de 2022 y C-302 de 2023, las facultades conferidas al Gobierno nacional por el parágrafo 4 del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021 tenían carácter estrictamente reglamentario. A esto se agregó, por la mayoría, el que el Gobierno invocó expresamente el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política para proferir el decreto.

 

La inadecuada aproximación metodológica a la controversia. En este caso, que llegó a conocimiento de la Corporación por la vía de un control automático e integral de constitucionalidad, bajo el presupuesto de que se estaba ante una norma de contenido estatutario, lo que le correspondía a la Corte era establecer era si ello efectivamente era así.

 

En rigor, en este caso no se presentaba un problema de competencia, sino un problema sobre el tipo de control de constitucionalidad que es o no posible ejercer. En este orden, la cuestión preliminar que debía analizar la Corte no era la de si ella era o no competente para conocer de este caso, sino la de si respecto del Decreto 0721 de 2025 podía o no ejercerse un control automático de constitucionalidad.

 

En efecto, ante la circunstancia de que en este caso la Corte asumió conocimiento del asunto, merced a la remisión que hizo del decreto aludido el Gobierno Nacional con fundamento en lo dispuesto en el mismo Decreto, bajo el supuesto de que se trataba de una regulación normativa que tenía un contenido propio de una ley estatutaria, la primera cuestión a considerar era la de si efectivamente tiene o no tal contenido.

 

Si la respuesta a la pregunta era afirmativa, lo que correspondía era adelantar el control automático de constitucionalidad, que es el propio de normas que tienen contenido estatutario, tal y como se hizo en la Sentencia C-302 de 2023.

 

Si por el contrario, la respuesta a la pregunta era negativa, lo que correspondía era proferir una sentencia inhibitoria, porque no es posible ejercer un control automático de constitucionalidad respecto de normas con fuerza de ley que no tienen un contenido estatutario.

 

En lugar de ello, la mayoría pasó por alto esta circunstancia y decidió aproximarse al asunto a partir de la competencia de esta Corporación, para concluir que no la tenía, sobre la base de señalar que el Decreto 0721 de 2025 es un simple decreto reglamentario, solo con el argumento que el gobierno lo expidió invocando como fundamento, entre otros, el artículo 189, numeral 11, de la Constitución. A juicio de la mayoría, la Corte Constitucional no estaba llamada a emitir un pronunciamiento de fondo respecto del Decreto 0721 de 2025, por cuanto dicho acto normativo calificado por la mayoría como reglamentario no reúne las condiciones que, de manera excepcional, permiten activar el control automático de constitucionalidad desarrollado por la jurisprudencia constitucional para ciertos decretos expedidos en virtud de habilitaciones constitucionales especiales como sucede en este caso con el parágrafo 4 del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo No. 2 de 2021.

 

La complejidad del asunto y la no necesidad de establecer que se trata de un decreto reglamentario.

 

En este caso la Corte estaba ante un caso complejo, que ameritaba una reflexión más detenida.

 

La jurisprudencia constitucional ya ha reconocido la existencia de decretos expedidos en virtud de habilitaciones constitucionales especiales que, por razón de su contenido material, pueden quedar sometidos al control de la Corte Constitucional. En particular, destacó que esta Corporación ha admitido la posibilidad de que determinados decretos que desarrollen materias sometidas a reserva de ley estatutaria se sometan a control automático de constitucionalidad a su cargo.

 

De hecho, en el proceso hay elementos de juicio que permiten sostener, al menos de manera preliminar, que se trata de un decreto que contiene normas de naturaleza estatutaria.

 

El primer elemento de juicio la remisión hecha por el Gobierno conforme a su contenido, que envió el decreto a esta Corporación, para que se ejerza un control automático e integral sobre su constitucionalidad. De manera consecuente, la Secretaría la radicó como un proceso de ese tipo y se procedió a su reparto.

 

El segundo elemento de juicio es el haber asumido conocimiento del asunto, por medio de una providencia proferida por el magistrado sustanciador, a partir de lo cual el asunto se tramitó en esta Corporación conforme a las reglas previstas para el ejercicio de un control automático e integral, como es propio de un proyecto de ley estatutaria.

 

El tercer elemento de juicio es el de haberse calificado la norma sometida a control, por algunos intervinientes, como una norma de contenido estatutario, respecto de la cual la Corte debería pronunciarse de fondo sobre su constitucionalidad.

 

Como puede verse, la hipótesis de que el Decreto 0721 de 2025 sea una norma estatutaria no es absurda, ni se funda en valoraciones ligeras, sino que tuvo la complejidad suficiente para que fuese la Sala Plena la que tuviera que definir la veracidad de tal hipótesis, por medio de una sentencia.

 

En este orden, el punto central del asunto consistía en determinar si el decreto sometido a consideración de la Corte regulaba materias sujetas a reserva de ley estatutaria, pues de esa circunstancia dependía la procedencia del control automático de constitucionalidad.

 

Se trata de un asunto complejo, que admite varias hipótesis, pero que, si se asume a partir de la aproximación adecuada, permite establecer una conclusión sólida.

 

En efecto, si la aproximación busca definir cuál es la naturaleza del Decreto 0721 de 2025, como parece asumirlo la mayoría, es posible plantear varias hipótesis. La primera hipótesis sería la ya indicada, que se soporta en los mencionados elementos de juicio: la naturaleza es estatutaria. La segunda hipótesis es la que sostiene la mayoría: la naturaleza es reglamentaria. La tercera hipótesis es la de que: la naturaleza es orgánica, planteada sobre la base de que en el Decreto 0721 de 2025 se regulan asuntos propios de una ley orgánica, como son aquellos relacionados con el régimen sancionatorio de los congresistas. La cuarta hipótesis, fundada en que la competencia para expedir el decreto ha sido conferida directamente por la Constitución, es la de que: la naturaleza es la de un reglamento autónomo constitucional, que es distinto de un reglamento de la ley para su cumplida ejecución que es el presupuesto al que se refiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución. Incluso cabría una quinta hipótesis, según la cual, se trata de una norma con fuerza ley.

 

Una vez descartada la existencia de contenido material estatutario en el Decreto 0721 de 2025, el análisis constitucional debía finalizar. En efecto, si se establece que no se está ante una norma que tenga un contenido estatutario, no es posible ejercer un control automático de constitucionalidad. Por ende, no era necesario establecer cuál era la naturaleza de este decreto para tomar una decisión y tampoco era pertinente sostener que se trata de un decreto reglamentario y, por esa vía, afirmar, en términos implícitos, que la competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre él no le corresponde a la Corte Constitucional.

 

El Decreto 0721 de 2025 no es un decreto reglamentario y la competencia para ejercer su control de constitucionalidad no corresponde al Consejo de Estado

 

Discrepo de manera enfática de la conclusión de la mayoría conforme a la cual el Decreto 0721 de 2025 es un decreto reglamentario. Y discrepo también de la fundamentación que la mayoría le da a esta conclusión.

 

A mi juicio, para calificar el acto expedido como un simple decreto reglamentario, lo relevante no es que el Gobierno hubiera invocado erróneamente su competencia para ejercer la potestad reglamentaria de una ley, pese a que, como es notorio, en este caso no hay ninguna ley que constituya una materia reglamentable. Lo que en realidad se expidió por el Gobierno fue un reglamento autónomo de la Constitución sobre una materia sujeta a reserva de ley en ejercicio de una competencia constitucional atribuida expresamente por el citado Acto Legislativo, que sí fue correctamente invocada para su expedición.

 

La mayoría erróneamente concluyó que el Decreto objeto de examen es un decreto reglamentario, a partir de tres argumentos principales.

 

Uno, que el gobierno lo profirió invocando, sin que fuera cierto, como uno de sus fundamentos el artículo 189.11 de la Constitución.

 

Dos, que supuestamente en la Sentencia C-089 de 2022, al controlar la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2021, la Corte señaló que las facultades allí otorgadas tenían un carácter reglamentario, lo cual no es cierto si se tiene en cuenta lo dicho expresamente en ella.

 

Y, tres, que en la Sentencia C-302 de 2023 la Corte precisó que el referido acto legislativo no otorgaba competencia para dictar normas de carácter estatutario.

Frente al primer argumento, la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera constante que la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política tiene como finalidad asegurar la cumplida ejecución de las leyes. En consecuencia, la existencia de una ley constituye el presupuesto mínimo e indispensable para el ejercicio de dicha potestad. Si no hay una ley para reglamentar, no existe materia reglamentable y por lo tanto no se puede hablar del ejercicio de la potestad reglamentaria y, por ende, de un decreto reglamentario. Según lo determina el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución y lo ha explicado reiteradamente la Corte Constitucional, los decretos reglamentarios son aquellos instrumentos normativos dirigidos a ejecutar cumplidamente la ley y por lo tanto hacer operativas disposiciones previamente adoptadas por el Legislador. Su función consiste en facilitar la ejecución de la ley y garantizar su aplicación efectiva, sin alterar ni sustituir el contenido normativo definido por el legislador.

 

En la Sentencia C-302 de 1999, la Corte precisó que la facultad que tiene “el Presidente de la República de reglamentar la ley está sujeta a ciertos límites, que no son otros que la Constitución y la ley misma, ya que no puede en este último evento ampliar, restringir o modificar su contenido. Es decir, que las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley respectiva y tener como finalidad exclusiva la cabal ejecución de ella.”

 

A su turno, en la Sentencia C-507 de 2014, la Corte enunció los requisitos a los cuales está sujeto el ejercicio de la potestad reglamentaria, a saber: “(i) la existencia previa de un contenido o una materia legal que pueda ser reglamentado, cuya finalidad es garantizar que por esta vía el Presidente de la República, y (ii) el respeto por parte de la autoridad que expide la reglamentación de tal contenido, de las demás leyes y de la Constitución, condiciones que no se reúnen en el presente caso, al tratarse de la autorización del cambio del contenido de la disposición legal.”

 

Más adelante, esta Corporación, en la Sentencia C-315 de 2021, hizo hincapié en que “el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del ejecutivo supone siempre la existencia de una norma legal objeto de reglamentación.”

 

A partir de este desarrollo jurisprudencial, la caracterización de un acto como decreto reglamentario presupone, de manera necesaria, la existencia de una ley que es la materia a reglamentar, cuyo contenido requiera desarrollo para efectos de su ejecución. En otros términos, la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189 numeral 11 de la Carta surge para hacer operativa una regulación legal preexistente y encuentra en ella tanto su fundamento como sus límites.

 

En este contexto, el Decreto 0721 de 2025 no reglamenta ninguna ley. Por el contrario, encuentra fundamento inmediato en una habilitación normativa prevista directamente en el Acto Legislativo 02 de 2021. Empero, en este caso la mayoría sostiene que se trata de un decreto reglamentario que, sin embargo, no reglamenta ninguna ley.

 

En este análisis, además de pasar por alto la anterior circunstancia, la mayoría se centra en considerar que en todo caso el decreto manifiesta expresamente haber sido dictado en ejercicio de la potestad reglamentaria, prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución. Esta circunstancia, que es atendible en lo formal, pues efectivamente dicha mención se hace en el decreto, no corresponde a lo sustancial, pues la habilitación normativa para expedir el decreto la da la propia Constitución.

 

El fundamento del decreto no es la facultad prevista en el artículo 189.11, sino la facultad atribuida en el Acto Legislativo 02 de 2021.

 

Por lo tanto, la sola circunstancia de que el decreto afirme que se expide en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, no permite concluir automáticamente que se trata de un decreto reglamentario en los términos de esa misma norma constitucional.

 

La calificación constitucional de un acto normativo no depende de la denominación que le otorgue el Gobierno ni mucho menos de las expresiones empleadas en su encabezado, sino de la fuente de la competencia ejercida y del contenido material de las disposiciones que contiene. Por ello, la circunstancia de que el Decreto 0721 de 2025 se presente como una norma reglamentaria no resulta suficiente, por sí sola, para afirmar que fue expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución.

 

En definitiva, aunque no era necesario adoptar una definición concluyente sobre la naturaleza jurídica del Decreto 0721 de 2025 dentro del presente trámite, pues bastaba con establecer que no se trataba de una norma estatutaria, sí estimo que las características del acto permiten cuestionar seriamente su caracterización como decreto reglamentario y mantienen abierta la discusión acerca de si se trata de una norma con fuerza material de ley contenida en un reglamento constitucional autónomo.

 

Frente a los dos argumentos restantes, para la mayoría, el decreto es reglamentario porque él se limita a extender un régimen sancionatorio previsto en la ley (Leyes 5 de 1992 y 1828 de 2017) a los representantes a la Cámara elegidos por las CITREP.

 

Es un contrasentido sostener que el decreto extiende un régimen legal, precisamente porque no estaba previsto para dichos representantes a la Cámara y, al mismo tiempo, afirmar que ello ya estaba contemplado en la Constitución y la ley. De ser así, el decreto no sería reglamentario. 

 

Extender un régimen legal a personas a las que no las cobija previamente, no es una tarea meramente reglamentaria, sino legal.

 

Conforme al contenido del decreto, si se trata de una norma con fuerza material de ley que regula el régimen sancionatorio de un grupo de congresistas y determina que a ellos se les aplica el mismo régimen sancionatorio que a los demás miembros del Congreso previsto en la Ley 5 de 1992, resulta indiscutible que la competencia para ejercer el control de constitucionalidad sobre ella corresponde a esta Corte. Y si se trata de un reglamento constitucional autónomo, hay buenas razones para sostener lo mismo.

 

Conclusión. Por lo tanto, si bien en este caso la Sala debía inhibirse, porque no era posible adelantar un control automático e integral de una norma que no tiene contenido estatutario, ello no puede comprenderse como un menoscabo de la competencia de la Corte Constitucional, que podría ejercer control de constitucionalidad sobre el Decreto 0721 de 25 de junio de 2025, por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad.

 

La sentencia de la cual salvo mi voto no sólo sostiene, a mi modo de ver de manera errónea, que el Decreto 0721 de 2025 es un decreto reglamentario, sino que, además, establece que la Corte Constitucional no es competente para ejercer control de constitucionalidad sobre ella y que, tal tarea, le corresponde al Consejo de Estado. En su lugar, ha debido sostenerse que no es posible pronunciar una sentencia de mérito en ejercicio de un control automático e integral de constitucionalidad, porque dicho decreto no es una norma estatutaria, pero no ir al punto de negar por completo la competencia de la Corte Constitucional, que sí podría ejercerla por la vía de la acción pública, tratándose, como en efecto se trata, de una norma que no es un decreto reglamentario sino una norma con fuerza de ley en sentido material.

 

Este caso muestra una preocupante tendencia a abandonar por la Corte su función de guardar la supremacía e integridad de la Constitución, bien porque inadmite o rechaza 9 de cada 10 demandas que se presentan, ora porque se inhibe de fallar de mérito y prefiere abstenerse en buena parte de los asuntos que se someten a su examen en la Sala Plena o, como ocurre ahora, renuncia a sus competencias para señalar que lo que a ella le corresponde pertenece a la órbita de otra autoridad judicial.

 

Por último, considero necesario precisar que, cuando excepcionalmente un decreto expedido al amparo de una habilitación constitucional especial tenga contenido materialmente estatutario, el control automático de constitucionalidad debe ejercerse de manera previa a su expedición y entrada en vigor, en consonancia con el diseño que el artículo 153 de la Constitución prevé para las leyes estatutarias.

 

Fecha ut supra.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

A LA SENTENCIA C-170/26

 

Referencia: expediente PE-061

 

Asunto: revisión de constitucionalidad del Decreto 0721 de 25 de junio de 2025, “por el cual se adiciona el Capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para reglamentar el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz”

 

Magistrado ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño 

 

En este salvamento de voto incorporo las razones que me condujeron a discrepar de la decisión de la Sala Plena por cuanto considero que la decisión inhibitoria se fundamentó en una inadecuada calificación respecto de la naturaleza y alcance del Decreto 0721 de 2025, la materia constitucional que este regula y la competencia sobre el control de constitucionalidad que le cabe.

 

En ese sentido desarrollaré dos premisas centrales. La primera consiste en que el decreto objeto de control deriva de un Acuerdo de Paz que debe cumplirse de buena fe y tiene la naturaleza de un reglamento constitucional - claramente no de un parámetro de control -, expedido en desarrollo directo de una habilitación prevista en el Acto Legislativo 02 de 2021[25]. La segunda radica en que el régimen sancionatorio aplicable a los representantes a la Cámara elegidos por las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz - CITREP - se encuentra sometido a reserva de ley estatutaria en materia electoral, en la medida en que regula consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento de requisitos, reglas y condiciones constitucionales que inciden en el acceso, permanencia y legitimidad democrática de una curul especial de elección popular.

 

Ambas premisas conducen a la conclusión según la cual la competencia de esta corporación no depende de la denominación formal del acto ni de un eventual exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino de la fuente constitucional directa que el decreto desarrolla y del contenido material que regula. Para sustentar esta conclusión, me referiré (i) a los acuerdos de paz en la Constitución y al contenido estatutario como criterios de competencia de la Corte Constitucional, (ii) a la naturaleza del Decreto 0721 de 2025; (iii) al control constitucional de decretos habilitantes; y (iv) al carácter residual y delimitado de la competencia del Consejo de Estado frente a los reglamentos constitucionales autónomos.

 

1.            Acuerdos de paz en la Constitución y el contenido estatutario como criterios de competencia de la Corte Constitucional

 

El Acto Legislativo 02 de 2017 que adicionó un artículo transitorio a la Constitución Política pretendió otorgarle estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo de Paz suscrito entre el gobierno colombiano y las Farc-Ep. A través de la Sentencia C-630 de 2017 la Corte Constitucional explicó que las instituciones y las autoridades estatales deben cumplir de buena fe lo acordado e implementarlo “en el marco de los principios de integralidad y no regresividad” y se dispuso su incorporación, entre otros de dicho apartado, mediante un procedimiento legislativo especial, de forma especial y transitoria, previo el control automático, único y posterior a su entrada en vigencia. Por otra parte, dado que el Acto Legislativo 02 de 2017 fue tramitado mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016, fue sometido a un control de constitucionalidad automático, único y posterior a su entrada en vigencia.

 

En el apartado 2.3.6. del Acuerdo Final de Paz el Gobierno Nacional se comprometió a la creación de dieciséis circunscripciones transitorias especiales de paz, para la elección del mismo número de representantes a la Cámara, de manera temporal y por dos periodos electorales, cuyo propósito fue garantizar las perspectivas territoriales de las zonas más afectadas por el conflicto interno armado, producto, entre otras. causas, del abandono y la débil presencia institucional y como parte de las medidas de reparación y reconstrucción ante el deber de la paz.

 

Dentro de las particularidades de dichas candidaturas estaba la de que solo podían ser inscritos por organizaciones de víctimas, organizaciones campesinas u organizaciones sociales, entre ellas las de mujeres y grupos significativos de ciudadanos, y en su artículo 5 transitorio, denominado “requisitos para ser candidato”, además de las exigencias generales, se adicionó la de haber nacido o habitado en el territorio de la respectiva circunscripción los 3 años anteriores a la elección, ser ciudadano en ejercicio cuyo domicilio fuese el de la circunscripción de paz pretendida o desplazado por la violencia de dichos territorios y en proceso de retorno; además en el caso de que la inscripción proviniese de grupos significativos de ciudadanos, se requería demostrar el equivalente al 10% del censo electoral de la respectiva circunscripción.

 

Al hacer control sobre dichas disposiciones la Sentencia C-089 de 2022 reconoció que las CITREP no son un diseño electoral ordinario y explicó que las reglas que estructuran las CITREP no pueden ser tratadas como simples previsiones administrativas, pues se proyectan sobre el derecho fundamental a elegir y ser elegido y sobre la conformación democrática del Congreso de la República, en este caso de la Cámara de Representantes. También advirtió que las facultades reglamentarias conferidas al Gobierno Nacional en el Acto Legislativo 02 de 2021 podían resultar problemáticas frente a los principios de separación de poderes y legalidad. En particular, esta Corte recordó a partir del principio de legalidad, que corresponde al legislador definir previamente las conductas sancionables y las sanciones aplicables y que el ejecutivo puede reglamentar dentro de los criterios generales previamente establecidos por la ley, pero no crear autónomamente infracciones, sanciones o consecuencias sustanciales que afecten derechos políticos o el régimen electoral especial de las CITREP.

 

Asimismo, en desarrollo del Acto Legislativo 02 de 2021 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1207 de 2021. Al examinar su constitucionalidad, la Corte señaló que los decretos que regulan materias estatutarias se rigen por las mismas reglas de revisión de los proyectos de ley estatutaria, es decir, que su escrutinio es previo, automático, integral y definitivo, y comprende la verificación del cumplimiento de los límites temporales y materiales fijados por la norma habilitante. Además de ello la Sala Plena constató que el referido decreto tenía estrecha relación con algunos asuntos a los que se les aplica la reserva de ley estatutaria en materia electoral y por ende introdujo como regla que “todas las normas que se ocupe de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios o instrumentales”. En la Sentencia C-302 de 2023 la Sala Plena destacó que eran de materia estatutaria “las definiciones de quiénes pueden participar en el proceso electoral y quiénes se pueden postular de candidatos” y destacó que los requisitos que habilitan a las organizaciones sociales, de víctimas, de mujeres y de campesinos para presentar candidatos y el acceso a medios y la financiación de campañas eran temáticas que correspondían al ejercicio de la función electoral y por ende impactaban los derechos fundamentales a elegir y ser elegido.

 

La propia Sentencia C-302 de 2023 calificó el Decreto 1207 de 2021 como una “norma heteróclita” y que por ende su contenido era mixto, es decir algunas de sus materias eran ordinarias y otras estatutarias, y por ende el control debió ser automático y previo, por lo que al no cumplirse con dicho estándar se declaró su inconstitucionalidad, la que se extendió a toda la unidad normativa, con base en la vinculación, articulación y sistematicidad de los textos.

 

Prevalido de ese precedente el Gobierno Nacional remitió a la Corte Constitucional el Decreto 0721 de 2025. Sin embargo, en la sentencia de la que me aparto, la Sala Plena no satisfizo a mi juicio el estándar exigido por la C-302 de 2023, esto es verificar los limites materiales y temporales de la norma habilitante, sino que descartó la categoría dada por el Gobierno y comprendió que, pese a que el Decreto referido derivaba de una competencia constitucional, su control era asignado al Consejo de Estado pese a que este carece de atribución para examinar una medida que no derive de una ley.

 

 

 

 

2.            Naturaleza del Decreto 0721 de 2025

 

En mi criterio, y así lo sostuve en la deliberación sobre el Decreto 0721 de 2025, este no se limitó a ejecutar una ley ordinaria previa ni a desarrollar una competencia administrativa común. Su fundamento inmediato se encuentra en el parágrafo 4º del artículo transitorio 5º del Acto Legislativo 02 de 2021, que ordenó al Gobierno Nacional reglamentar las sanciones de quienes, habiendo sido elegidos en alguna de las CITREP, no cumplan con los requisitos y reglas establecidas en el propio acto legislativo. Se trata, por tanto, de una habilitación constitucional expresa, específica y directa, referida a un régimen sancionatorio conectado con la arquitectura electoral especial de las CITREP.

 

Por ello, el asunto en cuestión no podía resolverse mediante una decisión inhibitoria fundada exclusivamente en la naturaleza formalmente reglamentaria del Decreto 0721 de 2025. Esa aproximación, desde mi óptica, desconoció que el Acto legislativo 02 de 2021 permitió regular un régimen sancionatorio vinculado con materias electorales que debía ser objeto de control por parte de la Corte Constitucional pues, si las reglas que definen la participación, postulación, inscripción, financiación y acceso a medios en las CITREP son de contenido estatutario, las sanciones por su incumplimiento no pueden ser calificadas como meramente ordinarias. La sanción participa de la naturaleza de la regla incumplida cuando su consecuencia afecta la curul, la permanencia del elegido, la validez de la representación o el ejercicio de derechos políticos. No se trata de sanciones funcionales ordinarias derivadas de la actividad parlamentaria cotidiana, sino de consecuencias jurídicas asociadas al incumplimiento de condiciones electorales y constitucionales que hicieron posible el acceso a una curul especial creada mediante una reforma constitucional.

 

Por esa razón, el régimen sancionatorio de las CITREP no puede asimilarse, sin más, al régimen disciplinario o ético aplicable a los congresistas en general. Las sanciones previstas en el Reglamento del Congreso o en el Código de Ética y Disciplinario del Congresista recaen, principalmente, sobre deberes derivados del ejercicio de la función parlamentaria, como lo son asistir a sesiones, cumplir deberes funcionales o participar adecuadamente en la actividad legislativa. En cambio, las sanciones relacionadas con las CITREP se proyectan sobre el incumplimiento de requisitos de elegibilidad, inscripción, postulación, financiación, campaña, alianzas, acceso a medios y permanencia en una curul especial. Este segundo grupo de sanciones se ubica en el ámbito de la función electoral y, por ello, compromete la reserva del artículo 152 de la Constitución.

 

La decisión mayoritaria afirma, en su fundamento jurídico 30, que la delegación del Acto Legislativo 02 de 2021 solo admite ser interpretada como una orden para que el Gobierno dicte los decretos reglamentarios que desarrollen “el régimen disciplinario que defina el Congreso”. Esa caracterización, que reduce la materia del decreto al régimen disciplinario de los congresistas, requería una comparación material entre la disposición constitucional habilitante y cada una de las reglas incorporadas en el decreto. No bastaba constatar que el acto legislativo remitió al régimen de sanciones previsto en la Constitución y la ley: era necesario establecer si el Gobierno se limitó a reiterar literalmente esa remisión o si determinó sus destinatarios, supuestos de aplicación, autoridades competentes, procedimientos, consecuencias o reglas subsidiarias.

 

Una disposición remisoria también puede producir efectos normativos cuando selecciona un régimen preexistente, extiende su ámbito de aplicación a nuevos destinatarios o determina las condiciones en las que resulta aplicable a un supuesto especial. Por ello, antes de calificar el decreto como una mera reproducción, correspondía examinar si sus disposiciones se limitaron a facilitar la ejecución de una regla constitucional completa o si complementaron la remisión del acto legislativo y definieron elementos sustanciales del régimen sancionatorio aplicable a los representantes de las CITREP. La constatación de esos efectos no resolvía, por sí sola, la naturaleza jurídica del decreto, pero impedía descartar su relevancia normativa sin adelantar el examen material correspondiente.

 

Este examen era particularmente relevante porque el Acto Legislativo 02 de 2021 no redujo expresamente el régimen aplicable a las sanciones disciplinarias. Se refirió, en términos más amplios, a las sanciones derivadas del incumplimiento de los requisitos y reglas establecidos en la propia reforma constitucional. Por consiguiente, la caracterización efectuada por la mayoría, al presentar el decreto como una simple reproducción del régimen disciplinario de los congresistas, requería explicar por qué la selección del régimen sancionatorio general, su aplicación a los representantes elegidos por las CITREP y las cláusulas complementarias incluidas en los parágrafos no incidían en el régimen electoral especial, en la permanencia en la curul o en el ejercicio de los derechos políticos.

 

 

3.            Control constitucional de decretos habilitantes

 

La línea jurisprudencial sobre decretos expedidos por el Gobierno en desarrollo de habilitaciones constitucionales también respalda esta conclusión. En la Sentencia C-1154 de 2008, la Corte sostuvo que los decretos dictados por el Gobierno en virtud de actos legislativos pueden estar sometidos al control de constitucionalidad de esta corporación cuando tienen fuerza material de ley. Esa competencia se deriva de una lectura integral y sistemática de la Constitución, en la que la Corte Constitucional tiene una función principal y prevalente como garante de la supremacía constitucional, mientras que la competencia del Consejo de Estado es residual.

 

Esta competencia ha sido calificada como atípica porque el artículo 241 de la Constitución no incluye expresamente, como una categoría autónoma, los decretos expedidos por el Gobierno en desarrollo directo de habilitaciones contenidas en actos legislativos. Su fundamento no proviene, entonces, de la denominación formal del instrumento, sino de una interpretación sistemática de las competencias de esta Corte y de la naturaleza material de la regulación sometida a control.

 

La Corte Constitucional por ello ha considerado que la enumeración del artículo 241 debe armonizarse con la función a ella atribuida como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, con las reservas de ley establecidas por el constituyente y con la competencia residual del Consejo de Estado. En virtud de esa lectura, la forma de decreto no puede sustraer del control de este Tribunal una disposición que tenga capacidad material para sustituir, adicionar o modificar la ley, ni una regulación que ingrese directamente en una materia sometida a reserva estatutaria. Esta regla debe distinguirse del supuesto en el que un decreto meramente reglamentario excede los límites de la ley que pretende ejecutar. En este último evento, el exceso no transforma el acto administrativo en una norma con fuerza material de ley y su control corresponde, en principio, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

Esta competencia no es general ni permite que la Corte Constitucional controle cualquier decreto que invoque como fundamento una disposición constitucional. Su procedencia exige establecer que el acto, además de derivarse de una habilitación constitucional directa, contiene disposiciones materialmente legislativas o estatutarias. Si el acto conserva naturaleza administrativa y se limita al desarrollo de una potestad normativa constitucional autónoma, su control corresponde residualmente al Consejo de Estado. La competencia atípica de esta Corte surge cuando el contenido y los efectos del acto lo sitúan dentro de una categoría normativa reservada al control constitucional de esta Corporación.

 

Posteriormente, en la Sentencia C-400 de 2013, la Corte Constitucional reiteró que su competencia no se agota en la enumeración literal del artículo 241 superior. La jurisprudencia ha admitido el control de decretos y actos atípicos o especiales cuando, por mandato constitucional, contienen fuerza material de ley. La misma sentencia resaltó que la competencia del Consejo de Estado, prevista en el artículo 237.2 de la Constitución, opera únicamente respecto de los decretos del Gobierno cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional.

 

La Sentencia C-060 de 2023 debe leerse en esa misma línea. Esta providencia precisó que la competencia del Consejo de Estado para ejercer control constitucional sobre decretos del Gobierno Nacional es residual, justamente porque el artículo 237.2 superior reserva a esa jurisdicción el conocimiento de los decretos cuya competencia no esté atribuida a la Corte Constitucional. De ahí que la referencia a la Sentencia C-060 de 2023 no pueda utilizarse para excluir la competencia de esta Corporación cuando el decreto cuestionado desarrolla una habilitación constitucional directa y regula una materia de contenido estatutario.

 

Ahora, si bien es cierto que la jurisprudencia ha señalado que no todo decreto reglamentario expedido por el Gobierno puede ser conocido por la Corte Constitucional, y que un simple exceso en la potestad reglamentaria no basta para alterar la naturaleza del acto, también lo es que el Decreto 0721 de 2025 no debía ser examinado por la Corte Constitucional porque hubiese excedido su potestad reglamentaria, sino porque desarrollaba directamente una habilitación constitucional incorporada en el Acto Legislativo 02 de 2021 y reguló una materia electoral estatutaria.

 

En síntesis, la competencia de la Corte Constitucional no surgía del vicio sino de la naturaleza de la fuente habilitante y del contenido material de la regulación y por tanto su control no podía quedar en la competencia residual del Consejo de Estado, pues el artículo 237.2 de la Constitución atribuye a esa autoridad solo el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad contra decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional; es decir tal fórmula residual hace que la competencia de ese órgano deba ceder ante la de esta Corporación cuando la materia corresponde al control propio de la Corte. La competencia del Consejo de Estado solo se activa después de descartar que el acto, por su naturaleza material, pertenezca al ámbito de control de esta entidad. En este caso, la fuente constitucional directa, el efecto normativo de la remisión sancionatoria y su incidencia sobre una materia electoral sometida a reserva estatutaria exigían que la Corte Constitucional asumiera el examen constitucional.

 

4.                 La competencia residual del Consejo de Estado frente al control de reglamentos constitucionales autónomos

 

Un aspecto adicional que debió orientar el análisis de competencia es la delimitación que la jurisprudencia contencioso administrativa ha realizado sobre el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad^[26]. Si bien el control abstracto de constitucionalidad se encuentra radicado tanto en la Corte Constitucional como en el Consejo de Estado, ello no significa que ambas competencias sean equivalentes, concurrentes o intercambiables como lo consideró la mayoría. Por el contrario, el diseño constitucional distingue el ámbito propio de cada corporación: mientras la Corte Constitucional ejerce el control de las normas que la Constitución le atribuye expresamente o de aquellas que, por su fuerza normativa o contenido material, se ubican en su órbita competencial, el Consejo de Estado conoce, de manera residual, de los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya revisión no corresponda a aquella, así como de ciertos actos generales expedidos por autoridades distintas del Gobierno en ejercicio de atribuciones constitucionales directas.

 

Esta regla se desprende, como ya expliqué, de los artículos 237.2 de la Constitución y 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El primero atribuye al Consejo de Estado el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad contra los decretos del Gobierno Nacional “cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. El segundo desarrolla esa competencia y prevé que dicho medio de control procede respecto de los actos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional o por otras autoridades, siempre que su confrontación se plantee directamente frente a la Constitución y que el asunto no esté asignado a la Corte Constitucional.

 

Por esta vía son controlados ordinariamente los decretos reglamentarios expedidos con fundamento en el artículo 189.11 de la Constitución. Como estos actos tienen por objeto asegurar la cumplida ejecución de una ley, su validez debe examinarse tanto frente a la Constitución como frente a la disposición legal reglamentada, que delimita el ámbito dentro del cual podía actuar el Gobierno. Por ello, la invocación de normas constitucionales como fundamento de una demanda contra un decreto reglamentario no convierte, por sí sola, la controversia en una nulidad por inconstitucionalidad.

 

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha decantado  cuatro requisitos de procedencia de este medio de control: (i) que la disposición acusada sea un decreto de carácter general dictado por el Gobierno Nacional u otra entidad en ejercicio de una expresa atribución constitucional; (ii) que el juicio de validez se realice mediante confrontación directa con la Constitución y no respecto de la ley; (iii) que no se trate de un decreto ley ni de un decreto legislativo, cuyo control corresponde a la Corte Constitucional conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241; y (iv) que el acto sea un reglamento constitucional autónomo, esto es, el expedido en ejercicio de atribuciones propias que permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, sin subordinación a una ley específica[27].

 

De ese cuarto requisito se sigue, desde mi perspectiva, que los decretos expedidos con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución no son reglamentos constitucionales autónomos y, por ello, no son objeto de nulidad por inconstitucionalidad. En la misma línea se ha precisado que el medio de control no procede cuando las disposiciones constitucionales invocadas son objeto de desarrollo legal, pues en tal hipótesis el juicio involucra necesariamente el parámetro legal interpuesto[28]. Si, como lo afirma la sentencia, el Decreto 0721 de 2025 es un decreto reglamentario del artículo 189.11 superior, debería identificarse la ley que reglamenta y que serviría de parámetro interpuesto de su control. El decreto, sin embargo, no desarrolla una ley: ejecuta directamente una orden contenida en un acto legislativo. De allí que su remisión al Consejo de Estado por la vía de la nulidad por inconstitucionalidad haya creado una zona de incertidumbre sobre el juez competente para controlarlo y desconocido el precedente actual sobre la materia.

 

La necesidad de resolver esa cuestión se refuerza con el antecedente del Decreto 1207 de 2021. Como lo expliqué en la deliberación, en tres decisiones proferidas dentro de la Sección Quinta del Consejo de Estado se concluyó que el control de ese decreto correspondía a la Corte Constitucional. En los autos del 1 de febrero, 23 de febrero y 2 de agosto de 2022, al conocer de demandas de nulidad por inconstitucionalidad contra el Decreto 1207 de 2021, los respectivos despachos y la Sección Quinta sostuvieron que el control correspondía a la Corte Constitucional, por lo que se remitieron los asuntos a este Tribunal^[29]. Particularmente ilustrativo es el auto del 23 de febrero de 2022 en el que dicha corporación escindió una demanda dirigida simultáneamente contra el artículo 13 del Decreto 1207 de 2021 y contra el artículo 7.1 de la Resolución 10592 de 2021 de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Entonces se remitió a la Corte lo relativo al decreto expedido en desarrollo del acto legislativo y se retuvo, admitiéndola, la demanda contra la resolución administrativa. Esa escisión constituye un antecedente directo sobre la distribución de competencias respecto de actos relacionados con las CITREP, aunque no establece, por sí sola, una regla general según la cual todo decreto expedido en desarrollo de un acto legislativo corresponda a la Corte Constitucional.

 

La Corte Constitucional no solo recibió esos asuntos, sino que en la Sentencia C-302 de 2023 la Sala Plena asumió expresamente el conocimiento del Decreto 1207 de 2021 y respaldó la lectura de los consejeros que le remitieron las demandas, al señalar que fueron ellos quienes advirtieron, junto con la procuradora general y varios intervinientes, que el decreto incorporaba normas propias de la competencia del legislador estatutario[30]. Existe, por tanto, un antecedente directo, reciente y específico sobre el mismo acto legislativo habilitante, en el cual ambas jurisdicciones coincidieron en que el juez competente era la Corte Constitucional. La providencia de la que me aparto se distancia de ese antecedente sin mencionarlo y sin explicar por qué la solución debería ser hoy la contraria.

 

Aun cuando no desconozco que el Consejo de Estado participa en el sistema de control abstracto de constitucionalidad, tiene límites definidos por la propia Constitución y por la jurisprudencia contencioso administrativa, según los cuales su competencia solo procede respecto de actos cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional. En el caso del Decreto 0721 de 2025 la combinación entre fuente constitucional directa, régimen sancionatorio electoral y afectación potencial de derechos políticos imponía que la Corte Constitucional asumiera competencia y adelantara un juicio de fondo, en lugar de inhibirse con fundamento exclusivo en la naturaleza formalmente reglamentaria del acto.

 

Con fundamento en lo anterior, considero que el Decreto 0721 de 2025 debía ser objeto de un examen de fondo por parte de esta Corporación. La decisión inhibitoria parte de una caracterización inadecuada del acto acusado, pues lo trata como un decreto reglamentario ordinario y no como un reglamento constitucional expedido en desarrollo de una habilitación expresa del Acto Legislativo 02 de 2021. Además, omite valorar que la materia regulada - sanciones por incumplimiento de requisitos y reglas electorales especiales de las CITREP— se encuentra directamente vinculada con la función electoral y con los derechos políticos, materias sometidas a reserva de ley estatutaria.

 

En mi criterio, la Sala Plena debió declarar su competencia para conocer del Decreto 0721 de 2025 y adelantar un análisis material de constitucionalidad. Ese examen debía determinar si el Gobierno Nacional se limitó a reglamentar aspectos instrumentales de sanciones previamente definidas por la Constitución o la ley, o si, por el contrario, creó, completó o estructuró consecuencias sancionatorias sustanciales en una materia sometida a reserva estatutaria, que habría debido ser revisada previamente por esta Corte. La inhibición impidió resolver ese problema constitucional de fondo y dejó sin respuesta la tensión entre la habilitación prevista en el Acto Legislativo 02 de 2021, la reserva de ley estatutaria en materia electoral y el principio de legalidad sancionatoria.

 

Por las razones expuestas, salvé el voto. Considero que el Decreto 0721 de 2025 no podía ser excluido del control de esta Corporación bajo el argumento de que se trata formalmente de un decreto reglamentario. Su naturaleza debió determinarse a partir de la fuente constitucional directa que desarrolla y de la materia que regula. Al tratarse de un régimen sancionatorio vinculado con requisitos y reglas electorales especiales de las CITREP, que incide en el derecho a elegir y ser elegido, en la permanencia en una curul de elección popular y en la representación política de las víctimas, el decreto compromete la reserva de ley estatutaria prevista en el artículo 152 de la Constitución. En consecuencia, correspondía a la Corte Constitucional adelantar el control de fondo y no inhibirse de adoptar una decisión material.

 

Fecha ut supra.

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado