REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

 

Sala Plena

 

Sentencia C-172 de 2026

Ref.: expedientes acumulados D-16731 y D-16735

 

Asunto: demandas de inconstitucionalidad en contra de los artículos 36 (parcial) y 152 del Decreto Ley 927 de 2023 «Por el cual se modifica el sistema específico de Carrera de los empleados públicos de la Unidad Administrativa Especial-DIAN y la regulación de la administración y gestión de su talento humano»

 

Demandantes: Fabio Sarmiento Vásquez y Jaime Augusto Restrepo Mantilla

 

Jurisprudencia relevante: sentencias C-319 de 2010, C-331 de 2022 y C-197 de 2025

 

Magistrado sustanciador:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiséis (2026)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

Síntesis de la decisión

 

La Corte Constitucional resolvió dos demandas acumuladas de inconstitucionalidad contra los artículos 36 (parcial) y 152 (parcial) del Decreto Ley 927 de 2023, que regula el sistema específico de carrera de la DIAN. Los demandantes reprocharon que dichas normas vulneran los artículos 29 y 125 de la Constitución, al extender el uso de las listas de elegibles a vacantes no ofertadas en la convocatoria original y a las derivadas de la ampliación de la planta de personal.

 

Como cuestión preliminar, la Sala descartó la existencia de cosa juzgada constitucional respecto de la Sentencia C-197 de 2025, por cuanto esa decisión recayó exclusivamente sobre el inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 36, aparte distinto de los aquí demandados. Asimismo, concluyó que los cargos admitidos satisfacen las condiciones mínimas de argumentación exigidas por la jurisprudencia para un pronunciamiento de fondo.

 

En cuanto al mérito, a través de un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia, la Corte determinó que las disposiciones acusadas no desconocen el principio del mérito previsto en el artículo 125 superior, sino que constituyen un mecanismo para su maximización. La exigencia de que los cargos provistos compartan los mismos requisitos y funciones iguales o equivalentes preserva la correspondencia material entre el concurso y la provisión del empleo público, en consonancia con lo resuelto en las sentencias C-331 de 2022 y C-197 de 2025.

 

Frente al cargo por vulneración del debido proceso, la Sala concluyó que las normas acusadas producen efectos retrospectivos legítimos y no retroactivos inconstitucionales, pues al momento de su expedición la convocatoria estaba en curso y no existían listas de elegibles consolidadas. En consecuencia, por los cargos analizados declaró la exequibilidad de las disposiciones demandadas.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.1.          Trámite de los expedientes

 

1.                 Las demandas acumuladas. Los ciudadanos Fabio Sarmiento Vásquez (D-16731) y Jaime Augusto Restrepo Mantilla (D-16735), mediante acciones separadas, demandaron la inconstitucionalidad parcial de los artículos 36 y 152 del Decreto Ley 927 de 2023. Ambos actores coinciden en señalar que estas disposiciones vulneran los artículos 29 (debido proceso) y 58 (protección de los derechos adquiridos) superiores. No obstante, el expediente D-16731 amplía el cargo de constitucionalidad al cuestionar la posible vulneración de los artículos 13, 25, 53, 125 y 150.10 constitucionales.

 

2.                 En sesión del 23 de julio de 2025, la Sala Plena acumuló los expedientes D-16731 y D-16735 para ser fallados en una misma sentencia. Asimismo, repartió el asunto al suscrito magistrado ponente.

 

3.                 Admisión parcial de las demandas. Mediante auto del 11 de agosto de 2025, el magistrado sustanciador admitió el cargo conjunto por presunta vulneración del artículo 29 superior y el cargo formulado exclusivamente en el expediente D-16731 relacionado con el desconocimiento del artículo 125 constitucional. En la misma providencia, inadmitió los cargos restantes y otorgó a los actores un plazo de tres días para su corrección[1].

 

4.                 Rechazo parcial. El 15 de agosto de 2025, el demandante Fabio Sarmiento Vásquez (D-16731) presentó el escrito de corrección. Por su parte, el 19 de agosto de 2025, el ciudadano Jaime Augusto Restrepo Mantilla (D-16735) presentó escrito «con el fin de dar confirmación y ampliación de los fundamentos» de la demanda. No obstante, mediante auto del 3 de septiembre de 2025, el magistrado sustanciador rechazó los cargos inadmitidos por no superar las falencias identificadas en el auto de inadmisión.

 

5.                 El 5 de febrero de 2026, el procurador general de la Nación allegó el concepto de rigor.

 

1.2.          Normas demandadas

 

A continuación, se transcribe la norma demandada tal como está publicada en el Diario Oficial 52.419 del 7 de junio de 2023 y se resaltan los apartes concretamente acusados por los demandantes:

 

“Decreto Ley 0927 de 2023

 

(Junio 07)

 

‘Por el cual se modifica el Sistema Específico de Carrera de los empleados públicos de la Unidad Administrativa Especial-DIAN y la regulación de la administración de la administración y gestión de su talento humano’

 

El Presidente de la República de Colombia

 

En ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 66 de la Ley 2277 del 13 de diciembre de 2022, y considerando […]

 

Decreta

 

[…]

 

ARTÍCULO 36. Uso de lista de elegibles. Una vez provistos los empleos objeto del concurso, la lista de elegibles tendrá una vigencia de un (1) año, contado a partir de su firmeza.

La lista de elegibles deberá ser utilizada en estricto orden descendente para vacantes generadas con posterioridad a la convocatoria, siempre y cuando los requisitos del empleo sean los mismos y sus funciones iguales o equivalentes. [Expedientes D16731-D16735: todo el texto de este inciso]

PARÁGRAFO 1. Si al hacer uso de la lista de elegibles no se acepta el nombramiento o no se acude a la posesión dentro del término establecido en las normas legales se entenderá que la persona queda excluida de la lista y se continuará con la provisión de los empleos en estricto orden de resultados.

PARÁGRAFO 2. Para asegurar que la Entidad adelante sus competencias en todas las seccionales y delegadas con altos niveles de excelencia y con los mejores perfiles profesionales, los empleados públicos que superen el periodo de prueba deberán permanecer en el lugar o sede donde se encuentra el empleo público mínimo dos (2) años. Lo anterior sin perjuicio de las potestades que corresponde al Director de reubicación de los empleos públicos en la planta global y flexible y, en general, de manejo de personal para atender las necesidades del servicio.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. En aplicación de los principios de economía, sostenibilidad fiscal y austeridad del gasto, las listas de elegibles resultantes de los concursos realizados en virtud del parágrafo transitorio del artículo 32 del Decreto-Ley 071 de 2020, luego de que los empleos ofertados sean provistos en estricto orden de méritos, deberán ser utilizadas dentro del término de su vigencia para proveer vacantes generadas con posterioridad a las convocatorias, así como aquellas derivadas de la ampliación de la planta de personal, siempre y cuando los requisitos del empleo sean los mismos y sus funciones iguales o equivalentes. [D16731: todo el texto en negrillas. D16735: únicamente el texto subrayado]

El proceso de selección cuya convocatoria y reglas se encuentran establecidas en el Acuerdo No. CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022, seguirá su curso con independencia de la etapa en que se encuentre y, una vez conformada la lista de elegibles, esta deberá ser utilizada dentro del término de su vigencia para proveer las vacantes ofertadas y aquellas que se generen con posterioridad derivadas de la ampliación de la planta de personal, siempre y cuando los requisitos del empleo sean los mismos y sus funciones iguales o equivalentes. [D16731: todo el texto en negrillas. D16735: únicamente el texto subrayado]

En todo caso, las listas de elegibles a que hace referencia el presente parágrafo transitorio no podrán utilizarse si el empleo público se encuentra provisto mediante encargo o provisionalidad. Estos cargos públicos deberán ser ofertados en una nueva convocatoria aplicando las reglas previstas en este Decreto-Ley. [Inciso declarado inexequible mediante Sentencia C-197 de 2025]

(…)

ARTÍCULO 152. Vigencia y derogatorias. El presente Decreto-Ley rige a partir de la fecha de su publicación en el diario oficial y deroga en su totalidad el Decreto-Ley 071 de 2020 y los artículos 18, 19 Y 20 del Decreto-Ley 1072 de 1999.

Las derogatorias aquí previstas no generarán la perdida de fuerza ejecutoria de las listas de elegibles resultantes de los concursos realizados en virtud del parágrafo transitorio del artículo 32 del Decreto-Ley 071 de 2020 y por lo tanto podrán ser utilizadas aplicando las reglas contenidas en el parágrafo transitorio del artículo 36 del presente cuerpo normativo. [D16731: únicamente el texto subrayado. D1673: todo el texto en negrilla]”

 

1.2. Los cargos admitidos

 

1.2.1 Cargo conjunto por presunta vulneración del derecho al debido proceso (artículo 29 superior)

 

6.                 Expediente D-16731. Fabio Sarmiento Vásquez demanda la inconstitucionalidad del inciso segundo, el parágrafo transitorio del artículo 36 y el inciso segundo del artículo 152 del Decreto Ley 927 de 2023.

 

7.                 A modo de contexto, el actor relata que la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió el Acuerdo No. CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022 (en adelante, Acuerdo CNSC 2022), con fundamento en el Decreto Ley 071 de 2020, que para ese momento regulaba el sistema específico de carrera administrativa de la DIAN.

 

8.                 Resalta que el artículo 41 del Acuerdo CNSC 2022 estableció que el uso de las listas de elegibles deberá atender lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto Ley 071 de 2020, el cual debe ser leído conforme a la Sentencia C-331 de 2022, en el sentido de que “las listas de elegibles deberán ser utilizadas en estricto orden descendente para proveer única y exclusivamente las vacantes que pudieran presentarse en los empleos que fueron ofertados como consecuencia del retiro del servicio del titular”[2].

 

9.                 Para el actor, lo anterior significa que el marco normativo y reglamentario vigente en la Convocatoria DIAN 2022 era el Decreto 071 de 2020, el cual señalaba que las listas de elegibles solo podían usarse para las vacantes ofertadas en esa convocatoria, o aquellas que surgieran por retiro de sus titulares en los mismos cargos allí ofertados.

 

10.            En relación con los artículos 36 y 152 del Decreto Ley 927 de 2023, normas acusadas, señala que estos modificaron sustancialmente las reglas de la Convocatoria DIAN 2022, en tanto extendieron el uso de las listas de elegibles surgidas de ese concurso para proveer vacantes nuevas derivadas de la ampliación de la planta de personal, “sin permitir nuevos aspirantes ni convocatorias adicionales”, además de alterar las expectativas jurídicas de quienes participaron bajo unas condiciones previamente establecidas.

 

11.            El actor sostiene que los artículos 36 y 152 del Decreto Ley 927 de 2023 modifican de forma retroactiva las reglas bajo las cuales se adelantó la Convocatoria DIAN 2497 de 2022, cuyo marco normativo era el Decreto Ley 071 de 2020 y el Acuerdo CNT2022AC000008. Reitera que, según ese régimen, las listas de elegibles solo podían usarse para proveer las vacantes ofertadas o las que surgieran por retiro del titular en esos mismos cargos.

 

12.            De manera concreta, considera que las normas acusadas desconocen el derecho al debido proceso en su faceta de debido proceso administrativo y enumera las siguientes vulneraciones: (i) la provisión de vacantes no convocadas originalmente en la Convocatoria DIAN; (ii) el “retiro automático” de servidores provisionales sin posibilidad de defensa; (iii) la aplicación retroactiva de la norma a situaciones jurídicas consolidadas; (iv) la adopción de «decisiones masivas, impersonales y automáticas» sin procedimiento individualizado; (v) el desconocimiento de la confianza legítima de provisionales que prestaron servicios por años y que tienen expectativas válidas de permanencia; y (vi) la falta de razonabilidad y proporcionalidad al no ponderar situaciones límite. Para sustentar su cargo, el actor cita variada jurisprudencia constitucional.

 

13.            El actor finaliza la exposición de este cargo al afirmar que el debido proceso reconoce el principio de irretroactividad de la ley, el cual también se aplica a las actuaciones administrativas que afectan derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas. En tal sentido, cita la Sentencia C-131 de 1993 y, frente al caso concreto, argumenta que el Decreto Ley 927 de 2023 “no puede modificar los efectos jurídicos ya regidos por el Decreto 071 de 2020” y el Acuerdo CNSC 2022.

 

14.            Expediente D-16735. El demandante refuerza el argumento de irretroactividad. Sostiene que el parágrafo transitorio del artículo 36 “condiciona retroactivamente” las disposiciones del Decreto 071 de 2020 y cambia la forma en que se usarán las listas de elegibles. Afirma que, aunque el régimen anterior haya sido derogado, sus normas deben aplicarse a los efectos derivados del concurso, en especial al uso de las listas. Destaca la Sentencia C-331 de 2022, según la cual las listas deben proveer únicamente las vacantes ofertadas o las surgidas por retiro del titular, y sostiene que ninguna norma posterior puede alterar esa condición

 

 

1.2.2. Cargo por presunto desconocimiento de las reglas de acceso y ascenso a la carrera administrativa (art. 125 superior)

 

15.            Expediente D-16731. El demandante sostiene que el artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023 desnaturaliza el concurso público de méritos al permitir que las listas de elegibles se usen para proveer cargos que no fueron ofertados en la convocatoria original. Afirma que el concurso se diseña en atención a cargos previamente definidos con requisitos, funciones, ubicación y número de plazas precisados en la convocatoria, la cual constituye la norma reguladora del proceso y garantiza la transparencia. Considera que al extender el uso de listas a vacantes posteriores o derivadas de ampliación de planta, se impide que los ciudadanos participen en igualdad de condiciones para esos empleos específicos, lo que rompe la relación entre convocatoria y provisión del empleo público.

 

16.            Para sustentar su posición, el demandante cita la Sentencia SU-446 de 2011 y, de forma central, la Sentencia C-387 de 2023, en la que la Corte determinó,  respecto de la Fiscalía General de la Nación, que la lista de elegibles no podía usarse para proveer más plazas que las convocadas, salvo cláusula legislativa expresa. El demandante traslada ese precedente al caso de la DIAN y concluye que el artículo 36 autoriza nombramientos en cargos de carrera sin concurso específico, lo que vulnera el derecho fundamental de acceso a cargos públicos bajo el principio del mérito.

 

17.            El demandante estructura este cargo a partir de dos reproches. El primero consiste en que el artículo 36 acusado desnaturaliza el concurso público al autorizar el uso de la lista de elegibles para proveer empleos no ofertados en la convocatoria. El segundo consiste en que la norma no define qué debe entenderse por cargos equivalentes. A su juicio, esa indeterminación impide conocer de antemano cuál es el empleo a proveer, cuál es el perfil y cuáles son sus requisitos, así como identificar al servidor en provisionalidad que resultaría reemplazado.

 

1.3. Información recibida sobre el estado actual del concurso de méritos DIAN 2022

 

18.            El 19 de septiembre de 2025, la Presidencia de la República remitió a esta corporación la información solicitada, con la advertencia de que a los decretos ley como el demandado no les son exigibles las directrices del Decreto 1081 de 2025, por tanto, no tienen memoria justificativa. Sin embargo, allegan documentos que recogen los análisis, criterios y apreciaciones propias del debate interno que precedieron la expedición de la norma.

 

II.               INTERVENCIONES

 

19.            Vencido el término de fijación en lista el 16 de diciembre de 2025, se recibieron las siguientes intervenciones:

 

20.            Integrantes de las listas de elegibles. El 9 de septiembre de 2025, un grupo de ciudadanos que se identificaron como integrantes de las listas de elegibles del concurso de méritos convocado por la DIAN y la CNSC mediante el Acuerdo No. CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022 presentó un memorial de intervención. En el documento, los intervinientes expusieron los principios y finalidades que rigen los concursos de méritos de la DIAN, explicaron los diferentes tipos de nombramientos existentes en el ordenamiento jurídico y referenciaron jurisprudencia constitucional sobre el alcance de los nombramientos en provisionalidad y el principio del mérito.

 

21.            Al referirse específicamente a las demandas acumuladas, los intervinientes cuestionaron la aptitud sustantiva de los cargos admitidos. Señalaron que el auto admisorio no realizó un análisis riguroso de pertinencia, suficiencia ni especificidad, y que los demandantes no ofrecieron razones objetivas que permitan concluir que los apartes demandados del artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023 vulneran de manera irrazonable y desproporcionada el derecho de acceso a cargos públicos. Advirtieron que, por el contrario, los argumentos de las demandas enfrentan la Constitución con cuestiones de índole administrativa y se fundamentan, principalmente, en conceptos no vinculantes del Departamento Administrativo de la Función Pública. Asimismo, objetaron que se hubiera dado cabida a argumentos como el supuesto retiro automático de servidores provisionales, y sostuvieron que las demandas no pueden asimilar el presunto vacío de una norma inferior como una infracción grave de la norma superior.

 

22.            Adicionalmente, los intervinientes afirmaron que los cargos admitidos desconocen la cosa juzgada constitucional configurada a raíz de la Sentencia C-197 de 2025. Al desarrollar este argumento, señalaron que en esa decisión la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 36 (parcial) del Decreto Ley 927 de 2023 por la presunta vulneración de los artículos 13, 29, 40.7, 125, 209 y 334 de la Constitución, y concluyó que el inciso tercero del parágrafo transitorio era inexequible por no superar el juicio de proporcionalidad en su intensidad estricta, al privilegiar los nombramientos temporales en detrimento del principio del mérito, el debido proceso y el acceso a cargos públicos. Destacaron que la Corte declaró en esa oportunidad que el uso de las listas de elegibles es obligatorio y no facultativo para la administración, y que el nominador debe utilizar las listas vigentes para cubrir las nuevas vacantes definitivas que se produzcan con posterioridad a la convocatoria. Con fundamento en lo anterior, sostuvieron que existe cosa juzgada en razón de la referida sentencia, sin perjuicio de considerar que la norma acusada es exequible.

 

23.            Luis Fernando Lozada Elizalde. El 21 de octubre de 2025, este ciudadano intervino para solicitar a la Corte “desestimar” los cargos admitidos y, en consecuencia, declarar la exequibilidad de las normas demandadas.

 

24.            Para sustentar su solicitud, el interviniente articuló tres argumentos principales. En primer lugar, sostuvo que no existen derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas que resultaran afectados por las normas acusadas, dado que al momento de su expedición el proceso de selección DIAN 2022 apenas iniciaba y no había producido listas de elegibles. Agregó que los funcionarios en provisionalidad solo gozan de una estabilidad laboral relativa que se extiende hasta el nombramiento de los elegibles, razón por la cual carecen de un derecho adquirido a permanecer en el cargo.

 

25.            En segundo lugar, argumentó que, incluso si se admitiera que la norma genera efectos retroactivos, la jurisprudencia constitucional ha aceptado que, en casos excepcionales, el interés general puede justificar la afectación de derechos adquiridos, y que en el asunto bajo examen ese interés general se concreta en el plan de modernización de la DIAN, cuya meta de proveer más de diez mil empleos nuevos exigía, en aplicación de los principios de economía, sostenibilidad fiscal y austeridad del gasto, el uso de las listas de elegibles del concurso de 2022 también para las vacantes sobrevinientes creadas con el Decreto 419 de 2023.

 

26.            En tercer lugar, afirmó que el contenido normativo de las disposiciones acusadas no es novedoso, sino que responde a la actualización derivada de la Sentencia C-331 de 2022, en la cual la Corte declaró inexequibles las expresiones del artículo 34 del Decreto Ley 071 de 2020 que limitaban el uso de las listas a los cargos ofertados, para establecer, en su lugar, que dicho uso constituye un deber y no una facultad de la administración.

 

27.            Adicionalmente, el interviniente se refirió al cargo formulado en el expediente D-16731 conforme al cual las normas demandadas desnaturalizan el concurso público de méritos al autorizar el nombramiento de servidores en cargos no ofertados en la convocatoria original. Al respecto, señaló que dicho reproche resulta improcedente por tres razones: primera, el uso de listas de elegibles para vacantes sobrevinientes no altera las reglas del concurso, pues se trata de cargos iguales o equivalentes a los ofertados y el procedimiento de selección permanece intacto; segunda, no existe vulneración de la igualdad de oportunidades, dado que todos los hipotéticos aspirantes a esos cargos tuvieron la misma posibilidad de participar en el concurso que originó las listas; y tercera, resulta contradictorio afirmar que el uso de listas obtenidas mediante un proceso meritocrático atenta contra el principio del mérito, cuando, por el contrario, la provisión de vacantes siguiendo el orden descendente de esas listas garantiza que sea nombrado el elegible con mayor mérito disponible.

 

28.            Intervenciones ciudadanas de servidores públicos provisionales de la DIAN. Los ciudadanos Jairo Alonso Gaitán Bayona[3] (Pereira), Verónica María Orozco De La Hoz[4] (Barranquilla), Héctor Miguel Ayala Barrios, Luz Marina Ortiz Caicedo y Vladimir De Aza Duarte[5] (estos tres últimos en Bogotá), servidores públicos en provisionalidad de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, presentaron escritos separados de coadyuvancia a las demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 36 y 152 del Decreto Ley 927 de 2023, dentro del término de fijación en lista ordenado el 2 de diciembre de 2025.

 

29.            A través de escritos sustancialmente idénticos, los intervinientes coadyuvan integralmente los argumentos de los demandantes, en particular: (i) que el Decreto 927 viola el principio del mérito al permitir el uso de listas de elegibles para cargos no ofertados en la Convocatoria DIAN 2022, en contravía de la Sentencia C-331 de 2022 y del principio de equivalencia estricta de funciones y requisitos; (ii) que la norma aplica retroactivamente reglas distintas a las del Decreto Ley 071 de 2020, que rige dicha convocatoria; (iii) que la DIAN ejecuta más de mil desvinculaciones masivas de servidores provisionales de forma automática y sin acto administrativo motivado ni análisis individualizado de estabilidad laboral, en contravía de las Sentencias SU-049 de 2017 y SU-061 de 2023; y (iv) que los provisionales resultan desplazados por elegibles que no concursaron por sus plazas específicas, con desconocimiento de la igualdad material. Cada interviniente aportó la resolución de desvinculación expedida en su contra como prueba del perjuicio concreto que la aplicación del decreto le genera.

 

30.            Como elemento particular, el ciudadano Gaitán Bayona alegó adicionalmente encontrarse en situación de estabilidad laboral reforzada por razones de salud, para lo cual relacionó diecisiete diagnósticos médicos que, dijo, están acreditados ante la DIAN, e indicó que la pérdida del empleo le impediría sufragar los gastos que su estado de salud demanda, al ser cabeza de hogar sin red de apoyo.

 

31.            Intervención del Departamento Nacional de Planeación (DNP). El 15 de diciembre de 2025, la entidad solicitó declarar la exequibilidad de las normas acusadas porque tienen como propósito cumplir con lo señalado por los artículos 125 y 130 de la Constitución Política, fundamento del acceso al empleo público por mérito.

 

32.            El DNP señaló que los artículos 125 y 130 de la Constitución imponen el mérito como principio rector del acceso al empleo público, y que la Ley 909 de 2004 ya prevé el uso de las listas de elegibles para vacantes definitivas de cargos equivalentes surgidos con posterioridad a la convocatoria. El Acuerdo 019 de 2024 de la CNSC desarrolla esta figura y atribuye a dicho organismo la autorización de homologaciones, lo que descarta cualquier arbitrariedad en su aplicación.

 

33.            La entidad argumentó que el Decreto 927 de 2023 no contradice, sino que desarrolla el marco normativo vigente (Ley 909 de 2004, Ley 1960 de 2019 y Decreto 1083 de 2015) al disponer el uso obligatorio de las listas de elegibles para vacantes sobrevinientes en cargos equivalentes. Indicó que declarar la inexequibilidad de las normas acusadas limitaría el mérito y el acceso igualitario a los cargos públicos, en contravía de la Constitución.

 

34.            Para reforzar su argumentación, citó la Sentencia C-197 de 2025, en la que la Corte reafirmó que el uso de las listas de elegibles es obligatorio para la administración en todo tipo de sistema de carrera, y que quienes ocupan los primeros lugares consolidan un derecho subjetivo a ser nombrados. Destacó que dicha sentencia únicamente declaró inexequible el tercer inciso del parágrafo transitorio del artículo 36, lo que respalda la exequibilidad de los demás apartes acusados.

 

35.            Finalmente, adujo que los argumentos de las demandas reflejan una inconformidad subjetiva con situaciones concretas, sin confrontación directa con el texto constitucional.

 

36.            Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). La DIAN intervino para solicitar, como pretensión principal, una decisión inhibitoria por ineptitud de los dos cargos admitidos y, de forma subsidiaria, la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.

 

37.            Frente al cargo de violación al debido proceso (art. 29 C.P.), la DIAN señaló que los argumentos de los demandantes carecen de claridad, certeza, especificidad y suficiencia. En particular, afirmó que la norma no prevé ningún «retiro automático», que no existían situaciones jurídicas consolidadas al momento de su expedición y que los reproches recaen sobre disposiciones no demandadas, como el artículo 137 del mismo decreto.

 

38.            Respecto del cargo por vulneración del mérito (art. 125 C.P.), la entidad sostuvo que la demanda contradice la Sentencia C-197 de 2025, la cual declaró obligatorio el uso de listas para cargos iguales o equivalentes. También destacó que la Corte ya realizó un distinguishing frente al precedente de la Sentencia C-387 de 2023 (Fiscalía), por lo que resulta inaplicable al caso de la DIAN.

 

39.            En cuanto a la exequibilidad, la DIAN argumentó que la norma tuvo efectos retrospectivos, no retroactivos, pues al momento de su expedición la convocatoria estaba en curso y no existían listas de elegibles. Además, la medida evitó sobrecostos del 250 % al permitir el uso de listas en lugar de convocar nuevamente más de 9.000 vacantes creadas por la ampliación de planta[6].

 

40.            Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP). El 16 de diciembre de 2025, la entidad solicitó declarar exequible el parágrafo transitorio del artículo 36 y del artículo 152 (parcial) del Decreto Ley 927 de 2023. Como cuestión preliminar, advirtió que los cargos de la demanda carecen de suficiencia, pues los accionantes evidencian una inconformidad con situaciones concretas derivadas de los concursos de la DIAN, sin que sus argumentos permitan establecer un verdadero foro de diálogo constitucional en los términos exigidos por la jurisprudencia.

 

41.            En cuanto al fondo, el DAFP sostuvo que las disposiciones acusadas desarrollan los artículos 125 y 130 de la Constitución, al reforzar el mérito como criterio esencial para el acceso a cargos públicos. Indicó que el marco legal vigente (Ley 909 de 2004 y Ley 1960 de 2019) ya prevé el uso de listas de elegibles para cubrir vacantes posteriores o equivalentes, de modo que las normas demandadas no contradicen la regulación existente, sino que la complementan, al tiempo que evitan la discrecionalidad en la provisión de empleos.

 

42.            El interviniente destacó que la determinación de equivalencia entre cargos no es un proceso arbitrario a cargo de la DIAN, pues el Acuerdo 019 de 2024 de la Comisión Nacional del Servicio Civil regula con precisión los casos en que procede el uso de listas de elegibles, y son los artículos 13 y 14 de dicho Acuerdo los que encargan a la propia CNSC la realización de los estudios técnicos y la aprobación de la homologación de las listas, lo que garantiza objetividad e imparcialidad en el proceso.

 

43.            El DAFP citó la Sentencia C-197 de 2025 en la que a su juicio la Corte reafirmó que el uso de las listas de elegibles es vinculante y obligatorio para la administración, tanto para los cargos ofertados como para los equivalentes, y que el principio del mérito se materializa precisamente en el nombramiento en estricto orden meritocrático. Con fundamento en lo anterior, solicitó declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, por considerar que el parágrafo transitorio del artículo 36 responde además a los principios de eficiencia, sostenibilidad fiscal y austeridad del gasto.

 

III.           CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

44.            La Procuraduría General de la Nación rindió el concepto de rigor. Como cuestión previa, aclara que no existe cosa juzgada constitucional frente a la Sentencia C-197 de 2025, pues aquella decisión recayó sobre un apartado distinto del artículo 36 y abordó un problema jurídico diferente al que ahora se debate. Con esa premisa, el Ministerio Público considera que la Corte conserva plena competencia para pronunciarse de fondo.

 

45.            La Procuraduría plantea el siguiente problema jurídico a resolver: establecer si el legislador extraordinario vulneró el debido proceso y la irretroactividad (art. 29 C.P.), así como las reglas constitucionales de ingreso y ascenso en carrera (art. 125 C.P.), al habilitar el uso de listas de elegibles para proveer vacantes que no hicieron parte de la convocatoria original, incluidas las surgidas por ampliación de planta.

 

46.            Para resolver, el Ministerio Público aplica un test de proporcionalidad en sentido intermedio. Reconoce que la finalidad de las normas acusadas es constitucional e importante, pues persigue los principios de economía, sostenibilidad fiscal y austeridad del gasto. No obstante, sostiene que el medio escogido por el legislador extraordinario no resulta conducente para alcanzar ese fin, porque desconoce la concreción del principio de mérito en el acceso a cargos públicos de carrera.

 

47.            En esa línea, la Procuraduría argumenta que la medida ignora el carácter reglado del concurso de méritos. Señala que las listas de elegibles nacen de etapas previamente definidas e inmodificables, y que los aspirantes ubicados en los primeros puestos ostentan un derecho adquirido a ser nombrados en el cargo correspondiente. Añade que la falta de certeza sobre las vacantes a las que se destinará la lista quiebra la transparencia que la normativa de la convocatoria exige.

 

48.            Sostiene además que la norma vulnera el debido proceso en la provisión de empleos. Explica que la convocatoria constituye ley para las partes y que cualquier alteración injustificada de sus reglas frustra las expectativas legítimas de los concursantes. Precisa que las reformas normativas que inciden sobre concursos en desarrollo solo resultan admisibles cuando no afectan situaciones consolidadas ni alteran de forma desproporcionada dichas expectativas.

 

49.            Advierte también que las expresiones demandadas restringen el derecho de acceso a cargos y funciones públicas previsto en el artículo 40, numeral 7, de la Constitución. Indica que, al permitir el uso ampliado de listas para empleos no contemplados en la convocatoria, el ciudadano queda imposibilitado de conocer con anterioridad la oferta de cargos y de elegir a cuál postularse, lo que desincentiva la participación en futuras convocatorias.

 

50.            Finalmente, el Ministerio Público afirma que la norma genera un efecto contrario a la garantía del mérito, pues privilegia la simple pertenencia a la lista por encima de la idoneidad objetiva para el cargo. Observa que la permanencia en una lista no asegura que quien acceda a un empleo no ofertado sea el personal más calificado, y que la medida releva a la administración de su deber de realizar concursos periódicos. Considera que la disposición tampoco respeta el principio de gradualidad, al propiciar cambios masivos de servidores sin un proceso de planeación acorde con las necesidades institucionales.

 

51.            Por todo lo anterior, concluye que, aunque la finalidad es legítima, los medios no superan el test de proporcionalidad y solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 36 (parcial) y 152 del Decreto Ley 927 de 2023.

 

IV.            CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS

 

4.1. Competencia

 

52.            De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

 

4.2. Cuestiones preliminares: análisis sobre cosa juzgada y aptitud sustantiva de la demanda

 

53.            En el asunto bajo examen, algunos ciudadanos intervinientes, la DIAN y el DAFP cuestionan la aptitud de los cargos admitidos y plantean la existencia de cosa juzgada respecto de la Sentencia C-197 de 2025.

 

54.            Concretamente, los integrantes de las listas de elegibles de la Convocatoria DIAN 2022 señalaron que el auto admisorio no analizó con rigor los criterios de especificidad, pertinencia y suficiencia, y advirtieron que los argumentos de las demandas enfrentan la Constitución con cuestiones de índole administrativa, sin ofrecer razones que demuestren una vulneración directa del derecho de acceso a cargos públicos. Además, este grupo de intervinientes sostuvo que los cargos admitidos desconocen la cosa juzgada constitucional configurada a raíz de la Sentencia C-197 de 2025, al considerar que en esa decisión la Corte ya se pronunció de fondo sobre el artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023 y abordó cargos semejantes a los admitidos en este proceso.

55.            Por su parte, la DIAN solicitó una decisión inhibitoria al considerar que los cargos carecen de claridad, certeza, especificidad y suficiencia, dado que los reproches no recaen sobre el texto de las normas acusadas sino sobre sus eventuales efectos luego de su aplicación, y que la premisa central de las demandas contradice lo resuelto en la mencionada providencia. Finalmente, el DAFP advirtió que los cargos carecen de suficiencia, pues los actores evidencian una inconformidad con situaciones concretas derivadas de los concursos de la DIAN, sin que sus argumentos permitan configurar un verdadero debate constitucional.

 

56.            Así las cosas, los cuestionamientos de los intervinientes plantean dos asuntos que la Sala debe resolver de forma preliminar: en primer lugar, si se configura cosa juzgada constitucional en razón de la Sentencia C-197 de 2025, pues de acreditarse esta figura la Sala carecería de competencia para emitir cualquier pronunciamiento sobre las disposiciones demandadas; y, en segundo lugar, si los cargos admitidos satisfacen los requisitos de aptitud sustantiva que habilitan un pronunciamiento de fondo.

 

4.2.1. La posible existencia de cosa juzgada

 

57.            La cosa juzgada constitucional es una institución jurídico-procesal que encuentra su fundamento en el artículo 243 de la Constitución y en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, mediante la cual se confiere a las sentencias dictadas por esta corporación el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, con el fin de salvaguardar la seguridad jurídica, la buena fe y la supremacía constitucional[7].

 

58.            Para verificar su configuración, la jurisprudencia ha exigido la verificación de tres elementos concurrentes: (i) identidad de objeto, es decir, que el estudio recaiga sobre la misma disposición o sobre un contenido normativo idéntico; (ii) identidad de causa, esto es, que el juicio de constitucionalidad se fundamente en las mismas razones, incluida la norma constitucional presuntamente vulnerada; e (iii) identidad de parámetro de control, lo cual supone que no haya variado el contexto normativo ni hayan surgido nuevas razones que justifiquen un nuevo examen[8].

 

59.            La cosa juzgada opera de distintas maneras según el tipo de decisión contenida en la sentencia previa[9]. En primer lugar, si la Corte ha declarado la inexequibilidad de una norma y esta vuelve a ser demandada, deberá declararse la existencia de cosa juzgada y estarse a lo resuelto en la sentencia anterior, pues la norma ya fue expulsada del ordenamiento jurídico y no puede ser objeto de un nuevo pronunciamiento de constitucionalidad. En esta hipótesis, la prohibición del artículo 243 superior se extiende no sólo a la disposición específica declarada inexequible, sino también a cualquier acto jurídico posterior que reproduzca su contenido material, siempre que la declaratoria haya obedecido a razones de fondo y subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de parámetro de control[10].

 

60.            En segundo lugar, si la sentencia previa declaró la exequibilidad simple o condicionada de la disposición demandada, es necesario establecer si el escrutinio de la Corte se realizó frente a toda la Constitución o frente a normas constitucionales específicas. En el primer caso, se configura la cosa juzgada absoluta, que impide cualquier nuevo examen de la disposición. En el segundo, se está ante la cosa juzgada relativa, que circunscribe el efecto de la decisión a los cargos o a los parámetros constitucionales efectivamente analizados, y autoriza que en el futuro se formulen nuevos reproches con fundamento en normas superiores distintas[11].

 

61.            La cosa juzgada relativa puede ser explícita, cuando la propia parte resolutiva de la sentencia limita expresamente el alcance de la decisión a los cargos analizados, o implícita, cuando dicha limitación se deduce de las consideraciones del fallo[12].

 

62.            Finalmente, la jurisprudencia ha distinguido entre la cosa juzgada formal y material. La primera se presenta cuando existe un pronunciamiento previo sobre la misma disposición normativa, es decir, sobre el mismo enunciado o texto legal. La segunda opera cuando, a pesar de tratarse de enunciados formalmente distintos, su contenido normativo resulta idéntico al ya juzgado.

 

63.            La Sentencia C-197 de 2025. Dado que la eventual configuración de la cosa juzgada depende del alcance de una decisión previa, la Sala estima necesario conocer el contenido de la Sentencia C-197 de 2025, con el fin de establecer con precisión su objeto, causa y parte resolutiva.

 

64.            La referida providencia resolvió dos demandas acumuladas de inconstitucionalidad[13] dirigidas exclusivamente contra el inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023. El aparte demandado disponía: “En todo caso, las listas de elegibles a que hace referencia el presente parágrafo transitorio no podrán utilizarse si el empleo público se encuentra provisto mediante encargo o provisionalidad. Estos cargos públicos deberán ser ofertados en una nueva convocatoria aplicando las reglas previstas en este Decreto-Ley”. La Corte analizó los cargos relacionados con la presunta vulneración de los artículos 13, 29, 40.7 y 125 de la Constitución.

 

65.            Al abordar el fondo del asunto, la Corte concluyó que el inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 36 era inconstitucional, por cuanto la restricción al uso de las listas de elegibles cuando el cargo estuviera provisto en encargo o provisionalidad no superó el juicio de proporcionalidad en su intensidad estricta: la medida no era necesaria, pues la administración contaba con otros mecanismos para alcanzar sus fines, y resultaba desproporcionada en sentido estricto al privilegiar los nombramientos temporales en detrimento del principio del mérito, del debido proceso y el derecho de acceso a cargos públicos de quienes integraban las listas de elegibles.

 

66.            En la parte resolutiva, la Corte dispuso: “PRIMERO. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del tercer inciso del parágrafo transitorio del artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023”.

 

67.            Análisis para el caso concreto. Con fundamento en los elementos expuestos, la Sala considera que en el presente asunto no se configura cosa juzgada constitucional, ni formal ni material, respecto de la Sentencia C-197 de 2025. Esta conclusión se funda, ante todo, en la ausencia de identidad de objeto.

 

68.            Como se expuso al resumir el contenido de la referida sentencia, esta recayó exclusivamente sobre el inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023, esto es, sobre el aparte que impedía el uso de las listas de elegibles cuando el empleo público estuviera provisto mediante encargo o provisionalidad. La parte resolutiva de la decisión fue inequívoca al limitar la declaratoria de inexequibilidad a ese apartado del texto normativo, sin que se hubiera extendido el examen a los demás apartados del mismo artículo ni al artículo 152 del mismo decreto.

 

69.            En cambio, las disposiciones aquí demandadas son diferentes. Se trata del inciso segundo del artículo 36, de los dos primeros incisos del parágrafo transitorio del mismo artículo y del inciso segundo del artículo 152, normas que regulan aspectos distintos al del inciso declarado inexequible. En efecto, dichos contenidos normativos se refieren, en su orden, a la regla general de uso de las listas de elegibles para vacantes generadas con posterioridad a la convocatoria, la preservación de la fuerza ejecutoria de dichas listas y la obligación de utilizar las listas resultantes de los concursos realizados en virtud del Decreto Ley 071 de 2020 para cubrir vacantes sobrevinientes, incluidas las derivadas de la ampliación de la planta de personal.

 

70.            Como se trata de apartados normativos diferentes del mismo artículo 36, y la Sentencia C-197 de 2025 no se pronunció sobre ninguno de ellos, queda descartada la identidad de objeto requerida para que opere la cosa juzgada formal. Tampoco se configura cosa juzgada material, en tanto que los contenidos normativos acusados no reproducen el inciso tercero declarado inexequible, sino que constituyen la regla general que ese inciso excepcionaba.

 

71.            La ausencia de identidad de objeto se confirma, además, por la diferente naturaleza normativa de los enunciados comparados. La Sentencia C-197 de 2025 examinó una norma de carácter prohibitivo, que impedía el uso de las listas de elegibles cuando el empleo estuviera provisto mediante encargo o provisionalidad. Las disposiciones aquí demandadas, en cambio, tienen naturaleza imperativa, ya que no implican una prohibición, sino un mandato dirigido a la administración en relación con el orden y el uso de las vacantes que deben proveerse con la lista, su término de vigencia, sus efectos sobre el Acuerdo CNT2022AC000008 y las derogatorias del Decreto Ley 927 de 2023.

 

72.            Tampoco existe identidad de causa. En aquella oportunidad, los cargos por el desconocimiento de los artículos 19 y 125 superiores se fundaban en que la norma favorecía la permanencia indefinida de servidores en provisionalidad o encargo, en detrimento de quienes integraban las listas de elegibles. En el presente asunto, se invocan los mismos parámetros constitucionales para cuestionar la decisión de extender el uso de las listas a vacantes posteriores y cargos derivados de la ampliación de la planta de personal. Se trata, por tanto, de un problema jurídico diferente, lo que descarta la identidad de causa para que opera la cosa juzgada.

 

4.2.2. La aptitud sustancial de la demanda

 

73.            Dos intervenciones, la del grupo de integrantes de la lista de elegibles y la de la DIAN, advirtieron falencias en los cargos de la demanda y pidieron a la Corte declararse inhibida o en subsidio declarar exequibles las normas. Corresponde a la Sala examinar si los cargos admitidos satisfacen las condiciones mínimas de argumentación que habilitan un pronunciamiento de fondo.  

 

74.            El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 regula las exigencias que deben satisfacer las acciones públicas de inconstitucionalidad. Entre ellas, se encuentra la obligación de exponer los fundamentos por los cuales las normas superiores resultan transgredidas[14]. Frente a este requisito, la jurisprudencia constitucional ha identificado cinco cargas argumentativas básicas: claridad[15], certeza[16], especificidad[17], pertinencia[18]  y suficiencia[19].

 

75.            En palabras de la Corte, estos estándares tienen como finalidad establecer si la demanda “permite iniciar un diálogo público y razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las autoridades responsables y Corte Constitucional”[20]. Las condiciones mínimas de argumentación reconocen la tensión que el ejercicio de esta acción puede generar con el principio democrático y el carácter rogado del control constitucional[21].

 

76.            Es en este contexto en el que el principio pro actione juega un papel relevante al impedir que el ejercicio de la demanda se transforme en un obstáculo desproporcionado que impida la acción ciudadana. Según esta corporación, ante la incertidumbre sobre el cumplimiento de las condiciones señaladas, la balanza se inclina en favor del ciudadano y, en consecuencia, corresponde pronunciarse sobre el fondo del asunto[22].

 

77.            En línea con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha sido pacífica en afirmar que los actos introductorios del trámite de constitucionalidad, como el auto admisorio, no constituyen decisiones intangibles para la Sala Plena al momento de pronunciarse sobre un asunto. Y ha sido enfática en sostener que la Sala conserva su competencia «para que en función de la ilustración que aporta la participación ciudadana, eventualmente varíe la valoración acerca del cumplimiento de los presupuestos de procedibilidad»[23].

 

78.            A juicio de la Sala, los cuestionamientos formulados por los intervinientes apuntan, en lo sustancial, a la ausencia de los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos admitidos. Sin embargo, examinadas las demandas acumuladas bajo la lupa del principio pro actione, la Sala encuentra que los cargos presentados satisfacen las condiciones mínimas de argumentación que habilitan un pronunciamiento de fondo, por las razones que pasan a exponerse.

 

79.            Previo a ello, la Sala considera importante reiterar que esta conclusión no desconoce que las demandas presentan algunas debilidades argumentativas. No obstante, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que las sentencias inhibitorias son excepcionales y que la ineptitud sustantiva que las justifica debe ser manifiesta[24]. En ese sentido, la Corte ha advertido que el rigor en el examen de la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al ciudadano, sin perjuicio de exigirle cumplir con una mínima carga argumentativa dirigida a justificar las razones por las que considera que las disposiciones acusadas contrarían la Constitución Política[25].

 

80.            El requisito de claridad. Aunque no fue cuestionado su cumplimiento, la Sala confirma que el requisito de claridad fue satisfecho, toda vez que las demandas contienen un hilo conductor que permite comprender que sus cuestionamientos están dirigidos contra las normas acusadas por permitir el uso de listas de elegibles para proveer cargos distintos para los que fueron creadas.

 

81.            El requisito de certeza. La Sala encuentra que los cargos formulados en ambos expedientes, logran superar el examen de certeza por las razones que pasan a exponerse.

 

82.            En el expediente D-16731, el actor afirma que las normas acusadas, artículos 36 y 152 del Decreto Ley 927 de 2023, al permitir el uso de las listas de elegibles de la Convocatoria DIAN 2022 para la provisión de cargos vacantes con posterioridad a la fecha de la convocatoria, lo cual modifica las reglas originales de dicha convocatoria que sólo permitían el uso de las listas de elegibles para los cargos allí convocados y los que quedaran vacantes producto del retiro, “sin permitir nuevos aspirantes ni convocatorias adicionales”. En la misma línea, el demandante del expediente D-16735 sostiene que el parágrafo transitorio del artículo 36 “condiciona retroactivamente” las disposiciones del Decreto 071 de 2020 y modifica la forma en que deben utilizarse las listas de elegibles, pese a que el marco normativo original, interpretado a la luz de la Sentencia C-331 de 2022, limitaba su uso a las vacantes ofertadas en la convocatoria o a las surgidas por retiro del titular.

 

83.            La sala advierte que los intervinientes y la DIAN cuestionaron la certeza de estos cargos por considerar que las demandas parten de una interpretación subjetiva del texto legal, en la medida en que las normas acusadas no prohíben la apertura de nuevos concursos y se limitan a permitir el uso de las listas de elegibles dentro del término de su vigencia.

 

84.            Esta objeción es plausible en lo que respecta a la consecuencia que los actores derivan del texto legal, pues es cierto que del articulado no se desprende una prohibición de abrir nuevas convocatorias. Sin embargo, la Sala estima que dicha circunstancia no despoja a los cargos de toda certeza, por cuanto los demandantes aciertan en identificar un contenido normativo real y verificable, consistente en sostener que las expresiones acusadas efectivamente autorizan el uso de listas de elegibles para proveer vacantes en cargos que no fueron originalmente ofertados en la convocatoria, lo cual constituye una ampliación del ámbito de utilización de dichas listas respecto del régimen anterior.  En otras palabras, la proposición jurídica sobre la cual recaen los cargos existe y es verificable en el texto de la ley, con independencia de que la lectura que los demandantes proponen sobre sus consecuencias pueda ser más amplia que el alcance estricto de la norma.

 

85.            La Sala estima pertinente pronunciarse sobre la incidencia de la Sentencia C-197 de 2025 en el análisis de certeza. Por regla general, una sentencia de esta corporación, posterior a la presentación de una demanda, puede comprometer la certeza de los cargos e incluso configurar ineptitud sustantiva sobreviniente, cuando “con posterioridad a la admisión de la demanda, la norma demandada deja de existir, cambia su significado jurídico o ya no contradice la norma superior que se señala como infringida en la demanda” [26].

 

86.            Sin embargo, en el presente caso esa figura no se presenta. La razón determinante es que la Sentencia C-197 de 2025 recayó exclusivamente sobre el inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 36, aparte distinto de los aquí demandados. Aquella decisión examinó la constitucionalidad de una prohibición, a saber, la que impedía el uso de las listas de elegibles cuando el cargo estuviera en encargo o provisionalidad, mientras que las disposiciones acusadas en este proceso contienen un mandato de contenido diferente. En consecuencia, la referida sentencia no resolvió la cuestión ahora examinada ni privó de certeza a los cargos, sino que constituye un elemento de juicio relevante para el análisis de fondo.

 

87.            Debe tenerse en cuenta, además, que la Sentencia C-197 de 2025 fue adoptada el 22 de mayo de 2025 y su texto publicado para conocimiento general el 26 de agosto de 2025, mientras que las demandas acumuladas fueron presentadas el 3 y 4 de julio de 2025. Los actores no podían conocer el contenido integral de esa decisión al momento de formular los cargos, de modo que no resulta razonable exigirles que hubieran ajustado sus reproches a una sentencia cuyas consideraciones no conocían.  

 

88.            El requisito de especificidad. En el cargo conjunto por presunta vulneración del artículo 29 superior, ambos demandantes enuncian una serie de consecuencias de las normas acusadas que, a su juicio, configuran la trasgresión del debido proceso. Fundamentalmente se refieren a la vulneración del principio de irretroactividad, y también alegan cuestiones sobre el debido proceso laboral respecto de la desvinculación de empleados en provisionalidad.

 

89.            La Sala advierte que parte de los reproches formulados bajo este cargo recaen sobre los eventuales efectos de la aplicación de las normas acusadas en casos concretos, lo cual desdibuja la oposición directa entre el texto legal y el precepto constitucional. Así, por ejemplo, la afirmación de que las normas generan un retiro automático de servidores provisionales sin acto administrativo motivado constituye una controversia relacionada con la ejecución de la disposición por parte de la administración y no con su contenido normativo en abstracto.

 

90.            No obstante, en lo que respecta al reproche por presunta vulneración del principio de irretroactividad, la Sala considera que las demandas sí logran formular una oposición específica entre el texto de las normas acusadas y el artículo 29 constitucional, en la medida en que señalan que el legislador extraordinario modificó las reglas de uso de las listas de elegibles cuando el concurso de méritos ya estaba en curso bajo un régimen normativo distinto. Este señalamiento, más allá de que sea correcto en términos sustantivos, plantea un problema de constitucionalidad concreto y verificable.

 

91.            En consecuencia, la Sala concluye que el cargo conjunto por presunta vulneración del artículo 29 superior satisface las cargas mínimas argumentativas únicamente en cuanto al reproche por desconocimiento del principio de irretroactividad. Las demás formulaciones contenidas en ese mismo cargo, entre ellas, la provisión de vacantes no convocadas, el retiro de provisionales sin acto motivado, la adopción de decisiones masivas e impersonales, el desconocimiento de la confianza legítima y la falta de proporcionalidad, cuestionan la aplicación de la norma en casos concretos y no plantean una oposición directa entre su contenido normativo y la Constitución. Sin perjuicio de las falencias señaladas, el cargo conjunto sí logra confrontar un contenido normativo real con el principio de irretroactividad, lo cual satisface los criterios mínimos argumentativos de admisión.  

 

92.            En relación con el cargo por presunto desconocimiento del artículo 125 superior (expediente D-16731), la Sala considera que el demandante logra plantear una oposición concreta entre el contenido de las normas y el principio constitucional del mérito. En efecto, el actor no se limita a invocar un precedente jurisprudencial como único soporte de su reproche, sino que desarrolla un argumento autónomo de rango constitucional. Sostiene que el concurso público de méritos se diseña en atención a cargos previamente definidos, con requisitos, funciones, ubicación y número de plazas precisados en la convocatoria, la cual constituye la norma reguladora del proceso y garantiza la transparencia y la igualdad de condiciones entre los aspirantes.

 

93.            A partir de esa premisa, el demandante argumenta que al extender el uso de las listas de elegibles a cargos no ofertados como vacantes posteriores o derivadas de la ampliación de la planta de personal, se rompe la relación entre la convocatoria y la provisión del empleo público, pues los ciudadanos quedan imposibilitados de conocer con anterioridad la totalidad de la oferta de cargos y de elegir a cuál postularse, lo que, a su juicio, desnaturaliza el concurso y desconoce el principio del mérito consagrado en el artículo 125 superior. Esto plantea una tensión específica y verificable entre el texto de la norma acusada y el precepto constitucional, pues plantea si es contrario al principio de mérito el hecho de que una lista de elegibles conformada a partir de una convocatoria con un universo definido de empleos se utilice para proveer cargos distintos a los originalmente ofertados.

 

94.            Es cierto que para reforzar su argumento el demandante acude, además, a la Sentencia C-387 de 2023, relativa al sistema de carrera de la Fiscalía General de la Nación. La Sala advierte que en la Sentencia C- 197 de 2025 la Corte estimó que ese precedente era inaplicable al sistema específico de carrera de la DIAN.

 

95.            Sin embargo, esta circunstancia no resta especificidad al cargo por dos motivos. Primero, porque la invocación de la Sentencia C-387 de 2023 opera como un apoyo jurisprudencial complementario del reproche constitucional, mas no como su único fundamento. Segundo, porque la Sentencia C-197 de 2025 fue publicada con posterioridad a la presentación de las demandas, de modo que no era exigible a los actores que anticiparan ese la decisión de 2025. Así, a través del lente del principio pro actione, la Sala entiende que se cumple con el requisito de especificidad, pues el reproche identifica con precisión suficiente la tensión que los actores advierten entre la norma demandada y el principio constitucional del mérito.

 

96.            El requisito de pertinencia. La Sala observa que algunos de los argumentos expuestos en las demandas reflejan, como lo señalaron la DIAN y el DAFP, una inconformidad con situaciones concretas derivadas de la aplicación de las normas acusadas, lo cual, en principio, sitúa esos reproches en el plano de controversias administrativas particulares, ajenas al control abstracto de constitucionalidad. Sin embargo, no todos los cuestionamientos adolecen de esta falencia. Los cargos por presunta vulneración del principio de irretroactividad y del principio del mérito se fundan en razones de orden constitucional, en la medida en que confrontan el contenido normativo de las disposiciones acusadas con los artículos 29 y 125 superiores, y no con normas de rango legal ni con consideraciones de mera conveniencia. En esa medida, la Sala considera que, al menos en lo que respecta a estos dos ejes argumentativos, los cargos satisfacen el requisito de pertinencia.

 

97.            El requisito de suficiencia. Finalmente, y bajo la lupa del principio pro actione, la Sala considera que las demandas, valoradas en su conjunto, cumplen con los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia, y generan una duda mínima sobre la constitucionalidad de los artículos 36 y 152 del Decreto Ley 927 de 2023. La cuestión de fondo que las demandas plantean es si la ampliación del uso de las listas de elegibles a cargos no ofertados en la convocatoria original resulta compatible con los principios de irretroactividad y del mérito. Asunto que configura un problema de constitucionalidad y amerita un pronunciamiento de fondo.

 

 

4.3. Problema jurídico

 

98.            A partir de los cargos presentados por los demandantes, le corresponde a esta Corte resolver dos problemas jurídicos. El primero, planteado por ambas demandas, consiste en determinar si la aplicación de las disposiciones acusadas a la Convocatoria DIAN 2022, cuyo marco normativo original era el Decreto Ley 071 de 2020, vulnera el principio de irretroactividad consagrado en el artículo 29 de la Constitución. El segundo, formulado exclusivamente en el expediente D-16731, consiste en establecer si la regla que permite el uso de las listas de elegibles para proveer vacantes no ofertadas en la convocatoria original y aquellas derivadas de la ampliación de la planta de personal desconoce el principio del mérito previsto en el artículo 125 superior.

 

99.            Para resolver esto problemas, la Sala se pronunciará sobre: (i) el principio constitucional del mérito y el régimen de carrera administrativa y (ii) el alcance y contenido de las normas demandadas dentro del sistema específico de carrera de la DIAN.

 

4.3.1. El principio constitucional del mérito como fundamento del régimen de carrera administrativa

 

100.       El artículo 125 superior establece que “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera” a excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que establezca la ley. También establece que los funcionarios serán nombrados mediante concurso público cuando su sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley. Además, que el acceso y ascenso a los cargos de carrera está condicionado por el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar el mérito y calidades de los aspirantes. De igual modo, determina que el retiro de estos funcionarios será por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, violación del régimen disciplinario y las demás razones que establezca la ley.  Finalmente, prohíbe que la filiación política determine el nombramiento de una persona en un empleo de carrera, su ascenso o remoción. La norma constitucional termina señalando que los periodos para los cargos de elección son de carácter institucional.

 

101.       Esta norma constitucional contiene elementos relevantes en la estructuración e implementación del empleo público en Colombia. En primer lugar, establece la carrera como la regla general para el acceso al empleo público, con excepción de algunos cargos allí mencionados. En segundo término, precisa que este acceso se logra mediante concurso público. Y, en tercer lugar, establece el mérito como principio fundamental para el acceso a esta clase de empleos, dejando de lado, de forma explícita, razones ajenas al mérito en los nombramientos de los funcionarios públicos.

 

102.       Precisamente, la Corte Constitucional ha destacado la importancia que tienen el mérito y la carrera administrativa para el Estado Social de Derecho. Esto a partir de tres criterios: (i) histórico, surgido de la preocupación de varias administraciones por dar preeminencia a la carrera administrativa frente a otras formas de selección de personal, para de este modo hacer frente y eliminar prácticas clientelistas y nepotistas. Así, la vinculación de funcionarios estatales eficientes en el cumplimiento de los fines del Estado se fundamenta en el mérito. (ii) Conceptual, a partir del cual se comprende la carrera administrativa como un principio constitucional, que defiende el mérito como base determinante para el ingreso, permanencia y retiro de la función pública. Y (iii) teleológico, en tanto permite cumplir varios propósitos definidos por el constituyente: garantizar la transparencia, eficacia y eficiencia en la administración pública mediante la vinculación de personal idóneo y capacitado; materializa el acceso ciudadano al servicio público en igualdad de condiciones y proporciona estabilidad para los funcionarios que cumplen sus funciones con respeto de la Constitución y la ley[27].

 

103.       En este contexto, la Corte Constitucional ha sostenido que “la asimilación de la carrera administrativa como un principio constitucional significa que el artículo 125 de la Constitución Política es una norma superior de aplicación inmediata(…) cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento jurídico”[28]. Además, “en el marco de la necesidad de fortalecer el modelo democrático, la carrera administrativa se constituye en la regla general y en una variable indispensable para la concepción de un Estado democrático”[29].

 

104.       Para que la carrera administrativa cumpla su finalidad de garantizar el ingreso de las personas más idóneas al servicio público, como expresión del principio del mérito, es necesario un mecanismo que lo haga posible. Por regla general, ese mecanismo es el concurso de méritos. Se trata de un procedimiento abierto y democrático en el que los aspirantes compiten con base en criterios transparentes, objetivos y claros, con el fin de demostrar que son quienes mejor pueden desempeñar el cargo al que aspiran.

 

105.       Los sistemas de carrera administrativa. La Constitución no prevé un sistema único de carrera administrativa, sino varios. Como regla general, el artículo 130 superior asigna a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos. Sin embargo, la propia Carta exceptúa de esa regla las carreras de carácter especial, que pueden tener origen constitucional o legal, y cuyo régimen debe ser definido por el legislador, directamente o mediante facultades extraordinarias al Presidente, conforme a los principios constitucionales, además de establecer los órganos encargados de administrarlas y vigilarlas.

 

106.       A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha identificado tres categorías de sistemas de carrera: el general, los especiales y los específicos[30].

 

107.       El sistema de carrera general u ordinario se aplica de forma preferente para las instituciones del Estado y tiene dentro de sus características particulares la administración y vigilancia por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil (art. 130 C.P).

 

108.       Los sistemas especiales de carrera administrativa tienen origen constitucional en el sentido de que la norma superior establece de forma expresa que determinadas instituciones del Estado cuenten con un sistema de carrera particular. Este es el caso de las Fuerzas Militares y Policía Nacional (arts. 217 y 218); la Fiscalía General de la Nación (art. 253); la Rama Judicial (art. 256, numeral 1); la Contraloría General de la República (art. 268, núm. 10); la Procuraduría General de la Nación (art. 279) y la carrera docente de las universidades públicas (art. 69)[31].

 

109.       Los sistemas específicos de carrera administrativa tienen origen legal porque “es el legislador, ordinario o extraordinario, quien toma la decisión de crearlos a través de leyes o decretos con fuerza de ley”[32]. Según el art. 4 de la Ley 909 de 2004, se trata de aquellos que por “la singularidad y especificidad de las funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran consagrados en leyes diferentes a las que regulan la función pública”. Al respecto, la Corte ha señalado que solo serán compatibles con la Constitución en la medida en que establezcan procedimientos de selección basados en el mérito, garanticen la estabilidad de los servidores, definan las causales de retiro conforme a la Constitución y la ley, y contribuyan al cumplimiento de los fines institucionales y a la satisfacción del interés general. Además, ha advertido que la decisión del legislador de crear un régimen especial debe responder a un principio de razón suficiente, que justifique excluir a determinada entidad del sistema general de carrera en atención a la singularidad e importancia de sus funciones[33].

 

110.       La DIAN pertenece a los sistemas específicos de carrera administrativa de orden legal a que se refiere el artículo 4 de la Ley 909 de 2004. Esa categoría reconoce que, por la singularidad y especificidad de las funciones que cumplen determinadas entidades, el legislador ordinario o extraordinario puede establecer regulaciones particulares para el desarrollo y la aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y retiro del personal.

 

111.       La categoría de sistema específico otorga al legislador ampliar libertad de configuración, pero esa libertad no es absoluta. Su límite es el principio del mérito, que exige fundar la selección, el acceso y la permanencia en las competencias y calificaciones de los aspirantes[34]. Las particularidades del sistema específico se expresan en las pruebas o evaluación, según la naturaleza y funciones de la entidad, pero no autorizan una carrera diferente en su estructura, en sus etapas ni en los principios que inspiran su implementación[35]. 

 

112.       En cuanto al uso de listas de elegibles, su evolución legislativa muestra que la ampliación dispuesta por el artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023 no es una novedad en el ordenamiento. Bajo la Ley 909 de 2004, las entidades estaban obligadas a utilizar las listas exclusivamente para proveer las vacantes de los cargos ofertados en el concurso. La Ley 1960 de 2019[36] modificó esa regla en el régimen general de carrera y amplió el ámbito de utilización de las listas para cubrir las vacantes definitivas de cargos equivalentes a los convocados, aunque no se hubiera ofertado originalmente, siempre que surgieran con posterioridad a la convocatoria. El Decreto Ley 927 de 2023 trasladó esa misma lógica al sistema específico de la DIAN. La norma acusada se inscribe, así, en una tendencia legislativa progresiva de fortalecimiento del mérito a través del uso ampliado de las listas de elegibles.

 

4.3.2. Alcance y contenido de las normas demandadas dentro del sistema específico de carrera la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-

 

113.       El Decreto Ley 071 de 2020 como antecedente normativo. El Decreto Ley 071 del 24 de enero de 2020, expedido con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 122 de la Ley 2010 de 2019, estableció y reguló el sistema específico de carrera de los empleados públicos de la DIAN. Su objeto era garantizar el ingreso, la permanencia, la movilidad basada en el mérito, el desempeño, la acreditación de competencias, las situaciones administrativas y el retiro de los servidores de esa entidad, con la finalidad de profesionalizar el servicio y alcanzar la excelencia institucional.

 

114.       En materia de provisión de empleos, el Decreto Ley 071 de 2020 definió un sistema que privilegiaba el concurso público como regla general de ingreso y ascenso, en consonancia con el artículo 125 superior. El artículo 28 reguló las etapas del proceso de selección y consagró que la convocatoria constituye la ley del concurso, de modo que solo puede variar mediante acto administrativo motivado y en circunstancias excepcionales.

 

115.       Para el presente asunto resulta de particular relevancia el artículo 34 del Decreto Ley 071 de 2020, que reguló el uso de las listas de elegibles. En su texto original, esta disposición establecía que, una vez provistos los empleos del concurso, la lista tendría una vigencia de dos años a partir de su firmeza. El inciso segundo disponía que “siempre y cuando la convocatoria así lo prevea, la lista de elegibles podrá ser utilizada en estricto orden descendente para proveer única y exclusivamente las vacantes que pudieran presentarse en los empleos que fueron ofertados como consecuencia del retiro del servicio del titular”[37]. De este modo, el régimen anterior supeditaba el uso de las listas de dos condiciones restrictivas: que la convocatoria los autorizara expresamente y que las vacantes correspondieran exclusivamente a los cargos ofertados.

 

116.       El artículo 32 del mismo decreto fijó la periodicidad de los concursos y estableció, en su parágrafo transitorio, que para los años 2020, 2021 y 2022 se convocaría anualmente a concurso para la provisión definitiva de los empleos de la planta de personal. Con fundamento en ese parágrafo transitorio, la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió el Acuerdo No. CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022, que fijó las reglas del proceso de selección conocido como Convocatoria DIAN 2022. El artículo 41 de dicho Acuerdo estableció que el uso de las listas de elegibles debía atender lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto Ley 071 de 2020, conforme a la interpretación fijada por la Sentencia C-331 de 2022[38].

 

117.       La Sentencia C-331 de 2022 y su incidencia en las listas de elegibles de la DIAN. La mencionada providencia resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra múltiples disposiciones del Decreto Ley 071 de 2020 y constituye un antecedente jurisprudencial indispensable para la comprensión del artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023. En lo que concierne el uso de las listas de elegibles, la Corte analizó el inciso segundo del artículo 34 del decreto y declaró inexequibles las expresiones “Siempre y cuando la convocatoria así lo prevea” y “podrá”. En su lugar, la Sala Plena, mediante sentencia sustitutiva, reemplazó el vocablo “podrá” por “deberá”.

 

118.       La referida sentencia transformó la naturaleza jurídica del uso de las listas de elegibles. De una facultad discrecional condicionada a la convocatoria, pasó a constituir un deber imperativo para el nominador. La Corte sostuvo que el principio del mérito limita las opciones de regulación del legislador, pues impone que la provisión definitiva de los empleos públicos se realice a partir de los resultados del concurso, de modo que los candidatos más capaces y meritorios ocupen los cargos de carrera. En esa medida, con fundamento en la Sentencia C-319 de 2010, la Corte concluyó que la lista de elegibles es vinculante para la administración porque en ese acto administrativo se inscriben y organizan, por jerarquía de méritos, los concursantes que aprobaron las pruebas.

 

119.       No obstante, la Sentencia C-331 de 2022 mantuvo la restricción que limitaba el uso de las listas a las vacantes “que pudieren presentarse en los empleos que fueron ofertados como consecuencia del retiro del servicio del titular”. Es decir, si bien el uso dejó de ser facultativo, su ámbito de aplicación permaneció restringido a los cargos originalmente ofertados en la convocatoria y a las vacantes derivadas del retiro del titular. Esta limitación fue precisamente la que el legislador extraordinario modificó con el artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023, al extender el uso de las listas a vacantes posteriores a la convocatoria y a cargos derivados de la ampliación de la planta de personal, siempre que los requisitos del empleo fueran los mismos y sus funciones iguales o equivalentes.

 

120.       La transición normativa entre el Decreto Ley 071 de 2020 y el Decreto Ley 927 de 2023. El Decreto Ley 927 del 7 de junio de 2023, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 66 de la Ley 2277 de 2022, derogó en su integridad el Decreto ley 071 de 2020 mediante su artículo 152. Con ello sustituyó el régimen de carrera de la DIAN por uno nuevo que, entre otras modificaciones, amplió el ámbito de uso de las listas de elegibles. Sin embargo, para evitar que la derogatoria afectara los concursos en curso y las listas ya conformadas bajo el régimen anterior, el legislador extraordinario incluyó dos mecanismos de tránsito normativo: el parágrafo transitorio del artículo 36 y el inciso segundo del artículo 152[39].

 

121.       De este modo, el tránsito entre el Decreto Ley 071 de 2020, la expedición de la Sentencia C-331 de 2022 y el Decreto Ley 927 de 2023 permite comprender que el artículo 36 demandado no introdujo una regla aislada, sino que respondió a una evolución legislativa y jurisprudencial que, de forma progresiva, reforzó el carácter obligatorio de las listas de elegibles y amplió su ámbito de aplicación material. La Sentencia C-197 de 2025 ratificó esa evolución, la cual se expondrá en párrafos posteriores.

 

122.       Contenido y alcance de los artículos 36 y 152 del Decreto Ley 927 de 2023. El artículo 36 del referido decreto regula el uso de las listas de elegibles en el sistema específico de carrera de la DIAN. Su inciso primero fija una vigencia de un año a partir de la firmeza de la lista. El inciso segundo establece el deber de la administración de emplear dichas listas, en estricto orden descendente, para las vacantes que surjan con posterioridad a la convocatoria, siempre que los requisitos del empleo sean los mismos y sus funciones iguales o equivalentes.

 

123.       El parágrafo transitorio del artículo 36 extiende esa regla a las listas de elegibles que resulten de los concursos convocados al amparo del Decreto Ley 071 de 2020. De forma específica, ordena que tales listas, una vez provistos los empleos ofertados, se destinen también a las vacantes posteriores y a las derivadas de la ampliación de la planta de personal. Esta disposición, responde, según su propio texto, a los principios de economía, sostenibilidad fiscal y austeridad del gasto público.

 

124.       Por su parte, el artículo 152 del Decreto ley 927 de 2023 cumple una función instrumental respecto del artículo 36. Su inciso segundo dispone que la derogatoria del Decreto Ley 071 de 2020 no afecta la fuerza ejecutoria de las listas de elegibles conformadas bajo ese régimen, y remite de forma expresa al parágrafo transitorio del artículo 36 para la determinación de las reglas de uso aplicables. Se trata, por tanto, de una norma de tránsito legislativo cuyo contenido normativo propio se agota en la preservación de la vigencia de las listas frente al cambio de régimen.

 

125.       El carácter obligatorio del uso de las listas de elegibles según la jurisprudencia constitucional. La regla según la cual el uso de las listas de elegibles es obligatorio y comprende las vacantes definitivas posteriores en cargos equivalentes a los ofertados tiene su origen en la Sentencia C-319 de 2010[40]. En esa oportunidad, la Corte examinó el artículo 145 de la Ley 201 de 1995, que facultaba al Defensor del Pueblo a emplear la lista de elegibles para “proveer vacantes de grado igual o inferior, correspondientes a la misma denominación”. El reproche se dirigía contra el carácter potestativo del verbo “podrá”, por considerarse que el uso de las listas era un deber y no una facultad. La Corte, además, identificó otro cargo que cuestionaba que la norma privara a otros ciudadanos de la posibilidad de concursar.

 

126.       Con fundamento en el principio del mérito, en esa decisión la Corte sostuvo que la provisión definitiva de los empleos de carrera debe seguir los resultados del concurso, de modo que el nombramiento no quede al arbitrio del nominador. Sobre esa base declaró la exequibilidad condicionada de la expresión acusada, en el entendido de que cuando se trata de proveer una vacante de grado igual y de la misma denominación, el uso de la lista constituye un deber y no una facultad del nominador.

 

127.       Tres razones adicionales sostuvieron la decisión. Primera, el nombramiento recae sobre personas que superaron un concurso para el mismo empleo, de modo que no configura un ingreso automático a la carrera. Segunda, el supuesto es puntual, pues la lista rige seis meses y a su expiración procede un nuevo concurso. Tercera, las restricciones presupuestales de la entidad justifican el uso de la lista en lugar de la provisionalidad, conforme a los principios de economía, eficiencia y eficacia del artículo 209 superior.

 

128.       La Corte declaró inexequible, en cambio, la expresión “o inferior”. Consideró que el uso de la lista para empleos de grado inferior frustra la expectativa válida de quienes aguardan la apertura de concursos para esas plazas por no reunir los requisitos de los cargos superiores. Tales vacantes quedarían siempre en manos de quienes concursaron por empleos de mayor grado. Ese resultado desconoce la igualdad de oportunidades que inspira el artículo 125 superior.

 

129.       Más adelante, en sede de tutela, la Sentencia SU-446 de 2011[41] precisó la naturaleza del acto. Definió las listas de elegibles como actos administrativos de contenido particular, vinculantes para la administración durante su vigencia. Añadió que corresponde al legislador señalar, en las normas sobre sistema general o en las de sistemas especiales, que con el registro de elegibles se provean cargos diversos de los ofertados, siempre que compartan la misma naturaleza, perfil y denominación.

 

130.       Nuevamente, en sede de control abstracto, tal y como se reseñó con anterioridad, la Sentencia C-331 de 2022 examinó el inciso segundo del artículo 34 del Decreto Ley 071 de 2020 y reiteró la Sentencia C-319 de 2010.  De manera reciente, la Sentencia C-197 de 2025 consolidó la línea anterior al analizar la constitucionalidad de apartes del artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023 distintos a los aquí analizados. La Sala Plena declaró inexequible únicamente el inciso tercero del parágrafo transitorio, que prohibía el uso de las listas cuando el cargo estuviera en encargo o provisionalidad.

 

131.       En los fundamentos jurídicos de esa providencia, la Corte sintetizó así los distintos criterios jurisprudenciales contenidos en las sentencias mencionadas:

 

“117. En conclusión, en virtud de la jurisprudencia constitucional, el uso de las listas de elegibles es obligatorio -y no facultativo- para la administración, indistintamente al tipo de sistema de carrera al que pertenezca; sean los que se gobiernan por la Ley 909 de 2004 o aquellos en que ese marco regulatorio se aplica de forma supletiva. Pues bien, en ambas circunstancias, el nominador debe utilizar las listas de elegibles vigentes para cubrir las nuevas vacantes definitivas que se produzcan con posterioridad a la convocatoria del concurso y que tengan correspondencia con el empleo que fue ofertado. Finalmente, ha dicho la jurisprudencia, la conformación de las listas de elegibles genera o un derecho subjetivo o una mera expectativa; si los aspirantes ocupan las primeras plazas ofertadas, tienen un derecho subjetivo a ser nombrados en periodo de prueba en los cargos vacantes, mientras que si no alcanzan los primeros lugares, tienen solamente una mera expectativa”.

 

132.       De la jurisprudencia reseñada se desprenden tres criterios que la Sala considera relevantes para resolver el asunto bajo examen. Primero, el uso de las listas es obligatorio y no facultativo; segundo, esa obligatoriedad comprende tanto los cargos ofertados como las vacantes definitivas posteriores que corresponde al mismo empleo; y tercero, la conformación de la lista genera, según el caso, un derecho subjetivo o una mera expectativa de nombramiento.

 

4.4. Solución al caso concreto

 

133.       La Corte reitera que el artículo 125 de la Constitución establece el mérito como criterio rector para el ingreso, permanencia y ascenso en la función pública. La jurisprudencia constitucional ha sido constante en señalar que el concurso público constituye el mecanismo preferente y obligatorio para garantizar los principios de igualdad, transparencia, eficiencia administrativa y selección objetiva. Así lo señaló esta Corte en la reciente Sentencia C-197 de 2025, fundamentándose para ello en la jurisprudencia constitucional consolidada sobre la materia.

 

134.       En consecuencia, la conformación de listas de elegibles no constituye un acto accesorio del concurso, sino una manifestación concreta del principio del mérito. Precisamente por ello, el legislador puede disponer que dichas listas conserven su eficacia frente a vacantes equivalentes surgidas con posterioridad a la convocatoria, sin que la Constitución imponga al respecto un criterio único[42]. La utilidad de estas listas tiene pertinencia siempre que exista identidad funcional y equivalencia material entre los nuevos cargos que se pretende proveer.

 

135.       Solución al primer problema jurídico. El primer problema jurídico consiste en determinar si el legislador extraordinario desconoció el principio del mérito al ordenar que las listas de elegibles vigentes se empleen para proveer vacantes surgidas con posterioridad a la convocatoria, siempre que los requisitos del empleo sean los mismos y sus funciones iguales o equivalentes. La Sala resolverá esa cuestión mediante un juicio de proporcionalidad, por dos razones.

 

136.       La primera reside en la forma del reproche. El demandante califica la medida acusada de irrazonable y desproporcionada por romper el vínculo entre la convocatoria y la provisión del empleo. La segunda obedece a que el Ministerio Público estructuró su solicitud de inexequibilidad a partir de un juicio de proporcionalidad. Por tanto, esta metodología de análisis permite responder a ambos planteamientos.

 

137.       El juicio de proporcionalidad opera como una técnica de análisis que dota a la decisión judicial de racionalidad, previsibilidad y legitimidad. Para ello, el juez se vale de una estructura compuesta por tres subprincipios: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto[43].

 

138.       El examen de idoneidad indaga si la medida sirve para alcanzar el fin que la inspira. El de necesidad la confronta con las alternativas disponibles y la descarta cuando alguna de ellas alcanza el mismo propósito con un sacrificio menor de los demás principios en juego. La medida resulta inválida, entonces, si existe otra de impacto inferior e idoneidad semejante. La proporcionalidad en sentido estricto cierra la secuencia de análisis mediante una ponderación de los bienes en conflicto[44].

 

139.       Esa secuencia no se aplica siempre con el mismo alcance. Bajo la metodología del juicio integrado, la Corte gradúa cada uno de sus pasos según el nivel de escrutinio que corresponda a la materia regulada[45]: leve, intermedio y estricto[46]. El criterio que determina ese nivel es la libertad de configuración del legislador, y la relación entre ambos es inversa. A mayor margen de configuración, menos severo el examen. A menor margen, porque la Constitución reduce las opciones normativas disponibles, más riguroso el escrutinio.

 

140.       En esta oportunidad, el juicio procede en su intensidad intermedia por dos razones. La primera es el amplio margen de configuración del legislador para fijar el alcance de las listas de elegibles, conforme se expuso en los fundamentos precedentes. La segunda es que la medida incide en el derecho de acceso a los cargos públicos, lo cual descarta un escrutinio leve. La intensidad intermedia corresponde a esa doble circunstancia[47].

 

141.       La Sentencia C-197 de 2025 empleó la intensidad estricta y conviene precisar la diferencia. El aparte del artículo 36 que allí se examinó excluía el uso de la lista cuando el empleo estuviera provisto mediante encargo o provisionalidad, con lo cual restringía el derecho de acceso de quienes integraban las listas. La disposición ahora acusada produce el efecto inverso, pues amplía ese uso.

 

142.       En este sentido, bajo el juicio de intensidad intermedia, corresponde a la Sala verificar que la medida persiga una finalidad constitucionalmente importante; que el medio sea efectivamente conducente para alcanzarla; y que la medida no resulte evidentemente desproporcionada.

 

143.       La medida persigue una finalidad constitucionalmente importante. La Sala considera que las disposiciones demandadas no introducen una excepción al principio del mérito dispuesto en el artículo 125 superior, sino precisamente un mecanismo para su maximización. En efecto, permitir que vacantes equivalentes sean provistas mediante listas derivadas de concursos previamente realizados garantiza que el acceso a esos empleos continúe sujeto a criterios objetivos de evaluación meritocrática y evita que tales cargos sean provistos mediante mecanismos temporales o discrecionales.

 

144.       A esa finalidad se suma una razón de eficiencia. La norma evita la convocatoria de un nuevo concurso para empleos equivalentes cuando ya existe una lista vigente. Esta corporación ha reconocido esa razón como constitucionalmente relevante, y no como argumento de conveniencia, con apoyo en los principios de economía, eficacia y eficiencia del artículo 209 superior[48]. La economía y la sostenibilidad fiscal, que el parágrafo transitorio enuncia, refuerzan la justificación de la medida sin desplazar el mérito como su fundamento principal.

 

145.       El medio es efectivamente conducente. Ahora bien, el demandante del expediente D-16731 sostiene que el concurso público se diseña para cargos previamente definidos con requisitos, funciones, ubicación y número de plazas precisados en la convocatoria, y que al extender el uso de las listas a vacantes posteriores o derivadas de la ampliación de la planta de personal, se vulnera el principio del mérito al romperse la relación entre la convocatoria y la provisión del empleo público. Además, invocó la Sentencia C-387 de 2023 como precedente aplicable.

 

146.       La Sala reitera que la convocatoria constituye la norma reguladora del concurso y que, en virtud de ella, se definen los parámetros bajo los cuales los ciudadanos participan en condiciones de igualdad. Sin embargo, ello no significa que la correspondencia entre concurso y provisión exija una identidad numérica entre los cargos ofertados y los cargos finalmente provistos con la lista resultante. Lo que el principio del mérito demanda es que exista una correspondencia material, esto es, que los cargos provistos a partir de la lista compartan los mismos requisitos y funciones iguales o equivalentes a los que fueron objeto del proceso de selección. Esa correspondencia material es precisamente la que las normas acusadas exigen como condición para el uso de las listas.

 

147.       De este modo, la exigencia normativa de que los requisitos del empleo sean los mismos y sus funciones iguales o equivalentes opera como una garantía de que la evaluación fundada en el mérito realizada durante el concurso conserva su validez respecto de los nuevos cargos. Quien aprobó las pruebas para un empleo con determinado perfil funcional y demostró su idoneidad para ese tipo de cargo, mantiene acreditada esa condición frente a un empleo idéntico o equivalente, con independencia de que este último haya sido creado con posterioridad a la convocatoria. La extensión del uso de la lista no desnaturaliza el concurso, sino que amplía el ámbito de eficiencia de sus resultados dentro de los límites de la equivalencia funcional.

 

148.       En cuanto a la Sentencia C-387 de 2023, es importante recordar que esta examinó el régimen de carrera de la Fiscalía General de la Nación, entidad cuya naturaleza, funciones y marco normativo difieren del sistema específico de carrera de la DIAN. En aquella oportunidad, la Corte declaró exequible, tras un juicio de proporcionalidad, la limitación de la lista a los cargos ofertados, por considerar que esa restricción resultaba proporcionada dentro del régimen allí analizado. En consecuencia, la Sentencia C-387 de 2023 no constituye precedente aplicable al presente asunto, pues resolvió un problema de constitucionalidad referido a una entidad y a un régimen distintos. Las razones que aquí sustentan la exequibilidad, en particular la equivalencia funcional verificada por la CNSC, el marco legislativo progresivo que amplió las listas desde la Ley 1960 de 2019 y la finalidad de maximización del mérito, son propias de este caso y no dependen de la analogía con el régimen de la Fiscalía.

 

149.       Por su lado, el procurador general de la Nación cuestiona esa conducencia al sostener que la medida desconoce el carácter reglado del concurso, que priva a los aspirantes de un derecho adquirido a que la lista se emplee solo para los empleos ofertados y que restringe el acceso a los cargos públicos, pues los ciudadanos no conocen de antemano la totalidad de la oferta. La Sala no comparte esas apreciaciones.

 

150.       La norma acusada no modifica etapa alguna del proceso de selección, pues regula el destino de la lista una vez conformada y no las condiciones de la competencia entre los aspirantes. Tampoco despoja a nadie de un derecho consolidado, ya que solo quien ocupa una posición comprendida dentro de las plazas ofertadas en una lista en firme tiene un derecho subjetivo al nombramiento[49]. Y la alternativa que el Ministerio Público propone produce el efecto contrario al que persigue, pues la exigencia de un nuevo concurso para cada vacante equivalente prolonga la provisión transitoria de esos empleos.

 

151.       La medida no es evidentemente desproporcionada. La Sala advierte que la equivalencia funcional entre cargos constituye un límite constitucionalmente relevante en tratándose de la eficacia de listas de elegibles de concursos anteriores. Pero resulta claro que el texto de las normas acusadas no autoriza el uso indiscriminado o indefinido de listas de elegibles, sino únicamente su utilización respecto de empleos cuyos requisitos y funciones sean «los mismos o equivalentes». Esa restricción normativa preserva la correspondencia material entre el concurso realizado y el empleo finalmente provisto, y responde al límite que esta corporación fijó en la Sentencia C-319 de 2010.

 

152.       Adicionalmente, es importante señalar que la determinación de equivalencia entre cargos no queda librada a la discrecionalidad de la entidad nominadora. El Acuerdo 019 de 2024 de la Comisión Nacional del Servicio Civil regula con precisión los supuestos en que procede el uso de listas de elegibles para vacantes distintas a las ofertadas y atribuye a la propia CNSC, organismo autónomo e independiente encargado de la administración y vigilancia de la carrera administrativa, la realización de los estudios técnicos y la aprobación de la homologación. Esta intervención de una institución cualificada en la materia garantiza objetividad e imparcialidad en el proceso y descarta que la extensión de las listas constituya un ejercicio arbitrario de la administración.

 

153.       A lo anterior se suma que el ámbito temporal de la medida también es acotado, pues la lista rige por un año contado a partir de su firmeza. Frente a los servidores en provisionalidad la medida tampoco resulta desproporcionada, ya que su estabilidad es relativa y subsiste mientras el empleo no se provea por concurso. La norma acusada no los excluye, pues conservan la posibilidad de participar en los procesos de selección en igualdad de condiciones. En consecuencia, la medida supera el juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia y las disposiciones acusadas no desconocen el principio del mérito.

 

154.       Solución al segundo problema jurídico. En segundo lugar, frente al cargo por vulneración del debido proceso y desconocimiento del principio de irretroactividad, la Corte concluye que las disposiciones acusadas producen efectos retrospectivos y no retroactivos.

 

155.       La jurisprudencia constitucional ha distinguido consistentemente entre retroactividad, prohibida cuando afecta situaciones jurídicas consolidadas; y retrospectividad, admisible respecto de situaciones en curso[50]. Sentencias como la C-789 de 2002, C-038 de 2004 y C-177 de 2005 han reiterado que el legislador puede modificar las consecuencias futuras de relaciones jurídicas no consolidadas, especialmente cuando persigue finalidades constitucionalmente relevantes. En materia de concursos de méritos, la jurisprudencia ha señalado que no existe derecho adquirido a ser nombrado sino hasta que concurran tres condiciones: la participación en el concurso, la inclusión en la lista de elegibles en firme y la existencia de una vacante[51]. Quien no reúne esas tres condiciones conserva una mera expectativa.

 

156.       La propia Sentencia C-197 de 2025 ilustra esta distinción. Al examinar el inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 36, la Corte concluyó que esa norma era desproporcionada, no porque modificara situaciones consolidadas, sino porque privilegiaba los nombramientos temporales en perjuicio del mérito. La Corte reconoció a los dos primeros incisos del parágrafo transitorio una finalidad constitucional válida, a saber, la economía, la sostenibilidad fiscal y la austeridad del gasto.  

 

157.       Es importante recordar que, en esa oportunidad, la Sala Plena advirtió que la norma analizada resultaba desproporcionada al desatender el carácter vinculante de las listas de elegibles y el principio del mérito. Precisó que permitir que los empleos en vacancia definitiva permanezcan ocupados indefinidamente en provisionalidad o encargo, bajo la excusa de garantizar la continuidad del servicio, desconoce los derechos subjetivos de quienes superaron el concurso de méritos y debían ser nombrados en estricto orden meritocrático.

 

158.       Asimismo, la Corte destacó que la exigencia de adelantar un nuevo proceso de selección para proveer plazas sobre las cuales ya existen listas de elegibles vigentes configura un uso ineficiente de los recursos públicos. En consecuencia, el empleo obligatorio de las listas existentes optimiza el uso de recursos y evita erogaciones presupuestales adicionales, además de desincentivar el desgaste administrativo de convocar nuevos concursos para vacantes que ya cuentan con personal idóneo seleccionado.

 

159.       En el presente caso, al momento de expedición del Decreto Ley 927 de 2023, la Convocatoria DIAN 2022 se encontraba en curso y aún no existían listas de elegibles consolidadas[52]. Por consiguiente, ningún participante ostentaba un derecho adquirido a que las listas únicamente fueran utilizadas respecto de las vacantes originalmente ofertadas. Los aspirantes tenían apenas expectativas legítimas sometidas a la evolución del marco normativo aplicable.

 

160.       La Sala precisa que las reglas relativas al uso posterior de listas no modificaron las condiciones esenciales de participación en el concurso ni alteró los criterios de evaluación, puntuación o selección. El proceso meritocrático permaneció intacto. Lo único que cambió fue el ámbito de eficacia que en virtud de la norma se amplía y puede servir para proveer vacantes posteriores.

 

161.       Conviene precisar qué elementos del concurso permanecieron inalterados y cuáles fueron objeto de la modificación normativa. El artículo 28 del Decreto Ley 071 de 2020 definió cinco etapas del proceso de selección: la convocatoria, el reclutamiento, la aplicación y evaluación de las pruebas de selección, la conformación de la lista de elegibles y la vinculación a carrera en período de prueba[53]. Las disposiciones acusadas no regulan ninguna de esas etapas. Su objeto normativo se circunscribe a un momento posterior, esto es, el uso de la lista de elegibles una vez conformadas. De ahí que la norma acusada no haya alterado los requisitos, el perfil funcional, la ubicación de los empleos, el puntaje mínimo obtenido ni ningún otro criterio del Acuerdo CNT2022AC000008 que rigió la convocatoria y las demás etapas del proceso de selección. Lo que el legislador extraordinario dispuso fue, exclusivamente, que una vez conformadas las listas, estas pudieran utilizarse también para proveer vacantes equivalentes surgidas con posterioridad, incluidas las derivadas de la ampliación de la planta de personal. Se trata, en rigor, de una regulación de los efectos futuros de un acto administrativo, la lista, que al momento de la expedición de la norma ni siquiera existía. En consecuencia, no se configura una afectación a situaciones jurídicas consolidadas, sino la regulación prospectiva de una situación en curso. 

 

162.       Por lo anterior, la Sala considera que las disposiciones acusadas no vulneran el principio de irretroactividad consagrado en el artículo 29 superior. La modificación del ámbito de eficacia de las listas de elegibles constituye un ejercicio legítimo de la potestad de configuración del legislador extraordinario, orientado por finalidades constitucionalmente válidas como la economía, la sostenibilidad fiscal y la austeridad en el gasto, y no afecta derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas de los participantes del concurso ni de los servidores provisionales.

 

163.       En virtud de las consideraciones expuestas, la Sala concluye que las disposiciones demandadas no vulneran los artículos 29 y 125 de la Constitución Política. Las normas acusadas constituyen un desarrollo legítimo de los principios constitucionales del mérito, la eficiencia administrativa y la sostenibilidad fiscal, y se ajustan plenamente al precedente fijado por esta corporación en sentencias C-331de 2022 y C-197 de 2025. En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad de las disposiciones acusadas.

 

164.       Por último, es importante señalar que la declaratoria de exequibilidad que aquí se adopta reposa en la línea jurisprudencial consolidada sobre el carácter obligatorio de las listas de elegibles, reiterada en las Sentencias C-319 de 2010, C-331 de 2022 y C-197 de 2025. La Sala estima necesario advertir que la conformidad de las disposiciones acusadas con la Constitución presupone su efectivo cumplimiento. El carácter obligatorio del uso de las listas no se agota en su reconocimiento normativo, sino que exige que estas se empleen de manera oportuna y dentro de su término de vigencia, en estricto orden de méritos. De lo contrario, la regla cuya constitucionalidad ahora se declara correría el riesgo de tornarse nominal, en desmedro del principio del mérito (artículo 125 superior) y del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos (artículo 40.7 superior). La Corte reitera que las autoridades destinatarias de sus decisiones sobre el uso de las listas de elegibles están obligadas a darles cumplimiento, sin perjuicio de los mecanismos administrativos y judiciales a que haya lugar.

 

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

ÚNICO. Declarar EXEQUIBLES los apartes demandados del inciso segundo y los dos primeros incisos del parágrafo transitorio del artículo 36, así como del inciso segundo del artículo 152 del Decreto Ley 927 de 2023, por el cargo de vulneración del principio del mérito en el acceso a la función pública, contenido en el artículo 125 de la Constitución, y por el cargo de vulneración del derecho al debido proceso, contenido en el artículo 29 de la Constitución, este último únicamente en lo relativo al principio de irretroactividad.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Aclaración de voto

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

MIGUEL POLO ROSERO

A LA SENTENCIA C-172/26

 

 

Referencia: expediente D-16731 (AC)

 

Asunto: demandas de inconstitucionalidad en contra de los artículos 36 (parcial) y 152 del Decreto Ley 927 de 2023, “[p]or el cual se modifica el sistema específico de Carrera de los empleados públicos de la Unidad Administrativa Especial-DIAN y la regulación de la administración y gestión de su talento humano”.

 

Magistrado ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

 

1.            Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la sentencia de la referencia, con el fin de (i) reiterar las razones que me llevaron a apartarme de la sentencia C-197 de 2025, y que tienen eco en esta oportunidad, y (ii) resaltar que la Constitución no predetermina alguna regla abstracta para el uso de las listas de elegibles, en los concursos públicos para proveer cargos.

 

2.            En cuanto a lo primero, si bien la sentencia C-197 de 2025 constituye un antecedente relevante para la definición del asunto examinado en esta oportunidad, salvé mi voto en esa decisión, con fundamento en dos razones. En primer lugar, consideré que la constitucionalidad del inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023 no debió analizarse mediante un juicio de proporcionalidad estricto, sino mediante uno intermedio, y que incluso en un juicio estricto las exigencias de necesidad y proporcionalidad estaban acreditadas, lo que habría hecho a ese apartado normativo compatible con la Constitución.

 

3.            En segundo lugar, destaqué que la decisión adoptada por la mayoría de la Sala generaría un escenario de conflictividad entre quienes reclamaran un mejor derecho en relación con el uso y la aplicación de las listas de elegibles, y un sinnúmero de empleados públicos que, al no ver su cargo en la convocatoria, tomaron la decisión de no participar en los concursos frente a los cuales, en la sentencia C-197 de 2025, se extendió la aplicación de las listas. De allí que la Corte habría debido examinar los efectos de su decisión, en línea con el mandato de igualdad de oportunidades, la confianza legítima y el principio constitucional de la buena fe. Este último, en especial, es el que dio lugar a la presentación de la demanda de inconstitucionalidad en el expediente de la referencia, y la que ha provocado la radicación de varias tutelas que hoy son objeto de conocimiento de la justicia constitucional.

 

4.            En cuanto a lo segundo, considero que la conclusión a la que se llegó en la sentencia objeto de esta aclaración de voto no constituye una regla constitucional. En efecto, a pesar de que no existe reparo en que el legislador permita que las vacantes equivalentes generadas con posterioridad a la convocatoria, así como aquellas derivadas de la ampliación de la planta de personal, sean provistas mediante listas de elegibles derivadas de concursos previamente realizados, en la medida en que se garantiza que el acceso a esos empleos continúe sujeto a criterios objetivos de evaluación meritocrática, lo cierto es que no existe una norma constitucional que fije un criterio único de uso para las listas. Ello explica el alcance de la decisión adoptada por la Corte en la sentencia C-387 de 2023, en la que se manifestó lo siguiente: 

 

“La definición del alcance de las listas de elegibles, como se advierte de las distintas sentencias que se han pronunciado sobre la materia y que han sido descritas en esta providencia³, se somete a un amplio margen de configuración del Legislador. Desde esta perspectiva, (i) se advierten aquellas que solo permiten su uso para ocupar las plazas que fueron convocadas (el esquema original de la Ley 909 de 2004, art. 31.4); o que, aunado a lo anterior, (ii) extienden su exigibilidad a las vacantes definitivas que se produzcan en los mismos empleos inicialmente provistos por la lista, durante el tiempo de su vigencia, con ocasión de la aplicación de alguna de las causales de retiro del titular (el antiguo mandato del régimen general de carrera previsto en el Decreto 1227 de 2005, art. 7, par. 1° y también  el caso de la DIAN, consagrado en el artículo 34 del Decreto Ley 071 de 2020⁴); o (iii) que, igualmente, permiten ser utilizadas para proveer vacantes de igual grado y denominación que existan en la entidad (el caso de la Defensoría del Pueblo previsto en la Ley 201 de 1995, art. 145⁵); o (iv) que, asimismo, autorizan recurrir a ellas para cubrir vacantes definitivas de cargos equivalentes no convocados, que surjan con posterioridad a la convocatoria del concurso en la misma entidad (el nuevo esquema que se plantea, para el sistema general de carrera, en el artículo 6 de la Ley 1960 de 2016). 

 

Por esta razón, respecto de la consagración legal de estas alternativas, la Corte siempre ha mantenido una regla de deferencia hacia la actuación del Legislador, al tener en cuenta, entre otras razones, las particularidades de cada sistema de carrera; el número de cargos que están sometidos a ese esquema de provisión; la capacidad técnica, operativa y financiera para realizar concursos; las fuentes de financiación; la gradualidad en su desarrollo; y las funciones o atribuciones que se cumplen por parte de la entidad que debe realizar los procesos de selección respectivos. En este orden de ideas, se destaca como, en la sentencia SU-446 de 2011, esta corporación resaltó que frente a las distintas alternativas que pueden existir respecto de la utilización de las listas de elegibles, ‘es potestad del Legislador señalar en la ley general de carrera o en las leyes de carrera especial que con el registro de elegibles se pueden proveer cargos diversos a los que fueron ofertados cuando sean de la misma naturaleza, perfil y denominación de aquellos’⁶. Y, por su parte, en la sentencia C-331 de 2022, se indicó que, en el marco de los sistemas especiales de carrera, este tribunal ‘ha reconocido que el Legislador puede estipular que la lista de elegibles se use para proveer cargos diferentes a los ofertados en la convocatoria del concurso, siempre que ambos tipos de empleos compartan la misma naturaleza, perfil y denominación’⁷. No existe entonces un único esquema previsto en la Constitución respecto de la forma como se deben aplicar las listas de elegibles”.

 

5.            Por lo anterior, es claro que el alcance de las listas de elegibles dependerá del examen que se realice por el legislador, frente a las particularidades de cada caso (v.gr., las características de la entidad, la sujeción al régimen general o a uno especial de carrera, el número de empleados, la frecuencia de los concursos, las necesidades de gradualidad en el acceso de las personas que harán parte del sistema de carrera, el proceso de adaptación al cargo de los nuevos empleados públicos, y los mandatos que aseguren la debida continuidad en la prestación del servicio público, etc.), sin perjuicio de la aplicación de los mandatos de razonabilidad y proporcionalidad sobre la medida adoptada.

 

6.            Por consiguiente, no puede afirmarse, y ello no se deriva de esta sentencia, que la Constitución predetermine alguna regla abstracta para el uso de las listas de elegibles, en los concursos para proveer cargos públicos. Cada examen es particular. De allí que, en este caso, se hayan superado las exigencias mínimas de un examen de proporcionalidad.

 

Fecha ut supra,

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado