REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

SENTENCIA C-194 DE 2026

 

Referencia: expediente D-16.992.

 

Asunto: acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 73, 279, 307 y 329 (parciales) de la Ley 2294 de 2023, “[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'”.

 

Demandante: Omar Eduardo Suárez Gómez

 

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez

 

 

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiséis (2026)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

La Sala Plena estudió una demanda presentada por el ciudadano Omar Eduardo Suárez Gómez contra las expresiones “de carácter público”, “pública” y “Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.”, contenidas en los artículos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023, Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Las normas cuestionadas se refieren a la administración fiduciaria de determinados patrimonios autónomos creados o modificados en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.

 

El demandante sostuvo que las expresiones acusadas desconocían los principios de la función administrativa, el derecho a la igualdad, las libertades de empresa y de competencia económica, así como el bloque de constitucionalidad. En su criterio, las normas demandadas reservaban la administración de ciertos fondos y patrimonios autónomos a sociedades fiduciarias de carácter público y excluían injustificadamente a las sociedades fiduciarias privadas legalmente habilitadas para desarrollar esa actividad.

 

Como cuestión previa, la Corte examinó la aptitud sustantiva de la demanda. La Sala se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo respecto del cargo formulado contra la expresión “Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.”, contenida en el artículo 307 de la Ley 2294 de 2023. Para la Sala, la acusación partía de una lectura que no correspondía al contenido normativo de esa disposición, pues el artículo no establecía una reserva expresa y absoluta en favor de sociedades fiduciarias públicas, sino que preveía que FONTUR sería administrado por Fiducoldex S.A. o por la sociedad fiduciaria que determinara el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, sin introducir restricción alguna relacionada con la naturaleza pública o privada de la entidad fiduciaria correspondiente.

 

La Corte también concluyó que los cargos por presunta vulneración de los principios de la función administrativa, del derecho a la igualdad y del bloque de constitucionalidad no cumplían las cargas argumentativas mínimas exigidas por la jurisprudencia constitucional. En particular, encontró que, aunque el demandante cuestionó la reserva prevista para determinados patrimonios autónomos, no explicó de manera suficiente cómo esa regulación concreta desconocía autónomamente los principios del artículo 209 superior, ni desarrolló una confrontación constitucional específica frente al derecho a la igualdad y las normas del bloque de constitucionalidad invocadas. En esa medida, los reproches formulados no permitían realizar un pronunciamiento de fondo respecto de esos cargos.

 

Superado el análisis de aptitud, la Corte limitó el estudio de fondo al cargo por presunta vulneración de las libertades de empresa, libre competencia económica y libre concurrencia en la contratación estatal, respecto de las expresiones “de carácter público” y “pública” contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023.

 

Para resolver el asunto, la Sala aplicó un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia. En primer lugar, encontró que la medida persigue finalidades constitucionalmente importantes, relacionadas con el fortalecimiento del control institucional, la trazabilidad de los recursos públicos, la coordinación administrativa y la adecuada gestión de recursos destinados a programas estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo.

 

En segundo lugar, la Corte concluyó que la medida es efectivamente conducente para alcanzar dichos fines. La administración de estos patrimonios autónomos por sociedades fiduciarias públicas permite una articulación más estrecha entre el administrador fiduciario y las entidades públicas responsables del diseño, ejecución y seguimiento de políticas públicas de especial impacto, como la autonomía económica de las mujeres, los pactos territoriales, el agua y saneamiento básico, la transición energética e industrial y la reforma rural integral.

 

La Sala precisó que esta conclusión no parte de una descalificación de las fiduciarias privadas ni de una presunción de falta de idoneidad técnica. Por el contrario, reconoció que estas entidades hacen parte del mercado fiduciario y están sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera. Sin embargo, consideró que el legislador podía escoger, para estos patrimonios autónomos específicos, un modelo de administración fiduciaria pública orientado a reforzar la coordinación institucional, el seguimiento estatal y la trazabilidad de recursos públicos estratégicos.

 

Finalmente, la Sala consideró que la medida no resulta evidentemente desproporcionada, porque no excluye a las sociedades fiduciarias privadas del mercado fiduciario ni de la contratación estatal en general. En consecuencia, declaró exequibles, por el cargo analizado, las expresiones “de carácter público” y “pública” contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023.

 

Tabla de contenido

I. ANTECEDENTES. 4

II. NORMA DEMANDADA.. 5

III. LA DEMANDA.. 7

Primer cargo. Desconocimiento de los principios de la función administrativa. 8

Segundo cargo. Vulneración del derecho a la igualdad.. 9

Tercer cargo. Vulneración de la libertad económica y la libre competencia. 10

Cuarto cargo. Vulneración al Bloque de Constitucionalidad.. 11

IV. INTERVENCIONES. 12

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.. 19

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.. 20

1. Competencia de la Corte. 20

2. Cuestión previa: análisis sobre la aptitud sustantiva de la demanda.. 20

2.1 Requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad. 23

2.2. Los cargos propuestos en la demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.” contenida en el artículo 307 de la Ley 2294 de 2023, por el presunto desconocimiento de los principios de la función administrativa, el bloque de constitucionalidad, el principio de igualdad y la libre competencia y libertad económica, no cumplen con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. 26

2.3. El cargo contra las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta violación de los principios de la función administrativa -artículo 209 de la Constitución Política-, no cumple con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. 29

2.4. El cargo contra las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta transgresión del bloque de constitucionalidad, no cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia. 31

2.5. El cargo contra las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta vulneración del principio de igualdad, no cumple la carga argumentativa exigida. 33

2.6. El cargo contra las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta vulneración de las libertades de empresa y de competencia económica previstas en el artículo 333 de la Constitución, así como el principio de libre concurrencia en la contratación estatal, cumple con los requisitos de aptitud de la demanda. 35

3. Presentación del caso, problemas jurídicos y esquema de solución. 36

4. Contrato de fiducia (mercantil y pública), fiduciario y patrimonio autónomo.. 37

5. Las libertades de empresa, competencia económica y concurrencia en materia de contratación estatal. Reiteración de jurisprudencia.. 43

5.1. Libertades de empresa y competencia económica. 43

5.2. La concurrencia en la contratación estatal en el marco de las libertades económicas. 46

6. Solución del caso concreto.. 49

6.1. Alcance de las expresiones demandadas. 49

6.2. La finalidad de la medida es constitucionalmente importante. 50

6.3. La medida es efectivamente conducente. 53

6.4. La medida no resulta evidentemente desproporcionada. 54

6.5. Conclusión. 56

VII. DECISIÓN.. 57

 

I. ANTECEDENTES

 

1.                 El 6 de octubre de 2025, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Omar Eduardo Suárez Gómez presentó demanda de inconstitucionalidad[1] contra las expresiones “de carácter público”, “pública” y “Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.”, contenidas en los artículos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023, “[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'”.

 

2.                 El 17 de octubre de 2025, la Secretaría General de la Corporación, previo sorteo realizado por la Sala Plena el 15 de octubre anterior, remitió el expediente al despacho de la magistrada Lina Marcela Escobar Martínez para impartir el trámite correspondiente.

 

3.                 La demanda fue inadmitida mediante Auto del 30 de octubre de 2025[2], por no superar los requisitos de claridad, pertinencia, certeza, especificidad y suficiencia. Posteriormente, dentro del término previsto para ello, el ciudadano presentó un escrito de subsanación de la demanda[3].

 

4.                 Mediante Auto del 25 de noviembre de 2025, la magistrada sustanciadora admitió la demanda[4]. En dicha providencia, además, se dispuso (i) correr traslado a la Procuraduría General de la Nación por el lapso de treinta (30) días; (ii) fijar en lista la disposición acusada por el término de diez (10) días[5]; (iii) comunicar la apertura del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso, así como al (iv) ministro de Hacienda y Crédito Público, al director del Departamento Nacional de Planeación, al superintendente Financiero y a la directora de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, e (v) invitar a intervenir a instituciones, organizaciones o expertos[6].

                                                                        

5.                 En cumplimiento del auto admisorio, la Secretaría General de la Corte Constitucional fijó en lista el proceso en la página web de la corporación a partir de las 8:00 a.m. del 5 de diciembre de 2025, por el término de 10 días[7].

 

6.            El 6 de febrero de 2026, el procurador general de la Nación presentó su concepto y la Secretaría General de la Corte el 9 de febrero de 2026, remitió el expediente digital al despacho de la magistrada sustanciadora e informó sobre los términos para la elaboración y estudio del proyecto de fallo en el presente proceso de constitucionalidad[8].

 

7.            Como lo acreditó la Secretaría General[9], en la sesión del 24 de junio de 2026 la Sala Plena declaró fundado el impedimento presentado por el magistrado Vladimir Fernández Andrade para conocer y decidir en el expediente de la referencia[10].

 

8.            Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte procede a resolver sobre la demanda de la referencia.

 

II. NORMA DEMANDADA

 

9.         A continuación, se transcribe la norma señalada por el accionante, subrayando los apartes demandados:

 

“LEY 2294 DE 2023

Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023

(mayo 19)

 

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”

 

(…)

 

Artículo 73. Promoción de la autonomía y el emprendimiento de la mujer. Transfórmese el Fondo Mujer Emprende, creado mediante el Decreto Legislativo 810 de 2020 y la Ley 2069 de 2020, en el Fondo para la Promoción de la Autonomía y el Emprendimiento de la Mujer, el cual se denominará Mujer Libre y Productiva, tendrá vocación de permanencia y la naturaleza jurídica de un patrimonio autónomo constituido mediante la celebración de un contrato de fiducia mercantil por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y una sociedad fiduciaria de carácter público seleccionada directamente por dicho Departamento Administrativo (…)

 

Artículo 279. Modifíquese el artículo 250 de la Ley 1955 de 2019, el cual quedará así: 

 

Artículo 250. Pactos Territoriales. Los departamentos, los municipios, los Esquemas Asociativos Territoriales y la Nación podrán suscribir Pactos Territoriales, definidos como un instrumento de articulación para la concertación de inversiones estratégicas de alto impacto que contribuyan a consolidar el desarrollo regional definido en el Plan Nacional de Desarrollo y la construcción de la Paz Total, promoviendo para ello, la adopción de metodologías con enfoque de género a través del trabajo articulado con la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, y la concurrencia de recursos del orden nacional y territorial, público, privado y/o de cooperación internacional, bajo la coordinación del Departamento Nacional de Planeación.

 

Para la correcta implementación del presente artículo, a partir de la expedición del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, “Colombia, Potencia Mundial de la Vida”, transfórmese el Fondo Regional para los Pactos Territoriales a un patrimonio autónomo constituido mediante la celebración de un contrato de fiducia mercantil por parte del Departamento Nacional de Planeación y una sociedad fiduciaria de carácter público seleccionada directamente por dicho Departamento Administrativo. El objeto de este patrimonio autónomo será recibir, administrar y ejecutar los recursos destinados a la implementación de los pactos territoriales, incluyendo los que ya se encuentren en el Fondo Regional para los Pactos Territoriales (…)

 

Artículo 307. Modifíquese el artículo 21 de la Ley 1558 de 2012, el cual quedará así:

 

Artículo 21. El Fondo Nacional de Turismo (FONTUR) es un patrimonio autónomo, sin personería jurídica, regido por normas de derecho privado, con la función de administrar los recursos señalados en los artículos 1o y 8o de la Ley 1101 de 2006, así como los asignados en el Presupuesto General de la Nación para la infraestructura turística, promoción y la competitividad turística, el recaudo del impuesto 01 <sic> turismo, la contribución parafiscal para la promoción del turismo y las demás fuentes de recursos que señale la ley.

 

FONTUR será administrado por la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S. A., o la sociedad fiduciaria que determine el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, de acuerdo con los lineamientos que fijen este. La administración y operación del Patrimonio autónomo será financiada con cargo a los recursos del FONTUR.

 

Los recursos del impuesto al turismo, que administra FONTUR, se presupuestarán como una transferencia en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para cada vigencia.

 

Artículo 329. Fondo “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Créese el Fondo “Colombia Potencia Mundial de la Vida” como un patrimonio autónomo, administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual celebrará un contrato de fiducia mercantil con la sociedad fiduciaria pública que este designe, la cual adelantará el soporte operativo del patrimonio autónomo. El objeto de este Fondo será la administración eficiente de los recursos destinados al desarrollo de proyectos para el sector de agua y saneamiento básico, transición energética e industrial y reforma rural integral. Para tal efecto, el fondo contará con un comité fiduciario y constituirá las subcuentas necesarias para la adecuada administración de los recursos. Cada una de estas subcuentas tendrá su propio comité de administración sectorial en aras de una gobernanza autónoma e independiente en atención a la naturaleza y destinación de los recursos de cada subcuenta, de conformidad con el principio de especialización de que trata el artículo 18 del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de Presupuesto (…)”.  

 

III. LA DEMANDA

 

10.             El demandante formuló acción pública de inconstitucionalidad[11] contra las expresiones “de carácter público”, “pública” y “Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.” contenidas en los artículos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por considerar que vulneran los principios de la función administrativa (art. 209 de la C.P.), el derecho a la igualdad (art. 13 de la C.P.), la libertad económica y libre competencia (art. 333 de la C.P.), así como el bloque de constitucionalidad. En su criterio, dichas disposiciones establecen que determinados patrimonios autónomos, creados o modificados en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, deben ser administrados exclusivamente por sociedades fiduciarias de naturaleza pública, lo que excluye injustificadamente a las sociedades fiduciarias privadas que se encuentran legalmente habilitadas para desarrollar esta actividad.

 

11.             El actor sostuvo que las disposiciones acusadas producen un efecto normativo consistente en reservar la administración fiduciaria de determinados patrimonios autónomos a entidades fiduciarias con participación estatal, excluyendo a las fiduciarias privadas, pese a que estas se encuentran sometidas al mismo régimen jurídico, cumplen iguales exigencias de solvencia y supervisión financiera, y cuentan con la capacidad técnica para su adecuada administración. A su juicio, esta restricción normativa configura un trato diferenciado injustificado entre operadores económicos que participan en el mismo mercado, lo que, según afirma, vulnera diversos principios constitucionales que orientan la función administrativa, el derecho a la igualdad y la libertad económica.

 

12.             Posteriormente, mediante escrito de corrección de la demanda[12], el actor precisó el alcance de las expresiones acusadas, reforzó el concepto de violación y estructuró los cargos de manera sistemática con fundamento en los artículos 13, 209 y 333 de la Constitución, así como en normas del bloque de constitucionalidad. Según indicó, el propósito de la corrección fue subsanar los defectos advertidos en el auto inadmisorio, sin ampliar el objeto material de la demanda, sino clarificar el alcance de las normas acusadas y la forma en que estas vulneran la Constitución.

 

13.             Los cargos formulados por el demandante se sintetizan a continuación:

 

    Primer cargo. Desconocimiento de los principios de la función administrativa

 

14.             El actor sostiene que las expresiones acusadas desconocen los principios que rigen la función administrativa, en particular, los de imparcialidad, economía y eficacia, previstos en el artículo 209 de la Constitución y desarrollados en el artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En su criterio, las normas demandadas establecen que determinados patrimonios autónomos o fondos públicos deben constituirse y administrarse mediante contratos de fiducia mercantil celebrados exclusivamente con sociedades fiduciarias de carácter público, lo cual, a su juicio, introduce una restricción normativa que elimina la posibilidad de que la administración compare distintas alternativas disponibles en el mercado fiduciario y seleccione la más favorable desde el punto de vista técnico, financiero y operativo.

 

15.             En ese sentido, precisa que la exclusión anticipada de las fiduciarias privadas vulnera el principio de imparcialidad, en la medida en que sustituye el criterio constitucional de selección objetiva de contratistas por un criterio meramente formal basado en la naturaleza jurídica del oferente. Según el actor, la selección objetiva constituye el mecanismo constitucionalmente legítimo para garantizar que las entidades públicas elijan la oferta más favorable para el interés general, mediante la evaluación de factores como la experiencia, la capacidad técnica, la estructura de costos, la eficiencia operativa y la calidad del servicio ofrecido. No obstante, en lugar de permitir una evaluación objetiva de factores como la experiencia, la capacidad técnica, la eficiencia operativa o las condiciones económicas ofrecidas por los distintos operadores del mercado fiduciario, la norma establece una preferencia automática en favor de entidades fiduciarias con participación estatal, lo cual resulta incompatible con el deber de imparcialidad que orienta la actividad administrativa.

 

16.             De igual manera, el demandante afirma que la restricción legal desconoce el principio de economía, ya que, al excluir a las sociedades fiduciarias privadas autorizadas para operar en el mercado, se limita la posibilidad de que la administración obtenga condiciones contractuales más favorables en términos de costos, estructura de tarifas y eficiencia operativa. En su criterio, la competencia entre distintos operadores económicos constituye un mecanismo esencial para optimizar el uso de los recursos públicos, por lo que una regulación que restringe dicha competencia genera un riesgo de sobrecostos y de menor eficiencia en la administración de los recursos estatales.

 

17.             Finalmente, considera que la medida también afecta el principio de eficacia, pues las normas obligan a las entidades estatales a contratar únicamente con fiduciarias públicas, aun cuando otras entidades sometidas al mismo régimen de vigilancia puedan ofrecer mejores medios técnicos para el cumplimiento de los fines del Estado. Según el actor, esta limitación restringe la capacidad de la administración para elegir la alternativa más adecuada para la gestión de los recursos públicos y dificulta el cumplimiento eficiente de los objetivos estatales. En consecuencia, concluye que la reserva normativa impugnada elimina los mecanismos constitucionales de selección objetiva y restringe injustificadamente la libre concurrencia en la contratación fiduciaria estatal, lo cual resulta incompatible con los principios que orientan la función administrativa.

 

    Segundo cargo. Vulneración del derecho a la igualdad

 

18.             El demandante estima que las disposiciones acusadas vulneran el derecho a la igualdad ante la ley, previsto en el artículo 13 de la Constitución. En su criterio, las normas demandadas establecen un trato diferenciado entre las sociedades fiduciarias públicas y las sociedades fiduciarias privadas, sin que exista una justificación constitucional suficiente para dicha diferenciación. Según explica, tanto las fiduciarias públicas como las privadas se encuentran sometidas al mismo marco regulatorio del sistema financiero colombiano, deben cumplir idénticos requisitos de solvencia, idoneidad y patrimonio, y se encuentran bajo la supervisión de la Superintendencia Financiera de Colombia. Sin embargo, a pesar de esta identidad en el régimen jurídico aplicable y en las condiciones técnicas de operación, las normas demandadas permiten que únicamente las fiduciarias con participación estatal puedan administrar determinados recursos públicos, excluyendo a las fiduciarias privadas de manera absoluta.

 

19.             Para el actor, esta diferenciación normativa constituye una discriminación injustificada basada exclusivamente en la naturaleza del capital de la entidad fiduciaria, circunstancia que no guarda relación con la capacidad técnica o financiera requerida para administrar patrimonios autónomos del Estado. Desde su perspectiva, el hecho de que una fiduciaria tenga participación estatal mayoritaria no implica necesariamente que posea mayores capacidades técnicas o mejores condiciones operativas para administrar recursos públicos que aquellas entidades privadas sometidas al mismo régimen legal. Por el contrario, sostiene que la exclusión absoluta de las fiduciarias privadas desconoce que todas las sociedades fiduciarias autorizadas para operar en el mercado financiero deben cumplir estrictos requisitos regulatorios y se encuentran sujetas a la vigilancia permanente de la autoridad financiera. Para el ciudadano, “la distinción legal es puramente formal”[13].

 

20.             En síntesis, tanto en la demanda como en el escrito de corrección, el ciudadano precisa[14] que (i) son sujetos susceptibles de comparación por un lado, las sociedades fiduciarias públicas y, por el otro, las sociedades fiduciarias privadas porque las dos son autorizadas, vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, están sometidas al mismo marco legal, deben cumplir los “mismos requisitos técnicos, patrimoniales, operativos y de profesionalismo”, y no existe una norma que exija a las fiduciarias públicas mayores estándares de solvencia, experiencia o transparencia que “a sus homólogas privadas”.

 

21.             Advierte, enseguida en (ii) la existencia de un trato diferenciado entre estos dos tipos de sociedades fiduciarias. Para el ciudadano la diferencia radica en que las normas demandadas “reserva o privilegia la administración por entidades públicas (o Fiducoldex), excluyendo ex ante a las sociedades fiduciarias privadas”[15]. Finalmente, explica que (iii) el mencionado trato es injustificado, en tanto no desarrolla adecuadamente la protección del patrimonio público y la eficiencia administrativa, sobre todo “si se tiene en cuenta que se prescinde de la competencia como herramienta para seleccionar la mejor oferta”. Así, para el demandante, el trato “configura una discriminación prohibida” dado que excluye a un grupo de agentes económicos que se encuentran en condiciones equivalentes respecto de la capacidad técnica y financiera exigida por la normatividad fiduciaria.

 

22.             En consecuencia, precisa que la medida introduce una desigualdad normativa que impide a las fiduciarias privadas participar en igualdad de condiciones en la administración de recursos públicos, lo cual resulta incompatible con el mandato constitucional de igualdad ante la ley.

 

    Tercer cargo. Vulneración de la libertad económica y la libre competencia

 

23.             El demandante afirma que las disposiciones acusadas vulneran el derecho a la libertad económica y la libre competencia, consagrado en el artículo 333 de la Constitución. Según su planteamiento, la restricción legal que limita la contratación fiduciaria estatal a entidades de carácter público constituye una barrera de acceso artificial en el mercado fiduciario, en la medida en que excluye a un conjunto de operadores económicos que se encuentran legalmente autorizados para prestar ese servicio. En su criterio, la norma impide que exista competencia entre fiduciarias públicas y privadas en la administración de recursos públicos, lo cual distorsiona el funcionamiento del mercado fiduciario y favorece la concentración de esta actividad en un número reducido de entidades con participación estatal.

 

24.             En desarrollo de este cargo, el actor señala que la Constitución reconoce la libre competencia como un derecho de todos y establece que el Estado debe prevenir las restricciones injustificadas al acceso a los mercados y evitar la consolidación de posiciones dominantes derivadas de privilegios legales. Desde esta perspectiva, considera que las normas acusadas producen un efecto equivalente a un monopolio normativo en favor de las fiduciarias públicas, al impedir que las entidades estatales puedan contratar con fiduciarias privadas aun cuando estas ofrezcan mejores condiciones económicas, mayor experiencia o mejores capacidades operativas. En consecuencia, afirma que esta situación restringe la libertad económica de los operadores del mercado fiduciario y limita el acceso de las entidades privadas a un segmento relevante del mercado de servicios fiduciarios.

 

25.             Adicionalmente, sostiene que la exclusión absoluta de fiduciarias privadas priva al Estado de los beneficios derivados de la competencia económica. En particular, afirma que la competencia entre operadores fiduciarios puede traducirse en mejores condiciones económicas para la administración pública, mayor eficiencia en la gestión de los recursos, mayor innovación en los servicios fiduciarios y mayor transparencia en los procesos de contratación. En contraste, una regulación que reserva la actividad fiduciaria estatal a un número reducido de entidades con participación pública puede generar efectos contrarios, tales como la concentración del mercado, la disminución de incentivos para mejorar la eficiencia en la prestación del servicio y el aumento de los costos de administración de los recursos públicos. Por estas razones, concluye que la medida demandada constituye una restricción injustificada a la libertad económica y a la libre competencia.

 

    Cuarto cargo. Vulneración al Bloque de Constitucionalidad

 

26.             Finalmente, el demandante sostiene que las disposiciones acusadas también desconocen el bloque de constitucionalidad, en particular, diversos instrumentos internacionales que consagran los principios de igualdad, no discriminación y acceso equitativo a las actividades económicas. Según explica, el artículo 93 de la Constitución integra al ordenamiento constitucional normas internacionales que reconocen el derecho a la igualdad y la obligación estatal de garantizar condiciones equitativas para la participación en la vida económica. En este sentido, afirma que la exclusión de fiduciarias privadas de la administración de recursos públicos resulta incompatible con los estándares internacionales derivados, entre otros instrumentos, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 24), del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (arts. 6 y 26) y Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena), aprobado en Colombia mediante la Ley 8ª de 1973, y su Protocolo Modificatorio de Trujillo, aprobado por la Ley 323 de 1996.

 

27.             A juicio del actor, estos instrumentos internacionales obligan al Estado colombiano a garantizar condiciones de igualdad entre los distintos agentes económicos que participan en el mercado, así como a evitar regulaciones que introduzcan privilegios injustificados en favor de determinados operadores. Desde esta perspectiva, considera que una regulación que reserva de manera exclusiva determinadas actividades fiduciarias a entidades públicas desconoce dichos compromisos internacionales, al impedir que operadores privados debidamente autorizados participen en igualdad de condiciones en la administración de recursos públicos. En consecuencia, sostiene que las disposiciones demandadas no solo vulneran normas constitucionales internas, sino también estándares internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad.

 

IV. INTERVENCIONES

 

28.             Durante el trámite de constitucionalidad se recibieron nueve intervenciones[16], de las cuales (i) dos solicitaron a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas; (ii) tres solicitaron la declaratoria de exequibilidad; (iii) una solicitó la declaratoria de inexequibilidad; y (iv) tres no formularon una solicitud de fondo, al limitarse a presentar consideraciones técnicas o manifestar falta de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Además, se recibió el concepto de la Procuraduría General de la Nación.

 

Tabla 1. Solicitudes de las intervenciones.

Elaboración propia con base en la información del expediente D-16.992.

 

29.             El texto completo de las intervenciones puede consultarse en la página web de la Corte Constitucional[17]. Por ello, en este acápite, la Sala presentará una síntesis de sus principales argumentos, en función de la solicitud formulada.

 

1. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente[18]

 

30.             La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente no formuló una solicitud de fondo frente a la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, por cuanto manifestó carecer de competencia para pronunciarse sobre el asunto planteado.

 

31.             Al respecto, explicó que, de conformidad con el artículo 2 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto 4170 de 2011, su función se limita a actuar como ente rector en materia de contratación pública y a absolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general, sin que le corresponda ejercer funciones de inspección, vigilancia o control sobre otras entidades ni emitir pronunciamientos en asuntos concretos sometidos a conocimiento de la Corte Constitucional.

 

32.             Adicionalmente, con fundamento en el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, precisó que, al no existir autoridad competente para resolver la solicitud en los términos planteados, no es posible remitirla a otra entidad, limitándose a comunicar dicha situación.

 

2. Federación Colombiana de Municipios[19]

 

33.             El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios solicitó declarar la exequibilidad de las normas demandadas.

 

34.             Sostuvo que la demanda parte de una premisa equivocada, al asumir que las fiduciarias públicas y privadas se encuentran en una situación equivalente por el solo hecho de estar sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. A su juicio, dicha equiparación desconoce que existen diferencias estructurales relevantes entre unas y otras.

 

35.             En efecto, explicó que las fiduciarias públicas, además de la supervisión financiera, están sujetas a controles fiscales, disciplinarios y administrativos propios de la gestión del patrimonio público, así como al cumplimiento directo de los fines y principios de la función administrativa. Esta diferencia constituye un criterio objetivo que justifica un trato diferenciado sin que se configure una vulneración del derecho a la igualdad.

 

36.             En esa línea, con apoyo en la jurisprudencia constitucional (Sentencia C-400 de 1999), señaló que el principio de igualdad admite tratamientos diferenciados cuando existen criterios objetivos, como ocurre en la contratación estatal, donde la selección de oferentes responde al interés general. En ese sentido, resaltó que el Estado tiene discrecionalidad para determinar si ejecuta directamente actividades o si acude a mecanismos contractuales, así como para definir si limita la participación a entidades públicas o la extiende a particulares.

 

37.             Afirmó que la medida no vulnera la libertad económica ni la libre competencia (art. 333 C.P.), dado que estos derechos no son absolutos y no implican la obligación del Estado de permitir la participación de particulares en todas sus actividades. Por el contrario, la preferencia por fiduciarias públicas responde a la finalidad de proteger el patrimonio público y garantizar una gestión alineada con el interés general.

 

3. Universidad de Nariño - Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas[20]

 

38.             La Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de Nariño no formuló una solicitud expresa de inhibición, exequibilidad o inexequibilidad; se limitó a presentar un concepto técnico desde el análisis económico del derecho, orientado a evaluar la eficiencia y efectos de la medida demandada.

 

39.             El interviniente planteó que el debate debe abordarse en términos de eficiencia, esto es, si resulta más conveniente para el Estado restringir la administración fiduciaria de recursos públicos a entidades estatales o permitir la participación de fiduciarias privadas bajo esquemas de regulación y supervisión.

 

40.             En ese sentido, indicó que el mercado fiduciario colombiano se encuentra altamente regulado y sometido a estrictos mecanismos de control por parte de la Superintendencia Financiera, aplicables tanto a fiduciarias públicas como privadas. A partir de ello, sostiene que no existe una diferencia sustancial, desde el punto de vista económico, que justifique la exclusión general de las fiduciarias privadas.

 

41.             Asimismo, advirtió que la reserva legal a favor de fiduciarias públicas puede restringir la competencia, reducir los incentivos para mejorar costos, calidad y eficiencia, e impedir que el Estado seleccione la alternativa más favorable desde el punto de vista técnico y económico. Desde la perspectiva del gasto público, agregó que esta limitación puede generar mayores costos de administración y riesgos de concentración operativa.

 

42.             Finalmente, señaló que en economías sociales de mercado el rol del Estado no siempre consiste en operar directamente los servicios, sino en regular, supervisar y corregir fallas del mercado. Por ello, concluyó que la exclusividad en favor de fiduciarias públicas no evidencia beneficios claros en términos de eficiencia o control, y que resulta más razonable permitir la participación de fiduciarias privadas bajo reglas adecuadas de supervisión.

 

4. Superintendencia Financiera de Colombia[21]

 

43.             La Superintendencia Financiera de Colombia no formuló una solicitud expresa de inhibición, exequibilidad o inexequibilidad, y se limitó a presentar un concepto técnico en el marco de sus competencias de supervisión del sistema financiero.

 

44.             Precisó que su intervención tiene carácter informativo y se enmarca en su función de preservar la estabilidad, seguridad y confianza del sistema financiero, así como proteger a inversionistas y ahorradores, conforme a lo previsto en el Decreto 2555 de 2010, sin que ello implique un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.

 

45.             En ese sentido, indicó que las únicas entidades autorizadas para celebrar contratos de fiducia mercantil o encargo fiduciario son las sociedades fiduciarias, las cuales pueden ser de naturaleza pública, privada o mixta, y todas se encuentran sometidas a un régimen jurídico especial, altamente regulado, así como a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera.

 

46.             Asimismo, señaló que, con independencia de su composición accionaria, todas las sociedades fiduciarias están sujetas a un mismo régimen jurídico en cuanto a las operaciones autorizadas, así como a estrictos requisitos de solvencia patrimonial, capacidad técnica y controles de supervisión, lo que implica la existencia de estándares homogéneos para el desarrollo de su actividad.

 

47.             Finalmente, aclaró que la naturaleza jurídica de estas entidades depende de la participación estatal en su capital, sin que ello altere el régimen aplicable a la actividad fiduciaria ni los controles a los que están sometidas, por lo que el mercado fiduciario colombiano opera bajo un esquema de regulación uniforme, sin que la entidad emita un concepto sobre la constitucionalidad de la restricción prevista en las normas demandadas.

 

5. Superintendencia de Industria y Comercio[22]

 

48.             La Superintendencia de Industria y Comercio solicitó declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas de los artículos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023, al considerar que no vulneran los derechos a la igualdad ni a la libre competencia.

 

49.             Sostuvo que, conforme a la jurisprudencia constitucional, ni el derecho a la igualdad ni la libertad económica en materia de contratación estatal tienen carácter absoluto, pues el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para establecer reglas y restricciones orientadas a la consecución de fines constitucionalmente legítimos.

 

50.             En ese sentido, explicó que la medida prevista en las disposiciones acusadas no implica una exclusión absoluta de las fiduciarias privadas del mercado, en tanto estas conservan la posibilidad de participar en otros contratos de fiducia con entidades estatales y en distintos escenarios contractuales. Por ello, afirmó que se trata de una restricción puntual, referida a determinados patrimonios autónomos, que no suprime el acceso general de los agentes privados al mercado fiduciario.

 

51.             Añadió que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el análisis debe adelantarse mediante un test intermedio de igualdad, el cual exige que la medida persiga un fin constitucionalmente importante y que sea conducente para alcanzarlo. Bajo este estándar, consideró que la regulación resulta razonable y proporcionada, en la medida en que no configura una barrera absoluta de acceso al mercado y responde a criterios funcionales asociados a la adecuada administración de recursos públicos.

 

52.             Finalmente, destacó que la Corte ha avalado restricciones similares cuando no implican la exclusión total de los particulares, e indicó que algunas de las disposiciones demandadas cuentan con antecedentes normativos previamente declarados exequibles, como el Decreto Legislativo 810 de 2020, analizado en la Sentencia C-396 de 2020. En consecuencia, concluyó que las normas acusadas no desconocen el núcleo esencial de los derechos invocados.

 

6. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI[23]

 

53.             La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia solicitó declarar la inexequibilidad de las expresiones demandadas contenidas en los artículos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023.

 

54.             Sostuvo que la reserva en favor de sociedades fiduciarias de carácter público para la administración de determinados patrimonios autónomos introduce una restricción injustificada a la libre competencia en el mercado fiduciario.

 

55.             En ese sentido, indicó que el análisis constitucional debe adelantarse mediante un test intermedio de igualdad, dado que la medida incide en la libre competencia en el ámbito de la contratación estatal. Afirmó que, aunque el legislador persiga fines legítimos como la moralidad, la eficiencia y la transparencia, no existe una justificación suficiente que demuestre que la exclusión de las fiduciarias privadas sea un medio necesario o efectivamente conducente para alcanzarlos.

 

56.             Asimismo, señaló que las sociedades fiduciarias, independientemente de su naturaleza jurídica, están sometidas a un mismo régimen legal y a idénticos mecanismos de supervisión por parte de la Superintendencia Financiera, por lo que cuentan con condiciones equivalentes de idoneidad técnica, profesional y financiera.

 

57.             En consecuencia, advirtió que la medida configura una barrera de acceso injustificada que limita la participación de fiduciarias privadas en la administración de recursos públicos, sin un fundamento constitucional suficiente, lo que afecta las condiciones de igualdad en la contratación estatal.

 

7. Departamento Nacional de Planeación, Presidencia de la República y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[24]

 

58.             El Departamento Nacional de Planeación, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo solicitaron la exequibilidad de las expresiones demandadas contenidas en los artículos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023.

 

59.             Como argumento preliminar, señalaron que la demanda presenta deficiencias en los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, en la medida en que el actor atribuye a las normas un contenido que no se desprende de su tenor literal ni de su alcance jurídico real, apoyándose en consideraciones de conveniencia o en efectos hipotéticos sin demostrar una contradicción normativa directa con la Constitución.

 

60.             En cuanto al fondo, indicaron que la regulación acusada se inscribe en el amplio margen de configuración del legislador en materia de contratación estatal y el diseño de instrumentos para la ejecución de políticas públicas, especialmente dentro del Plan Nacional de Desarrollo, que constituye un instrumento central de dirección de la economía y de planificación estatal.

 

61.             En ese sentido, precisaron que las disposiciones no crean un monopolio fiduciario ni establecen una reserva absoluta de la actividad a entidades públicas, sino que se limitan a regular la administración de determinados patrimonios autónomos específicos, por lo que no se configura una exclusión general de las fiduciarias privadas del mercado.

 

62.             Finalmente, sostuvieron que no se vulneran los derechos a la igualdad, la libertad económica ni la libre competencia, dado que estas garantías no son absolutas y pueden ser objeto de limitaciones razonables y proporcionales orientadas a la protección del interés general y a la adecuada gestión de los recursos públicos. En consecuencia, concluyeron que las disposiciones demandadas son compatibles con la Constitución.  

 

8. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[25]

 

63.             El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó de manera principal que la Corte Constitucional se declare inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda y, de manera subsidiaria, que se declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas.

 

64.             Como argumento preliminar, sostuvo que la demanda no cumple con los requisitos mínimos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional y el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en la medida en que el actor no estructura un cargo de inconstitucionalidad apto para desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la norma. En particular, indicó que los reproches no se dirigen contra el contenido normativo real de las disposiciones, sino que se fundan en interpretaciones subjetivas o hipotéticas, lo que impide un debate constitucional adecuado.

 

65.             De manera subsidiaria, señaló que las normas demandadas se enmarcan en el amplio margen de configuración del legislador para organizar la administración pública y definir los mecanismos de gestión de recursos estatales, especialmente en el contexto del Plan Nacional de Desarrollo. En ese sentido, explicó que la asignación de la administración de ciertos patrimonios autónomos a fiduciarias públicas responde a la naturaleza de los recursos involucrados y a la necesidad de garantizar su adecuada gestión.

 

66.             Añadió que dicha decisión no constituye un privilegio indebido en el mercado fiduciario, sino una expresión legítima de la potestad legislativa para diseñar instrumentos institucionales orientados al cumplimiento de los fines del Estado. Asimismo, destacó la existencia de antecedentes normativos en los que el legislador ha dispuesto que determinados fondos sean administrados por entidades públicas, con el fin de asegurar mayores niveles de control y responsabilidad en el manejo de recursos estratégicos.

 

67.             Finalmente, sostuvo que la diferenciación entre fiduciarias públicas y privadas responde a criterios objetivos y razonables relacionados con el interés general y la necesidad de un control estatal reforzado, por lo que no se vulneran los derechos a la igualdad, la función administrativa, la libertad económica ni la libre competencia. En consecuencia, concluyó que, de superarse el análisis de aptitud, las disposiciones demandadas deben ser declaradas exequibles.

 

9. Fiducoldex S.A., Fiduagraria S.A. y Fiduprevisora S.A.[26]

 

68.             El abogado de Fiducoldex S.A., Fiduagraria S.A. y Fiduprevisora S.A., solicitó, de manera principal, que la Corte Constitucional se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda y, de manera subsidiaria, que se declare la exequibilidad de las expresiones acusadas de los artículos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023.

 

69.             Como argumento preliminar, sostuvo que la demanda no cumple los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, en la medida en que los cargos no recaen sobre el contenido normativo real de las disposiciones acusadas, sino que se fundan en interpretaciones subjetivas del actor, lo que impide estructurar un verdadero juicio de constitucionalidad.

 

70.             De manera subsidiaria, afirmó que las disposiciones demandadas no vulneran el derecho a la igualdad, puesto que las fiduciarias públicas y privadas no son sujetos comparables, dadas las diferencias derivadas de su naturaleza jurídica, su vinculación con el Estado y el régimen de controles aplicable en la gestión de recursos públicos. En esa medida, consideró que la diferenciación normativa responde a criterios objetivos y razonables.

 

71.             Asimismo, señaló que las normas acusadas no desconocen los principios de la función administrativa (art. 209 C.P.), sino que se enmarcan en el margen de configuración del legislador para diseñar instrumentos institucionales orientados a la adecuada administración de recursos públicos estratégicos, en el contexto de la ejecución de políticas públicas.

 

72.             Añadió que la libertad económica y la libre competencia (art. 333 C.P.) no tienen carácter absoluto y pueden ser objeto de limitaciones razonables cuando ello se justifica en la protección del interés general. En ese sentido, sostuvo que la medida no excluye a las fiduciarias privadas del mercado fiduciario en general, sino que establece una regulación específica para determinados patrimonios autónomos.

 

73.             Finalmente, indicó que las disposiciones acusadas no desconocen el bloque de constitucionalidad, en tanto los instrumentos internacionales aplicables permiten diferenciaciones razonables fundadas en criterios objetivos. En consecuencia, concluyó que, de superarse el análisis de aptitud, las normas demandadas deben ser declaradas exequibles.

 

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

74.             Mediante concepto 7540[27] del 6 de febrero de 2026, el procurador general de la Nación[28] solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo por vulneración del bloque de constitucionalidad, por ineptitud sustantiva de la demanda, y declarar exequibles las expresiones acusadas de los artículos 73, 279, 307 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por los cargos analizados.

 

75.             En relación con el reproche fundado en el bloque de constitucionalidad, el Ministerio Público consideró que la demanda no cumple las cargas mínimas de claridad, especificidad y suficiencia exigidas por la jurisprudencia constitucional. Señaló que el actor se limita a mencionar algunos instrumentos internacionales, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Acuerdo de Cartagena, sin identificar las disposiciones que integrarían el bloque de constitucionalidad ni explicar de qué manera las normas demandadas las contravienen. En su criterio, la argumentación se limita a reiterar los cargos por igualdad y libertad económica, sin plantear una confrontación normativa autónoma con los estándares internacionales invocados, razón por la cual solicitó a la Corte inhibirse respecto de este cargo.

 

76.             En cuanto a los demás reproches, el procurador sostuvo que corresponde determinar si la decisión legislativa de asignar la administración de determinados patrimonios autónomos a sociedades fiduciarias de naturaleza pública desconoce los principios de la función administrativa (art. 209 C.P.), el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.) y la libertad económica y la libre competencia (art. 333 C.P.). Para resolver estos problemas, recordó que la fiducia pública constituye un instrumento jurídico utilizado por el Estado para la gestión de recursos públicos y que el Congreso cuenta con un amplio margen de configuración normativa para definir los mecanismos institucionales mediante los cuales se administran dichos recursos.

 

77.             Desde esta perspectiva, estimó que las disposiciones acusadas no vulneran los principios de la función administrativa, pues la decisión de asignar la gestión de determinados patrimonios autónomos a fiduciarias públicas constituye una opción legislativa orientada a fortalecer los mecanismos de control institucional sobre la administración de recursos estatales. Asimismo, consideró que no se configura una violación del derecho a la igualdad, dado que las fiduciarias públicas y privadas no se encuentran en idéntica situación jurídica cuando se trata de la gestión de recursos públicos, debido a las diferencias derivadas de su naturaleza y del régimen de controles al que están sometidas. Finalmente, indicó que la medida tampoco desconoce la libertad económica ni la libre competencia, en la medida en que estas libertades no tienen carácter absoluto y la restricción prevista se limita a la administración de determinados recursos públicos, sin excluir a las fiduciarias privadas del mercado fiduciario en general.

 

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. Competencia de la Corte

 

78.            De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad.

 

2. Cuestión previa: análisis sobre la aptitud sustantiva de la demanda

 

79.             El Departamento Nacional de Planeación, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fiducoldex S.A., Fiduagraria S.A. y Fiduprevisora S.A., solicitaron a la Corte abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo, al considerar que la demanda presenta deficiencias en los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, porque el actor atribuye a las normas demandadas un contenido que no se desprende de su tenor literal ni de su alcance jurídico real[29]. Por su parte, el procurador general de la Nación solicitó a la Corte declararse inhibida para estudiar el cargo de bloque de constitucionalidad en atención a que la demanda carece de claridad, especificidad y suficiencia, pues el demandante menciona instrumentos internacionales sin explicar su vulneración. Además, se limita a reiterar cargos ya formulados, sin una confrontación normativa autónoma[30].

 

80.            Dado lo anterior, la Sala Plena verificará la aptitud sustantiva de la demanda. Si bien este examen corresponde, en principio, a una valoración que se realiza en la etapa de admisión de la demanda y está a cargo del despacho sustanciador, también puede ser efectuada por la Sala Plena al momento de proferir el fallo[31], ya sea a solicitud de alguno de los intervinientes, o del procurador general de la Nación o incluso de oficio.

 

81.            En efecto, la Sala Plena conserva siempre dicha atribución. Ello obedece a que es la autoridad competente para dictar la decisión definitiva y, porque la evaluación de la aptitud sustantiva de la demanda hace parte de la competencia funcional del juez constitucional para adelantar el juicio de constitucionalidad (artículo 241 de la Constitución Política y Decreto 2067 de 1991). En consecuencia, dicha valoración es presupuesto necesario tanto para emitir un fallo de mérito como para dictar una decisión inhibitoria.

 

82.            Lo anterior implica que el análisis efectuado en la etapa inicial, de admisibilidad, tiene un carácter meramente provisional. En consecuencia, aunque una demanda haya superado la fase de admisión, ello no impide que, al momento de proferir la decisión definitiva, la Sala Plena se pronuncie sobre la aptitud de la demanda. Ello obedece a que, en algunas ocasiones, el incumplimiento de los requisitos formales o materiales de la acusación no resulta evidente desde un comienzo, o bien existen dudas razonables sobre su cumplimiento, o se prefiere dar trámite a la acción para evitar un exceso de formalismo que limite el ejercicio del derecho ciudadano de acceder a la justicia constitucional.

 

83.            En este sentido, la jurisprudencia de la Corte ha diferenciado claramente ambas etapas procesales y ha señalado que la decisión del magistrado ponente sobre la admisión de la demanda no compromete la valoración que, con plena autonomía, puede efectuar la Sala Plena respecto de su aptitud sustantiva. Al respecto, este Tribunal ha dicho que:

 

“Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad”^[32].

 

84.            En los siguientes términos la Corte destacó la facultad de la Sala Plena para efectuar un examen de los requisitos de la aptitud de la demanda:

 

“[Si] bien el momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad”^[33].

 

85.            Lo anterior se sustenta en la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, según la cual la admisión de una demanda no constituye una convalidación definitiva de su aptitud sustantiva, toda vez que dicha evaluación puede ser objeto de un examen más estricto en la etapa de decisión. La Corte ha precisado que la admisión cumple una finalidad meramente instrumental, dirigida a permitir el inicio del juicio de constitucionalidad, pero no restringe la competencia de la Sala Plena para valorar, con mayor rigor, la claridad, certeza, suficiencia, pertinencia y especificidad de los cargos antes de adoptar una decisión de fondo o, en su caso, emitir un fallo inhibitorio[34].

 

86.            Ahora bien, corresponde a la Sala inicialmente pronunciarse sobre el cumplimiento de los requisitos de la demanda de inconstitucionalidad porque, como se señaló, con posterioridad a la admisión algunos intervinientes plantearon reparos sobre esta cuestión. Aunque la demanda fue admitida, esto no impide a la Sala Plena examinar nuevamente el cumplimiento de dicha exigencia en la sentencia, porque en las intervenciones ciudadanas posteriores al auto de admisión surgieron cuestionamientos sobre la aptitud de la demanda. Esas intervenciones, “pueden aportarle a la Sala Plena elementos de juicio sobre los presupuestos de aptitud sustantiva de la demanda, los cuales son indispensables para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo^”[35].

 

87.            En la sección de intervenciones se resumieron las solicitudes para que la Corte se declare inhibida. A continuación, se analizarán los requisitos de procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad.

 

2.1 Requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad[36]

 

88.            Según el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, las acciones de inconstitucionalidad deben contener: “1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Las razones por las cuales esos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.

 

89.            La Corte Constitucional se ha ocupado en distintas oportunidades de los requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad para que un asunto sometido a su consideración pueda ser decidido de fondo. Las exigencias que la rigen no son contrarias al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal mínima que tiene la finalidad de permitir que esta Corte pueda cumplir de manera eficaz las funciones que le han sido asignadas por la Constitución en esta materia[37].

 

90.            Para que exista demanda en forma y, en esa medida, la Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo sobre la declaratoria de inexequibilidad de leyes, el demandante, además de (i) señalar las normas que se acusan como inconstitucionales y (ii) las disposiciones superiores que estima infringidas, (iii) debe exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución[38].

 

91.            Las dos primeras exigencias cumplen un doble propósito. En primer lugar, la determinación clara y precisa del objeto sobre el que versa la actuación. Esto corresponde a la identificación de las normas que se demandan como inconstitucionales, que se cumple con su transcripción literal por cualquier medio o con la remisión de un ejemplar de la publicación oficial. En segundo lugar, que la demanda señale de forma clara las normas constitucionales que a juicio del accionante son vulneradas por las disposiciones acusadas y que son relevantes para el juicio.

 

92.            El tercer requisito implica una carga particular, que consiste en la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad respaldado en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[39], que permitan establecer una oposición objetiva y verificable entre la norma demandada y las disposiciones constitucionales. Es decir, el demandante debe proponer una verdadera controversia de naturaleza constitucional[40]. En la Sentencia C-1052 de 2001 y otras providencias de esta Corte se sistematizaron estos cinco requisitos de aptitud sustantiva para la activación de un juicio de inconstitucionalidad[41]:

 

Tabla 2. Requisitos de aptitud sustantiva de la demanda de inconstitucionalidad[42]

 

93.            De este modo, cuando se satisfacen todos los anteriores requisitos, la Corte está en condiciones de adelantar el proceso judicial para determinar si lo demandado “se somete o no al ordenamiento supralegal que se dice desconocido”[43]. De lo contrario, al juez constitucional le será imposible “entrar en el examen material de los preceptos atacados con miras a establecer si se avienen o no a la Constitución”[44] y, en tales circunstancias, no habrá lugar a darle curso al proceso o habiéndolo adelantado este culminará con una sentencia inhibitoria.

 

94.            Adicionalmente, en los casos en los cuales el cargo invocado se funda en la presunta violación del derecho a la igualdad, la Corte Constitucional ha sostenido que es preciso que la persona promotora de la acción cumpla la siguiente carga adicional, la cual se enmarca en el requisito de especificidad: (i) identifique los grupos o situaciones que, en su criterio, son comparables; (ii) explique las razones por las que los grupos o situaciones son comparables; (iii) precise cuál es el trato diferencial que el ordenamiento jurídico prevé o que fue introducido por la disposición acusada y, finalmente, (iv) destaque la razón por la cual, en su opinión y con fundamento en el ordenamiento, el trato no está constitucionalmente justificado[45]. Lo anterior se requiere en la medida en que la igualdad exige analizar el contexto relacional de los sujetos que se pretenden comparar, para lo cual, de manera consistente, esta corporación ha acudido a su análisis a través del juicio integrado de igualdad.

 

2.2. Los cargos propuestos en la demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.” contenida en el artículo 307 de la Ley 2294 de 2023, por el presunto desconocimiento de los principios de la función administrativa, el bloque de constitucionalidad, el principio de igualdad y la libre competencia y libertad económica, no cumplen con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia.

 

Certeza

 

95.            El artículo 307 regula el Fondo Nacional de Turismo (FONTUR), definiéndolo como un patrimonio autónomo sin personería jurídica, regido por normas de derecho privado, encargado de administrar recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, del impuesto al turismo, de la contribución parafiscal para la promoción del turismo y de otras fuentes legales. Asimismo, establece que su administración estará a cargo de la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S. A. o de la sociedad fiduciaria que determine el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, conforme a los lineamientos que este fije, y que su operación se financiará con cargo a los propios recursos del fondo.

 

96.            En esa medida, los cargos propuestos por el demandante por el presunto desconocimiento de los principios de la función administrativa, el bloque de constitucionalidad, el principio de igualdad y la libre competencia y libertad económica, parten de una lectura que no corresponde al contenido normativo efectivo del artículo 307 de la Ley 2294 de 2023. Según la demanda, la disposición restringe la administración del patrimonio autónomo exclusivamente a fiduciarias públicas. Sin embargo, tal entendimiento no encuentra respaldo en el tenor literal de la norma acusada. El precepto se limita a señalar que la administración de FONTUR estará a cargo de la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. o de la sociedad fiduciaria que determine el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, conforme a los lineamientos que este establezca, sin introducir restricción alguna relacionada con la naturaleza pública o privada de la entidad fiduciaria correspondiente.

 

97.            Por el contrario, la disposición contempla expresamente una fórmula amplia y abierta al prever que la administración del patrimonio autónomo podrá ser ejercida no solo por la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A., sino también por “la sociedad fiduciaria que determine el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo”, expresión que no distingue entre fiduciarias públicas o privadas. Así, el reproche de inconstitucionalidad se construye sobre una proposición normativa inexistente, derivada de una interpretación subjetiva del demandante y no de un mandato verificable contenido en el artículo acusado. En consecuencia, la demanda respecto a este artículo incumple el requisito de certeza, puesto que no recae sobre un contenido normativo real y objetivamente deducible de la disposición demandada.

 

Especificidad

 

98.            El requisito de especificidad tampoco se encuentra satisfecho, pues en relación con los principios de la función administrativa, el demandante no aportó argumentos suficientes que permitan evidenciar que el artículo 307 de la Ley 2294 de 2023 introduce un criterio de selección que sustraiga al Ministerio de Comercio del deber de actuar conforme a los principios de la función administrativa, en especial los de eficacia, economía e imparcialidad. En efecto, si bien el artículo parcialmente demandado menciona a la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A., también contempla la posibilidad de que la administración recaiga en otra sociedad fiduciaria que el Ministerio determine, ya sea de naturaleza pública o privada. El demandante no explicó de qué manera la disposición acusada desconocería los principios de la función administrativa, si precisamente ella advierte esta alternativa.

 

99.            En cuanto a la presunta vulneración del principio de igualdad, tampoco se satisface el requisito de especificidad. Aunque el accionante parece identificar como sujetos de comparación a la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. (Fiducoldex) y a las sociedades fiduciarias privadas, no expuso de qué manera la disposición acusada establece un trato discriminatorio entre unas y otras, habida cuenta de que la propia norma contempla la posibilidad de que el Ministerio de Comercio designe a cualquier sociedad fiduciaria para administrar el Fondo Nacional de Turismo, sin distinción en razón de su naturaleza jurídica. Esta omisión argumentativa impide a la Corte adelantar un juicio de igualdad.

 

100.       En relación con el cargo por presunta vulneración del bloque de constitucionalidad, tampoco se satisface el requisito de especificidad. Aunque el demandante invoca diversos instrumentos internacionales, no identifica de manera precisa las disposiciones que estima vulneradas ni explica de qué manera el artículo 307 de la Ley 2294 de 2023 resulta incompatible con su contenido normativo. En efecto, la demanda se limita a afirmar que la disposición acusada desconoce el bloque de constitucionalidad, sin desarrollar una confrontación concreta entre el contenido de la norma demandada y los mandatos internacionales invocados. Esta omisión argumentativa impide a la Corte adelantar un juicio de constitucionalidad respecto de este cargo.

 

101.       Finalmente, en lo concerniente al presunto desconocimiento de la libertad económica y la libre competencia no se satisface el requisito de especificidad. El actor no presentó razones suficientes que permitan advertir de qué forma la disposición acusada impondría una barrera de acceso al mercado a las sociedades fiduciarias privadas, toda vez que el propio artículo 307 de la Ley 2294 de 2023 contempla la posibilidad de que el Ministerio de Comercio designe a cualquier sociedad fiduciaria para administrar el Fondo Nacional de Turismo, sin exclusión de los agentes privados. Esta omisión argumentativa imposibilita que la Corte adelante un análisis de constitucionalidad sobre este cargo.

 

Suficiencia

 

102.       No se satisface el requisito de suficiencia, dado que la demanda no aporta elementos argumentativos capaces de suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad del artículo 307. El actor no demuestra que la disposición establezca efectivamente una restricción a la participación de fiduciarias privadas ni explica por qué la fórmula prevista por el legislador resultaría contraria a la Constitución. Por el contrario, la norma contempla expresamente la posibilidad de que la administración de FONTUR sea ejercida por la sociedad fiduciaria que determine el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, sin distinguir entre entidades públicas o privadas, lo que desvirtúa el fundamento mismo de los cargos propuestos contra esta norma.

 

103.       En virtud de las razones anteriormente expuestas, la Sala concluye que los cargos propuestos contra la expresión “Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.”, contenida en el artículo 307 de la Ley 2294 de 2023, no cumplen los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia exigidos para provocar un pronunciamiento de fondo respecto de la presunta vulneración de los principios de la función administrativa, el derecho a la igualdad, el bloque de constitucionalidad y la libertad económica y la libre competencia.

 

104.       En consecuencia, la Sala procederá a examinar la aptitud sustantiva de la demanda respecto de los cargos formulados contra las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, Colombia Potencia Mundial de la Vida", por la presunta vulneración de los principios de la función administrativa, el bloque de constitucionalidad, el principio de igualdad y la libertad económica y la libre competencia.

 

2.3. El cargo contra las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta violación de los principios de la función administrativa -artículo 209 de la Constitución Política-, no cumple con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia.

 

Resumen del cargo por la presunta vulneración de los principios de la función administrativa

 

105.       El demandante sostiene que las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, vulneran el artículo 209 de la Constitución Política, específicamente, los principios de imparcialidad, economía y eficacia, al establecer una reserva en favor de las fiduciarias públicas para la celebración de contratos de fiducia mercantil, lo que excluye a las fiduciarias privadas sin una justificación constitucionalmente válida.

 

106.       A su juicio, la medida acusada desconoce el principio de imparcialidad, al sustituir la selección objetiva por un criterio meramente formal basado en la naturaleza jurídica del oferente, eliminando la comparación real entre alternativas. Asimismo, vulnera los principios de economía y eficiencia, pues al excluir de antemano a posibles competidores, impide que la administración acceda a mejores condiciones de costo, calidad y gestión, afectando la optimización de los recursos públicos. También afecta la eficacia, al restringir los medios disponibles para alcanzar los fines del Estado, obligando a acudir a una única opción sin verificar si es la más idónea.

 

107.       Finalmente, señala que la restricción limita la libre competencia y genera un escenario cercano a un monopolio, lo que incrementa riesgos de ineficiencia y sobrecostos. De manera que, la disposición no solo reduce la competencia, sino que suprime los mecanismos constitucionales de selección objetiva, produciendo una vulneración directa de los principios que rigen la función administrativa y del deber de actuar en función del interés general.

 

El cargo por la presunta vulneración a los principios de la función administrativa no cumple los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia

 

Estas son las razones por las cuales el cargo incumple los precitados requisitos:

 

Especificidad

 

108.       En el presente caso, no se satisface el requisito de especificidad, en la medida en que el actor no expone argumentos suficientes que permitan evidenciar de qué manera cada una de las normas acusadas vulnera los principios de la función administrativa invocados en la demanda. En particular, el demandante no logra identificar ni desarrollar la contradicción entre el parámetro de constitucionalidad propuesto y el contenido normativo de las siguientes expresiones demandadas: “de carácter público”^[46] y “pública”^[47]. En consecuencia, el cargo carece de la concreción mínima exigida por la jurisprudencia constitucional ante la falta de estructura de un razonamiento específico, directo y verificable y, por tanto, resulta inepto por falta de especificidad.

 

Pertinencia

 

109.       La demanda incumple el requisito de pertinencia, en tanto no formula un cargo de naturaleza constitucional sino un reproche basado en consideraciones de conveniencia y oportunidad.

 

110.       Los argumentos del demandante no se orientan a demostrar una contradicción directa entre el contenido normativo acusado y los principios de la función administrativa, sino a cuestionar la conveniencia de la opción legislativa de reservar la administración de determinados patrimonios autónomos a sociedades fiduciarias públicas. En efecto, los argumentos sobre eventuales mayores costos, menor eficiencia o reducción de incentivos competitivos corresponden a una valoración sobre la oportunidad y conveniencia del diseño institucional adoptado por el legislador, y no a una oposición normativa verificable entre las expresiones demandadas y el artículo 209 de la Constitución.

 

111.       En relación con los efectos económicos que, a juicio del demandante, producirían las expresiones de las normas acusadas, la Sala advierte que tales argumentos no plantean un reproche de naturaleza constitucional, sino un cuestionamiento acerca de la conveniencia de la opción legislativa adoptada por el Congreso en materia de organización del mercado fiduciario. En efecto, las razones expuestas se orientan a sostener que la medida podría generar determinadas consecuencias económicas o afectar la dinámica del mercado; sin embargo, no explican de qué manera tales efectos se traducen en la vulneración del parámetro constitucional. Así, la controversia propuesta recae sobre la oportunidad, utilidad o conveniencia de la regulación legal, aspectos que corresponden al amplio margen de configuración normativa del legislador y que escapan al ámbito del control abstracto de constitucionalidad. En consecuencia, la demanda pretende que la Corte sustituya el juicio de conveniencia efectuado por el legislador, lo cual resulta ajeno a la competencia atribuida a esta Corporación.

 

112.       En consecuencia, la demanda no presenta una oposición normativa susceptible de control judicial, sino una crítica subjetiva sobre las eventuales consecuencias de la disposición. Al carecer de un argumento de naturaleza constitucional, el cargo resulta inepto para provocar un pronunciamiento de fondo, pues no cumple con el estándar mínimo de pertinencia exigido para activar el juicio de constitucionalidad.

 

Suficiencia

 

113.       El requisito de suficiencia se satisface cuando la demanda logra generar una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma. En esta oportunidad, dicho presupuesto no se cumple, toda vez que el cargo se limita a plantear una discrepancia de política pública sobre la configuración del mercado fiduciario estatal. El actor omite aportar argumentos jurídicos que permitan concluir, siquiera prima facie, que la medida adoptada en las disposiciones acusadas de la Ley 2294 de 2023 desborda los principios de la función administrativa. Al tratarse de afirmaciones globales y suposiciones subjetivas sobre la aplicación de la norma, carentes de una confrontación normativa real, no se ofrece el sustento necesario para que se habilite el juicio de constitucionalidad y la Corte profiera un fallo de fondo.

 

114.       En síntesis, el cargo sobre presunta vulneración de los principios de la función administrativa no cumple con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia.

 

2.4. El cargo contra las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta transgresión del bloque de constitucionalidad, no cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia.

 

Resumen del cargo por la presunta transgresión del bloque de constitucionalidad

 

115.       El demandante sostuvo que las normas acusadas transgreden los artículos 6° y 26 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena) y su Protocolo Modificatorio de Trujillo. Sin embargo, el actor se limitó a señalar los instrumentos internacionales que considera trasgredidos, sin precisar las razones por las cuales las expresiones demandadas “de carácter público”^[48], “Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.”^[49] y “pública”^[50] contravienen los principios o derechos que integran el bloque de constitucionalidad.

 

El cargo por la presunta transgresión del bloque de constitucionalidad carece de especificidad y suficiencia

 

116.       El cargo de violación al bloque de constitucionalidad no cumple los requisitos de especificidad y suficiencia por las siguientes razones:

 

Especificidad

 

117.       El cargo no cumple el requisito de especificidad, pese a que el demandante enuncia algunos artículos concretos de instrumentos internacionales. En efecto, en este sentido, la sola identificación de disposiciones como los artículos 6° y 26 del PIDESC o el artículo 24 de la Convención Americana no satisface la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional, en la medida en que el actor no desarrolla el contenido normativo de tales disposiciones ni explica de manera concreta cómo las normas legales acusadas resultan incompatibles con dichos mandatos. Para que un cargo de esta naturaleza sea apto, no basta con citar normas del bloque de constitucionalidad, sino que es indispensable construir una confrontación normativa específica entre estas y las disposiciones demandadas de manera que se demuestre la forma como éstas últimas vulneran la Constitución Política. Al omitirse este análisis, el reproche carece de la precisión necesaria para evidenciar una contradicción clara, directa y verificable.

 

Suficiencia

 

118.       El requisito de suficiencia se encuentra insatisfecho debido a que la demanda no aporta los elementos de juicio necesarios para despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de estas expresiones demandadas: “de carácter público”^[51] y “pública”^[52]. La suficiencia exige que la argumentación sea adecuadamente persuasiva para generar una mínima duda de constitucionalidad de la norma acusada.

 

119.       En este proceso, el actor no desarrolló los argumentos respecto al bloque de constitucionalidad, sino que se limitó a plantear dudas globales sobre la conveniencia económica de la medida y a reiterar argumentos de otros cargos como el de igualdad y de libertades de empresa y de competencia económica. Al no explicar las razones jurídicas de la transgresión internacional, la exposición carece de la fuerza argumentativa requerida para iniciar un debate constitucional de fondo.

 

120.       En este punto, resulta relevante precisar que conforme a la jurisprudencia[53] de la Corte Constitucional, las personas jurídicas pueden ser titulares de ciertos derechos fundamentales compatibles con su naturaleza —como el hábeas data, el buen nombre, el debido proceso—, pero no lo son de los derechos humanos en sentido estricto, los cuales se fundamentan en la dignidad humana y en la condición ontológica de la persona natural. En consecuencia, el actor no solo omite explicar de qué manera concreta las normas demandadas vulneran los instrumentos internacionales invocados, sino que tampoco justifica la titularidad de tales derechos en cabeza de las fiduciarias privadas que, en su criterio, resultarían afectadas, lo que impide estructurar un juicio de constitucionalidad y conduce a la ineptitud del cargo.

 

121.       En consecuencia, al ser un cargo incompleto y carecer de un sustento mínimo que fundamente la acusación, la Corte se ve obligada a declararse inhibida ante la imposibilidad de estructurar, de oficio, un juicio de constitucionalidad que el demandante no propuso.

 

2.5. El cargo contra las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta vulneración del principio de igualdad, no cumple la carga argumentativa exigida.

 

Resumen del cargo por vulneración del principio de igualdad

 

122.       En el juicio de igualdad propuesto, el ciudadano sostiene que las sociedades fiduciarias públicas y privadas deben entenderse como sujetos iguales, en la medida en que ambas hacen parte del sistema financiero colombiano, se encuentran sometidas al mismo marco regulatorio, cumplen idénticos requisitos de solvencia y están vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. A partir de esta premisa, considera que la naturaleza pública o privada del capital de la fiduciaria no incide en su capacidad técnica o financiera para administrar recursos públicos, por lo que la exclusión de las fiduciarias privadas para administrar los fondos regulados en las normas demandadas constituye un trato discriminatorio injustificado.

 

El cargo por la vulneración del principio de igualdad carece de especificidad y suficiencia

 

Especificidad

 

123.       La jurisprudencia constitucional ha señalado que la formulación de un cargo por vulneración del derecho a la igualdad exige la construcción de un criterio de comparación, pues todos los sujetos, situaciones y cosas pueden ser comparables, según sus similitudes y diferencias[54]. Por ello, la comparación debe garantizar un balance preciso que concilie los postulados en tensión a partir de los criterios expuestos en la demanda, sin presentar criterios demasiado generales, que lleven a un alto grado de asimilación, o demasiado específicos, que lleven a un alto grado de diferenciación[55].

 

124.       En el presente caso, la Sala estima que la demanda no cumple la especial carga argumentativa, porque dado el carácter relacional del principio de igualdad, no se hizo la pertinente identificación y explicación del criterio de comparación entre los sujetos, dado que “antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza”[56].

 

125.       En concreto, el demandante empleó criterios generales de comparación, pues se limitó a equipar las sociedades fiduciarias públicas y privadas exclusivamente a partir de su sujeción a un mismo régimen legal y de supervisión por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia, así como el aparentemente cumplimiento de los “mismos requisitos técnicos, patrimoniales, operativos y de profesionalismo”. Pero más allá de estas afirmaciones, el actor no desarrolló las razones por las cuales considera que los dos grupos resultan comparables. En otras palabras, no sustentó el cargo respecto del criterio de comparación.

 

126.       Ciertamente, la sola coincidencia en el régimen de vigilancia y las afirmaciones sobre la existencia de las mismas exigencias técnicas u operativas no permiten establecer, por sí mismas, que las sociedades fiduciarias públicas y privadas se encuentren en la misma situación de cara a la administración de los patrimonios autónomos conformados por recursos públicos dispuestos por la medida legislativa que aquí se demanda. Desde esta perspectiva, la Sala considera que el actor no identificó ni construyó un patrón de comparación. Por tanto, el cargo se sustenta en argumentos vagos y generales que impiden verificar si existe una confrontación real y objetiva entre la norma demandada y el artículo 13 de la Constitución Política. La ausencia de un criterio de comparación adecuadamente estructurado impide adelantar el juicio de igualdad propuesto.

 

127.       Por lo anterior, la Sala Plena concluye que el cargo carece de especificidad, en tanto (i) se funda en rasgos comunes de carácter general que no permiten construir un criterio de comparación válido; y (ii) no desarrolla una argumentación que permita evidenciar de manera concreta la incompatibilidad entre la medida legislativa y el derecho a la igualdad.

 

Suficiencia

 

128.       La falencia expuesta en precedencia da cuenta de dos situaciones: el demandante no expuso todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad; y, además, la argumentación presentada no logró despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la cual “se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”.

 

129.       Lo anterior lleva a que la demanda carezca de los requisitos argumentativos mínimos y, en consecuencia, la Corte deba inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.

 

2.6. El cargo contra las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta vulneración de las libertades de empresa y de competencia económica previstas en el artículo 333 de la Constitución, así como el principio de libre concurrencia en la contratación estatal, cumple con los requisitos de aptitud de la demanda.

 

130.       La Sala considera que este cargo satisface los requisitos de aptitud sustantiva exigidos por la jurisprudencia constitucional. Cumple el requisito de claridad, pues el demandante expone de manera comprensible y ordenada las razones por las cuales considera que las expresiones demandadas vulneran el artículo 333 de la Constitución. En particular, identifica la disposición constitucional presuntamente infringida, precisa el contenido normativo de las expresiones acusadas y explica que el reproche de inconstitucionalidad se fundamenta en que la reserva de la administración de determinados patrimonios autónomos a sociedades fiduciarias de naturaleza pública restringe el acceso de las fiduciarias privadas a ese segmento del mercado.

 

131.       El cargo satisface el requisito de certeza, dado que la acusación recae sobre una proposición jurídica real y verificable contenida en las normas demandadas. En efecto, las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, establecen expresamente que la administración de los patrimonios autónomos allí previstos deberá realizarse a través de sociedades fiduciarias de naturaleza pública. En consecuencia, el reproche no se dirige contra una interpretación subjetiva o hipotética de la norma, sino contra el contenido normativo que restringe la posibilidad de que sociedades fiduciarias privadas celebren dichos contratos.

 

132.       El cargo cumple el requisito de especificidad, pues el actor identifica la oposición existente entre las disposiciones acusadas y el artículo 333 de la Constitución. En concreto, sostiene que la reserva legal a favor de las sociedades fiduciarias públicas constituye una restricción al acceso de las fiduciarias privadas a un segmento específico del mercado de servicios fiduciarios, lo que, a su juicio, limita la libertad económica, restringe la libre competencia y desconoce el principio de libre concurrencia en la contratación estatal. De este modo, el demandante plantea una confrontación concreta entre el contenido de las normas demandadas y los mandatos constitucionales que estima vulnerados.

 

133.       El cargo satisface el requisito de pertinencia, por cuanto las razones expuestas son de naturaleza estrictamente constitucional. En efecto, el demandante fundamenta su reproche en la incompatibilidad de la restricción legal con las garantías previstas en el artículo 333 de la Constitución y con el principio de libre concurrencia en la contratación estatal.

 

134.       Finalmente, el cargo cumple el requisito de suficiencia, en la medida en que la argumentación desarrollada suscita una duda mínima sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas. En particular, el actor plantea que la reserva legal en favor de las sociedades fiduciarias públicas podría constituir una barrera injustificada al acceso de las fiduciarias privadas al mercado de administración de determinados patrimonios autónomos y, por ende, afectar las libertades económicas protegidas por el artículo 333 de la Constitución.

 

135.       Estos argumentos son suficientes para habilitar un pronunciamiento de fondo, sin que ello implique anticipar el sentido de la decisión que habrá de adoptarse.

 

136.       Del análisis anterior se concluye que la Corte deberá declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda formulada contra la expresión “Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.”, contenida en el artículo 307 de la Ley 2294 de 2023, así como frente a los cargos por la presunta vulneración de los principios de la función administrativa, del derecho a la igualdad y del bloque de constitucionalidad dirigidos contra las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la misma ley.

 

137.       En atención a lo anterior, la Sala limitará el estudio de constitucionalidad al cargo por la presunta vulneración de las libertades de empresa y de competencia económica previstas en el artículo 333 de la Constitución, así como al principio de libre concurrencia en la contratación estatal, respecto de  las expresiones “de carácter público”, y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023.

 

3. Presentación del caso, problemas jurídicos y esquema de solución

 

138.       Las disposiciones demandadas de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022–2026) establecen la creación, transformación y regulación de diversos patrimonios autónomos destinados a la administración de recursos públicos, cuya gestión se encomienda a sociedades fiduciarias de carácter público. En particular, el artículo 73 transforma el Fondo Mujer Emprende en el Fondo “Mujer Libre y Productiva”, con vocación de permanencia, y dispone que su administración se realice mediante fiducia mercantil celebrada con una fiduciaria pública seleccionada directamente por el Departamento Administrativo de la Presidencia.

 

139.       Por su parte, el artículo 279 prevé una regla similar para el Fondo Regional de Pactos Territoriales, que también se transforma en un patrimonio autónomo administrado por una fiduciaria pública designada por el Departamento Nacional de Planeación. Finalmente, el artículo 329 crea el Fondo “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, también como un patrimonio autónomo, cuya administración corresponde al Ministerio de Hacienda mediante la celebración de un contrato de fiducia mercantil con una fiduciaria pública, con el objeto de gestionar recursos destinados a proyectos estratégicos en sectores como agua, saneamiento básico, transición energética e industrial y reforma rural integral.

 

140.       En conjunto, estas disposiciones configuran un esquema institucional orientado a la gestión de recursos públicos a través de patrimonios autónomos administrados fiduciariamente, con reglas específicas sobre su dirección, destinación y operación en función de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.

 

141.       El demandante sostiene que las disposiciones acusadas vulneran la libertad económica y la libre competencia (art. 333 C.P.), al establecer una restricción que, en su criterio, excluye a las fiduciarias privadas de la administración de recursos públicos mediante contratos de fiducia mercantil. Según su planteamiento, esta limitación configura una barrera de acceso injustificada al mercado fiduciario estatal, impide la concurrencia entre operadores públicos y privados y favorece la concentración de dicha actividad en entidades fiduciarias de carácter público. Adicionalmente, afirma que la medida priva al Estado de los beneficios asociados a la competencia —como mejores condiciones económicas, mayor eficiencia e innovación—, por lo que concluye que se trata de una restricción injustificada a la libre competencia y a la libertad económica.

 

142.       Con fundamento en el cargo formulado, corresponde a la Sala Plena determinar si las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, al disponer que los contratos de fiducia mercantil para la administración de determinados patrimonios autónomos creados o regulados en el Plan Nacional de Desarrollo deban celebrarse con sociedades fiduciarias de naturaleza pública, desconocen las libertades de empresa y de competencia económica (artículo 333 de la Constitución), así como el principio de libre concurrencia en la contratación estatal.

 

143.       Para tal efecto, la Corte deberá aplicar un test de proporcionalidad intermedio[57] para resolver si la medida: (i) persigue una finalidad constitucionalmente importante; (ii) es efectivamente conducente para alcanzarla y, (iii) no resulta evidentemente desproporcionada.

 

144.       Para resolver el problema jurídico planteado, esta corporación se referirá al contrato de fiducia y reiterará la jurisprudencia constitucional sobre las libertades de empresa, de competencia económica y concurrencia en la contratación estatal. Finalmente, resolverá el caso concreto.

 

4. Contrato de fiducia (mercantil y pública), fiduciario y patrimonio autónomo

 

145.       Teniendo en cuenta el contexto y las expresiones demandadas de los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, la Corte considera necesario efectuar algunas consideraciones generales sobre los siguientes temas: el contrato de fiducia mercantil y la fiducia pública; el patrimonio autónomo y las sociedades fiduciarias. Si bien cada uno de estos asuntos abarca múltiples aspectos técnicos y detalles minuciosos, solo se abordarán aquellos elementos que resultan pertinentes como parámetros de referencia para el análisis específico de la demanda de inconstitucionalidad formulada contra las disposiciones mencionadas. De igual forma, esta Corte y otras altas corporaciones judiciales han desarrollado una amplia doctrina jurisprudencial sobre estas materias; sin embargo, no se efectuará un examen exhaustivo de todas esas decisiones, sino que únicamente se hará alusión a aquellas que se estiman relevantes para el estudio de constitucionalidad de las normas acusadas.

 

146.       En cuanto a la fiducia, esta Corte ha puesto de presente que existen distintos tipos de fiducia: la pública, el encargo fiduciario y la fiducia mercantil^[58]. Adicionalmente, ha concluido que “en la actualidad, las entidades estatales podrán celebrar el contrato de fiducia pública en los términos del numeral 5o. del artículo 32, o el contrato de fiducia mercantil de acuerdo con lo dispuesto en el Código de Comercio y en las normas generales de contratación administrativa previstas en la citada Ley 80 de 1993”^[59]. En ese contexto, resulta pertinente exponer las características esenciales de cada una de estas modalidades.

 

147.       Contrato de fiducia mercantil. De conformidad con el artículo 1226 del Código de Comercio “la fiducia mercantil es un negocio jurídico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario”[60].

 

148.       Es un contrato solemne que, por regla general, debe constar en escritura pública y ser inscrito en el registro que corresponda según la naturaleza de los bienes transferidos^[61]. Según el Decreto 2555 de 2010^[62], “los contratos de la fiducia mercantil que celebren las sociedades fiduciarias no requerirán de la solemnidad de la escritura pública cuando los bienes fideicomitidos sean exclusivamente bienes muebles”. (Artículo 2.5.1.1.1) Al término del negocio fiduciario los bienes retornan al fiduciante, salvo disposición en contrario prevista en el contrato de fiducia^[63]; y será ineficaz toda estipulación que disponga que el fiduciario adquirirá el dominio de los bienes fideicomitidos^[64].

 

149.       El fiduciario. Según el Código de Comercio, el fiduciario es un sujeto calificado porque solo puede ser un establecimiento de crédito^[65] o una sociedad fiduciaria^[66] autorizada por la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera). Las sociedades fiduciarias son instituciones financieras que hacen parte de las “sociedades de servicios financieros”^[67].

 

150.       El fiduciario no solo debe responder hasta de culpa leve^[68] en el cumplimiento de su gestión, sino que está obligado a rendir cuentas comprobadas de su gestión al beneficiario cada seis meses^[69] con el objetivo de asegurar transparencia, control y fiscalización periódica de la administración fiduciaria; facilitar la detección temprana de irregularidades y habilitar remedios oportunos.

 

151.       Salvo que la ley disponga lo contrario, la gestión de las sociedades fiduciarias es de medio (no de resultado)^[70]. Adicionalmente, el fiduciario debe cumplir una serie de deberes indelegables^[71] que tienen los siguientes objetivos: asegurar el cumplimiento efectivo del contrato de fiducia; proteger intereses del fiduciante y beneficiario mediante una gestión profesional diligente, proactiva, oportuna y conforme al acto constitutivo; impedir la confusión de los bienes fideicomitidos con los bienes de la sociedad fiduciaria y los que correspondan a otros negocios fiduciarios; garantizar la adecuada administración de los recursos fideicomitidos; ejercer las acciones judiciales y extrajudiciales necesarias para conservar y proteger la integridad del patrimonio autónomo frente a actos de terceros, del beneficiario y del fiduciante y del fideicomitente; reducir riesgos regulatorios y de responsabilidad mediante control preventivo; garantizar legalidad y transparencia involucrando a la autoridad supervisora cuando procede; maximizar los beneficios económicos para los beneficiarios dentro del marco del contrato de fiducia; ejecutar la finalidad del fideicomiso entregando correctamente los bienes al destinatario indicado, cerrando la relación fiduciaria y respetando la voluntad contractual o legal. 

 

152.       En línea con lo anterior, el artículo 146 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero precisa lo siguiente respecto de las normas generales de las operaciones fiduciarias: (i) los encargos fiduciarios se rigen por las reglas que “regulan el contrato de fiducia mercantil, y subsidiariamente las disposiciones del Código de Comercio que regulan el contrato de mandato, en cuanto unas y otras sean compatibles con la naturaleza propia de estos negocios y no se opongan a las reglas especiales previstas en el presente Estatuto”; (ii) “las sociedades fiduciarias podrán celebrar contratos de fiducia mercantil sin que para tal efecto se requiera la solemnidad de la escritura pública, en todos aquellos casos en que así lo autorice mediante norma de carácter general el Gobierno Nacional”; (iii) los contratos de fiducia “que consten en documento privado y que correspondan a bienes cuya transferencia esté sujeta a registro deberán inscribirse en el Registro Mercantil de la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio del fiduciante, sin perjuicio de la inscripción o registro que, de acuerdo con la clase de acto o con la naturaleza de los bienes, deba hacerse conforme a la ley”; (iv) los modelos de contrato de fiducia destinados a servir como base para la celebración de contratos por adhesión o para la prestación masiva del servicio, deben ser previamente evaluados por la Superintendencia Financiera “al igual que toda modificación o adición que pretenda introducirse en las condiciones generales consignadas en los mismos”; (v) la sociedad fiduciaria “que reciba fondos en fideicomiso deberá mantenerlos separados del resto del activo de la entidad”.

 

153.       Patrimonio autónomo. Los patrimonios autónomos hacen parte de las alternativas jurídicas para el manejo de recursos destinados a cumplir un fin específico. La regulación ha previsto figuras o instituciones creadas por normas o en virtud de un contrato. En la sentencia C-158 de 2021, por ejemplo, se enuncian, entre otras, “los Fondos especiales, los Fondos cuenta y los patrimonios autónomos”. La fiducia mercantil, el encargo fiduciario y la fiducia pública son, entre otros, mecanismos de administración de los recursos^[72]. Aunque dichas alternativas son diferentes y tienen regímenes jurídicos específicos, solo se hará referencia a los patrimonios autónomos creados mediante contrato de fiducia que son los mencionados en los artículos objeto de la demanda de constitucionalidad.

 

154.       El patrimonio autónomo surge de la celebración del contrato de fiducia mercantil^[73]. Según el artículo 1233 del Código de Comercio, los bienes fideicomitidos conforman un patrimonio autónomo afecto a la finalidad contemplada en el acto constitutivo. En otras palabras, esos bienes se destinan al cumplimiento de la finalidad del contrato de fiducia. Precisa el Decreto 2555 de 2010 que los “patrimonios autónomos conformados en desarrollo del contrato de fiducia mercantil, aun cuando no son personas jurídicas, se constituyen en receptores de los derechos y obligaciones legales y convencionalmente derivados de los actos y contratos celebrados y ejecutados por el fiduciario en cumplimiento del contrato de fiducia” (Artículo 2.5.2.1.1).

 

155.       La sociedad fiduciaria obra como vocera y administradora de dicho patrimonio autónomo. Como tal, debe celebrar y ejecutar “diligentemente todos los actos jurídicos necesarios para lograr la finalidad del fideicomiso, comprometiendo al patrimonio autónomo dentro de los términos señalados en el acto constitutivo de la fiducia”^[74]. Adicionalmente, el fiduciario será el titular de la personería del patrimonio autónomo para adelantar “todas las actuaciones procesales de carácter administrativo o jurisdiccional que deban realizarse para proteger y defender los bienes que lo conforman contra actos de terceros, del beneficiario o del constituyente, o para ejercer los derechos y acciones que le correspondan en desarrollo del contrato de fiducia”[75]. Precisa esta Corte que  “la utilización de este tipo de instrumentos para el manejo de recursos de origen público hace parte de las decisiones que sobre la dirección o mandatos de intervención de la economía debe adoptar el Legislador, en ejercicio de su amplio margen de configuración en materia económica. Esta determinación debe responder a un fin legítimo de orden constitucional, respecto del cual el medio sea eventualmente adecuado para alcanzarlo bajo criterios de razonabilidad” ^[76].

 

156.       Fiducia pública. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el numeral 5 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 “creó un nuevo tipo de contrato, sin definirlo, denominado "fiducia pública", el cual no se relaciona con el contrato de fiducia mercantil contenido en el Código de Comercio y en las disposiciones propias del sistema financiero. Se trata, pues, de un contrato autónomo e independiente, más parecido a un encargo fiduciario que a una fiducia (por el no traspaso de la propiedad, ni la constitución de un patrimonio autónomo), al que le serán aplicables las normas del Código de Comercio sobre fiducia mercantil, “en cuanto sean compatibles con lo dispuesto en esta ley. Así, por ejemplo, al establecer la Ley 80 que el contrato de fiducia pública no comporta la transferencia de dominio ni la constitución de un patrimonio autónomo, entonces no le serán aplicables las normas correspondientes contenidas en el Código de Comercio, sin que ello signifique que se altera la naturaleza del contrato de fiducia mercantil”^[77].

 

157.       En efecto, la Ley 80 de 1993^[78] establece las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales. Respecto del tema en estudio, consagró en los siguientes términos los “encargos fiduciarios y la fiducia pública” como ejemplos de contratos estatales:

 

“Artículo 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación:

   (…)

“5°. Encargos Fiduciarios y Fiducia Pública.

“Las entidades estatales sólo podrán celebrar contratos de fiducia pública, cuando así lo autorice la ley, la Asamblea Departamental o el Concejo Municipal, según el caso^[79].

  

“Los encargos fiduciarios que celebren las entidades estatales con las sociedades fiduciarias autorizadas por la Superintendencia Bancaria, tendrán por objeto la administración o el manejo de los recursos vinculados a los contratos que tales entidades celebren. Lo anterior sin perjuicio de lo previsto en el numeral 20 del artículo 25 de esta ley.

 

“Los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia pública sólo podrán celebrarse por las entidades estatales con estricta sujeción a lo dispuesto en el presente estatuto, únicamente para objetos y con plazos precisamente determinados. En ningún caso las entidades públicas fideicomitentes podrán delegar en las sociedades fiduciarias la adjudicación de los contratos que se celebren en desarrollo del encargo o de la fiducia pública, ni pactar su remuneración con cargo a los rendimientos del fideicomiso, salvo que éstos se encuentren presupuestados.”

(…)

“La fiducia que se autoriza para el sector público en esta ley, nunca implicará transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales, ni constituirá patrimonio autónomo del propio de la respectiva entidad oficial, sin perjuicio de las responsabilidades propias del ordenador del gasto. A la fiducia pública le serán aplicables las normas del Código de Comercio sobre fiducia mercantil, en cuanto sean compatibles con lo dispuesto en esta ley.”

 

158.       Sobre este último aspecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyó que “a la fiducia pública se le aplican las normas de la fiducia mercantil contempladas en el mencionado Código, con las siguientes cuatro salvedades: a) en la fiducia pública no hay transferencia de la propiedad de los bienes o recursos fideicomitidos; b) no se constituye un patrimonio autónomo; c) la adjudicación de los contratos derivados de ella corresponde a la entidad estatal fideicomitente, y d) la comisión de la sociedad fiduciaria no se puede cancelar con los rendimientos del fideicomiso, salvo que éstos estén presupuestados. Lo anterior no se aplica respecto de los casos en que dicha ley autoriza patrimonios autónomos, como tampoco para el caso de la fiducia mercantil previsto en ley posterior”^[80].

 

159.       En línea con lo anterior, en la sentencia C-244 de 2011 la Corte destacó algunas diferencias respecto de la fiducia pública, a saber: (i) con el contrato de fiducia pública, “la entidad estatal no transfiere el dominio sobre los bienes involucrados en el mandato que se otorga, de manera que no se constituye un patrimonio autónomo separable del patrimonio de aquella –numeral 5 del artículo 32 de la Ley 80-”; (ii) las entidades públicas “no pueden delegar en las sociedades fiduciarias la adjudicación de los contratos que resulte necesario celebrar en desarrollo de la fiducia pública”; (iii) el contrato debe tener objeto y plazo determinado; y (iv) en adición a la “ vigilancia que sobre las sociedades fiduciarias ejerce la Superintendencia Financiera, la Contraloría General de la República, así como las contralorías departamentales, distritales y municipales, deben ejercer control sobre la actuación de la fiduciaria en relación con la ejecución de recursos públicos”^[81].

 

5. Las libertades de empresa, competencia económica y concurrencia en materia de contratación estatal. Reiteración de jurisprudencia

 

5.1. Libertades de empresa y competencia económica

 

160.       La Constitución Política de 1991 consagra un modelo de economía social de mercado[82], en el cual se articula la garantía de las libertades económicas con la intervención del Estado orientada a la protección del interés general. La Corte ha precisado el alcance de este modelo en los siguientes términos: “la Carta adopta un modelo de economía social de mercado, que reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condición de motor de la economía, pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad de empresa y la libre competencia económica, con el único propósito de cumplir fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protección del interés general”[83].

 

161.       De acuerdo con lo señalado por la Corte, el modelo económico constitucional se sustenta en dos pilares complementarios[84]: (i) la garantía y efectividad de los derechos humanos, incluidos los derechos económicos como la propiedad, la libertad económica y la iniciativa privada[85]; y (ii) la atribución de competencias a las autoridades públicas para intervenir en la economía con el fin de asegurar la realización efectiva de tales derechos[86]. Esta doble dimensión evidencia que el orden económico no se limita al reconocimiento formal de libertades, sino que incorpora mecanismos de intervención para garantizar su ejercicio en condiciones materiales de igualdad.

 

162.       El artículo 333 de la Constitución dispone que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, y reconoce la libre competencia económica como un derecho que implica obligaciones. Con fundamento en esta disposición, la Corte ha precisado que la libertad económica se concreta principalmente en dos dimensiones: la libertad de empresa y la libertad de competencia^[87].

 

163.       La libertad de empresa, también denominada iniciativa privada, consiste en la facultad de los agentes económicos de participar en el mercado mediante la organización de actividades orientadas a la producción y oferta de bienes y servicios. Su contenido abarca tanto la capacidad de emprender como la de estructurar y desarrollar una actividad económica, e incluye la libertad contractual y el aprovechamiento de la iniciativa privada como instrumento para la satisfacción de intereses individuales y colectivos[88].

 

164.       La jurisprudencia ha señalado que el núcleo esencial de la libertad de empresa comprende, entre otros elementos, el derecho a un trato igual y no discriminatorio entre competidores en condiciones equivalentes, la posibilidad de acceder y retirarse del mercado, la autonomía en la organización interna de la empresa, la libre iniciativa privada y la expectativa de obtener un lucro razonable como resultado de la actividad económica^[89].

 

165.       La libertad de empresa y la iniciativa privada se reconocen como motores del desarrollo económico. Por eso, el artículo 333 de la Constitución ordena al Estado, entre otras, estimular el desarrollo empresarial. Sin embargo, la Corte ha sido enfática en señalar que estas libertades no son absolutas[90]. A diferencia del modelo liberal clásico, que presupone mercados autorregulados y condiciones de competencia perfecta, la economía social de mercado parte del reconocimiento de que los mercados reales presentan fallas estructurales, tales como la ausencia de una pluralidad suficiente de agentes o la desigualdad en las condiciones de acceso. Estas circunstancias justifican la intervención estatal para evitar, corregir o mitigar dichas fallas, así como para alcanzar fines sociales que el mercado por sí solo no garantizaría[91].

 

166.       En ese marco, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para intervenir en la libertad de empresa, con el propósito de garantizar el interés general, la función social de la empresa, la redistribución de oportunidades y la estabilidad económica. No obstante, dicha intervención debe ajustarse a límites constitucionales: debe estar prevista en la ley, no puede afectar el núcleo esencial de la libertad, debe responder a fines legítimos y ha de respetar criterios de razonabilidad y proporcionalidad^[92].

 

167.       Por su parte, la libre competencia económica se configura como el derecho de los agentes económicos a acceder al mercado y participar en él en condiciones de igualdad, sin barreras injustificadas[93]. En este sentido, la Corte ha señalado que existe competencia cuando los distintos empresarios concurren al mercado en un marco normativo que garantiza igualdad de condiciones y ausencia de prácticas restrictivas que dificulten el ejercicio de actividades económicas lícitas^[94].

 

168.       Esta libertad presenta una doble dimensión: una individual, orientada a la obtención de beneficios económicos por parte de los agentes del mercado, y otra colectiva, dirigida a garantizar que los consumidores accedan a bienes y servicios de mejor calidad y a precios justos^[95]. De esta manera, su protección busca asegurar tanto la igualdad entre competidores como la existencia de una pluralidad de oferentes que haga efectivo el derecho de elección de los consumidores^[96].

 

169.       La dimensión individual del derecho a la libre competencia comprende dos componentes esenciales. De una parte, la libertad de acceso al mercado sin barreras injustificadas[97], entendidas como aquellos obstáculos —de naturaleza jurídica, estructural, económica, estratégica o técnica— que impiden o dificultan de manera significativa la entrada de potenciales competidores. Este elemento supone, a su vez, (i) la facultad de los agentes económicos para ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que consideren pertinentes y (ii) la posibilidad de celebrar contratos con cualquier consumidor o usuario[98].

 

170.       De otra parte, dicha dimensión incluye el derecho a participar en el mercado en condiciones de igualdad, lo que implica, por un lado, la existencia de reglas de juego generales, impersonales y aplicables a todos los competidores y, por otro, la proscripción de medidas legales que otorguen ventajas competitivas indebidas, privilegios injustificados o beneficios ilegítimos, así como la imposición de cargas diferenciadas irrazonables que coloquen a determinados agentes en una posición de inferioridad o superioridad en la conformación y conservación de su clientela[99].

 

171.       En ese sentido, desde la perspectiva del oferente, la libre competencia comprende la libertad de acceso al mercado, la facultad de definir las condiciones de oferta y la posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario[100]. No obstante, al igual que la libertad de empresa, esta tampoco es absoluta, por lo que el legislador puede establecer limitaciones orientadas a preservar la estructura competitiva del mercado y a proteger el interés público^[101].

 

172.       En particular, la regulación en materia de competencia tiene como finalidad prevenir prácticas que distorsionen el funcionamiento del mercado, tales como los acuerdos colusorios, el abuso de la posición dominante y la competencia desleal, así como eliminar barreras injustificadas que restrinjan el acceso al mercado y afecten los derechos de los consumidores.

 

173.       En síntesis, el orden económico constitucional colombiano reconoce la libertad de empresa y la libre competencia como pilares del desarrollo económico, pero las somete a límites orientados a garantizar el interés general. De este modo, se configura un modelo que equilibra la iniciativa privada con la función social de la economía, asegurando tanto la eficiencia del mercado como la protección de los derechos de quienes participan en él.

 

5.2. La concurrencia en la contratación estatal en el marco de las libertades económicas

 

174.       En el orden constitucional colombiano, el principio de concurrencia en la contratación estatal constituye una manifestación concreta de las libertades de empresa y de competencia económica consagradas en el artículo 333 de la Constitución[102]. En efecto, la posibilidad de que múltiples agentes económicos participen en los procesos contractuales del Estado permite materializar, de manera simultánea, la apertura del mercado estatal, la igualdad de oportunidades entre oferentes, la transparencia administrativa y la eficiencia en la asignación de los recursos públicos.

 

175.       La concurrencia, entendida como la posibilidad real y efectiva de que distintos interesados formulen ofertas en condiciones de igualdad, no solo protege las libertades económicas de los particulares, sino que también asegura que la administración seleccione la oferta más favorable en términos de calidad, eficiencia y costo. De esta manera, este principio cumple una doble función: (i) garantiza el acceso al mercado estatal en condiciones de igualdad, y (ii) salvaguarda el interés general mediante la optimización del uso de los recursos públicos. En esa medida, la concurrencia no se agota en la apertura formal de los procesos contractuales, sino que exige condiciones materiales que hagan efectiva la participación de los distintos agentes económicos.

 

176.       La jurisprudencia constitucional, en particular la Sentencia C-154 de 2023, ha sistematizado el alcance de los principios de libre concurrencia, libre competencia y libertad económica en la contratación estatal, y ha fijado varias subreglas relevantes. En primer lugar, ha reiterado que se encuentran prohibidas las barreras de acceso desproporcionadas, de modo que cualquier interesado que esté en condiciones de formular una oferta idónea pueda participar en el proceso de selección^[103]. En segundo lugar, ha precisado que la libre concurrencia no es un derecho absoluto, por lo que el Estado puede intervenir para asegurar los principios de la función administrativa en la contratación pública^[104]. En tercer lugar, ha reconocido que dicha concurrencia admite excepciones legítimas, fundadas en la necesidad de garantizar la idoneidad técnica, jurídica, financiera o moral de los contratistas^[105]. En cuarto lugar, ha establecido que toda restricción debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad^[106], y en ciertos casos, cumplir con exigencias de seriedad^[107] y objetividad^[108]. Finalmente, ha enfatizado que la libre competencia implica un mandato de no discriminación en el acceso y participación en los procesos de selección^[109].

 

177.       En estrecha relación con lo anterior, el principio de igualdad en la contratación estatal exige que se otorgue un trato idéntico a quienes se encuentran en las mismas condiciones, así como la fijación de reglas generales e impersonales que orienten la selección objetiva del contratista. Esto implica no solo la proscripción de cláusulas subjetivas o discriminatorias, sino también la adopción de criterios que permitan identificar la oferta más favorable en términos objetivos^[110]. No obstante, la Corte ha reconocido que el legislador puede introducir distinciones entre proponentes, siempre que estas se funden en criterios objetivos y razonables, tales como el tipo de contrato^[111], la posición contractual^[112] o la situación respecto del contrato^[113].

 

178.       Desde esa perspectiva, la Corte ha reconocido que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para regular la contratación estatal^[114], en especial lo relativo a las modalidades de selección y a las condiciones de participación de los oferentes. No obstante, dicho margen no es absoluto^[115]. Está limitado por los principios de la función administrativa^[116], la prevalencia del interés general, la igualdad^[117], la buena fe^[118], la transparencia, la economía, la defensa del patrimonio público^[119] y la libre competencia. De allí que las reglas contractuales puedan introducir distinciones entre proponentes, siempre que estas respondan a criterios objetivos, verificables y constitucionalmente admisibles.

 

179.       En la Sentencia C-032 de 2025, la Sala sostuvo que la ley puede conceder ciertos tratos favorables a empresas públicas cuando ello responde al interés general, pero en ningún caso puede afectar el núcleo esencial de la libre competencia mediante la exclusión de particulares o de otros competidores del mercado.

 

180.       De este desarrollo jurisprudencial se desprende que, si bien el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para regular la contratación estatal, establecer condiciones de acceso y participación en el mercado, definir modalidades de selección y, en ciertos eventos, prever tratamientos diferenciados; dichas facultades encuentran límites claros, no puede vaciar el contenido de la libre competencia mediante exclusiones absolutas, privilegios injustificados o barreras de entrada que impidan a determinados agentes económicos participar en condiciones de igualdad, salvo que exista una habilitación legal expresa y una justificación suficiente y proporcionada. En particular, las restricciones deben (i) responder a criterios objetivos y verificables, (ii) perseguir fines constitucionalmente legítimos, y (iii) no traducirse en exclusiones absolutas ni en la creación de privilegios injustificados que alteren las condiciones de competencia.

 

181.       En síntesis, la jurisprudencia constitucional permite extraer, por lo menos, tres conclusiones. Primero, la libre concurrencia en la contratación estatal es una manifestación de la libre competencia y de la igualdad, pero no tiene carácter absoluto. Segundo, el legislador puede establecer restricciones y tratamientos diferenciados, siempre que respondan a criterios objetivos, verificables y razonables. Tercero, las medidas que excluyen completamente a determinados competidores, otorgan ventajas injustificadas o cierran segmentos del mercado estatal, deben superar un escrutinio constitucional más exigente, pues pueden afectar el núcleo esencial de las libertades económicas y comprometer la selección objetiva, la eficiencia administrativa y el derecho de la administración a escoger la mejor oferta disponible.

 

182.       En este contexto, la Corte ha establecido que para el análisis constitucional de las normas que inciden en la concurrencia en la contratación estatal, en el marco de las libertades económicas, se debe realizar un test de proporcionalidad intermedio, orientado a verificar si la medida: (i) persigue un fin constitucionalmente importante; (ii) es idónea para alcanzarlo; y (iii) no impone restricciones desproporcionadas que vacíen de contenido las libertades de empresa y competencia[120]. Este examen cobra especial relevancia cuando la regulación tiene el potencial de concentrar la actividad contractual en un número reducido de operadores o de excluir completamente a ciertos agentes del mercado.

 

6. Solución del caso concreto

 

183.       La Sala Plena debe determinar si las expresiones “de carácter público”, y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023[121], desconocen el artículo 333 de la Constitución, al prever que determinados patrimonios autónomos creados o regulados en el Plan Nacional de Desarrollo sean administrados por sociedades fiduciarias públicas. El demandante sostiene que tales expresiones excluyen injustificadamente a las fiduciarias privadas del mercado de administración fiduciaria de recursos públicos y configuran una barrera de acceso contraria a las libertades de empresa y de competencia económica, así como al principio de libre concurrencia en la contratación estatal.

 

184.       Para resolver este problema, la Sala aplicará un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia. Este nivel de escrutinio resulta adecuado, conforme a lo señalado por la Corte en la Sentencia C-673 de 2001[122], debido a que la medida se enmarca en un ámbito respecto del cual el legislador dispone de un amplio margen de configuración normativa, particularmente en la definición de instrumentos para la administración de recursos públicos y en el diseño de mecanismos contractuales orientados a la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo. Además, la regulación también incide directamente en principios constitucionales expresos, tales como la libre competencia, la libertad económica y la libre concurrencia en la contratación estatal.

 

185.       En ese marco, la Sala examinará el alcance normativo de las expresiones demandadas con el objeto de determinar si la medida: (i) persigue una finalidad constitucionalmente importante; (ii) es efectivamente conducente para alcanzarla y, (iii) no resulta evidentemente desproporcionada.

 

6.1. Alcance de las expresiones demandadas

 

186.       Las disposiciones acusadas no regulan de manera general el mercado fiduciario ni establecen una prohibición abstracta para que las fiduciarias privadas celebren contratos con el Estado. Su contenido normativo se circunscribe a tres instrumentos específicos de gestión pública previstos en la Ley 2294 de 2023: (i) el Fondo para la Promoción de la Autonomía y el Emprendimiento de la Mujer, denominado Mujer Libre y Productiva; (ii) el patrimonio autónomo destinado a la implementación de los Pactos Territoriales; y (iii) el Fondo “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. En todos los casos, se trata de patrimonios autónomos o fondos vinculados a la ejecución de políticas públicas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo, con recursos públicos o de destinación pública, y con reglas especiales de dirección, administración y operación.

 

187.       En efecto, el artículo 73 dispone que el Fondo Mujer Libre y Productiva tendrá naturaleza de patrimonio autónomo constituido mediante contrato de fiducia mercantil celebrado por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República con una sociedad fiduciaria de carácter público. El artículo 279 prevé una regla semejante para el patrimonio autónomo de Pactos Territoriales, cuya constitución corresponde al Departamento Nacional de Planeación. Finalmente, el artículo 329 crea el Fondo “Colombia Potencia Mundial de la Vida” como un patrimonio autónomo cuya operación se adelanta mediante contrato de fiducia mercantil con la sociedad fiduciaria pública designada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

 

188.       Delimitado el alcance normativo, la Sala advierte que las normas acusadas no impiden que las fiduciarias privadas participen en el mercado fiduciario colombiano ni que contraten con entidades estatales en otros escenarios previstos por el ordenamiento jurídico. Tampoco establecen una regla general según la cual toda administración fiduciaria de recursos públicos deba realizarse exclusivamente por fiduciarias públicas. La restricción examinada es específica, sectorial y referida a determinados patrimonios autónomos asociados a programas especiales del Plan Nacional de Desarrollo.

 

189.       Esta precisión es relevante porque el control constitucional debe recaer sobre el contenido normativo efectivamente acusado y no sobre consecuencias generales, hipotéticas o extensivas que no se desprenden del texto legal. Por ello, el juicio que corresponde adelantar consiste en establecer si la asignación de la administración de estos patrimonios autónomos específicos a fiduciarias públicas resulta compatible con el artículo 333 de la Constitución.

 

6.2. La finalidad de la medida es constitucionalmente importante

 

190.       La identificación de la finalidad de la norma constituye un elemento esencial para evaluar el cumplimiento de los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida, razón por la que el juez constitucional debe adelantar un examen cuidadoso orientado a establecer el objetivo que persigue la disposición demandada[123].

 

191.       En la sentencia C-008 de 2023, la Corte reiteró que “en los eventos en que el legislador hace expresa la finalidad o el objetivo de la norma en el curso del proceso legislativo, bien porque se señala expresamente en la exposición de motivos o la proposición que la integra, o porque se hace expreso en el curso del debate, el juez constitucional debe atenerse a lo expresado por el legislador y fundamentar el juicio de proporcionalidad en su voluntad expresa”.

 

192.       En efecto, cuando el legislador ha expresado de manera clara esa finalidad durante el trámite legislativo —bien sea en la exposición de motivos, en las proposiciones o en los debates parlamentarios—, el control constitucional debe fundarse en dicha voluntad expresa; sin embargo, si los antecedentes legislativos no permiten identificar con precisión el propósito de la norma, corresponde acudir a los objetivos generales de la ley de la cual hace parte, al contexto normativo en el que se inserta y, en último término, a una valoración sistemática y razonable de la disposición, con el fin de determinar el interés constitucional que la inspira y verificar su compatibilidad con la Constitución[124].

 

193.       En el presente caso, los antecedentes legislativos no contienen una formulación expresa sobre las razones y los fundamentos específicos por los cuales el legislador asignó la administración del Fondo para la Promoción de la Autonomía y el Emprendimiento de la Mujer, denominado Mujer Libre y Productiva; el patrimonio autónomo destinado a la implementación de los Pactos Territoriales; y el Fondo “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, a sociedades fiduciarias de naturaleza pública. En consecuencia, conforme al criterio reiterado por esta Corte[125], corresponde acudir a los objetivos generales de la Ley 2294 de 2023, al contexto normativo en el que se insertan las disposiciones acusadas y a una valoración sistemática de la regulación de dichos fondos, con el fin de determinar la finalidad constitucionalmente importante perseguida por el legislador.

 

194.       Desde esa perspectiva, la finalidad de la medida se relaciona con la ejecución de programas estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo. El Fondo Mujer Libre y Productiva se conecta con los objetivos de cierre de brechas de género, autonomía económica, inclusión productiva y participación efectiva de las mujeres. Por su parte, el patrimonio autónomo de Pactos Territoriales se vincula con la convergencia regional y la articulación de inversiones estratégicas de alto impacto territorial. Finalmente, el Fondo Colombia Potencia Mundial de la Vida se relaciona con proyectos de agua y saneamiento básico, transición energética e industrial y reforma rural integral.

 

195.       Puede calificarse como estratégica una política pública o un programa incorporado en el Plan Nacional de Desarrollo cuando el propio legislador lo concibe como un instrumento para materializar las transformaciones estructurales, los objetivos prioritarios o las inversiones estratégicas definidos en dicho instrumento de planificación. En estos eventos, la administración de los recursos públicos destinados a su ejecución adquiere una dimensión institucional orientada a garantizar la adecuada implementación de las políticas públicas. Por ello, resulta constitucionalmente razonable que el legislador, en ejercicio de su amplio margen de configuración normativa, establezca mecanismos de administración que fortalezcan la coordinación interinstitucional, la trazabilidad de los recursos y los sistemas de seguimiento y control, con el propósito de asegurar una ejecución articulada y alineada con los objetivos definidos en el Plan Nacional de Desarrollo.

 

196.       En ese contexto, la asignación de la administración fiduciaria a sociedades públicas persigue finalidades constitucionalmente importantes[126]. En efecto, las disposiciones demandadas buscan asegurar que determinados recursos públicos destinados a la ejecución de programas y proyectos estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo sean administrados a través de esquemas fiduciarios con un nivel reforzado de articulación institucional y mayor control, supervisión y seguimiento estatal. La decisión legislativa se orienta a garantizar que la administración de dichos patrimonios autónomos permanezca estrechamente vinculada a las entidades públicas responsables del diseño, ejecución y seguimiento de las respectivas políticas públicas.

 

197.       La administración fiduciaria de recursos públicos destinados a la ejecución de programas y proyectos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo, aunque se desarrolla mediante instrumentos propios del derecho privado, no puede analizarse exclusivamente desde la lógica ordinaria del mercado. Los fondos regulados en las disposiciones acusadas constituyen mecanismos para la ejecución de iniciativas orientadas al cumplimiento de fines constitucionales de especial relevancia, como la igualdad de género, el ordenamiento territorial y la transición hacia un modelo de desarrollo sostenible. En esa medida, cumplen funciones de interés general que trascienden la dimensión estrictamente comercial de la actividad fiduciaria, circunstancia que habilita al legislador para establecer mecanismos institucionales dirigidos a garantizar que la administración de esos recursos contribuya al cumplimiento de las políticas públicas del Plan Nacional de Desarrollo.

 

198.       La Sala advierte que la finalidad de las disposiciones acusadas se conecta directamente con varios mandatos constitucionales. En primer lugar, con el artículo 209 de la Constitución, según el cual la función administrativa debe desarrollarse al servicio de los intereses generales y con fundamento en los principios de moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. En segundo lugar, con los artículos 150 y 334 superiores, que reconocen al Congreso un amplio margen de configuración para definir instrumentos de intervención económica, dirección de la economía y organización de mecanismos orientados a la ejecución de políticas públicas. Finalmente, la medida también se relaciona con la función de planeación estatal y con la competencia del legislador para diseñar estructuras institucionales que permitan materializar los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.

 

199.       La Corte considera relevante destacar que la medida no parte de una presunción según la cual las fiduciarias privadas carezcan de capacidad técnica, experiencia o idoneidad para administrar recursos públicos. Tampoco supone que las entidades fiduciarias públicas sean necesariamente más eficientes por razón exclusiva de su naturaleza jurídica. El fundamento de la decisión legislativa radica, más bien, en la búsqueda de un modelo de gestión que permita una integración más estrecha entre la administración fiduciaria y las estructuras estatales encargadas de ejecutar y controlar determinadas políticas públicas consideradas estratégicas por el legislador en el Plan Nacional de Desarrollo.

 

200.       En ese sentido, la decisión de asignar la administración fiduciaria de ciertos patrimonios autónomos a sociedades fiduciarias de carácter público es una medida constitucionalmente importante que se orienta a preservar el control institucional sobre recursos públicos estratégicos, fortalecer los mecanismos de seguimiento y trazabilidad en su ejecución, facilitar la coordinación administrativa entre entidades estatales para promover una ejecución ágil y articulada de los programas y asegurar que la gestión fiduciaria se encuentre alineada con las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo y con los objetivos de interés general que justifican la creación de dichos patrimonios autónomos.

 

6.3. La medida es efectivamente conducente

 

201.       La Sala considera que la medida resulta efectivamente conducente para alcanzar las finalidades constitucionalmente importantes previamente identificadas. En particular, la asignación de la administración de determinados patrimonios autónomos a fiduciarias públicas permite fortalecer la articulación institucional entre la entidad responsable de la política pública, el administrador fiduciario y las instancias estatales encargadas del seguimiento, vigilancia y control de los recursos públicos comprometidos. Esta relación adquiere especial relevancia cuando los patrimonios autónomos financian programas estratégicos de alto impacto social, territorial, ambiental, productivo o sectorial, cuya ejecución demanda mecanismos reforzados de coordinación estatal y control institucional permanente.

 

202.       En efecto, dichos fondos fueron concebidos como instrumentos para materializar algunas de las principales transformaciones estructurales impulsadas por el legislador[127]. Así, el Fondo para la Promoción de la Autonomía y el Emprendimiento de la Mujer —Mujer Libre y Productiva— se enmarca en la estrategia denominada "El Cambio es con las Mujeres", orientada a cerrar brechas de género en materia de empleo, inclusión productiva, acceso a la tierra y activos productivos y participación efectiva de las mujeres en los espacios de decisión; el patrimonio autónomo destinado a los Pactos Territoriales responde al eje de convergencia regional, concebido como un instrumento para articular inversiones estratégicas de alto impacto para el desarrollo territorial; y el Fondo "Colombia Potencia Mundial de la Vida" se inserta en las transformaciones relativas al ordenamiento del territorio alrededor del agua, la justicia social y la transformación productiva con acción climática, orientadas al financiamiento de proyectos de agua y saneamiento básico, transición energética, industrialización y reforma rural integral.

 

203.       La Sala precisa que la naturaleza pública de la fiduciaria no constituye, por sí sola, una garantía automática de mayor eficiencia, transparencia o capacidad técnica. Sin embargo, sí habilita al legislador para incorporar al esquema fiduciario mecanismos adicionales de control institucional, deberes reforzados de coordinación administrativa y formas de supervisión propias del aparato estatal, elementos que guardan una relación directa con la finalidad de proteger la adecuada destinación de recursos públicos estratégicos y garantizar su ejecución conforme a las prioridades de política pública definidas por el legislador.

 

204.       En consecuencia, la decisión legislativa de acudir a fiduciarias públicas para administrar determinados patrimonios autónomos mantiene una relación razonable y suficientemente estrecha con el propósito de fortalecer el control institucional sobre recursos públicos estratégicos y asegurar una mayor coordinación estatal en la ejecución de programas y proyectos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. La medida permite integrar la administración fiduciaria con instrumentos estatales de planeación, seguimiento, evaluación y control propios de la gestión pública, favoreciendo así una ejecución más articulada y controlada de las políticas financiadas mediante dichos patrimonios autónomos.

 

205.       La Sala precisa que el juicio constitucional no está dirigido a determinar si habría resultado más eficiente o conveniente permitir la participación de fiduciarias privadas en todos los casos, pues esa valoración corresponde, en principio, al margen de configuración normativa del legislador y al diseño técnico de la política pública. El control constitucional se circunscribe a verificar si la medida adoptada es efectivamente conducente para alcanzar una finalidad constitucionalmente importante. En el presente caso, la decisión legislativa de acudir a fiduciarias públicas para la administración de determinados patrimonios autónomos guarda una relación razonable y suficiente con el propósito de fortalecer el control institucional, la coordinación estatal y el seguimiento de recursos públicos vinculados a programas y objetivos estratégicos definidos en el Plan Nacional de Desarrollo.

 

206.       Por lo demás, el hecho de que las fiduciarias privadas estén sujetas a inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera y puedan contar con capacidad técnica suficiente no torna inconstitucional la medida. Esa circunstancia demuestra que existen otros operadores idóneos en el mercado, pero no elimina el margen del legislador para escoger, respecto de ciertos patrimonios autónomos concretos, un modelo de administración fiduciaria pública cuando este se vincula con objetivos de política pública, control institucional y gestión de recursos públicos estratégicos dentro del Plan Nacional de Desarrollo.

 

6.4. La medida no resulta evidentemente desproporcionada

 

207.       Finalmente, la Sala debe establecer si la medida no resulta evidentemente desproporcionada, en los términos exigidos por el juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia. Para ello, es necesario ponderar la intensidad de la afectación sobre las libertades de empresa, competencia económica y concurrencia en la contratación estatal, frente a los beneficios constitucionales perseguidos por la medida.

 

208.       Las expresiones demandadas restringen la posibilidad de que fiduciarias privadas administren los patrimonios autónomos específicos previstos en los artículos acusados. Sin embargo, no les impiden desarrollar su actividad económica, prestar servicios fiduciarios en el mercado privado, celebrar otros contratos fiduciarios con entidades estatales ni participar en otros escenarios de contratación pública. La medida tampoco les impone una inhabilidad general ni una prohibición permanente para contratar con el Estado. Por tanto, no compromete el núcleo esencial de las libertades económica, de competencia y concurrencia en la contratación estatal, pues no excluye de manera absoluta a los agentes privados del mercado fiduciario ni impone restricciones irrazonables o desproporcionadas, sino que se limita a regular la administración de ciertos fondos especiales en atención al interés general.

 

209.       La situación difiere de la analizada en la Sentencia C-537 de 2023, en la que la Corte declaró inexequible una regla que obligaba a todas las entidades públicas a afiliarse a una administradora pública de riesgos laborales, pues esa medida cerraba de manera general el mercado de riesgos laborales del sector público a las ARL privadas y restringía la libertad de elección de las entidades públicas. En este caso, en cambio, la reserva recae sobre patrimonios autónomos determinados y no comporta la exclusión general de las fiduciarias privadas del mercado estatal.

 

210.       Como se indicó previamente, la libertad de competencia tiene por objeto garantizar que los agentes económicos puedan acceder y participar en el mercado en condiciones equitativas, sin enfrentar barreras injustificadas, tratamientos privilegiados arbitrarios o limitaciones desproporcionadas impuestas por las autoridades públicas. Desde esta perspectiva, no toda medida normativa que genere impactos económicos diferenciados entre los distintos competidores comporta, automáticamente, una vulneración del derecho a la libre competencia. Para que se configure una restricción contraria a la Constitución, es indispensable demostrar que la disposición altera de manera irrazonable las condiciones de acceso, permanencia o participación en el mercado, o que establece ventajas o desventajas competitivas desprovistas de una justificación constitucional objetiva y suficiente.

 

211.       La restricción cuestionada no excluye a las fiduciarias privadas del mercado fiduciario ni de la contratación estatal en términos generales. A diferencia de los casos en los que la Corte ha declarado inexequibles medidas que cierran completamente un segmento de mercado a los particulares, las disposiciones acusadas se limitan a prever una reserva puntual respecto de ciertos patrimonios autónomos específicos asociados a programas estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo. Las fiduciarias privadas conservan amplias posibilidades de participación tanto en el mercado fiduciario general como en múltiples modalidades de contratación estatal relacionadas con fondos, encargos fiduciarios o contratos permitidos por el ordenamiento jurídico.

 

212.       En consecuencia, la medida no configura una barrera injustificada de entrada al mercado fiduciario estatal ni elimina de manera total o significativa la libertad de empresa de las fiduciarias privadas. Si bien estas dejan de participar en la administración de los patrimonios autónomos concretos regulados por las disposiciones acusadas, conservan intacta su capacidad general de operar en el mercado fiduciario y de contratar con el Estado en los demás eventos permitidos por el ordenamiento jurídico. En contraste, la medida contribuye a finalidades constitucionales relevantes asociadas a la administración de recursos públicos, la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, la trazabilidad institucional y la coordinación estatal en sectores estratégicos.

 

213.       En ese orden de ideas, la medida supera el juicio de proporcionalidad intermedio porque, en primer lugar, persigue finalidades constitucionalmente importantes, vinculadas a la realización de los principios de celeridad, eficacia, coordinación y transparencia en la administración de recursos públicos orientados al cumplimiento de objetivos estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo, así como a la necesidad de asegurar mecanismos reforzados de control y articulación institucional sobre fondos de especial relevancia para la ejecución de la política pública. En segundo lugar, es efectivamente conducente para alcanzar dichos fines, pues la vinculación de la administración fiduciaria a entidades sometidas a controles públicos y a mecanismos de coordinación institucional fortalece la trazabilidad, supervisión y articulación en la gestión de recursos estratégicos. Finalmente, la medida no resulta evidentemente desproporcionada, porque la restricción que incorpora es específica y de alcance limitado: no excluye a las sociedades fiduciarias privadas del mercado fiduciario ni de la contratación estatal en general, sino que establece una regla particular para determinados patrimonios autónomos asociados al cumplimiento de objetivos de política pública de especial relevancia constitucional como lo es el Plan Nacional de Desarrollo.

 

214.       Esta conclusión es consistente con la jurisprudencia constitucional según la cual el legislador puede establecer tratamientos diferenciados en favor de entidades públicas cuando ello responde a finalidades de interés general y no comporta una restricción evidentemente desproporcionada de la libre competencia. Lo constitucionalmente inadmisible sería que el trato diferenciado configurara una barrera absoluta, general e injustificada que eliminara irrazonablemente la participación de agentes privados en el mercado.

 

215.       Ese no es el caso de las disposiciones acusadas. Estas no excluyen a las fiduciarias privadas del mercado fiduciario en general, ni les impiden contratar con entidades estatales en otros ámbitos. La medida se limita a determinados patrimonios autónomos del Plan Nacional de Desarrollo, por lo que su impacto sobre la libre competencia es acotado y no compromete el núcleo esencial de las libertades económicas.

 

6.5. Conclusión

 

216.       Por las razones expuestas, la Sala concluye que la demanda formulada contra la expresión “Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.”, contenida en el artículo 307 de la Ley 2294 de 2023, "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida", no satisface los requisitos mínimos de aptitud sustantiva exigidos para provocar un pronunciamiento de fondo. De igual manera, los cargos formulados por la presunta vulneración de los principios de la función administrativa, del derecho a la igualdad y del bloque de constitucionalidad contra las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la misma ley, tampoco cumplen las cargas mínimas exigidas por la jurisprudencia constitucional para habilitar un juicio de constitucionalidad.

 

217.       En consecuencia, la Sala Plena se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda formulada contra la expresión “Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.”, contenida en el artículo 307 de la Ley 2294 de 2023, así como frente a los cargos por la presunta vulneración de los principios de la función administrativa, del derecho a la igualdad y del bloque de constitucionalidad dirigidos contra las expresiones “de carácter público” y “pública”, contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la misma ley. Es importante advertir que la decisión inhibitoria no hace tránsito a cosa juzgada, ni restringe el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que, si así lo estiman pertinente, pueden presentar una nueva demanda que cumpla las cargas argumentativas exigidas por la jurisprudencia constitucional.

 

218.       Finalmente, frente al cargo por presunta vulneración de las libertades de empresa y de competencia económica, así como el principio de libre concurrencia en la contratación estatal, la Sala concluye que las expresiones acusadas de los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023 no vulneran el artículo 333 de la Constitución. La administración por fiduciarias públicas de ciertos patrimonios autónomos previsto en las disposiciones demandadas se funda en una finalidad constitucionalmente importante, la medida es conducente porque tiene relación con el propósito de fortalecer el control institucional, la coordinación estatal y el seguimiento de recursos públicos vinculados a programas y objetivos estratégicos definidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Además, no resulta evidentemente desproporcionada porque no configura una exclusión absoluta del mercado fiduciario ni una barrera desproporcionada de acceso a la contratación estatal.

 

219.       Por consiguiente, la Sala declarará exequibles, por el cargo analizado, las expresiones “de carácter público” y “pública” contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023.

 

VII. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. Declararse INHIBIDA, por ineptitud sustantiva de la demanda, para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la expresión “Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.” contenida en el artículo 307 de la Ley 2294 de 2023, respecto de los cargos formulados en el presente proceso, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

 

SEGUNDO. Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos por presunta violación de los principios de la función administrativa, del bloque de constitucionalidad y del derecho a la igualdad, formulados contra las expresiones “de carácter público” y “pública” contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023, por ineptitud sustantiva de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

 

TERCERO. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “de carácter público” y “pública” contenidas en los artículos 73, 279 y 329 de la Ley 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'”, frente al cargo por presunta vulneración de las libertades de empresa y de competencia económica previstas en el artículo 333 de la Constitución, así como el principio de libre concurrencia en la contratación estatal. 

 

Notifíquese, comuníquese, cúmplase.

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General