REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Sentencia SU-018 de 2026

 

Referencia: expediente T- 10.975.651. 

 

Asunto: acción de tutela interpuesta por el coronel Jean Pinzón Barón, en su calidad de jefe del Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares (CDGJ2), contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. 

 

Magistrada ponente: 

Lina Marcela Escobar Martínez.

 

Tema: acceso de periodistas a información relacionada con inteligencia y contrainteligencia.

 

 

Bogotá, D.C. cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026). 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:  

 

SENTENCIA

 

La decisión se emite en la revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el 11 de octubre de 2024; y, en segunda instancia, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, el 13 de diciembre de 2024.

 

Contenido

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN.. 2

I. ANTECEDENTES. 5

1. Las actuaciones relacionadas con la solicitud de acceso a información y los recursos de reposición y, en subsidio, de insistencia presentados por Laura Marcela Urrego Aguilera, los cuales dieron origen al proceso de tutela bajo estudio. 5

1.1.      La solicitud de acceso a información y su trámite. 5

1.2.      El fallo de insistencia. 9

2.     Actuaciones propias del proceso de acción de tutela bajo revisión por la Corte Constitucional 11

2.1.      Acción de tutela presentada por el CGDJ2. 11

2.2.      Trámite de instancia. 13

3.     Acciones de tutela relacionadas con el proceso bajo revisión iniciadas por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera. 18

3.1.      Primer proceso de acción de tutela iniciado por la peticionaria. 18

3.2.      Segundo proceso de acción de tutela iniciado por la peticionaria. 19

3.3.      No selección por la Corte Constitucional de los procesos de tutela iniciados por la peticionaria  19

4.     Actuaciones en sede de revisión. 20

4.1.      Autos de pruebas, vinculaciones y traslados probatorios proferidos por la magistrada ponente  21

4.2.      Respuestas allegadas por las partes, los terceros con interés y los amigos de la Corte (amici curiae) 21

II.        CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.. 37

1.     Competencia. 37

2.     Presentación del caso y metodología de la decisión. 37

3.     La acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, incluidos aquellos exigidos en casos en los que se cuestiona una providencia judicial 39

4.     Fijación del litigio y planteamiento de los problemas jurídicos a resolver 46

5.     Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales  50

5.1. El defecto sustantivo. 51

5.2. El defecto por desconocimiento del precedente constitucional 52

6. La libertad de información y al acceso a la información pública. 54

6.1. La libertad de información y el acceso a la información pública por parte de periodistas  58

6.2. Jurisprudencia interamericana y constitucional sobre la labor del periodismo y su rol en el control al poder público. 59

7. La función de inteligencia y contrainteligencia dentro del Estado democrático. 63

7.1. El precedente constitucional aplicable al acceso a información relacionada con seguridad y defensa nacional 69

7.2. El test de daño. 79

8.     El caso concreto. 83

8.1. Solución al primer problema jurídico: la providencia judicial del 27 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en un defecto sustantivo. 83

8.2. Solución al segundo problema jurídico: la providencia del 27 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente constitucional 92

8.3. Solución al tercer problema jurídico: la negativa del CGDJ2 a suministrar la información solicitada por la peticionaria no supera el test de daño del art. 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014  99

9. Órdenes a impartir 114

III. DECISIÓN.. 115

 

 

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional conoció el caso de un coronel que, actuando en calidad de jefe del Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares (CGDJ2), interpuso acción de tutela contra una providencia judicial proferida, en única instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Dicha providencia se dio en respuesta a un recurso especial de insistencia presentado por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera, una periodista que pertenece a la organización “El Veinte”.

 

La periodista solicitó información sobre el “[…] el número de personas que han hecho parte de todo grupo armado organizado ilegal del que tenga registro el Ministerio de Defensa entre el 7 de agosto de 1998 y el 29 de septiembre de 2023, discriminado por año, número de integrantes, nombre del grupo armado y tipo de grupo (grupo guerrillero, paramilitar, narcotraficante, banda criminal, grupo emergente, etc”.

 

Luego de que la Dirección de Seguridad Pública del Ministerio de Defensa y la Dirección de Inteligencia Policial (DIPOL) alegaran no tener competencia para responder de fondo la solicitud, esta fue remitida al CGDJ2. Esta última institución no suministró la información, entre otros, porque consideró que los datos de inteligencia y contrainteligencia gozan de reserva legal, conforme al artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, y que solo se pueden difundir a personas legalmente autorizadas.

 

Frente a la negativa del CGDJ2, la peticionaria interpuso recurso de reposición, que fue resuelto desfavorablemente, y, en subsidio, de insistencia. En respuesta a este último recurso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró “mal negada” la solicitud y le ordenó al director del Centro de Inteligencia Conjunta del CGDJ2 suministrar la información, en un término de diez días hábiles.

 

En vista de lo anterior, el CGDJ2 interpuso acción de tutela contra el fallo de insistencia, alegando que este desconoció sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia al configurar: (i) un defecto sustantivo, consistente en efectuar una interpretación indebida del derecho de acceso a la información pública establecida en la Ley Estatutaria 1712 de 2014 y el principio de divulgación “parcial” (máxima divulgación) que, a su juicio, aplica para entidades del orden nacional que no cumplen funciones de inteligencia. Además, adujo que la información de dicha naturaleza solo podía entregársele “a los receptores legales”; (ii) y un desconocimiento del precedente, toda vez que desatendió la ratio decidendi de las sentencias C-540 de 2012, C-274 de 2013 y C-913 de 2010, “según la cual la reserva es inherente a las actividades de inteligencia desarrollada por los organismos” de inteligencia y contrainteligencia. Lo anterior, puesto que estas últimas se rigen por lo establecido en la Ley Estatutaria 1621 de 2013, la cual tiene un sistema distinto de clasificación de la información al establecido en la Ley Estatutaria 1712 de 2014. 

 

En primera instancia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, negó las pretensiones de la acción de tutela presentada por el CGDJ2, por considerar que el fallo que resolvió el recurso de insistencia no incurrió en los defectos alegados. Sin embargo, en segunda instancia, la Sección Tercera, Subsección A, de la misma Alta Corte revocó el fallo de instancia y, en su lugar, amparó los derechos del CGDJ2 al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Así, dejó sin efectos el fallo de insistencia atacado y le ordenó a dicha autoridad judicial emitir una decisión de reemplazo.

 

De manera preliminar, la Sala verificó el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, incluyendo aquellos exigidos cuando se cuestiona una providencia judicial. Luego, la Sala Plena determinó que, además de establecer si se configuraron o no en el fallo de insistencia los defectos alegados por la parte accionante, haría uso de sus facultades ultra y extra petita para analizar el presunto riesgo que la divulgación de la información requerida por la peticionaria podría generar para la seguridad y defensa nacional, así como los derechos de los agentes de inteligencia y fuentes humanas que participaron de su recolección.

 

En consonancia, la Sala planteó los siguientes tres problemas jurídicos para la resolución del caso:

 

El fallo de insistencia del 27 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, ¿incurrió en un defecto sustantivo (i) al aplicar normas propias del derecho de acceso a la información pública establecidas en la Ley Estatutaria 1712 de 2014 y, en especial, el principio de divulgación “parcial” allí contenido, a instituciones que desarrollan labores de inteligencia y contrainteligencia; y (ii) al pasar por alto que la información de dicha naturaleza solo podía entregársele a personas identificadas como receptores legales de esta?

 

El fallo de insistencia del 27 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, ¿incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente en materia de acceso a la información relacionada con seguridad y defensa nacional al pasar por alto que la reserva de la información es inherente a las actividades de inteligencia desarrollada por los organismos de inteligencia y contrainteligencia?

 

De acuerdo con la información que reposa en el expediente, ¿la entrega de la información solicitada por la peticionaria supone una afectación para la seguridad y defensa nacional o los derechos de los agentes de inteligencia y fuentes humanas que participaron en su recolección?

 

Para resolver este asunto, la Sala desarrolló unas consideraciones generales sobre la libertad de información y el derecho de acceso a la información pública, en especial cuando las peticiones provienen de periodistas; y la función de inteligencia y contrainteligencia en el Estado democrático de derecho, con hincapié en el precedente constitucional en materia de acceso a información relacionada con seguridad y defensa nacional. Con apoyo en estos insumos, pasó a resolver el caso concreto y a exponer las órdenes a impartir.

 

Frente al caso concreto, la Sala concluyó que la providencia atacada en sede de tutela, que resolvió favorablemente el recurso de insistencia promovido por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera, no incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente que le atribuyó el CGDJ2.

 

La  Corte constató que el CGDJ2 no cumplió con las exigencias del “test de daño” que previó el artículo 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, según fueron decantadas en la Sentencia SU-328 de 2025. En especial, porque la entidad que invocó la reserva no ofreció evidencias y razones suficientes que permitieran concluir que el suministro de la información requerida por la peticionaria produciría un daño presente, probable y específico para los bienes jurídicos que se pretendía proteger.

 

Teniendo en cuenta la situación descrita, la Sala revocó la sentencia de tutela de segunda instancia proferida en el marco del proceso bajo revisión y, en su lugar, denegó el amparo constitucional deprecado por el CGDJ2. Además, tomó medidas encaminadas a lograr la efectividad de la decisión judicial de insistencia.

 

I. ANTECEDENTES

 

1.            El proceso de acción de tutela bajo estudio está compuesto por un conjunto amplio de actuaciones administrativas y judiciales iniciadas por varios sujetos, y que fueron de conocimiento de distintas autoridades. Por ello, para efectos de facilitar su estudio, los antecedentes del caso se dividirán en tres secciones. La primera se refiere a las actuaciones relacionadas con la solicitud de acceso a información y los recursos de reposición y, en subsidio, de insistencia presentados por Laura Marcela Urrego Aguilera, los cuales dieron origen al proceso de tutela bajo estudio. La segunda comprende las actuaciones propias de proceso de tutela bajo revisión. La tercera se refiere a dos procesos de acción de tutela relacionados con la situación bajo estudio, los cuales, pese a no haber sido seleccionados para revisión y, por lo tanto, no ser objeto de pronunciamiento judicial en esta sentencia, sí ofrecen elementos de contexto relevantes para el fallo que profiere la Sala Plena.

 

1. Las actuaciones relacionadas con la solicitud de acceso a información y los recursos de reposición y, en subsidio, de insistencia presentados por Laura Marcela Urrego Aguilera, los cuales dieron origen al proceso de tutela bajo estudio

 

1.1.          La solicitud de acceso a información y su trámite

 

2.            Solicitud de acceso a información[1]. El 18 de enero de 2024, Laura Marcela Urrego Aguilera peticionó al Ministerio de Defensa Nacional: “REMITIR en formato Excel el número de personas que han hecho parte de todo grupo armado organizado ilegal del que tenga registro el Ministerio de Defensa entre el 7 de agosto de 1998 y el 29 de septiembre de 2023, discriminado por año, número de integrantes, nombre del grupo armado y tipo de grupo (grupo guerrillero, paramilitar, narcotraficante, banda criminal, grupo emergente, etc…)”[2].

 

3.            Para sustentar su solicitud, la peticionaria (i) afirmó que la Dirección de Seguridad Pública del Ministerio de Defensa tiene asignada la función de caracterizar los grupos armados organizados (GAO) y los grupos delictivos organizados (GDO), de acuerdo con el numeral 11 del artículo 10 del Decreto 1874 de 2021; (ii) adjuntó un cuadro que da cuenta de noticias publicadas en medios de comunicación que indican el número de personas que, de acuerdo con el Ministerio de Defensa, se encontrarían vinculadas a grupos al margen de la ley; y (iii) precisó el carácter de interés público que tiene la información solicitada, la cual permite analizar la situación actual y el desarrollo histórico del conflicto armado, y es relevante para hacer control ciudadano al gasto público en defensa.

 

4.            Traslado por competencia de la solicitud[3]. El 25 de enero de 2024, la Dirección de Seguridad Pública del Ministerio de Defensa informó a la peticionaria que carecía de competencia para dar respuesta a la solicitud, por lo que daría traslado de esta a la Dirección de Inteligencia Policial (en adelante, DIPOL)[4].

 

5.            Primera acción de tutela presentada por la peticionaria. Toda vez que la DIPOL no respondió de forma oportuna el derecho de petición, la solicitante interpuso una acción de tutela contra dicha dirección y el Ministerio de Defensa, a la cual se hace referencia más adelante (Cfr. infra párrafo 59).

 

6.            Respuesta de la DIPOL[5]. El 14 de febrero de 2024, la DIPOL dio respuesta a la solicitud de la señora Urrego y le indicó que no había recibido información alguna por parte del Ministerio de Defensa[6], por lo que se enteró de esta cuando fue notificada de la acción de tutela que interpuso la peticionaria. No obstante, precisó que la información solicitada se encontraba cobijada por reserva legal, haciendo referencia al artículo 33[7] de la Ley Estatutaria 1621 de 2013[8] y al artículo 2.2.3.6.1[9] del Decreto 1070 de 2015[10].

 

7.            Primer recurso de reposición y, en subsidio, de insistencia presentado por la peticionaria[11]. El 16 de febrero de 2024, la señora Laura Marcela Urrego Aguilera presentó recurso de reposición y, en subsidio, de insistencia en relación con la respuesta recibida. De acuerdo con la peticionaria: (i) la DIPOL no demostró que, en efecto, la información solicitada fuese, por su naturaleza, de inteligencia, y que no le está permitido a las autoridades simplemente catalogar cualquier dato como de inteligencia para negar su divulgación, puesto que ello daría lugar a reservas genéricas de información en desconocimiento del principio de transparencia que rige a la administración pública.

 

8.            (ii) La solicitante también alegó que la entidad no hizo referencia alguna a los fines legítimos establecidos en los artículos 18[12] y 19[13] de la Ley Estatutaria 1712 de 2014[14], por lo que incumplió la carga argumentativa que le era exigible. En consonancia, (iii) afirmó que, al no haber identificado el fin legítimo que autoriza la reserva, no es posible identificar el daño presente, probable y específico que supere el interés público que representa el derecho a la información, de conformidad con lo establecido en esta última ley. Por último, (iv) reiteró que la información solicitada no genera ningún tipo de riesgo sobre el interés público, puesto que esta fue conocida previamente por la prensa.

 

9.            Respuesta de la DIPOL al primer recurso de reposición y, en subsidio, de insistencia[15]. En oficio del 2 de marzo de 2024, el director de la DIPOL remitió por competencia el derecho de petición y el recurso de insistencia presentado por la peticionaria al Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares (en adelante, CGDJ2).

 

10.        Oficio de la peticionaria relacionado con la respuesta al primer recurso de reposición y en subsidio de insistencia[16]. En escrito del 2 de marzo de 2024, la peticionaria argumentó ante la DIPOL que el traslado realizado por dicha institución al CGDJ2 fue “claramente ilegal”, al realizarse por fuera de las condiciones establecidas en el artículo 21[17] de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley Estatutaria 1755 de 2015[18], que otorga un término de 5 días hábiles a la autoridad que realiza un traslado por competencia para efectuarlo. Además, en este caso, el traslado de la petición ocurrió una vez presentado el recurso de reposición y, en subsidio, de insistencia, lo que implica que no se les dio trámite a los recursos presentados.

 

11.        Respuesta del CGDJ2 a la solicitud de acceso a la información[19]. El departamento dio respuesta mediante oficio del 8 de marzo de 2024[20] y señaló que la información de inteligencia y contrainteligencia que maneja goza de reserva legal, conforme al artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, por lo que solo se puede difundir a personas autorizadas y cumpliendo con los protocolos de seguridad aplicables. Además, indicó que el sector defensa tiene información pública disponible relacionada con el objeto de la solicitud, la cual es recolectada y consignada por el Observatorio de Derechos Humanos y Defensa Nacional, así como en otros documentos como los informes al Congreso de la República. De acuerdo con la entidad, esta información es accesible a través de la página del Ministerio de Defensa Nacional.

 

12.        Segundo recurso de insistencia presentado por la peticionaria[21]. El 11 de marzo de 2024, la señora Laura Marcela Urrego Aguilera presentó un nuevo recurso de reposición y, en subsidio, de insistencia ante el CGDJ2, al considerar que: (i) no se cumplieron las exigencias establecidas en el artículo 28[22] de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 y en el Decreto 1081 de 2015[23] para que la información fuese reservada, pues la autoridad no explicó en debida forma cómo su entrega podría afectar la seguridad nacional; (ii) los datos requeridos eran netamente estadísticos y se utilizarían en una investigación periodística que no estaba relacionada con la estrategia del gobierno para combatir a los grupos armados ilegales; (iii) la respuesta negativa se convierte en un obstáculo para su actividad periodística, por lo que vulnera los artículos 20 y 73 de la Carta Política, y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y (iv) el CGDJ2 no explicó el fin legítimo que autoriza la reserva, por lo que no es posible establecer cuál es el daño presente, probable y específico que supere el interés público representado en el derecho a la información.

 

13.        Resolución del recurso de reposición. El 18 de marzo de 2024, el CGDJ atendió el recurso de reposición presentado por la peticionaria[24]. La entidad reiteró la respuesta dada el 8 de marzo de 2024, y se refirió a la reserva contenida en la Ley Estatutaria 1621 de 2013 y el Decreto 1070 de 2015. 

 

14.        Asimismo, en esta comunicación, el departamento indicó que: (i) la peticionaria no es receptora legal de información de inteligencia y contrainteligencia; (ii) los documentos, informaciones y elementos técnicos de los organismos de inteligencia y contrainteligencia de las fuerzas militares gozan de reserva legal; (iii) suministrar este tipo de información sin el cumplimiento de los requisitos puede acarrear sanciones disciplinarias y penales; (iv) en la página web del Ministerio de Defensa reposa la información pública disponible bajo los registros documentales y estadísticos.

 

15.        Remisión del recurso de insistencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[25]. El mismo 18 de marzo de 2024, el CGDJ2 dio trámite al recurso de insistencia. En consecuencia, remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca los documentos relacionados con el derecho de petición, el recurso de reposición y, en subsidio, de insistencia.

 

1.2.          El fallo de insistencia

 

16.        Fallo de única instancia del recurso de insistencia[26]. El 27 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró mal negada la solicitud de información presentada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera y le ordenó al director del Centro de Inteligencia Conjunta del CGDJ2 suministrar la información, en un término de diez (10) días hábiles.

 

17.        De acuerdo con la providencia: (i) la información solicitada no pone en riesgo la defensa y seguridad estatales ni el derecho a la vida de terceros, al tratarse de información de carácter general; (ii) la autoridad no expuso de manera adecuada los motivos por los cuales esos datos afectaban la seguridad nacional, con lo que incumplió el principio de máxima divulgación de que trata el artículo 2º de la Ley Estatutaria 1712 de 2014.

 

18.        Toda vez que, vencido el término concedido por el juez de insistencia para que el CGDJ2 entregara la información, la misma no fue suministrada a la peticionaria, esta interpuso una segunda acción de tutela contra dicha entidad (Cfr. infra párrafo 62).

 

19.        La solicitud de cumplimiento del fallo de insistencia[27]. La segunda acción tutela interpuesta por la peticionaria fue declarada improcedente, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, como se detallará más adelante[28]. Por ello, el 3 de septiembre de 2024, Laura Marcela Urrego Aguilera presentó solicitud de cumplimiento de fallo judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, precisando que, una vez vencido el plazo fijado en la providencia que resolvió favorablemente el recurso de insistencia, el CGDJ2 no había suministrado la información requerida. En consecuencia, solicitó que se tomaran las medidas necesarias para garantizar la efectividad del proveído y se compulsaran copias ante la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación por el incumplimiento de la orden judicial.

 

20.        Oficios remitidos por el CGDJ2 frente al incidente de desacato del fallo de insistencia[29]. El 27 de septiembre de 2024, en el marco del proceso de “incidente de desacato” iniciado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el jefe del CGDJ2 remitió un oficio a la magistrada ponente del recurso de insistencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, a través del cual informó sobre la interposición de acción de tutela contra el fallo de insistencia proferido por dicha autoridad judicial (Cfr. infra párrafo 26).

 

21.        Más tarde, el 23 de octubre de 2024[30], el CGDJ2 informó a la misma autoridad judicial que impugnó la sentencia de primera instancia proferida dentro del proceso de acción de tutela contra providencia judicial que había iniciado, la cual fue desfavorable a sus intereses.

 

22.        Oficios remitidos por Laura Marcela Urrego Aguilera en el marco de la solicitud del cumplimiento del fallo de insistencia[31]. El 2 de octubre de 2024, la peticionaria remitió memorial al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el que se pronunció sobre la respuesta del CGDJ2 frente a la apertura del incidente de desacato. Específicamente, advirtió que: (i) no existía litispendencia del incidente de desacato en relación con la acción de tutela contra providencia judicial impetrada por la autoridad antes mencionada; (ii) el juez de tutela negó la medida provisional solicitada por la parte incidentada; (iii) a su juicio, ya eran seis los actos desplegados por el CGDJ2 para evadir el cumplimiento de la orden judicial incorporada en el fallo de insistencia. Por ello, solicitó que se procediera con el trámite incidental, se garantizara la eficacia de la decisión judicial y se impusieran los correctivos pertinentes.

 

23.        Posteriormente, el 18 de octubre de 2024[32], la parte incidentante puso en conocimiento de dicha autoridad la sentencia de primera instancia dictada en el proceso de acción de tutela iniciado por el CGDJ2 contra el fallo de insistencia proferido, precisando que el mismo denegó el amparo solicitado por la parte incidentada. Así, reiteró su solicitud de conminar al CGDJ2 a cumplir el fallo de insistencia y que se tomaran las medidas correctivas del caso.

 

24.        Finalmente, el 14 de enero de 2025[33], la parte incidentante puso en conocimiento de la magistrada ponente del recurso de insistencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, la sentencia de segunda instancia del proceso de acción de tutela contra providencia judicial iniciado por el CGDJ2, que concedió el amparo deprecado y dejó sin efectos el fallo de insistencia.

 

25.        En su memorial, Laura Marcela Urrego Aguilera solicitó a la autoridad judicial: (i) requerir la entrega de la información sobre cuya divulgación debe decidir; (ii) verificar el cumplimiento de las cargas procedimentales, argumentativas y probatorias para la correcta invocación de la reserva legal por parte del CGDJ2 en la providencia de reemplazo que profiera en cumplimiento del fallo de tutela de segunda instancia; e (iii) invocar la excepción por inconvencionalidad respecto de ciertos apartes de la providencia judicial que dejó sin efectos el fallo de insistencia, toda vez que, a su juicio, estos acogieron un criterio interpretativo declarado inconvencional por la Corte IDH, consistente en afirmar que la calidad de información de inteligencia y contrainteligencia se deriva de la entidad que la origine o posea, y no de conformidad con su contenido material.

 

2.        Actuaciones propias del proceso de acción de tutela bajo revisión por la Corte Constitucional

 

2.1.     Acción de tutela presentada por el CGDJ2[34]

 

26.        El 22 de agosto de 2024, el coronel Jean Pinzón Barón, en su calidad de jefe del Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares, CGDJ2, presentó acción de tutela contra la providencia del 27 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, dentro del proceso de recurso de instancia iniciado por Laura Marcela Urrego Aguilera[35].

 

27.        La parte accionante alegó que la sentencia que resolvió el recurso de insistencia desconoció sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia:

 

(i)               al configurar un defecto sustantivo, consistente en efectuar una interpretación indebida del derecho de acceso a la información pública establecida en la Ley Estatutaria 1712 de 2014 y el principio de divulgación “parcial”[36] (máxima divulgación) que, a su juicio, aplica para entidades del orden nacional que no cumplen funciones de inteligencia. Además, adujo que la información de dicha naturaleza solo podía entregársele “a los receptores legales”[37];

 

(ii)             al incurrir en un desconocimiento del precedente, toda vez que desatendió la ratio decidendi de las sentencias C-540 de 2012, C-274 de 2013 y C-913 de 2010, “según la cual, la reserva es inherente a las actividades de inteligencia desarrollada por los organismos”[38]. Lo anterior, puesto que estas últimas se rigen por lo establecido en la Ley Estatutaria 1621 de 2013, la cual tiene un sistema distinto de clasificación de la información al establecido en la Ley Estatutaria 1712 de 2014.

 

28.        De acuerdo con el CGDJ2, los datos solicitados sirven a la inteligencia militar y “hacen parte del estudio de las capacidades críticas y estratégicas con las cuales estas organizaciones delictivas realizan atentados terroristas contra civiles, miembros de la Fuerza Pública e infraestructura crítica del Estado”[39]. Asimismo, estos datos habrían sido recopilados en el marco de operaciones militares y de policía, por lo que su divulgación “pone en riesgo la vida de los agentes de inteligencia y fuentes humanas”[40].

 

29.        Además, la parte accionante señaló que el recurso de insistencia es de única instancia, por lo que no hay otros medios ordinarios o extraordinarios que permitan garantizar los derechos fundamentales cuya vulneración se alega; y afirmó que el fallo que resolvió el recurso de insistencia no le fue notificado o comunicado, por lo que solo conoció su contenido al momento de contestar la acción de tutela iniciada por la peticionaria para lograr su cumplimiento[41].

 

30.        En consecuencia, solicitó al juez de tutela dejar sin efecto la providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el 27 de junio de 2024, dentro del recurso especial de insistencia. Como medida provisional, pidió la suspensión de los términos para dar cumplimiento a la referida providencia[42]. 

 

2.2.          Trámite de instancia

 

31.         Admisión de la acción de tutela[43]. En Auto del 13 de septiembre de 2024, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, admitió la acción de tutela y dispuso la notificación de los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en calidad de demandados, y de la señora Laura Marcela Urrego Aguilera, en condición de tercera con interés. Por otro lado, negó la medida provisional por la ausencia de “circunstancias que demuestren la violación o amenaza seria y real de los derechos fundamentales invocados”[44] y la falta de riesgo de la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

 

32.        Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A[45]. El 18 de septiembre de 2024, la magistrada ponente[46] del recurso de insistencia solicitó que las pretensiones fueran negadas o, en su defecto, que se declarara la improcedencia del amparo. Afirmó que el fallo objeto de censura fue proferido de conformidad con el marco normativo vigente, a la luz de las pruebas y los argumentos presentados por las partes. Así mismo, reiteró los fundamentos de la decisión judicial acusada y alegó que la acción de tutela debe ser declarada improcedente al sustentarse en la inconformidad de la parte accionante con el contenido del fallo atacado. Por último, explicó que, contrario a lo señalado por la parte accionante, dicha autoridad judicial sí notificó el fallo de insistencia el 27 de junio de 2024 y anexó copia de la notificación 17081 del 10 de julio de 2024[47], que da cuenta de tal actuación.

 

33.        Respuesta de Laura Marcela Urrego Aguilera[48]. A través de escrito del 25 de septiembre de 2024, la peticionaria solicitó negar o declarar improcedente la acción de tutela. En su lugar, afirmó que el juez de tutela debe intervenir para ordenar al CGDJ2 cesar “su proceder temerario” y cumplir la orden judicial del fallo de insistencia.

 

34.        La solicitante pidió compulsar copias contra el coronel Mario Jean Pinzón Barón, pues consideró que este ha “desplegado todas las capacidades a su disposición […] para impedir la revelación de una información pública de acceso público y libre de reserva”[49]. Para la accionante, el proceder del CGDJ2 constituye, además, acoso judicial, pues pretende generar un efecto de silenciamiento en la peticionaria, en detrimento de la libertad de prensa.

 

35.        En la misma dirección, la señora Laura Marcela Urrego Aguilera alertó que la “conducta dilatoria, defraudatoria y temeraria del DCIC-CGFM en los hechos que motivan las presentes diligencias gestan un temor fundado por la seguridad e integridad de la suscrita, habida cuenta de pasadas operaciones de inteligencia ilegal contra ciudadanos que han llevado a la fuerza pública a los estrados judiciales con el fin de acceder a información pública” [50]. Así, hizo referencia a un caso anterior, en el cual, luego de la presentación de derechos de petición y acciones judiciales para acceder a información, se habrían realizado actividades de inteligencia ilegal por parte de miembros de las fuerzas militares contra periodistas[51].

 

36.        La peticionaria señaló que el CGDJ2 es un sujeto obligado por las leyes 57 de 1985[52], 1437 de 2011[53], 1712 de 2014[54] y 1755 de 2015[55] “en todo lo que no se encuentre regulado para las entidades con funciones de inteligencia y contrainteligencia”[56], contrario a lo señalado por la parte accionante quien alegó que la Ley Estatutaria 1712 de 2014 no le resulta aplicable a las entidades con funciones de inteligencia.

 

37.        Igualmente, sostuvo que no es cierto que la Ley Estatutaria 1621 de 2013[57] contemple niveles de clasificación de documentos e informaciones, ni que niveles de clasificación de la información contengan una reserva legal, dado que la clasificación a la que hace referencia el CGDJ2 se encuentra, en realidad, en el Decreto 857 de 2014[58], el cual carece de vocación para constituir dicha reserva, al no tener rango formal de ley. Por último, enfatizó que la información que pretende obtener es simplemente estadística.

 

38.        Sentencia de primera instancia[59]. El 11 de octubre de 2024, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, ordenó denegar las pretensiones formuladas por el CGDJ2 por considerar que el fallo que resolvió el recurso de insistencia no incurrió en un defecto sustantivo, ni desconoció el precedente judicial.

 

39.        En cuanto al defecto sustantivo, invocó las normas constitucionales y de derecho internacional que sirven de fundamento al derecho de acceso a la información pública y precisó que la Ley Estatutaria 1712 de 2014 se aplica a “[t]oda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal” [60].

 

40.        Si bien reconoció que, en principio, la información de inteligencia y contrainteligencia tiene carácter reservado de acuerdo con el artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, estimó que esta reserva no tiene carácter absoluto, “pues el parágrafo 2º del artículo 33 de la Ley 1621 de 2013 señala que ‘[e]l organismo de inteligencia que decida ampararse en la reserva para no suministrar una información que tenga este carácter, debe hacerlo por escrito, y por intermedio de su director, quien motivará […] la razonabilidad y proporcionalidad de su decisión […]’”[61]. Igualmente, recordó que, de acuerdo con la Sentencia C-540 de 2012, la autoridad que niegue información debe cumplir una carga argumentativa de la cual se deduzca que suministrarlos afectaría la seguridad nacional, el orden público, la convivencia pacífica u otro bien constitucionalmente protegido.

 

41.        En consecuencia, la sentencia de primera instancia precisó que el Ministerio de Defensa sí está sujeto al contenido de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, en virtud del artículo 2 de dicho instrumento, y resaltó que el principio de máxima divulgación también le resulta aplicable a las autoridades que desarrollan labores de inteligencia y contrainteligencia.

 

42.        De acuerdo con la decisión, no se demostró que la divulgación de estos datos pueda afectar la seguridad nacional, el orden público o la convivencia pacífica, pues lo pedido “se reduce a que se le informe el número de miembros de los grupos armados ilegales registrados en los años comprendidos entre 1998 y 2023, lo que no abarca la identificación de las fuentes empleadas para recolectar esa información ni de aquellas personas”[62].

 

43.        En cuanto al defecto por desconocimiento del precedente, la autoridad lo encausó en relación con la Sentencia del 31 de marzo de 2023 del Consejo de Estado, Sección Primera, Subsección B. Frente a dicho cargo, el juez de tutela encontró que la sentencia antes mencionada resolvió una situación fáctica distinta de la que fue dirimida en el recurso de insistencia, pues lo que se solicitó en esa ocasión fue el nombre de las herramientas tecnológicas que utilizaba la entidad para llevar a cabo la función de inteligencia.

 

44.        Impugnación del CGDJ2[63]. El 23 de octubre de 2024, la parte accionante solicitó revocar la sentencia de primera instancia. El CGDJ2 alegó que no se vulneró el principio de máxima divulgación de la información ni se negó la información solicitada, sino que “se le suministró aquella viable de entregar”[64], puesto que la accionante no puede considerarse una receptora legal de los datos requeridos.

 

45.        De acuerdo con el escrito de impugnación, el juez de primera instancia cometió un error de interpretación sobre el alcance de las leyes estatutarias 1621 de 2013 y 1712 de 2014, pues la norma especial para efectos del desarrollo de las actividades correspondientes a la función de inteligencia y contrainteligencia es la primera de las mencionadas, por lo que esta resultaba aplicable al caso a pesar de ser anterior en el tiempo a la Ley Estatutaria 1712 de 2014. Además, recalcó que la información solicitada sí tiene carácter secreto según la normatividad vigente.

 

46.        De acuerdo con la parte accionante, entregar la información solicitada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera podría tener impactos negativos sobre la seguridad nacional, puesto que tal información “da una ventaja estratégica a las Fuerzas Militares en cuanto al planeamiento de las operaciones”[65]; por lo que su publicación “generaría en el grupo al margen de la ley, que tenga procesos de reestructuración rápida en el incremento de hombres en armas o capacidades armadas, lo que generaría la pérdida de la ventaja militar, y de esta forma las Fuerzas Militares tendrían un alto nivel de probabilidad de incurrir en errores operacionales que se traducen en la pérdida de vidas humanas y equipo”[66].

 

47.        Adicionalmente, en relación con los grupos armados organizados, el CGDJ2 señaló que la información solicitada “[…] determina el gasto militar que se destina a cada una de las regiones, al igual que el entrenamiento, capacitación y equipos especiales que requiere las unidades en las diferentes áreas de interés; permitiendo realizar el planeamiento de Inteligencia […]”[67]. En consecuencia, “[…] no puede ser vista como una simple estadística que pueda ser publicada sin ninguna consecuencia para el planeamiento y la estrategia de las Fuerzas Militares […]”[68].

 

48.        Pronunciamiento de Laura Marcela Urrego Aguilera[69]. A través de memorial del 12 de noviembre de 2024, la peticionaria señaló que, de acuerdo con el aplicativo SAMAI, estaban en curso dos impugnaciones contra dicho fallo, cuyo contenido desconocía. La primera promovida por el coronel Mario Jean Pinzón Barón y la segunda promovida por el Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares, institución que, a su juicio, no era parte, coadyuvante o vinculada al trámite judicial. También adujo que esta segunda impugnación se habría presentado de manera extemporánea.

 

49.        En consecuencia, la peticionaria solicitó desestimar, por inoportuna y por carecer de legitimación en la causa, la impugnación promovida por el CGDJ2. Además, pidió imponer sanción de multa al coronel Mario Jean Pinzón Barón por no haberle remitido el escrito de impugnación, en desconocimiento de lo establecido en el artículo 78.14 del Código General del Proceso.

 

50.        Sentencia de segunda instancia[70]. Mediante Sentencia del 13 de diciembre de 2024, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, revocó el fallo de tutela de primera instancia y, en su lugar, dispuso amparar los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la parte accionante. Así mismo, dejó sin efectos la providencia del 27 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que resolvió el recurso de insistencia. En su lugar, le ordenó a dicha autoridad judicial emitir una decisión de reemplazo.

 

51.        De acuerdo con el juez de segunda instancia, la providencia acusada sí incurrió en un defecto sustantivo porque: “(i) la decisión de negar la entrega de la información solicitada se encuentra motivada; (ii) la razón de la negativa obedeció al carácter reservado de la información en poder del organismo de inteligencia y contrainteligencia, y a la imposibilidad de difundirla a la peticionaria por no tener la calidad de receptora legal, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Estatutaria 1621 de 2013; (iii) se puso de presente que suministrar la información desbordaría las atribuciones legales y constitucionales concedidas a esa dependencia y conllevaría la comisión de faltas disciplinarias o conductas penales”[71].

 

52.        Para la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, la providencia acusada pasó por alto las explicaciones que fundaron la negativa a suministrar la información requerida por la peticionaria y afirmó “sin mayor fundamento” que su contenido no ponía en riesgo la seguridad y defensa nacionales, así como que “no había cumplido con la carga argumentativa que exige el parágrafo 2º del artículo 33 de la Ley 1621 de 2013”[72].

 

53.        Específicamente, el juez de segunda instancia reprochó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no hiciera uso de la facultad contemplada en el artículo 26[73] de la Ley 1755 de 2015, que permite al juez de conocimiento de los recursos de insistencia solicitar la copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requiera, con el objetivo de determinar las implicaciones de su divulgación.

 

54.        Finalmente, el juez de segunda instancia aclaró que su decisión no implicaba que el juez de insistencia debía negar la entrega de la información solicitada, sino que le correspondía adelantar un estudio conforme a lo señalado.

 

55.        Solicitud de adición y aclaración de la sentencia de segunda instancia[74]. El 15 de enero de 2025, Laura Marcela Urrego Aguilera solicitó a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que aclarara y adicionara la sentencia de segunda instancia.

 

56.        En cuanto a la adición, solicitó que se “incluya el pronunciamiento de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre la petición de la suscrita para que se impusiera sanción al coronel Mario Jean Pinzón Barón”[75], por no remitirle a la peticionaria copia del escrito de impugnación. En cuanto a la aclaración, solicitó que se precise “si el resumen de la impugnación efectuado por su despacho a numerales 42 a 52 de la sentencia corresponde al recurso presentado por el coronel Mario Jean Pinzón Barón o a aquel promovido por el DCIC-CGFM”[76], puesto que alegó desconocer ambos escritos de impugnación.

 

57.        Respuesta del CGDJ2 al memorial de solicitud de aclaración y adición[77]. En escrito fechado el 21 de enero del 2025, el CGDJ2 manifestó que dicha institución sí le informó oportunamente a la señora Laura Marcela Urrego sobre la impugnación. Como prueba de ello, adjuntó una imagen de un envío por correo electrónico que informaba sobre la presentación de la impugnación contra el fallo de primera instancia de tutela, con fecha del 23 de octubre de 2024.

 

58.        Auto que resolvió la solicitud de aclaración y adición de sentencia elevada por la peticionaria[78]. En Auto del 7 de febrero de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, rechazó la solicitud de aclaración puesto que no estaba dirigida a esclarecer conceptos o frases que ofrecieran motivo de duda y negó la petición de aclaración porque en el aplicativo SAMAI reposaba constancia del envío del memorial de impugnación a la tercera con interés, el mismo día en el que fue radicado ese recurso.

 

3.        Acciones de tutela relacionadas con el proceso bajo revisión iniciadas por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera

 

3.1.          Primer proceso de acción de tutela iniciado por la peticionaria

 

59.        Acción de tutela[79]. Según se mencionó previamente, el 12 de febrero de 2024, Laura Marcela Urrego Aguilera interpuso acción de tutela contra la DIPOL y el Ministerio de Defensa Nacional por considerar vulnerado su derecho fundamental de petición. La accionante hizo referencia a la presentación de su solicitud del 18 de enero de 2024 y al traslado por competencia que realizó al Ministerio de Defensa a la DIPOL. Además, precisó que, vencido el plazo para contestar, no recibió respuesta, en vulneración de su derecho fundamental de petición y a la “libertad e independencia periodística”.

 

60.        Fallo proferido en el marco del primer proceso de acción de tutela iniciado por la peticionaria[80]. En primera instancia, el Juzgado 34 de Familia de Bogotá decidió “negar la tutela” por carencia actual de objeto por hecho superado, puesto que el 14 de febrero de 2024, la DIPOL dio respuesta a la peticionaria.

 

61.        En dicha oportunidad, la DIPOL indicó que la información solicitada goza de reserva legal y no atendió de forma positiva el requerimiento en atención a que consideró que la peticionaria no es un receptor autorizado de dicho tipo de información. Para fundamentar su posición, la institución citó la Ley Estatutaria 1621 de 2013, el Decreto 1070 de 2015 y la Sentencia C-540 de 2012.

 

3.2.          Segundo proceso de acción de tutela iniciado por la peticionaria

 

62.        Acción de tutela[81]. Como se hizo referencia previamente, el 15 de agosto de 2024, la señora Laura Marcela Urrego Aguilera presentó acción de tutela contra el CGDJ2 debido a que, pese a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, falló a su favor el recurso de insistencia, la información solicitada no le fue entregada dentro del plazo establecido en dicha providencia judicial.

 

63.        Fallos proferidos en el marco del segundo proceso de acción de tutela iniciado por la peticionaria. En primera instancia[82], el Juzgado 22 Administrativo de la Oralidad de Bogotá declaró improcedente el amparo por considerar que se incumplía el requisito de subsidiariedad, puesto que la peticionaria no solicitó al juez de insistencia que desplegara acciones para que se materializara el fallo cuyo incumplimiento se alegaba. Impugnado el fallo por la peticionaria[83], en segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, confirmó la sentencia antecedente[84].

 

3.3.          No selección por la Corte Constitucional de los procesos de tutela iniciados por la peticionaria

 

64.        Los procesos de tutela antes mencionados fueron excluidos para revisión por la Corte Constitucional, de acuerdo con los autos del 24 de mayo de 2024 y del 29 de noviembre de 2024, proferidos por las Salas de Selección de Tutelas Número Cinco y Número Once, respectivamente.

 

65.        Síntesis de las principales actuaciones. A continuación, se presenta una tabla que contiene las actuaciones ya referenciadas, para una mejor comprensión de la línea de tiempo relacionada con las principales actuaciones del proceso.

 

Tabla 1.

Fuente: elaboración propia con base en los documentos que obran en el expediente T-10.975.651.

 

4.        Actuaciones en sede de revisión

 

66.        Selección del proceso por la Corte Constitucional. En Auto del 29 de abril de 2025[85], notificado el 13 de mayo siguiente, la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro escogió el expediente de la referencia con base en el criterio objetivo de posible desconocimiento de un precedente de la Corte Constitucional.

 

4.1.          Autos de pruebas, vinculaciones y traslados probatorios proferidos por la magistrada ponente

 

67.        El 20 de junio de 2025[86], la magistrada ponente profirió auto a través del cual dispuso vincular al proceso de la referencia al Ministerio de Defensa Nacional, a la Policía Nacional y a la Presidencia de la República, en calidad de terceros con interés. Igualmente, en dicha providencia se requirió a los sujetos procesales que suministraran información adicional, se dispuso la práctica de pruebas y se invitó a un conjunto amplio de instituciones públicas, académicas y organizaciones de la sociedad civil a rendir concepto sobre el caso.

 

68.        El 23 de julio de 2025, con fundamento en lo dispuesto en el Reglamento Interno de la Corte Constitucional, la Sala Plena decidió asumir el conocimiento del proceso de la referencia.

 

69.        Posteriormente, en Auto del 1 de agosto de 2025, la magistrada sustanciadora dispuso vincular al proceso a El Veinte en calidad de tercero con interés, insistió en la práctica de pruebas y dispuso la recolección de material probatorio adicional.

 

70.        Más tarde, a través del Auto 1482 del 18 de septiembre de 2025, la Sala Plena dispuso suspender los términos del proceso durante un plazo de tres meses.

 

71.        Finalmente, en Auto del 11 de diciembre de 2025, la magistrada sustanciadora ordenó poner a disposición de las partes y terceros con interés un conjunto de respuestas que se allegaron de manera extemporánea al proceso[87], así como “cualquier otra prueba o documento que haga parte del expediente y cuyo traslado no se hubiere efectuado de manera previa”.

 

4.2.          Respuestas allegadas por las partes, los terceros con interés y los amigos de la Corte (amici curiae)

 

72.        Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A[88]. La magistrada ponente del recurso de insistencia remitió un hipervínculo con acceso al expediente proceso. Así mismo, informó que dicha autoridad judicial profirió sentencia de reemplazo en cumplimiento del fallo de tutela de segunda instancia dentro del proceso de acción de tutela bajo revisión.

 

73.        Providencia de reemplazo del fallo de insistencia[89]. El 23 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en acatamiento del fallo de tutela de segunda instancia, profirió fallo de reemplazo del recurso de insistencia, el cual dispuso “[…] declarar bien negada la solicitud de información presentada por Laura Marcela Urrego Aguilera ante el Comando General de las Fuerzas Militares […]”[90].

 

74.        Específicamente, la providencia señala que la peticionaria no se encuentra comprendida dentro de los receptores legales de productos derivados de labores de inteligencia y contrainteligencia del artículo 36 de la Ley 1621 de 2013. Adicionalmente, luego de realizar el test de proporcionalidad en nivel estricto de la “reserva establecida en la Ley 1621 de 2013”, la providencia concluye que el derecho de acceso a la información pública de la peticionaria debe ceder ante el bien constitucionalmente protegido de la seguridad del Estado, puesto que el suministro de la información solicitada podría poner en riesgo la ventaja militar de la autoridad estatal para combatir a grupos armados al margen de la ley.

 

75.        Respuesta del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A[91]. La autoridad judicial envió copia del proceso de acción de tutela de la referencia.

 

76.        Respuesta de El Veinte y Laura Marcela Urrego Aguilera[92]. Los terceros con interés en la causa remitieron observaciones al proceso de la referencia. En primer lugar, informaron que “Laura Marcela Urrego Aguilera actúa en calidad de directora de proyectos de El Veinte, así como en su calidad de tercero con interés al ser peticionaria de la solicitud de acceso a la información pública que dio lugar al proceso judicial de referencia y en respuesta al requerimiento realizado por la Corte Constitucional […]”[93]. Además, precisaron que la peticionaria ostenta la calidad de periodista atendiendo al concepto funcional de dicha actividad.

 

77.        En segundo lugar, hicieron referencia a un conjunto de actuaciones ocurridas con ocasión del trámite de la petición presentada por Laura Marcela Urrego Aguilera, incluyendo, lo que, a su juicio, son irregularidades procesales relevantes acontecidas en estos procedimientos[94].

 

78.        En tercer lugar, abordaron la excepción de convencionalidad que solicitó aplicar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en la aplicación de la sentencia de tutela de segunda instancia dentro del proceso de acción de tutela bajo revisión.

 

79.        En cuarto lugar, reiteraron que, a su juicio, el CGDJ2 incurrió en acoso judicial en el marco del proceso de la referencia[95], puesto que la acción de tutela presentada por el CGDJ2 no pretendía salvaguardar los derechos fundamentales de dicha institución sino obstaculizar el ejercicio de la peticionaria a acceder a información pública en un asunto de interés general. Lo anterior, a través del incumplimiento de un fallo judicial que le fue desfavorable. Además, resaltaron las capacidades técnicas, jurídicas y presupuestales del CGDJ2 y el desequilibrio existente entre dicha institución y la peticionaria.

 

80.        En este contexto, luego de hacer referencia a datos producidos por la FLIP, relacionados con casos de agresión de agentes de la fuerza pública contra periodistas, los terceros con interés afirmaron que “[…] existe un entorno institucional en el que la fuerza pública ha recurrido de manera reiterada a mecanismos formales e informales de presión contra periodistas”[96]. Con base en ello, alegan que “el temor manifestado por la peticionaria no solo es razonable, sino que se encuentra fundado en un patrón verificable de agresiones que comprometen el núcleo esencial de las garantías que protegen el trabajo periodístico y,  por ende, justifican una intervención reforzada por parte del juez constitucional”[97].

 

81.        En quinto lugar, se refirieron a la obligación del Estado colombiano de ajustar sus prácticas y estándares normativos conforme a lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Miembros de la Corporación Colectivos de Abogados “José Alvear Restrepo” vs. Colombia; en particular, absteniéndose de hacer un uso indebido del derecho penal y disciplinario contra las personas defensoras de derechos humanos. Para El Veinte y la señora Laura Marcela Urrego Aguilera, esto también implica “abstenerse de utilizar el sistema judicial para impedir el acceso a la información pública”[98].

 

82.        En este sentido, además, llamaron la atención sobre que la Corte IDH habría advertido de una incompatibilidad entre el artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 con los artículos 11 y 13 la Convención Interamericana de Derechos Humanos, toda vez que la norma estatutaria somete automáticamente a reserva cualquier información en poder de los organismos de inteligencia con base en un criterio orgánico, sin atender a su contenido ni evaluar de manera individual su divulgación. Esto, en el mismo caso Miembros de la Corporación Colectivos de Abogados José Alvear Restrepo vs. Colombia. Además, advirtieron que dicha norma no define los conceptos de seguridad y defensa nacionales ni estableció categorías precisas para la información reservada.

 

83.        En sexto lugar, hicieron referencia a la Sentencia T-067 de 2025 y al estándar aplicable para la entrega o denegación de información por parte de autoridades, presentando un cuadro que sintetiza las subreglas incorporadas en dicha providencia judicial. A continuación, abordaron el test de daño, precisando que el CGDJ2 incumplió su deber de asumir las cargas derivadas del mismo, en virtud de lo establecido en el artículo 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, puesto que no logró acreditar que la divulgación de la información generaría un daño presente, probable y específico.

 

84.        Por último, a manera de anexos, remitieron copia de un conjunto de documentos relacionados con el proceso judicial de la referencia[99].

 

85.        Respuesta de la Defensoría del Pueblo[100]. El Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y Legales intervino dentro del proceso de la referencia para solicitar que la acción de tutela sea negada debido a que la información requerida por la peticionaria no supone un riesgo para los agentes de inteligencia y fuentes humanas que participaron de su recolección, ni afecta la seguridad nacional, el orden público, la convivencia pacífica u otro bien constitucionalmente protegido. Además, estimó que el CGDJ2 no cumplió con las cargas argumentativas relacionadas con fundamentar por qué la información solicitada goza de reserva legal.

 

86.        Luego de determinar los problemas jurídicos que, a juicio de la entidad, deben ser resueltos en este caso, la Defensoría del Pueblo precisó que la información solicitada se trata de un dato meramente estadístico y anonimizado, cuya desagregación se solicita solo con base en categorías generales, lo que no implica individualizar personas, operaciones específicas o ubicaciones sensibles. Por ello, negar el acceso a tal información desconoce el principio de máxima divulgación consagrado en la Ley Estatutaria 1712 de 2014. Además, resaltó que, en los términos de la jurisprudencia constitucional, las excepciones a dicho principio deben interpretarse de manera restrictiva y no pueden invocarse de manera genérica[101].

 

87.        Para la Defensoría, el CGDJ2 no cumplió con la carga argumentativa exigible al amparo del parágrafo 2 del artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, consistente en justificar la razonabilidad y proporcionalidad de la negativa a suministrar información, precisando la ocurrencia de un daño probable, específico y presente sobre un bien jurídico de rango constitucional, el cual, además, debe exceder el interés público que representa el acceso a la información.

 

88.        A continuación, hizo referencia a un conjunto de estándares nacionales[102] e internacionales[103] para la resolución de tensiones entre los derechos a la libertad de prensa e información, y la seguridad y defensa nacionales, en materia de acceso a información de inteligencia. Igualmente, precisó un conjunto de subreglas constitucionales para que la aplicación de la reserva legal resulte legítima en materia de acceso a la información pública[104] e informó sobre experiencias comparadas enfocadas en resolver casos como el que se encuentra bajo estudio.

 

89.        Luego de concluir que, en este caso, la acción de tutela interpuesta por el CGDJ2 debe ser negada, la Defensoría del Pueblo señaló que, en este caso: “la acción [de tutela] se ha convertido en un mecanismo dilatorio que busca obstaculizar el cumplimiento de una decisión legítima del juez de lo contencioso administrativo, desconociendo el carácter público de la información solicitada”[105].

 

90.        Respuesta de la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP)[106]. La subdirectora de la organización ofreció elementos de juicio para el abordaje del caso bajo estudio. Entre otros, se refirió al caso Miembros de la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” vs. Colombia, precisando que, de acuerdo con dicha decisión, cualquier restricción al derecho a la información, como podría ser la calificación como reservada de datos o documentos en poder de las autoridades de inteligencia, debe estar previamente fijada por una ley, la cual debe prever en la mayor medida de lo posible, y de manera clara y precisa, el tipo de documentos que se consideran reservados y el límite temporal de dicha reserva. Además, dicha limitación debe perseguir un fin legítimo en una sociedad democrática y debe cumplir con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.

 

91.        En cuanto al caso concreto, la FLIP precisó que la solicitud presentada por Laura Marcela Urrego Aguilera se encontraba plenamente amparada por el derecho fundamental de acceso a la información pública, por lo que el CGDJ2 no debió negar el acceso a la misma. Sin embargo, a su juicio, la entidad accionante “negó reiteradamente el acceso invocando la existencia de una causal de reserva sin cumplir con la carga argumentativa y probatoria exigida por el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014, que impone la obligación de realizar un test de daño”[107].

 

92.        Así las cosas, la FLIP estima que el CGDJ2 “optó por resistir el cumplimiento de la orden judicial emitida en el recurso de insistencia y activar una acción de tutela sustentada en afirmaciones infundadas con el propósito de evitar la entrega de la información”[108], lo que “no solo contravino los principios de buena fe y lealtad procesal, sino que constituyó una estrategia de opacidad institucional, orientada a impedir el acceso a información relevante para el debate público, y con ello, a silenciar de manera indirecta el ejercicio de la libertad de expresión en su dimensión informativa y social”[109].

 

93.        Respuesta de Dejusticia[110]. La organización señaló que, para reservar una información, un sujeto obligado por la ley de acceso a la información pública debe: (i) presentar una norma legal o constitucional que le permite la reserva; (ii) identificar la excepción contenida en los artículos 18 y 19 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014; y (iii) demostrar que la divulgación de la información causaría un daño presente, probable y específico que excede el interés público de revelar la información.

 

94.        En la misma línea, consideró que la interpretación hecha por el CGDJ2, según la cual, “la información de inteligencia y contrainteligencia que maneja el departamento goza de reserva legal, conforme al artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, por lo que solo se puede difundir a personas autorizadas y cumpliendo con los protocolos de seguridad aplicables”[111], es errada, puesto que parte de un entendimiento según el cual hay una reserva absoluta e irrestricta sobre información producida o bajo control de organismos de inteligencia o contrainteligencia.

 

95.        Por demás, Dejusticia hizo referencia a una investigación adelantada previamente por la organización, que identificó un conjunto de informaciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, tienen una tendencia a gozar de reserva[112]. Igualmente, ofreció información sobre casos similares abordados por otras jurisdicciones nacionales y supranacionales.

 

96.        Respuesta del DANE[113]. El Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Asuntos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del DANE precisó que, es el CGDJ2 quien debe analizar si la entrega de la información solicitada por la peticionaria pone en riesgo de la seguridad nacional.

 

97.        Respuesta del Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH)[114]. La entidad indicó que no cuenta con competencia para referirse a los asuntos planteados en el auto de pruebas. No obstante, mencionó que “la Corte Constitucional ha reiterado que los datos agregados, sin individualización, no suponen en sí mismos un riesgo para la seguridad nacional ni para agentes del Estado”[115].

 

98.        Respuesta del CGDJ2[116]. El jefe de la Oficina de Asesoría y Pensamiento Prospectivo de la institución remitió dos escritos de respuesta los cuales coinciden, en términos generales, en cuanto a su contenido. El departamento: (i) hizo un recuento de los aspectos relevantes relacionados con la acción de tutela de la referencia; (ii) se refirió al marco jurídico que considera aplicable a la controversia judicial; (iii) se pronunció sobre los requerimientos formulados por la magistrada sustanciadora; y (iv) ofreció algunas conclusiones sobre los aspectos anteriores.

 

99.        Sobre el primer asunto, indicó que, pese a lo que consideró el uso de lenguaje inapropiado por la solicitante, dio respuesta oportuna y de fondo al derecho de petición presentado por Laura Marcela Urrego Aguilera, con apego a lo establecido en la Ley Estatutaria 1621 de 2013 y a la Sentencia C-540 de 2012, en materia de reserva legal de información de inteligencia y contrainteligencia, incluyendo la realización de un test de ponderación previo para determinar si se puede o no suministrar la información o documentos solicitados, más cuando la peticionaria no tiene la calidad de receptora autorizada de este tipo de información. Una vez más, reiteró que entregó a la peticionaria la información pública que podía suministrarle, sin indicar específicamente cuáles datos le remitió. Resaltó que CGDJ2 ha respetado el principio de máxima divulgación de la información el cual, adujo, se hace efectivo a través de las publicaciones de la página institucional. 

 

100.   Sobre el segundo tema, luego de hacer una síntesis de los hechos que llevaron a la presentación de la acción de tutela contra providencia judicial, el trámite del amparo y la sentencia de reemplazo proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el CGDJ2 abordó el marco jurídico y jurisprudencial que, a su juicio, es aplicable al caso, incluyendo normas constitucionales, los artículos 33 y 36 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, las sentencias C-540 de 2012, C-508 de 2015 y T-729 de 2002, así como decisiones judiciales internacionales y doctrina de derecho extranjero.

 

101.   Además, hizo referencia a criterios jurisprudenciales para resolver antinomias jurídicas entre normas tipo regla (criterios jerárquico, cronológico y de especialidad) y precisó que, a su modo de ver, “si bien existen distintas disposiciones legales que regulan aspectos relacionados con el acceso a información y reserva de la misma, es decir, la Ley Estatutaria 1581 de 2012, la Ley Estatutaria 1712 de 2014 y la Ley Estatutaria 1755 de 2015, las mismas no tienen el alcance de modificar o derogar expresa o tácitamente lo establecido en la Ley Estatutaria 1621 de 2013 […]”[117], al ser esta norma especial y, por tanto, la que rige sobre el acceso a información de inteligencia y contrainteligencia.

 

102.   Además, indicó que, en este caso, debería aplicarse el principio de inescindibilidad de las normas, aplicándose de manera integral la última de estas leyes. En consecuencia, afirma que, en este caso, la normatividad aplicable corresponde a la Ley Estatutaria 1621 de 2013 y no a las otras leyes estatutarias que regulan aspectos relacionados.

 

103.   Como tercer punto (i) se refirió a los requerimientos efectuados en el Auto del 20 de junio de 2025; (ii) reiteró el carácter reservado de la información solicitada, al haber sido producida y procesada al interior de un organismo de inteligencia y contrainteligencia “mediante el empleo de fuentes humanas cerradas, agentes, medios métodos, procesos y procedimientos legalmente autorizados”; (iii) indicó que, aunque a primera vista, la información requerida puede parecer inocua, esta representa una ventaja estratégica para el Estado “en un proceso de toma de decisiones presentes o futuras”, en un contexto en el que hay amenazas de seguridad por parte de formas de criminalidad organizada en un contexto de conflicto armado no internacional.

 

104.   En consecuencia, el CGDJ2 estima que una cifra estadística, resultado de un informe, producto o estimativo de inteligencia y contrainteligencia no puede ser suministrado a quien no es un receptor legal de esta. Además, indicó que en el ejercicio de ponderación que se realice deben tener en cuenta aspectos relevantes de cara a la necesidad de proteger la seguridad nacional[118].

 

105.   Adicionalmente, expuso elementos que deben considerarse al evaluar la protección de información estadística resultado de un proceso, informe o estimativo de inteligencia, incluyendo: (i) la necesidad de proteger a los agentes de seguridad y fuentes humanas; (ii) la pérdida de capacidad operativa de las personas que realizan actividades de inteligencia y contrainteligencia, al afectarse la confianza de las fuentes humanas y de los agentes; (iii) el impacto en la moral y operatividad de los organismos, impidiendo el desarrollo de su labor misional; (iv) la afectación a la seguridad y defensa nacionales, el orden público y la convivencia pacífica, debido a la potencial revelación de métodos y procedimientos de inteligencia; (v) el debilitamiento de la capacidad de respuesta del Estado; (vi) el compromiso de operaciones pasadas, futuras o en curso; y (vii) el riesgo de injerencia externa por parte de potencias extranjeras o actores no estatales con intereses geopolíticos.

 

106.   De otro lado, el CGDJ2 advirtió que la información solicitada recae sobre un período de tiempo extenso (1998-2023), lo que aumenta el riesgo de que la agregación de datos revele patrones sensibles sobre las capacidades del Estado en cuanto a fuentes o agentes de inteligencia y contrainteligencia, y desconoce la duración de 30 años que aplica a la reserva legal.

 

107.   Por último, la entidad ofreció un conjunto de conclusiones sobre los puntos anteriores. Entre ellos, además de reiterar los riesgos que, a su juicio, el suministro de la información requerida por la peticionaria podría entrañar para bienes constitucionalmente protegidos, indicó que la liberación de la estadística pedida podría dar lugar a desinformación, al ser manipulada por actores armados para desinformar a la población, desacreditando por esta vía al Estado y fortaleciendo sus narrativas, lo que “puede afectar la percepción pública y generar pánico, desconfianza o deslegitimación institucional”[119].

 

108.   Además, agregó que suministrar información estadística contenida en productos, informes o estimativos de inteligencia, así como su eventual publicación en medio de comunicación puede afectar la cooperación internacional, al dificultar alianzas que manejan criterios de confidencialidad estrictos, afectar mecanismos de intercambio de inteligencia y contrainteligencia con organismos externos o agencias extranjeras, si se percibe que Colombia no protege de manera adecuada información sensible.

 

109.   Por último, el CGDJ2 agregó que “aunque la transparencia es un valor democrático, en contextos como el colombiano donde el Estado enfrenta una amenaza persistente por parte de actores armados, divulgar estadísticas de amenazas puede ser contraproducente”[120].

 

110.   Respuesta de la Presidencia de la República[121]. La coordinadora del Grupo Gerencia Defensa Jurídica afirmó que los listados que contienen nombres, datos de contacto, ubicación u otras informaciones sensibles de los firmantes de paz deben ser objeto de reserva por contener información altamente sensible frente a una población que enfrenta un nivel de riesgo extraordinario para su vida. Así, enfatizó que “el tratamiento de estos datos debe realizarse bajo criterios de reserva, confidencialidad y máxima diligencia, atendiendo a los principios de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad”[122].

 

111.   Respuesta del Ministerio de Defensa[123]. La viceministra (e) para las Políticas de Defensa y Seguridad respondió al requerimiento para solicitar que se confirme la decisión de segunda instancia que amparó los derechos la debido proceso y acceso a la administración de justicia del CGDJ2. En síntesis, el Ministerio reiteró varios de los argumentos formulados previamente por el CGDJ2, en especial en áreas tales como: (i) la reconstrucción de los aspectos fácticos de la acción de tutela; (ii) el marco jurídico y jurisprudencial aplicable al caso, incluyendo la aplicación del principio de máxima divulgación de la información, la política de transparencia y acceso a la información pública de la entidad, y el carácter de norma especial de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 en materia de acceso a la información de inteligencia y contrainteligencia; (iii) y la necesidad de resolver el conflicto jurídico bajo estudio al amparo de lo establecido en la esta última ley y no con base en otras normas, como la Ley Estatutaria 1712 de 2014.

 

112.   El ministerio también se pronunció sobre los cuestionamientos formulados en el Auto del 20 de junio de 2025. Específicamente, precisó que las estadísticas en inteligencia y contrainteligencia son instrumentos que permiten la toma de decisiones fundadas en evidencia, incluyendo aspectos como la identificación de actores hostiles, zonas de riesgo, el comportamiento delictivo de grupos armados organizados para efectos de priorizar la realización de operaciones.

 

113.   En este sentido, reiteró la postura del CGDJ2 sobre el riesgo que el suministro de esta información puede generar para los agentes y fuentes humanas y las actividades que desarrollan instituciones del sector defensa; y mencionó, de nuevo, los aspectos que, de acuerdo con la parte accionante, deben ser tenidos en cuenta para efectos de la ponderación de los bienes constitucionales en colisión. De igual forma, reiteró el ejercicio de ponderación propuesto por el CGDJ2 para negar la información requerida.

 

114.   Respuesta de ACORE[124]. El presidente nacional de la organización respondió a la invitación a conceptuar indicando que “la información solicitada por la peticionaria no es solo mera estadística, aunque lo parezca en una mirada rápida”[125] y que su divulgación pública supera el nivel de detalle de la información suministrada por los medios de comunicación o por las mismas organizaciones al margen de la ley, lo que puede dar lugar a que dichas estructuras armadas puedan ubicar y afectar la integridad de los agentes de la fuerza pública, de las fuentes de información y sus familias, e incluso de terceros que, por error, puedan ser identificados como fuentes de las autoridades. En consecuencia, la institución comparte la decisión del juez de segunda instancia, que concedió la acción de tutela interpuesta por el CGDJ2 sobre la base de que la peticionaria no era receptora legal de información de inteligencia y contrainteligencia.

 

115.   Respuesta de la Escuela Superior de Guerra[126]. La institución emitió un concepto en el que abordó: (i) el análisis fáctico del proceso de acción de tutela; (ii) el marco jurídico y jurisprudencial que considera aplicable al caso; (iii) aspectos que estimó relevantes sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela. En suma, el concepto reiteró los argumentos ofrecidos por el CGDJ2 y el Ministerio de Defensa en sus respuestas al auto de pruebas.

 

116.   Respuesta al traslado inicial de pruebas de Laura Marcela Urrego Aguilera y El Veinte[127]. Luego de efectuado el traslado inicial de las pruebas recaudadas en sede de revisión, los terceros con interés se pronunciaron sobre ellas en dos escritos independientes. El primero de ellos manifestó estar de acuerdo con los conceptos presentados por Dejusticia, la FLIP y la Defensoría del Pueblo, al tiempo que advirtió que, inicialmente, no pudo acceder a la respuesta del CGDJ2 y solicitó información al respecto.

 

117.   En el segundo, luego de tener acceso a la respuesta de la parte accionante, la peticionaria y El Veinte abordaron el contenido de esta. Así, indicaron que:

 

(i)               contrario a lo señalado por el CGDJ2, la peticionaria no incurrió en un uso del lenguaje inapropiado ante dicha institución, ni la parte accionante es competente para pronunciarse sobre esto, en el evento de que se hubiera presentado;

(ii)             la respuesta que recibió por parte del CGDJ2 no contenía pantallazos adjuntos, contrario a lo que señalaba la entidad, y la página web del Ministerio de Defensa no incluía la información que solicitó en su derecho de petición, razón por la cual su solicitud no fue resuelta de manera congruente, completa y de fondo;

(iii)          las dificultades para suministrar información sobre asuntos del siglo pasado que experimenta el Ministerio de Defensa no exonera a dicha entidad de suministrar la información pedida, toda vez que dicha entidad debe velar por el cumplimiento del principio de calidad de la información pública;

(iv)           el CGDJ2 pretende inducir a error a las autoridades judiciales al hacerles creer que no fue notificado del fallo de insistencia, cuando en realidad sí lo fue;

(v)             la parte accionante está cambiando la justificación inicialmente invocada para respaldar la reserva, la cual además es inverosímil puesto que no se explica de qué manera el dato estadístico solicitado permitiría que los grupos armados conozcan y analicen las capacidades del Estado;

(vi)           debe evaluarse si la respuesta del CGDJ2 sobre que la información solicitada es aquella que reposa en la página web del Ministerio de Defensa constituye una inducción al error de la autoridad judicial;

(vii)        la peticionaria no ha recibido la información que solicitó a la parte accionante, pese a la ejecutoria de la providencia judicial de insistencia que ordenó su entrega;

(viii)      debido a la falta de un procedimiento específico para proponer la reserva de información en la Ley Estatutaria 1621 de 2013, la misma debe formularse según el procedimiento establecido en los artículos 18 a 22 y 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 y 2.1.1.1.1 a 2.1.1.6.3 del Decreto Único Reglamentario 1081 de 2015;

(ix)           se presentaron múltiples irregularidades procesales por parte del CGDJ2 en el contexto del proceso;

(x)             la cita efectuada por el CGDJ2 de la Sentencia T-1030 de 2012 debe ser verificada en cuanto a su contenido y origen, toda vez que no fue posible hallar dicha providencia en los buscadores de jurisprudencia de la Corte.

 

118.   Respuesta de la Dirección de Inteligencia Policial- Policía Nacional (DIPOL)[128]. El director de la DIPOL resaltó la prevalencia de la aplicación de la Ley Estatuaria 1621 de 2013 (específicamente los artículos 33, 35, 39 y 41), por ser la norma especial en relación con los asuntos de inteligencia y contrainteligencia, frente a las normas que, según los solicitantes, permiten el acceso a la información reservada, como las leyes estatutarias 1581 de 2012, 1712 de 2014 y 1755 de 2015. Indicó que, como ha sido resaltado por la jurisprudencia constitucional[129], las antinomias existentes en el ordenamiento jurídico, por lo general, son aparentes. Por lo tanto, destacó que la norma especial prevalece sobre la general.

 

119.   Por otro lado, mencionó que las funciones de la DIPOL se encuentran delimitadas en la Ley Estatutaria 1621 de 2013, en el Decreto Reglamentario 1070 de 2015, en el Decreto 0113 de 2022 y en la Resolución 0261 de 2023, que se refieren a los principios de reserva legal y compartimentación que, a su vez, garantizan la protección de los derechos a la honra, al buen nombre, a la intimidad personal y familiar, y al debido proceso.

 

120.   Argumentó que ninguna información de inteligencia y contrainteligencia podrá ser obtenida con fines distintos a: (i) asegurar los fines del Estado, la vigencia del régimen democrático, la integridad territorial, la soberanía, la seguridad y la defensa nacional; (ii) proteger las instituciones democráticas y los derechos de las personas; (iii) salvaguardar los recursos naturales y los intereses económicos de la nación.

 

121.   Señaló que los receptores de información de inteligencia están sometidos legalmente a la obligación de guardar la debida reserva. Consideró además que, al exponerse públicamente y sin ninguna restricción, la información, las capacidades, los recursos, los métodos o medios técnicos, las fuentes y agentes de inteligencia y contrainteligencia que usa la mencionada dirección para la recolección y procesamiento de información, se estaría afectando el componente estratégico que requiere el Estado para cumplir con sus funciones.

 

122.   Respuesta de la Fundación Karisma[130]. La codirectora de la fundación consideró que no es admisible la percepción del accionante al considerar que la solicitante de información pública no es una de aquellas receptoras autorizadas conforme al artículo 36 de la Ley 1621 de 2013, pues ello conduciría a que cualquier ciudadano quedaría excluido de ejercer su derecho de acceso a información de inteligencia y contrainteligencia.

 

123.   Precisó que el artículo 36 de la Ley 1621 de 2013 se ocupa de regular cuáles autoridades estatales, en el ejercicio de sus funciones, pueden acceder a productos de inteligencia y contrainteligencia. Además, señaló que la Corte Constitucional declaró inexequible una previsión[131] que excluía de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 a todas aquellas informaciones relacionadas con defensa y seguridad nacional por lo que, lo propuesto por el accionante no es distinto a revivir, por vía de una acción de tutela, esta disposición contraria a la Constitución.

 

124.   Mencionó que cualquier interpretación que tuviera el efecto de limitar el derecho de acceso a información pública desconocería el precedente de la Corte según el cual están prohibidas las restricciones genéricas pues, “constituyen una habilitación general a las autoridades para mantener en secreto la información que discrecionalmente consideren […], y es claramente contraria al artículo 74 CP, porque constituyen una negación del derecho, e impiden el control ciudadano sobre las actuaciones de los servidores públicos y de las agencias estatales”[132].

 

125.   Sumado a lo anterior, expresó su preocupación sobre el hecho de que el accionante haya desacatado el mandamiento judicial producto del procedimiento de insistencia y que el fallo no goce de un mecanismo judicial de apremio que garantice su efectividad material.

 

126.   Además, consideró que la Corte debe valorar: (i) la solicitud de excepción por inconvencionalidad tras la sentencia de segunda instancia objeto de revisión; (ii) el trámite impartido a esta solicitud y su conformidad con el precedente que sobre la materia tiene dicho la Corte; y (iii) el salvamento de voto del magistrado Luis Manuel Lasso Lozano respecto de la sentencia sustitutiva de insistencia.

 

127.   Respuesta de la Facultad de Derecho de la Universidad Militar Nueva Granada[133]. La institución académica consideró que el problema jurídico está en definir hasta qué punto el derecho a la información puede superar el límite establecido por las normas relacionadas con actividades de inteligencia militar, y también, establecer el límite a la reserva.

 

128.   Consideró que el derecho a la información puede llegar a ser limitado cuando la ponderación demuestre que la protección de la seguridad nacional debe predominar. Asimismo, señaló que, al no ser posible garantizar que todos los ciudadanos le darán buen uso a la información clasificada, el Estado tendrá que aplicar una lógica probabilística, la cual implica que al otorgar libre acceso, se aumenta la probabilidad de que cualquier persona utilice de forma irresponsable la información. Entonces, para minimizar el riesgo descrito, se impone una limitación general, que debe basarse en dos variables: probabilidad y prevención. Agregó que, aunque el derecho a la información tiene una función democrática también tiene límites por lo que puede restringirse por situaciones previstas en las leyes internas que tengan como fin o propósito proteger la seguridad nacional, el orden público y otros derechos.

 

129.   En relación con las preguntas planteadas por la Corte señaló que otorgar la información solicitada sí supone un riesgo para los agentes de inteligencia y las fuentes humanas que lograron su recolección, y por ende, puede afectar la seguridad nacional. Mencionó que la información de inteligencia, incluso si es estadística y anónima, se considera en Colombia como una categoría de información sensible.

 

130.   Así, se refirió que la Ley Estatutaria 1621 de 2013 establece que las actividades de inteligencia están sujetas a reserva para proteger, entre otros, la identidad de los agentes y las fuentes. Consideró que, aunque los datos solicitados no incluyen nombres, la divulgación de cifras específicas puede permitir un análisis de correlación; es decir, que los grupos armados, analistas de inteligencia o incluso investigadores criminales podrían cruzar estos datos con otros eventos públicos, para inferir detalles sobre las operaciones de inteligencia. Es decir, que entregar información reservada puede ayudar a identificar patrones de recolección de información y llevar a la conclusión de que, en cierto período, se tuvo una fuente humana o un agente de inteligencia activo en un área y poner en riesgo su vida.

 

131.   Como riesgos de la divulgación de datos estadísticos identificó los siguientes: (i) la puesta en riesgo de operaciones futuras, ya que la información podría ser utilizada por grupos armados para anticipar y contrarrestar futuras acciones del Estado; (ii) daño a la confianza en la inteligencia, por su incapacidad para proteger la información suministrada por fuentes humanas; (iii) los datos específicos sobre el tamaño y la composición de los grupos armados pueden afectar la dinámica de posibles diálogos o negociaciones que el Estado tenga con esas organizaciones, ya que la información puede ser usada como un instrumento de presión por cualquiera de las partes.

 

132.   En suma, recomendó confirmar la decisión de segunda instancia proferida el 13 de diciembre de 2024 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, que revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, dispuso amparar los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la parte accionante así como dejar sin efectos la providencia del 27 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del recurso de insistencia.

 

133.   Respuesta de El Veinte luego de ser vinculado al proceso como tercero con interés[134]. Mediante oficio del 13 de agosto de 2025, Emmanuel Vargas Penagos y Pablo Ceballos Navas, obrando en calidad de codirector y abogado de la organización no gubernamental, respectivamente, consideraron que la Corte debe examinar con cuidado la conducta procesal desplegada por el accionante, por su sucesor y por la entidad que representan. Así, se refirieron, una vez más a las irregularidades procesales, a su juicio imputables al CGDJ2, con efectos directos sobre los derechos de petición, de acceso a información pública, al debido proceso y a la administración de justicia. Además, advirtieron que algunas de ellas pueden ser, potencialmente, constitutivas de los delitos de fraude procesal y/o de fraude a resolución judicial[135].

 

134.   Sumado a lo anterior, destacaron que la antinomia alegada por el CGDJ2 entre los contenidos de las leyes estatutarias previamente mencionadas es jurídica y fácticamente inexistente, siendo en este sentido distinta de aquella advertida por la Corte IDH en el caso Miembros del Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” vs. Colombia.

 

135.   Asimismo, consideraron que esta es una oportunidad para que la Corte: (i) reivindique las cargas argumentativas, procesales y probatorias necesarias para la debida formulación de reserva legal por parte de los sujetos obligados de la Ley Estatutaria 1712 de 2014; (ii) precise el alcance de la intervención judicial del juez de insistencia, quien por mandato legal no puede decretar oficiosamente, o sin la suficiente intervención de la parte interesada, una reserva legal que limite en perjuicio del administrado su derecho de acceso a información pública; y (iii) determine los efectos de la inexistente invocación de reserva legal por parte del obligado, sus alcances y temporalidades.

 

136.   Aunado a lo anterior, señalaron que la Corte debe ordenar al CGDJ2 que se abstenga de atribuir falsamente conductas socialmente reprochables a la ciudadana Laura Marcela Urrego Aguilera, a El Veinte y/o al resto de su personal, ello en función de los deberes de prevención y de respeto por los derechos fundamentales. Esto porque la entidad ha acusado a los mencionados de emplear lenguaje inapropiado pese a que los requerimientos se han elevado de forma respetuosa.

 

137.   El Veinte también alertó sobre aparentes búsquedas selectivas y revisiones de perfiles individuales de miembros de la organización –identificados en este trámite– en la red social LinkedIn por parte de funcionarios del sector defensa y miembros de la fuerza pública.

 

138.   En la misma línea, El Veinte consideró que la Corte debe declarar la improcedencia de varias de las afirmaciones del CGDJ2 y resaltar que contravienen el núcleo esencial de los derechos reclamados y la posición de garante que le compete en tanto entidad estatal. Además, se pronunció sobre la algunas de las afirmaciones y el proceder de la parte accionante[136]. 

 

139.   La referida organización también señaló que la Corte debe compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación o la entidad competente para investigar la comisión de presuntas faltas disciplinarias por cuenta del concepto rendido por el capitán de navío Juan Pablo Urbina Soto, jefe de la Oficina de Asesoría y Pensamiento Prospectivo con encargo de funciones de jefe del CGDJ2, sin perjuicio de las eventuales responsabilidades que la Corte determine.

 

140.   Además, recalcó que la conducta desplegada por el CGDJ2, tendiente a obstruir y eventualmente impedir el acceso a información pública, no es insólita ni es exclusivamente suya, pues es prevalente entre autoridades de inteligencia y contrainteligencia, y de ocurrencia frecuente en sujetos obligados de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 que no tienen tales funciones.

 

141.   En suma, El Veinte pidió indagar las dieciséis irregularidades procesales relevantes denunciadas por los vinculados (i) en el concepto remitido a la Corte tras Auto de pruebas del 20 de junio de 2025; (ii) en el pronunciamiento sobre el memorial del CGDJ2 presentado en cumplimiento del auto de pruebas del 20 de junio de 2025; y (iii) en el pronunciamiento tras la vinculación de El Veinte en sede de revisión.

 

142.   Asimismo, y además de los requerimientos ya relacionados, solicitó que se ordene al CGDJ2 suministrar la información requerida por Laura Marcela Urrego Aguilera y abstenerse de iniciar o continuar cualquier acción, procedimiento u orden tendiente a la individualización, categorización, obtención de información, seguimientos de cualquier índole y/o labores de inteligencia en general, en perjuicio de Urrego Aguilera, El Veinte y de los demás integrantes de ésta.

 

143.   Respuesta del CGDJ2 al auto de traslado de pruebas del 11 de diciembre de 2025. El jefe del CGDJ2 indicó, frente a la respuesta otorgada por la fundación Karisma, que aunque distintas disposiciones legales regulan aspectos relacionados con el acceso a la información, las mismas no tienen el alcance de modificar o derogar expresa o tácitamente lo establecido en la Ley Estatutaria 1621 de 2013.  Por ello, consideró que, en el caso concreto, prevalece el criterio de la especialidad y es la mencionada ley la que establece el marco jurídico de la reserva legal que aplica sobre la información de inteligencia y contrainteligencia. Agregó que debería darse aplicación al principio de inescindibilidad, sin dividir las normas para resolver con parte de ellas y parte de otras el asunto bajo estudio. En suma, señaló que el caso no debe estudiarse bajo los parámetros de la Ley 1581 de 2012, ni de la Ley 1712 de 2014.

 

144.   Frente a las respuestas otorgadas por el Ministerio de Defensa Nacional y la Decanatura de la Facultad de Derecho de la Universidad Militar Nueva Granada, consideró que los argumentos jurídicos por ellos expuestos corresponden a los que se deben aplicar a la información de inteligencia y contrainteligencia de los organismos especializados del orden nacional. Asimismo, dijo que la primacía de la protección de los derechos humanos, de la vida e integridad de los agentes y fuentes humanas, de la seguridad y defensa nacional, de la misma información, de los documentos que gozan de reserva legal y de la efectiva labor de inteligencia y contrainteligencia, justifican la denegación de la solicitud elevada por la peticionaria.

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.                 Competencia

 

145.   La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales de tutela del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

 

2.                 Presentación del caso y metodología de la decisión

 

146.   Actuando en calidad de jefe del CGDJ2, el coronel Jean Pinzón Barón interpuso acción de tutela[137] en contra de la providencia judicial del 27 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que resolvió el recurso de insistencia presentado por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera, perteneciente a la organización El Veinte, en relación con una solicitud de información consistente en: “remitir en formato Excel el número de personas que han hecho parte de todo grupo armado organizado ilegal del que tenga registro el Ministerio de Defensa entre el 7 de agosto de 1998 y el 29 de septiembre de 2023, discriminado por año, número de integrantes, nombre del grupo armado y tipo de grupo…”[138].

 

147.   De acuerdo con el CGDJ2, la decisión judicial objeto de censura vulneró sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia: (i) al configurar un defecto sustantivo, al hacer una interpretación indebida del derecho de acceso a la información pública establecida en la Ley Estatutaria 1712 de 2014 y el principio de máxima divulgación que, a su juicio, aplica para entidades del orden nacional que no cumplen funciones de inteligencia, puesto que estas últimas se rigen por lo establecido en la Ley Estatutaria 1621 de 2013, la cual tiene un sistema distinto de clasificación de la información al establecido en la primera de estas leyes[139]. Además, enfatizó que la información de dicha naturaleza solo podía entregársele a los receptores legales de esta; y (ii) al incurrir en un desconocimiento del precedente, toda vez que desatendió la ratio decidendi de las sentencias C-913 de 2010, C-540 de 2012, C-274 de 2013 y “según la cual la reserva es inherente a las actividades de inteligencia desarrollada por los organismos”.

 

148.   Adicionalmente, a lo largo del proceso de acción de tutela, la peticionaria, Laura Marcela Urrego Aguilera, y El Veinte[140], organización a la cual pertenece, han indicado que la entidad accionante y algunas de las instituciones vinculadas en calidad de terceros con interés han incurrido en distintos tipos de acciones y omisiones que resultarían vulneradoras de sus derechos fundamentales, tanto en relación con el trámite de la solicitud de acceso a información inicial, como en el marco de los procesos judiciales de insistencia y de la acción de tutela bajo revisión. Especialmente, han afirmado que la finalidad de la acción de tutela iniciada por el CGDJ2 es evadir el cumplimiento del fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en desmedro de su derecho al acceso a la información pública de la periodista peticionaria y de la organización a la que pertenece[141].

 

149.   De otro lado, en el expediente del proceso constan referencias a dos procesos de acción de tutela previos, iniciados por la peticionaria en contra del CGDJ2 y otras instituciones, los cuales abordan cuestiones conexas con el trámite del derecho de petición y el proceso judicial que resolvió el recurso judicial de insistencia. Estas acciones de tutela fueron desestimadas por los jueces de instancia y no fueron seleccionadas para revisión por esta Corte[142].

 

150.   En consecuencia, para efectos de analizar el caso bajo estudio, la Sala procederá a: (i) constatar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela bajo estudio; (ii) fijar el litigio y plantear los problemas jurídicos a resolver; (iii) presentar consideraciones generales sobre (a) los requisitos específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, con especial énfasis en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente constitucional; (b) la libertad de información y el derecho de acceso a la información pública, en especial en el caso de periodistas, y la jurisprudencia interamericana y constitucional sobre la labor del periodismo y su rol en el control al poder público; (c) la función de inteligencia y contrainteligencia en el Estado democrático de derecho, con hincapié en el precedente constitucional en materia de acceso a información relacionada con seguridad y defensa nacional, y en el test de daño del artículo 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014; (iv) resolver el caso concreto y exponer las órdenes a impartir.

 

3.                 La acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, incluidos aquellos exigidos en casos en los que se cuestiona una providencia judicial

 

151.   El Decreto 2591 de 1991 establece un conjunto de requisitos formales que deben acreditarse para que la acción de tutela sea procedente y pueda adelantarse un estudio de fondo. La Sala estima que estos requisitos se encuentran satisfechos en el caso concreto, como se pasa a exponer.

 

152.   Las partes están legitimadas para intervenir en el trámite constitucional. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces […], por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”[143]. En ese sentido, la legitimación en la causa por activa exige que la acción de tutela sea ejercida, directa o indirectamente, por el titular de los derechos fundamentales. Por otro lado, los artículos 86 de la Constitución Política y 5 del Decreto 2591 de 1991 disponen que la acción de tutela procede en contra de “toda acción u omisión de las autoridades que haya violado, viole o amenace violar derechos fundamentales”[144].

 

153.   Legitimación por activa. En este caso, la legitimación en la causa por activa se encuentra acreditada porque la acción de tutela es interpuesta por el coronel Mario Jean Pinzón Barón, en su calidad de jefe del CGDJ2, quien actúa en nombre y representación de la misma dependencia[145].

 

154.   Legitimación por pasiva. Para satisfacer el requisito de legitimación en la causa por pasiva es necesario acreditar dos exigencias: (i) que se trate de uno de los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y (ii) que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho fundamental se pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u omisión.

 

155.   En este caso, la acción de tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, autoridad judicial que, el 27 de junio de 2024, profirió la providencia que resolvió el recurso de insistencia que la parte accionante considera que desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Por lo tanto, se encuentra satisfecho el requisito de legitimación por pasiva.

 

156.   Vinculación de terceros con interés. El artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 señala que “quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”. Sobre lo terceros con interés, la jurisprudencia constitucional ha precisado que “las facultades para su actuación dentro del trámite de tutela no son absolutas, sino que se limitan en principio a la coadyuvancia” [146]. Asimismo, ha señalado que la intervención debe: (i) presentarse “hasta antes de que se expida la sentencia que finalice el proceso de tutela” y (ii) estar relacionada “con las posiciones y pretensiones presentadas por el accionante o el accionado en el trámite de tutela, es decir, no puede formular pretensiones propias de amparo a sus derechos fundamentales”[147].

 

157.   Según se mencionó previamente, el juez de primera instancia vinculó al proceso, en calidad de tercera por interés, a Laura Marcela Urrego Aguilera. De forma posterior, en sede de revisión, la magistrada sustanciadora ordenó vincular en calidad de terceros con interés a la Policía Nacional, a la Presidencia de la República y a El Veinte, así como al Ministerio de Defensa Nacional.

 

158.   La vinculación de las autoridades y de la organización de la sociedad civil antes mencionadas se fundamenta en que estas pueden verse afectadas de manera positiva o negativa por la decisión judicial que llegare a adoptarse.

 

159.   En el caso de Laura Marcela Urrego Aguilera, su vinculación como tercera con interés encuentra fundamento en que fue quien interpuso la solicitud inicial y los recursos de reposición y de insistencia que dieron lugar al fallo acusado. Por lo tanto, la decisión que adopte la Sala Plena en relación con este caso puede tener impactos sobre el acceso a la información pública que solicita la señora Urrego, justificando así su vinculación al proceso en tal calidad.

 

160.   En el mismo sentido, la peticionaria y El Veinte han manifestado que la presentación de la petición inicial y de los recursos administrativos y judiciales impulsados por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera se realizaron en virtud de su vinculación con esta última organización y en desarrollo del objeto misional de la misma, razón por la cual El Veinte también tiene un interés directo en la resolución del caso bajo estudio[148].

 

161.   Adicionalmente, la Sala toma nota de que, de acuerdo con la información que reposa en su página web[149], estatutos y escritura pública de constitución, El Veinte es una organización de la sociedad civil que tiene por objeto social “el establecimiento de redes de apoyo y trabajo pro bono para la defensa judicial de periodistas, medios de comunicación y usuarios de redes sociales, que aportan al debate público, y cuyos derechos a la libertad de expresión se vean amenazados”, lo que enfatiza el interés que tiene dicha persona jurídica en el actual proceso judicial y en la información que solicitó la peticionaria.

 

162.   En cuanto al Ministerio de Defensa, se advierte que el CGDJ2 es un departamento del Comando General de las Fuerzas Militares, el cual, a su vez, en los términos del artículo 6.1. del Decreto 1512 de 2000[150], se integra a la estructura orgánica de dicha cartera. Por ello, en sede de revisión, la Sala dispuso vincular al proceso al Ministerio de Defensa en calidad de tercero con interés.

 

163.   La vinculación del Ministerio de Defensa Nacional como tercero con interés se fundamentó, además, en que: (i) fue ante dicha entidad ante la cual, inicialmente, la peticionaria elevó su solicitud de acceso a información; y (ii) el despacho del ministro de Defensa tiene a su cargo, entre otras, funciones relacionadas con el mantenimiento de la seguridad y defensa nacionales[151].

 

164.   En cuanto a la Policía Nacional, su vinculación como tercero con interés encuentra arraigo en que, inicialmente, el Ministerio de Defensa dio traslado por competencia de la solicitud elevada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera a la Dirección de Inteligencia Policial (DIPOL), la cual es un departamento que hace parte de la estructura orgánica interna de la Policía Nacional de Colombia[152]. Fue esta dirección la que, en un principio, habría invocado la reserva de la información para abstenerse de entregar la información solicitada por la peticionaria[153]. Además, luego de recibir el primer de recurso de reposición y, en subsidio de insistencia presentado por la solicitante, la DIPOL dio traslado de la petición que originó la controversia al CGDJ2[154]. En virtud de lo anterior, la Policía Nacional tiene un interés directo en la resolución del proceso bajo revisión.

 

165.   Finalmente, la vinculación de la Presidencia de la República, en calidad de tercero con interés, se fundamenta tanto, de manera general, en las funciones que la Constitución Política le asigna al Presidente de la República en materia de garantía de la seguridad y defensa nacionales[155], como en que el parágrafo 1[156] del artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 le asigna al Presidente de la República facultades en materia de desclasificación de la información de inteligencia y contrainteligencia. Por lo anterior, la vinculación de la Presidencia de la República en calidad de tercero con interés se encuentra justificada.

 

166.   La acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad. Según el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de protección de derechos residual y subsidiaria, que solo será procedente cuando no exista otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para proteger los derechos invocados, o cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable[157].

 

167.   En este caso, la acción se dirige contra la providencia del 27 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que resolvió el recurso de insistencia elevado por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera contra el CGDJ2.

 

168.   En vista de lo anterior, la Sala encuentra que el requisito de subsidiariedad se encuentra acreditado, puesto que el recurso de insistencia, de acuerdo con el art. 26 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por la Ley Estatutaria 1755 de 2015, es de única instancia. A ello se suma que, si bien la Sentencia T-273 de 2023[158] reconoció que el recurso extraordinario de revisión resulta aplicable, en principio, a providencias judiciales que resuelven recursos de insistencia, en este caso, no se configura ninguna de las causales[159] que permitirían acudir a dicha institución,[160] consagrada en los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

 

169.   Por lo anterior, no existe otro mecanismo de defensa judicial que permita al CGDJ2 cuestionar la providencia judicial que considera vulneradora de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

 

170.   Inmediatez. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable desde el momento en que ocurrió la acción u omisión que origina la violación o amenaza de los derechos fundamentales que se alega, pues de otra forma se desvirtuaría el propósito mismo de esta acción: proporcionar una protección urgente o inmediata a los derechos fundamentales cuando estén siendo vulnerados o amenazados.

 

171.   En este caso, la Sala estima que la acción de tutela presentada por el CGDJ2 cumple con el criterio de inmediatez, puesto que la providencia judicial acusada se profirió el 27 de junio de 2024, mientras que la acción de tutela iniciada por el CGDJ2 se interpuso el 22 de agosto siguiente; es decir, menos de dos meses después de proferida la decisión judicial objeto de censura, siendo este un plazo razonable a la luz de los estándares jurisprudenciales aplicables.

 

172.   Relevancia constitucional. Esta Corte consideró indispensable verificar, en cada caso concreto, que la acción de tutela no se utilice como instancia adicional para reemplazar las vías judiciales ordinarias. En ese sentido, el análisis de la relevancia constitucional supone considerar los siguientes criterios: (i) que si bien la acción de tutela puede involucrar aspectos legales y económicos, la controversia no puede limitarse exclusivamente a estos, por lo que debe ser posible identificar un impacto significativo en los derechos fundamentales; (ii) que el debate gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental; y (iii) que la decisión se haya fundamentado en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales[161].

 

173.   Atendiendo los anteriores presupuestos, se advierte que el asunto objeto de revisión involucra la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de una autoridad que alega que la providencia judicial acusada incurrió en sendos defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente.

 

174.   Además, la parte accionante y otros participantes del proceso (amici curiae) han llamado la atención sobre el hecho que la divulgación de la información podría tener impactos sobre la seguridad nacional del país, lo que enfatiza, aún más, la necesidad de un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corte. En especial, la Sala toma en consideración para efectos de evaluar la relevancia constitucional del asunto que la reserva legal invocada está relacionada con el ejercicio de las funciones de inteligencia y contrainteligencia, las cuales tienen gran importancia en el marco de los principios democrático y de legalidad, incluso, en correlación con los deberes de garantizar la integridad y la soberanía estatales; asuntos que sin duda revisten relevancia constitucional.

 

175.   A lo anterior se suma que, como lo han manifestado de manera consistente la peticionaria y El Veinte, el caso también involucra el ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información pública por parte de periodistas. A juicio de los terceros con interés antes mencionados, la negativa del CGDJ2 a suministrar la información requerida, distintas acciones u omisiones en que habría incurrido el departamento antes mencionado, así como otras instituciones que tuvieron conocimiento de la solicitud de información antes señalada, habrían conllevado a una vulneración de los derechos de la señora Laura Marcela Urrego Aguilera, quien, como se constatará más adelante (Cfr. infra fj. 468), funcionalmente ejerce la labor periodística, a presentar peticiones ante las autoridades y a acceder a información pública. En consecuencia, la relevancia constitucional del caso se ve reforzada, además, por estas otras condiciones que fueron ventiladas tanto en sede de instancia como en sede de revisión.

 

176.   Por ello, la relevancia constitucional de este asunto también se asocia a la tensión que se presenta entre (i) los derechos fundamentales a la libertad de información, al acceso a la información pública, y al ejercicio del periodismo, que tienen una especial protección, y (ii) los principios constitucionales derivados de la necesidad de salvaguardar la defensa y la seguridad nacional, que se reflejan en la realización de actividades de inteligencia y contrainteligencia.

 

177.   Identificación razonable de los hechos y su alegación en el proceso. La parte accionante se refirió de forma clara y comprensible a los hechos constitutivos de violación de sus derechos fundamentales. En efecto, el CGDJ2 alegó en su tutela que la providencia judicial objeto de censura:

 

(i)          configuró un defecto sustantivo, consistente en efectuar una interpretación indebida del derecho de acceso a la información pública establecida en la Ley Estatutaria 1712 de 2014 y el principio de máxima divulgación que, a su juicio, aplica para entidades del orden nacional que no cumplen funciones de inteligencia, puesto que estas últimas se rigen por lo establecido en la Ley Estatutaria 1621 de 2013, la cual tiene un sistema distinto de clasificación de la información a establecido en la Ley Estatutaria 1712 de 2014. Además, enfatizó que la información de dicha naturaleza solo podía entregársele “a los receptores legales”;

 

(ii)       e incurrió en un desconocimiento del precedente, toda vez que desatendió la ratio decidendi de las sentencias C-540 de 2012, C-274 de 2013 y C-913 de 2010, “según la cual la reserva es inherente a las actividades de inteligencia desarrollada por los organismos”[162].

 

178.   De acuerdo con el CGDJ2, los datos solicitados sirven a la inteligencia militar y “hacen parte del estudio de las capacidades críticas y estratégicas con las cuales estas organizaciones delictivas realizan atentados terroristas contra civiles, miembros de la Fuerza Pública e infraestructura crítica del Estado”[163]. Asimismo, estos datos habrían sido recopilados en el marco de operaciones militares y de policía, por lo que su divulgación “pone en riesgo la vida de los agentes de inteligencia y fuentes humanas”[164].

 

179.   En virtud de lo anterior, la Sala encuentra que la parte accionante identificó de manera razonable los hechos que dan sustento a la acción constitucional[165].

 

180.   La providencia cuestionada no es una sentencia de tutela, una sentencia de constitucionalidad de la Corte Constitucional, tampoco resuelve una nulidad por inconstitucionalidad ni es una SENIT de la Sección de Apelaciones del Tribunal para la Paz de la JEP. En relación con la providencia del 27 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, contra la cual se dirige la tutela, se advierte que esta resolvió un recurso de insistencia, con lo cual, no se trata de una sentencia de tutela. Tampoco fue interpuesta contra una sentencia proferida por esta Corte, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad^[166]. Además, no resuelve una nulidad por inconstitucionalidad[167].

 

181.   Adicionalmente, la Sala encuentra que la providencia judicial acusada no corresponde a una sentencia interpretativa (SENIT) dictada por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la JEP, como consecuencia de una petición específica de algún órgano de dicha jurisdicción y que detente exclusivamente un carácter general, impersonal y abstracto[168].

 

182.   Irregularidad procesal decisiva. En cuanto al cumplimiento de este requisito, la Sala encuentra que, en el asunto bajo estudio, no se debaten temas relacionados con irregularidades procesales y, por lo tanto, no procede la verificación de este presupuesto. Lo anterior se debe a que, la argumentación jurídica presentada por el accionante está relacionada con una circunstancia sustancial asociada de manera específica a la interpretación de normas jurídicas y el precedente constitucional aplicable al caso objeto de análisis.

 

183.   Conclusión. Por lo explicado, se concluye que la acción de tutela presentada por el CGDJ2 también supera los requisitos de procedencia formal, por lo cual, a continuación, la Sala fijará el litigio y planteará los problemas jurídicos a resolver.

 

4.     Fijación del litigio y planteamiento de los problemas jurídicos a resolver

 

184.   El CGDJ2 interpuso acción de tutela contra la providencia del 27 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, la cual resolvió el recurso de insistencia elevado por la periodista Laura Marcela Urrego Aguilera, por considerar que esta decisión incurrió en un defecto sustantivo y desconoció el precedente, lo que, a su vez, dio lugar una vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de dicha institución.

 

185.   En consecuencia, corresponde a esta Corte determinar si la decisión objeto de ataque incurrió o no en los alegados defectos y, por lo tanto, evaluar la alegada ocurrencia de las afectaciones a los derechos de la parte accionante.

 

186.   En este punto, es importante recordar que el trámite de eventual revisión de los expedientes de tutela obedece a una finalidad particular dentro del orden constitucional. Principalmente, la de unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales, y, del otro, erigir a la Corte Constitucional como tribunal máximo de derechos constitucionales y como órgano de cierre en las controversias sobre estos asuntos[169]. Tal función tiene un componente de pedagogía constitucional que puede trascender el caso concreto[170]; corrigiendo de paso, si hay lugar a ello, las desviaciones y errores provenientes de equivocadas interpretaciones y decisiones judiciales[171]. De ahí que la Corte Constitucional no cumple la función de una instancia judicial ordinaria, sino que ostenta un margen mayor de discreción para fijar el objeto de su pronunciamiento, dentro del trámite de eventual revisión de los miles de expedientes de tutela que llegan diariamente a su conocimiento.

 

187.   En concreto, la Sala encuentra que existen dos asuntos que han sido objeto de debate de manera transversal a lo largo de este proceso judicial. De un lado, se encuentra el alegato del CGDJ2 y algunos intervinientes en el proceso[172], según el cual la divulgación de la información requerida por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera podría poner en riesgo la seguridad y defensa nacional y los derechos de los agentes de inteligencia y fuentes humanas que participaron de su recolección. De otro lado, están los alegatos de la peticionaria y El Veinte de que se habrían presentado irregularidades en los trámites administrativos y judiciales que dieron origen a este proceso de acción de tutela, así como durante su trámite.

 

188.   En torno a estos temas, primer lugar, la Sala Plena enfatiza que este proceso constitucional corresponde a un escenario particular en relación con otros supuestos de aplicación del mecanismo de amparo, puesto que se trata de un caso de tutela contra providencia judicial. Por ende debe recordarse que, por la naturaleza del acto que se alega como vulnerador de derechos fundamentales (una decisión judicial), el ámbito de intervención del juez constitucional es limitado[173] y está condicionado no solo al cumplimiento de los requisitos de procedencia la acción de tutela, sino también, por regla general, a la acreditación de los requisitos específicos de procedibilidad (defectos) que habilitan la acción de tutela contra providencias judiciales[174].

 

189.   En este contexto, como se advirtió previamente, no corresponde al juez constitucional reabrir en sede de tutela el debate jurídico o probatorio desarrollado en el marco del proceso ordinario que dio lugar a proferir la providencia judicial acusada, sino que su intervención debe, en términos generales, estar limitada a verificar si se configuraron o no en la providencia los defectos alegados; los cuales, por su entidad, resultan incompatibles con los preceptos constitucionales y vulneran los derechos fundamentales de los participantes del proceso[175].

 

190.   En esta ocasión, los defectos invocados por el CGDJ2 conducen, en últimas, a determinar si la publicación de la información solicitada compromete la seguridad y la defensa nacional, así como los derechos de terceros. Este asunto fue esbozado desde el escrito inicial de tutela[176] y fue abordado por los distintos intervinientes dentro del proceso de amparo[177]. Además, la eventual decisión de la Corte Constitucional en este proceso podría significar la divulgación de la información solicitada, por lo que es preciso que esta Sala determine, previamente, la naturaleza y el alcance de los datos en cuestión.

 

191.   Aunque las facultades extra y ultra petita del juez constitucional resultan aplicables incluso en casos de tutela contra providencia judicial[178], este escenario exige un nivel de cautela mayor para el operador judicial que avoca conocimiento del amparo, puesto que es necesario evitar intromisiones injustificadas o excesivas sobre decisiones judiciales que fueron adoptadas por autoridades públicas investidas de jurisdicción y, por lo tanto, protegidas por los principios de independencia judicial, cosa juzgada y seguridad jurídica.

 

192.   Por ende, la Sala deja claro que, si bien en virtud de sus facultades ultra y extra petita, entrará a abordar la cuestión relacionada con la presunta afectación a la seguridad y defensa nacional, y los derechos de los agentes de inteligencia y fuentes humanas que participaron en la recolección de la información requerida, que -se alega- podría derivarse la liberación de la información objeto de solicitud de acceso, debido a su relevancia constitucional y su estrecho nexo con los defectos invocados y la protección del interés público, ello no implica suplantar la labor judicial desarrollada por el juez natural de la causa.

 

193.   En segundo lugar, la Sala toma nota de que Laura Marcela Urrego Aguilera y El Veinte, terceros con interés dentro del proceso de acción de tutela, han alegado que el amparo constitucional deprecado por el CGDJ2 tiene como finalidad sustraer a la entidad de cumplir el fallo judicial objeto de censura[179]. Adicionalmente, aseguraron que el CGDJ2 y sus agentes han incurrido en un conjunto de irregularidades procesales con efectos directos sobre los derechos de petición, de acceso a información pública, al debido proceso y a la administración de justicia de la peticionaria. Por lo tanto, han solicitado de que el juez constitucional intervenga no solo para impedir que, vía acción de tutela, se desconozcan sus derechos fundamentales, sino para evitar que se valide el desconocimiento de deberes legales y órdenes judiciales expresas dirigidas al CGDJ2.

 

194.   En cuanto a esto, la Sala reitera el carácter excepcional del escenario de tutela contra providencia judicial y las limitaciones que este impone sobre el ámbito de intervención del juez constitucional. Además, también encuentra que la labor de revisión encomendada a esta Corte no debe confundirse con un escenario judicial de instancia. En virtud de ello, la jurisprudencia ha reiterado que no existe un deber de la Corte de pronunciarse sobre todos los asuntos planteados en el trámite de tutela[180].

 

195.   Por ende, la pretensión de la peticionaria y la organización a la que pertenece de que esta Corporación se pronuncie sobre las supuestas irregularidades no resulta procedente, pues ello implicaría variar la naturaleza propia de la revisión que adelanta la Corte en relación con las sentencias de acción de tutela en los términos de los arts. 241.9 de la Constitución Política y 33 y siguientes del Decreto Ley 2591 de 1991; y ampliarla indefinidamente hacia problemáticas que no evidencian una relación directa e inmediata con el objeto original del mecanismo de amparo y la función de unificación encomendada a la Corte Constitucional.

 

196.   No obstante, la Sala informa a la señora Laura Marcela Urrego Aguilera y a la organización El Veinte que lo anterior no obsta para que, si lo estiman pertinente, adelanten ante las autoridades competentes las acciones administrativas y judiciales a que hubiere lugar en relación con las presuntas irregularidades procesales a las que se hizo mención de manera previa.

 

197.   Con fundamento en lo anterior, la Sala determina que los problemas jurídicos a resolver corresponden a:

 

(i)              El fallo de insistencia del 27 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, ¿incurrió en un defecto sustantivo (i) al aplicar normas propias del derecho de acceso a la información pública establecidas en la Ley Estatutaria 1712 de 2014 y, en especial, el principio de divulgación “parcial” allí contenido, a instituciones que desarrollan labores de inteligencia y contrainteligencia; y (ii) al pasar por alto que la información de dicha naturaleza solo podía entregársele a personas identificadas como receptores legales de esta?

 

(ii)            El fallo de insistencia del 27 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, ¿incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente en materia de acceso a la información relacionada con seguridad y defensa nacional al pasar por alto que la reserva de la información es inherente a las actividades de inteligencia desarrolladas por los organismos de inteligencia y contrainteligencia?

 

(iii)         De acuerdo con la información que reposa en el expediente, ¿la entrega de la información solicitada por la peticionaria supone una afectación para la seguridad y defensa nacional o los derechos de los agentes de inteligencia y fuentes humanas que participaron en su recolección?

 

198.   Para resolver los problemas jurídicos antes mencionados, la Sala procederá a presentar consideraciones generales sobre (a) los requisitos específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, con especial énfasis en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente constitucional; (b) la libertad de información y el derecho de acceso a la información pública, en especial en el caso de periodistas, y la jurisprudencia interamericana y constitucional sobre la labor del periodismo y su rol en el control al poder público; (c) la función de inteligencia y contrainteligencia en el Estado democrático de derecho, con hincapié en el precedente constitucional en materia de acceso a información relacionada con seguridad y defensa nacional, y en el test de daño del artículo 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014; y a resolver el caso concreto y exponer las órdenes a impartir.

 

5.                 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

 

199.   Los requisitos específicos de la tutela contra providencias judiciales aluden a la concurrencia de defectos en la providencia atacada que, debido a su gravedad, hacen que esta sea incompatible con los preceptos constitucionales y vulnere los derechos fundamentales de las partes. En particular, quien promueve una acción de tutela contra providencia judicial debe acreditar que la autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales incurrió en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico, (ii) procedimental absoluto, (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento de precedente o (viii) violación directa de la Constitución[181].

 

200.   En el caso de tutela contra providencia judicial, la jurisprudencia ha desarrollado requisitos adicionales, que dotan a su procedencia de un carácter excepcional, buscando preservar la seguridad jurídica del ordenamiento, por lo que las acciones del juez, al examinar el caso más allá de lo alegado, deberán ajustarse con mayor o menor amplitud, según las condiciones particulares del caso en cuestión. A ello se suma que, en virtud del principio iura novit curia, la Corte ha considerado que corresponde al juez de tutela la interpretación y adecuación de los hechos a las instituciones jurídicas que sean aplicables a las situaciones planteadas por el actor^[182].

 

201.   Según se mencionó, en su escrito de tutela, el CGDJ2 alega la configuración de los defectos: (i) material o sustantivo y (ii) por desconocimiento del precedente. Específicamente, sobre este último, afirma que se desconocieron los precedentes sentados en las sentencias C-913 de 2010, C-540 de 2012, C-274 de 2013, por lo que la Sala, en aplicación del principio iura novit curia, encuadrará este último defecto, específicamente, en el desconocimiento del precedente constitucional.

 

202.   Ahora bien, la Sala toma en cuenta que, en la Sentencia SU-304 de 2024, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia sobre las diferencias entre el defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente. En tal sentido, concluyó que “el desconocimiento del significado reconocido o atribuido a las disposiciones objeto de juzgamiento (ley, decreto, resolución, entre otras) en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad o legalidad, configura un defecto sustantivo”.

 

203.   Lo anterior resulta relevante porque el defecto por desconocimiento del precedente alegado por la parte accionante se fundamenta en que la providencia judicial acusada desconoció el precedente fijado en las sentencias C-913 de 2010, C-540 de 2012 y C-274 de 2013, en relación con el presunto carácter inherente de la reserva de la información a las actividades de inteligencia y contrainteligencia.

 

204.   En tal sentido, podría afirmarse que, si bien el CGDJ2 afirma que se configuró un presunto defecto por desconocimiento del precedente constitucional, en realidad el defecto alegado corresponde a uno de carácter sustantivo, puesto que se fundamenta en que la decisión judicial objeto de censura habría desatendido el significado adscrito por esta Corte a disposiciones legales que fueron objeto de juzgamiento en sede de control abstracto de constitucionalidad.

 

205.   No obstante, la Sala toma en cuenta que, la Sentencia SU-304 de 2024 fue adoptada el 25 de julio de 2024 y publicada el 26 de mayo de 2025, momento para el cual el CGDJ2 ya había interpuesto la acción de tutela bajo estudio en esta ocasión. Por tal razón, la Sala adelantará el estudio del reproche planteado como un defecto por desconocimiento del precedente constitucional, según lo alegado por la parte accionante.

 

5.1. El defecto sustantivo

 

206.   El defecto sustantivo^[183] también ha sido llamado defecto material y, en sentido amplio, se presenta cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada o interpreta de forma contraria a la razonabilidad jurídica.

 

207.   La jurisprudencia constitucional ha identificado la ocurrencia del defecto sustantivo, entre otros casos, cuando: “(i) la decisión que se cuestiona tiene como fundamento una norma que no es aplicable; (ii) al margen de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma que efectúa el juez ordinario, no es, prima facie, razonable, o es una interpretación contraevidente o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes, se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada; (iii) el juez no tuvo en cuenta sentencias que han definido el alcance de la decisión con efectos erga omnes; (iv) la norma aplicada se muestra injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución; (v) un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición; (vi) no se realiza una interpretación sistemática de la norma, es decir, se omite el análisis de otras disposiciones aplicables al caso; y (vii) se desconoce la norma aplicable al caso concreto”^[184].

 

208.   En cualquier caso, para que se configure este defecto es necesario comprobar la incidencia del error en la decisión y en la consiguiente afectación de los derechos constitucionales. Asimismo, “al juez de tutela le corresponde respetar la autonomía e independencia judicial, salvo en los casos en los que la valoración del juez ordinario no sea conforme a la Constitución Política, de tal manera que sea irrazonable y afecte garantías constitucionales”^[185].

 

209.   Para efectos del análisis del caso bajo estudio, la Sala toma en cuenta que el defecto sustantivo que se alega corresponde a la interpretación indebida de normas, el cual procede solo de manera absolutamente excepcional, puesto que la interpretación de la ley es una labor que corresponde, en primera medida, a las autoridades judiciales de acuerdo con sus correspondientes especialidades. De manera específica, la interpretación de las normas que regulan los aspectos del recurso de insistencia corresponde, por regla, a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que tienen la competencia para la resolución del recurso antes mencionado.

 

5.2. El defecto por desconocimiento del precedente constitucional

 

210.   Sobre el concepto de precedente[186], esta Corporación ha advertido que este corresponde a “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[187].

 

211.   El precedente, a su vez, puede ser de dos tipos: horizontal y vertical. Mientras que el primero está compuesto por “las decisiones judiciales emitidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o el mismo funcionario”; el segundo “se refiere a las providencias judiciales proferidas por el superior funcional jerárquico o por el órgano de cierre encargado de unificar la jurisprudencia en su jurisdicción”[188]. Con independencia del carácter horizontal o vertical del precedente, su desconocimiento puede conducir a un defecto en la decisión judicial, “dada su fuerza vinculante y su inescindible relación con la protección de los derechos al debido proceso e igualdad”[189].

 

212.   Por su parte, respecto a las sentencias de constitucionalidad, la Sentencia SU-304 de 2024 precisó que los fallos de constitucionalidad adoptados en sede de control abstracto tienen efectos erga omnes y de cosa juzgada constitucional (CP. artículo 243), de modo que lo resuelto debe ser atendido por todas las personas, incluidas las autoridades, para que sus actuaciones en aplicación de la ley sean conformes con la Constitución.

 

213.   De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las autoridades judiciales, incluidos los órganos de cierre de las jurisdicciones, “deben respetar la interpretación vinculante que realice la Corte Constitucional, la cual, por expreso mandato de los artículos 3, 4 y 241 superiores, da alcance a los derechos fundamentales y al propio texto constitucional”[190]. De manera reciente, la Sentencia SU-204 de 2025 recordó que “el defecto por desconocimiento del precedente constitucional se configura cuando la autoridad judicial desconoce la ratio decidendi de un precedente vinculante y vigente de la Corte Constitucional, sin satisfacer las cargas de transparencia y suficiencia”[191].

 

214.   La primera de estas cargas exige que la autoridad judicial identifique las decisiones judiciales que podrían ser relevantes para la definición del caso bajo estudio. Por su parte, la segunda de ellas demanda que el juez exponga con claridad las razones por las cuales toma distancia de lo establecido en las decisiones anteriores, indicando porque “la nueva orientación no solo es “mejor” que la decisión anterior, desde algún punto de vista interpretativo, sino explicar de qué manera esa propuesta normativa justifica una intervención negativa en los principios de confianza legítima, seguridad jurídica e igualdad, de la parte que esperaba una decisión ajustada a las decisiones previas”[192].

 

215.   Por su parte, la Sentencia SU-126 de 2025 advirtió que se configura un desconocimiento del precedente constitucional si: (i) en la ratio decidendi o razón de la decisión de la sentencia anterior existe una regla jurisprudencial que puede ser aplicable a futuros casos; (ii) dicha razón de decisión resuelve un problema jurídico análogo o semejante al propuesto en el nuevo caso; y (iii) los hechos del caso son equiparables[193].

 

216.   En sentencias como la SU-087 de 2025, la Corte Constitucional ha sostenido que “para examinar la configuración del defecto por desconocimiento del precedente constitucional, el juez debe adelantar tres etapas: (i) establecer si existe un precedente que, por su similitud fáctica y jurídica, era aplicable al caso concreto y distinguir las reglas decisionales; (ii) examinar si la providencia judicial aplicó el precedente constitucional; y (iii) en caso de que no lo haya hecho, constatar si la providencia judicial justificó de forma válida y suficiente la razón por la cual se apartaba del precedente, ‘ya sea por diferencias fácticas o por considerar que existía una interpretación más armónica y favorable de cara a los principios constitucionales y los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine”[194].

 

217.   Una vez abordadas las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, a continuación, se analizarán: (i) los derechos a la libertad de información y al acceso a la información pública; (ii) las labores de inteligencia y contrainteligencia en el marco del Estado de derecho; y (iii) el precedente constitucional aplicable al acceso a información relacionada con la defensa y la seguridad nacional.

 

6. La libertad de información y al acceso a la información pública

 

218.   Contenido y alcance del derecho a la libertad de información. El derecho a la libertad de información encuentra arraigo, de una parte, en el artículo 20 de la Constitución, el cual señala que “se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación”; y de otra, en el artículo 74 de la Carta Política, que establece que “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”. Por su parte, a nivel internacional, la libertad de información encuentra consagración positiva en el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el artículo 19.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, entre otros instrumentos internacionales[195].

 

219.   La jurisprudencia constitucional ha destacado la relevancia de la libertad de información para el funcionamiento del sistema democrático y para la protección del pluralismo dentro del Estado de derecho[196]. En tal sentido, se ha aclarado que la libertad de información no es solo un derecho fundamental desde una perspectiva individual, sino que también responde a una importante dimensión colectiva[197]. En la Sentencia T-578 de 1993, la Corte señaló que dicha prerrogativa es un derecho fundamental que cubre, entre otros, la posibilidad de investigar libremente y de recibir información.

 

220.   Dentro de los elementos normativos que integran la libertad de información, la Corte ha destacado que este incluye: “(i) la libertad de buscar o investigar información sobre hechos, ideas y opiniones de toda índole, junto con la libertad de informar y la de recibir información; (ii) la libertad de informar, que cobija tanto información sobre hechos como información sobre ideas y opiniones de todo tipo, a través de cualquier medio de expresión; y (iii) la libertad y el derecho a recibir información veraz e imparcial sobre hechos, así como sobre ideas y opiniones de toda índole, por cualquier medio de expresión”[198].

 

221.   El derecho a la información ha sido objeto de un extenso desarrollo por parte de la jurisprudencia constitucional. En sentencias tales como la T-578 de 1993, T-391 de 2007, T-040 de 2013, T-114 de 2018, SU-191 de 2022 y SU-328 de 2025, la Corte Constitucional ha decantado su contenido y alcance. Así, lo ha diferenciado del derecho a la libertad de expresión en sentido estricto, acotando que “[…] la libertad de expresión en sentido estricto […] protege la transmisión de todo tipo de pensamientos, opiniones, ideas e informaciones personales de quien se expresa, mientras que la libertad de información protege la comunicación de versiones sobre hechos, eventos, acontecimientos, gobiernos, funcionarios, personas, grupos y en general situaciones, en aras de que el receptor se entere de lo que está ocurriendo”[199].

 

222.   Sin embargo, esta Corporación también ha advertido que la libertad de información entraña responsabilidades para sus titulares[200], puesto que es un derecho de doble vía: “toda vez que su titular no es solamente quien emite la información, como sujeto activo, sino quien la recibe, como sujeto pasivo, y en esa medida, implica de quien la difunde, responsabilidades y cargas específicas que evite la vulneración de otros derechos fundamentales como el buen nombre, la dignidad y la honra”[201].

 

223.   El derecho de acceso a la información pública. Una de las dimensiones más relevantes de la libertad de información es la relacionada con el derecho de acceso a la información pública, desarrollado a nivel legal en la Ley Estatutaria 1712 de 2014[202]. Este instrumento establece los procedimientos para el acceso a información o documentos públicos y las excepciones aplicables a la publicidad de estos. El artículo 5 de la ley incorpora una lista de sujetos obligados por dicho instrumento, que comprende, entre otras, a “[t]oda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital”[203].

 

224.   Según se mencionó previamente, dicho cuerpo normativo contempla que, en virtud del derecho de acceso a la información “toda persona puede conocer sobre la existencia y acceder a la información pública en posesión o bajo control de los sujetos obligados”[204], precisando que este derecho solo podrá ser restringido de manera excepcional.

 

225.   En consecuencia, la ley señala como principio fundante y rector sobre la aplicación de este derecho y de la ley antes mencionada la idea de máxima publicidad para el titular universal, en virtud del cual “toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley”[205]. Es por ello por lo que las excepciones a dicho principio deben ser limitadas, proporcionales, conformes con los principios de una sociedad democrática y estar contempladas en la ley o la Constitución[206]. Además, estas deben interpretarse de manera restrictiva[207].

 

226.   Adicionalmente, dicho instrumento también incorpora otros principios de gran importancia para la efectividad del derecho de acceso a la información pública, tales como el de buena fe, facilitación, no discriminación, gratuidad, celeridad, eficacia, calidad, divulgación proactiva y responsabilidad en el uso de la información. Dentro de dichos principios se encuentra el de transparencia, según el cual no solo “toda la información en poder de los sujetos obligados definidos en esta ley se presume pública”[208], sino los sujetos obligados “están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley […]”[209].

 

227.   En la misma vía, la Ley Estatutaria 1712 de 2014 precisa que por información “se refiere a un conjunto organizado de datos contenido en cualquier documento que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o controlen”[210]; la cual, a su vez, puede ser clasificada como pública[211], pública clasificada[212] o pública reservada[213].

 

228.   En cuanto a las excepciones al acceso a la información, el artículo 18 de la multicitada ley estatutaria se refiere a la información exceptuada por daño a los derechos de personas naturales o jurídicas. Específicamente, señala que el acceso a la información pública clasificada podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito si pudiere causar daños a la intimidad, la vida, la salud, la seguridad, y los secretos comerciales, industriales y profesionales[214]. Por su parte, el artículo 19 precisa que también es posible restringir el acceso a la información pública reservada por daño a los intereses públicos en circunstancias concretas y siempre que su acceso estuviere prohibido de forma expresa por una norma legal o constitucional[215].

 

229.   Por su parte, el artículo 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 impone a los sujetos obligados cargas argumentativas y probatorias en casos de negación de las solicitudes de acceso a la información pública por motivos de reserva, al señalar que “le corresponde al sujeto obligado aportar las razones y pruebas que fundamenten y evidencien que la información solicitada debe permanecer reservada o confidencial”[216]. Así, “el sujeto obligado debe demostrar que la información debe relacionarse con un objetivo legítimo establecido legal o constitucionalmente […], establecer si se trata de una excepción contenida en los artículos 18 y 19 de esta ley y si la revelación de la información causaría un daño presente, probable y específico que excede el interés público que representa el acceso a la información”[217]. Más adelante, se ofrecerán consideraciones adicionales sobre este punto.

 

230.   Sumado a lo anterior, para la comprensión del derecho de acceso a la información pública, es necesario resaltar el contenido de la Ley Estatutaria 1755 de 2015^[218], sustitutiva parcialmente de la Ley 1437 de 2011, que reguló el derecho fundamental de petición. Según el artículo 1º de la referida Ley, “ [t]oda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, […] por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma”. Además, mediante su ejercicio “[…] se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos”.

 

231.   La Corte ha identificado que el derecho de acceso a la información tiene una relación intrínseca con el de petición[219]. Este Tribunal ha entendido al derecho de petición como el género, y el acceso a la información pública como la especie[220], en la medida que “para que una persona pueda conocer la información que requiere, salvo en los casos de la divulgación proactiva que hagan los obligados, debe hacerse uso de la facultad de presentar peticiones respetuosas ante ellos”[221].

 

232.   En conclusión, la ley y la jurisprudencia constitucional han señalado que el derecho a la información incluye, entre otras, la posibilidad de investigar libremente y de recibir información. Este derecho, además, se expresa en el acceso a la información pública, que faculta a cualquier persona a conocer la existencia y a acceder a información en poder de instituciones estatales y otros sujetos obligados por la ley de transparencia y acceso a la información pública. De acuerdo con dicha ley, toda información en control de sujetos obligados se presume pública, por lo que, en principio, es de libre acceso, pese a lo cual ciertas limitaciones que, para ser válidas, deben ser razonables, proporcionales, compatibles con los principios de una sociedad democrática y establecidas legalmente. En caso de negar el acceso a información en control de un sujeto obligado, este debe fundamentar de manera suficiente las razones de la negativa, atendiendo a los criterios legales y jurisprudenciales establecidos para tal fin.

 

6.1. La libertad de información y el acceso a la información pública por parte de periodistas

 

233.   Como ya se señaló, los artículos 20 y 74 de la Constitución Política reconocen el derecho a la libertad de información de todas las personas y el derecho de acceso a la información pública. Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia constitucional[222] ha reconocido que, en el caso de las personas que ejercen la labor periodística, estas garantías tienen una protección reforzada, en especial cuando solicitan el acceso a información pública en el desarrollo de su profesión. Lo anterior, encuentra fundamento en el artículo 73 de la Constitución, que garantiza especial protección a la labor periodística[223] y en la Ley Estatutaria 1755 de 2015, antes mencionada, la cual establece en su artículo 20 que, cuando “[…] la petición [de información] la realiza un periodista, para el ejercicio de su actividad, se tramitará preferencialmente”.

 

234.   De esa manera, la actividad periodística cumple funciones de control al poder y de ser depositaria de la confianza pública[224]. Por ello, esta Corporación ha resaltado que la oportunidad constituye uno de los elementos esenciales del derecho a la información y que el trámite preferencial de las peticiones formuladas por los periodistas en ejercicio de su actividad tiene pleno respaldo en la Carta Política[225].  

 

235.   Desde sus primeras sentencias, la Corte Constitucional ha resaltado que los medios de comunicación desarrollan tareas esenciales dentro de una democracia y al interior del Estado de derecho, puesto que la información de las personas y la observación crítica de la gestión de las autoridades son indispensables para una participación ciudadana efectiva. Así, en la Sentencia T-066 de 1998, la Corte señaló que “[…] una prensa libre contribuye a informar y formar a los ciudadanos; sirve de vehículo para la realización de los debates sobre los temas que inquietan a la sociedad; ayuda de manera decisiva a la formación de la opinión pública; actúa como instancia de control sobre los poderes públicos y privados, etc.”[226].

 

236.   Lo anterior fue reiterado en la Sentencia C-951 de 2014, en la que se señaló que, en el caso de la actividad periodística, el constituyente estableció un tratamiento especial, debido al “rol preponderante que cumple la prensa como ‘guardiana de lo público’ y de sus funciones medulares en materia de información y opinión, en una democracia participativa y pluralista”[227].

 

237.   De igual forma, en la Sentencia C-540 de 2012, la Corte Constitucional recogió lo establecido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su informe anual, en cuanto a que los periodistas no deberán estar nunca sujetos a sanciones por la mera publicación o ulterior divulgación de información secreta, independientemente de si ha sido filtrada o no, a no ser que cometan fraude u otro delito para obtener la información.

 

238.   De manera más reciente, en la Sentencia SU-191 de 2022, la Corte Constitucional resaltó que “[…] uno de los canales más importantes para materializar el derecho a la libertad de información es el ejercicio de la actividad periodística. Las investigaciones que realizan estas personas permiten garantizar la doble vía del derecho a la información, que consiste en informar y ser informado de forma veraz. Por lo tanto, existe una protección calificada del derecho a la información (tanto a su acceso como a su difusión) en cabeza de los periodistas dada la relevancia de su trabajo es un Estado democrático (artículo 1° superior)”[228]. 

 

239.   En suma, la Constitución, la legislación y la jurisprudencia constitucional han cobijado el ejercicio del periodismo con garantías que privilegian el acceso a la información que requieren con fines investigativos, en especial debido al rol fundamental que quienes ejercen esta profesión tienen en la preservación, desarrollo y expansión de la democracia.

 

6.2. Jurisprudencia interamericana y constitucional sobre la labor del periodismo y su rol en el control al poder público

 

240.   La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha consolidado un estándar de protección reforzada a la labor periodística, reconociéndola como una piedra angular para la existencia de una sociedad democrática y un presupuesto indispensable para el ejercicio del control social.

 

241.   En el caso Bedoya Lima y otra vs. Colombia[229], la Corte IDH declaró la responsabilidad internacional del Estado colombiano por la violación de los derechos a la integridad personal, libertad personal, honra, dignidad y libertad de expresión de una periodista. El fallo destacó que los actos de secuestro, tortura y violencia sexual sufridos por la víctima en aquel proceso, no fueron hechos aislados, sino que guardaron una conexión directa con sus labores de investigación periodística sobre el tráfico de armas y violaciones de los derechos humanos en la cárcel La Modelo. En este sentido, la Corte advirtió que el Estado incumplió su deber de prevención y protección, al haber tenido conocimiento de un riesgo real e inminente contra la periodista, permitiendo que la violencia operara como un mecanismo de silenciamiento y castigo por su ejercicio profesional.

 

242.   La sentencia antes mencionada estableció un estándar fundamental al señalar que la labor periodística es una garantía institucional de la democracia que no se agota en la simple difusión de ideas. El Tribunal enfatizó en que, para que la prensa pueda desarrollar efectivamente su rol social, no sólo debe ser libre de impartir información de interés público, sino que también debe gozar de plena libertad para reunir, recolectar y evaluar esas informaciones. Bajo esta premisa, cualquier medida que obstruya las actividades periodísticas constituye una restricción al derecho a la libertad de expresión, afectando la dimensión individual de quien informa como el derecho colectivo de la sociedad, a estar debidamente informada[230].

 

243.   Dentro de la referida sentencia, la Corte IDH también resaltó que, en su informe de 2012, al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el Relator Especial sobre la Promoción y Protección del Derecho a la Libertad de Opinión y Expresión se refirió a que las personas que desarrollan una actividad periodística “observan, describen, documentan y analizan los acontecimientos y documentan y analizan declaraciones, políticas y cualquier propuesta que pueda afectar a la sociedad, con el propósito de sistematizar esa información y reunir hechos y análisis para informar a los sectores de la sociedad o a esta en su conjunto”[231].

 

244.   La Corte IDH también declaró la responsabilidad internacional del Estado colombiano, por la violación de los derechos a la libertad de pensamiento y expresión, integridad personal y garantías judiciales, en perjuicio del periodista Luis Gonzalo Vélez Restrepo y su familia en el caso Vélez Restrepo y familiares vs. Colombia. El caso se originó a partir de una agresión física al comunicador, perpetrada por soldados del Ejército Nacional, mientras este filmaba un operativo militar contra manifestantes, hechos que fueron seguidos por amenazas y hostigamientos que forzaron su exilio[232].

 

245.   El Tribunal interamericano destacó que la libertad de pensamiento y de expresión consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos comprende, no sólo el derecho a difundir información, sino también la libertad de buscar y recibir datos de interés público, etapas que son indivisibles y cuya restricción afecta la esencia misma del derecho. Como parte de las reparaciones, se ordenó la capacitación de las fuerzas militares sobre el rol fundamental que cumplen los periodistas en una democracia[233].

 

246.   De forma similar, en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica[234], la Corte IDH determinó que el Estado vulneró el derecho a la libertad de pensamiento y expresión al imponer una condena penal por difamación a un periodista que reprodujo información de interés público publicada en medios extranjeros. El Tribunal estableció que la labor periodística, goza de una protección reforzada, especialmente cuando versa sobre la conducta de funcionarios públicos, quienes deben tener un mayor umbral de tolerancia a la crítica por el interés social que revisten en sus funciones. La Corte IDH reiteró que el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión también incluye el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole[235].

 

247.   Agregó que, en su Opinión Consultiva OC-5/85, hizo referencia a la estrecha relación existente entre democracia y libertad de expresión, al establecer que, la libertad de expresión constituye un pilar para la arquitectura de toda sociedad democrática, resultando en un presupuesto indispensable para la articulación de la opinión pública. Así, esta se configura como una conditio sine qua non para el pleno despliegue de los partidos políticos, sindicatos y asociaciones de índole científica o cultural, así como de cualquier actor que pretenda ejercer influencia en la esfera colectiva. En última instancia, representa el requisito esencial para que el cuerpo social esté debidamente informado. Por ende, una sociedad carente de un acceso efectivo a la información no goza de una libertad plena[236].

 

248.   En el caso Moya Chacón y otro Vs. Costa Rica[237], la Corte IDH reiteró que, el ejercicio profesional del periodismo “no puede ser diferenciado de la libertad de expresión, por el contrario, ambas cosas están evidentemente imbricadas, pues el periodista profesional no es, ni puede ser, otra cosa que una persona que ha decidido ejercer la libertad de expresión de modo continuo, estable y remunerado”[238]. El Tribunal caracterizó los medios de comunicación social como verdaderos instrumentos de la libertad de expresión.

 

249.   La Corte IDH agregó que, dada la trascendencia de la libertad de expresión en las sociedades democráticas y la responsabilidad que tal derecho impone a quienes ejercen profesionalmente la comunicación social, el Estado no solo se halla obligado a reducir al mínimo las interferencias en la libre circulación de la información, sino que debe, además, garantizar el equilibrio en la participación de las diversas informaciones, promoviendo con ello el pluralismo informativo[239].

 

250.   En el caso Fontevecchia y D’amico vs. Argentina, la Corte IDH señaló que el periodismo no solo comunica hechos, sino que permite el control democrático del poder. Recordó además, que la profesión de periodista “[…] implica precisamente el buscar, recibir y difundir información. El ejercicio del periodismo por tanto, requiere que una persona se involucre en actividades que están definidas o encerradas en la libertad de expresión garantizada en la Convención”. Así, a diferencia de otras profesiones, el ejercicio profesional del periodismo es una actividad específicamente garantizada por la Convención[240].

 

251.   Por otro lado, en el caso Claude Reyes y otros Vs. Chile, la Corte IDH se refirió a las restricciones al ejercicio del derecho de acceso a la información por parte del Estado, desarrollando estándares para que estas puedan considerarse ajustadas a las normas convencionales[241].

 

252.   En suma, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte IDH, el derecho de los periodistas a recoger y difundir información no es solo una prerrogativa individual, sino un pilar indispensable para la existencia de una sociedad democrática, ya que garantiza el intercambio de ideas y el control ciudadano sobre el poder. En este contexto, cualquier restricción impuesta a un comunicador debe ser excepcional, estar prevista en la ley y resultar estrictamente necesaria, evitando que lesione el derecho de la sociedad a recibir información plural y veraz.

 

253.   De manera armónica con las decisiones interamericanas previamente citadas, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha abordado de manera amplia el rol particular que tiene la actividad periodística dentro de un estado democrático, al servir como instrumento de control sobre los poderes públicos.

 

254.    En tal sentido, por ejemplo, en la Sentencia C-540 de 2012, que realizó el control constitucional previo, automático e integral del proyecto de ley que se convertiría en la Ley Estatutaria 1621 de 2013, esta Corte se pronunció sobre la inaplicabilidad del mandato de reserva contemplado en dicho instrumento a los periodistas y medios de comunicación cuando ejerzan la función periodística de control del poder público, quienes, en cualquier caso, estarán obligados a garantizar la reserva respecto de sus fuentes. De acuerdo con la Corte dicha situación constituye una salvaguarda de la libertad de expresión en su manifestación como libertad de prensa con funciones de control al poder y depositaria de la confianza pública.

 

255.   En la misma línea, en la Sentencia C-650 de 2003 este Tribunal aseveró que la libertad de prensa cumple un rol de control al poder y quienes desarrollan dicha labor son depositarios de la confianza pública para para interpretar lo que los ciudadanos piensan y sienten^[242]. Por su parte, la Sentencia T-230 de 2025 resaltó que el sistema democrático de la Constitución de 1991 depende de que exista un control al poder. Es por ello por lo que las libertades de prensa, información y expresión, al tiempo que el control político, están en el centro de las garantías de las personas que habitan en el territorio nacional. Sin estas protecciones, la democracia correría riesgos importantes, en tanto se debilitarían los instrumentos existentes para conocer las actuaciones del Estado y de otras personas que detentan poder, para controlar sus actuaciones y para formar opiniones sobre esas conductas.

 

256.   En síntesis, en complementariedad con la jurisprudencia interamericana, las decisiones de esta Corte han resaltado que la labor periodística y la libertad de prensa son elementos que previenen el abuso del poder y la corrupción, porque permiten a las personas informarse plenamente con el fin de formar un juicio sobre lo que ocurre en la vida política y pública de sus comunidades.

 

7. La función de inteligencia y contrainteligencia dentro del Estado democrático

 

257.   Las labores de inteligencia y contrainteligencia hacen parte de las actividades del Estado encaminadas a garantizar la soberanía, defensa y seguridad nacional que, a su vez, son condiciones que permiten el ejercicio pleno y efectivo de los derechos fundamentales, el correcto funcionamiento de las instituciones democráticas y la salvaguarda del interés general.

 

258.   En tal medida, las actividades de inteligencia y contrainteligencia resultan compatibles con los fines esenciales del Estado, contemplados en el artículo 2 de la Constitución Política, en particular en cuanto permiten “defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”[243]. Para lograr dichos fines, las autoridades que realizan funciones de inteligencia deben cumplir de forma estricta con el marco legal, y los controles administrativos y judiciales aplicables a dichas labores, los cuales velan por la primacía, en todo tiempo y lugar, de los derechos, y se orientan a prevenir, investigar y sancionar abusos que pudieren cometerse en el desarrollo de tal actividad estatal[244].

 

259.   Durante la vigencia de la Constitución de 1991, la realización de actividades de inteligencia y contrainteligencia ha estado regulada por distintos instrumentos. Así, el Decreto 2333 de 1995[245] creó el Sistema Nacional de Inteligencia, integrado de manera amplia “por todas las agencias gubernamentales autorizadas para programar y desarrollar labores de inteligencia”[246]. Dicho sistema tenía como finalidades unificar las políticas de inteligencia y coordinar acciones entre las autoridades encargadas de realizarlas, fortalecer la integración de las agencias de inteligencia, lograr mayor eficiencia y profesionalización en dichas actividades, entre otras[247].

 

260.   Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 1288 de 2009[248], que derogó de manera expresa el Decreto 2333 de 1995. Esta ley, que fue quizá la primera regulación sistemática de actividades de inteligencia y contrainteligencia[249], tenía como propósito “fortalecer el marco legal que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir adecuadamente con su misión constitucional y legal, estableciendo los límites y fines de sus actividades, los principios que las rigen, los mecanismos de control y supervisión, la regulación de sus bases de datos, la protección de sus miembros, la coordinación y cooperación entre sus organismos y los deberes de colaboración de las entidades públicas y privadas entre otras disposiciones”[250].

 

261.   En la Ley 1288 de 2009 se regularon, entre otros, la definición de la función de inteligencia y contrainteligencia, así como sus finalidades y límites; los organismos encargados de realizar actividades de tal naturaleza; los principios rectores de la función de inteligencia; así como aspectos relacionados con la cooperación y coordinación de actividades de inteligencia y contrainteligencia, para lo cual se previó la creación de la Junta de Inteligencia Conjunta, mecanismos de control y supervisión de tales actividades. Tal instrumento también incorporó normas sobre las bases de datos y archivos de inteligencia y contrainteligencia, la reserva de la información, la protección de servidores públicos de inteligencia y contrainteligencia, los deberes de colaboración de autoridades públicas y privadas, entre otros aspectos.

 

262.   En la Sentencia C-913 de 2010, la Corte declaró la inexequibilidad total de la mencionada ley debido a que esta vulneró la reserva de ley estatutaria. Lo anterior se debió a que la misma fue expedida por el procedimiento ordinario pese a que regulaba materias vinculadas con los elementos estructurales de los derechos fundamentales a la intimidad y al habeas data.

 

263.   De forma posterior, el Congreso expidió la Ley Estatutaria 1621 de 2013[251], la cual corresponde al estatuto integral que, actualmente, regula las actividades de inteligencia y contrainteligencia en Colombia. Dicha ley define la función de inteligencia y contrainteligencia como “aquella que desarrollan los organismos especializados del Estado del orden nacional, utilizando medios humanos o técnicos para la recolección, procesamiento, análisis y difusión de información, con el objetivo de proteger los derechos humanos, prevenir y combatir amenazas internas o externas contra la vigencia del régimen democrático, el régimen constitucional y legal, la seguridad y la defensa nacional, y cumplir los demás fines enunciados en esta ley”[252].

 

264.   La referida ley estatutaria impone como límites de la función de inteligencia el “respeto de los derechos humanos y al cumplimiento estricto de la Constitución, la Ley y el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos”[253]. También sujeta dicha labor al principio de reserva legal, como elemento que facilita la protección de los derechos que pueden entrar en colisión con este tipo de actividades.

 

265.   Uno de los puntos más relevantes de esta ley tiene que ver con la finalidad que persigue la recolección, procesamiento y análisis de la información de inteligencia y contrainteligencia, la cual no puede obtenerse con finalidades distintas a las de:

 

“a. Asegurar la consecución de los fines esenciales del Estado, la vigencia del régimen democrático, la integridad territorial, la soberanía, la seguridad y la defensa de la Nación;

b. Proteger las instituciones democráticas de la República, así como los derechos de las personas residentes en Colombia y de los ciudadanos colombianos en todo tiempo y lugar -en particular los derechos a la vida y la integridad personal- frente a amenazas tales como el terrorismo el crimen organizado, el narcotráfico, el secuestro, el tráfico de armas, municiones, explosivos y otros materiales relacionados, el lavado de activos, y otras amenazas similares; y

c. Proteger los recursos naturales y los intereses económicos de la Nación”[254].

 

266.   Dentro de los principios rectores de la función de inteligencia y contrainteligencia incorporados en dicha ley se encuentran: el de idoneidad, necesidad y proporcionalidad; además de la prohibición de emplear personas menores de 18 años en este tipo de actividades^[255]. Así, quienes lleven a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia deben evaluar que: (i) las mismas sean necesarias para alcanzar los fines constitucionales deseados; es decir, verificar que no existan otras actividades menos lesivas que permitan alcanzar tales fines (necesidad); (ii) las mismas empleen los métodos o medios que se adecuen al logro de los fines definidos en el artículo 4º de la Ley 1621 de 2013 (idoneidad); (iii) y, que el beneficio obtenido compense la restricción de otros principios y valores. Además, los medios y métodos empleados no deben ser desproporcionados frente a los fines que se busca lograr (proporcionalidad)[256].

 

267.   La Ley Estatutaria 1621 de 2013 también incorporó regulación sobre aspectos otrora normados a través de la Ley 1288 de 2009, tales como los requerimientos de inteligencia y contrainteligencia, la coordinación y cooperación de este tipo de actividades, mecanismos de control y supervisión, las bases de datos de archivos de inteligencia y contrainteligencia, la reserva de la información, y la protección a servidores públicos que desarrollan este tipo de labores, así como deberes de colaboración de entidades públicas y privadas.

 

268.   En la Sentencia C-540 de 2012, esta Corte realizó un control previo, automático e integral del proyecto de ley que, a la postre, se convirtió en la Ley Estatutaria 1621 de 2013, declarándolo constitucional en términos generales[257]. La Corte recalcó entonces que lo servicios de inteligencia cumplen un rol importante para la protección de los estados y de sus poblaciones por amenazas a la seguridad nacional. No obstante, hizo hincapié en que tales actividades deben desarrollarse en el marco de la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario; debiendo así ser compatibles con las libertades ciudadanas. Para la Corte: “las salvaguardias a los derechos humanos resultan imperativas para limitar las injerencias en los derechos fundamentales, particularmente en orden a impedir el uso arbitrario o ilimitado de las funciones de inteligencia”[258].

 

269.   En aquella ocasión, esta Corporación explicó que las funciones de inteligencia y contrainteligencia, por su naturaleza, implican “una constante tensión entre valores, principios y derechos: de un lado la seguridad y defensa de la Nación y de otro la intimidad, el buen nombre, el habeas data, el principio de legalidad, el debido proceso y el derecho de defensa; lo cual exige un juicio de ponderación en el marco del Estado constitucional de derecho”[259].

 

270.   En consecuencia, las medidas de inteligencia deben estar consagradas de forma clara, expresa y precisa en leyes que resulten conformes con los derechos humanos, deben identificar claramente quién autoriza su realización, y deben ser indispensables para el desarrollo de la correspondiente función, guardar proporcionalidad entre los fines constitucionales pretendidos y los medios empleados, y salvaguardar el contenido básico de los derechos humanos. Además, estas actividades deben sujetarse a un procedimiento legal previamente establecido, contar con medios de supervisión y control, estar sujetas a mecanismos para garantizar las reclamaciones de individuos, y prever una autorización judicial en caso de interceptación o registro de comunicaciones privadas.

 

271.   Igualmente, la Sentencia C-540 de 2012 recalcó, haciendo eco de la Sentencia C-913 de 2010, que las actividades de inteligencia y contrainteligencia tienen como elementos comunes que:

 

“i) se trata de actividades de acopio, recopilación, clasificación y circulación de información relevante para el logro de objetivos relacionados con la seguridad del Estado y de sus ciudadanos; ii) el propósito de esas actividades y el de la información es prevenir, controlar y neutralizar situaciones que pongan en peligro tales intereses legítimos, así como hacer posible la toma de decisiones estratégicas que permitan la defensa y/o avance de los mismos; y iii) toma importancia el elemento de la reserva de la información recaudada y de las decisiones que en ella se sustentan, dado que la libre circulación y el público conocimiento de las mismas podría ocasionar el fracaso de esas operaciones y de los objetivos perseguidos”[260].

 

272.   De manera reciente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso Miembros del Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” vs. Colombia, tuvo oportunidad de referirse a la necesidad de garantizar los derechos humanos en el marco de labores de inteligencia y contrainteligencia. La Corte IDH indicó que existe un vínculo íntimo entre las labores de inteligencia estatal y los derechos humanos puesto que:

 

“a) por un lado, las actividades de inteligencia necesariamente deben conducirse al objetivo último de proteger a las personas que habitan en el territorio del Estado, lo que incluye la salvaguarda de sus derechos y libertades, y b) por el otro, el ejercicio mismo de las actividades de inteligencia, dados los medios empleados y su incidencia en la obtención y utilización de información, incluidos datos personales, supone una injerencia en la esfera de derechos de la persona, en particular del derecho a la vida privada, todo lo cual torna imprescindible delimitar las exigencias, requisitos y controles que se imponen para hacer compatibles aquellas actividades con las condiciones y fines de un Estado de Derecho y, con ello, con el contenido de la Convención Americana”[261].

 

273.   La Corte IDH recordó que, por la incidencia que pueden tener sobre el goce del derecho a la vida privada y otros derechos, a nivel internacional se han identificado un conjunto amplio de estándares y criterios sobre derechos aplicables a actividades de inteligencia. En tal sentido, diferenció entre (i) criterios sobre facultades, limitaciones y controles de las autoridades en materia de actividades de inteligencia; y (ii) criterios sobre la gestión y acceso a datos personales en poder de los organismos de inteligencia.

 

274.   En cuanto al primer grupo de criterios, la Corte IDH precisó que las actividades de inteligencia comprenden labores “dirigidas al rastreo, obtención, recopilación, clasificación, sistematización, procesamiento, registro, utilización, evaluación, análisis, interpretación, producción y difusión de información de distinto tipo, incluidos datos personales”[262] con la finalidad de que “quienes, en su función de dirección de los asuntos públicos y de autoridad para la formulación de políticas de seguridad, tomen decisiones adecuadas, pertinentes y oportunas que garanticen la protección de la sociedad, de las personas y, finalmente, de sus derechos y libertades”[263].

 

275.   Dentro de los criterios incorporados en este primer grupo, se encuentran (i) el principio de reserva de ley de las actividades de inteligencia; (ii) las actividades de inteligencia deben perseguir un fin legítimo y necesario en una sociedad democrática; (iii) las actividades de inteligencia deben cumplir, en las circunstancias del caso concreto, con los parámetros de un test de proporcionalidad estricto[264]; (iv) la necesidad de contar con un sistema bien definido y completo para autorizar, vigilar y supervisar las actividades de inteligencia en situaciones concretas; y (v) la supervisión de los servicios de inteligencia y la posibilidad de reclamo frente a sus actuaciones arbitrarias[265].

 

276.   Por su parte, el segundo grupo incluye criterios relacionados con la recopilación, gestión y acceso a datos personales en poder de los organismos de inteligencia, tales como: (i) que su recopilación, almacenamiento, tratamiento y divulgación sea posible solo cuando medie autorización del titular de la información o derivado de un marco normativo que faculte expresamente a los organismos públicos para desarrollar tales acciones; (ii) la evaluación periódica sobre la pertinencia y exactitud de los datos personales, y necesaria supervisión de su gestión y tratamiento; (iii) el derecho a acceder y controlar los datos personales recopilados o el derecho a la autodeterminación informativa[266]; así como los límites establecidos en relación con este derecho en el ámbito de los archivos de inteligencia[267].

 

277.   Conclusión. La función de inteligencia y contrainteligencia corresponde a un tipo de actividad a cargo de autoridades que, a primera vista, resulta compatible con los preceptos constitucionales, al ser necesaria para el desarrollo de los fines esenciales del Estado. No obstante, toda vez que la función de inteligencia puede, por su propia naturaleza, implicar impactos sobre derechos fundamentales tales como la intimidad, la autodeterminación informativa, la libertad de información y el debido proceso, esta se encuentra sometida no solo a un marco legal estatutario, sino a controles administrativos y judiciales estrictos, encaminados a evitar que se afecte el núcleo esencial de estos derechos y prevenir, investigar y sancionar abusos que pudieren cometerse en el marco de este tipo de labores.

 

7.1. El precedente constitucional aplicable al acceso a información relacionada con seguridad y defensa nacional

 

278.   El acceso a información relacionada con la defensa y seguridad nacional ha sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Corte en distintas ocasiones. En la Sentencia T-1025 de 2007, la Sala Segunda de Revisión estudió el caso de un sacerdote jesuita, quien solicitó ante el Ministerio de Defensa Nacional que le fueran suministrados los “nombres completos de los oficiales, suboficiales y soldados” y de “los miembros de la Policía Nacional” que se encontraban en un lugar y tiempo determinados, así como de “los códigos institucionales, las unidades a las cuales están inscritos y  la línea de mando de los miembros de la Fuerza Pública involucrados en […] actividades” que se correspondían con la ocurrencia de graves vulneraciones de los derechos humanos de los miembros de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó[268].

 

279.   Ante tal solicitud, representantes las autoridades peticionadas se opusieron por considerar que la liberación de tal información podría afectar la presunción de inocencia y el debido proceso de los agentes del Estado, toda vez que los hechos aún se encontraban bajo investigación. Igualmente, en el contexto del caso, se discutieron algunos aspectos relacionados con la defensa y seguridad nacional en cuanto al contenido de la información requerida.

 

280.   En dicha oportunidad, la Sala Plena recordó las reglas acerca del alcance y las restricciones del derecho de acceso a la información bajo control del Estado desarrolladas en la Sentencia C-491 de 2007[269]. Adicionalmente, resaltó que el Ministerio de la Defensa no manifestó que revelar los nombres solicitados constituía un riesgo para la defensa o la seguridad nacional, pues se limitó a señalar que los casos denunciados todavía se encontraban en investigación. Así, consideró que la negativa a suministrar la información no cumplió con los requisitos de necesidad y de estricta proporcionalidad.

 

281.   La Sala también consideró que el examen de proporcionalidad debía ser estricto, puesto que se trata “[…] de una decisión que afecta el derecho de acceder a la información que reposa en el Estado, un derecho que como ocurre en general con la libertad de expresión e información tiene un carácter preferente”[270]. 

 

282.   Como consecuencia de lo anterior, la Corte le ordenó al Ministerio de Defensa suministrar los nombres solicitados y abrió la posibilidad para que, en el documento de entrega de dicha información, se señalara que el suministro de los datos referidos no entrañaba en sí misma sospecha, señalamiento, ni reconocimiento alguno sobre la participación de tales servidores públicos en actividades delictivas.

 

283.   Luego, según se mencionó previamente, a través de la Sentencia C-540 de 2012, esta Corte realizó el control de constitucionalidad del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley Estatutaria 1621 de 2013[271]. En dicha oportunidad, respecto al artículo 33 del proyecto[272], relacionado con la reserva de la información de inteligencia y contrainteligencia, esta Corporación señaló que “en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones”[273].

 

284.   En tal sentido, la Sala Plena determinó que, dentro del Estado democrático, el acceso a la información es la regla y el secreto la excepción. Si bien hay información que puede quedar en reserva, de acuerdo con lo que determine la ley, por ejemplo, por razones de seguridad y defensa nacional, ello exige una decisión que debe ser motivada y respetar los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, a partir de un test de intensidad estricto.

 

285.   Asimismo, esta Corte señaló que las restricciones al derecho de acceso a información sin la observancia de límites “[…] constitucionales y convencionales, crea un campo propicio para la actuación discrecional y arbitraria del Estado en la clasificación de la información como reservada, generando inseguridad jurídica respecto al ejercicio de este derecho y las facultades del Estado para restringirlo”[274].

 

286.   En la referida Sentencia C-540 de 2012, la Corte destacó que la reserva conlleva el deber de motivar la decisión, por lo que se deben reunir los requisitos constitucionales y legales exigibles, y en particular indicar la norma legal en la cual se funda la reserva. Además, la negativa a suministrar información puede ser sometida a controles disciplinarios, administrativos e, incluso, judiciales.

 

287.   Bajo las condiciones anteriores, la Sentencia C-540 de 2012 declaró la exequibilidad del artículo 33 del proyecto de ley estatutaria, con la excepción del inciso tercero de dicha disposición, que contemplaba la posibilidad de extender el término de la reserva legal allí autorizada “hasta la desmovilización del grupo armado organizado al margen de la ley sobre el que verse la información de inteligencia y contrainteligencia”.

 

288.   De otro lado, la sentencia C-540 de 2012 también se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 36[275] del proyecto de ley estatutaria que establecía quiénes podrán recibir productos de inteligencia y contrainteligencia, de conformidad con las reglas de reserva contempladas en los artículos 33 (reserva) y 38 (compromiso de reserva) del proyecto de ley. La Corte encontró que la disposición no presentaba reparos de constitucionalidad, toda vez que esta se centraba en identificar a un conjunto de autoridades y personas como receptores de productos de inteligencia. En tal sentido, estimó que dicha identificación “constituye en una garantía de transparencia y eficiencia para direccionar con precisión la difusión de la información”, precisando que por difusión “ha de entenderse como la posibilidad de circular y compartir información de inteligencia y contrainteligencia al interior de quienes se encuentran legalmente autorizados, y bajo las estrictas medidas de reserva” (énfasis añadido).

 

289.   Posteriormente, mediante Sentencia C-274 de 2013, la Corte adelantó el control constitucional previo, automático e integral del proyecto de ley que se convertiría en la Ley Estatutaria 1712 de 2014[276]. El artículo 5[277] de esa ley, que se refiere al ámbito de aplicación del instrumento, señala que las disposiciones allí contenidas son aplicables a un conjunto de sujetos obligados, que comprenden a “[t]oda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital”.

 

290.   El parágrafo 2º del artículo 5 del proyecto de ley en su versión original enumeraba una serie de excepciones a la aplicación del instrumento, precisando que gozaban de reserva, entre otros: “1) toda la información, documentos, base de datos y contratos relacionados con defensa y seguridad nacional; 2) toda la información, documentos, base de datos y contratos relacionados con orden público; 3) toda la información, documentos, bases de datos y contratos relacionados con las relaciones internacionales; 4) todos los gastos reservados para la financiación de actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes y de contratación del Ministerio de Defensa; 5) los datos de información personal registrados en un banco de datos, sean estos administrados por entidades de naturaleza pública o privada” (énfasis añadido).

 

291.   No obstante, el parágrafo antes transcrito fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-274 de 2013. Lo anterior, debido a que contrariaba el artículo 74 de la Constitución Política, pues transformaba en secretas informaciones y documentos que deberían estar sometidos al escrutinio público. Para esta Corporación, el listado genérico que incluyó el legislador no precisaba de manera clara el tipo de información cobijada por la reserva, ni las razones por las cuales tal reserva debía garantizarse. Así, dicho parágrafo desconocía el principio según el cual el legislador puede establecer límites al acceso a la información pública que sean excepcionales, razonables y ajustadas a un fin constitucionalmente admisible, el cual subyace al ejercicio del poder.

 

292.   Ahora, el artículo 19 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 establece la información exceptuada por daño a los intereses públicos, la cual se refiere a: “[…] toda aquella información pública reservada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito en las siguientes circunstancias, siempre que dicho acceso estuviere expresamente prohibido por una norma legal o constitucional: a) La defensa y seguridad nacional […]”[278].

 

293.    La Corte Constitucional declaró, conforme a la Constitución, el artículo antes mencionado “en el entendido de que la norma legal que establezca la prohibición del acceso a la información debe: (i) obedecer a un fin constitucionalmente legítimo e imperioso; y (ii) no existir otro medio menos restrictivo para lograr dicho fin”[279].

 

294.   La sentencia antes mencionada precisó que, pese a que el texto normativo no cualifica la motivación que debe presentar el sujeto obligado, la carga probatoria que debe cumplir fue recogida en el artículo 28 del mismo instrumento. Por ello, “el sujeto obligado que niegue el acceso a un documento o información pública, alegando su carácter reservado, debe hacerlo por escrito y demostrar que existe un riesgo presente, probable y específico de dañar el interés constitucional protegido, y que el daño que puede producirse es significativo”[280]. Además, precisó que, “el acceso se limita a la información calificada como reservada, no a las razones de la reserva, que son públicas y objeto de control y de debate”[281].

 

295.   A su vez, el artículo 20 del mismo instrumento prevé la obligación de mantener un índice actualizado de información pública calificada como clasificada o reservada. Tal índice “incluirá sus denominaciones, la motivación y la individualización del acto en que conste tal calificación”[282]. Sobre dicha disposición, la Corte indicó que, dado que está proscrito que se niegue la existencia de un documento reservado, este índice asegura la protección mínima del derecho a acceder a información reservada o clasificada. Ello con el objeto de que la ciudadanía pueda ejercer el control sobre la actuación de las autoridades, el uso del poder y el manejo de los recursos públicos[283].

 

296.   Ahora, en relación con el artículo 21 de la misma ley, la Sentencia C-274 de 2013 señaló que este “[…] recoge la posibilidad de permitir el acceso a documentos que contengan simultáneamente información pública e información clasificada o reservada. Esta disposición ordena la creación de versiones públicas de documentos en la que sea posible conocer aquellos apartes no protegidos por excepciones o reservas constitucionales o legales, con lo cual se garantiza el principio de máxima divulgación, de manera armónica con los parámetros constitucionales que protegen el derecho a acceder a la información pública”[284]. El señalado artículo refiere además que la reserva solo opera respecto del contenido del documento público, pero no de su existencia.

 

297.   Asimismo, el inciso segundo del artículo 21 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 señala que “[n]inguna autoridad pública puede negarse a indicar si un documento obra o no en su poder o negar la divulgación de un documento, salvo que el daño causado al interés protegido sea mayor al interés público de obtener acceso a la información”. Esta disposición fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional “en el entendido que se exceptúa el supuesto en que la sola respuesta ponga en evidencia la información negada”[285]. Para la Corporación la segunda parte del inciso, mediante el cual se autoriza al sujeto obligado a establecer una forma de reserva, aún en eventos en que no exista una norma legal o constitucional que lo autorice, resultaba contrario al artículo 74 superior que expresamente remite esa posibilidad al legislador.

 

298.   A su vez, según se indicó previamente, el artículo 28[286] de la referida ley, establece que el sujeto obligado bajo cuyo control se encuentra un documento público es quien tiene la carga de la prueba cuando ha invocado que éste debe permanecer en reserva, con base en alguna de las excepciones contenidas en la misma ley. Al estudiar el contenido del artículo, la Corte lo declaró exequible en el entendido de que los artículos –excepciones- a los que se refiere esta disposición, son el 18 (información exceptuada por daño de derechos a personas naturales o jurídicas) y el 19 (información exceptuada por daño a los intereses públicos). Con todo, reiteró que se deben expresar las razones que fundamentan la negativa y las pruebas que evidencian que la información solicitada debe permanecer en reserva.

 

299.   Con posterioridad a la expedición de la ley de transparencia y acceso a la información pública, la Ley Estatutaria 1755 de 2015[287], sustitutiva parcialmente de la Ley 1437 de 2011, reguló el derecho fundamental de petición. El artículo 24 de dicha ley estableció que únicamente “[…] tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial: 1. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales”, entre otras.

 

300.   En la Sentencia C-951 de 2014, la Corte Constitucional realizó el control constitucional automático, previo e integral de dicha ley. Al analizar el artículo 24 antes citado, reiteró los principios rectores de acceso a la información, a saber: (i) la máxima divulgación; (ii) el acceso a la información es la regla y el secreto la excepción; (iii) la carga probatoria está a cargo de quien alega la reserva; (iv) la preeminencia del derecho de acceso a la información en caso de conflictos de normas o de falta de regulación; y (v) la buena fe en la actuación de las autoridades obligadas por este derecho, de modo que contribuya a lograr los fines que persigue y, a través de su estricto cumplimiento, promuevan una cultura de transparencia de la gestión pública y actúen con diligencia, profesionalidad y lealtad institucional.

 

301.   Asimismo, la Corte señaló que la finalidad de proteger la seguridad o defensa nacional es constitucionalmente legítima. No obstante, aclaró que es necesario acreditar la afectación si se difunde determinada información. Así, reiteró[288] que “no basta con apelar a la fórmula genérica ‘defensa y seguridad del Estado’ para que cualquier restricción resulte admisible”[289]. Sumado a lo anterior, señaló que dentro de los denominados Principios de Lima (2000)[290], se estableció que las restricciones al derecho de acceso a la información por motivos de seguridad nacional solo serán válidas cuando estén orientadas a proteger la integridad territorial del país y en situaciones excepcionales de extrema violencia que representen un peligro real e inminente de colapso del orden democrático[291].

 

302.   En suma, la Sala Plena declaró la exequibilidad del numeral 1 del artículo 24 sustituido de la Ley 1755 de 2015, pues la restricción de información relacionada con la defensa y seguridad nacional constituye un objetivo constitucionalmente legítimo (Cfr. artículo 216 CP). Sin embargo, advirtió que en su aplicación las autoridades competentes deben observar los parámetros de proporcionalidad y razonabilidad, y que en ningún caso podrá ser utilizada la reserva para obstaculizar el ejercicio de otros derechos fundamentales[292].

 

303.   Por su parte, el artículo 25 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015 establece que la decisión que “rechace la petición de informaciones o documentos será motivada, indicará en forma precisa las disposiciones legales que impiden la entrega de información o documentos pertinentes y deberá notificarse al peticionario”. La Sentencia C-951 de 2014, resaltó que la anterior disposición es exequible, pues el legislador impone al funcionario que rechaza la petición de información la carga de la prueba para negar el acceso a la misma, con lo que asegura el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, pues impide que tal decisión sea discrecional y arbitraria.

 

304.   Otra decisión que aporta elementos de análisis respecto al acceso a información relacionada con seguridad y defensa nacional es la Sentencia C-416 de 2024.  En ella, la Sala Plena de Corte Constitucional estudió una acción pública de inconstitucionalidad presentada por un ciudadano en contra del parágrafo 1° del artículo 6 de la Ley 2272 de 2022[293], por considerar que desconocía los derechos de petición y acceso a documentos públicos. El demandante argumentó que la posibilidad allí contemplada de reservar información sobre asuntos referidos a conversaciones, acuerdos y negociaciones con actores armados que se traten en las sesiones del Gabinete de Paz, así como la información y documentos que se expidan en esta materia, era una restricción irrazonable y desproporcionada que no cumplía los estándares jurisprudenciales de este tipo de restricciones.

 

305.   Al analizar el caso, la Sala Plena encontró necesario condicionar el contenido de la norma, debido a que podría entenderse como la concesión de una facultad muy amplia para determinar la reserva de la información. Así concluyó que “la información de las conversaciones y negociaciones con actores armados que se traten en las sesiones del Gabinete de Paz, así como la información y documentos que se expidan en esta materia, es reservada, según la Constitución y el régimen estatutario vigente y, por tanto, su denegación deberá estar suficientemente motivada y demostrada su necesidad”[294].

 

306.   En relación con el derecho de acceso a la información pública, la citada sentencia señaló que el objeto de la Asamblea Nacional Constituyente fue el de eliminar la cultura del secreto, característica de sociedades antidemocráticas en las que no existe publicidad de los actos de las autoridades públicas, pues toda información en poder del Estado es reservada, salvo algunas excepciones[295]. Explicó que así se acentuó la idea de que lograr un adecuado funcionamiento del régimen constitucional democrático exige la publicidad y transparencia de la gestión pública[296]. También destacó que “la jurisprudencia ha señalado que el acceso a los documentos oficiales permite ejercer una fiscalización de las actuaciones de las instituciones y prevenir la corrupción”[297].

 

307.   Además, reiteró que: “la Constitución Política de 1991 se rige por el principio de máxima divulgación de la información pública, por tanto, las autoridades estatales están obligadas a divulgar de manera proactiva, clara, precisa, actualizada, accesible y comprensible la información y documentos que plasman su gestión. Además, en caso de ser sujetos obligados y solicitarse algún tipo de información, deberán emitirla, salvo en los casos exceptuados previamente por la ley. Al negarse el acceso a la información pública, la autoridad estatal debe emitir una respuesta escrita en la que invoque el fin protegido por la reserva y su correspondiente motivación bajo criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la reserva y el bien protegido”[298].

 

308.   La Sala Plena indicó, además, que, en virtud de lo anterior, las autoridades estatales: (i) tienen el deber de suministrar a quien lo solicite, información clara, completa, oportuna, cierta y actualizada, sobre su actividad; y (ii) el deber de conservar la información sobre su actividad, lo que implica mantener archivos actualizados y la calificación de la información que se considera reservada.

 

309.    Asimismo, dado que las exclusiones para otorgar información deben ser restringidas y deben estar previstas en la ley, ello implica que, en caso de que las autoridades estatales nieguen el acceso a la información que es pública, deben justificar su decisión y probar por qué la información no puede ser revelada a través de un “test de daño al interés público”[299], de conformidad con el artículo 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014.

 

310.   Por último, la Sentencia C-369 de 2025 se declaró inhibida para estudiar de fondo una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 17 (parcial)[300] y 33 (parcial)[301] de la Ley Estatutaria 1621 de 2013. Los demandantes alegaron un debilitamiento de la cosa juzgada constitucional debido a que, aunque esa ley ya había sido revisada de forma integral por la Corte Constitucional en la Sentencia C-540 de 2012, se estaba frente a un escenario de inconstitucionalidad sobreviniente, dado que el parámetro de constitucionalidad evolucionó en su interpretación a partir de la sentencia del 18 de octubre de 2023 en el Caso Miembros de la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” vs. Colombia[302] de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[303].

 

311.   Al revisar el asunto, la Sala Plena concluyó que los argumentos de los demandantes no expusieron una contradicción concreta entre la disposición acusada y los estándares fijados por la Corte IDH. Por ello, consideró que la demanda se limitó a plantear reproches generales sobre la vaguedad de expresiones como “defensa y seguridad nacional”, sin confrontar el marco detallado de la Sentencia C-540 de 2012, e incluso de la legislación estatutaria posterior que se ha ocupado de esta materia. En consecuencia, la Corte consideró que no podía suplir las carencias de argumentación reelaborando los cargos, pues ello desconocería la naturaleza rogada y abstracta del control de constitucionalidad, lo que dio lugar a una sentencia inhibitoria[304].

 

Síntesis de las reglas de decisión decantadas por la jurisprudencia en materia de acceso a la información relacionada con seguridad y defensa nacional

 

312.   De este recuento jurisprudencial puede extraerse que la jurisprudencia constitucional, en armonía con las normas estatutarias relevantes, ha establecido un conjunto de requisitos constitucionales para definir si una restricción al derecho al acceso a la información pública, y particularmente, la invocación de la reserva legal es legítima o no, los cuales resultan aplicables a casos en los que la reserva se fundamenta en la necesidad de salvaguardar la seguridad y defensa nacional. Estos criterios incluyen:

“a.      Toda reserva de información debe estar prevista y autorizada en la Constitución o en la ley, pues el mismo artículo 74 de la Constitución dispone que ‘todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley’.

 

b.     La norma que la consagra [la reserva] debe ser clara, precisa y su interpretación debe ser restrictiva (…).

 

c.      Ante la ausencia de reserva expresa, debe presumirse el derecho al acceso a la información y documentación, en virtud del principio de máxima divulgación.

 

d.     En caso de denegarse el acceso a una información pública por ser reservada, la entidad o funcionario estatal competente, deberá motivar por escrito la decisión y fundarla en la norma legal o constitucional que la autoriza.

 

e.      Toda reserva debe tener una vigencia temporal y ser susceptible de ser controvertida mediante recursos administrativos o judiciales.

 

f.       Durante el período amparado por la reserva la información debe ser adecuadamente custodiada de forma tal que resulte posible su posterior publicidad.

 

g.     La reserva debe operar respecto del contenido de un documento público, pero no en relación con su existencia. Además, se ha precisado que ‘la reserva puede ser oponible a los ciudadanos, pero no puede convertirse en una barrera para impedir el control intra o inter orgánico, jurídico y político, de las decisiones y actuaciones públicas de que da cuenta la información reservada’.

 

h.     La reserva legal solo puede operar sobre aquella información que afecta derechos fundamentales o bienes públicos relevantes y no sobre todo el proceso en el cual se produce aquella información.

 

i.       La reserva no puede involucrar información que, por mandato constitucional, debe ser pública.

 

j.       La reserva cobija a los funcionarios públicos, pero no habilita al Estado para censurar la publicación de dicha información cuando los periodistas han logrado obtenerla. 

 

k.     La reserva debe estar sujeta a los principios de razonabilidad y proporcionalidad estricta. En esa medida, el juez que tenga conocimiento de un caso en el que se deniegue el acceso a la información por estar reservada, debe analizar el caso bajo estos parámetros”[305].

313.   Adicionalmente, las sentencias C-274 de 2013, C-951 de 2014 y C-416 de 2024 han enfatizado que, en los términos de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, el sujeto obligado que niegue el acceso a un documento o información pública, alegando su carácter reservado, debe hacerlo por escrito y demostrar que existe un riesgo presente, probable y específico de dañar el interés constitucional protegido, y que el daño que puede producirse excede el interés público que representa el acceso a la información[306]. Además, estas decisiones judiciales reiteran que es la autoridad que alega la reserva legal de la información la que debe acreditar el cumplimiento de las cargas argumentativas y probatorias que le son exigibles para efectos de fundamentar la reserva invocada.

 

7.2. El test de daño

 

314.   Según se mencionó en la sección antecedente, el precedente constitucional establecido por la Corte Constitucional en materia de acceso a información relacionada con seguridad y defensa nacional exige que la autoridad que, en respuesta a una solicitud, niegue el acceso a documentos o informaciones por motivos de reserva, asuma las cargas argumentativas y probatorias contempladas en el artículo 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014. Es decir, deberá realizar el correspondiente test de daño para efectos de motivar adecuadamente su decisión.

 

315.   Por su parte, en los casos de la reserva de información de inteligencia y contrainteligencia, el artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 exige que “[e]l organismo de inteligencia que decida ampararse en la reserva para no suministrar una información que tenga este carácter, debe hacerlo por escrito, y por intermedio de su director, quien motivará por escrito la razonabilidad y proporcionalidad de su decisión y la fundará en esta disposición legal”[307].

 

316.   En torno a las dos disposiciones anteriores, la Sala estima necesario aclarar que, si bien, por una parte, el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014 se refiere al test de daño como técnica constitucional a aplicar en casos en los que un sujeto obligado por dicha ley niega el acceso a información por motivos de reserva; mientras que, por otra parte, el artículo 33 de la Ley 1621 de 2013 se refiere a la necesidad de que la autoridad que niegue el acceso a la información con fundamento la reserva legal allí establecida debe fundamentar por escrito la razonabilidad y proporcionalidad de su decisión, y fundarla en dicha disposición legal; ello no implica que, en casos en los que la reserva que se alega se fundamenta en la segunda de estas disposiciones, sea necesario realizar, además al test de daño, un test de proporcionalidad independiente, puesto que el primero de estos exámenes ya permite valorar si la restricción del derecho de acceso a la información por motivos de reserva resulta razonable y proporcional o no.

 

317.   Dicho de otro modo, el test de daño contemplado en el artículo 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 corresponde a un tipo de examen de proporcionalidad específico, adaptado a las condiciones particulares que demanda el derecho de acceso a la información pública.

 

318.   En cuanto a las características del test de daño, las sentencias T-454 de 2024[308]  y T-067 de 2025[309] avanzaron en decantar el contenido de sus distintas etapas. Específicamente, en esta última sentencia, la Sala novena de Revisión de la Corte Constitucional hizo algunas precisiones en relación con el test de daño desarrollado en el artículo 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014. En tal sentido, recordó que el Decreto 103 de 2015 reglamentario de la Ley 1712 de 2014, “[…] define en el artículo 34 las características del daño. Así, dicha disposición indica que el daño es presente cuando no es remoto ni eventual; probable, cuando se demuestra que existen las circunstancias que harían posible su materialización; y específico cuando puede individualizarse de tal forma que no se trate de una afectación genérica”[310].

 

319.   Además, para que el sujeto obligado se niegue a suministrar una información pública debe demostrar que el daño que podría producirse si se accediera a la petición es sustancial, esto es, que excede el interés público de darla a conocer.

 

320.   La Sala Novena señaló^[311] que para la Corte, “[l]a determinación de qué tan sustancial es un daño se determina al sopesar si el daño causado al interés protegido es desproporcionado ante el beneficio que se obtendría por garantizar el derecho a acceder a documentos públicos”[312]. Por lo tanto, precisó que “[…] en la respuesta que niega el acceso a la información con base en las excepciones ya referidas, el sujeto obligado debe realizar una ponderación entre los costos y beneficios de publicar la información y explicar por qué considera que, a la luz de esa ponderación, el daño es desproporcionado”[313].

 

321.   De manera reciente, la Sentencia SU-328 de 2025[314] aclaró las etapas y sistematizó los elementos del test del daño. Para ello, definió criterios específicos para motivar la reserva de la información y propuso una metodología de ponderación en cuanto a la aplicación de sus etapas.

 

322.   Específicamente, la Sentencia SU-328 de 2025 indicó que, de acuerdo con el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014, para negar el acceso a la información, la autoridad debe proceder de acuerdo con la siguiente gráfica:

 

Gráfica 1. Criterios para motivar la reserva de la información

Fuente: Sentencia SU-328 de 2025.

 

323.   Lo descrito en la gráfica se traduce en que la autoridad debe, en esencia, comprobar dos elementos: “(i) que la información es de naturaleza clasificada o reservada y (ii) que su revelación causa un daño presente, probable y específico que excede el interés público que representa el acceso a la información^”[315].

 

324.   Ahora bien, sobre la determinación del daño que la publicación de la información puede causar, la sentencia SU-328 de 2025 explicó “que el daño que la entrega de la información produce debe ser mayor al beneficio público que supone su entrega”. Es un juicio de ponderación riguroso que debe llevarse a cabo para comparar los eventuales beneficios o perjuicios que se pueden derivar de la entrega de los datos.

 

325.   Así, el test de daño implica “tener en cuenta los derechos en tensión y el grado en que estos pueden resultar comprometidos en la situación concreta” y parte de una lectura contextual del caso. En tal sentido, por ejemplo, en aquellos casos en que la liberación de la información pública supone un riesgo para los derechos a intimidad, la privacidad o el hábeas data de otras personas, es necesario establecer “si la afectación a la intimidad justifica la reserva de la información”, para lo cual la Corte ha desarrollado una serie de criterios orientadores[316] que resultan aplicables a casos en los que colisionan, por un lado, los derechos de acceso a información pública y, por otro, a la intimidad y a la autodeterminación informativa (habeas data).

 

326.   Igualmente, la SU-328 de 2025 indicó que, si bien “el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014 establece que corresponde a los sujetos obligados realizar el ejercicio de ponderación cuando reciben una solicitud de acceso a la información”, si “dicha ponderación no se efectúa o se hace de manera inadecuada y ello deriva en una controversia judicial, es deber del juez constitucional asumir ese análisis y valorar los derechos en tensión para determinar si es o no procedente la entrega de la información”. Además, precisó que “hay información que, en ningún caso, puede ser restringida o limitada ni siquiera a partir de los criterios establecidos en el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014”[317].

 

327.   Conclusión. Con base en las consideraciones anteriores, la Sala Plena de la Corte Constitucional establece que, en aquellos casos en los que una autoridad invoca una causal de reserva legal de la información, incluida aquella contenida en el artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, para negar el acceso a información que se presume pública, esta deberá fundamentar su decisión por escrito a través de la aplicación del test de daño incorporado en el artículo 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, según las precisiones efectuadas en la Sentencia SU-328 de 2025.

 

8.      El caso concreto

 

328.   Con base en las consideraciones generales anteriores, la Sala procederá a dar respuesta a los problemas jurídicos planteados para el caso.

 

8.1. Solución al primer problema jurídico: la providencia judicial del 27 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en un defecto sustantivo

 

329.   Presentación del defecto alegado. En esta ocasión, la parte accionante afirmó que la providencia objeto de censura incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que (i) aplicó normas propias del derecho de acceso a la información pública establecidas en la Ley Estatutaria 1712 de 2014 y, en especial, el principio de máxima divulgación (que inicialmente denominó de divulgación parcial) allí contenido, a instituciones que desarrollan labores de inteligencia y contrainteligencia; y (ii) habría pasado por alto que la información solicitada por la peticionaria solo podía entregársele a las personas que la ley estableciera como receptores de este tipo de material.

 

330.   Al analizar los argumentos ofrecidos por el CGDJ2 y los intervinientes, la Sala encuentra que los mismos no están llamados a prosperar. Lo anterior se debe a que, como se expondrá a continuación, si bien el acceso a información de inteligencia y contrainteligencia, por su propia naturaleza, requiere de reglas particulares que permitan su funcionamiento (Ley Estatutaria 1621 de 2013), ello no es incompatible con los principios generales que regulan el acceso a la información pública y el derecho fundamental de petición (leyes estatutarias 1712 de 2014 y 1755 de 2015), los cuales deben compatibilizarse y, de ser posible, armonizarse, en caso de presentarse tensiones entre estos cuerpos normativos que los regulan.

 

331.   Análisis sobre la presunta configuración del defecto. En cuanto al primer reparo, el CGDJ2 indicó que el juez de insistencia habría incurrido en un error en la aplicación de las leyes estatutarias 1712 de 2014 y 1621 de 2013, toda vez que pasó por alto que la segunda de estas tiene carácter especial para regular asuntos relacionados con actividades de inteligencia y contrainteligencia. Por ende, ha sostenido que, a pesar de ser posterior en el tiempo, la segunda de estas leyes debe prevalecer sobre la primera y ser aplicada en su integridad.

 

332.   El CGDJ2 se refirió a los cánones para resolver conflictos entre normas tipo regla (criterios jerárquico, cronológico y de especialidad) y precisó que, a su modo de ver, “si bien existen distintas disposiciones legales que regulan aspectos relacionados con el acceso a información y reserva de la misma, es decir, la Ley Estatutaria 1581 de 2012, la Ley Estatutaria 1712 de 2014 y la Ley Estatutaria 1755 de 2015, las mismas no tienen el alcance de modificar o derogar expresa o tácitamente lo establecido en la Ley Estatutaria 1621 de 2013”[318], al ser esta norma especial y, por tanto, la que rige en materia de acceso a información de inteligencia y contrainteligencia.

 

333.   Además, en sede de revisión[319], el CGDJ2 indicó que, en este caso, debería invocarse el principio de inescindibilidad de las normas, aplicándose de manera integral la Ley Estatutaria 1621 de 2013 y no a las otras leyes estatutarias que regulan aspectos relacionados. Esta postura es compartida, además, por el Ministerio de Defensa[320] y la Escuela Superior de Guerra[321].

 

334.   De lo anterior puede concluirse que, en esencia, el CGDJ2 afirma que la providencia judicial del 27 de junio de 2014 incurrió en un defecto sustantivo al utilizar normas inaplicables en la valoración que hizo del recurso especial de insistencia presentado por Laura Marcela Urrego Aguilera. Específicamente, señala que, al ser una institución de inteligencia y contrainteligencia, al departamento accionante no le resultan aplicables las leyes estatutarias 1581 de 2012, 1712 de 2014 y 1755 de 2015. Así, al haber recurrido a normas contenidas en estos estatutos, el fallo de insistencia incurrió en un defecto material y, por lo tanto, lesionó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la institución accionante.

 

335.   Al analizar la providencia acusada[322], la Sala detecta que dicha decisión judicial, efectivamente, hizo referencia a los artículos 24, 25 y 26 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, relacionados con informaciones sometidas a reserva, el rechazo de peticiones relacionadas con este tipo de informaciones y el recurso especial de insistencia. El tribunal cuestionado aseguró que estos marcos normativos debían tenerse en cuenta para la resolución del asunto debido a que la peticionaria había acudido al recurso de insistencia para cuestionar la no entrega de la información requerida.

 

336.   Asimismo, la decisión judicial acusada se refirió a la Ley 57 de 1985[323] y a decisiones judiciales que abordaban el acceso a informaciones y documentos públicos. Igualmente, invocó el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que consagra el derecho a las libertades de pensamiento, de expresión y de información en dicho instrumento interamericano.

 

337.   La decisión judicial también citó el Decreto 1070 de 2015[324] (artículo 2.2.3.4.1.), en cuanto a su regulación sobre documentos de inteligencia y contrainteligencia, y a los artículos 3 y 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013.

 

338.   Así, con fundamento en la normatividad anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, decidió declarar mal negada la solicitud de información toda vez que: (i) la información solicitada no pone en riesgo la defensa y seguridad estatales ni el derecho a la vida de terceros, al tratarse de información de carácter general; (ii) la autoridad no expuso de manera adecuada los motivos por los cuales esos datos afectaban la seguridad nacional, con lo que incumplió el principio de máxima divulgación de que trata el artículo 2º de la Ley Estatutaria 1712 de 2014[325].

 

339.   Frente a esto, la Corte Constitucional observa que el fallo objeto de reproche se soportó, a nivel normativo, tanto en normas especiales que regulan el acceso a información de inteligencia y contrainteligencia (Decreto 1070 de 2015 y Ley Estatutaria 1621 de 2013), como en normas estatutarias de carácter general (leyes estatutarias 1755 de 2015 y 1712 de 2014) y de derecho internacional (artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos). Además, hizo referencia a la ley 57 de 1985 como antecedente normativo en materia de acceso a documentos públicos.

 

340.   Así las cosas, como lo indica el CGDJ2, es cierto que, al menos en parte, el fallo de insistencia se fundamentó en las leyes estatutarias 1712 de 2014 y 1755 de 2015. No ocurre lo mismo con la Ley Estatutaria 1581 de 2012, la cual no fue objeto de mención en el fallo de insistencia antes mencionado.

 

341.   Con todo, la Sala difiere de la tesis central de la parte accionante, según la cual, dichas leyes estatutarias 1712 de 2014 y 1755 de 2015 no resultaban relevantes para el caso bajo estudio, puesto que ello desconoce el marco normativo y jurisprudencial aplicable al acceso a información relacionada con seguridad y defensa nacional.

 

342.   De entrada, la Sala reconoce que la Ley Estatutaria 1621 de 2013 es, en efecto, un estatuto especial que regula el marco jurídico para la realización de actividades de inteligencia y contrainteligencia. Por lo tanto, sus disposiciones son aplicables a situaciones como la ventilada en este expediente, en especial en lo que se refiere a la regulación de la reserva de la información[326].

 

343.   Sin embargo, la Sala también enfatiza que, con posterioridad a dicha ley, el legislador promulgó dos normas estatutarias adicionales que contienen disposiciones que también deben ser tenidas en cuenta para resolver solicitudes de acceso a información de inteligencia y contrainteligencia.

 

344.   En cuanto a la Ley Estatutaria 1712 de 2014, la Sala resalta, una vez más, que el artículo 5 de dicho instrumento, al hacer referencia a los sujetos obligados por esta, indica que: “[l]as disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados: || a) Toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital…” (énfasis añadido). Para la Sala no existe duda que el CGDJ2 cabe dentro del concepto amplio de entidad pública incorporado en la disposición citada, al ser una dependencia del Comando General de las Fuerzas Militares que, a su vez, se integra a la estructura orgánica del Ministerio de Defensa Nacional[327]. En consecuencia, la institución ahora accionante está incluido dentro del concepto de sujeto obligado de la Ley Estatutaria 1712 de 2014.

 

345.   Debe enfatizarse también que el parágrafo 2º del artículo 5 del proyecto de ley estatutaria que se convertiría en la Ley Estatutaria 1712 de 2014, en su versión original, enumeraba una serie de excepciones a la aplicación del instrumento, las cuales incluían: “1) toda la información, documentos, base de datos y contratos relacionados con defensa y seguridad nacional; […] 4) todos los gastos reservados para la financiación de actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes y de contratación del Ministerio de Defensa”[328] (énfasis añadido). No obstante, este inciso fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-274 de 2013 por desconocer el artículo 74 de la Constitución Política, pues transformaba en secretas informaciones y documentos que deberían estar sometidos al escrutinio público, facilitando actuaciones potencialmente contrarias a los principios fundantes de un Estado democrático.

 

346.   De lo dicho se colige que, con fundamento en el artículo 5 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 y en los considerandos de la Sentencia C-274 de 2013, el CGDJ2 es un sujeto obligado por la ley estatutaria de transparencia y acceso a la información pública. De aceptarse lo contrario, se estaría exceptuando de manera amplia a una autoridad del sector defensa del ámbito de aplicación del derecho fundamental de acceso a la información pública; creando un espacio de opacidad institucional que resultaría incompatible con los principios de un Estado democrático, como la transparencia de la gestión pública, el control ciudadano sobre los poderes estatales y la rendición de cuentas de quienes ejercen el poder.

 

347.   De otro lado, en relación con la Ley Estatutaria 1755 de 2015, sustitutiva parcialmente de la Ley 1437 de 2011, la Sala reitera que el artículo 2 de esta última ley indica que las normas de dicho instrumento aplican “a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades” (énfasis añadido).

 

348.   Así las cosas, tal como ocurre con la Ley Estatutaria 1712 de 2014, para efectos de la aplicación del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el CGDJ2, al ser una dependencia del Comando General de las Fuerzas Militares que, a su vez, se integra a la estructura orgánica del Ministerio de Defensa, está contemplado dentro del concepto de autoridad allí regulado y, por lo tanto, le aplican las disposiciones del mencionado código.

 

349.   En caso de acogerse la tesis de la parte accionante, según la cual, las dos leyes estatutarias antes mencionadas no resultan aplicables a instituciones de inteligencia y contrainteligencia, ello llevaría a resultados inconsistentes con la arquitectura institucional que regula el acceso a información pública en Colombia, y a espacios vedados para las normas relevantes.

 

350.   Así, por ejemplo, toda vez que la Ley Estatutaria 1621 de 2013 no establece los tiempos de respuesta de las solicitudes de acceso a información que se presentan ante organismos de inteligencia y contrainteligencia, ello implicaría que estos carecerían de regulación, si se parte del supuesto de que la Ley Estatutaria 1755 de 2015 no les aplica a estas instituciones.

 

351.   Igualmente, una persona a la cual se le ha negado acceso a la información de inteligencia y contrainteligencia, por motivos de reserva relacionada con la seguridad y defensa nacional, no podría acudir al recurso especial de insistencia para controvertir la decisión de la institución que decidió no dar acceso, puesto que dicho recurso no se encuentra regulado en la Ley Estatutaria 1621 de 2013, sino que su consagración se encuentra en los artículos 27 de la Ley 1712 de 2014 y 26 sustituido de la Ley 1437 de 2011.

 

352.   Así las cosas, para la Sala es claro que, contrario a lo afirmado por la parte actora, las leyes estatutarias 1712 de 2014 y 1755 de 2015 sí resultan aplicables a casos en los cuales una persona presenta una solicitud de acceso a información de inteligencia y contrainteligencia. Lo anterior, se extiende, incluso al principio de máxima divulgación contemplado en el artículo 2 del primero de estos instrumentos, al ser este uno de los elementos fundamentales de la ley de transparencia y acceso a la información pública.

 

353.   Ahora bien, la Sala Plena entiende que, para desarrollar su propósito misional, las instituciones que desarrollan funciones de inteligencia y contrainteligencia deben, por la propia naturaleza de su actividad, contar con un cierto grado de secreto para ejercer su objeto misional puesto que, de lo contrario, su labor se tornaría materialmente inviable. En este sentido, se reitera que, entre otras cosas, las instituciones de inteligencia y contrainteligencia pueden legítimamente, y al amparo de la Constitución, invocar el artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 para efectos de dotar de reserva a informaciones, documentos o elementos técnicos propios de su actividad. Para ello, en todo caso, las autoridades responsables deben operar con sujeción a los principios de razonabilidad y proporcionalidad estricta, y el estándar probatorio y argumentativo que de allí se desprende, actualmente reflejado en el test de daño.

 

354.   La naturaleza y la importancia de las labores de inteligencia y contrainteligencia no conlleva a que esas instituciones puedan considerarse exceptuadas del cumplimiento de la Constitución Política, del derecho internacional de los derechos humanos, o de los principios, normas e instituciones desarrollados por el legislador estatutario en materia de acceso a la información pública y el ejercicio del derecho fundamental de petición.

 

355.   La Sala no desconoce que, en ciertos casos, pueden presentarse contradicciones o antinomias normativas entre los contenidos de la regulación estatutaria de inteligencia y contrainteligencia, y aquellos incorporados en leyes de igual rango que regulan derechos fundamentales. Esta es una circunstancia previsible debido al carácter amplio y sistemático de la regulación que se efectúa en este tipo de leyes y también porque, por la propia naturaleza de la actividad de inteligencia y contrainteligencia, puede haber espacios en los que el desarrollo de esta actividad entre en tensión con la garantía de ciertos derechos fundamentales, como la intimidad, el buen nombre o la autodeterminación informativa[329].

 

356.   Sin embargo, contrario a lo afirmado por el CGDJ2, en estos eventos, la resolución de conflictos normativos no puede resolverse, simplemente, a través de la aplicación mecánica de los criterios de resolución de antinomias de normas tipo regla incorporados, entre otros, en las leyes 57[330] y 153 de 1887[331]. Por el contrario, toda vez que se trata de regulaciones estatutarias que desarrollan elementos esenciales de la Constitución, los operadores jurídicos deberán acudir a otros métodos para conciliar y, de ser posible armonizar, los principios jurídicos que les dan fundamento y que se encuentran en tensión[332].

 

357.   En tal sentido, según se mencionó previamente, el artículo 5 de Ley Estatutaria 1621 de 2013 incluye dentro de los principios que rigen las actividades de inteligencia y contrainteligencia, a la necesidad, idoneidad y proporcionalidad, los cuales deben ser aplicados “de manera estricta y en todo momento”[333] por “[q]uienes autoricen y quienes lleven a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia”[334]. En el marco de la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley que se convertiría en la Ley Estatutaria 1621 de 2013, la Sentencia C-540 de 2012, refiriéndose a dicha disposición, estableció que:

 

“Es claro, entonces, para la Corte que ante el conflicto que se genera al ejercer las actividades de inteligencia y contrainteligencia, como la colisión entre las seguridad y defensa nacionales (de un lado) y los derechos a la intimidad, el buen nombre de las personas y el habeas data (del otro), el legislador hubiera previsto instrumentos como el juicio de razonabilidad y proporcionalidad, ahora extensivo a los organismos de inteligencia y contrainteligencia, que permita ponderar los valores, principios y derechos en conflicto para que la determinación que hubiere de adoptarse por las autoridades del Estado resulte lo más armoniosa con la Constitución y la normativa internacional de los derechos humanos” (énfasis propio)[335].

 

358.   Por ende, si bien la Corte reafirma el vigor y aplicabilidad de la regulación especial propia de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 en materia de acceso a información de inteligencia y contrainteligencia, también declara que, en casos de conflicto normativo entre dicho instrumento y otros de igual rango, es deber del operador jurídico ponderar los principios que subyacen a los instrumentos en colisión, con la finalidad de buscar una interpretación lo más armónica posible entre sus contenidos y los mandatos constitucionales que desarrollan.

 

359.   Lo anterior sin desconocer que, en línea con el precedente[336], en nuestro sistema constitucional la máxima divulgación de la información pública es la regla y el secreto la excepción; las restricciones legalmente consideradas para el derecho de acceso a la información pública deben ser interpretadas de manera restrictiva; y en caso de duda en materia de aplicación normativa, debe dársele prevalencia al interés general expresado en el acceso ciudadano a la información y documentos oficiales.

 

360.   En cuanto al segundo reparo, el CGDJ2 argumenta que el juez de insistencia habría pasado por alto que la información de inteligencia y contrainteligencia solo podía entregársele a personas identificadas por la ley como receptores de esta[337]. De acuerdo con la parte accionante, ello encontraría  sustento normativo en el artículo 36 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, el cual identifica una serie de funcionarios públicos[338], instituciones, y excepcionalmente particulares[339], que pueden “recibir productos de inteligencia y contrainteligencia”[340].

 

361.   De acuerdo con la parte accionante, la decisión acusada no tomó en cuenta dicha disposición, que resultaría aplicable al caso, para resolver el recurso de insistencia. Por lo tanto, habría omitido considerar que la señora Laura Marcela Urrego Aguilera no era una receptora legal de la información que pretendía, por lo que no era viable suministrar los datos requeridos por esta.

 

362.    Al analizar el fallo de insistencia[341], la Sala constata que dicha providencia judicial no hizo referencia al artículo 36 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013. Sin embargo, esta Corte considera que ello no permite afirmar la configuración del defecto sustantivo alegado, por dos razones: (i) el contenido normativo adscrito por el CGDJ2 a la disposición antes mencionada no se corresponde su alcance; (ii) dicha norma debe interpretarse de manera armónica con los mandatos que se desprenden de otras disposiciones incorporadas en la mencionada ley estatutaria.

 

363.   En cuanto al primer asunto, es cierto que el artículo 36 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 enumera a una serie de personas y autoridades como destinatarios de productos de inteligencia y contrainteligencia[342]. No obstante, al analizar con detenimiento el contenido de dicha disposición, es posible concluir que la norma tiene, principalmente, un ámbito de aplicación interna, al regular la difusión o divulgación de información de la mencionada naturaleza dentro de las instituciones públicas encargadas de dicha actividad; más que externa (en relación con el acceso de particulares).

 

364.   En este punto, para la Sala es necesario diferenciar entre eventos en los que los ciudadanos elevan solicitudes de acceso a la información frente a instituciones que desarrollan funciones de inteligencia y contrainteligencia, y casos en los que dicho acceso es pretendido por agentes estatales.

 

365.   En relación con el primero de estos eventos, el artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 establece que se podrá limitar legítimamente su acceso a información de inteligencia y contrainteligencia, siempre que la reserva responda a criterios legales y jurisprudenciales aplicables y la entidad que resuelva dicha solicitud cumpla con las cargas argumentativas que le son exigibles. Así, en caso de que la reserva no responda a los criterios expresados o incumpla las cargas antes mencionadas, la consecuencia será, por regla, la garantía de acceso a la información que el peticionario requirió.

 

366.   En contraste, respecto al segundo escenario, el artículo 36 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 regula cuáles agentes estatales (y excepcionalmente particulares) pueden acceder a información de inteligencia y contrainteligencia, para lo cual enuncia un conjunto de “receptores de productos” de tal naturaleza. Dicho instrumento y el Decreto 1070 de 2015[343] establecen mecanismos para garantizar que el acceso que se les conceda a únicamente personas autorizadas para el desarrollo de sus funciones, de acuerdo con procedimientos y controles relacionados con la difusión y trazabilidad de la información.

 

367.   Por ello, el parágrafo 1 del artículo 36 antes mencionado señala que: “[l]os Jefes y Directores de los organismos de inteligencia y contrainteligencia establecerán los procedimientos y controles para la difusión y trazabilidad de la información de inteligencia y contrainteligencia. La difusión deberá hacerse en el marco de los fines, límites y principios establecidos en el marco de la presente ley”[344] (énfasis añadido).

 

368.   Al analizar la constitucionalidad de dicho parágrafo, la Sentencia C-540 de 2012 afirmó que por difusión “ha de entenderse como la posibilidad de circular y compartir información de inteligencia y contrainteligencia al interior de quienes se encuentran legalmente autorizados, y bajo las estrictas medidas de reserva”[345] (énfasis añadido).

 

369.   Así las cosas, la regulación que el mencionado artículo 36 hace sobre receptores de productos de inteligencia y contrainteligencia tiene la finalidad de definir las personas y condiciones que permiten a agentes estatales (y excepcionalmente particulares) acceder a información de tal naturaleza para el desarrollo de labores a su cargo.

 

370.   La anterior conclusión se ve reforzada por el hecho de que el inciso segundo del parágrafo del artículo 2.2.3.6.1. del Decreto 1070 de 2015[346], al identificar los niveles de clasificación de la seguridad de la información que goza de reserva legal advierte que “a mayor nivel de clasificación de seguridad de la información, mayores serán las restricciones y controles para el acceso a la misma por parte de los receptores, las autoridades, los servidores públicos y asesores que deban conocer de ella”[347].

 

371.   Así las cosas, si bien es cierto que los únicos receptores legales de la información serían los agentes enunciados en el artículo 36 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, ello no obsta para que los ciudadanos en general, y los periodistas en especial cuando ejerzan su función periodística de control del poder público, puedan acceder a dicha información siempre que esta se les pueda suministrar de conformidad con los estándares constitucionales aplicables, incluyendo el test de daño del art. 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014.

 

372.   En consecuencia, toda vez que, en este caso, el tipo de acceso a la información correspondía al primero de los escenarios antes mencionados, no había lugar a que el juez de insistencia aplicara el mencionado artículo 36 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013. Por lo que se descarta la configuración del defecto sustantivo que, en tal sentido, alega la parte accionante.

 

373.   En este punto, la Sala concuerda, además, con lo expuesto por la Fundación Karisma en su amicus curiae[348], al advertir que descartar la posibilidad de acceso de la peticionaria a la información pretendida bajo el argumento de que esta no es una receptora legal de productos de inteligencia y contrainteligencia conduciría a concluir que ningún ciudadano podría ejercer su derecho de acceso a la información pública en relación con informaciones, documentos o elementos de inteligencia y contrainteligencia, incluso luego de haberse cumplido el límite temporal[349] en la que esta resulta aplicable.

 

374.   Lo anterior se debe a que, de acogerse tal interpretación del CGDJ2, incluso en eventos en los que la reserva de la información se alegara sobre informaciones que no comprometen la seguridad y defensa y nacional, se omitiera cumplir con las cargas argumentativas y probatorias exigibles a la institución que niega el acceso, o la solicitud de información se presentara cuando ya se ha agotado el término máximo de duración de la reserva, la mera ausencia de la calidad de receptor legal de productos de inteligencia y contrainteligencia daría lugar a una negativa automática de la solicitud de acceso a la información. Este entendimiento desconoce los principios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad estricta que rigen la aplicación de la mencionada ley estatutaria.

 

375.   Ahora bien, la Sala también encuentra que, incluso si se partiera de la premisa sugerida por la parte accionante, el defecto sustantivo alegado tampoco se habría configurado debido a que, el artículo 36 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 indica de forma clara que las reglas sobre la recepción de productos de inteligencia deberán aplicarse “de conformidad con las reglas de reserva establecidas en los artículos 33 y 38 de la presente ley”[350].

 

376.   Así, el artículo 36 de la Ley 1621 remite de manera expresa a los artículos 33 (reserva de la información) y 38 del mismo instrumento (compromiso de reserva). Según se expuso, el parágrafo segundo del primero de estos artículos señala que: “[e]l organismo de inteligencia que decida ampararse en la reserva para no suministrar una información que tenga este carácter, debe hacerlo por escrito, y por intermedio de su director, quien motivará por escrito la razonabilidad y proporcionalidad de su decisión y la fundará en esta disposición legal”[351] y, el incumplimiento de este deber de motivación, por regla, da lugar a que la información solicitada deba suministrarse al solicitante. Lo anterior, con independencia de que en este concurra o no la calidad de receptor legal de productos de inteligencia y contrainteligencia.

 

377.   Conclusión. Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena determina que la providencia del 27 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió el recurso de insistencia presentado por Laura Marcela Urrego Aguilera, no incurrió en un defecto sustantivo al invocar disposiciones de las leyes estatutarias 1712 de 2014 y 1755 de 2015 para fundamentar su decisión. Igualmente, dicho defecto tampoco se produjo en relación con el carácter de no receptora legal de productos de inteligencia y contrainteligencia de la peticionaria.

 

8.2. Solución al segundo problema jurídico: la providencia del 27 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente constitucional

 

378.   Presentación del defecto alegado. El CGDJ2 sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al resolver el recurso de insistencia interpuesto por Laura Marcela Urrego Aguilera, incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente constitucional toda vez que pasó por alto que la reserva de la información es inherente a las actividades desarrolladas por organismos de inteligencia y contrainteligencia.

 

379.   Análisis sobre la presunta configuración del defecto. Al revisar la jurisprudencia constitucional aplicable al caso, la Sala concluye que la decisión judicial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no incurrió en el defecto antes mencionado, puesto que los argumentos presentados por el CGDJ2 parten de un entendimiento subjetivo del precedente aplicable al acceso a la información relacionada con seguridad y defensa nacional, que no se compagina con las subreglas desarrolladas por esta Corporación en la materia, como se pasa a explicar.

 

8.2.1. La providencia constitucional acusada atendió al precedente constitucional sobre acceso a información relacionada con seguridad y defensa nacional

 

380.   Al resolver el recurso de insistencia presentado por Laura Marcela Urrego Aguilera, la providencia del 27 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, estableció que la solicitud fue mal negada debido a que: (i) la información solicitada no pone en riesgo la defensa y seguridad estatales ni el derecho a la vida de terceros, al tratarse de información de carácter general; (ii) la autoridad no expuso de manera adecuada los motivos por los cuales esos datos afectaban la seguridad nacional, con lo que incumplió el principio de máxima divulgación de que trata el artículo 2º de la Ley Estatutaria 1712 de 2014.

 

381.   Para la Sala, la decisión del juez de insistencia se ajusta, en términos generales, al precedente constitucional sobre acceso a información relacionada con seguridad y defensa nacional que se reconstruyó en el acápite 7.1. de esta sentencia. Específicamente, dicho precedente ha establecido que, de acuerdo con el principio de máxima divulgación, toda información en manos de un sujeto obligado por la Ley Estatutaria 1712 de 2014 se presume pública, y que, por tanto, es deber de la entidad que alega la reserva de la información cumplir con las cargas argumentativas y probatorias que el ordenamiento exige, en especial aquellas contempladas en el art. 28 de dicha ley.

 

382.   Lo anterior guarda consonancia con el contenido del artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 y la Sentencia C-540 de 2012, que han enfatizado la necesidad de que la autoridad que invoca la reserva de la información contenida en dicha norma fundamente por escrito la razonabilidad y proporcionalidad de su negativa a liberar la información pretendida.

 

383.   Toda vez que el juez de insistencia determinó que el CGDJ2 no cumplió con las cargas argumentativas y probatorias que le eran exigibles y, por lo tanto, no fundamentó adecuadamente la invocación de que hizo de la reserva del artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, le ordenó entregar la información requerida por la peticionaria.

 

384.   Ahora bien, en relación con los reparos de la parte accionante, según la cual, la providencia desconoció el precedente fijado en las sentencias C-913 de 2010, C-540 de 2012 y C-274 de 2013, de acuerdo con el cual la reserva de la información es inherente a las actividades de inteligencia y contrainteligencia, la Sala procede a hacer las siguientes precisiones.

 

385.   En primer lugar, la Sala encuentra que, tal como lo indica el escrito de tutela promovido por el CGDJ2, es cierto que, en la Sentencia C-913 de 2010, la Corte Constitucional expresó, en relación con las labores de inteligencia y contrainteligencia, que “es inherente a estas actividades el elemento de la reserva o secreto de la información recaudada y de las decisiones que en ella se sustentan, dado que la libre circulación y el público conocimiento de las mismas podría ocasionar el fracaso de esas operaciones y de los objetivos perseguidos”[352].

 

386.   No obstante, dicha afirmación no hace parte de la ratio decidendi de la mencionada sentencia, puesto que, como se explicó con anterioridad, en aquella providencia, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad total de la Ley 1288 de 2009[353] debido a que esta vulneró la reserva de ley estatutaria. Lo anterior obedeció a que la misma fue expedida por el procedimiento ordinario en lugar del trámite propio de una regulación estatutaria.

 

387.   Así las cosas, la ratio decidendi de la sentencia C-913 de 2010 consistió en afirmar que, cuando una ley que regula actividades de inteligencia y contrainteligencia desarrolla materias vinculadas con los elementos estructurales de los derechos fundamentales a la intimidad y al habeas data, esta debe ser expedida mediante el procedimiento estatutario y no ordinario. En consecuencia, el carácter reservado de la información de inteligencia y contrainteligencia no fue, en sí misma, la razón de la decisión de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1288 de 2009.

 

388.   En segundo lugar, es cierto que, en la Sentencia C-540 de 2012, la Corte reiteró el carácter reservado de las informaciones de inteligencia y contrainteligencia, al realizar el análisis de constitucionalidad del artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, esta vez incorporándola dentro de las razones de la decisión que dieron lugar a la declaratoria de exequibilidad de tal disposición.

 

389.   Lo anterior se debió a que, como se explicó en el acápite 7 de esta sentencia, el propósito de esas actividades consiste en generar información que permita prevenir, controlar y neutralizar situaciones que pongan en peligro intereses constitucionalmente protegidos, facilitando la toma de decisiones estratégicas en materia de defensa y seguridad[354]. En contraste con otras áreas de la actividad estatal, las labores de inteligencia y contrainteligencia, para ser efectivas, requieren de un cierto nivel de secreto en la forma en la que se desarrollan, puesto que la publicidad absoluta de dichas actividades frustraría su propia finalidad, haciéndolas materialmente inviables.

 

390.   Empero, debe advertirse que el inciso primero del artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, específicamente, enfatiza que la reserva legal que ampara los documentos, informaciones y elementos técnicos de los organismos de inteligencia se fundamenta en “la naturaleza de sus funciones”[355]. En dicho sentido, contrario a lo que sugiere la parte accionante, no toda información, documento o elemento técnico que se encuentre en manos de un organismo de inteligencia o contrainteligencia está, por ese solo hecho, cobijado por la reserva legal de que trata el artículo 33 antes mencionado.

 

391.   De ser así, ello no solo implicaría una reserva total, absoluta y genérica sobre el universo de información, documentos o elementos técnicos de las instituciones de inteligencia y contrainteligencia, en contravía de los principios constitucionales y los estándares internacionales de derechos humanos aplicables a este tipo de actividades[356], sino que llevaría a resultados riesgosos para las instituciones democráticas y los derechos fundamentales, puesto que limitaría cualquier tipo de escrutinio sobre segmentos completos de esta actividad estatal, incluso en relación con información que no tiene la vocación de poner en riesgo los bienes constitucionales que la actividad de inteligencia busca proteger.

 

392.   Lo anterior daría lugar a que se sacrificaran de los principios de transparencia, responsabilidad y control ciudadano sobre el poder del Estado, creando por esta vía una cultura de secreto que sería abiertamente incompatible con los ejes axiales de la Constitución Política de 1991, según se explicó en la reconstrucción jurisprudencial antecedente. Además, desconocería los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad que rigen las actividades de inteligencia y contrainteligencia en los términos del artículo 5 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013[357].

 

393.   En tal sentido, contrario a lo que indica la parte actora, la reserva legal de que trata el artículo 33 de la Ley 1621 de 2013 no responde únicamente a un criterio orgánico (entidad que produce o posee la información, documentos o elementos técnicos), sino también a los elementos teleológicos y funcionales de dicha actividad.

 

394.   En cuanto al elemento teleológico, la reserva de la información de inteligencia y contrainteligencia debe responder a los límites y a los fines legítimos de la función de inteligencia, actualmente regulados en el artículo 4[358] de la Ley Estatutaria 1621 de 2013. Así las cosas, la reserva de la información debe fundarse en la consecución de dichos fines allí y aplicarse sin desconocer los límites estatutariamente establecidos para tal actividad.

 

395.   En lo que concierne al elemento funcional, la reserva de la información de inteligencia y contrainteligencia podrá invocarse en relación con información que, de manera efectiva, haya sido producida, obtenida o recibida en el marco de la función de inteligencia y contrainteligencia, y se encuentre contribuyendo al desarrollo de dicha función. Lo anterior, en todo caso, sin pasar por alto que la decisión que niega el suministro de información válidamente sometida a reserva debe partir del cumplimiento de las cargas argumentativas y probatorias establecidas en el art. 28 de la Ley 1712 de 2014, en cuanto a la aplicación del test de daño, que corresponde, a su vez, a la forma de cumplir el deber de fundamentar por escrito de la razonabilidad y proporcionalidad estricta de la medida de restricción de acceso que establece el artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013.

 

396.   Por último, debe recordarse que, si bien es cierto que el inciso primero del artículo 33 de la Ley 1621 de 2013 permite, “por la naturaleza de las funciones que cumplen los organismos de inteligencia y contrainteligencia”, someter sus documentos, información y elementos técnicos a reserva legal; también lo es que, al declarar exequible tal disposición en la Sentencia C-540 de 2012, la Corte Constitucional resaltó la necesidad de que dicha reserva sea aplicada con sujeción a un conjunto de parámetros incorporados en el parágrafo segundo del mismo artículo, el cual señala:

 

“El organismo de inteligencia que decida ampararse en la reserva para no suministrar una información que tenga este carácter, debe hacerlo por escrito, y por intermedio de su director, quien motivará por escrito la razonabilidad y proporcionalidad de su decisión y la fundará en esta disposición legal. En cualquier caso, frente a tales decisiones procederán los recursos y acciones legales y constitucionales del caso”[359].

 

397.   Así las cosas, en aquellos casos en los que, en respuesta a una solicitud de información, una autoridad decida negar la entrega de los datos o documentos peticionados invocando la reserva legal del artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, esta deberá dar una respuesta escrita y motivada que fundamente la razonabilidad y proporcionalidad estricta de la negativa, a través de la aplicación del test de daño del artículo 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014.

 

398.   En suma, contrario a lo sugerido por la parte accionante, la jurisprudencia  y las leyes estatutarias 1621 de 2013, 1712 de 2014 y 1755 de 2015 han concurrido en señalar que, si bien las autoridades que realizan labores de inteligencia y contrainteligencia pueden negar solicitudes de acceso a información que versen sobre documentos, datos o elementos técnicos por motivos de seguridad y defensa nacional, la oponibilidad de dicha reserva se encuentra, en principio, supeditada al cumplimiento estricto de las cargas argumentativas y probatorias que recaen sobre el sujeto obligado que la alega. El incumplimiento de estas cargas, por regla, da lugar a que la información deba suministrarse al solicitante.

 

399.   Por ende, no le asiste la razón a la institución accionante cuando alega que el fallo de insistencia del 27 de junio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente constitucional puesto que, en dicha decisión, la autoridad judicial, siguiendo los parámetros jurisprudenciales aplicables, concluyó que la solicitud de acceso a información de la señora Laura Marcela Urrego Aguilera fue mal negada y, en consecuencia, ordenó la entrega de la información requerida por la peticionaria.

 

8.2.2. Sobre la Sentencia del 31 de marzo de 2023 del Consejo de Estado, Sección Primera, Subsección B[360]

 

400.   El CGDJ2 alegó que el fallo de insistencia desconoció específicamente los precedentes fijados por la Corte Constitucional en las sentencias C-913 de 2010, C-540 de 2012 y C-274 de 2013, según las cuales “la reserva es inherente a las actividades de inteligencia desarrolladas por los organismos”[361] de inteligencia y contrainteligencia.

 

401.   No obstante lo anterior, al momento de resolver la acción de tutela de primera instancia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, centró el análisis del presunto desconocimiento del precedente judicial en relación con la Sentencia del 31 de marzo de 2023 del Consejo de Estado, Sección Primera, Subsección B, la cual dejó sin efectos una sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B[362], que le había ordenado a la Dirección Nacional de Inteligencia revelar cierta información reservada.

 

402.   Al respecto, esta Corte encuentra que, si bien es cierto que la acción de tutela interpuesta por el CGDJ2 hace referencia a la sentencia del Consejo de Estado antes mencionada, dicho escrito delimitó el precedente supuestamente desconocido en las tres sentencias de control abstracto de constitucional antes mencionadas, y no en la mencionada sentencia del Consejo de Estado.

 

403.   Ahora bien, incluso si el análisis del alegado defecto por desconocimiento del precedente se encausara hacia la Sentencia del 31 de marzo de 2023 del Consejo de Estado, Sección Primera, Subsección B, el cargo formulado tampoco prosperaría. Lo anterior se debe a que, como lo advirtió el juez de tutela de primera instancia, existen diferencias fácticas significativas entre el caso analizado en dicha providencia y el que se aborda en este expediente.

 

404.   En la Sentencia del 31 de marzo de 2023 del Consejo de Estado, dicha autoridad judicial resolvió una acción de tutela presentada por la Dirección Nacional de Inteligencia (en adelante, DNI) en contra del fallo de insistencia proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en relación con una solicitud presentada por la Fundación para la Libertad de Prensa (en adelante, FLIP).

 

405.   La FLIP formuló un total de nueve solicitudes frente a la DNI, incluyendo información relacionada con: (i) “las herramientas tecnológicas o técnicas (software) que utiliza la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI) para realizar monitoreo de fuentes abiertas de información y/o redes sociales”; y (ii) si “[p]ara cumplir con sus funciones legales de inteligencia, ¿la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI) utiliza un software, hardware u otra infraestructura tecnológica? ¿Cuál?”[363].

 

406.   Frente a la negativa de la DNI a suministrar la información requerida con fundamento en la reserva legal del artículo 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, la FLIP interpuso recurso de insistencia, el cual fue fallado favorablemente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Dicha autoridad judicial “ordenó a la DNI expedir a costas del solicitante, la información relacionada con los nombres de las herramientas tecnológicas o técnicas que utiliza la entidad para realizar el monitoreo de fuentes abiertas de información”[364].

 

407.   Por su parte, al resolver la acción de tutela interpuesta por la DNI en contra de la providencia judicial de insistencia, el Consejo de Estado amparó los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la entidad accionante y, en consecuencia, le ordenó al juez de insistencia dictar una providencia de reemplazo que “asegur[e] la efectividad de los derechos de la DNI dentro del proceso radicado con el número 25000-23-41-000-2023-00022-00”[365].

 

408.   En esa ocasión, el Consejo de Estado encontró configurado un defecto sustantivo toda vez que el juez de insistencia no realizó un “análisis detallado sobre la reserva consagrada en el artículo 33 de la Ley 1621 de 2013 ni del daño propuesto por la DNI”[366], puesto que la misma “se limitó y sustentó en los beneficios y afectaciones de los derechos comprometidos, sin realizar un verdadero ejercicio de ponderación” [367].

 

409.   Dicho lo anterior, para la Corte Constitucional es claro que el caso dirimido por el Consejo de Estado, en la pluricitada Sentencia del 31 de marzo de 2023, apenas guarda una relación temática general (acceso de periodistas a información de inteligencia y contrainteligencia) con el objeto del expediente  bajo estudio. Pero más allá de relación inicial, existen marcadas diferencias entre ambos que impiden considerarlo como un precedente, en sentido estricto.

 

410.   En especial, mientras que la sentencia de tutela del 31 de marzo de 2023 resolvió un caso en el cual se solicitó el acceso a datos relacionados con herramientas tecnológicas o técnicas (software) que utiliza la DNI para realizar monitoreo de fuentes abiertas de información, en este expediente se discute el acceso a información estadística y anonimizada sobre la vinculación de personas a grupos armados organizados en un período histórico determinado.

 

411.   Así, la Sala Plena coincide con el análisis del juez de tutela de primera instancia, el cual señaló que “como en la tutela 11001-03-15-000-2023-01032-00 se acreditó que la información de inteligencia era reservada y se cumplieron las exigencias para negar su entrega y ello no aconteció en el recurso de insistencia 25000-23-41-000-2024-00597-00, la autoridad accionada no estaba en la obligación de atender el fallo del 31 de marzo de 2023”[368]. Por ende, “en razón a que el fallo del Consejo de Estado del 31 de marzo de 2023 fue emitido en una acción de amparo con contornos fácticos diferentes a los discutidos en el expediente 25000-23-41-000-2024-00597-00, se concluye que la providencia cuestionada no incurre en desconocimiento del precedente”[369].

 

412.   Conclusión. En virtud de las consideraciones expuestas, la Sala determina que el fallo de insistencia del 27 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente constitucional que alegó la parte accionante. Además, encuentra que, por sus diferencias fácticas, la Sentencia del 31 de marzo de 2023 del Consejo de Estado, Sección Primera, Subsección B, tampoco es un precedente aplicable al presente asunto.

 

8.3. Solución al tercer problema jurídico: la negativa del CGDJ2 a suministrar la información solicitada por la peticionaria no supera el test de daño del art. 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014

 

413.   Según se anunció en la fijación del litigio (acápite 4 de las consideraciones), en ejercicio de sus facultades extra y ultra petita, la Sala entrará a pronunciarse sobre la supuesta afectación que la entrega de la información requerida por la peticionaria generaría para la seguridad y defensa nacional, y los derechos de los agentes de inteligencia o fuentes humanas que participaron en su recolección.

 

414.   La siguiente tabla sintetiza los argumentos ofrecidos por el CGDJ2 y las autoridades del sector defensa vinculadas al trámite tutelar para fundamentar la negativa de entrega de la información solicitada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera, ordenados cronológicamente. Se advierte, además, que algunos intervinientes[370] han respaldado total o parcialmente estas razones y han solicitado a la Corte evitar la divulgación de la información.

 

Tabla 2.

Fuente: elaboración propia con base en los documentos que obran en el expediente T-10.975.651.

 

415.   Las razones aportadas por el CGDJ2 para fundamentar la reserva de la información o la negativa a suministrar los datos a la peticionaria pueden, a su vez, catalogarse en cuatro grupos distintos de argumentos.

 

416.   En el primer grupo se encuentran las razones relacionadas específicamente con una potencial afectación a la seguridad y defensa nacional. Dentro de estas se cuentan los argumentos según los cuales: (i) la información solicitada hace parte del estudio de capacidades críticas y estratégicas con las cuales las organizaciones delincuenciales realizan actividades terroristas; (ii) la información solicitada sirve a la inteligencia militar en todos sus niveles tácticos para prevenir acciones desestabilizadoras; (iii) la difusión de la información puede revelar medios, métodos y procedimientos utilizados de manera prospectiva y estratégica para anticipar amenazas al orden constitucional, la seguridad y defensa nacional; (iv) la información solicitada confiere una ventaja estratégica a las fuerzas militares en cuanto al planeamiento de las operaciones; (v) la entrega de la información generaría que los grupos al margen de la ley tengan procesos de reestructuración rápida en el incremento de hombres en armas o capacidades armadas; (vi) las fuerzas militares tendrían un alto nivel de probabilidad de incurrir en errores operacionales que se traducen en la pérdida de vidas humanas y equipo; (vii) la información requerida determina el gasto militar que se destina a cada una de las regiones, al igual que el entrenamiento, capacitación y equipos especiales que requiere las unidades en las diferentes áreas de interés; (viii) la medida de restringir el acceso es necesaria porque la información solicitada tiene nivel secreto y permite anticipar acciones generadas por las amenazas; (ix) la medida de restringir el acceso es conducente y proporcional porque restringe en menor medida el derecho de acceso a la información frente al interés superior de la seguridad de la nación y la protección de los derechos de los habitantes del territorio; (x) la divulgación de la información puede afectar la seguridad nacional por el debilitamiento de la capacidad de respuesta del Estado; (xi) la liberación de la información podría comprometer operaciones pasadas, futuras o en curso; (xii) existe un riesgo de injerencia externa por parte de potencias extranjeras o actores no estatales con intereses geopolíticos; (xiii) la información solicitada recae sobre un período de tiempo extenso (1998-2023), lo que aumenta el riesgo de que la agregación de datos revele patrones sensibles sobre las capacidades del Estado; (xiv) suministrar información estadística contenida en productos, informes o estimativos de inteligencia, así como su eventual publicación en medio de comunicación puede afectar la cooperación internacional; (xv) la liberación de la información estadística pedida podría dar lugar a desinformación de la población, toda vez que puede ser manipulada por actores armados; y (xvi) suministrar el tipo de información requerido sin el cumplimiento de los requisitos legales puede acarrear sanciones disciplinarias y penales.

 

417.   El segundo grupo se refiere a argumentos relacionados con daños potenciales a los derechos de las personas que participan en actividades de inteligencia, incluyendo a sujetos particulares, ajenos a instituciones militares o de policía. Estos argumentos se refieren a que: (i) la difusión de la información puede poner en riesgo fuentes humanas y agentes de inteligencia que participaron en su recolección; (ii) es necesario proteger fuentes humanas y prevenir la pérdida de capacidad operativa; (iii) la información puede revelar las capacidades o potencialidades del Estado frente a la organización delictiva, tales como, “la presencia de hombres de inteligencia y contrainteligencia en el entorno de la organización criminal, posibles fuentes de información humana, fuentes técnicas, circunstancias de posible penetración, infiltración, entre otros”; (iv) los grupos armados organizados podrían, a partir de este dato, realizar un estudio, análisis y depuración para establecer la posible presencia de informantes al interior del grupo que suministran información a las autoridades, poniendo en riesgo directo o indirecto sus vidas y la de sus familias.

 

418.   El tercer grupo se refiere a razones que fueron objeto de análisis previo en esta sentencia, al momento de evaluarse la presunta configuración de los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente constitucional alegado por la parte accionante. Aquí se incluyen razones, tales como que: (i) la peticionaria no es un receptor autorizado de información de inteligencia y contrainteligencia, por lo que no se le negó información sino que “se le suministró aquella viable de entregar”; (ii) los principios de divulgación parcial y normas sobre acceso a la información pública de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 no aplican a instituciones de inteligencia y contrainteligencia; (iii) la reserva es inherente a la información solicitada, al haber sido producida y procesada al interior de un organismo de inteligencia y contrainteligencia.

 

419.   El cuarto grupo se refiere a razones de naturaleza meramente operativa o que no parecen tener una relación directa con la reserva de la información invocada. En este grupo se encuentran, por ejemplo, los argumentos según los cuales: (i) el CGDJ2 remitió a la peticionaria a los informes anuales del Congreso de la República y del Observatorio de Derechos Humanos y Defensa Nacional del Ministerio de Defensa Nacional; (ii) la información requerida pretende ser publicada por el medio de comunicación; (iii) la entrega de la información puede afectar la moral y operatividad de los organismos de inteligencia; (v) las únicas cifras oficiales y públicas del Estado en materia de defensa son las que se integran en documentos, estudios y análisis de distintas dependencias del Ministerio de Defensa, la cual es de conocimiento público y obedece al principio de máximo divulgación; (vi) no es viable suministrar información pública del siglo pasado en formatos actuales, puesto que el Ministerio de Defensa no cuenta con las herramientas tecnológicas para ello.

 

420.   Con base en la información antecedente, la Sala procederá a analizar si la medida de restricción al acceso a la información en este caso se encontraba justificada.

 

Aplicación del test de daño al caso concreto

 

a)    Sobre si la información solicitada corresponde a información pública reservada o información pública clasificada

 

421.   Según se expuso, de acuerdo con el CGDJ2, la información solicitada por Laura Marcela Urrego Aguilera no debe ser entregada a la peticionaria por un conjunto amplio de razones, incluyendo aspectos relacionados con seguridad y defensa nacional, y la necesidad de proteger a personas que participan en actividades de inteligencia.

 

422.   Sobre el carácter reservado de la información requerida. Si bien el departamento accionante no encuadró de manera específica la información requerida por la peticionaria dentro del contenido del art. 19 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, sí adujo que esta, al derivarse de labores de inteligencia y contrainteligencia, tiene carácter reservado, al amparo del art. 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013. Al mismo tiempo, el primer grupo de razones ofrecido por el CGDJ2 para negar el acceso a la información solicitada, hace referencia a un presunto riesgo que la liberación de dicha información podría derivar para la seguridad y defensa nacional, el cual sin duda corresponde a un tema de trascendencia nacional respecto del cual ley impone restricciones en materia de divulgación[381].

 

423.   En vista de lo anterior, la Sala encuentra que, a primera vista, la información requerida por la peticionaria sí se encontraría comprendida dentro del concepto de información pública reservada, al ser “exceptuada de acceso a la ciudadanía por daño a intereses públicos”[382] y poderse encuadrar dentro de la excepción específica del literal a) del artículo 19 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, relacionado con “la defensa y seguridad nacional”.

 

424.   Lo anterior, además, guarda armonía con los criterios orgánicos, teleológicos y funcionales que gobiernan la reserva legal aplicable a la información de inteligencia y contrainteligencia, de conformidad con el art. 33 de la Ley Estatutaria 1621 de 2013, según se explicó previamente. Ello se debe a que la información peticionada: (i) pertenece al CGDJ2, una institución de inteligencia y contrainteligencia (criterio orgánico); (ii) respondería a la finalidad de proteger la seguridad y defensa nacional, un fin legítimo para la obtención de información de inteligencia y contrainteligencia en los términos del art. 4 del mencionado estatuto (criterio teleológico); y, de acuerdo con el CGDJ2, (iii) habría sido producida, obtenida o recibida en el marco de la función de inteligencia y contrainteligencia, y se encontraría contribuyendo al desarrollo de dicha función (criterio funcional).

 

425.   Sobre el posible carácter clasificado de la información. La Sala también nota que, a lo largo del proceso, el CGDJ2 ha hecho referencia a un presunto riesgo que la liberación de los datos requeridos podría producir para los derechos de los agentes de inteligencia y fuentes humanas que participaron en su recolección, así como para terceros ajenos a esta actividad. Estos argumentos son los que se recogen en el segundo grupo de razones, relacionadas con “derechos de terceros”. Lo anterior, podría, eventualmente, ser interpretado en el sentido de que el CGDJ2 considera que la información solicitada también corresponde a información pública clasificada. Sin embargo, como se pasa a explicar, la Sala difiere de tal apreciación, pues encuentra que los datos solicitados por la peticionaria no corresponden a este tipo de información.

 

426.   De acuerdo con el literal c) del art. 6 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, la información pública clasificada es “aquella [información] que estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, pertenece al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona natural o jurídica por lo que su acceso podrá ser negado o exceptuado, siempre que se trate de las circunstancias legítimas y necesarias y los derechos particulares o privados consagrados en el artículo 18 de esta ley”[383].

 

427.   En contraste con la definición anterior, en este caso la información requerida por la peticionaria corresponde al “[…] número de personas que han hecho parte de todo grupo armado organizado ilegal del que tenga registro el Ministerio de Defensa entre el 7 de agosto de 1998 y el 29 de septiembre de 2023, discriminado por año, número de integrantes, nombre del grupo armado y tipo de grupo (grupo guerrillero, paramilitar, narcotraficante, banda criminal, grupo emergente, etc” [384].

 

428.   Al cotejar el objeto de la solicitud de información con la definición de información pública clasificada contenida en la Ley Estatutaria 1712 de 2014, para la Sala es claro que la información objeto de solicitud de acceso no corresponde al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona natural o jurídica, puesto que la petición de Laura Marcela Urrego Aguilera no indagó por datos relacionados con las fuentes humanas o agentes que participaron en su recolección, ni por información que permita identificar a las personas vinculadas a grupos armados al margen de la ley.

 

429.   De hecho, los datos solicitados corresponden a información de carácter estadístico, anonimizado y, en buena medida, histórico, relacionada con el conflicto armado en Colombia. El carácter estadístico de la información solicitada se deriva del hecho de que estos corresponden a datos agregados sobre la conformación, en un período determinado, de los grupos armados al margen de la ley. En la misma línea, los datos se encuentran anonimizados puesto que estos no permiten conocer, de manera directa o indirecta, la identidad de las personas vinculadas a dichas estructuras criminales, sino que se trata de cifras globales sobre el número de personas que han pertenecido a estas en un período amplio. Por ello, la información requerida no puede considerarse como información pública clasificada, puesto que no permite asociar directamente la información con sujetos individuales.

 

430.   Por esta misma situación, no le asiste la razón a la Universidad Militar cuando indicó en su respuesta a la Corte Constitucional que “la información de inteligencia, incluso si es estadística y anónima, se considera en Colombia como una categoría de información sensible”[385], puesto que, de acuerdo con la Ley Estatutaria 1581 de 2012, son datos sensibles aquellos datos personales que “afectan la intimidad del Titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos”[386]. Así, toda vez que el objeto de la petición no corresponde a datos personales[387], lo solicitado no puede considerarse como información sensible.

 

431.   La Sala también toma nota de que la Presidencia de la República advirtió que los listados que contienen nombres, datos de contacto, ubicación u otras informaciones sensibles de los firmantes de paz deben ser objeto de reserva por contener registros sensibles frente a una población que enfrenta un nivel de riesgo extraordinario para su vida. Tal escenario es distinto al objeto de análisis en este expediente, pues, se insiste, la solicitud de información no requirió los mencionados datos personales sino los consolidados estadísticos, anonimizados e históricos sobre el número personas vinculadas a grupos armados ilegales.

 

432.   Por ende, toda vez que la información requerida peticionaria no permite directa o indirectamente la identificación de las fuentes primarias o secundarias utilizadas para su recolección ni de las personas que habrían estado vinculadas a grupos al margen de la ley, esta no corresponde a datos personales ni mucho menos sensibles.

 

433.   Sobre el tercer y cuarto grupo de razones ofrecidos por el CGDJ2 para negar el acceso a la información requerida. Los argumentos contenidos en el tercer grupo de razones antes mencionado corresponden a argumentos de carácter normativo relacionados con la interpretación y alcance de las leyes estatutarias 1621 de 2013, 1712 de 2014 y 1755 de 2015, así como del precedente relacionado con el acceso a información. Estos argumentos, a su vez, sirvieron de fundamento para la formulación de los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente alegado por la parte accionante, los cuales fueron objeto de pronunciamiento previo por esta Corte en las secciones 8.1 y 8.2 de esta sentencia, respectivamente. Toda vez que dichos alegatos ya fueron objeto de análisis, no se realizará un nuevo abordaje de estos en relación con el test de daño.

 

434.   En lo concerniente al cuarto grupo de razones (“operativas”), la Sala detecta que estos argumentos no pueden encuadrarse en una razón que autorice excepcionar el mandato de libre acceso y máxima divulgación, contenidos en los artículos 18 y 19 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, puesto que no hacen referencia al carácter reservado o clasificado de la información objeto de solicitud de acceso.

 

435.   Así, argumentos como que es difícil suministrar información histórica en formatos actuales de manejo de información o que la peticionaria puede consultar otras fuentes de información no se relacionan con un tipo de información que permite limitar o restringir el libre acceso a la información pública. Por ende, la Sala también descartará estas razones para los pasos subsiguientes del test de daño.

 

436.   No obstante lo anterior, en torno al argumento del CGDJ2, según el cual el departamento respondió de manera efectiva la petición de la periodista por la vía de remitirla a información de acceso libre que reposa en la página web del Observatorio de Derechos Humanos y Defensa Nacional, así como en otros documentos públicos, como los informes que remite dicha cartera al Congreso de la República[388], la Sala puntualiza que la página web del Observatorio de Derechos Humanos y Defensa Nacional no contiene la información que la peticionaria solicitó[389].

 

437.   Lo anterior se sustenta, entre otros, en que los pantallazos que remitió el CGDJ2 de la página web del Ministerio de Defensa no informan de manera detallada sobre los temas objeto de solicitud de información, sino que presentan datos generales sobre asuntos como “el avance en la lucha contra el problema mundial de las drogas”, “delitos contra el patrimonio económico”, “delitos contra la seguridad pública”, “delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente”, entre otros[390]. Además, que la información requerida por la peticionaria no se encuentre disponible en la página web menciona es apenas lógico, pues el CGDJ2 y el Ministerio de Defensa han afirmado que los datos requeridos están sometidos a reserva.

 

438.   De igual forma, la Sala considera necesario referirse a la afirmación del CGDJ2 de que es inviable suministrar información pública del siglo pasado en formatos actuales, al parecer en relación con la solicitud de la peticionaria de que el suministro de los datos requeridos se realice en formato Excel.

 

439.   En cuanto a esto, la Sala destaca que tal argumento no puede fundamentar de manera válida una negativa a garantizar los derechos de petición y de acceso a la información pública. De una parte, porque dicha razón no se presentó al momento de resolver la solicitud de información inicial, por lo que su formulación es extemporánea; y, de otra parte, debido a que, como lo señaló de manera reciente la Sentencia T-173 de 2025: “los sujetos obligados [por la Ley Estatutaria 1712 de 2014] no tienen prima facie un deber de procesar, correlacionar o tratar la información pública que poseen en los términos que le indique la persona que solicita el acceso a la información” [391]. Así las cosas, “el sujeto obligado debe entregar la información pública que tiene sin procesamiento alguno, a menos de que, en el marco de sus competencias, tenga la obligación de someterla a un tratamiento o proceso particular, caso en el cual sí tendrá que entregar la información con dicho procesamiento previo”^[392].

 

440.   Por ello, “[s]i el sujeto obligado no tiene la obligación constitucional, legal o reglamentaria de procesar la información de una manera particular […] deberá entregar la información pública que tenga en su poder y estará en cabeza del solicitante hacer el procesamiento respectivo de la información, según sus propias necesidades o intereses”^[393]. Ahora bien, “si la entidad cuenta con manuales o protocolos para comprender o procesar la información entregada, también tendrá el deber de remitirlos a quien solicitó la información para que cuente con las herramientas necesarias para su uso y buen entendimiento”^[394].

 

441.   De lo dicho se sigue que, si bien la presunta imposibilidad de entregar la información requerida en el formato señalado por la peticionaria no representa óbice para que se garantice su derecho de acceso a la información pública, reflejado en el suministro de los datos solicitados, sí puede resultar desproporcionado para el organismo tener que entregar la información en  formato Excel y organizar de una manera particular los datos sobre número de personas que hicieron parte de todos los grupos armados organizados ilegales que existieron en el país durante un período extenso. Lo anterior se debe a que dicha labor puede demandar un gran esfuerzo y tiempo para la entidad accionante.

 

442.   Por lo tanto, la Sala considera propicio aclarar que el CGDJ2 no tiene el deber de procesar la información que solicita la peticionaria en formato Excel, como fue requerida por esta, y que puede explorar otras alternativas para permitir el acceso a la información solicitada, como, por ejemplo, suministrando la información sin procesamiento alguno; de tal forma que la solicitante pueda realizar el análisis respectivo de los datos, conforme a sus intereses o necesidades. En todo caso, esta aclaración se hace sin perjuicio del cumplimiento de la obligación que tiene el CGDJ2 de suministrar los datos en una forma que resulte razonable y permita satisfacer de manera adecuada el derecho de acceso a la información pública de la peticionaria.

 

b)    De acuerdo con la información que reposa en el expediente, la liberación de la información solicitada no representa un riesgo presente, probable, y específico que supere el interés público de acceder a ella

 

443.   La Sala concluye que los argumentos incorporados en el primer grupo de razones (“seguridad y defensa nacional”) no permiten evidenciar la existencia de un daño presente, probable y específico para los bienes constitucionales que se pretende proteger con la reserva de la información, que supere el interés público de acceder a ella.

 

444.   Si bien la Sala no entrará a individualizar el análisis de cada una de las razones que se integran al primer grupo de razones antes mencionado, sí encuentra que los argumentos ofrecidos por el CGDJ2 en relación con la presunta afectación que la liberación de la información requerida podría implicar para la seguridad y defensa nacional, y los derechos de los agentes de inteligencia y fuentes humanas que participaron de su recolección, no se ajustan a la definición de daño incorporada en el test del artículo 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014.

 

445.   El daño que se alega no es presente. En cuanto al carácter presente del daño, afirmar tal condición requeriría, en los términos del artículo 34 del Decreto 103 de 2015, constatar que la liberación de la información acarrearía una afectación que no es remota ni eventual.

 

446.   En contraste, respecto al primer grupo de razones, la Sala considera que los argumentos ofrecidos por la parte accionante para fundamentar la alegada afectación de la seguridad y defensa nacionales corresponden a escenarios hipotéticos sobre situaciones que, solo inciertamente, podrían ocurrir, siendo en tal sentido resultados remotos o eventuales. La institución responsable no logró acreditar lo contrario, más allá de afirmaciones generales sobre presuntas consecuencias negativas de la divulgación de los datos solicitados.

 

447.   Esta Sala no logra evidenciar de qué manera el suministro de la información estadística y, en buena medida histórica, que solicitó la peticionaria podría dar lugar a que, actualmente, se afectaran las capacidades críticas o estratégicas del Estado en materia de prevención de actividades terroristas o combate a grupos armados organizados.

 

448.   De otro lado, es necesario llamar la atención sobre que la solicitud de información se radicó el 18 de enero de 2024, y buscaba obtener datos comprendidos entre el 7 de agosto de 1998 y el 29 de septiembre de 2023. Por lo que, existía una diferencia temporal de por lo menos cuatro meses entre la petición y el tipo de datos solicitados. Le correspondía entonces al CGDJ2 demostrar cómo tal información pasada podría impactar operaciones de defensa y seguridad nacional en la actualidad. Con mayor razón, para el momento en que se profiere esta decisión, la franja temporal se ha ampliado a más de dos años, lo que desvirtúa el carácter “presente” de la eventual afectación que invoca el CGDJ2.

 

449.   Tampoco es claro de qué manera la información podría revelar los medios, métodos y procedimientos que utiliza el Estado para mitigar amenazas a la seguridad y defensa nacionales. De la solicitud ‒dirigida principalmente a obtener datos estadísticos, anonimizados e históricos sobre la conformación de grupos armados ilegales- no se sigue una indagación por los métodos y procedimientos empleados por las agencias estatales para su obtención.

 

450.   En el mismo sentido, de las razones suministradas por el CGDJ2 no se desprende que la liberación de los datos estadísticos sobre el número de integrantes de grupos armados organizados en el período comprendido entre el el 7 de agosto de 1998 y el 29 de septiembre de 2023, y cuya desagregación se solicita solo en categorías genéricas, tales como, el “año, número de integrantes, nombre del grupo armado y tipo de grupo” generaría un riesgo presente para operaciones pasadas, presentes o futuras.

 

451.   En la misma línea, la Sala advierte que, de acuerdo con la información suministrada por el CGDJ2, el presunto daño que podría generarse para la cooperación internacional o el riesgo de que dicha información pueda ser aprovechada por potencias extranjeras tiene un carácter apenas eventual e incluso remoto. En tal sentido, el CGDJ2 no presenta razones específicas y concretas que permitan avizorar de manera realista la materialización de dicho riesgo, más allá de afirmar su potencial ocurrencia.

 

452.   Ahora bien, en relación con el segundo grupo de razones, la Sala tampoco encuentra que la información presente en el expediente permita inferir la ocurrencia de un daño presente, puesto que, se insiste, la solicitud de información de Laura Marcela Urrego Aguilera no indagó por datos relacionados con la identidad de fuentes humanas fuentes humanas o agentes de inteligencia que participaron en la recolección de la información. Por su parte, el CGDJ2 no explicó de qué manera el suministro de los datos estadísticos, anónimos e históricos que solicitó la peticionaria supondría la identificación de aquellos.

 

453.   Por las razones expuestas, la Sala descarta el carácter presente del daño.

 

454.   El daño que se alega no es probable. Incluso si, en gracia de discusión, las afectaciones alegadas por el CGDJ2 sobre la seguridad y defensa nacional se consideraran presentes, estas no cumplirían con el estándar de ser, además, de probable ocurrencia. De los argumentos expuestos a lo largo del trámite no se extrae que “existan las circunstancias que harían posible su materialización”[395].

 

455.   En este punto, la Sala considera necesario indicar que el análisis que realiza no consiste en descartar la ocurrencia de cualquier peligro o riesgo que podría derivarse del suministro de la información solicitada por la peticionaria, sino que se centra en evaluar los argumentos y evidencias presentados por el CGDJ2 para efectos de fundamentar la reserva que invocó para denegar el acceso solicitado por la peticionaria. El estándar de daño probable tampoco equivale a la ausencia absoluta de cualquier riesgo, sino a la probabilidad en su causación.

 

456.   En cuanto a esto, la Sala advierte que, en general, más allá de ofrecer argumentos genéricos sobre los presuntos riesgos asociados a la liberación de la información, el CGDJ2 no aportó pruebas que evidencien una probabilidad significativa de que la afectación a la seguridad y defensa nacional se materialice.

 

457.   En tal sentido, por ejemplo, la Sala advierte que el CGDJ2 indicó que, debido a la entrega de la información solicitada por la peticionaria, las fuerzas militares tendrían un alto nivel de probabilidad de incurrir en errores operacionales, que se traducirían en la pérdida de vidas humanas y equipo. Sin embargo, pese a ostentar la carga de la prueba respecto de la reserva invocada, el departamento accionante no suministró evidencia que fundamente tal aseveración. Así mismo, tampoco explicó de manera detallada por qué es probable que la divulgación de los datos dé lugar a un aumento de errores operacionales, máxime cuando, se insiste, se trata de información que no tiene un carácter actual, al estar referida a un período temporal amplio que inicia el 7 de agosto de 1998 y se extiende hasta el 29 septiembre de 2023.

 

458.   En la misma línea, el CGDJ2 adujo que la liberación de la información conllevaría a una rápida reconfiguración de los grupos armados organizados en cuanto al número de hombres, armas o capacidades, o podría tener impactos sobre la asignación de gasto militar que se destina a cada una de las regiones. Pero en su respuesta, el CGDJ2 no explicó cómo podría ser este el caso cuando la peticionaria ni siquiera solicitó la desagregación de la información a nivel territorial. Además, la alegada reconfiguración y fortalecimiento de los grupos armados depende de un amplio conjunto de factores, como su soporte financiero y las dinámicas propias del conflicto armado, sin que sea evidente cómo un informe estadístico, anonimizado e histórico permitiría tal reconfiguración.

 

459.   Lo mismo puede afirmarse del presunto riesgo sobre las fuentes humanas, agentes de operación y sus familias. Si bien la parte accionante alegó que los grupos armados organizados podrían, a partir del dato estadístico, realizar un estudio, análisis y depuración para establecer la posible presencia de informantes al interior del grupo que suministran información a las autoridades y ACORE[396] indicó que la divulgación pública de los datos requeridos supera el nivel de detalle de la información suministrada por los medios de comunicación o por las mismas organizaciones al margen de la ley, lo que puede dar lugar a que dichas estructuras armadas puedan utilizarlas con fines ilícitos, lo anterior no permite evidenciar un daño probable, pues dependería de la ocurrencia de un conjunto de situaciones hipotéticas, que podrían o no presentarse, para efectos de dar lugar a la concreción del riesgo advertido. Así, de los argumentos ofrecidos por el CGDJ2 y las demás instituciones que participaron del proceso, la Sala no logra evidenciar la probabilidad de la ocurrencia del daño que advierten.

 

460.   El daño que se alega no es específico. Dentro del escrutinio que le corresponde adelantar al operador judicial, este debe valorar que el daño advertido sea específico, esto es que “puede individualizarse y no se trat[a] de una afectación genérica”[397]. En contraste, como se advirtió previamente, los argumentos ofrecidos por el CGDJ2 para explicar la presunta afectación a la seguridad y defensa nacional son argumentos generales que afirman, pero no acreditan, la potencial ocurrencia de la lesión a los bienes jurídicos que se buscaría proteger con la negativa de acceso.

 

461.   Por ejemplo, el CGDJ2 no ofreció una justificación suficiente para constatar un caso concreto en el que la liberación de la información solicitada podría, efectivamente, generar un daño o lesión verificable sobre alguno de sus agentes o fuentes humanas, o tener incidencia directa sobre alguna operación específica desarrollada por parte de la fuerza pública en algún lugar del país. Tampoco ofreció información para evidenciar el riesgo de que la información pueda ser utilizada por potencias extranjeras enemigas de manera efectiva. Ni explicó de manera suficiente cómo, en este caso, la entrega de la información implicaría el inicio de procesos sancionatorios contra las personas encargadas de dar respuesta a la petición.

 

462.   Así las cosas, para la Sala, los argumentos ofrecidos por la parte accionante sobre las supuestas afectaciones que podrían derivarse del suministro de la información solicitada son de carácter genérico, al carecer del grado de concreción exigido por el test de daño.

 

463.   El daño alegado no excede el interés público que representa el acceso a la información. En relación con este punto, la Sentencia SU-328 de 2025 indicó que “[p]ara determinar el daño que la revelación puede causar, la norma estudiada establece que el daño que la entrega de la información produce debe ser mayor al beneficio público que supone su entrega”[398]; además, advirtió que “esta ponderación supone un análisis contextual en cada caso. Así, los sujetos obligados deben tener en cuenta los derechos en tensión y el grado en que estos pueden resultar comprometidos en la situación concreta”[399]. Es decir, este paso consiste en evaluar la proporcionalidad estricta de la medida de restricción de acceso.

 

464.   Para efectos de realizar la ponderación, la Sala circunscribirá su análisis, de un lado, a las dos razones que, de manera aparente, tienen un mayor peso dentro del abanico de razones ofrecidas por el CGDJ2 para fundamentar la reserva: (i) el riesgo que, presuntamente, podría derivarse de la liberación de la información para la seguridad de los agentes de inteligencia y fuentes humanas que participaron en la recolección de los datos; (ii) el supuesto riesgo que conceder el acceso podría generar para las operaciones militares presentes o futuras; y de otro, a los derechos de petición y de acceso a información pública de la peticionaria y al interés público que estos, a su vez, representan.

 

465.   En cuanto a este análisis, tanto en la impugnación del fallo de tutela de primera instancia[400] como en sede de revisión[401], el CGDJ2 afirmó que la medida de restricción de acceso a la información requerida por la periodista perseguía un objetivo “legítimo y razonable” y que era proporcional y conducente, en tanto restringe en menor medida ciertos derechos para salvaguardar la seguridad nacional.

 

466.   No obstante, la Sala no comparte dicha conclusión, pues encuentra que, con su negativa total a lo solicitado, el CGDJ2 afectó de manera grave los derechos fundamentales de petición y acceso a la información pública de la peticionaria, que gozan de protección reforzada; pese a que, como se acreditó previamente, el departamento omitió satisfacer las cargas argumentativas y probatorias exigidas por el artículo 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014.

 

467.   La solicitud de información de este expediente es objeto de una protección reforzada al amparo de la Constitución, cuando menos, por dos razones. De un lado, según se mencionó, la peticionaria ejerce la labor periodística, la cual, en los términos del artículo 73 de la Constitución “gozará de protección para garantizar su libertad e independencia profesional”[402]. Esta protección, en los términos del art. 20 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por la Ley Estatutaria 1755 de 2015, se traduce en que su petición ha debido ser tramitada con preferencia.

 

468.   En cuanto a la calidad de periodista de la peticionaria, en el marco del presente proceso, dicha condición encuentra asidero en los siguientes elementos:

 

(i)                   en respuesta al requerimiento de la Corte Constitucional en sede de revisión, la señora Laura Marcela Urrego Aguilera se identificó como periodista, de acuerdo con el concepto funcional de dicha profesional[403];

(ii)                 la alegada condición de periodista de la peticionaria no fue controvertida en el marco de este proceso judicial;

(iii)              la solicitante, en su petición original, de enero de 2024, y de manera consistente a lo largo del proceso ha manifestado que la información requerida tenía por destino una investigación periodística que aspiraba a sustentar en una reportería objetiva y transparente[404];

(iv)               de conformidad con la respuesta allegada en sede de revisión por parte de El Veinte, ONG dedicada a la defensa judicial de la libertad de expresión y prensa, Laura Marcela Urrego Aguilera es coordinadora de proyectos de esa organización[405];

(v)                 el artículo 26 de la Constitución establece que “[t]oda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. || Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social”;

(vi)               por su parte, en la Sentencia C-087 de 1998, la Corte Constitucional explicó que: “el ejercicio de un arte, oficio o profesión, no está condicionado por la posesión de un título académico sino cuando lo exige la ley, y que ésta sólo puede exigirlo para precaver un riesgo social. […] Los estudios académicos en el área de las comunicaciones habilitan, sin duda, para ejercer un oficio, en el que pueden competir quienes tengan formación universitaria en el campo mencionado, y los que no la tengan”;

(vii)            de otro lado, según lo explicó la Corte IDH en el caso Fontevecchia y D’amico vs. Argentina: “la profesión de periodista […] implica precisamente el buscar, recibir y difundir información. El ejercicio del periodismo por tanto, requiere que una persona se involucre en actividades que están definidas o encerradas en la libertad de expresión […]”.

 

469.   Al valorar conjuntamente los anteriores elementos fácticos y normativos, la Sala encuentra que, para efectos del presente proceso judicial, la calidad de periodista que ha alegado la peticionaria se encuentra acreditada de manera suficiente.

 

470.   De otro lado, como lo ha señalado la peticionaria, el objeto de la solicitud que presentó consistía en acceder a información de interés público, puesto que esta se refería a datos estadísticos relacionados con el número de personas vinculadas a grupos armados organizados en un período histórico particular. Así, el interés público de la solicitud se desprende de la relación que su objeto guarda con el conflicto armado interno, con la situación de seguridad del país, y con la gestión y el gasto público del sector de la defensa[406].

 

471.   Al ponderar los derechos fundamentales de la peticionaria con los bienes jurídicos invocados por el CGDJ2 para justificar la invocación de la reserva legal, la Sala encuentra que los primeros han de prevalecer sobre los segundos en este caso concreto. Lo dicho se debe, se insiste, a que el CGDJ2 no logró acreditar la existencia de un daño presente, probable y específico para la seguridad y defensa nacional o los derechos de los agentes de inteligencia y fuentes humanas que participaron de la recolección de los datos; mientras que el daño para los derechos fundamentales de la peticionaria y el interés público que ellos representan, que debe considerarse grave por la profesión de la solicitante y el contenido de la información requerida, se encuentra plenamente acreditado.

 

472.   En virtud de lo anterior, la Sala encuentra que, con su negativa a permitir el acceso a la información, el CGDJ2 sacrificó de manera desproporcionada el derecho de acceso a la información pública de la peticionaria con la finalidad de evitar un perjuicio apenas eventual o remoto a los bienes constitucionales que insinuó como fundamento de la reserva.

 

473.   Conclusión. En virtud de todo lo expuesto, la Sala constata que, en este caso, la decisión del CGDJ2 de negar la solicitud de acceso a la información de la señora Laura Marcela Urrego Aguilera no superó el test de daño contemplado en el artículo 28 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, puesto que sacrificó sin una justificación adecuada los derechos de petición y al acceso a la información pública de esta, y el interés público que representan, pese a que el daño que se pretendía evitar a la seguridad y defensa nacional no cumplía con las condiciones de ser presente, probable y específico, ni excedía el interés público que representa el acceso a la información.

 

9. Órdenes a impartir

 

474.   La Sala Plena de la Corte Constitucional concluyó que la providencia judicial del 27 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que resolvió favorablemente el recurso de insistencia promovido por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera, no incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente que le atribuyó el CGDJ2.

 

475.   Adicionalmente, esta Corte pudo constatar que el CGDJ2 no ofreció evidencias y razones suficientes que permitan concluir que el suministro de la información requerida por la peticionaria produciría un daño presente, probable y específico, que excediera el interés público que representa el acceso a la información.

 

476.   Teniendo en cuenta la situación descrita, la Sala estima necesario tomar medidas encaminadas a lograr la efectividad de la decisión judicial acusada y de los derechos de petición y acceso a la información pública de la peticionaria.

 

477.    Así, en primer lugar, la Sala ordenará revocar la sentencia de tutela de segunda instancia proferida en el marco del proceso de tutela bajo revisión y, en su lugar, denegará el amparo constitucional deprecado por el CGDJ2.

 

478.   En segundo lugar, según lo manifestó la autoridad judicial que resolvió el recurso de insistencia, en cumplimiento del fallo de tutela que se revocará, se profirió un fallo de reemplazo que declaró “bien negada” la solicitud[407]. Por lo tanto, para evitar inconsistencias entre las dos decisiones judiciales de insistencia antes mencionadas, la Sala procederá, de manera expresa, a dejar sin efectos dicha decisión judicial de reemplazo del 23 de enero de 2025, proferida en sede de insistencia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

 

479.   En tercer lugar, con el ánimo de garantizar un acatamiento pronto de la decisión judicial de insistencia del 27 de junio de 2024, la Sala ordenará al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que, de manera inmediata, continúe con el incidente que inició para efectos de valorar su cumplimiento. En todo caso, la mencionada autoridad judicial deberá desplegar todas las acciones necesarias para garantizar que dicha orden judicial sea acatada con apremio y, por lo tanto, se proceda a la entrega inmediata de la información requerida por la periodista Laura Marcela Urrego Aguilera en los términos previamente señalados.

 

480.   El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, deberá informar al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, juez de primera instancia dentro del proceso acción de tutela de la referencia, sobre el cumplimiento de la orden anterior.

 

481.   Finalmente, la Sala solicitará a la Procuraduría General de la Nación que, en el marco de las competencias específicas que se le asignan a dicha entidad en el artículo 23 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, oriente y acompañe a Laura Marcela Urrego Aguilera y a la organización El Veinte en los procesos relacionados con el cumplimiento del fallo judicial de insistencia, de esta sentencia de tutela y de cualquier procedimiento necesario para garantizar la protección a los derechos de los sujetos antes mencionados.

 

III. DECISIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, del 13 de diciembre de 2024, que revocó la Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el 11 de octubre de 2024. En su lugar, NEGAR la acción de tutela interpuesta por el coronel Jean Pinzón Barón, en calidad de jefe del Departamento Conjunto de Inteligencia y Contrainteligencia del Comando General de las Fuerzas Militares (CGDJ2), contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, se deja en firme la decisión anterior adoptada por el Tribunal accionado el 27 de junio de 2024.

 

SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS la providencia de reemplazo del 23 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que resolvió el recurso de insistencia 25000-23-41-000-2024-00597-00.

 

TERCERO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que, de manera inmediata, continúe con el incidente que inició para efectos de valorar el cumplimiento del fallo del 27 de junio de 2024, que resolvió el recurso de insistencia promovido por Laura Marcela Urrego Aguilera.

 

El tribunal deberá desplegar todas las acciones necesarias para garantizar que dicha orden judicial sea cumplida con apremio y, por lo tanto, se proceda a la entrega inmediata de la información requerida por la peticionaria en los términos de esta sentencia.

 

Igualmente, el tribunal deberá informar al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, juez de primera instancia dentro del proceso acción de tutela de la referencia, sobre el cumplimiento de esta orden dentro del plazo máximo a un mes y de manera mensual hasta que se verifique la ejecución del fallo de insistencia antes mencionado.

 

CUARTO. SOLICITAR a la Procuraduría General de la Nación que, en el marco de las competencias legales de dicha entidad, incluyendo aquellas que se le asignan de manera específica en el artículo 23 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, oriente y acompañe a la señora Laura Marcela Urrego Aguilera y la organización El Veinte en los procesos relacionados con el cumplimiento del fallo de insistencia del 27 de junio de 2024, de esta sentencia de tutela y de cualquier procedimiento necesario para garantizar la protección a los derechos fundamentales de los sujetos antes mencionados.

 

QUINTO. Por secretaría general de la Corte Constitucional, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Con aclaración de voto

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con aclaración de voto

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaración de voto

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General