REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Sentencia SU-047 de 2026

 

Referencia: expedientes T-10.982.711 y
T-11.475.088 (acumulados)

 

Asunto: acciones de tutela ejercidas por el Distrito de Santiago de Cali (T-10.982.711) y el municipio de Yopal (T-11.475.088), en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado

 

Temas: tutela contra providencia judicial, Impuesto de Industria y Comercio, descentralización administrativa, autonomía territorial

 

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil veintiséis (2026).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

En el proceso de revisión de los fallos proferidos el 13 de febrero y el 24 de julio de 2025, respectivamente, por las secciones Quinta y Segunda del Consejo de Estado, dentro de las demandas de tutela promovidas, independientemente, por el municipio de Yopal, Casanare, y el Distrito de Santiago de Cali, Valle del Cauca, contra dos fallos proferidos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el marco del medio de control de nulidad simple.

 

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

Luego de delimitar el alcance de la controversia, la Sala analizó los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, los cuales encontró acreditados en su totalidad. En particular, la Corte encontró que en el presente caso sí está acreditada la exigencia de relevancia constitucional, pues la controversia no versa sobre un asunto meramente legal o económico. Por el contrario, concluyó, busca la protección de los derechos fundamentales de las accionantes e involucra asuntos de interés general, como el principio de autonomía de las entidades territoriales y de legalidad en materia tributaria, así como el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.

 

Al abordar el fondo de la controversia, la Sala Plena tuvo que establecer si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos por dictar una decisión sin motivación, sustantivo, por violación directa de la Constitución y fáctico. En general, planteó cinco problemas jurídicos y en relación con cada uno de ellos llegó a una conclusión en concreto:

 

 

A la luz de las consideraciones que anteceden, la Sala Plena revocó los fallos revisados y, en su lugar, amparó el derecho al debido proceso del Distrito de Santiago de Cali y del municipio de Yopal. En consecuencia, dejó sin efectos las sentencias del 4 de julio y el 1 de agosto de 2024, ambas dictadas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y dispuso que debían emitirse nuevas decisiones atendiendo la parte considerativa de esta sentencia. En complemento, le ordenó a esa autoridad judicial que defina cuáles son los efectos de las decisiones que adopte,. Esto, para efectos tributarios y respecto de las obligaciones pagadas o reintegradas.

 

Tabla de contenido

 

 

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            Antecedentes relevantes de la controversia

 

1.1.     Expediente T-10.982.711 (Cali vs. Consejo de Estado)

 

1.                 El 3 de junio de 2022 y por iniciativa del alcalde, el Concejo Distrital de Santiago de Cali adoptó el Acuerdo Distrital No. 0529 de 2022, por medio del cual modificó las normas del estatuto y procedimiento tributario de Santiago de Cali. El artículo 1º del acuerdo mencionado modificó las normas locales del Impuesto de Industria y Comercio (desde ahora, ICA), respecto de varias actividades financieras, en relación con las cuales estableció una tarifa del veintitrés (23) por mil (1000).

 

2.                 La Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (en adelante, Asobancaria) demandó la nulidad simple del artículo 1º del Acuerdo Distrital No. 0529 de 2022, particularmente, respecto de las siguientes actividades:

 

 

3.                 En términos generales, Asobancaria alegó la infracción de las normas en que debía fundarse el acto administrativo acusado, específicamente, invocó la violación de los artículos 287.3 y 313.4 de la Constitución Política y 14 de la Ley 2082 de 2021. Esta última norma se transcribe por su relevancia para el caso:

 

“ARTÍCULO 14. Adopción de normatividad. Los Concejos de las ciudades capitales podrán adoptar, a iniciativa del alcalde y acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital, las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio, en lo que no contraríe las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia.”

 

4.                 En criterio de Asobancaria, si bien es cierto que el artículo transcrito establece que las ciudades capitales pueden adoptar “las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio”, también lo es que dicha facultad debe ser ejercida teniendo como referente la tarifa fijada en dicha entidad territorial, la cual es de catorce (14) por mil (1000), según el Decreto 352 de 2002, luego de la modificación introducida por el artículo 4º del Acuerdo 816 de 2021. Esta norma fue dictada en ejercicio de la facultad conferida al Concejo del Distrito Capital de Bogotá, contenida en el numeral 6º del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito de Bogotá.

 

5.                 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en fallo del 30 de junio de 2023, negó las pretensiones de la demanda. Para tales fines, argumentó que el Acuerdo Distrital No. 0529 de 2022 no desconoce las normas en las que debe fundarse. Particularmente, respecto del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, la autoridad judicial destacó, por un lado, que el acuerdo demandado se presentó por iniciativa del alcalde del Distrito de Santiago de Cali y, por el otro, que se adoptaron las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá, esto es, el numeral 6º del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, que permite fijar la tarifa del impuesto entre el dos (2) por mil (1000) y el treinta (30) por mil (1000).

 

6.                 Mediante sentencia del 1º de agosto de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la decisión apelada y, en su lugar, declaró la nulidad parcial del artículo 1º del Acuerdo Distrital 0529 de 2022. Para tales fines, dijo que “si en virtud de la adopción normativa, el municipio pretendía aumentar la tarifa del ICA de las entidades financieras, era necesario que atendiera la tarifa fijada en el Distrito Capital”[1], es decir, que la tarifa debía corresponder con la que se adoptó en la capital del país. Este enfoque se corresponde con el que la Sección Cuarta había aplicado respecto del acuerdo del concejo municipal de Yopal, Casanare, en el que, al igual que en el Distrito de Santiago de Cali, se fijó la tarifa del ICA sin atender la que estableció el Concejo Distrital de Bogotá (fj. 12 infra). Estos fueron los argumentos principales de la sentencia ordinaria de segunda instancia:

 

“De la citada disposición [Ley 2082 de 2021, art. 14] se extrae lo siguiente: (i) las ciudades capitales tienen la posibilidad de adoptar para sus jurisdicciones las normas que rigen en el Distrito Capital en materia de predial e ICA; (ii) el proyecto de acuerdo que materialice tal situación debe ser a iniciativa del alcalde municipal; (iii) tienen que atenderse las realidades tributarias de la ciudad capital; y (iv) no se pueden contrariar las normas constitucionales sobre la materia.

 

Es necesario precisar que, la Sala en la sentencia del 4 de julio de 2024 analizó la legalidad del acuerdo expedido por el concejo municipal de Yopal -ciudad capital- mediante el cual acogió las normas que rigen en el Distrito Capital de Bogotá en materia del ICA, particularmente, lo relativo a la tarifa para la actividad del sector financiero en aplicación del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 -situación similar a la aquí discutida-, concluyendo que la adopción de esa normativa tiene dos limitantes, a saber: «[l]a primera, es que la ciudad capital puede dar aplicación a la ley marco del Distrito Capital», y «la segunda, que la disposición que pretenda acoger se encuentre adoptada o aplicada en la ciudad de Bogotá».

 

En esa providencia se aclaró que «las ciudades capitales están autorizadas a aplicar el Decreto Ley 1421 de 1993, pero siempre que aquella normativa hubiere sido implementada por el concejo distrital mediante un acuerdo, toda vez que la ley no autorizó la adopción de parámetros, límites, o regulaciones generales, sino respecto de las normas que rigen en Bogotá, que corresponden a aquellas que fijan los contenidos concretos del tributo».

 

La Sala consideró lo anterior tras argumentar que «si bien las disposiciones que pueden acoger las ciudades capitales están referidas a cualquier tipo de normativa que se encuentra regulando el impuesto […] de Industria y Comercio en el Distrito Capital, no puede perderse de vista que la ley condicionó su adopción a las “normas que rigen” dichas materias, por lo que debe entenderse que corresponden a aquellas que hubieren sido aplicadas por la ciudad de Bogotá D.C. cuando regula el tributo».

 

En esa sentencia, previa revisión de la exposición de motivos de la Ley 2082 de 2021, la Sala razonó que «la finalidad del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, es que las ciudades capitales puedan adoptar las normas que hicieron más eficiente la Administración de Bogotá, con lo cual hace referencia a las disposiciones que se aplican en el Distrito Capital para fijar de manera concreta los distintos aspectos de estos tributos, en tanto son las que tienen impacto en la gestión tributaria de la ciudad del Distrito Capital. Entre estas, se encuentra la norma que fija la tarifa en la ciudad de Bogotá, por cuanto es la que le permite cumplir con sus objetivos en los aspectos económicos de la tributación, como el recaudo del impuesto, y en esa medida, tiene incidencia en la eficiencia de la Administración tributaria” (negrilla fuera de texto).

 

7.                 Por medio de auto del 9 de septiembre de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la solicitud de aclaración que presentó el Distrito de Santiago de Cali. Esto, porque dicha solicitud no estaba dirigida a esclarecer conceptos o frases ininteligibles o confusos de la decisión, sino que buscaba que “se examinen situaciones hipotéticas, que (…) pueden presentarse con posterioridad y en torno a la regulación normativa de la tarifa del ICA (…)”[2].

 

1.2.     Expediente T-11.475.088 (Yopal Vs. Consejo de Estado)

 

8.                 El 29 de noviembre de 2021 y por iniciativa del alcalde[3], el Concejo municipal de Yopal adoptó el Acuerdo No. 022 de 2021, por medio del cual actualizó el régimen jurídico para los impuestos predial y de industria y comercio. El artículo 1º del acuerdo mencionado modificó las normas locales del ICA, respecto de varias actividades financieras, en relación con las cuales estableció una tarifa del veinte (20) por mil (1000).

 

9.                 Asobancaria demandó la nulidad simple del artículo 18 del Acuerdo No. 022 de 2021, particularmente, respecto de las siguientes actividades:

 

 

10.            Asobancaria alegó la infracción de las normas en que debía fundarse el acto administrativo acusado, concretamente, invocó la violación de los artículos 287.3 y 313.4 de la Constitución Política y 14 de la Ley 2082 de 2021. En términos generales, la asociación gremial desarrolló la misma línea de argumentación que se mencionó respecto del Distrito de Santiago de Cali (fj. 4 supra).

 

11.            Mediante sentencia del 7 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Casanare negó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no desconoce las normas en las que debe fundarse. Para tales fines, la autoridad judicial dijo que el numeral 6º del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993 “no fija una tarifa única sino un rango”[4], lo que, en su criterio, permite fijar la tarifa del impuesto entre el dos (2) por mil (1000) y el treinta (30) por mil (1000), rango dentro del cual se encuentra el acuerdo demandado.

 

12.            La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en fallo del 4 de julio de 2024, revocó la decisión apelada y, en su lugar, declaró la nulidad parcial del artículo 18 del Acuerdo 022 de 2021. Para tales fines, desarrolló dos líneas argumentativas: de un lado, la autoridad judicial accionada señaló que “si en virtud de la adopción normativa, el municipio pretendía aumentar la tarifa del ICA de las entidades financieras, era necesario que atendiera la tarifa fijada en el Distrito Capital”[5] y, del otro, señaló que “[d]e ahí que no sea procedente que, en el acuerdo acusado, el municipio establezca una tarifa mayor (20 por mil) a la prevista en el Distrito Capital (14 por mil)”[6]. Estos fueron los razonamientos principales de la autoridad judicial accionada:

 

“A esos efectos, debe tenerse en cuenta que para la adopción normativa de las normas que rigen en Bogotá sobre estos tributos, la ley estableció dos limitantes. La primera, es que la ciudad capital puede dar aplicación a la ley marco del Distrito Capital, y la segunda, que la disposición que pretenda acoger se encuentre adoptada o aplicada en la ciudad de Bogotá. De manera que, estas normas solo podrán ser adoptadas por la ciudad capital, en la medida que Bogotá D.C. las hubiere acogido en su jurisdicción.

 

En ese entendido, las ciudades capitales están autorizadas a aplicar el Decreto Ley 1421 de 1993, pero siempre que aquella normativa hubiere sido implementada por el concejo distrital mediante un acuerdo, toda vez que la ley no autorizó la adopción de parámetros, límites, o regulaciones generales, sino respecto de las normas que rigen en Bogotá, que corresponden a aquellas que fijan los contenidos concretos del tributo.

 

Lo anterior, porque si bien las disposiciones que pueden acoger las ciudades capitales están referidas a cualquier tipo de normativa que se encuentre regulando el Impuesto predial o de Industria y Comercio en el Distrito Capital, no puede perderse de vista que la ley condicionó su adopción a las “normas que rigen” dichas materias, por lo que debe entenderse que corresponden a aquellas que hubieren sido aplicadas por la ciudad de Bogotá D.C cuando regula el tributo.

 

Importante considerar que según la exposición de motivos, la finalidad del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, es que las ciudades capitales puedan adoptar las normas que hicieron más eficiente la Administración de Bogotá, con lo cual hace referencia a las disposiciones que se aplican en el Distrito Capital para fijar de manera concreta los distintos aspectos de estos tributos, en tanto son las que tienen impacto en la gestión tributaria de la ciudad del Distrito Capital. Entre estas, se encuentra la norma que fija la tarifa en la ciudad de Bogotá, por cuanto es la que le permite cumplir con sus objetivos en los aspectos económicos de la tributación, como el recaudo del impuesto, y en esa medida, tiene incidencia en la eficiencia de la Administración tributaria.” (negrilla fuera de texto).

 

13.            La sentencia parcialmente transcrita fue notificada el 4 de julio de 2024.

 

2. Demanda de tutela

 

2.1.     Expediente T-10.982.711 (Cali vs. Consejo de Estado)

 

14.            El 3 de febrero de 2025, el Distrito de Santiago de Cali ejerció la acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. Esto, porque al dictar la sentencia de 1º de agosto de 2024, habría incurrido en los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución. Lo primero, porque su interpretación normativa es irrazonable. En concepto del ente territorial, el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 faculta a las ciudades capitales para adoptar una tarifa dentro del marco establecido en la normativa vigente y aplicable para el Distrito Capital de Bogotá, esto es, entre el dos (2) y el treinta (30) por mil (1000) al que se refiere el numeral 6º del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993. Lo segundo, por cuanto la autoridad judicial accionada habría vulnerado la autonomía que la Carta Política les concedió a las entidades territoriales, lo que llevó a que se vulnerara su derecho a la igualdad, pues, siendo ciudad capital, no puede establecer la tarifa como el Concejo de Bogotá, esto es, entre el dos (2) y el treinta (30) por mil (1000).

 

15.            Defecto sustantivo. La entidad territorial asegura que la Sección Cuarta del Consejo de Estado interpretó irrazonablemente el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, con lo que vulneró su derecho fundamental al debido proceso. Según dijo, el artículo “NO dispone que la autorización para acogerse a las normas que rigen [en] Bogotá significa implementar la misma ta[rifa] que escoge Bogotá (…)”[7]. Tal argumento parte de la distinción entre “norma que rige” y “tarifa”: “Yerra [Asobancaria], como lo hizo el Consejo de Estado, en equipar las expresiones «podrán adoptar normas» y «deberán adoptar tarifas»”[8]. Al respecto, concluyó que la corporación judicial “interpreta de manera errónea la autorización del artículo 14 de la ley 2082 de 2021, la cual en todo momento habla de adoptar la normativa, o el régimen normativo, y no de adoptar tarifas”[9].

 

16.            En ese sentido, resaltó que, a pesar de que en el fallo cuestionado se reconoce que la mencionada disposición prevé una autorización en favor de las ciudades capitales, que fortalece la descentralización administrativa, lo cierto es que, a la vez, en la providencia judicial se concluye que las ciudades capitales deben implementar la tarifa establecida por el Distrito Capital de Bogotá. Esta situación, concluye, afecta la descentralización que la Carta Política reconoce. Sobre el particular, añade: “[l]a actual posición del Consejo de Estado (…) deja sin propósito a la intención del Legislador, la cual buscaba abrir una autorización que permitiera que las demás ciudades capitales recibieran el mismo tratamiento en materia de tributos como el que recibe el Distrito Capital”[10].

 

17.            Por otro lado, el Distrito de Santiago de Cali asegura que la interpretación normativa contenida en la sentencia objeto de la demanda de amparo restringe desproporcionadamente, incluso, llega a desconocer el ámbito de aplicación del numeral 6º del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual establece un rango para la tarifa del impuesto y no una tarifa específica en concreto a aplicar.

 

18.            Violación directa de la Constitución. El Distrito de Santiago de Cali asegura que la sentencia acusada, por un lado, vulnera el principio de igualdad, pues impone un trato igual entre desiguales y, además, limita el derecho que tienen las ciudades capitales de adoptar la normativa en los términos en los que lo hace el Distrito Capital de Bogotá. Por otro lado, añade, el mencionado fallo afecta la autonomía territorial reconocida en el artículo 287 de la Carta Política. Y, adicionalmente, afirmó que la decisión “(…) desconoce el fundamento mismo del medio de control de nulidad simple que precisamente busca garantizar el principio de legalidad, asegurando la vigencia de la jerarquía normativa y la integridad del orden jurídico [y] la supremacía de la Constitución [Política]”[11].

 

19.            Esto último, en la medida en la que si bien la confrontación del acto acusado debe hacerse en relación con normas de superior jerarquía, lo cierto es que, en la práctica, “[l]a interpretación que hace la sentencia cuestionada conduce a contrastar el acuerdo demandado (Acuerdo 0529 de 2022-Cali) con una norma de igual rango (Acuerdo 816 de 2021-Bogotá), cuando el análisis que corresponde adelantar es si el acuerdo es acorde con la Ley 2082 de 2021, norma jerárquicamente superior, que a su vez conduce a aplicar el Decreto-Ley 1421 de 1993, norma que también goza de superioridad jerárquica respecto del acuerdo municipal”[12].

 

20.            En relación con la afectación del principio de igualdad, el accionante desarrolló dos líneas de argumentación: primero, aseguró que la hermenéutica de la Sección Cuarta del Consejo de Estado afecta el “equilibrio legislativo que busca el artículo citado”[13]. Y, segundo, adujo que “[l]as realidades económicas del Distrito Capital de Bogotá y de las demás ciudades capitales de Colombia son completamente distintas, lo que hace que cualquier intento de aplicar una normativa uniforme para el ajuste de tarifas del ICA en el sector financiero, según las decisiones del Distrito Capital, sea (…) inconstitucional”[14].

 

21.            En lo que atañe a la presunta violación del principio de autonomía territorial, el Distrito de Santiago de Cali desarrolló cinco argumentos: (i) de acuerdo con los artículos 287, 300.4 y 313.4, las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses; (ii) la jurisprudencia ordinaria y constitucional ha entendido que dicha autonomía se concreta en los derechos de (a) gobernarse por autoridades propias, (b) ejercer las competencias que corresponda, (c) participar de las rentas nacionales y (d) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; (iii) en este marco normativo y jurisprudencial, el principio de legalidad tributaria en el ámbito territorial supone que los elementos de los tributos, incluidas las tarifas, deben ser definidos por parte de los órganos de representación popular, esto es, por parte de las asambleas departamentales y de los concejos municipales o distritales; (iv) el desconocimiento de ese “reducto mínimo” de las entidades territoriales implica per se una lesión del principio de autonomía territorial en materia tributaria; y (v) la interpretación de la Sección Cuarta del Consejo de Estado lesiona dicho “reducto mínimo” porque “plantea una unificación de las tarifas en materia de Impuesto de Industria y Comercio, puesto que las ciudades capitales que se apeguen al artículo 14 (…) tendrán la misma tarifa del Distrito [de Bogotá]”[15].

 

22.            En criterio del distrito tutelante, aceptar que todas las ciudades capitales deben adoptar la misma tarifa del Distrito Capital de Bogotá “usurpa las funciones de cada entidad territorial, en tanto que quien decidirá, en últimas, cuál es la tarifa (…) en los territorios de ciudades capitales será en Concejo del Distrito Capital de Bogotá”[16]. Este hecho, aseguró, lesiona la autonomía que el Constituyente le confirió a las entidades territoriales en materias tributarias.

 

23.            Efectos adversos de la sentencia. El distrito accionante le pidió a los jueces de tutela considerar que el fallo acusado se adscribe a una línea jurisprudencial negativa para las ciudades capitales y sus habitantes, en el entendido de que “proporciona una dependencia en materia tributaria de todas las ciudades capitales sobre lo dispuesto por el Distrito Capital, en la medida que impone que sólo el Distrito de Bogotá podrá moverse entre los rangos del dos (2) por mil (1000) y el treinta (30) por mil (1000) para adopción de la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio, y las ciudades capitales sólo deberán acogerse y adoptar la misma tarifa definida por Bogotá”[17]. Esto, aclaró, siempre que esta última establezca una tarifa para el impuesto, toda vez que si el Distrito Capital de Bogotá decide no cobrar el impuesto, las demás ciudades capitales no podrían ejercer la facultad que se les reconoció en el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021.

 

24.            En lo que respecta al Distrito de Santiago de Cali, la parte demandante pidió tener en cuenta que “el ICA constituye una fuente de recolección de recursos para la administración municipal, y un ingreso para poder cumplir con el gasto público y las políticas sociales necesarias para el desarrollo del territorio y de sus habitantes”[18]. Específicamente, la entidad territorial informó que la providencia judicial cuestionada “representa una disminución de $2.5 billones de pesos en el Marco Fiscal de mediano plazo, una reducción del 10.77% en el recaudo proyectado de ICA del año 2024, una reducción del 18.12% en el recaudo proyectado de ICA para el año 2025, y una reducción del 22.94% en el recaudo proyectado de ICA para el sector financiero en el año 2024”[19].

 

25.            Basado en las consideraciones que anteceden, el Distrito de Santiago de Cali solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y que, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a quien, añadió, se le debe ordenar que dicte un nuevo fallo confirmando la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

 

2.2.     Expediente T-11.475.088 (Yopal Vs. Consejo de Estado)

 

26.            El 18 de diciembre de 2024, el municipio de Yopal ejerció la acción de tutela en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. Esto, debido a que al dictar la sentencia del 4 de julio de 2024, habría incurrido en los defectos sustantivo, fáctico y por adoptar una decisión sin motivación. Como consecuencia, la entidad territorial les solicitó a los jueces de tutela que se dejara sin efectos el fallo de nulidad simple acusado y, en su lugar, “darle prevalencia”[20] a la decisión judicial del Tribunal Administrativo del Casanare.

 

27.            Defecto fáctico. El apoderado del municipio accionante aseguró que la valoración probatoria del Consejo de Estado fue arbitraria, por las siguientes razones: (i) “desconoció una norma anterior y especial que concretamente regula el tema, para el presente asunto el Decreto Ley del 21 de julio de 1993”[21]; (ii) no se tuvo en cuenta que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, cuando se refiere a las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá, no impone ni hace referencia alguna al Acuerdo 816 de 2021, norma que, explicó, estableció la tarifa vigente en la capital de la República; (iii) se violentó el principio de razón suficiente, el cual, señaló el abogado del ente territorial, le imponía a la accionada el deber de demostración de un motivo, una razón o argumento apto e idóneo para privilegiar el Acuerdo 816 de 2021 sobre el Decreto Ley 1421 de 1993; y (iv) la autoridad accionada no valoró integralmente el acervo aportado por la administración municipal, en relación con lo cual, sin embargo, no se mencionó cuáles fueron las pruebas valoradas indebidamente[22].

 

28.            Defecto sustantivo. La parte accionante insistió en que “[p]ara el caso concreto existe una norma especial (…) que regula el [tema] y que no fue aplicada por la alta corporación”[23], esto es, el Decreto Ley 1421 de 1993. Añadió que la Sección Cuarta del Consejo de Estado no aplicó los criterios de interpretación legal “para darle prevalencia a una u otra norma”[24]. En su criterio, dicha autoridad debió aplicar el principio de especialidad al que, según dijo, se refiere el artículo 5º de la Ley 57 de 1887, la cual, señaló, fue omitida.

 

29.            Decisión sin motivación. En la demanda de tutela se alegó que la autoridad demandada omitió su deber de hacer explícitas las razones que le dan soporte a las conclusiones de la sentencia objeto de reproches, pues “no tuvo en cuenta los argumentos fácticos, jurídicos y probatorios esbozados por la entidad territorial”[25]. Esto, porque habría omitido: (i) que la tarifa del ICA fue modificada atendiendo a las necesidades de la ciudad y de sus habitantes, tal y como se puede apreciar, dijo, en la iniciativa del proyecto de acuerdo municipal que presentó el alcalde[26]; (ii) el hecho de que tal modificación buscaba evitar una “viciosa dependencia (…) de los recursos transferidos del Gobierno Nacional”[27]; (iii) que estaban satisfechos en su totalidad los requisitos establecidos en la Ley 2082 de 2021, lo que, en su criterio, descartaba la posibilidad de anular parcialmente el acto demandado; y (iv) que, de todos modos, la “norma demandada supera[ba] el test de proporcionalidad”[28], habida cuenta de que “la virtual limitación a los derechos fundamentales de los sujetos pasivos del tributo, era indispensable y[, además,] de todos los medios existentes para la consecución del fin constitucionalmente legítimo de la administración, [el elegido] era el menos lesivo o invasivo”[29].

 

3.            Trámite de la acción de tutela

 

3.1.     Expediente T-10.982.711 (Cali vs. Consejo de Estado)

 

30.            La acción de tutela correspondió, por reparto, a la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado. El magistrado sustanciador, mediante auto del 9 de septiembre de 2024, admitió la demanda de amparo y corrió traslado de la misma a la autoridad accionada. Adicionalmente, dispuso la vinculación del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y de Asobancaria.

 

31.            Respuestas e intervenciones. La Sección Cuarta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca remitieron el expediente ordinario, pero guardaron silencio frente a las pretensiones y los fundamentos de la demanda de amparo.

 

32.            Asobancaria consideró que la acción de tutela es improcedente, al menos, por dos tipos de razones. De un lado, argumentó que en el caso no se cumple la exigencia de relevancia constitucional, pues lo que se discute es un asunto netamente legal, esto es, la nulidad del acto administrativo demandado, además, aseguró que lo que la parte actora pretende es reabrir un debate que ya concluyó. De otro lado, la asociación señaló que el distrito accionante no alegó en el proceso ordinario la violación de la Constitución Política, por lo que no puede ahora pretender que tal alegato sea objeto de pronunciamiento judicial.

 

33.            Sentencia de tutela de primera instancia. Mediante sentencia del 4 de diciembre de 2024, la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela. Encontró que el asunto carecía de relevancia constitucional y que no se cumplía la exigencia de subsidiariedad. Esto, porque la violación de contenidos constitucionales no fue expuesta ante los jueces ordinarios. Aquello, por dos razones: debido a que el distrito accionante planteó una controversia legal sobre la interpretación del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 y, además, quiso convertir la acción de tutela en una tercera instancia, a efectos de que se emitiera un nuevo pronunciamiento sobre un debate legal definido por el juez natural de la causa, mediante argumentos razonables.

 

34.            Impugnación. El Distrito de Santiago de Cali impugnó la decisión antes referida. En su criterio, el caso sí es de relevancia constitucional, pues lo que se alega es que la interpretación de la autoridad judicial accionada es incompatible con la Carta Política porque existen mandatos constitucionales que imponían la obligación de interpretar de otra manera el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, esto es, garantizando la autonomía de los entes territoriales, principio que hace que el debate trascienda de la estricta legalidad. Al no atender dichos mandatos, agregó, la Sección Cuarta del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la entidad, lo que, dijo, hace más evidente la relevancia constitucional del debate.

 

35.            El ente territorial agregó que en lo que respecta a la exigencia de subsidiariedad, el juez de tutela se debe limitar a verificar si existe otro medio de defensa y, de ser así, si el mismo es idóneo y eficaz o si está probado un perjuicio irremediable. En otras palabras, el distrito accionante considera que la omisión argumentativa que le imputó el juez de primera instancia no puede conducir a que se entienda como no acreditado el requisito de subsidiariedad. , En todo caso, añadió, no era posible presentar los alegatos antes, pues los reparos que se elevaron ante los jueces de tutela surgieron con el fallo ordinario cuestionado, en relación con lo cual se debe tener en cuenta que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de nulidad del acto demandado. Añadió que no se valoró la configuración de un perjuicio irremediable, respecto de la población destinataria de los recursos a recaudar.

 

36.            El Distrito de Santiago de Cali reiteró los argumentos de la demanda sobre la configuración de los defectos sustantivo y por violación directa de la Carta Política.

 

37.            Coadyuvancia del Distrito Capital de Bogotá. La entidad coadyuvó la demanda en lo que atañe a la relevancia constitucional y le pidió a los jueces de instancia que emitieran un pronunciamiento de fondo que defina la controversia. En su criterio, “resulta del mayor impacto e interés público la definición de este asunto, dado el marco común que inspira el ánimo asociativo antes referido, teniendo como propósito común el fortalecimiento de la gestión pública, pero también de la capacidad de gestión tributaria y la generación de nuevos recursos fiscales para su inversión para el bienestar colectivo (…)”[30].

 

38.            Coadyuvancia Asociación Colombiana de Ciudades Capitales. Asocapitales coadyuvó las pretensiones de la demanda de tutela y, en general, los argumentos del Distrito de Santiago de Cali.

 

39.            La Asociación aseguró que el fallo de la Sección Cuarta del Consejo de Estado “constituye un precedente negativo que afecta a las demás ciudades representadas por [ese] gremio”, las cuales, explicó, tienen necesidades y características diferentes. Agregó que la decisión tendría como consecuencia la declaratoria de nulidad de todos los actos por medio de los cuales las ciudades capitales adopten el régimen del Distrito de Bogotá, en el marco de la Ley 2082 de 2021.

 

40.            Sentencia de segunda instancia. La Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de sentencia del 13 de febrero de 2025, confirmó la decisión impugnada. Para tales fines, el ad quem argumentó que “(i) el debate gira en torno a un asunto de interpretación meramente legal; (ii) es de índole pecuniario; (iii) la sentencia reprochada fue dictada por una alta corte; y (iv ) no se evidencia una vulneración palmaria que amerite la intervención del juez de tutela”[31]. En lo que respecta a la exigencia de subsidiariedad, precisó que la acción de tutela no sirve para remediar omisiones en las que incurren las partes.

 

41.            Trámite de selección. Por auto del 26 de junio de 2025, la Corte seleccionó el asunto para revisión, el cual fue repartido a la suscrita magistrada ponente, Paola Andrea Meneses Mosquera. Posteriormente, la magistrada sustanciadora presentó el informe a la Sala Plena para que decidiera si asumía el conocimiento del expediente. En sesión del 3 de septiembre de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumió el conocimiento del caso.

 

3.2.     Expediente T-11.475.088 (Yopal Vs. Consejo de Estado)

 

42.            La acción de tutela correspondió, por reparto, a la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado. El magistrado sustanciador en primera instancia, mediante auto del 11 de febrero de 2025[32], admitió la demanda de amparo y vinculó al trámite al Tribunal Administrativo del Casanare y a Asobancaria.

 

43.            Respuestas e intervenciones. Asobancaria y la Sección Cuarta del Consejo de Estado solicitaron que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, para lo que argumentaron que no está acreditada la exigencia de relevancia constitucional. Según afirmaron, lo que pretende el ente territorial accionante es, por una parte, controvertir la interpretación legal del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 y, por la otra, “convertir la acción de tutela en una instancia adicional al proceso”[33], ya que este pretende reabrir el debate legal que fue resuelto por medio de la sentencia acusada, en el entendido de que presenta los mismos argumentos que expuso al interior del proceso ordinario y, además, “no expone debidamente cómo la sentencia objeto de controversia vulneró sus derechos fundamentales o infringió la Constitución Política”[34].

 

44.            La autoridad judicial accionada explicó que la interpretación legal contenida en la sentencia acusada fue hecha en ejercicio de la autonomía jurisdiccional del juez natural de la causa y especializado en la materia y, además, se sustentó en: “(i) las normas y la jurisprudencia constitucional sobre las competencias de los municipios en materia tributaria; ii) el Decreto Ley 1421 de 1993 «Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá», que entre otros parámetros, establece la limitación general dentro de la cual se debe fijar la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio (del 2 por mil al 30 por mil); [(]iii) los acuerdos distritales que fijan la tarifa en Bogotá D.C., siendo el último el Acuerdo 816 de 2021, que la establece en el catorce (14) por mil (1000), para actividades financieras, objeto del caso en comento; [(]iv) la Ley Orgánica 2082 de 2021 y su exposición de motivos, de lo cual se desprenden dos limitantes para la adopción normativa de las normas del Distrito Capital «La primera, es que la ciudad capital puede dar aplicación a la ley marco del Distrito Capital, y la segunda, que la disposición que pretenda acoger se encuentre adoptada o aplicada en la ciudad de Bogotá»; y [(]v) el Acuerdo Nro. 022 de 2021 del Municipio de Yopal (norma acusada), su exposición de motivos y el Acta de Reunión del Consejo Municipal de Política Fiscal COMFIS”[35].

 

45.            El Tribunal Administrativo del Casanare remitió el expediente ordinario, pero guardó silencio frente a las pretensiones y los fundamentos de la demanda de amparo.

 

46.            Sentencia de tutela de primera instancia. Por medio de sentencia del 19 de marzo de 2024, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, accedió a las pretensiones de la demanda de amparo y, en consecuencia, dejó sin efectos el fallo del 4 de julio de 2024 y le ordenó al juez ordinario que emitiera una nueva decisión. El juez de tutela de primera instancia encontró que la autoridad judicial accionada “incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación de las disposiciones del Decreto Ley 1421 de 1993, artículo 154-6, y la Ley 2082 de 2021, artículo 14”[36], pues, en su criterio, tales normas facultan a las ciudades capitales para establecer la tarifa del ICA dentro del rango establecido en el artículo 154.6 del Decreto Ley 1421 de 1993.

 

47.            Impugnaciones. Asobancaria y la Sección Cuarta del Consejo de Estado impugnaron la decisión antes referida, para lo cual reiteraron sus argumentos sobre la no configuración del requisito de relevancia constitucional. Ambas insistieron en que los requisitos generales de procedencia de la tutela deben ser valorados con mayor rigor cuando se trata, como en el presente caso, de demandas incoadas contra decisiones de las altas cortes. En el caso de Asobancaria, se agregó la no configuración de la exigencia de inmediatez, pues la demanda de tutela se presentó cinco meses después de proferido el fallo cuestionado.

 

48.            Los impugnantes insistieron en que el fallo acusado refleja una interpretación razonable de las normas aplicables y, además, la jurisprudencia constitucional vigente. Agregaron que no existe la “tensión normativa” alegada por el municipio accionante y referida en la sentencia impugnada, pues el Acuerdo 065 de 2002 del Concejo de Bogotá, fijó la tarifa aplicable para el cobro del impuesto en un valor comprendido entre el mínimo y el máximo de la tarifa legalmente aplicable, según lo establece el Decreto Ley 1421 de 1993.

 

49.            La Sección Cuarta del Consejo de Estado pidió tener en cuenta que “[l]a sentencia de tutela apelada omitió pronunciarse respecto de otro de los requisitos de la adopción normativa que fue incumplido por el municipio accionante”[37], esto es, que el municipio de Yopal no acreditó que la modificación estuviere acorde con la realidad tributaria de la entidad territorial, exigencia igualmente contenida en el artículo 14 de la Ley 2082 del año 2021.

 

50.            Sentencia de segunda instancia. La Sección Segunda, Subsección “A”, del Consejo de Estado, por medio de sentencia del 24 de julio de 2025, revocó la decisión impugnada y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda de amparo. Para tales fines, argumentó que el fallo ordinario contiene una interpretación razonable de las normas aplicables, “teniendo en cuenta que la Ley 2082 de 2021 (artículo 14) otorgó a los municipios – ciudades capitales- la facultad de adoptar la normativa que «rige» en el Distrito Capital, lo cual puede entenderse, como la posibilidad que tienen esas entidades territoriales de acoger la norma que regula el elemento del tributo de manera concreta, en este caso, la tarifa y la exposición de motivos de la Ley, que se citó en la sentencia cuestionada, en la cual se indica que lo que se busca es aplicar en las demás ciudades capitales las normas que han resultado eficientes para la administración tributaria en Bogotá”[38]. En ese sentido, agregó que “[d]e esa manera, la sentencia determinó que la norma que genera indicador de eficiencia tributaria en Bogotá es la que fija puntualmente la tarifa del 14 por mil (Acuerdo 816 de 2021) y no [el Decreto] Ley 1421 de 1993 que se limita a establecer un rango”[39].

 

51.            Por medio de auto del 31 de octubre de 2025, la Sala de Selección de Tutelas Número Diez de la Corte Constitucional seleccionó el expediente número T-11.475.068 para revisión y dispuso su acumulación con el expediente número T-10.982.711.

 

4.            Pruebas e intervenciones

 

52.            Auto de pruebas e intervenciones durante el trámite de revisión. En auto del 15 de septiembre de 2025, se decretó de oficio la práctica de pruebas para establecer la viabilidad de adoptar una decisión de fondo sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados y, además, determinar el alcance de la problemática planteada por los accionantes, que se asocia con el alcance de los principios de legalidad y autonomía de las entidades territoriales.

 

53.            En ese sentido, y en atención al impacto que la decisión podría tener para la efectividad de los mencionados principios, así como para los habitantes de las ciudades capitales del país, se abrió un escenario deliberativo para que la ciudadanía participara y aportara mayores elementos de juicio al debate constitucional. En consecuencia, se invitó a diferentes entidades del Estado, organizaciones e instituciones académicas, para que presentaran intervenciones relacionadas con los siguientes tres ejes temáticos: (i) el principio de autonomía de los entes territoriales en materia tributaria; (ii) el principio de legalidad en materia tributaria; y (iii) los efectos que la interpretación acusada puede tener en la economía de las “ciudades capitales”.

 

54.            La Corte recibió varias intervenciones (Anexo 1) y, en lo necesario, volverá sobre ellas al momento de desarrollar los problemas jurídicos. En términos generales, intervinieron: (i) las partes y terceros vinculados, quienes defendieron sus respectivas posturas; (ii) tres entidades estatales, las cuales aportaron información importante y presentaron argumentos parcialmente alineados con las demandas de tutela, incluso, la Procuraduría General de la Nación y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado acompañaron las pretensiones; (iii) 8 universidades e institutos académicos, las cuales presentaron argumentos parcialmente similares a los de las demandas de amparo[40]; y (iv) 13 ciudades capitales, cuyos argumentos también tienen varios puntos en común con los que han desarrollado las dos entidades accionantes[41].

 

55.        Durante el término del traslado probatorio se recibieron tres intervenciones: (i) el abogado del accionante en el expediente T-10.982.711, remitió un resumen de las intervenciones recibidas durante el término fijado; (ii) la Sección Cuarta del Consejo de Estado remitió un escrito en el que manifestó que se atiene “a lo que la honorable Sala Plena de la Corte Constitucional decida”[42]; y (iv) la magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello, ponente del fallo proferido en el expediente T-11.475.088, reiteró las líneas generales de los argumentos del escrito de intervención que ella presentó.

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia

 

56.        La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos en los asuntos sub examine, conforme a lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política.

 

2.            Cuestión previa, problemas jurídicos y metodología de la decisión

 

57.        Cuestión previa. En los escritos de tutela acumulados, las entidades territoriales accionantes solicitaron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad (cfr. ff.jj. 14 y 26 supra). Para tales fines, alegaron la configuración de cuatro defectos y desarrollaron una serie de razonamientos (cfr. ff.jj. 15 a 22 y 27 a 29 supra), los cuales, en ejercicio de la facultad que ostenta la Corte Constitucional para fijar el objeto del litigio[43], tendrán que ser precisados para establecer su alcance argumentativo. El ejercicio de dicha potestad resulta procedente en el caso sub examine porque las demandas de amparo acumuladas contienen una argumentación clara a efectos de pretender demostrar que se incurrió en los defectos alegados, de un lado, y se violaron los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, del otro. Esta situación justifica aplicar el principio iura novit curia, según lo explicó esta Sala en la Sentencia SU-081 de 2024. En esa ocasión, la Corte precisó que, en virtud de dicho principio, “cuando el accionante ha presentado el fundamento fáctico de sus pretensiones, corresponde al juez de tutela la interpretación y adecuación de los hechos a las institucion[es] jurídicas que sean aplicables a las situaciones planteadas por el actor. Por consiguiente, cuando se invoca el amparo constitucional en contra de una providencia judicial -que es un escenario de mayor carga argumentativa-, el juez tiene la facultad de formular y el deber de conducir el estudio del caso a través de las causales específicas que correspondan con la controversia iusfundamental esbozada en el escrito tutelar”.

 

58.        Defecto sustantivo. Las entidades accionantes alegan la irrazonabilidad de la interpretación que llevó a cabo la autoridad judicial accionada del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, pues, en su criterio y el de los municipios y distritos intervinientes, esta norma habilita a las ciudades capitales a acoger el rango tarifario que establece el Decreto Ley 1421 de 1993. Por su parte, la Sección Cuarta del Consejo de Estado considera que su interpretación legal se ajusta al texto de la norma y a sus antecedentes legislativos, los cuales establecen que la habilitación está circunscrita a la norma que rige en el Distrito Capital, esto es, la que establece la tarifa vigente (Acuerdo 816 de 2021, Concejo de Bogotá).

 

59.        Defecto por violación directa de la Constitución. Con fundamento en la interpretación legal antes mencionada, el Distrito de Santiago de Cali considera que la hermenéutica del Consejo de Estado desconoce, al menos, tres principios constitucionales: (i) el principio de autonomía de las entidades territoriales; (ii) el principio de legalidad en materia tributaria; y (iii) el principio de igualdad. Al respecto, el municipio de Yopal reprocha que la interpretación acusada genera una “viciosa dependencia” del Gobierno nacional[44]. Por su parte, la Sección Cuarta de dicha Corporación sostiene (1) que la autonomía territorial está subordinada a la Carta Política y la ley, particularmente, la Ley 2082 de 2021, cuyo artículo 14 interpreta como se explicó en la segunda parte del párrafo que antecede; (2) que la aplicación de las normas del Distrito de Bogotá no atiende a una discusión de jerarquía normativa, pues el Decreto Ley 1421 sí es aplicable, pero solo en lo que hubiere sido efectivamente implementado; y (3) no es viable que todas las ciudades capitales tengan el mismo régimen tributario de la capital de la República, en entendido de que “este cuenta con un régimen especial propio (Decreto Ley de 1993) creado por disposición constitucional (artículo 322 de la Constitución Política), y en esa medida, estas entidades territoriales solo podrían equipararse sobre el aspecto tributario que de manera específica autorice el legislador, y no en toda la normativa especial que le sea aplicable al Distrito Capital”[45].

 

60.        Defecto fáctico. El municipio de Yopal considera que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por un lado, no valoró integralmente las pruebas del expediente y, del otro, pasó por alto que la modificación de la tarifa del tributo se generó atendiendo a las necesidades de la ciudad y sus habitantes. En ese contexto, debido a que el municipio no señaló expresamente cuáles fueron las pruebas que no se valoraron integralmente, una vez interpretada la totalidad de la demanda de amparo que presentó la entidad, la Sala Plena considera que dicho alegato tiene que ver con los medios de prueba que daban cuenta de las necesidades tributarias de la entidad territorial. Al respecto, la autoridad judicial accionada sostiene que el municipio de Yopal no acreditó que la modificación estuviere acorde con la realidad tributaria de la entidad territorial, exigencia igualmente contenida en el artículo 14 de la Ley 2082 del año 2021.

 

61.        Es del caso precisar que la mayoría de los argumentos invocados por el ente territorial están relacionados con el defecto sustantivo[46], por lo que los mismos serán analizados al momento de estudiar dicha causal especial de procedencia.

 

62.        Defecto por adoptar una decisión sin motivación. Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, la Sala Plena se limitará a establecer en este punto, si la autoridad judicial accionada omitió motivar su decisión, respecto del alegato relacionado con el principio de proporcionalidad (cfr. fj. 29 supra).

 

63.        Problemas jurídicos. Corresponde a la Sala Plena determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos le imputan las demandantes y, para tales fines, resolverá los siguientes problemas jurídicos:

 

63.1.  ¿La Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en defecto por indebida motivación debido a que omitió motivar su decisión respecto del alegato relacionado con la aplicación del test de proporcionalidad?

 

63.2. ¿La interpretación legal que contienen los fallos acusados respecto del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 da lugar a la configuración del defecto sustantivo porque resulta irrazonable y, como tal, lesiva de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad?

 

63.3. ¿La interpretación legal que contienen los fallos acusados respecto del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 supone la materialización del defecto por violación directa de la Constitución al afectar los principios de autonomía de las entidades territoriales, legalidad en materia tributaria e igualdad?

 

63.4. ¿La autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico porque omitió valorar las pruebas del expediente que daban cuenta de que la modificación demandada en nulidad estuviere acorde con la realidad tributaria del municipio de Yopal?

 

64.        Metodología. Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala Plena seguirá la siguiente metodología. Primero, examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de las acciones de tutela contra providencias judiciales (num. 3 infra). Segundo, valorará la configuración de los defectos invocados, para lo cual reiterará la jurisprudencia correspondiente y analizará los argumentos de las partes, trabajando en el siguiente orden: (a) defecto por decisión sin motivación en el expediente T-11.475.088 (num. 4 infra), (b) defecto sustantivo en los dos casos acumulados (num. 5 infra), (c) violación directa de la Constitución en los dos expedientes acumulados (num. 6 infra), (d) defecto fáctico en el expediente T-11.475.088 (num. 7 infra). Y, cuarto, adoptará los remedios constitucionales a los que hubiere lugar (num. 8 infra).

 

3.            Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales

 

65.        De forma pacífica y reiterada, la Corte ha señalado que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: (i) legitimación en la causa, tanto por activa como por pasiva; (ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad; (iv) relevancia constitucional; (v) identificación razonable de los hechos; (vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal; y (vii) que la solicitud de amparo no se dirija contra un fallo de tutela u otras sentencias que no pueden ser reprochadas por vía de tutela. La acreditación de estos requisitos es una condición necesaria para adelantar un estudio de fondo de la controversia sustancial[47].

 

66.        La acción de tutela contra providencias judiciales emitidas por órganos jurisdiccionales de cierre. Recientemente, por medio de la Sentencia SU-339 de 2025, la Corte Constitucional reiteró su jurisprudencia según la cual en estos eventos la acción de tutela es más restrictiva y requiere de una argumentación cualificada^[48]. Así, el mecanismo de amparo sólo procede cuando la decisión judicial contradice abiertamente la Carta Política y “resulta incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales”^[49]. En estos términos, si el fundamento de la demanda de tutela no cumple con dicho estándar, los principios de autonomía e independencia judicial, y, especialmente, la condición de órganos de cierre dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar interpretaciones y valoraciones probatorias, aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión^[50].

 

67.        Lo anterior ha llevado a que este Tribunal precise que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez, y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”^[51]. Esto impide que el mecanismo de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional destinada a reabrir debates probatorios o de interpretación de la ley, que dieron origen a la controversia judicial sometida al conocimiento de los jueces constitucionales^[52].

 

68.        A continuación, dentro del referido marco jurisprudencial, la Sala procederá a examinar si las acciones de tutela satisfacen los requisitos generales de procedibilidad.

 

3.1.     Requisito de legitimación en la causa por activa y condición de coadyuvantes de Asocapitales y el Distrito de Bogotá

 

69.        El artículo 86 de la Constitución Política (desde ahora, CP) dispone que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces (…), por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 prevé que la acción de tutela “podrá ser ejercida por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante”. En ese sentido, la Corte ha dicho que la legitimación en la causa por activa se acredita cuando la ejerce el titular de los derechos fundamentales, bien porque lo haga de manera directa, o bien cuando actúa por intermedio de “(i) representante legal, como en el caso de los menores de edad; (ii) apoderado judicial; [o] (iii) agen[te] oficios[o], «cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa»”[53].

 

70.            Coadyuvancia en la acción de tutela. El artículo 13.2 del Decreto 2591 de 1991 regula la figura de la coadyuvancia. Allí se dispone que “quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante”. Ahora bien, para que esta figura opere es necesario acreditar “(i) el «carácter actual de la afectación», [esto es,] «la afectación cierta de un derecho o una situación jurídica preexistente a la expedición de la sentencia», y (ii) el «carácter inmediato de la afectación», es decir, la existencia de un vínculo cierto entre la afectación de un derecho o posición jurídica de la que el tercero es titular y lo decidido en la sentencia cuestionada”[54]. La Corte Constitucional también ha destacado que la intervención del coadyuvante debe “(i) presentarse hasta antes de que se expida la sentencia que finalice el proceso de tutela”[55] y (ii) estar relacionada con “las posiciones y pretensiones presentadas por el accionante o el accionado en el trámite de tutela, es decir, no puede formular pretensiones propias de amparo”[56].

 

71.        Apoderamiento judicial. El apoderamiento judicial es un acto formal que debe: (i) otorgarse por escrito; (ii) constar en documento auténtico; (iii) ser un poder especial, o si se quiere específico y particular para promover la acción de tutela; (iv) limitarse al proceso para el cual fue conferido; y (v) otorgarse a un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional[57]. Estas exigencias garantizan la seriedad y la adecuada defensa técnica en el trámite de tutela[58].

 

72.         Análisis de la legitimación en la causa por activa en el caso concreto. La acción de tutela sub judice satisface el requisito de legitimación en la causa por activa respecto del municipio de Yopal y el Distrito de Santiago de Cali. Esto es así, por tres razones. Primero, habida cuenta de que los dos entes territoriales actúan por medio de apoderados debidamente constituidos, según las exigencias mencionadas en el párrafo anterior[59]. Segundo, los dos entes territoriales son titulares de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por las sentencias de segunda instancia dictadas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Y, tercero, debido a que hicieron parte del proceso de nulidad simple que derivó en las providencias judiciales que se cuestionan en los dos procesos de amparo acumulados.

 

73.        Calidad de coadyuvantes. La Sala encuentra que se debe reconocer a la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá y a Asocapitales como coadyuvantes, calidad que, en cualquier caso, ya les fue reconocida por el juez de tutela de primera instancia del expediente T-10.982.711, en auto del 22 de enero de 2025[60]. Todo, por las siguientes tres razones. Primero, está acreditada la afectación cierta, actual e inminente de sus intereses. Por un lado, el Distrito de Bogotá es la entidad territorial que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 toma como referente y a cuya tarifa remite la autoridad judicial accionada y, por otro lado, Asocapitales es una asociación que tiene como objeto “representar y defender las posiciones y los intereses comunes de las ciudades capitales del país”[61], esto es, los destinatarios directos de la norma que fue interpretada en los fallos atacados. Segundo, por las razones antes mencionadas, la Sala encuentra que existe un vínculo sustancial entre la resolución de los problemas jurídicos sustanciales planteados y el interés legítimo de aquellos en el resultado del presente trámite. Y, tercero, en los términos antes mencionados, la decisión que se adopte en esta sentencia incide de manera cierta, directa y actual en sus intereses, en el entendido de que cualquier modificación, anulación o confirmación de las sentencias objeto de control concreto de constitucionalidad afectará sus pretensiones, derechos y obligaciones normativas.

 

74.        Por lo demás, encuentra la Sala que los escritos de coadyuvancia fueron presentados antes de que se expidiera la sentencia de segunda instancia, esto es, durante el trámite de impugnación del fallo de primera instancia, según lo que se observa en el expediente y se corrobora en el hecho de que el reconocimiento de la calidad de coadyuvantes se materializó en el mismo auto que concedió la impugnación, proferido dentro del expediente T-10.982.711[62]. Además, la posición de los dos coadyuvantes está relacionada con las posiciones y pretensiones presentadas por el accionante en el trámite de tutela, en otras palabras, no formularon pretensiones sustanciales dentro del proceso de tutela[63], incluso, en el caso del Distrito Capital lo que se pide es que “se resuelva la controversia”, esto es, que se profiera una decisión de fondo en el litigio[64].

 

75.        En conclusión, la Sala Plena encuentra, por una parte, que en el presente asunto se cumple el requisito de legitimación en la causa por activa respecto del municipio de Yopal y del Distrito de Santiago de Cali, a quienes se debe reconocer como parte activa en este proceso de tutela. Por otro lado, que, dado su interés legítimo en el resultado del trámite, se les debe reconocer la calidad de coadyuvantes a Asocapitales y a la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá.

 

3.2.     Requisito de legitimación en la causa por pasiva y condición de terceros con interés legítimo de Asobancaria y los tribunales administrativos del Valle del Cauca y del Casanare

 

76.        Conforme a los artículos 86 de la CP y 5 y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede en contra de las autoridades o particulares que amenacen o vulneren derechos fundamentales o, en su defecto, contra aquel o aquellos que cuenten con la aptitud o capacidad legal para responder a las pretensiones de la demanda^[65] y, eventualmente, las órdenes de la sentencia que disten de aquellas. En general, este requisito “hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada”[66]. En efecto, esta Corte ha reiterado que “el presupuesto esencial, insustituible y necesario [de la acción de tutela] es la afectación –actual o potencial– de uno o varios”[67] derechos fundamentales. En este sentido, cuando el juez constitucional, prima facie, “no encuentre ninguna conducta atribuible al accionado respecto de la cual se pueda determinar la presunta amenaza o violación de un derecho fundamental, debe declarar la improcedencia de la acción de tutela”[68]. En suma, la autoridad accionada no estará legitimada en la causa por pasiva, de un lado, cuando no le sea atribuible la presunta amenaza o vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante y, del otro, cuando no tenga la capacidad legal para responder a las pretensiones de la demanda o las órdenes de los jueces de tutela.

 

77.            La Sección Cuarta del Consejo de Estado está legitimada en la causa por pasiva. Esto, porque la demanda de tutela se dirige contra fallos de dicha autoridad, a la que los entes territoriales accionantes le atribuyen la violación de sus derechos fundamentales. Además, la exigencia está acreditada porque la autoridad accionada, eventualmente, tiene la capacidad legal para responder a las pretensiones de la demanda y cumplir con las órdenes del juez de tutela, pues, de ser necesario, este podría ordenar que se profieran nuevas sentencias.

 

78.            Terceros con interés legítimo. Conforme al artículo 29 de la CP, las personas naturales o jurídicas que puedan estar comprometidas en la afectación iusfundamental y en el cumplimiento de una eventual orden de amparo, pueden intervenir en el trámite de tutela. Así lo ha reconocido la Corte[69]. En consecuencia, los terceros que, aun sin ser formalmente partes, se encuentren vinculados a la situación jurídica de alguna de ellas o a la pretensión discutida, tienen un interés legítimo que los habilita para participar en el proceso y garantizar la protección de sus derechos. Bajo esta premisa, este Tribunal ha reconocido que los terceros con interés legítimo también pueden participar en los procesos de tutela[70].

 

79.            Los tribunales administrativos del Casanare y del Valle del Cauca están legitimados en la causa por pasiva. La Sala considera que estas autoridades judiciales están legitimadas en la causa por pasiva como accionados, porque fueron quienes, en el marco de los procesos de nulidad simple promovidos por Asobancaria, dictaron las sentencias del 30 de junio y el 7 de septiembre de 2023, que fueron revocadas por medio de las sentencias de la Sección Cuarta del 1 de agosto y el 4 de julio de 2024, respectivamente. Según las entidades territoriales accionantes, estas últimas sentencias incurrieron en varios defectos, vulnerando así sus derechos fundamentales. En estos términos, las autoridades judiciales mencionadas se encuentran vinculados a la situación jurídica de los entes territoriales accionantes, en el entendido de que las mismas negaron las pretensiones de nulidad simple que se interpusieron en contra de los actos por los cuales fijaron la tarifa del ICA en las respectivas jurisdicciones de aquellos.

 

80.            Asobancaria es un tercero con interés directo. Si bien las accionantes no le atribuyeron de manera expresa las amenazas o vulneraciones alegadas en las demandas de tutela, la Sala considera que esta asociación ostenta un interés legítimo en la decisión que se adopte en el presente asunto, porque es la parte demandante en los procesos en los que se dictaron las dos sentencias objeto de cuestionamientos.

 

3.3.     Relevancia constitucional

 

81.            Este requisito busca garantizar que la acción de tutela se oriente a “la protección de derechos fundamentales[,] involucre garantías superiores y no [corresponda a asuntos] de competencia exclusiva del juez ordinario”^[71]. Por ello, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que “es un deber «indispensable» del juez de tutela «verificar en cada caso concreto que la acción de tutela no esté siendo utilizada como una instancia adicional»”^[72]. En particular, el juez de tutela debe comprobar “la existencia de una restricción prima facie desproporcionada”^[73], y no una simple relación indirecta o eventual[74]. Además, la relevancia constitucional debe ser “evidente”^[75], “expresa”^[76], “clara y marcada”^[77] o “genuina”^[78]; lo que descarta, por ejemplo, la simple referencia a la violación de uno o varios derechos fundamentales para entenderla acreditada^[79]. En este sentido, “el examen de la relevancia constitucional garantiza que la discusión gire en torno a un «juicio de validez» y no un «juicio de corrección» del fallo cuestionado»”^[80], cuestión que adquiere mayor importancia cuando la decisión que se cuestiona es la de una alta corte.

 

82.            Criterios de análisis para el examen de la relevancia constitucional. De manera reiterada, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha identificado los “criterios de análisis”^[81] que permiten a los jueces constitucionales examinar el requisito de relevancia constitucional^[82]. Estos criterios se deben analizar con mayor rigor cuando se cuestiona la decisión de un órgano jurisdiccional de cierre y tienen por objetivo garantizar las finalidades del requisito y, con ello, la naturaleza excepcional de la acción de tutela en contra de providencias judiciales. En estos términos, se debe verificar que la controversia (i) verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal o económico[83]; (ii) involucre algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental, y (iii) no implique utilizar la acción de tutela como una instancia o un recurso adicional para reabrir debates concluidos en el proceso ordinario[84]. Incluso, en la Sentencia SU-128 de 2021, esta Sala ha entendido que un caso no tiene relevancia constitucional, cuando el origen de la vulneración de los derechos alegados es el actuar omisivo de la parte actora.

 

83.            Las acciones de tutela satisfacen el requisito de relevancia constitucional. Esto es así por cuanto satisface los tres criterios que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, dan cuenta de la relevancia constitucional de las acciones de tutela contra providencias judiciales. En particular, (i) no versa sobre asuntos estrictamente legales o económicos, (ii) persigue la protección de facetas constitucionales del debido proceso y (iii) no busca reabrir debates concluidos en el proceso ordinario.

 

84.            Frente a lo primero, la Sala constata que la discusión no se limita a la “simple determinación de aspectos legales de un derecho”[85] ni se refiere a aspectos meramente económicos. Es verdad que el litigio planteado tiene efectos económicos indirectos, dado que, en términos prácticos, lo que se debate es la capacidad de las ciudades capitales de incrementar las tarifas del ICA, esto es, de hacer modificaciones normativas con el objeto de incrementar el recaudo de recursos económicos. No obstante, también lo es que los problemas jurídicos planteados están directamente relacionados con dos principios constitucionales, esto es, el de autonomía de las entidades territoriales y el de legalidad tributaria. En otras palabras, si bien es cierto que las accionantes defienden su potestad de fijar la tasa del ICA para incrementar el recaudo, también lo es que en la defensa de dicha facultad se invoca la autonomía que tienen las entidades territoriales en materia fiscal, así como los efectos que podría tener en el principio de legalidad el hecho de que la tarifa de las ciudades capitales sea determinada aplicando la norma vigente en la capital de la República.

 

85.            Al respecto, es necesario agregar dos argumentos. De un lado, que los eventuales efectos económicos del litigio no descartan per se su relevancia constitucional, según lo que se dijo expresamente en la Sentencia SU-573 de 2019. De otro, que en la Sentencia SU-017 de 2024, en la que la misma autoridad judicial que aquí es accionada también cuestionó la relevancia de un caso que involucra normas tributarias, la Sala Plena precisó que las controversias relacionadas con el recaudo tributario no se reducen a materias económicas, pues, primero, las cuestiones relacionadas con la administración tributaria tienen un impacto incuestionable sobre la estructura del Estado, su capacidad de gestión y su campo de acción y, segundo, el sistema tributario representa uno de los pilares fundamentales que sustentan la existencia del Estado, tal y como lo ha reconocido este Tribunal, por ejemplo, mediante las sentencias C-080 de 1996, C-543 de 2005 y C-161 de 2021.

 

86.            En cuanto a lo segundo, la acción de tutela involucra “debates jurídicos que giran en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental”[86]. En efecto, la solicitud de amparo está relacionada con una de las facetas o dimensiones constitucionales del derecho fundamental al debido proceso[87], previsto por el artículo 29 de la Carta Política, esto es, el principio de legalidad y, en el caso del municipio de Yopal, además, con el derecho a presentar y controvertir pruebas. Al respecto, la Sala Plena toma en consideración que la entidad accionante alega que la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta las pruebas que aportó para justificar la reforma tributaria. Incluso, en este caso también podría estar involucrada la faceta de acceso a la administración de justicia, en el entendido de que esta se materializa no solo con la posibilidad formal de acudir ante los jueces, sino con la garantía de obtener una decisión judicial fundada en el derecho aplicable, que resuelva de manera sustancial los problemas jurídicos correspondientes. Sobre este punto, se resalta que los dos entes territoriales accionantes alegan que la interpretación acusada no se podía aplicar al caso concreto, en su criterio, debido a que carece de razonabilidad.

 

87.            En relación con esto último, es necesario precisar que los dos accionantes coinciden en cuestionar el hecho de que la autoridad judicial accionada, ante la remisión que consagra el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, aplicó el Decreto 816 de 2021, norma que estableció la tarifa vigente en la capital de la República, cuando debió tener en cuenta el Decreto Ley 1421 de 1993, que establece un rango en el cual se puede fijar la tarifa del ICA, incluso, el municipio de Yopal manifestó, expresamente, que se aplicó aquella norma cuando eso no era procedente (cfr. ff.jj. 27 y 28 supra).

 

88.            Lo anterior, a juicio de esta Sala, plantea una controversia con relevancia constitucional, en la medida en que prima facie demuestra la existencia de una afectación directa, que no indirecta o eventual[88], a tres de las facetas adscritas al derecho al debido proceso, como pilar esencial del Estado Social de Derecho.

 

89.            Finalmente, respecto de lo tercero, la Sala encuentra que la tutela no tiene por objeto “reabrir debates”[89] concluidos en el proceso de nulidad simple. Para la Sala, los argumentos expuestos por las entidades accionantes no buscan habilitar “una tercera instancia ni reemplazar los recursos ordinarios”[90], sino cuestionar un presunto yerro sustancial en la interpretación constitucional de las normas que regulan la tarifa del ICA, el cual, según la parte actora, terminó afectando la autonomía de los entes territoriales y el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, particularmente, el gasto y la inversión en materias en las que cada entidad territorial tiene necesidades diferentes. Al respecto, en su intervención ante la Corte, el Ministerio de Hacienda informó que imponer una tarifa uniforme produciría impactos fiscales desiguales, debido a la diversidad económica de las capitales, pues, explicó, un incremento de uno (1) por mil (1000) en la tarifa del ICA, aumentaría en más de treinta y tres mil millones el recaudo por vigencia, lo que representa el 2% del ingreso total por el tributo.

 

90.            En el mismo sentido, los entes territoriales actores le informaron a la Corte de los efectos que, en su criterio, tienen los fallos cuestionados en los asuntos fiscales y en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. El municipio de Yopal señaló que la reducción en la tarifa que trajo el fallo que acusa afecta significativamente la estructura de ingresos, lo que compromete su capacidad para financiar inversión y cumplir indicadores fiscales, a lo que agregó lo que denominó un “efecto acumulativo negativo en el mediano plazo”, el cual, sostuvo, alteraría el cumplimiento de las metas de desarrollo y la capacidad de endeudamiento responsable. El Distrito de Santiago de Cali, por su parte, detalló el impacto económico del fallo en las vigencias de 2024 a 2027 y mencionó que la pérdida de los recursos afecta directamente programas de atención a la población vulnerable, el fortalecimiento de la seguridad ciudadana y la mejora de la infraestructura educativa, poniendo en riesgo la garantía efectiva del derecho fundamental la educación, así como también la seguridad y el bienestar social.

 

3.4.     Requisito de subsidiariedad

 

91.        Conforme al artículo 86 de la CP, la acción de tutela procede cuando los accionantes no dispongan de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 reitera esa regla y prevé que “la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, atendiendo las circunstancias en las que se encuentre el solicitante”. De existir mecanismos judiciales, la Corte ha resaltado que “dos excepciones justifican la procedibilidad de la tutela”: (i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo ni eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio^[91].

 

92.        La Corte Constitucional ha precisado que para determinar la idoneidad y eficacia de los medios judiciales ordinarios, “el juez debe enmarcar su análisis en las particularidades de cada caso, pues al relacionarse el carácter idóneo del mecanismo con su aptitud material para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y la eficacia con la posibilidad de brindar un amparo eficaz, oportuno e integral, resulta clara la imposibilidad de establecer criterios abstractos y generales para su valoración”[92].

 

93.        Por lo anterior, en el asunto sub examine, corresponde a la Sala (i) examinar si los entes territoriales accionantes cuentan con otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales y, de ser así, (ii) valorar su idoneidad y eficacia, en atención a las circunstancias particulares en las que se encuentran el municipio y el distrito tutelantes. Ahora bien, únicamente en el caso de que dichos mecanismos sean idóneos y eficaces, la Sala deberá valorar (iii) si se acredita el supuesto de perjuicio irremediable.

 

94.        En el presente asunto no existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para garantizar la protección del derecho fundamental presuntamente vulnerado o amenazado. La Sala constata que las entidades accionantes no cuentan con un medio judicial distinto a la acción de tutela para cuestionar las sentencias de segunda instancia dictadas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Esto es así, porque en contra de las decisiones judiciales que se cuestionan no procedía recurso judicial ordinario alguno, pues se trata de sentencias de segunda instancia respecto de las cuales los recursos ordinarios de reposición y apelación son improcedentes. Además, aunque podría plantearse que existen los recursos extraordinarios de revisión[93] y de unificación de jurisprudencia[94], lo cierto es que en el presente asunto dichos recursos no son procedentes, de un lado, porque los alegatos de las demandas no se enmarcan en ninguna de las causales de procedencia del primero de los mencionados recursos, consagradas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011; y, del otro debido a que el segundo recurso no procede contra fallos del Consejo de Estado.

 

95.        Es verdad que en el marco del recurso extraordinario de revisión, el Consejo de Estado ha sostenido pacíficamente que “al amparo de la causal 5 se puede alegar la nulidad originada en la sentencia como consecuencia de la violación al debido proceso, además de las causales de nulidad previstas en el artículo 133 del CGP”[95]. No obstante, en los casos sub examine también se alegó la violación del derecho a la igualdad y, de todas maneras, no está configurada ninguna de las hipótesis que la jurisprudencia contencioso administrativa ha establecido para la procedencia de la causal en comento. En efecto, los alegatos de las partes y los elementos de juicio no permiten asumir que en alguno de los dos casos acumulados esté probada “la carencia absoluta de motivación de la sentencia, la violación al principio de la non reformatio in pejus, la prueba obtenida con violación del debido proceso, la expedición de una sentencia condenatoria contra un tercero que no estuvo vinculado en el proceso, la falta de congruencia, la falta de votos necesarios para la aprobación de una sentencia y la expedición de un fallo inhibitorio injustificado (…)”[96].

 

96.        Finalmente, es necesario agregar dos consideraciones. De un lado, que si el municipio de Yopal consideraba que la autoridad judicial accionada omitió resolver sus alegatos sobre el principio de proporcionalidad, debió interponer la solicitud de adición dentro de la ejecutoria de la decisión, en los términos del artículo 287 del Código General del Proceso, petición que procede, precisamente, cuando la sentencia omita resolver cualquier punto que, de conformidad con la ley, debe ser objeto de pronunciamiento. Sin embargo, las pruebas del expediente reflejan que el ente territorial no interpuso dicha solicitud, lo que le impide alegar que sus derechos se vieron lesionados por la accionada.

 

97.        De otro lado, que los reproches de las entidades accionantes surgieron luego de que se dictaran las sentencias de segunda instancia, por lo que no es razonable imponerles la carga de haber presentado sus argumentos ante los jueces ordinarios, sobre todo si se tiene en cuenta que en los dos casos, los jueces ordinarios de primera instancia negaron las pretensiones de nulidad simple, esto es, les dieron la razón al Distrito de Santiago de Cali y al municipio de Yopal.

 

3.5.     Efecto determinante de la irregularidad

 

98.        La Corte Constitucional ha reiterado que en aquellos eventos en los que el accionante alega la configuración de una «irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora»^[97]. En consecuencia, al juez de tutela «le corresponde advertir que la irregularidad procesal alegada es de tal magnitud, que por la situación que involucra, claramente pueden transgredirse garantías iusfundamentales»[98]. En el caso sub examine, los entes accionantes no alegaron el acaecimiento de irregularidad procesal alguna por parte del Consejo de Estado.

 

3.6.     Identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración y de los derechos vulnerados

 

99.        La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela contra providencias judiciales procede siempre que el accionante identifique los hechos que ocasionaron la vulneración, así como los derechos fundamentales que habrían resultado afectados[99]. Para la Corte, estas cargas argumentativas mínimas tienen como propósito que (i) el actor «exponga con suficiencia y claridad los fundamentos de la transgresión de los derechos fundamentales»[100], y (ii) el juez de tutela no «realice un control irrazonable o desbordado de las providencias judiciales objeto de censura»[101]. A juicio de la Sala Plena, las entidades accionantes satisficieron las cargas argumentativas y explicativas mínimas de las demandas de amparo contra providencias judiciales. Esto, porque identificaron los hechos que presuntamente vulneraron sus derechos fundamentales, así como los referidos derechos. Asimismo, explicaron las razones concretas por las que la autoridad judicial accionada habría vulnerado tales derechos. De igual forma, sin perjuicio de las inconsistencias mencionadas al delimitar el alcance de la controversia y establecer los problemas jurídicos sustanciales (cfr. ff.jj. 57 a 63 supra), este Tribunal resalta que las accionantes señalaron las razones por las que asumen que la acción de tutela satisfizo los requisitos generales de procedibilidad y expusieron los motivos por los que, en su criterio, las providencias cuestionadas incurrieron en los defectos por dictar una decisión sin motivación, fáctico, sustantivo y por violación directa de la Constitución.

 

3.7.     No se trata de una sentencia de tutela, de control abstracto de constitucionalidad o de nulidad por inconstitucionalidad

 

100.    La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales no procede, por regla general, en contra de fallos de tutela. Esto, porque «los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida»[102]. Además, ha precisado que tampoco procede en contra de sentencias (i) de control abstracto de constitucionalidad, dictadas por la Corte Constitucional[103]; (ii) de nulidad por inconstitucionalidad, dictadas por el Consejo de Estado, por regla general[104] o (iii) adoptadas por órganos de la JEP, que tengan exclusivamente un carácter abstracto, general e impersonal[105]. En el presente asunto, la acción de tutela no se dirige en contra de una sentencia de tutela, de control abstracto de constitucionalidad o de nulidad por inconstitucionalidad.  En efecto, la acción de tutela se dirige en contra de las sentencias de segunda instancia dictadas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el marco del proceso ordinario de nulidad simple.

 

3.8.     Requisito de inmediatez

 

101.   El artículo 86 de la CP dispone que la acción de tutela es un mecanismo de «protección inmediata» de derechos fundamentales, que puede interponerse «en todo momento y lugar». Si bien la Constitución y el Decreto 2591 de 1991 no definen el término para interponer la solicitud de tutela, la jurisprudencia constitucional ha precisado que esta acción debe ejercerse dentro de un término razonable y proporcionado^[106]. Para la Corte, «una facultad absoluta para presentar la acción de tutela en cualquier tiempo sería contrario al principio de seguridad jurídica»[107] y «desvirtuaría el propósito mismo de [esta acción], el cual es permitir una protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales»^[108]. En este sentido, la exigencia de este requisito está justificada, cuando menos, por las siguientes tres razones: (i) evitar la afectación de los derechos de terceros; (ii) garantizar el principio de seguridad jurídica^[109] y (iii) impedir «el uso de este mecanismo excepcional como medio para simular la propia negligencia»^[110].

 

102.   Plazo razonable para interponer la acción de tutela. La Corte Constitucional ha precisado que la “definición acerca de cuál es el término «razonable» que debe mediar entre la fecha de ocurrencia de la presunta afectación de los derechos fundamentales y su cuestionamiento en sede de tutela no ha sido pacífica en la jurisprudencia”[111]. Por tanto, ha destacado que, “de manera abstracta y previa, este solo puede catalogarse como prima facie, pues su valoración concreta está sujeta a las circunstancias específicas del caso, a las condiciones del tutelante (en especial a su situación concreta de vulnerabilidad), a los intereses jurídicos creados a favor de terceros por la actuación que se cuestiona y a la jurisprudencia constitucional en casos análogos”[112]. Así, resulta que la razonabilidad del plazo para interponer la acción de tutela dependerá de las circunstancias particulares del caso concreto[113].

 

103.   El requisito de inmediatez sí está satisfecho. La Sala constata que en el presente asunto sí se satisface el requisito de inmediatez. Respecto del expediente T-10.982.711, porque desde la fecha en la que se notificó la sentencia cuestionada por el Distrito de Santiago de Cali, esto es, el 9 de julio de 2024[114], hasta la fecha de interposición de la acción de tutela, es decir, el 3 de febrero de 2025, transcurrieron 6 meses y 25 días. Al respecto, encuentra la Sala que dicho plazo resulta razonable y proporcionado en el caso concreto, dado que el fallo fue objeto de solicitud de aclaración y la misma se resolvió en auto del 9 de septiembre de 2024. Frente al expediente T-11.475.088, se satisface el requisito de inmediatez debido a que, desde la fecha en que se notificó la sentencia cuestionada por el municipio de Yopal, esto es, el 4 de julio de 2024[115], hasta la fecha de interposición de la acción de tutela, es decir, el 18 de diciembre de 2024, transcurrieron 5 meses y 14 días, término que se considera razonable y proporcionado.

 

104.   Primera conclusión. Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte encuentra satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. Lo anterior, se puede resumir en el siguiente cuadro:

 

 

4.            Defecto por decisión sin motivación. Expediente T-11.475.088

 

105.   Alcance del defecto. La motivación de la decisión judicial es un deber de los jueces y un derecho de los ciudadanos, como posición jurídica derivada del debido proceso que impide la adopción de decisiones arbitrarias[116]. Como deber de los jueces, “la motivación consiste en un ejercicio argumentativo por medio del cual el juez establece la interpretación de las disposiciones normativas, de una parte, y determina cómo, a partir de los elementos de convicción aportados al proceso y la hipótesis de hecho que se construye con base en esos elementos, es posible subsumir el caso concreto en el supuesto de hecho de una regla jurídica aplicable al caso”[117], de la otra. En el caso de los jueces de última instancia, como lo es el Consejo de Estado, la motivación se erige como su fuente de legitimación democrática, en el entendido de que se convierte en una herramienta para corregir posturas adoptadas en el pasado y, eventualmente, injustas o poco adecuadas para las nuevas circunstancias jurídicas y sociales[118].

 

106.   En ese contexto y según la jurisprudencia reiterada de la Sala Plena[119], el defecto por decisión sin motivación se presenta cuando: (i) el juez no hace explícitos los fundamentos jurídicos y fácticos que motivan la decisión que adoptó; y (ii) la motivación es abiertamente defectuosa y, como tal, permite suponer que, en términos prácticos, la argumentación del juez es inexistente[120].

 

107.   Sin perjuicio de lo anterior, este Tribunal ha precisado que el desacuerdo con la interpretación judicial del juez no implica falta de motivación per se. Incluso, en el contexto del trámite de alegatos del procedimiento contencioso administrativo[121], la Corte ha reconocido que el deber de motivación no supone una obligación para el juez de hacer referencia a cada uno de los razonamientos que presentan las partes en sus escritos e intervenciones, pues lo que le corresponde es valorar la esencia de dichos argumentos, bien para acogerlos o bien para desestimarlos. Esto explica por qué resultan contrarias a la Constitución Política las prácticas que, materialmente, cercenan el derecho de motivación, como, por ejemplo, la lectura en audiencia de sentencias que se escribieron antes de escuchar los argumentos de las partes y del ministerio público.

 

108.   Argumentos de la parte accionante. En el escrito de tutela, el apoderado del municipio de Yopal aseguró que la Sección Cuarta del Consejo de Estado “no valoró que la norma demandada supera el test de proporcionalidad”[122]. En su criterio, la norma objeto de controversia persigue un fin constitucionalmente legítimo, esto es, evitar la dependencia entre las ciudades capitales y el Gobierno nacional. Además, en su opinión, el “medio elegido” para conseguir ese fin fue el menos lesivo o invasivo, a lo que agregó que la eventual restricción de los derechos de los contribuyentes es “equivalente” a los beneficios que se “reportan” para todos los habitantes del municipio de Yopal.

 

109.   Análisis del caso concreto. La Sección Cuarta del Consejo de Estado no tenía competencia para pronunciarse sobre la línea argumentativa mencionada, por lo que su omisión no constituye defecto por decisión sin motivación. Esto es así, al menos, por tres razones: primero, el alegato que la parte actora echa de menos fue elaborado como una excepción, como se puede verificar en las páginas 5 y 6 de la contestación de la demanda[123]. Este hecho es relevante porque delimita el marco de valoración del alegato presentado por el municipio accionante.

 

110.   Segundo, al resolver la apelación, la Sección Cuarta del Consejo de Estado manifestó que la mencionada excepción, en realidad, contiene “argumentos de defensa presentados contra los cargos de la demanda”, de lo que concluyó que no hay lugar a decidir sobre los mismos[124]. Esta situación es apreciable porque si bien es cierto que el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 les impone a los jueces contencioso administrativos el deber de estudiar cualquier excepción que pudiere estar debidamente demostrada, incluso, de forma oficiosa y ante el silencio del juez de primera instancia; también es cierto que la autoridad judicial accionada señaló expresamente que el alegato sobre el principio de proporcionalidad es de carácter sustancial, es decir, que no es una excepción.

 

111.   En el marco de la jurisprudencia constitucional[125] y contencioso administrativa[126], la Corte considera razonable la conclusión de la autoridad accionada, dado el alcance de la argumentación propuesta por el ente territorial (fj. 108 supra). Al respecto, la Corte ha explicado que las excepciones previas son medidas de saneamiento de vicios o defectos del procedimiento, cuyo objetivo es evitar nulidades o sentencias inhibitorias. También ha dicho que las excepciones de mérito son las que se relacionan con el derecho sustancial y se dirigen contra las pretensiones de la demanda. En complemento, se resalta que el Consejo de Estado ha entendido que las excepciones de mérito se presentan cuando el demandado alega hechos diferentes que se dirigen a desconocer la existencia del derecho reclamado, o bien, sin rechazarlo, oponerle circunstancias que tiendan a evitar su efectividad. Los argumentos del municipio de Yopal no se enmarcan en esto último y tampoco en aquello; habida cuenta de que el argumento sobre el principio de proporcionalidad, de un lado, no se erige como un reproche al procedimiento judicial adelantado y, del otro, no tiene como objeto hechos diferentes invocados para desconocer la existencia del derecho reclamado, o bien, sin rechazarlo, oponerle circunstancias que tiendan a evitar su efectividad.

 

112.   Y, tercero, la Sección Cuarta del Consejo de Estado no tenía competencia en el caso concreto para estudiar los alegatos sobre el principio de proporcionalidad, pues los mismos, además de no constituir una excepción propiamente dicha, no hacían parte del debate planteado en segunda instancia, dado que el municipio de Yopal guardó silencio durante el trámite de apelación[127], a lo que se debe agregar que la entidad no presentó apelación ni se adhirió al recurso de apelación que formuló la asociación demandante en el trámite de simple nulidad, en otras palabras, nada dijo sobre el particular en el trámite de segunda instancia. En este punto, es preciso mencionar que, de conformidad con lo estipulado en el artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante. Actuar por fuera de este marco supone una lesión al principio de congruencia.

 

113.   Segunda conclusión. La Sección Cuarta del Consejo de Estado no incurrió en defecto por decisión sin motivación, pues, al dictar la sentencia del 4 de julio de 2024 (T-11.475.088), no se pronunció de fondo respecto de la excepción relacionada con el principio de proporcionalidad, pero explicó que el alegato no constituía una excepción propiamente dicha. En consecuencia, dicha autoridad judicial carecía de competencia para pronunciarse sobre tales razonamientos, en aplicación del principio de congruencia y lo estipulado en el artículo 328 del Código General del Proceso. En todo caso, el municipio accionante pudo haber solicitado la adición de la sentencia, pero omitió hacerlo.

 

5.            Defecto sustantivo. Análisis de los dos expedientes acumulados

 

114.   Alcance del defecto sustantivo. Esta causal se genera por el desconocimiento manifiesto del régimen jurídico aplicable a un caso concreto[128]. Con esa orientación[129], este Tribunal ha identificado un listado de situaciones en las cuales ocurre el mencionado desconocimiento normativo, como, por ejemplo[130], cuando: (i) la decisión judicial se fundamenta en una norma que no era aplicable “por impertinente o porque ha perdido vigencia”[131]; (ii) el juez interpreta la norma aplicable “de forma contraevidente o manifiestamente irrazonable”[132]; (iii) la autoridad judicial “dejó de aplicar una norma claramente relevante”[133], (iv) el juzgador “incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión”[134]; y (v) la norma “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque, entre otras, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el [L]egislador”[135]. En cualquier caso, para que el yerro hermenéutico que se alega dé lugar a la procedencia de la acción constitucional de tutela, tendrá que hacerse evidente “(…) una irregularidad de significante trascendencia, que haya llevado a adoptar una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales (…)”[136].

 

115.   Recientemente[137], la Corte sintetizó las hipótesis de configuración del defecto sustantivo por la interpretación irrazonable de las disposiciones jurídicas que rigen una controversia[138]. Allí, la Corporación sostuvo que el defecto se produce cuando (i) el juez le otorga a la disposición un sentido o alcance que objetivamente no tiene, esto es, una interpretación contra legem[139]; y (ii) cuando la interpretación o la aplicación de la norma (a) prima facie, no se encuentra dentro del margen de razonabilidad[140]; (b) es evidentemente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes, sin que exista una justificación para ello; (c) es producto de una hermenéutica manifiestamente errónea o irrazonable[141], lo que ocurre cuando la decisión excede los parámetros de la juridicidad y la interpretación jurídica[142]; y (d) resulta injustificadamente regresiva o claramente contraria a los contenidos de la Constitución Política[143].

 

116.   En todo caso, no cualquier hermenéutica legal configura el defecto sustantivo por interpretación irrazonable. Así, ante la presencia de distintas vías jurídicas para resolver una controversia y dadas las competencias que el Constituyente le asignó a los órganos jurisdiccionales de cierre, la existencia de un “yerro trascendente, cuyo origen se encuentra en el proceso de interpretación y de aplicación de las normas jurídicas” es realmente excepcional[144]. No es suficiente, entonces, con que la parte actora alegue la discrepancia respecto de la interpretación del juez accionado o que esta considere que la norma interpretada tiene un contenido distinto al que se valoró[145]. Lo que se requiere es que la parte demandante demuestre, de manera incontrovertible, que la decisión judicial se sale del margen de interpretación autónoma que la Constitución Política le ha confiado al juez que la profirió[146], de tal forma que resulta contraria al orden jurídico y deriva en la emisión de una providencia que termina obstaculizando la garantía de los derechos fundamentales de las partes y los terceros vinculados al proceso respectivo[147].

 

117.   En suma, cuando se alega la configuración del defecto sustantivo, la labor del juez de tutela se traduce en establecer si la autoridad judicial accionada actuó al margen de los supuestos normativos que debió tener en cuenta para resolver la controversia planteada por los partes, al punto que comprometió los derechos fundamentales de estas o de los terceros con interés en la decisión adoptada, así como el correcto funcionamiento de la administración de justicia.

 

118.       Posición de las partes. Las entidades territoriales coinciden en afirmar que la Sección Cuarta del Consejo de Estado interpretó de forma irrazonable el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, pues, según dicen, esta norma dispone que las ciudades capitales pueden adoptar el régimen legal del Distrito de Bogotá, sin referirse a sus tarifas. Además, desarrollan dos argumentos complementarios: primero, el Distrito de Santiago de Cali considera que circunscribir tal potestad a la tarifa definida para la capital de la República, por un lado, deja sin propósito la intención del Legislador, esto es, que las ciudades capitales recibieran el mismo trato que recibe el Distrito Capital y, por el otro, desconoce el ámbito de aplicación del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual establece un rango de tarifas y no fija una tarifa en particular. Y, segundo, el municipio de Yopal aseguró que la autoridad judicial demandada omitió los criterios de interpretación legal, particularmente, el criterio según el cual la norma especial debe prevalecer respecto de la norma general (Ley 57 de 1887, artículo 5.1).

 

119.       Así, en términos generales, las entidades accionantes destacan que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 establece que “[l]os Concejos de las ciudades capitales podrán adoptar (…) las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio”, lo que, según dicen, supone el reconocimiento de la facultad para aplicar el rango de tarifas que establece el numeral 6º del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993.

 

120.   Por su parte, la Sección Cuarta del Consejo de Estado asegura que “la interpretación normativa realizada no es contraria al sentido del [L]egislador, ni arbitraria, como tampoco lesiona la efectividad de derechos fundamentales de ninguno de los sujetos procesales”[148]. Según señaló, los fallos cuestionados reflejan una interpretación razonable del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, en el entendido de que “la [remisión] normativa (…) no recae sobre parámetros, límites, o regulaciones generales, sino respecto de las normas que «rigen» en Bogotá (que son las que fijan los contenidos concretos sobre los cuales se cobra el tributo)”[149], lo que le permitió concluir que la norma aplicable para juzgar la legalidad de la tarifa fijada en los acuerdos demandados era el artículo 4 del Acuerdo Distrital 816 de 2021, que fijó la tarifa en la capital de la República.

 

121.   La autoridad judicial accionada explicó que “la tarifa no debió aplicarse a partir del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, pues esta es una disposición que establece un parámetro, de manera que, no corresponde a la norma que «rige» en el Distrito Capital para determinar este elemento de la obligación tributaria, por el contrario (…), se ha debido observar la tarifa vigente en Bogotá que es la prevista en el Acuerdo 816 de 2021 que fija el porcentaje aplicable del catorce (14) por mil (1000) para la actividad financiera, siendo entonces la que efectivamente se cobra o rige para la determinación del tributo en el Distrito Capital de Bogotá”[150]. Esta línea de argumentación fue desarrollada en los fallos tutelados, según se explicó en los fundamentos jurídicos 6 y 12 supra.

 

122.   Impuesto de industria y comercio. El constituyente primario tenía en mente un modelo fiscal marcado por dos derroteros[151]: de un lado, no pretendía el regreso a la política fiscal “federalista” de mediados del Siglo XIX, en la que las entidades territoriales gozaron de un desahogo fiscal destacable. De otro lado, quería lograr que las entidades territoriales gozaran de un mayor grado de autonomía y que contaran con más recursos del presupuesto nacional. Este modelo supone que la cláusula general de competencia es del Gobierno Central y que, en virtud del principio de subsidiariedad, la ley debe definir cuáles recursos y funciones son transferidos a los entes territoriales. Este esquema se ejecuta de la mano del derecho que les asiste a estos últimos de participar en las rentas nacionales, consagrado en el numeral 4º del artículo 287 de la Constitución, y teniendo como limitante que no se podrá descentralizar competencia sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas, según dice el inciso 7º del artículo 356 de la Constitución Política.

 

123.   Según se explicó en el fallo C-358 de 2017, “desde la sentencia C-219 de 1997, la Corte ha distinguido dos clases de ingresos o rentas de las entidades territoriales, a saber: (i) exógenas, es decir aquellas que provienen de una fuente externa, y (ii) endógenas, es decir aquellas de fuente propia. En el primer grupo se encuentran, a manera de ejemplo, los aportes y las participaciones que la nación le trasfiere a un distrito o municipio. En el segundo se destacan, entre otras, los recursos provenientes de la explotación de bienes de propiedad de la entidad territorial o de los ingresos derivados de sus propios impuestos, tasas o contribuciones”. Dentro de estos ingresos endógenos se puede ubicar al ICA.

 

124.   En las sentencias C-524 de 2023 y C-182 de 2025, la Corte explicó la naturaleza de dicho tributo. En términos generales, la Sala Plena recordó que tiene unas connotaciones especiales. Es un impuesto territorial que se encuentra regulado en la Ley 14 de 1983, compilada en el Decreto 1333 de 1986. Es un impuesto municipal directo que recae sobre actividades industriales[152], comerciales[153] y de servicios[154] ejercidas o realizadas en las respectivas jurisdicciones municipales[155]. La jurisprudencia, como ya se explicó anteriormente, lo ha catalogado como un ingreso endógeno de los entes locales[156]. En complemento, la doctrina especializada ha explicado que se trata de un impuesto periódico y censal, pues exige la inscripción de los sujetos pasivos.

 

125.   Los elementos esenciales del impuesto son: (i) el sujeto activo es el municipio en donde se ejerzan o realicen las actividades comerciales, industriales o de servicios; (ii) el sujeto pasivo son las personas naturales o jurídicas o las sociedades de hecho que realizan directa o indirectamente el hecho generador de la obligación tributaria; (iii) el hecho gravable es el ejercicio de actividades industriales, comerciales o de servicios en el territorio del municipio[157]. En lo que tiene que ver con la base gravable y la tarifa, debe revisarse de un lado, el régimen especial del Distrito Capital, de otro lado, la aplicabilidad de este último a las ciudades capitales en los términos del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 y, finalmente, lo dispuesto en el artículo 196 del Decreto 1333 de 1986, modificado por el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016.

 

126.   Esta última norma establece que “[l]a base gravable del impuesto de industria y comercio está constituida por la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios percibidos en el respectivo año gravable, incluidos los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos los que no estén expresamente excluidos”. También señala que “[n]o hacen parte de la base gravable los ingresos correspondientes a actividades exentas, excluidas o no sujetas, así como las devoluciones, rebajas y descuentos, exportaciones y la venta de activos fijos”.

 

127.   Así definida la base gravable del tributo, se aplicará la tarifa que determinen los concejos municipales dentro de los siguientes límites: “1. [d]el dos al siete por mil (2-7 x 1.000) para actividades industriales, y 2. [d]el dos al diez por mil (2-10 x 1.000) para actividades comerciales y de servicios”. Esto, sin perjuicio de los topes especiales que establece el numeral 6 del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1992 (2-30 x 1000), para el Distrito de Bogotá, y para las ciudades capitales, por remisión del artículo 14 de la Ley 2081 de 2021. Sobre esto último volverá la Sala Plena en los fundamentos jurídicos 133 a 143 infra.

 

128.   Es importante resaltar que el ICA tiene gran relevancia en las finanzas territoriales, en el entendido de que, “[a] pesar de la existencia de más de 20 tipos de tributos diferentes, el recaudo municipal se concentra básicamente en dos impuestos, el predial y el de industria y comercio”[158]. Su recaudo, entonces, repercute directamente en las competencias de los municipios. En relación con esto es necesario valorar las limitaciones que existen respecto de los recursos exógenos, esto es, las limitaciones que se imponen frente a la destinación de los recursos. Tal precisión es importante porque los recursos recaudados a título de ICA, por ser ingresos endógenos, no tienen tales limitaciones y, en consecuencia, tienen mayor incidencia en el quehacer de los entes territoriales.

 

129.   Análisis del caso concreto. La Sala encuentra que la autoridad judicial accionada sí incurrió en el defecto sustantivo que se le imputa, respecto de la interpretación del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021. Esto es así porque están debidamente probadas, al menos, tres de las circunstancias excepcionales que se reconocen constitutivas del defecto sustantivo por interpretación irrazonable (cfr. fj. 115 supra): (i) se otorgó a la mencionada disposición un sentido o alcance que objetivamente no tiene, en otras palabras, una interpretación contra legem; (ii) la interpretación es producto de una hermenéutica manifiestamente errónea o irrazonable porque excede los parámetros de la juridicidad y la interpretación jurídica; y (iii) la interpretación es producto de una hermenéutica manifiestamente errónea o irrazonable debido a que resulta injustificadamente regresiva o claramente contraria a los contenidos de la Constitución Política.

 

130.   Respecto de esta tercera circunstancia, la Corte ha señalado que incurre en este tipo de defecto sustantivo “una decisión judicial cuando se funda en una disposición evidentemente contraria a la Constitución [Política], omitiendo de manera absoluta analizar su compatibilidad con la Carta y su aplicabilidad en el caso concreto”[159]. La Corte desarrollará esta línea de argumentación al abordar el vicio por violación directa de la Constitución, en el entendido de que los razonamientos que dan cuenta de la configuración del defecto sustantivo por interpretación irrazonable son aplicables a dicha causal especial de procedencia[160]. Por ahora, basta con señalar que la irrazonabilidad hermenéutica por violación de los contenidos de la Carta ocurre ante “la derivación del texto normativo -por vía de interpretación- de un mandato incompatible con la Constitución”[161]. A continuación, se desarrollarán las otras dos circunstancias.

 

131.   El Consejo de Estado le otorgó a la norma aplicable un alcance que no tiene objetivamente y, al hacerlo, desarrolló una interpretación contra legem. Tal y como se puede leer en los fallos objeto de las demandas de tutela acumuladas[162], la tesis que se considera irrazonable tiene dos pilares. Primero, que la facultad de adoptar las normas del Distrito Capital está circunscrita a la tarifa vigente en la capital de la República. Esta primera línea argumentativa parte del supuesto de que el Legislador estableció dos limitantes para el ejercicio de la potestad consagrada en el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021: de un lado, que la aplicación del régimen del Distrito Capital es facultativa para las ciudades capitales y, del otro, que la disposición que pretendan acoger las ciudades capitales debe haber sido adoptada o aplicada en la ciudad de Bogotá.

 

132.   Y, segundo, que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 no autorizó la adopción de parámetros, límites, o regulaciones generales, como sería el caso del Decreto Ley 1421 de 1993, sino que dispuso la aplicación de las normas que rigen en Bogotá, esto es, aquellas que fijan los contenidos concretos del tributo, incluida la que establece la tarifa vigente, esto es, el Decreto 816 de 2021.

 

133.   En criterio de la Sala, tal interpretación no se fundamenta en el texto mismo del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, al menos, por dos razones. Por una parte, la Sala Plena considera que la hermenéutica objeto de tutela es contra legem en cuanto al alcance de su argumento central, en el entendido de que está soportado en una diferenciación que el Legislador no hizo, esto es, entre las “normas que rigen” y las normas que disponen “parámetros”, “límites” o “regulaciones generales”. Además, porque pretendió adscribir a las primeras la potestad conferida en el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 y, correlativamente, descartar las segundas de dicha adscripción normativa. Todo, para la Corte, al margen del texto de tal disposición y asumiendo una voluntad del Legislador que, objetivamente, no está reflejada en la disposición legal.

 

134.   Por otra parte, la Corte considera que la disposición sub examine no relaciona la expresión “rigen” con la tarifa del impuesto, inclusive, no hace referencia a ese ni a otro de los elementos del tributo. Es verdad que puede resultar plausible asimilar las nociones “regir” y “vigencia”, a efectos de limitar la remisión normativa únicamente a las normas que estén produciendo efectos. No obstante, lo que no resulta razonable es asumir que dicha remisión normativa solo comprende uno de los elementos del tributo o, lo que es lo mismo, que no incluye las reglas que fijan los parámetros para definir los elementos de la obligación tributaria, pues, aun asumiendo la viabilidad de llevar a cabo la mencionada asimilación de conceptos, lo cierto es que la norma que establece los rangos tarifarios del ICA, esto es, el numeral 6º del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, también está vigente y produce efectos legales.

 

135.   Así, si en ejercicio de la autonomía que el constituyente le confirió, la autoridad judicial accionada consideraba que la interpretación literal de la norma exigía asimilar las nociones “regir” y “vigentes”, debió valorar que no solo se encontraban vigentes las normas que establecían la tarifa del tributo para el momento en el que se adoptaron los actos administrativos demandados, es decir, tuvo que haber valorado el hecho de que el Decreto Ley 1421 de 1993 también estaba produciendo efectos para ese mismo momento, lo que lleva a la conclusión de que, aun en esta hipótesis, era una interpretación contra legem.

 

136.   La interpretación es producto de una hermenéutica manifiestamente irrazonable porque excede los parámetros de la interpretación jurídica. En principio, podría decirse que los fallos cuestionados desarrollan dos criterios de interpretación legal. De un lado, como se explicó antes, la autoridad judicial acusada afirma que su tesis interpretativa tiene fundamento en el texto mismo del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, esto es, en una interpretación literal de tal disposición. De otro lado, en las providencias acusadas se desarrolla un argumento que podría ser catalogado como teleológico, según el cual “la finalidad del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, es que las ciudades capitales puedan adoptar las normas que hicieron más eficiente la Administración de Bogotá, con lo cual hace referencia a las disposiciones que se aplican en el Distrito Capital para fijar de manera concreta los distintos aspectos de estos tributos, en tanto son las que tienen impacto en la gestión tributaria de la ciudad del Distrito Capital. Entre estas, se encuentra la norma que fija la tarifa en la ciudad de Bogotá, por cuanto es la que le permite cumplir con sus objetivos en los aspectos económicos de la tributación, como el recaudo del impuesto, y en esa medida, tiene incidencia en la eficiencia de la Administración tributaria”[163].

 

137.   No obstante, estos argumentos son insuficientes frente a los criterios de interpretación legal. En lo que respecta a la interpretación literal, la insuficiencia se deriva de no tomar en cuenta otras expresiones del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, las cuales le imponían a la autoridad judicial accionada el deber de optar por una lectura de la norma que garantizara su propia integridad normativa y los principios constitucionales involucrados. Al respecto, la Sala resalta dos expresiones del artículo que debieron ser tomadas en consideración por el Consejo de Estado: “acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital” y “en lo que no contraríe las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia”. Esta última obligaba a descartar una lectura que limitara la autonomía de las entidades territoriales. Aquella, por su parte, alude a las realidades tributarias como elemento a considerar al aplicar las normas que rigen en Bogotá, en otros términos, impone el deber de diferenciar la situación tributaria de cada ciudad capital y, consecuencialmente, descarta la viabilidad de aplicar la misma tarifa en todas las ciudades capitales, habida cuenta de que estas y Bogotá no tienen la misma “realidad tributaria”. Incluso, la voluntad de los municipios accionantes, que se puede consultar en los antecedentes de los actos administrativos demandados, supone el reconocimiento de tales diferencias.

 

138.   En ese contexto, de haber considerado no solo la expresión “las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá”, sino también las expresiones “acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital” y “en lo que no contraríe las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia”, la autoridad judicial accionada habría concluido que los concejos de las ciudades capitales fueron habilitados por el Legislador para establecer la tarifa del ICA en el rango establecido en las normas que rigen en el Distrito de Bogotá, esto es, que la disposición no busca que aquellas tengan que acoger la tarifa que rige en Bogotá, sino que adopten una propia que refleje sus necesidades particulares.

 

139.   En suma, puede decirse que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 hace referencia, en general, al régimen normativo de Bogotá y que, de su literalidad, no puede sostenerse que remita a la tarifa que rige en la capital de la República.

 

140.   En la misma línea de argumentación, la Sala considera que la interpretación teleológica de la norma también fue insuficiente. Es verdad que el Legislador perseguía la eficiencia administrativa y tributaria, incluso, en la exposición de motivos de la Ley 2082 de 2021 se hace alusión a la posibilidad de aplicar “las normas que han servido para hacer más eficiente la administración tributaria en Bogotá”[164]. No obstante, la Corte considera que esta finalidad no podía ser leída de forma aislada, sino que debía ser observada sistemáticamente con el resto del articulado de toda la ley, del cual se puede destacar: (i) que su propósito principal es reconocer “la importancia de las ciudades capitales como polo de desarrollo del país” y establecer “herramientas efectivas para el ejercicio de sus competencias, a partir de la materialización del principio de descentralización administrativa y colaboración armónica, establecidos en los artículos 1° y 113 de la Constitución Política”[165]; (ii) que el Legislador pretendía “promover los arreglos necesarios para asegurar condiciones de gobernabilidad en un escenario pluralista y multinivel”[166], en relación con lo cual destacó el rol preponderante de la autonomía territorial en el sistema político colombiano y la necesidad de generar reglas claras para el ejercicio de las competencias de las entidades territoriales, así como herramientas efectivas de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno; y (iii) que en el trámite legislativo se identificó como una gran dificultad que no se “reconoc[ieran] las diferencias que tienen entre sí los gobiernos locales, con lo que se tiene una normatividad homogénea para una realidad heterogénea”[167].

 

141.   La interpretación teleológica de la Ley 2082 de 2021 y el artículo 14, valorados en el contexto de los antecedentes legislativos mencionados, lejos de justificar la interpretación de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, confirma que dicha autoridad judicial debió dar prevalencia al principio de autonomía territorial. En criterio de la Sala, es evidente que el Legislador buscó maximizar la autonomía territorial y con ello el principio de descentralización administrativa, de manera que las regulaciones de cada territorio atendieran sus realidades disímiles en muchos casos con los postulados del Gobierno nacional.

 

142.   Lo dicho antes impone concluir que, desde una perspectiva teleológica, la referencia a las “normas que rigen el Distrito Capital de Bogotá” no puede ser leída de tal forma que genere una restricción o un tope de tarifa para la fijación del ICA, sino que debe entenderse frente a los parámetros y principios establecidos para tasar el ICA en el Distrito Capital de Bogotá, los cuales, sea del caso decirlo, permanecen en el tiempo y permiten que la tarifa sea ajustada a la realidad sin afectar los preceptos constitucionales que inspiraron la reforma.

 

143.   En criterio de la Sala, asumir lo contrario supondría desconocer que la norma pretendió generar herramientas de gobernanza multinivel que atendieran, efectivamente, a las diferencias socioeconómicas que tienen entre sí los gobiernos locales. La Ley 2082 de 2021 no buscó homogeneizar la normatividad para todo el territorio, sino reconocer que, dadas las realidades diferentes de cada ciudad capital, se requerían regulaciones heterogéneas, so pena de ser ineficaces, sobre la base del reconocimiento de que las ciudades capitales, de un lado, son polos de desarrollo del país y centros de dinámicas políticas, sociales y económicas, del otro, han sido sometidas a presiones económicas y sociales y, adicionalmente, han debido asumir nuevas cargas y responsabilidades fruto de situaciones derivadas del conflicto armado interno y de procesos sociales y económicos ocurridos en los territorios, así como nuevas atribuciones legales que requieren de insumos legales y recursos económicos.

 

144.   Tercera conclusión. La interpretación judicial que reflejan los fallos acusados es irrazonable y, en consecuencia, es constitutiva del defecto sustantivo. Esto, porque se otorgó a la mencionada disposición un sentido o alcance que objetivamente no tiene, en otras palabras, una interpretación contra legem. Además, debido a que la interpretación excede los parámetros de la interpretación jurídica y resulta claramente contraria a varios contenidos de la Carta Política.

 

6.            Violación directa de la Constitución. Vulneración del principio de interpretación conforme con la Constitución

 

145.   Alcance de la jurisprudencia. Según el artículo 4º superior, la Constitución Política es norma de normas y, en todo caso de incompatibilidad entre esta y otra ley o reglamento, prevalecerán las disposiciones de aquella. La Constitución Política, entonces, tiene carácter vinculante y fuerza normativa, de tal forma que, por un lado, sus normas se aplican directamente y, por el otro, sus valores y lineamientos guían el ordenamiento jurídico[168]. Así, una autoridad judicial incurre en violación directa de la Constitución cuando su decisión le da a una disposición un alcance abiertamente contrario a la Carta Fundamental[169].

 

146.   En ese contexto, en la jurisprudencia constitucional se ha reconocido que un juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Constitución Política, principalmente, en dos supuestos: primero, al dejar de aplicar una disposición ius fundamental a un caso en particular, lo que ocurriría debido a que (a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución[170]. Y, segundo, por aplicar la ley al margen de las disposiciones constitucionales[171], bajo el supuesto de que los jueces deben tener en cuenta la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4º superior[172], esto es, en todo caso en el que encuentren que una norma es incompatible con la Carta Política, deben aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia de las legales o de cualquiera otro rango[173].

 

147.   En todo caso, no cualquier irregularidad procesal o diferencia interpretativa tiene la entidad suficiente para generar la configuración de un defecto por violación directa de la Constitución, pues es necesario que los vicios alegados sean de tal magnitud que permitan desvirtuar la constitucionalidad de la decisión objeto de la demanda de amparo. No se trata, entonces, “de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso”[174]. Al contrario, de lo que se trata es “de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual, para proteger los derechos fundamentales de quien, luego de haber pasado por un proceso judicial, se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”[175].

 

148.       Posición de las partes. El Distrito de Santiago de Cali considera que la interpretación legal del Consejo de Estado desconoce tres principios constitucionales: primero, el principio de autonomía de las entidades territoriales. Para tales fines, desarrolló cuatro argumentos: (i) las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses; (ii) dicha autonomía se concreta en los derechos de (a) gobernarse por autoridades propias, (b) ejercer las competencias que corresponda, (c) participar de las rentas nacionales y (d) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; (iii) en este marco, el principio de legalidad tributaria en el ámbito territorial supone que los elementos de los tributos, incluidas las tarifas, deben ser definidos por parte de los órganos de representación popular, esto es, por parte de las asambleas departamentales y de los concejos municipales o distritales; y (iv) el desconocimiento de ese “reducto mínimo” de las entidades territoriales implica per se una lesión del principio de autonomía territorial en materia tributaria. En su criterio, la interpretación de la Sección Cuarta del Consejo de Estado lesiona dicho “reducto mínimo” porque “plantea una unificación de las tarifas en materia de Impuesto de Industria y Comercio, puesto que las ciudades capitales que se apeguen al artículo 14 (…) tendrán la misma tarifa del Distrito [de Bogotá]”[176].

 

149.   Segundo, el principio de legalidad. Esto, porque si bien la confrontación de los actos acusados debió hacerse frente a normas de superior jerarquía, lo cierto es que, en términos prácticos, “[l]a interpretación que hace la sentencia cuestionada conduce a contrastar [los] acuerdo[s] demandado[s] (…) con una norma de igual rango (Acuerdo 816 de 2021-Bogotá), cuando el análisis que corresponde adelantar es si el acuerdo es acorde con la Ley 2082 de 2021, norma jerárquicamente superior, que a su vez conduce a aplicar el Decreto-Ley 1421 de 1993, norma que también goza de superioridad jerárquica respecto del acuerdo municipal”[177].

 

150.   Y, tercero, el principio de igualdad. Según lo expuso la parte actora, la interpretación legal que le da fundamento en los fallos acusados, por un lado, afecta el “equilibrio legislativo que busca el artículo citado”[178] y, por el otro, desconoce que la realidad tributaria de las ciudades capitales es diferente a la del Distrito de Bogotá, lo que, según dijo, impide “uniformidad normativa”[179].

 

151.   El municipio de Yopal reprocha, en general, que la autoridad judicial accionada no tomó en consideración que las normas anuladas buscaban evitar la “viciosa dependencia” entre el municipio y el Gobierno nacional[180]. En otras palabras, alega la lesión del principio de autonomía de los entes territoriales.

 

152.   Por su parte, la Sección Cuarta del Consejo de Estado sostiene (i) que la autonomía territorial está subordinada a la Carta Política y la ley, particularmente, la Ley 2082 de 2021, cuyo artículo 14 interpreta como se explicó al estudiar el defecto sustantivo; (ii) que la aplicación de las normas del Distrito de Bogotá no atiende a una discusión de jerarquía normativa, pues el Decreto Ley 1421 sí es aplicable, pero solo en lo que hubiere sido efectivamente implementado; y (iii) que no es viable que todas las ciudades capitales tengan el mismo régimen tributario de la capital de la República, en entendido de que “este cuenta con un régimen especial propio (Decreto Ley de 1993) creado por disposición constitucional (artículo 41 de la Constitución Política), y en esa medida, estas entidades territoriales solo podrían equipararse sobre el aspecto tributario que de manera específica autorice el legislador, y no en toda la normativa especial que le sea aplicable al Distrito Capital”[181].

 

153.   Intervenciones. Con ocasión del auto de pruebas del 15 de septiembre de 2025 (Anexo 1), en el trámite de revisión presentaron escritos de intervención el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Procuraduría General de la Nación, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y varias instituciones académicas, ciudades capitales y organizaciones gremiales, así como las partes y terceros vinculados. Todos se pronunciaron sobre el alcance del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 y, algunos de ellos, sobre la validez constitucional de la interpretación adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. La mayoría de los intervinientes están de acuerdo con los planteamientos constitucionales de las demandas de tutela, salvo la autoridad judicial accionada y Asobancaria, demandante en los dos procesos ordinarios.

 

154.   Los intervinientes se concentraron en el impacto de la interpretación acusada en el ICA, en la definición de los elementos aplicables para su determinación y en las consecuencias fiscales para las entidades territoriales. Varias intervenciones analizaron si las providencias judiciales limitaron injustificadamente la aplicación del artículo 14 y si ello produjo una restricción que no se desprende directamente del texto legal, afectando la forma como las ciudades capitales gestionan su autonomía fiscal.

 

155.   Un aspecto nodal de las intervenciones fue la posible violación del principio de autonomía territorial. La mayoría de los intervinientes razonó que la interpretación legal de la Sección Cuarta del Consejo de Estado habría reducido el margen constitucional de las ciudades capitales, específicamente, el margen para administrar sus tributos y definir aspectos relevantes de su política fiscal, lo cual, mencionaron algunos, podría traducirse en una interferencia indebida en las competencias constitucionales de los entes territoriales. En contraste, algunos intervinientes sostuvieron que los fallos solo precisaron el alcance normativo del artículo 14 y que dicha delimitación permitiría garantizar eficiencia en el sistema tributario de las ciudades capitales.

 

156.   Otro aspecto para destacar de las intervenciones es la posible violación del principio de legalidad tributaria, ya que algunos de los intervinientes señalaron que la interpretación judicial cuestionada podría haber introducido restricciones no previstas expresamente por el Legislador, lo que, en su criterio, afecta la certeza y determinación exigida en materia tributaria. En ese sentido, algunas intervenciones señalaron que la hermenéutica acusada podría alterar el alcance real del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 y terminar incidiendo en la determinación de los elementos del tributo sin base normativa suficiente. Al respecto, otros intervinientes defendieron que la Sección Cuarta del Consejo de Estado se limitó a aplicar la ley conforme a su finalidad y según el tenor literal.

 

157.   Análisis del caso concreto. La interpretación legal que le da fundamento a las sentencias acusadas es irrazonable, según lo que se explicó antes al estudiar la configuración del defecto sustantivo. Adicionalmente, la Corte considera que dichas decisiones judiciales configuran una violación directa de la Constitución porque no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución.

 

158.   Interpretación conforme con la Constitución. Este postulado interpretativo encuentra fundamento en el principio de supremacía normativa de la Constitución Política, esto es, en el artículo 4º de la Carta Fundamental. Desde sus albores, la jurisprudencia ha recogido este principio bajo la idea de que “el intérprete tiene (…) que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalista”[182]. En ese sentido, este Tribunal ha reconocido que “la hermenéutica legal en un sistema constitucional debe estar guiada, ante todo, por el método de interpretación conforme, según el cual las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido que mejor guarde coherencia con lo dispuesto por la Carta Política”[183]. En términos prácticos, este principio impone que el entendimiento que acoja el juez debe ser el que mejor se ajuste y maximice los principios, valores, derechos y finalidades de la Carta Política.

 

159.   Artículo 14 de la Ley 2082 de 2021. La Ley 2082 de 2021 tiene dos objetivos principales, por una parte, crear la categoría “ciudades capitales” y por la otra, adoptar mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa. Esto se hace explícito en el artículo 1º de dicha normativa. La norma está compuesta por 17 artículos, contenidos en cuatro títulos: (i) de la ciudades capitales y el desarrollo territorial; (ii) sobre las relaciones de las ciudades capitales con la nación y con otras entidades territoriales; (iii) de las áreas metropolitanas y la cooperación horizontal; y (iv) de “otras disposiciones”. Este último título estaba compuesto por cuatro artículos, el objeto de controversia en este proceso constitucional de amparo (14), el de la vigencia (17) y otros dos que la Corte declaró inexequibles por vulnerar el principio de unidad de materia (15 y 16), mediante la Sentencia C-353A de 2021. Ambos regulaban el Fondo de Desarrollo Local en los Distritos Especiales.

 

160.   A continuación, se transcribe el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021:

 

“Los Concejos de las ciudades capitales podrán adoptar, a iniciativa del alcalde y acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital, las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio, en lo que no contraríe las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia.”

 

161.   En la Sentencia C-182 de 2025, la Corte fijó el alcance del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021. En esa ocasión, se hizo referencia a los impuestos Predial Unificado y de Industria y Comercio, sin embargo, en esta providencia se resaltarán los argumentos relacionados con el ICA. En el mencionado fallo, este Tribunal reiteró que el tributo en comento es del orden territorial[184], caracterización que surge con ocasión de la Ley 14 de 1983[185], que determina los elementos esenciales de esta obligación tributaria y, a partir de los cuales, esta Corporación ha identificado, además, que el tributo: (i) es de carácter municipal; (ii) recae sobre las actividades comerciales, industriales y de servicio ejercidas o realizadas en las respectivas jurisdicciones municipales[186]; y (iii) es un ingreso endógeno de los entes locales[187].

 

162.   Dicha caracterización, dijo la Corte, aplica para la capital de la República, salvo en lo que haya sido objeto de modificación con el Decreto Ley 1421 de 1993, según lo establece su artículo 153, que dispone que el establecimiento, determinación y cobro de tributos en el Distrito de Bogotá se rigen por “las normas vigentes sobre la materia con las modificaciones adoptadas en [aquel] estatuto”. Tratándose del ICA, dichas modificaciones están en el artículo 154, las cuales se sintetizaron en el mencionado fallo, así: “(i) la facultad del Concejo Distrital para determinar el periodo de causación del impuesto; (ii) lo que se entiende por ingresos percibidos en Bogotá para (a) actividades industriales y (b) comerciales o de servicios; (iii) lo que se consideran actividades de servicio; (iv) la base gravable; (v) la tarifa; y (vi) la posibilidad de eliminar el impuesto de avisos y tableros” (negrillas propias).

 

163.   La Corte señaló que en el mencionado contexto, el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 prevé que la adopción de las normas que rigen para Bogotá es facultativa, esto es, las ciudades capitales pueden o no hacer uso de esta facultad. De todas maneras, la Sala Plena precisó que la facultad en comento está delimitada por tres presupuestos: primero, el alcalde de la ciudad capital es quien tiene la iniciativa para proponer la adopción normativa al concejo de la ciudad capital[188]. Segundo, la adopción normativa que pretenda hacerse por parte del concejo de la ciudad capital debe estar acorde con las realidades tributarias de la ciudad. Y, tercero, la adopción normativa que pretenda hacerse por parte del concejo de la ciudad capital procede en lo que no se contraponga a las disposiciones constitucionales sobre la materia. Los referidos presupuestos enmarcan, concluyó la Corte Constitucional, condiciones conjuntamente  necesarias para aplicar la medida prevista en dicha disposición.

 

164.   A partir de las consideraciones expuestas hasta este punto de la presente decisión, la Sala Plena considera, al igual que lo hizo la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en su escrito de intervención[189], que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 tiene, al menos, dos interpretaciones: de un lado, la que da sustento a las sentencias acusadas, según la cual la expresión “normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá” impone el deber de distinguir entre las normas que rigen al momento de ejercer la facultad y las que establecen parámetros, límites o regulaciones generales. Desde esta perspectiva, se tendría que concluir que el artículo 14 no autorizó la adopción de parámetros, límites o regulaciones generales, como sería el caso del rango tarifario al que se refiere el numeral 6º del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, sino que dispuso la aplicación de las normas que rigen en la capital de la República, esto es, aquellas que fijan los contenidos concretos del tributo en el Distrito de Bogotá, incluida la que establece la tarifa vigente. De allí que las ciudades capitales deban adoptar la tarifa que esté rigiendo en el Distrito de Bogotá al ejercer la facultad del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021.

 

165.   De otro lado, está la interpretación en virtud de la cual la expresión “normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá” se refiere al cuerpo normativo aplicable, esto es, la Ley 14 de 1983[190] y, por disposición del artículo 153 del Decreto Ley 1421 de 1993, las modificaciones a la que se refieren el parágrafo y los siete numerales del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993. Desde esta perspectiva, que coincide parcialmente con la tesis de los actores y gran parte de los intervinientes, la facultad que consagra el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 incluye el numeral 6º del artículo 154, que establece que, sobre la base gravable definida en la ley, “el Concejo aplicará una tarifa única del dos por mil (2%o) al treinta por mil (30%o)”. En el marco de esta postura interpretativa, las ciudades capitales pueden establecer la tarifa del ICA en el rango allí establecido, es decir, no tendrían que acoger la tarifa que rige en Bogotá.

 

166.   Esta controversia interpretativa, así como las que se relacionan con ella y no fueron objeto de pronunciamiento en la Sentencia C-182 de 2025, como, por ejemplo, la de la tensión que se genera con el artículo 322 de la Carta Política, deben dirimirse en el marco del control abstracto de constitucionalidad y las consideraciones que en ese contexto se hicieren prevalecerán sobre las que aquí se consignan. No obstante, para los efectos de esta providencia, la Sala encuentra que, además de que la primera interpretación resultó irrazonable, la segunda interpretación es la que se puede catalogar como “conforme con la Constitución”, en la medida en la que es la que mejor se ajusta y maximiza los principios, valores, derechos y finalidades de la Carta Fundamental. En esa misma línea argumentativa, la Corporación considera que sin perjuicio de su razonabilidad, la primera interpretación limita algunos postulados constitucionales. Lo anterior por las razones que se desarrollan a continuación, partiendo de la explicación del alcance que la jurisprudencia le ha dado a cada uno de los postulados constitucionales involucrados.

 

a.            El criterio de literalidad no era suficiente para establecer la interpretación conforme con la Constitución Política

 

167.    La Sala destaca el esfuerzo argumentativo que reflejan las sentencias demandadas. Allí se ve un análisis juicioso que lleva a la autoridad accionada a concluir que la facultad de acoger las normas que rigen en Bogotá está circunscrita a las disposiciones legales que hubieren sido adoptadas o aplicadas en la capital de la República. En su intervención, la magistrada ponente de uno de los fallos le explicó a la Corte que “el alcance de la palabra «rigen» determina la norma aplicable para la adopción normativa”, en relación con lo cual destacó que la jurisprudencia constitucional[191] y contenciosa han reconocido que el verbo “regir” es usado en las disposiciones legales para hacer referencia a la vigencia de las normas.

 

168.   Como se puede ver, la autoridad judicial accionada definió el alcance de la norma a partir de la literalidad de una expresión del artículo sub examine. Al hacerlo, sin embargo, omitió tener en cuenta otros elementos de la disposición y la finalidad de la Ley 2082 de 2021, como se explicará en los párrafos siguientes. En este punto, lo que se quiere resaltar es que hay casos como los que se analizan, en los que el criterio de literalidad resulta insuficiente al no consultar otros aspectos importantes de la norma interpretada. En estas hipótesis, según la jurisprudencia constitucional, le corresponde al juez ordinario buscar el verdadero sentido de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento constitucional. Al respecto, la Corte[192] ha destacado que:

 

“Cuando el efecto de la interpretación literal de una norma conduce (…) a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalística”

 

169.   En criterio de la Sala, la Sección Cuarta del Consejo de Estado debió advertir que la interpretación literal que llevó a cabo resultaba insuficiente para garantizar la supremacía de la Constitución Política, de un lado, porque no tomó en cuenta otras expresiones del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 y, del otro, porque debió consultar la finalidad de la Ley 2082 de 2021. Aunque esto se retomará más adelante, por ahora basta con señalar que la Corte considera insuficiente la referencia que se hizo a la exposición de motivos en las dos sentencias acusadas, primero, porque si bien se menciona la eficiencia tributaria como finalidad del artículo 14 ibídem, lo cierto es que nada se dice respecto del fortalecimiento de la descentralización administrativa, objetivo de la norma de acuerdo con el título, su artículo 1º y la jurisprudencia constitucional[193] (cfr.  ff.jj. 151 y 152). Y, segundo, porque en cualquier caso, la autoridad judicial accionada no explicó por qué su interpretación, según la cual la facultad en comento está limitada a la tarifa que rige en el Distrito de Bogotá, garantiza la eficiencia tributaria, o, en otras palabras, por qué circunscribir la facultad al rango de tarifas que establece el Decreto Ley 1421 de 1993, afecta la eficiencia tributaria de las ciudades capitales.

 

b.            La segunda interpretación maximiza la descentralización territorial y la autonomía de las entidades territoriales

 

170.   El artículo 1º de la Carta Política establece que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”. En términos prácticos, puede decirse que, sin abandonar la forma territorial de Estado unitario, el Constituyente partió de un modelo de centralización política y descentralización administrativa y arribó a un modelo de descentralización con autonomía de sus entidades territoriales[194].

 

171.   La descentralización es un principio de la organización administrativa. Por su parte, la descentralización territorial tiene como objeto un conjunto de entidades territoriales que deben obrar en el ámbito territorial en procura de satisfacer las necesidades de las comunidades asentadas en sus territorios[195], mediante la atribución directa o el traspaso de funciones y competencias del órgano central hacia ellas[196], las cuales, según la jurisprudencia constitucional[197], ejecutan a nombre propio y bajo su propia responsabilidad.

 

172.   Por otra parte, la autonomía de las entidades territoriales consiste en “la facultad que se le[s] atribuye a [estas] entidades públicas para gobernarse por sí mismas”, claro está, en lo que se refiere a los asuntos que les son propios[198] y sin perjuicio del control ejercido por el poder central en unos casos concretos[199].

 

173.   La Corte ha destacado la correlación entre descentralización y autonomía. No obstante, también ha precisado que se trata de nociones diferentes, aunque interdependientes, en el entendido de que ambas juegan un papel relevante en la ampliación de la libertad territorial, pero remiten a perspectivas diferentes. En efecto, “[m]ientras la descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas - territoriales y funcionales - en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses”[200].

 

174.   En el referido contexto, este Tribunal ha determinado que el principio de autonomía de las entidades territoriales se configura a partir de dos dimensiones[201]: primero, la que se ve determinada por el principio de Estado unitario, la cual concreta un límite a las competencias de las entidades territoriales y las supedita a las decisiones que adopte el Legislador para la gestión de intereses nacionales o que traspasen lo local[202]. Y, segundo, la  garantía de contenidos mínimos que deben respetarse por parte del Legislador y las autoridades estatales al relacionarse con las entidades territoriales[203]. Esta dimensión vincula a los jueces de la República en sus diferentes especialidades.

 

175.   En relación con lo segundo, los contenidos mínimos están reconocidos en la Carta Política. El artículo 287 de la Constitución es indicativo en tal sentido. A partir de esta disposición constitucional, la Corte ha acotado los elementos que configuran el núcleo de la autonomía de las entidades territoriales: (i) el autogobierno, que se traduce en la “potestad de elegir sus propias autoridades, así como la ausencia de subordinación de éstas, respecto de las autoridades nacionales, en lo que respecta la gestión de sus intereses o de los asuntos propios”; (ii) la autonomía administrativa, vista como “la posibilidad real de que las entidades territoriales asuman el manejo de los asuntos propios mediante el ejercicio de las competencias que les reserva la Constitución y la ley”[204]; y (iii) la autonomía fiscal, entendida como “la participación de las rentas nacionales, la administración de sus recursos y la potestad de establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones en el marco que defina la ley”[205]. En adelante, la Sala se ocupará brevemente de la autonomía, dada la importancia que tiene para la resolución de la controversia sub judice.

 

176.   La autonomía fiscal incluye el derecho de las entidades territoriales a organizar y administrar sus recursos para el cumplimiento de sus funciones[206]. Así lo reconoce de forma expresa la Carta Política[207]. Del ejercicio del mencionado derecho se deriva, entre otras, la competencia de las entidades territoriales para elaborar su plan de desarrollo, así como la competencia para diseñar su sistema e instrumentos para administrar los ingresos y gastos[208]. A su vez, esta competencia permite a las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales decidir sobre los tributos y gastos locales, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política y la ley[209]. También faculta al alcalde para presentar oportunamente ante el concejo proyectos sobre el presupuesto anual de rentas y gastos y otros que estime convenientes para la buena marcha del municipio.[210] El ejercicio de esta competencia se supedita, en todo caso, a los límites que defina la ley, para cuya adopción el Legislador tiene ámbitos de libertad diferentes en función de la naturaleza del recurso regulado.

 

177.   En cuanto a lo primero, la Corte Constitucional ha acotado el margen de configuración normativa en estos asuntos a partir de consultar la fuente de financiación de los recursos: exógena o endógena[211]. Así, la libertad de configuración normativa por parte del Legislador resulta mayor ante los recursos exógenos, porque en ellos pueden confluir intereses nacionales; mientras que la citada libertad de configuración normativa se reduce ante los recursos endógenos, como es el caso del ICA[212]. Estos últimos, por regla general, son de libre disposición de las entidades territoriales, aunque pueden admitir algún ámbito de regulación si su ejecución compromete intereses nacionales.

 

178.   Ahora bien, como ya se mencionó, la segunda interpretación descarta que las ciudades capitales deban acoger la misma tarifa del Distrito de Bogotá, es decir, maximiza la efectividad de los contenidos mínimos reconocidos en la jurisprudencia constitucional. Esto, en el entendido de que la definición de una tarifa dentro del rango que establece el numeral 6º del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, por un lado, redunda en la garantía del autogobierno y la autonomía administrativa del ente territorial que ejerce la facultad del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, ya que permite el ejercicio de sus competencias constitucionales, especialmente, diseñar su propio sistema e instrumentos para poder garantizar los recursos y cubrir los gastos que conlleva el ejercicio de sus funciones legales, por ejemplo las que se destacan en los antecedentes legislativos de la Ley 2082 de 2021, esto es, las nuevas cargas y responsabilidades derivadas de la migración y el conflicto armado interno, los procesos sociales que ocurren en las regiones y las “nuevas atribuciones” que la ley les ha reconocido[213]. Incluso, este Tribunal considera que la definición de una tarifa diferente para cada ciudad capital contribuye a disminuir la  subordinación entre esta y las autoridades nacionales, en lo que respecta la gestión de sus intereses y de los asuntos propios. Esto, debido a la planeación que genera sobre los recursos económicos y su ejecución efectiva y eficiente, en el marco de los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad[214].

 

179.   Por otro lado, la segunda interpretación garantiza de mejor manera la autonomía fiscal, particularmente, el derecho de las ciudades capitales a administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones en el marco que defina la ley. De esta prerrogativa, además, se deriva la competencia que permite a los concejos distritales y municipales decidir sobre los tributos y gastos locales, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política, en otras palabras, de establecer la tarifa del ICA. El ejercicio de esta competencia se hace posible en el marco de la segunda interpretación, como lo muestra el hecho de que se hubieren proferido los actos administrativos demandados y que se anularon.

 

180.   Esta postura hermenéutica, además, refleja una de las finalidades de la Ley 2082 de 2021, esto es, el fortalecimiento de la descentralización administrativa. En este punto coinciden la mayoría de las ciudades capitales e instituciones académicas intervinientes (Anexo 1). Este objetivo no solo se encuentra reconocido de forma explícita en el artículo 1º ibídem, sino que también fue exaltado por la Corte en las sentencias C-353A de 2021 y C-182 de 2025[215], incluso, los antecedentes de la ley dan cuenta de la relevancia que tuvo el tema durante el trámite legislativo[216]. En ese sentido, la Sala considera que los criterios de interpretación teleológica y sistemática le imponían a la autoridad judicial accionada el deber de elegir la segunda interpretación de la norma para garantizar la supremacía de la Carta, pues, entre la disyuntiva de acoger la tarifa establecida en otro municipio o fijar una que se ajuste y refleje las necesidades tributarias de cada entidad territorial, la que más fortalece la descentralización administrativa es la de fijar una tarifa propia[217], como se explicó anteriormente.

 

181.   En contraste, la Sala Plena, en línea con lo dicho antes, considera que les asiste razón a la Procuraduría General de la Nación[218] y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, quienes encuentran que la primera interpretación lesiona la autonomía de las entidades territoriales y la descentralización administrativa[219]. En términos prácticos, la norma elimina la competencia de los concejos municipales de las ciudades capitales para definir una tarifa en atención a sus particularidades tributarias, como lo explicaron la mayoría de las entidades territoriales que intervinieron en la etapa de revisión. En otras palabras, la hermenéutica acusada supone una limitación al núcleo esencial de la autonomía territorial, debido a que (i) impone una subordinación respecto de la capital de la República en cuanto a la gestión de sus asuntos propios; (ii) limita la posibilidad real de que las entidades territoriales asuman el manejo de los asuntos propios mediante el ejercicio de las competencias que les reserva la Constitución y la ley; y (iii) desconoce la potestad de establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de las funciones de los municipios.

 

c.             La segunda interpretación maximiza el principio de legalidad en materia tributaria

 

182.   El principio de legalidad tributaria es relevante para el Estado Social y Democrático de Derecho[220]. La Carta Política lo reconoce en el artículo 338 y lo desarrolla en sus artículos 150.12, que le asigna al Congreso de la República la competencia para crear contribuciones fiscales; 300.4, que faculta a las asambleas departamentales para decretar tributos y contribuciones en sus territorios; y 313.4, que dispone que los concejos municipales deberán “[v]otar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.

 

183.   La Corte ha definido el alcance del artículo 338 de la Constitución Política, en lo que respecta a las competencias del Congreso de la República y los entes territoriales en la implementación de tributos. Muestra de ello son, entre otras, las sentencias C-987 de 1999, C-593 de 2019 y C-524 de 2023, en las que este Tribunal recordó que el principio de legalidad tributaria tiene tres facetas: primero, lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los eventuales afectados, por lo que la Carta solo autoriza al Congreso de la República, las asambleas y los concejos municipales o distritales a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales, luego de una deliberación democrática suficiente y plural[221]. En consecuencia, solo un órgano de representación popular puede definir y establecer los elementos esenciales de un tributo, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, la base gravable, el hecho generador y la tarifa. Así, si otra autoridad del Estado llegare a detallar estas materias, esto llevará a la trasgresión directa de la Constitución Política, según se dijo en la última de las mencionadas sentencias.

 

184.   La Sentencia C-036 de 2024 reiteró las consideraciones antes mencionadas y aclaró dos aspectos claves del principio de representación: (i) que el Legislador puede autorizar a las autoridades administrativas para regular o reglamentar determinados aspectos de los tributos, pero siempre que lo haga cumpliendo ciertas exigencias legales[222]; y (ii) la irretroactividad de la ley tributaria, en virtud del cual las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones basadas en hechos ocurridos durante un período determinado únicamente pueden aplicarse a partir del período siguiente al inicio de su vigencia.

 

185.   Segundo, el principio de la predeterminación de los tributos, en virtud del cual se pueden establecer los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido. Y, tercero, la autonomía tributaria, en virtud de la cual las entidades territoriales pueden establecer tributos y contribuciones, pero deben hacerlo dentro del marco que fijan la Constitución Política y la ley, debido a que Colombia es un país unitario y, en consecuencia, los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal.

 

186.   El principio de legalidad en materia tributaria es especialmente relevante frente a la seguridad jurídica, pues su efectividad garantiza que los ciudadanos puedan conocer el contenido de sus deberes económicos con el Estado, y de esta forma, se garantiza el debido proceso, cuando la existencia de reglas precisas permite la previsibilidad de las decisiones de los jueces y la administración[223].

 

187.   Ahora bien, la Sala encuentra que, para los efectos del principio de legalidad en materia tributaria, las interpretaciones sub examine dan lugar a dos hipótesis: de un lado, los concejos de las ciudades capitales deliberando para elegir entre la tarifa que rige en el Distrito de Bogotá (14 por mil) o la aplicación del régimen general, esto es, el artículo 33 de la Ley 14 de 1983[224] (entre el dos y el 7 o 10 por mil, según la actividad objeto de gravamen). De otro lado, los concejos de las ciudades capitales deliberando sobre la disyuntiva de acoger el régimen general o fijar una tarifa diferente, en aplicación del numeral 6 del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993. En ambos escenarios la aprobación de la tarifa provendría del órgano de representación popular, lo que descarta un problema directo con el principio de legalidad. No obstante, el segundo de los escenarios representa un mayor espectro de deliberación en términos de suficiencia, pues se podrían considerar las necesidades de la entidad territorial y, además, la capacidad de los contribuyentes para fijar una tarifa, a efectos de tomar una decisión acorde con la realidad de la entidad territorial. En relación con esto último es necesario reiterar que la Corte, en la Sentencia C-147 de 2021, destacó que “[e]l principio de legalidad tributaria conlleva necesariamente la exigencia de una deliberación democrática suficiente y plural”.

 

188.   En contraste, la Procuraduría General de la Nación, con argumentos similares, considera que la primera interpretación riñe con el principio de legalidad en materia tributaria. En su criterio, “el principio de legalidad no solo se ve desconocido en cuanto a las normas aplicables a las entidades territoriales, sino también en que excede las facultades que la Carta Política reconoce al Legislador en materia de tributación territorial, las cuales se deben ejercer de forma concurrente con los entes territoriales como una forma de armonizar el principio de Estado unitario y la autonomía de los entes territoriales”[225].

 

189.   Al respecto, la Sala Plena encuentra que la interpretación que reflejan los fallos acusados, en términos prácticos afecta el principio de representación popular en materia tributaria, pues permite que se fije una tarifa sin la representación de los eventuales afectados y, sobre todo, sin una deliberación democrática suficiente y plural en torno a las particularidades tributarias de la entidad territorial. Así, termina afectándose el principio según el cual solo el órgano de representación popular correspondiente puede definir y establecer los elementos esenciales de un tributo, lo que incluye la tarifa. Esto y aquello, debido a que es otra autoridad del Estado la que termina definiendo la tarifa del tributo, lo que, además, hace palmaria la trasgresión directa de la Carta Política, según los criterios a los que se refirió esta Corte en la Sentencia C-524 de 2023.

 

d.            La segunda interpretación maximiza los principios de equidad y justicia tributaria

 

190.   El principio de equidad tributaria está previsto en los artículos 95.9 y 363 de la Constitución Política. Este último establece que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. El artículo 95.9 dispone que en concordancia con el deber de solidaridad que sustenta todo tipo de tributación, las personas y los ciudadanos deben contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones dentro de los conceptos de justicia y equidad. Los mandatos contenidos en tales disposiciones se erigen como límites a la potestad impositiva del Estado, por lo que es función de los jueces velar por su acatamiento[226].

 

191.   El principio de equidad se predica del sistema tributario[227]. Esto impide asimilarlo con un deber formal según el cual todo contribuyente debe pagar los tributos bajo un criterio rígidamente matemático que mida a todos con el mismo rasero[228]. Así, el principio de equidad no supone una paridad entre los contribuyentes, sino que exige que, en la determinación de los tributos, el Legislador fundamente la imposición en criterios adecuados sobre la capacidad económica de los contribuyentes. En otras palabras, el principio de equidad busca que no haya contribuciones o beneficios excesivos para los sujetos obligados[229].

 

192.   El principio de equidad tributaria tiene dos dimensiones: la dimensión horizontal, que constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas[230] y, como tal, establece que “los tributos han de gravar de igual manera a quienes tienen la misma capacidad de pago”[231]. De otro lado, está la dimensión vertical, que se identifica con el mandato de progresividad de los tributos y ordena, en la práctica, distribuir la carga tributaria para que quien tiene mayor capacidad económica soporte la mayor proporción del gravamen[232].

 

193.   Como se puede ver, la capacidad contributiva es determinante en la identificación del alcance del principio de equidad tributaria. Incluso, la jurisprudencia constitucional ha dicho que es una regla de justicia tributaria “que la carga tributaria debe consultar la capacidad económica de los sujetos gravados”[233]. En relación con el concepto de equidad tributaria, esta Corporación ha precisado lo siguiente: (i) el límite individual por virtud del cual los conceptos de justicia y equidad prohíben imponer cargas fiscales que no consulten la capacidad económica del contribuyente, “obliga al [L]egislador a definir el tributo sobre una base reveladora de la capacidad contributiva de la persona, como la renta, la riqueza o el patrimonio, la propiedad o el consumo”[234]; (ii) el Legislador debe evaluar, en el caso de los impuestos directos, o inferir razonablemente, en el caso de los impuestos indirectos, la capacidad de pago de los contribuyentes cuando discute y aprueba las leyes tributarias[235]; y (iii) la Constitución Política no exige que la estimación de la capacidad económica siempre se determine a través de indicadores directos de renta o de patrimonio[236], pues, eventualmente, se puede acudir a parámetros indirectos de medición del bienestar económico del contribuyente, siempre que se trate de parámetros objetivos y verificables, desde una perspectiva económica o jurídica[237]; (iv) la Carta Fundamental no ofrece una definición de ingreso o renta, lo cual acentúa el amplio margen de discrecionalidad que tiene el Legislador en la materia[238]; y (v) existen parámetros que permiten desestimar la capacidad contributiva de los ciudadanos[239].

 

194.   Ahora bien, ya se ha dicho en varias ocasiones que las dos posibles interpretaciones del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, en términos prácticos, dan lugar a dos hipótesis: por un lado, la primera postura supone que los concejos de las ciudades capitales deben elegir entre la tarifa que rige en el Distrito de Bogotá o la aplicación del régimen general, esto es, el artículo 33 de la Ley 14 de 1983[240]. Por el otro, la segunda hermenéutica reconoce que los concejos de las ciudades capitales deben deliberar sobre la disyuntiva de acoger el régimen general o fijar una tarifa diferente, en aplicación del numeral 6 del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993. En ese contexto, si el concejo considera que el rango tarifario del régimen general es insuficiente y debe ejercer la facultad que le reconoce el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, por ejemplo, para atender temas sociales generados por la migración y el conflicto armado interno[241], la opción que le queda es acoger la tarifa del Distrito Capital, lo que impide considerar la capacidad económica de los contribuyentes, bien para que estos aporten en mayor medida (más del 14 por mil) o bien para que lo hagan en menor proporción (entre el 10 y el 14 por mil). Ante esta imposibilidad, la primera interpretación, que es la que adoptó la autoridad judicial accionada, estaría avalando una lesión a los principios de equidad y justicia tributaria, en el entendido de que la tarifa del tributo se estaría fijando al margen de la capacidad de los contribuyentes, particularmente, la capacidad de los contribuyentes de la ciudad capital como tal. Esta situación agravaría en la medida en la que el Distrito Capital acogiera una tarifa mayor, pues el Decreto Ley 1421 de 1993 permite hasta el treinta (30 por mil (1000).

 

195.   Inclusive, la primera interpretación podría conducir a quitarle efectos normativos al artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, pues si el Distrito de Bogotá decide disminuir la tarifa por debajo o dentro del rango que establece la Ley 14 de 1983[242], en la práctica, la facultad que consagra aquella disposición quedaría sin efecto, lo que impide el fortalecimiento de la descentralización administrativa. Al respecto, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado señaló que la primera interpretación “implica que, en la práctica, cada vez que el Distrito de Bogotá modifica la tarifa del ICA, hace incurrir automáticamente en decaimiento del acto administrativo a 32 acuerdos municipales de 32 ciudades capitales que ya no coincidirán con lo decidido por Bogotá. En realidad, el panorama es aún peor: el día que Bogotá decida modificar la tarifa del impuesto, ilegaliza de manera automática, bajo la interpretación del Consejo de Estado, todas las tarifas de las demás capitales de departamento”[243].

 

196.   La segunda postura hermenéutica, además, refleja un ejercicio de interpretación sistemático que toma en consideración otros apartes de la norma, los cuales se relacionan, precisamente, con la capacidad contributiva de las personas de las ciudades capitales obligadas a pagar el ICA. En efecto, aunque el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 se refiere a la norma que rige en el Distrito de Bogotá, lo cierto es que también dispone que esa determinación debe hacerse “acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital” que ejerce la facultad allí consagrada. Sin embargo, la aplicación de la tarifa acogida en la capital de la República no toma en consideración tales realidades tributarias, esto es, impide hacer dichas consideraciones en relación con la capacidad contributiva.

 

197.   Al respecto, se debe mencionar que en la Sentencia C-182 de 2025, la Corte descartó la certeza de uno de los cuatro cargos formulados, debido a que fue planteado por los demandantes “sobre la premisa de que la norma autoriza a las ciudades capitales a aumentar las tarifas de los impuestos ICA y predial sin consultar la capacidad contributiva de los sujetos obligados”. Al respecto, la Sala Plena concluyó: “la literalidad de la norma impide arribar razonablemente a esa interpretación. El mismo texto del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 impone condiciones para el ejercicio de la facultad concedida a los Concejos municipales que descartan el reproche formulado por la accionante. Estas condiciones son: (i) la adopción por parte del Concejo de las normas que rigen para el Distrito Capital en materia de impuesto predial e ICA debe ser acorde con las realidades tributarias de la ciudad capital; y (ii) la adopción referida no puede contrariar las disposiciones constitucionales aplicables a esta materia que incluyen, por supuesto, los principios de equidad y justicia tributaria”. Todo, sin avalar la interpretación del Consejo de Estado.

 

e.             La segunda interpretación maximiza el principio de igualdad

 

198.   La Constitución Política reconoce dos dimensiones del principio de igualdad: formal y material^[244]. En la primera, el principio de igualdad implica que el Estado debe otorgar a los individuos un trato igual “ante la ley” y “en la ley”. En la dimensión formal del principio de igualdad se inscribe la prohibición de discriminación^[245]. En la segunda, el principio de igualdad obliga al Estado a promover las condiciones necesarias para que la igualdad sea real y efectiva[246]. A la luz de la dimensión material, el Estado debe implementar políticas “destinadas a beneficiar a grupos discriminados o marginados de manera sistemática o histórica, a través de prestaciones concretas o cambios en el diseño institucional (acciones afirmativas)”[247]. En estos términos, el principio de igualdad exige que los derechos, los privilegios, los deberes y las cargas, se distribuyan de manera justa y equitativa entre los individuos[248].

 

199.   La igualdad es un concepto de “carácter relacional”[249]. Esto significa que su aplicación siempre “presupone una comparación entre personas, grupos de personas”[250] o supuestos, a partir de un determinado criterio de comparación[251]. Las situaciones de igualdad o desigualdad entre las personas o los supuestos “no son nunca absolutas sino siempre parciales, esto es, desigualdades o igualdades desde cierto punto de vista”[252]. De esta forma, el principio de igualdad no exige que el legislador otorgue un trato “mecánico y matemáticamente” [253] paritario a los individuos y cree “una multiplicidad de regímenes jurídicos atendiendo todas las diferencias”[254]. Por el contrario, el legislador está facultado para “simplificar las relaciones sociales”[255] y ordenar “de manera similar situaciones de hecho diferentes”[256] siempre que las diferenciaciones que imponga con fundamento en un determinado criterio de comparación[257] sean razonables en atención a la finalidad que la norma persigue[258].

 

200.   Del principio de igualdad se derivan cuatro mandatos en concreto: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que “se encuentren en circunstancias idénticas”^[259]; (ii) un mandato de trato diferente a destinatarios “cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común”^[260]; (iii) un mandato de trato similar a destinatarios “cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias”^[261]; y (iv) un mandato de trato diferenciado a los destinatarios que “se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes”^[262].

 

201.   Ahora bien, la Corte Constitucional considera que la segunda interpretación es la que mejor se ajusta al principio de igualdad material, en el entendido de que, en la práctica, tal hermenéutica les permite a las ciudades capitales definir una tarifa acorde con sus realidades tributarias, es decir, valorando las circunstancias específicas de cada entidad territorial y la de los contribuyentes, al punto que estas quedarían habilitadas para encontrar necesaria una tarifa superior a la que rige en el Distrito de Bogotá o una menor, pero en todo caso mayor a la que establece el artículo 33 de la Ley 14 de 1983[263].

 

202.   En contraste, la interpretación literal de la expresión “rige”, que es la que adoptó la Sección Cuarta del Consejo de Estado, supone un trato contrario al principio de igualdad. Esto, porque al pretender que las ciudades capitales acojan la tarifa del Distrito de Bogotá, se desconoce uno de los mandatos del principio de igualdad, ya que, en la práctica, impone un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias diferentes.

 

203.   En suma, aunque la controversia interpretativa sub examine debe dirimirse en el marco del control abstracto de constitucionalidad, y siempre que se trate de una controversia diferente a la que se resolvió en la Sentencia C-182 de 2025; para los efectos de esta providencia, la segunda interpretación es la que se puede catalogar como “conforme con la Constitución”, pues es la que maximiza y mejor se ajusta a los principios de descentralización territorial, autonomía de las entidades territoriales, legalidad en materia tributaria, equidad y justicia tributaria e igualdad. Al no acogerla, se incurrió en violación directa de la Constitución.

 

204.   Cuarta conclusión. Las consideraciones que anteceden permiten concluir que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución, debido a que desconoció el principio de interpretación conforme con la Constitución, al aplicar la interpretación legal según la cual las ciudades capitales deben adoptar la norma que rige en el Distrito Capital, esto es, no pueden fijar la tarifa del ICA dentro del rango del numeral 6º del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993.

 

7.            Defecto fáctico

 

205.   En virtud de los principios de autonomía e independencia judiciales, “los jueces son titulares de la facultad discrecional para valorar y analizar las pruebas en cada caso concreto”[264]. No obstante, “ese amplio margen de evaluación está sujeto de manera inescindible a la Constitución y a la ley”^[265]. Por esta razón, “el examen de los elementos de juicio debe (i) estar inspirado en el mandato de la sana crítica; (ii) atender necesariamente a criterios de objetividad, racionalidad, legalidad, motivación, entre otros, así como (iii) respetar la Constitución y la ley”[266]. De lo contrario, “la discrecionalidad judicial sería entendida como arbitrariedad, hipótesis en la cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría revocar la providencia atacada”[267]. En todo caso, “no cualquier clase de yerro tiene la entidad suficiente para afectar la validez de una providencia judicial”[268]. Por tanto, este defecto “se configura cuando la decisión judicial se adopta con fundamento en un estudio probatorio abiertamente insuficiente, irrazonable o arbitrario”[269].

 

206.   De conformidad con la jurisprudencia constitucional, existen tres hipótesis en las cuales se configura el defecto fáctico: “(i) cuando existe una omisión en el decreto y en la práctica de pruebas que eran necesarias en el proceso; (ii) cuando se hace una valoración defectuosa o contraevidente de las pruebas existentes; y (iii) cuando no se valora en su integridad el acervo probatorio”^[270]. Según la Corte, “[e]stas hipótesis pueden materializarse por conductas omisivas o activas, dando lugar a las dos dimensiones del defecto fáctico”[271], a saber: una positiva y otra negativa[272]. La primera se configura cuando el juez fundamenta su decisión en un elemento de juicio no apto para ello[273] o valora las pruebas de forma “manifiestamente irrazonable”[274] y “por completo equivocada”[275]. Por su parte, la segunda se presenta cuando el funcionario judicial “(i) omite o ignora la valoración de una prueba determinante para el caso concreto, sin justificación alguna; (ii) resuelve el caso sin contar con el material probatorio suficiente para justificar su decisión, o (iii) no ejerce la actividad probatoria oficiosa sin justificación alguna”[276].

 

207.   Posición de las partes. El municipio de Yopal considera que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de un lado, no valoró integralmente las pruebas del expediente y, del otro, pasó por alto que la modificación de la tarifa del tributo se generó atendiendo a las necesidades de la ciudad y sus habitantes. Por su parte, la autoridad judicial accionada sostiene que el municipio de Yopal no acreditó que la modificación estuviere acorde con la realidad tributaria de la entidad territorial, exigencia igualmente contenida en el artículo 14 de la Ley 2082 del año 2021.

 

208.   Análisis del caso concreto. La Sala encuentra que la sentencia del 4 de julio de 2024 (T-11.475.088) tiene dos argumentos principales: de un lado, que, por lo que se ha explicado a lo largo de esta providencia, las ciudades capitales no pueden establecer una tarifa superior a la que rige en el Distrito de Bogotá y, del otro, que “en el presente caso no se encuentra demostrado que la tarifa del 20 por mil dispuesta en la norma acusada, se encuentre acorde a la realidad tributaria del municipio de Yopal, porque supera la establecida en el Distrito Capital sin tener fundamento normativo alguno, y en tanto justifica la modificación normativa en datos y estudios realizados a nivel nacional, sin atender a las circunstancias propias de la ciudad capital, entre estas, las de carácter social, económico, jurídico y fiscal”[277].

 

209.   No obstante, en lo que respecta al segundo argumento, lo cierto es que las pruebas aportadas al expediente ordinario dan cuenta de que la entidad territorial sí presentó pruebas documentales para cumplir con dicha carga, las cuales fueron parcialmente valoradas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, particularmente, al momento de sustentar la segunda conclusión transcrita antes. En efecto, en el expediente remitido a los jueces de tutela reposan dos documentos[278] que contienen (i) la exposición de motivos de la iniciativa de acuerdo; y (ii) el Acta No. 51 del Consejo Municipal de Política Fiscal (COMFIS). Allí reposa información importante sobre la realidad tributaria de la entidad territorial, la cual, sin embargo, fue descartada en la sentencia acusada por referirse a datos nacionales y no a los datos municipales.

 

210.   Es verdad que las mencionadas pruebas documentales dan cuenta de estadísticas nacionales sobre la “dinámica de tasas de crecimiento” y el crecimiento de “ramas de actividades económicas”. No obstante, lo cierto es que en los documentos también se hace referencia: (i) a las ventajas de implementar la “bimestralidad” para la causación del tributo en el municipio; (ii) los efectos del aumento para actividades financieras en el año 2017; (iii) al efecto que tendría en el municipio el incremento tarifario en las actividades 301 y 302; y (iv) el impacto que tendría la variación en el recaudo tributario, para lo cual el municipio presentó diferentes escenarios y proyecciones posibles.

 

211.   La Sala Plena no pretende desconocer que la valoración de tales documentos le compete a la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Es esta la autoridad que debe valorar tales evidencias y establecer si dan cuenta de la realidad tributaria del municipio de Yopal. No obstante, es importante que dicha valoración se haga de forma íntegra y, en todo caso, la autoridad judicial accionada explique por qué las pruebas no son suficientes para tales fines, partiendo del supuesto de que estas no solo se refieren a cifras del orden nacional sino que proporcionan importante información del municipio de Yopal. Todo, en el marco de la demanda de nulidad simple y de sus reproches.

 

212.   Quinta conclusión. La Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en defecto fáctico al dictar la sentencia del 4 de julio de 2024, debido a que no valoró en su integridad las pruebas documentales aportadas por el municipio demandante.

 

8.            Sentido de la decisión y alcance del remedio constitucional

 

213.       En atención a  las conclusiones contenidas en los párrafos 104, 144, 204 y 212 supra, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que la autoridad accionada vulneró el derecho al debido proceso de las entidades territoriales accionantes, razón por la cual revocará los fallos revisados y, en su lugar, amparará los derechos al debido proceso e igualdad del Distrito de Santiago de Cali y del municipio de Yopal. En consecuencia, dejará sin efectos las sentencias del 4 de julio y el 1 de agosto de 2024, dictadas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En complemento, le ordenará a esa autoridad judicial que profiera nuevas providencias atendiendo las razones expuestas en la presente decisión, particularmente respecto del alcance hermenéutico del artículo 14 de la Ley 2082 de 2021 y su interpretación conforme con la Constitución, según se explicó.

 

214.       Igualmente, se dispondrá que la Sección Cuarta del Consejo de Estado , en el marco de sus competencias, defina cuáles son los efectos de las decisiones que adopte. Esto, para efectos tributarios y respecto de las obligaciones pagadas o reintegradas.

 

III.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. LEVANTAR la suspensión de términos decretada el 3 de septiembre del año 2025.

 

SEGUNDO. REVOCAR la sentencia del 13 de febrero de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado (T-10.982.711), que confirmó el fallo de la Sección Tercera, Subsección “B”, del Consejo de Estado, proferido el 4 de diciembre de 2024, por el cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por el Distrito de Santiago de Cali en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del Distrito de Santiago de Cali. Lo anterior, por las razones contenidas en la parte motiva de esta providencia judicial.

 

TERCERO. REVOCAR la sentencia del 24 de julio de 2025, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A”, del Consejo de Estado (T-11.475.088), que revocó el fallo de la Sección Segunda, Subsección “A”, del Consejo de Estado, proferido el 19 de marzo de 2024 y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda de tutela presentada por el municipio de Yopal en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del municipio de Yopal. Lo anterior, por las consideraciones expuestas en la presente sentencia de tutela.

 

CUARTO. DEJAR SIN EFECTOS las sentencias ordinarias del 4 de julio y el 1º de agosto de 2024, proferidas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro de los expedientes ordinarios números 85001-23-33-000-2022-00138-02 (28171) y 76001-23-33-000-2022-01066-01 (28582), respectivamente. Esto, por lo expuesto en los considerandos del presente fallo.

 

QUINTO. ORDENAR a la Sección Cuarta del Consejo de Estado que, en el término de treinta (30) días, contados a partir de la notificación de esta decisión, emita nuevas sentencias atendiendo lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia judicial.

 

SEXTO. Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Comuníquese y cúmplase,

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

ANEXO 1