SU082-26 REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-
SENTENCIA SU-082 de 2026
Referencia: expedientes AC T-11.212.945, T-11.232.143, T-11.366.512 y T-11.383.418
Asunto: acciones de tutela promovidas por Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Primera del Consejo de Estado; Raúl Romero Rodríguez contra el Tribunal Administrativo de Cesar y la Sección Quinta del Consejo de Estado; José Benhur Teteye Botyay contra la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Quinta del Consejo de Estado; e Iván Jesús Serrano Miranda contra el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Primera del Consejo de Estado
Tema: Tutelas contra providencias judiciales que declararon pérdidas de investidura (expedientes T-11.212.945 y T-11.383.418) y nulidades de los actos administrativos que declararon la elección a cargos públicos por voto popular (expedientes T-11.232.143 y T-11.366.512)
Magistrado sustanciador:
Vladimir Fernández Andrade
Bogotá D.C., quince (15) de abril de dos mil veintiséis (2026)
Síntesis de la decisión:
La Sala Plena de la Corte Constitucional estudió de manera conjunta cuatro acciones de tutela dirigidas contra providencias judiciales que, en dos casos, decretaron la pérdida de investidura de concejales y, en los otros dos, declararon la nulidad de la elección de diputados. En tres expedientes (T-11.212.945, T-11.366.512 y T-11.383.418), los jueces de tutela declararon improcedente la acción al considerar que los planteamientos pretendían reabrir debates propios del juez natural, por lo que, a su juicio, se incumplía el requisito de relevancia constitucional. En el cuarto (T-11.232.143), el juez constitucional declaró improcedente uno de los reparos por falta de subsidiariedad y negó el amparo frente a los restantes cargos.
Luego de revisar cada asunto, la Corte concluyó que el análisis de procedencia realizado en las instancias resultó impreciso respecto de los criterios que la jurisprudencia exige para la tutela contra providencias judiciales. Por esa razón, y con las particularidades propias de cada expediente, la Sala Plena tuvo por superados los presupuestos generales de procedencia para entrar al estudio material de las acusaciones. Con todo, mantuvo la improcedencia en el expediente T-11.232.143 respecto del cargo específico que no superó el requisito de subsidiariedad, y en el expediente T-11.383.418 respecto del cargo del defecto procedimental absoluto por ausencia de trascendencia de la irregularidad denunciada.
Expediente T-11.212.945 (pérdida de investidura por conflicto de intereses en elección de secretario de concejo). A través de un proceso de pérdida de investidura se sancionó a dos concejalas por violación del régimen de conflicto de intereses al haber participado en la elección del secretario general del concejo, quien había integrado con ellas la misma lista electoral.
Las accionantes sostuvieron que no existió un interés directo, actual y particular que activara el conflicto de intereses, pues la elección en la que participaron se definió mediante una convocatoria de mérito y sus votos no resultaron determinantes. Además, cuestionaron la manera en que se calificó la culpabilidad, pues invocaron haber actuado de buena fe, realizaron consultas previas a profesionales del derecho y no se demostró provecho personal. Desde esa base, formularon reproches por indebida valoración probatoria, aplicación errada del régimen de conflicto de intereses, falta de respuesta a argumentos de apelación y desconocimiento de precedentes sobre exigencia de culpabilidad en pérdida de investidura.
La Corte, en primer lugar, encontró que el defecto por violación directa de la Constitución fue planteado de manera inadecuada y por ello no formuló problema jurídico autónomo para ese cargo. En cuanto a lo demás, explicó que el juicio sancionatorio exige una secuencia lógica: primero debe comprobarse objetivamente la existencia de un interés directo, particular, actual y concreto, y solo después puede examinarse la culpabilidad. Hecha esa precisión encontró que las autoridades judiciales, contrariando su propia jurisprudencia, entendieron configurada la causal de pérdida de investidura exclusivamente por el hecho de hallar probada una causal de impedimento, luego de encontrar acreditado que, sin manifestarla, las concejalas participaron en la elección como secretario del concejo de quien, en el pasado, había integrado con ellas la misma lista electoral.
En consecuencia, se dijo que, en las decisiones judiciales, atendidas las particularidades de la elección en la que participaron las concejalas, no se verificó materialmente la existencia de un interés real, lo cual es indispensable para que proceda la sanción. En tal sentido, se recalcó que el análisis probatorio omitió valorar el contexto (la finalización del proyecto político común, la distancia temporal respecto de la elección, la realización de un concurso de méritos con operador logístico externo y la ausencia de incidencia efectiva en el resultado).
Por ello, la Corte concluyó que se configuró un defecto fáctico, en tanto el ejercicio probatorio emprendido por el juez electoral se limitó a la identificación de la ocurrencia de una causal de impedimento y no en la demostración del interés exigido para que pudiese predicarse la configuración de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses.
A partir de esa conclusión, la Corte señaló que, al no haberse acreditado el elemento objetivo, carecía de objeto analizar la culpabilidad y los demás reproches asociados al elemento subjetivo, ya que no puede existir juicio subjetivo sin que la conducta esté previamente demostrada. En consecuencia, tampoco procedía examinar el supuesto desconocimiento del precedente sobre culpabilidad. Por último, indicó que no prosperaban el cargo por falta de motivación, puesto que la autoridad judicial sí explicó, con base en el principio de congruencia, por qué no estudió un argumento introducido tardíamente.
En consecuencia, la Corte revocó la decisión de tutela, amparó el debido proceso, dejó sin efectos la sentencia de pérdida de investidura de segunda instancia y ordenó emitir una nueva decisión de fondo, con valoración integral y contextualizada del acervo probatorio sobre la existencia de un interés directo, actual, particular y concreto.
Expediente T-11.232.143 (nulidad electoral de diputado por inhabilidad derivada de autoridad ejercida por pariente registrador municipal). El juez electoral anuló la elección de un diputado al estimar configurada la inhabilidad por parentesco con quien, en condición de registrador municipal, habría ejercido autoridad dentro del período inhabilitante.
El accionante sostuvo que su hermano, como registrador municipal, cumplía funciones principalmente técnicas dentro de una estructura nacional desconcentrada y que no ejerció autoridad civil o administrativa en sentido material; alegó, además, que la subregla que exige un análisis concreto de la incidencia en el proceso democrático debía orientar el caso y que su hermano dejó el cargo antes de hitos relevantes de la contienda. También cuestionó el alcance territorial de la inhabilidad en el régimen de diputados, con base en el diseño normativo vigente. Cuestionó la decisión por desconocimiento del precedente —Sentencia SU-207 de 2022—, por una interpretación sustantiva inadecuada y por falencias probatorias.
La Corte precisó que la Sentencia SU-207 de 2022 no es aplicable en este caso, pues, siguiendo el desarrollo planteado en la SU-329 de 2024, la aplicación de las reglas contenidas en ella requiere una coincidencia fáctica rigurosa. Bajo ese marco, se indicó que el Consejo de Estado no incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente.
Adicionalmente, se resaltó que tampoco se configuró el defecto fáctico acusado porque la Alta Corte accionada siguió el estándar probatorio fijado para este tipo de asuntos en la SU-329 de 2024, identificando una función concreta con capacidad de injerencia y realizó un examen material sobre la probabilidad real del ejercicio de autoridad, en tanto delimitó la autoridad a una atribución específica del registrador municipal (la potestad sancionatoria frente a jurados de votación) y se evaluó la probabilidad real de su ejercicio dentro del período inhabilitante y dentro del ámbito territorial en el que se desarrolló la elección departamental.
A partir de ello, la Corte descartó también la existencia de un defecto sustantivo. Señaló que los jueces electorales aplicaron la norma pertinente y estructuraron el análisis conforme a sus elementos legales, sin sustituir la causal ni interpretarla de manera irrazonable. Acudieron a las funciones del cargo, pero no de forma automática o meramente descriptiva, sino para identificar una competencia concreta que implicaba mando y coerción sobre actores directamente vinculados al proceso electoral, lo que permitía inferir una potencial incidencia en la contienda democrática. En consecuencia, las providencias no desconocieron el precedente ni aplicaron extensivamente la inhabilidad, sino que desarrollaron una interpretación compatible con el estándar constitucional, razón por la cual no se configuraron los defectos alegados. Por lo anterior, la Corte confirmó la decisión del juez de instancia.
Expediente T-11.366.512 (nulidad electoral de diputado por inhabilidad derivada de autoridad ejercida por pariente rector de una institución educativa indígena). El Consejo de Estado declaró la nulidad de la elección de un diputado del departamento del Amazonas al considerar configurada la inhabilidad por parentesco con quien, en condición de rector de una institución educativa indígena, habría ejercido autoridad civil y administrativa dentro del período inhabilitante.
El accionante cuestionó la aplicación del régimen general sin consideración del enfoque diferencial y del régimen constitucional de protección de los pueblos indígenas. Sostuvo que las autoridades judiciales omitieron valorar el marco normativo que rige la educación propia, la autonomía organizativa indígena y la configuración funcional específica del cargo de rector en ese contexto, equiparando indebidamente dicha rectoría a una institución educativa oficial. En consecuencia, formuló cargos por defecto sustantivo, defecto fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, con énfasis en la afectación de los derechos a la igualdad material, al debido proceso y a la participación política.
La Corte concluyó que el defecto por desconocimiento del precedente fue indebidamente planteado, por lo que no formuló un problema jurídico autónomo sobre ese cargo. En cambio, encontró configurados los defectos sustantivo y fáctico, así como la violación directa de la Constitución, atribuibles a la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En particular, advirtió que el a-quo tuvo por acreditado el ejercicio de autoridad a partir de la sola titularidad del cargo de rector, sin verificar su configuración en el contexto específico de la educación indígena ni valorar integralmente las pruebas relevantes.
En consecuencia, revocó la decisión de tutela que había declarado improcedente la acción, amparó los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad material y a la participación política, dejó sin efectos las sentencias de nulidad electoral y ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferir una nueva decisión de fondo, con valoración integral del material probatorio y aplicación expresa del enfoque diferencial.
Expediente T-11.383.418 (pérdida de investidura de concejal por presunto ejercicio propio de autoridad como miembro del consejo directivo de una institución educativa). A través de un proceso de pérdida de investidura se sancionó a un concejal por violación del régimen de inhabilidades al atribuirle ejercicio de autoridad administrativa por su participación como docente miembro del consejo directivo de una institución educativa y por la suscripción, en tal condición, de un acuerdo institucional de presupuesto, todo ello dentro del año anterior a la elección como concejal.
El accionante alegó que su rol en el consejo directivo correspondía a funciones de orientación y participación, sin poder de mando; afirmó que el juez electoral construyó una lectura expansiva de la inhabilidad, basada más en potencialidades orgánicas que en el ejercicio real de autoridad. También cuestionó el manejo probatorio, pues destacó la negativa del juez electoral a decretar pruebas, la ausencia de claridad sobre el estándar probatorio y las reglas de carga, y una motivación insuficiente en un juicio sancionatorio. Además, propuso un defecto procedimental por la expedición de la constancia de ejecutoria en un momento en que, según su planteamiento, aún dependía una solicitud de adición.
La Corte recordó que la titularidad de la ordenación del gasto recae en el rector y que el consejo directivo de una institución educativa solo fija lineamientos. Precisó que autorizar un contrato no es celebrarlo ni equivale a asumir la competencia contractual, y explicó que en órganos colegiados las decisiones se adoptan por mayoría y no pueden imputarse individualmente a cada integrante, máxime cuando también participan particulares en representación (como padres o estudiantes), quienes, por ello, no se convierten en empleados públicos ni en autoridades.
Con base en lo anterior, la Corte concluyó que las decisiones cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo al (i) trasladar indebidamente a los miembros del consejo la función de ordenación del gasto, (ii) equiparar por analogía la autorización con la celebración de contratos y (iii) desconocer la naturaleza participativa y plural de estos órganos, atribuyendo a un integrante individual el ejercicio de autoridad administrativa. En consecuencia, al configurarse un defecto sustantivo en la acreditación del elemento objetivo de la inhabilidad, se ampararon los derechos del accionante (debido proceso), pues en un juicio sancionatorio la verificación del componente subjetivo (dolo o culpa grave) solo procede después de que exista una conducta típica objetivamente demostrada. Por lo tanto, la Corte consideró improcedente examinar los demás reproches relativos al elemento subjetivo (culpa, valoración probatoria, carga de la prueba y motivación), ya que cualquier análisis adicional carece de objeto.
En consecuencia, la Corte confirmó parcialmente la improcedencia del defecto procedimental absoluto; en lo demás, revocó la decisión judicial; amparó el debido proceso; dejó sin efectos la sentencia electoral de segunda instancia y ordenó emitir una nueva decisión de fondo, con valoración integral y contextualizada del acervo probatorio sobre el ejercicio de autoridad administrativa y la naturaleza y las funciones del órgano participativo y plural de los consejos directivos.
Tabla de contenido
1. Hechos relevantes de cada expediente acumulado
1.1.2. Trámite de la acción de tutela
1.1.3. Respuestas de los accionados y vinculados
1.1.4. Solicitudes de coadyuvancia
1.1.5. Decisiones objeto de revisión
1.2.2. Trámite de la acción de tutela
1.2.3. Respuestas de los accionados y vinculados
1.2.4. Decisión objeto de revisión
1.2.5. Escritos de insistencia
1.3.2. Trámite de la acción de tutela
1.3.3. Respuestas de la accionada y los vinculados
1.3.4. Decisiones objeto de revisión
1.4.2. Trámite de la acción de tutela
1.4.3. Respuestas de los accionados y los vinculados
1.4.4. Decisiones objeto de revisión
2. Actuaciones adelantadas por esta Corte
2.1. Selección y reparto a Sala de Revisión
2.2. Decretos probatorios y respuestas obtenidas
Tabla 1. Respuestas obtenidas en sede de revisión.
2.3. Vinculaciones, requerimiento de pruebas y nuevas respuestas obtenidas
Tabla 2. Nuevas respuestas obtenidas en sede de revisión.
2.4. Traslado de la información obtenida y respuestas
Tabla 3. Respuestas luego del traslado de la información obtenida
2.5. Conocimiento del asunto por parte de la Sala Plena de esta Corte
2.6. Requerimiento de pruebas expediente T-11.232.143
2. Presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial
Tabla 4. Descripción de los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela
Tabla 5. Verificación de los presupuestos de procedencia en cada expediente.
3. Planteamiento del problema jurídico, método y estructura de la decisión
3.1. Presentación de los casos y planteamiento del problema jurídico
Tabla 6. Problemas jurídicos específicos en cada caso.
3.2. Método y estructura de la decisión
3.2.1. Caracterización de los defectos específicos invocados que serán examinados
3.2.3. Principio de interpretación pro persona e interpretación restrictiva
3.2.6. Enfoque de género en los procesos de pérdida de investidura
3.2.7. Inhabilidad por ejercicio de autoridad. Propia o de un pariente
Tabla 11. La jurisprudencia constitucional en vigor sobre la situación laboral de los etnoeducadores
4.1. Hechos jurídicamente relevantes que se encuentran demostrados
4.1.1. Expediente T-11.212.945
4.1.2. Expediente T-11.232.143
4.1.3. Expediente T-11.366.512
4.1.4. Expediente T-11.383.418
4.2. Solución a los problemas jurídicos
4.2.1. Expediente T-11.212.945
4.2.2. Expediente T-11.232.143
4.2.3. Expediente T-11.366.512
Tabla 12 Análisis de configuración del defecto por violación directa de la Constitución
4.2.4. Expediente T-11.383.418
4.4.1. Expediente T-11.212.945
4.4.2. Expediente T-11.212.143
4.4.3. Expediente T-11.366.512
4.4.4. Expediente T-11.383.418
SENTENCIA
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular de aquellas previstas en los artículos 241.9 del Texto Superior y 60 del Acuerdo 01 de 2025, profiere la presente sentencia, teniendo en cuenta lo siguiente:
I. ANTECEDENTES
1. Hechos relevantes de cada expediente acumulado
1.1. Expediente T-11.212.945
1.1.1. Escrito de tutela
1. El 3 de febrero de 2025 Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina, a través de apoderado judicial, presentaron acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Primera del Consejo de Estado, por la presunta vulneración a los derechos fundamentales “a la igualdad, debido proceso, derecho de defensa, dignidad humana y acceso a la administración de justicia”, en razón de las decisiones judiciales contenidas en las Sentencias del 10 de abril de 2024, proferida por el mencionado tribunal en primera instancia en el proceso con radicado 05001-23-33-000-2024-00237-00, en la que se declaró la pérdida de investidura de las accionantes como concejalas del municipio de Itagüí, Antioquia, y la de segunda instancia, proferida el 26 de septiembre de 2024, en la que la citada Alta Corte confirmó la decisión de primer grado[1].
2. Las accionantes describieron que el 29 de octubre de 2023 fueron elegidas concejalas de Itagüí para el período 2024 a 2027 por el grupo significativo de ciudadanos “Itagüí Somos Todos”, tras haber integrado la misma lista en la que se postuló Gustavo Adolfo Betancur Castaño, quien simultáneamente participó en una convocatoria pública para el cargo de secretario general del mismo concejo municipal. En el marco de dicha convocatoria Gustavo Adolfo Betancur Castaño terminó elegido en sesión del 2 de enero de 2024, mediante una votación en la que las dos concejalas participaron en su calidad de integrantes de la corporación.
3. Relataron que Walter Esneider Betancur Montoya demandó la pérdida de su investidura como concejalas, alegando que en su caso se configuró la causal prevista en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000[2], concretamente, la violación del régimen de conflicto de intereses, por haber incurrido en la causal de impedimento descrita en el numeral 14 del artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[3]. Para el demandante de la pérdida de investidura, las concejalas debieron declararse impedidas y abstenerse de participar en la elección del secretario general de la corporación, al tener interés directo derivado del vínculo político que las unía con quien conformaron la misma lista electoral. Este proceso fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia y culminó con las decisiones judiciales ya mencionadas, que ahora son objeto de reproche en la acción de tutela.
4. Las accionantes narraron que en el proceso de pérdida de investidura se defendieron indicando que en su caso no existió violación al régimen de conflicto de intereses porque: (i) el proceso de selección fue adelantado previamente mediante convocatoria pública gestada por la Universidad del Atlántico, entidad que había conformado una lista de elegibles desde diciembre de 2023, antes de su posesión como concejalas; (ii) solo dos candidatos obtuvieron el puntaje mínimo exigido, conformando una lista de elegibles encabezada por Gustavo Adolfo Betancur Castaño y para la sesión ordinaria del 2 de enero de 2024 él fue el único aspirante que asistió para entrevista; (iii) el acta del orden del día de aquella sesión anunciaba la “entrevista y presentación” del nuevo secretario; (iv) la entrevista que se realizó ese día como última etapa de la convocatoria pública carecía de puntaje; y (v) no hubo intervención material en la decisión porque sus votos no fueron decisivos -la votación quedó 16 votos a favor y uno en blanco-.
5. Por tanto, insistieron en que no existía para ellas margen real de decisión, ya que la elección estaba “técnicamente definida” bajo las reglas de mérito de la convocatoria pública. Esto, dijeron, eliminó el elemento objetivo del conflicto de intereses porque no había beneficio directo, actual o particular para ellas, sus familiares o socios, y su votación no era determinante para el resultado, ya que incluso sin la participación de ellas el único candidato presente habría sido elegido.
6. Además, enfatizaron la ausencia de culpabilidad, en cuanto elemento indispensable en el juicio de pérdida de investidura. Sostuvieron que actuaron con buena fe exenta de culpa, ya que consultaron a varios profesionales del derecho, quienes unánimemente les indicaron que no existía conflicto de intereses. Resaltaron también su inexperiencia por ser aquella su primera sesión como concejalas, así como su falta de formación especializada en derecho público, destacando que enfrentaron una situación “atípica” no prevista en el reglamento (solo un elegible presente). Argumentaron que actuaron con diligencia, solicitaron orientación y no persiguieron beneficio propio ni de terceros.
7. Relataron las accionantes que en la Sentencia del 10 de abril de 2024 el Tribunal Administrativo de Antioquia concluyó que la causal acusada se configuró porque (i) las concejalas ostentaban la calidad de servidoras públicas al momento de los hechos; (ii) existía una causal de impedimento “objetiva, evidente y de muy fácil entendimiento”, consistente en haber compartido una misma lista electoral con el candidato a secretario general; (iii) se acreditó un interés directo y particular de índole política derivado de la afinidad y el proyecto común que compartían con el candidato; (iv) las concejalas no manifestaron impedimento a pesar de estar obligadas a hacerlo; y (v) participaron efectivamente en el debate y la votación, de manera que contribuyeron al quorum decisorio.
8. Las accionantes relataron que, en cuanto al elemento subjetivo, el tribunal de primera instancia concluyó que, aunque no hubo dolo, sí existió culpa grave, ya que debían conocer la causal de impedimento dada su claridad normativa, la jurisprudencia uniforme y su propia formación profesional (una de ellas es abogada especialista en derecho administrativo y la otra cuenta con amplia experiencia en el sector público). En ese sentido, destacaron cómo para el tribunal la defensa basada en haber consultado a abogados no se consideró suficiente para excluir responsabilidad, en tanto calificó como apresuradas, informales y sin soporte técnico algunas consultas realizadas a personas, incluso, con interés directo en el resultado, y sin estudio jurisprudencial mínimo; además de resaltar el tribunal que las propias concejalas demostraron conocimiento de la existencia de una posible restricción al preguntar sobre ella.
9. La declaratoria de pérdida de investidura fue apelada por las sancionadas. Argumentaron que la sentencia carecía de sustento porque no se probó el elemento objetivo ni el subjetivo de la causal alegada. En primer lugar, sostuvieron que el numeral 14 del artículo 11 del CPACA es una causal de impedimento y recusación, pero no de conflicto de intereses; además, aun si se considerara aplicable, no se acreditó un interés directo, personal, actual y particular de las concejalas en la elección del secretario general, pues el proceso de selección fue público, adelantado por la Universidad del Atlántico y el elegido fue el único aspirante que se presentó a la etapa final, lo que elimina cualquier provecho para ellas o sus allegados. En segundo lugar, argumentaron que tampoco se configuró el elemento subjetivo, ya que las concejalas actuaron con diligencia y buena fe, puesto que consultaron a varios abogados antes de la sesión, quienes les indicaron que podían participar en la elección del secretario general, lo que descarta dolo o culpa grave de su parte.
10. En su recurso también enfatizaron que el asunto debía resolverse teniendo en consideración principios que rigen el derecho sancionatorio como in dubio pro reo y favorabilidad, a fin de analizar el caso desde la perspectiva del régimen de los congresistas, según el cual no surge conflicto de intereses cuando el congresista participa en la elección de otros servidores públicos cuando el voto es secreto.
11. Del mismo modo, relataron que el agente del Ministerio Público también interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. En primer lugar, alegó que el a-quo omitió la obligación de aplicar la perspectiva o enfoque de género en la administración de justicia. Asimismo, para plantear la inexistencia de circunstancias típicas o nominadas de conflicto de intereses y que la decisión vulneró tanto el principio pro persona como el principio de legalidad porque no se analizó la conducta propiamente dicha, sino que se limitó a una verificación irreflexiva del supuesto fáctico de la causal de impedimento. Adicionalmente, cuestionó que el a-quo hubiese sorprendido a las demandadas al realizar una somera descripción de un supuesto interés particular y directo, sin desarrollo alguno en la demanda.
12. Las accionantes manifestaron que, en segunda instancia, mediante Sentencia del 26 de septiembre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la decisión de primer grado, acogiendo los razonamientos dados por el a-quo. Adicionalmente, esa Sección indicó que, en virtud del principio de congruencia, no podía pronunciarse sobre el reproche relacionado con la posibilidad de inaplicar el régimen de conflicto de intereses en el marco de una elección de un servidor por voto secreto, ya que tal planteamiento solo se presentó en el recurso de alzada y no fue objeto de debate en la primera instancia. Por último, descartó la aplicación del enfoque de género como eximente, al no existir indicios de discriminación o violencia en el uso del medio de control, aclarando que la pérdida de investidura es un mecanismo constitucional para garantizar transparencia y depuración en las corporaciones públicas.
13. A juicio de las accionantes, en las decisiones cuestionadas se incurrió en (i) defecto fáctico, en tanto se valoraron de manera inadecuada los elementos de convicción que demostraban la inexistencia de un interés personal, directo y actual en la votación para la elección del secretario, con lo cual se entendía inexistente la configuración del elemento objetivo, y tampoco se valoraron de manera acertada los testimonios y las pruebas documentales que evidenciaban el incumplimiento del elemento subjetivo al dar cuenta de que hubo un asesoramiento que sugería que no se incurría en ninguna causal de pérdida de investidura; (ii) defecto sustantivo, puesto que no se tuvo en cuenta que, para la configuración de las causales de pérdida de investidura, debe analizarse la configuración del elemento subjetivo, al punto de que aquí, a pesar de que se expuso esa situación, no se realizó dicho análisis; (iii) decisión sin motivación, en razón a que el juez de segunda instancia no analizó la totalidad de argumentos propuestos en el recurso de apelación, concretamente el de que no se configuró el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura, ya que la ley excluye el conflicto de interés cuando la elección de servidores públicos se realiza mediante voto secreto (previsión aplicable a congresistas y diputados); (iv) desconocimiento del precedente porque soslayó el precedente fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-424 de 2016, referente a la necesidad de acreditar culpabilidad en la conducta que provocaría la pérdida de investidura; y (v) violación directa de la Constitución, dado que con las decisiones atacadas se vulneraron derechos fundamentales y, por ello, se atentó contra preceptos contenidos en la Constitución.
14. Finalmente, agregaron que en el estudio de la acción de tutela debe considerarse que de los 22 magistrados que integraron la Sala que decidió la primera instancia, 7 salvaron el voto exponiendo, en esencia, que la mayoría interpretó de manera excesivamente amplia y automática la causal de conflicto de intereses, en tanto se desconoció el estándar constitucional y jurisprudencial según el cual debe existir un interés real, directo y específico, el cual no surge de una simple afinidad política o de la mera pertenencia previa a una lista electoral. Al respecto, las accionantes destacaron cómo se planteó por los magistrados disidentes que el vínculo electoral no genera por sí mismo un beneficio personal ni un interés particular y que la pérdida de investidura exige un análisis riguroso que evite sancionar comportamientos meramente formales o presunciones sin sustento fáctico. Dichos magistrados también coincidieron en resaltar que se desconocieron precedentes sobre la carga probatoria del interés directo y sobre la interpretación estricta de las causales sancionatorias, lo cual vulneró garantías propias del derecho sancionador.
1.1.2. Trámite de la acción de tutela
15. La acción de tutela correspondió en primera instancia a la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Esta autoridad judicial, mediante Auto del 5 de febrero de 2025, admitió la acción en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Primera del Consejo de Estado, y en la misma oportunidad vinculó al trámite a Walter Esneider Betancur Montoya (demandante de la pérdida de investidura), Gustavo Adolfo Betancur Castaño (elegido secretario general) y al Concejo del municipio de Itagüí[4].
1.1.3. Respuestas de los accionados y vinculados
16. Sección Primera del Consejo de Estado[5]. Solicitó declarar improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional. Argumentó que las accionantes pretenden convertir la acción en una tercera instancia del proceso de pérdida de investidura, ya que reiteraron aspectos ya resueltos. En particular, señaló que no hubo defecto fáctico, pues se valoraron todas las pruebas conforme a la sana crítica y en ese ejercicio se concluyó que las concejalas violaron el régimen de conflicto de intereses al participar en la elección del secretario general del concejo pese a estar incursas en la causal de impedimento del numeral 14 del artículo 11 del CPACA. Además, afirmó que no se configuró defecto sustantivo, pues la decisión judicial se ajustó al marco normativo y al principio de congruencia, y no existió desconocimiento del precedente constitucional, dado que la Sentencia SU-424 de 2016 no era aplicable por falta de similitud fáctica.
17. Gustavo Adolfo Betancur Castaño[6]. Alegó que no existe relación ni interés directo, cierto o personal con las concejalas que pudiera afectar sus funciones como secretario general del concejo del municipio de Itagüí. Sostuvo que su elección no estuvo precedida de conflicto de intereses ni riesgo de corrupción, pues el grupo significativo de ciudadanos “Itagüí Somos Todos” desapareció tras la elección territorial y no tuvo vocación de permanencia al estilo de los partidos políticos. Añadió que obtuvo el primer lugar en el concurso de méritos y que los votos de las concejalas no fueron decisivos, ya que recibió 16 de 17 votos posibles. También afirmó que no tiene vínculos familiares ni comparte intereses particulares con las accionantes.
18. El Tribunal Administrativo de Antioquia y los demás vinculados guardaron silencio.
1.1.4. Solicitudes de coadyuvancia
19. Un amplio grupo de personas[7] manifestó su apoyo a las pretensiones de la acción de tutela, indicando que votaron por Luisa María Zapata Bernal en las elecciones del 29 de octubre de 2023. Consideraron desproporcionada la sanción de pérdida de investidura, al afectar sus derechos como electores y desconocer la capacidad de liderazgo de la concejala. Solicitaron que se aplicara el principio de favorabilidad para evitar su “muerte política”. Además, la “Red de Mujeres Pública de Itagüí”, a través de dos integrantes del comité directivo, resaltó la importancia de garantizar los derechos políticos de las mujeres y la necesidad de aplicar en este caso el enfoque de género. Señalaron que las mujeres enfrentan barreras históricas y discriminación en el acceso al poder político, por lo que la decisión judicial afecta la participación femenina en espacios de representación. Solicitaron que se aplicara el principio de igualdad y favorabilidad para proteger los derechos de las concejalas.
1.1.5. Decisiones objeto de revisión
20. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de Sentencia del 13 de marzo de 2025[8], negó las solicitudes de coadyuvancia y declaró improcedente la acción de tutela. Frente a lo primero, indicó que “los coadyuvantes no expresan de qué manera la decisión cuestionada les genera la afectación de derechos o garantías fundamentales propias que les conceda interés legítimo en intervenir en el presente trámite”. En cuanto la procedencia de la acción destacó que no se encontraba satisfecho el presupuesto de relevancia constitucional, en razón a que los argumentos expuestos en la tutela coincidían con los planteados al interior del proceso, dejando en evidencia que se empleó la acción como una tercera instancia, lo cual no es aceptable teniendo en cuenta el carácter excepcional de este medio judicial.
21. Esa decisión judicial fue impugnada por las accionantes. Destacaron que sí se cumple el presupuesto de relevancia constitucional porque la controversia gira en torno a la protección de derechos fundamentales (debido proceso, defensa, dignidad humana y acceso a la justicia) y no sobre asuntos meramente legales; además, a su juicio, la vulneración trasciende la esfera individual, pues afecta los derechos políticos de las concejalas y de sus electores, lo que refuerza la dimensión constitucional del problema. Por último, reiteraron las deficiencias acusadas respecto de las decisiones objeto de controversia[9].
22. La segunda instancia correspondió a la Sección Quinta del Consejo de Estado. Mediante Sentencia del 8 de mayo de 2025 el ad-quem confirmó la decisión de primer grado[10]. Reiteró los argumentos expuestos por el a-quo constitucional y añadió que, para que fuera procedente la solicitud de tutela, “era necesario que expusiera argumentos que denotaran la existencia de una afectación desproporcionada a un derecho fundamental producto de una actuación arbitraria de la autoridad accionada”, lo cual, a su juicio, no ocurrió.
1.1.6. Escrito de insistencia
23. El 25 de agosto de 2025 el magistrado Miguel Polo Rosero insistió la selección de este expediente ante la Sala de Selección Número Nueve de 2025[11]. Esta solicitud se fundamentó en la verificación de dos criterios de selección: (i) un criterio objetivo, consistente en la necesidad de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre una línea jurisprudencial, y (ii) un criterio complementario, relativo al examen de una tutela contra providencias judiciales en los términos de la jurisprudencia constitucional.
24. En cuanto al criterio objetivo, planteó que el caso ofrece una oportunidad para precisar el alcance del régimen de conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura de concejales, especialmente frente a la posible aplicación extensiva del numeral 14 del artículo 11 del CPACA (propio del régimen general de impedimentos) a miembros de corporaciones públicas de elección popular. Sostiene que, a la luz de la jurisprudencia constitucional (en particular, las sentencias SU-379 de 2019 y SU-501 de 2024), el conflicto de intereses exige la acreditación de un interés directo, personal y actual, con un nexo claro con la decisión adoptada, lo cual no resultaría evidente en el caso.
25. En ese sentido, advirtió que la decisión cuestionada podría implicar una extensión indebida de causales, con efectos relevantes para el debido proceso y la participación política. Adicionalmente, destacó que el asunto tiene trascendencia constitucional porque permitiría a la Corte definir si resulta compatible con la Constitución aplicar normas del régimen general de los servidores públicos a escenarios propios de la función electoral de concejales, particularmente cuando se trata de integrantes de listas de grupos significativos de ciudadanos.
26. Respecto del criterio complementario, argumentó que el caso permite examinar la posible configuración de defectos en una providencia judicial que declaró la pérdida de investidura, específicamente defectos fáctico y sustantivo, derivados de (i) la utilización de una causal no prevista estrictamente en el régimen aplicable a concejales y (ii) la eventual indebida valoración probatoria sobre la existencia de un interés directo. Asimismo, se plantea la necesidad de reiterar la naturaleza subjetiva de este tipo de procesos sancionatorios, en los que debe acreditarse dolo o culpa, lo cual refuerza la relevancia constitucional del asunto en términos de garantías del debido proceso.
1.2. Expediente T-11.232.143
1.2.1. Escrito de tutela
27. El 19 de marzo de 2025 Raúl Romero Rodríguez, por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos a “la igualdad, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, a la seguridad jurídica, al ejercicio y desempeño de cargos públicos”, por cuenta de la Sentencia del 12 agosto de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, en la que se declaró la nulidad del acto administrativo que declaró su elección como diputado de la Asamblea del departamento del Cesar, decisión judicial que fue confirmada en segunda instancia por la mencionada sección de la Alta Corporación en Sentencia del 21 de noviembre de 2024[12].
28. El accionante describió que, luego de que el 29 de octubre de 2023 fuera elegido diputado de la Asamblea del departamento del Cesar para el período 2024 a 2027, Juana Modesta García Mejía demandó la nulidad de su elección al endilgarle haber incurrido en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 6º del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022[13].
29. Narró que la demandante de la nulidad electoral planteó que Johnny Enrique Saravia Rodríguez, hermano del accionante, fue registrador del municipio de Pailitas, Cesar, durante los 12 meses anteriores a la contienda electoral, y que, en su condición de registrador municipal, “se encargó de preparar el proceso electoral; ejecutar las actividades requeridas para que se llevaran a cabo las elecciones en el municipio; sancionar con multas a los jurados de votación; tramitar la inscripción, expedición, el duplicado y la corrección de registros civiles”, actos que, según afirmó esa demandante, son manifestaciones de ejercicio de autoridad “civil, administrativa y electoral”.
30. Narró el accionante que, en el marco del debate que se surtió ante el Tribunal Administrativo del Cesar, él se defendió señalando que no se configuró la inhabilidad alegada, habida cuenta de que su hermano, en su condición de registrador del municipio de Pailitas, no ejerció autoridad civil, administrativa, ni electoral en los términos exigidos por la ley y la jurisprudencia, ya que las competencias propias de esos tipos de autoridad son exclusivas de los delegados departamentales del registrador nacional y no se trasladan a los registradores municipales. En ese sentido, recalcó que debía aplicarse el criterio desarrollado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-207 de 2022, el cual, a su juicio, exige que haya realización inequívoca de actos de autoridad que hayan influido en el proceso electoral y, como quiera que en el presente asunto esa injerencia no ocurrió, la demanda de nulidad electoral interpuesta no debía prosperar.
31. Por otra parte, destacó que su hermano ocupó el cargo hasta el 2 de junio de 2023, es decir, hasta antes de la inscripción de su candidatura (29 de julio de 2023). De modo que no cumplió funciones que implicaran mando, sanción o nominación durante el proceso electoral.
32. Finalmente, agregó que la Ley 2200 de 2022 redujo el alcance territorial de la inhabilidad por parentesco, limitándolo a autoridades departamentales, lo que excluye a los registradores municipales de su ámbito de aplicación. En suma, afirmó que no se acreditaron los elementos funcional, temporal y territorial necesarios para estructurar la inhabilidad prevista en el numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022.
33. Refirió el accionante que el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante Sentencia del 12 de agosto de 2024, decretó la nulidad de su elección como diputado, en razón a que concluyó acreditados todos los elementos de la inhabilidad prevista en el numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, así: (i) el parentesco de consanguinidad entre el diputado electo y su hermano registrador municipal; (ii) el ejercicio real y efectivo de autoridad administrativa por parte de este último en el municipio de Pailitas dentro del año previo a la elección del candidato, para lo cual recalcó que, según el manual de funciones del cargo de registrador municipal, este desempeña funciones con poder decisorio que constituyen manifestaciones de autoridad, tales como la apertura del calendario electoral, la posibilidad de realizar la inscripción de ciudadanos y la autorización de registros civiles; y (iii) el presupuesto territorial de dicho ejercicio dentro del departamento del Cesar, sin que el traslado haya anulado ese elemento porque para asegurar la finalidad de la inhabilidad, esto es, evitar ventajas indebidas y garantizar igualdad electoral, bastaba con que la autoridad se hubiese ejercido dentro del período inhabilitante previsto en la ley.
34. Destacó el accionante que el tribunal descartó la aplicación de la subregla contenida en la Sentencia SU-207 de 2022, en tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que ella solo rige para elecciones de nivel municipal, no departamental.
35. La decisión judicial fue apelada por el aquí accionante a través de apoderada judicial y por el procurador judicial. El accionante informó que, como motivos de disenso los apelantes expusieron los siguientes: (i) se aplicó de manera extensiva la causal de inhabilidad a partir de hipótesis no demostradas sobre un supuesto favorecimiento derivado del cargo de registrador municipal ejercido por el hermano del elegido; (ii) el tribunal sustituyó el estándar restrictivo que rige las inhabilidades por uno fundado en probabilidades abstractas al exponer una posible injerencia en la inscripción de votantes, ignorando que no existe prueba de ejercicio real de autoridad civil o administrativa por parte del registrador ni evidencia de incidencia electoral, máxime cuando este fue trasladado a otro departamento antes de la etapa preelectoral relevante; y (iii) los registradores municipales desempeñan funciones técnicas dentro de una estructura nacional desconcentrada, por lo que no pertenecen al nivel departamental exigido por la causal, como lo confirma el parágrafo del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, que limita las inhabilidades a funcionarios de entidades departamentales o descentralizadas.
36. La segunda instancia correspondió a la Sección Quinta del Consejo de Estado, autoridad que resolvió la apelación mediante Sentencia del 21 de noviembre de 2024, en el sentido de confirmar la decisión impugnada.
37. Según resumen del accionante, el ad-quem precisó que (i) la inhabilidad prevista en el numeral 6º del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 fija expresamente un período inhabilitante de doce meses anteriores a la elección, por lo que, bajo el entendido de que el hermano del elegido ejerció su cargo dentro del año previo a la elección, se entiende que el elemento temporal se encuentra acreditado; (ii) en cuanto al elemento territorial, el régimen de inhabilidades de los diputados no puede ser interpretado de manera más restrictiva que el de los congresistas, por lo que no es posible aplicar estrictamente el parágrafo del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 si ello implica desconocer el alcance territorial definido constitucionalmente para los congresistas; y (iii) aunque las actuaciones del registrador municipal catalogadas por el a-quo como actos de autoridad, consistentes en abrir la inscripción de cédulas y tramitar documentos corresponden en realidad a funciones técnicas, operativas y obligatorias según la ley y el calendario electoral, que no implican potestad de mando ni decisiones con autoridad sobre los ciudadanos, basta con recordar que detentó la potestad de sancionar jurados de votación como una atribución permanente y ejercible incluso antes o después de la jornada electoral, lo cual constituye autoridad civil, de tal modo que, así el registrador fuese trasladado antes de la inscripción de la candidatura de su hermano, ello no elimina que, durante el período inhabilitante, tuvo asignada una función sancionatoria.
38. A juicio del accionante, en las providencias acusadas se incurrió en (i) desconocimiento del precedente porque se omitió considerar el criterio fijado en la Sentencia SU-207 de 2022, en el que se precisó que cuando se estudie la inhabilidad por parentesco con quien ejerció autoridad debe hacerse un análisis material de la posible injerencia de dicha autoridad, además de que se desatendieron los principios pro persona y pro libertatis decantados jurisprudencialmente para solucionar asuntos como este y también porque se desconoció el precedente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos porque la sanción no fue impuesta por un juez penal; (ii) defecto sustantivo, ya que se interpretó y aplicó de manera incorrecta la disposición que regula la inhabilidad por parentesco con quien ejerció autoridad, en tanto no se verificó que la conducta del pariente tuviera incidencia en el proceso electoral para predicar el ejercicio de autoridad administrativa, lo cual no ocurrió en el asunto, soslayando, además, que tampoco se cumple con el elemento temporal (porque su hermano se trasladó antes de la inscripción electoral), ni con el territorial (porque no se tuvo en cuenta que la circunscripción electoral en este caso es la departamental y no solo para el municipio en el cual su hermano ejercía el cargo); y (iii) defecto fáctico, ya que no existe prueba de que el hermano hubiera desplegado actos de autoridad administrativa con incidencia en el proceso electoral, pues no se demostraron sanciones a jurados -que fue la conducta por la que se dijo que sí ejercía ese tipo de funciones-, además de que hubo indebida valoración sobre el traslado y la posibilidad de ejercer actos en curso del escenario electoral.
1.2.2. Trámite de la acción de tutela
39. La acción de tutela solo tuvo una instancia y correspondió a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Esta autoridad judicial, mediante Auto del 25 de marzo de 2025[14], admitió la acción frente a la Sección Quinta del Consejo de Estado y en la misma providencia vinculó al Tribunal Administrativo del Cesar, a la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC), al Consejo Nacional Electoral (CNE), a Juana Modesta García Mejía[15], a Jaime Luis Ochoa Quiñones[16], a Lizeth Carolina Escamilla Charris[17] y a Sebastián Martínez Botello[18].
1.2.3. Respuestas de los accionados y vinculados
40. Sección Quinta del Consejo de Estado[19]. Afirmó que la acción de tutela es improcedente porque el accionante reiteró los mismos argumentos que ya había planteado y que fueron resueltos en el proceso electoral, de modo que no se cumple el requisito de relevancia constitucional, al intentar usar el amparo constitucional como una instancia adicional. En particular, agregó que no hubo defecto sustantivo, pues la providencia cuestionada desarrolló ampliamente la jurisprudencia sobre el ejercicio de autoridad por parte de los registradores municipales y, a partir de ello, demostró que el hermano del actor sí ejerció autoridad bajo el criterio funcional, lo que configuró el elemento objetivo de la inhabilidad. Tampoco se desconoció el precedente, dado que la Sentencia SU-207 de 2022 solo aplica a elegidos en el ámbito municipal; y el criterio sobre la autoridad sancionatoria de los registradores no es novedoso, sino reiterado previamente por la misma corporación.
41. Juana Modesta García[20]. Adujo que la acción de tutela no debe utilizarse como un recurso o instancia adicional del proceso ordinario para corregir o modificar las decisiones allí adoptadas. Sostuvo que no se vulneró el derecho al debido proceso del señor Romero Rodríguez por cuanto en el proceso de nulidad él tuvo varias oportunidades para defenderse y, a través de distintos apoderados, presentó los recursos judiciales correspondientes. Además, señaló que la admisión de la demanda de nulidad electoral fue debidamente comunicada a la ciudadanía, lo que generó la oportunidad para que cualquier persona en desacuerdo presentara la coadyuvancia correspondiente.
42. Jaime Luis Ochoa Quiñones[21]. Aseguró que el caso bajo estudio no goza de relevancia constitucional, por cuanto lo que busca el actor es reabrir el debate surtido en el proceso ordinario, puesto que repite los mismos reparos planteados en el recurso de apelación, a pesar de que estos fueron debidamente resueltos por la autoridad judicial accionada. Solicitó declarar improcedente la acción de tutela o, en su defecto, negar el amparo invocado.
43. RNEC[22] y CNE[23]. De forma coincidente señalaron que carecían de legitimación en la causa, en tanto lo reclamado correspondía a una decisión judicial. Por ende, pidieron su desvinculación del trámite.
44. El Tribunal Administrativo del Cesar y los demás vinculados guardaron silencio.
1.2.4. Decisión objeto de revisión
45. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 7 de mayo de 2025, (i) declaró improcedente la acción por falta del requisito de subsidiariedad respecto del alegado desconocimiento del precedente de la Corte IDH, ya que tal censura no fue planteada al interior del proceso judicial y (ii) negó la acción respecto de los demás defectos, al considerar que la hermenéutica fue razonada y no arbitraria, además de que sí se valoraron los elementos de prueba arribados, los que pusieron en evidencia que el hermano del accionante sí ejercía autoridad por la posibilidad de imponer sanciones y se precisó también en el fallo acusado por qué no procedía la aplicación de la Sentencia SU-207 de 2022[24]. Esta decisión no fue impugnada.
1.2.5. Escritos de insistencia
46. Los días 27 y 28 de agosto de 2025, los magistrados José Fernando Reyes Cuartas[25], Juan Carlos Cortés González y Héctor Alfonso Carvajal Londoño, así como la Procuraduría General de la Nación, insistieron en la selección del expediente T-11.232.143 ante la Sala de Selección Número Nueve de 2025[26].
47. Los insistentes coincidieron en que el asunto satisface varios criterios de selección, en particular: (i) la necesidad de pronunciarse sobre una línea jurisprudencial en materia de inhabilidades por parentesco; (ii) el posible desconocimiento del precedente constitucional, especialmente de la sentencia SU-207 de 2022; (iii) la urgencia de proteger derechos fundamentales de participación política; y (iv) el examen de una tutela contra providencia judicial.
48. En cuanto a los argumentos concretos, se sostuvo que la decisión del Consejo de Estado habría desconocido el precedente constitucional al prescindir de un análisis material sobre la “probabilidad real” de que el ejercicio de autoridad del registrador municipal incidiera en el electorado, limitándose a una valoración formal de las funciones del cargo. En esa línea, se cuestiona que se haya considerado suficiente la sola titularidad del empleo o la eventualidad de ejercer funciones sancionatorias, sin verificar si existió una incidencia efectiva o potencial relevante en el proceso electoral, como lo exige la jurisprudencia constitucional.
49. Finalmente, los magistrados insistentes destacaron que el caso ofrece a la Corte la oportunidad de precisar el alcance de la SU-207 de 2022 y su aplicabilidad a elecciones de distinto nivel territorial, así como de reforzar criterios de interpretación restrictiva de las inhabilidades, conforme a los principios pro persona y pro libertatis. De igual forma, advirtieron la necesidad de unificar la jurisprudencia para evitar decisiones disímiles y garantizar la protección efectiva de los derechos políticos, en particular el acceso a cargos públicos en condiciones de igualdad.
1.3. Expediente T-11.366.512
1.3.1. Escrito de tutela[27]
50. Mediante apoderado judicial, José Benhur Teteye Botyay promovió acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, con el fin de que se “declare la nulidad” de la Sentencia proferida el 12 de diciembre de 2024 dentro del proceso de nulidad electoral identificado bajo el número 25001-23-41-00-2024-00098-00, mediante la cual se anuló su elección como diputado del departamento del Amazonas para el período 2024-2027, al concluirse configurada la inhabilidad prevista en el numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022.
51. El accionante alegó que dicha decisión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad material, a la dignidad humana, a la participación política, en particular, a ser elegido y al acceso a la administración de justicia. Por lo anterior, solicitó que, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda electoral, aplicando el régimen excepcional propio de los pueblos indígenas.
52. Sostuvo que su elección como diputado de la Asamblea del departamento del Amazonas para el período 2024 a 2027, avalada por el Movimiento Alternativo Indígena y Social (MAIS), fue demandada por Samuel Alejandro Pineda Sáenz, quien le endilgó que había incurrido en la inhabilidad prevista en el numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022[28].
53. Narró que el demandante de la nulidad electoral planteó que la inhabilidad se configuró por cuenta de la autoridad civil y administrativa que detentó el hermano del accionante, Edwin René Teteye Botyay, en su condición de rector de la Institución Educativa Colegio Indígena Casa del Conocimiento del corregimiento de La Chorrera (Amazonas), designado mediante Resolución 0339 del 8 de febrero de 2016 y posesionado mediante Acta 049 del 9 de febrero de ese mismo año.
54. Expuso que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante Sentencia del 25 de julio de 2024, desestimó las pretensiones. Esto porque, aunque se encontraban acreditados los elementos parental, territorial y objetivo de la inhabilidad, no se demostró el elemento temporal, esto es, que el hermano del demandado hubiese ejercido autoridad administrativa en el lapso de los 12 meses anteriores a la elección.
55. Indicó el accionante que dicha decisión judicial fue apelada por el demandante de la nulidad electoral, quien sostuvo, en síntesis, que: (i) se incurrió en indebida valoración probatoria al omitirse el análisis de las pruebas allegadas con la demanda, particularmente los actos de nombramiento y posesión del hermano del elegido como rector de la institución educativa mencionada, (ii) dichos actos administrativos conservaban plena eficacia, validez y vigencia durante el período inhabilitante, pues no fueron objeto de reproche alguno ni se acreditó prueba que demostrara su suspensión, modificación o extinción y (iii) la conclusión del a-quo desconoció la necesidad de un debate probatorio real en torno a estos elementos, que, en su criterio, eran contundentes e incontrovertidos para demostrar la configuración de la causal de inhabilidad.
56. El accionante describió que, en segunda instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 12 de diciembre de 2024, revocó la decisión del Tribunal y, en su lugar, declaró la nulidad de la elección acusada. Esa Sección consideró acreditado el elemento temporal, al constatar que el hermano del demandado conservó la calidad de rector dentro del año anterior a la elección acusada, al advertir que tal circunstancia fue reconocida en la contestación de la demanda y no controvertida durante el trámite. Así, al limitarse la apelación a discutir el presupuesto temporal, sin reexaminar los demás presupuestos que la primera instancia encontró probados, esa Alta Corporación concluyó que se configuraban todos los elementos de la causal de inelegibilidad prevista en el numeral 6º del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022.
57. En su escrito de tutela, el actor sostuvo que la providencia de segunda instancia incurrió en (i) defecto procedimental absoluto, (ii) defecto sustantivo, (iii) inaplicación del precedente judicial y (iv) violación directa de la Constitución Política.
58. Fundamentó el “defecto procedimental absoluto” en la inaplicación del régimen jurídico excepcional aplicable a las comunidades indígenas, sosteniendo que la Sección Quinta del Consejo de Estado interpretó y aplicó normas inadecuadas —los artículos 188 a 190 de la Ley 136 de 1994, el numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000 y el numeral 6º del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022— pese a que los miembros de comunidades indígenas no ejercen funciones administrativas, civiles ni públicas, al regirse por sus formas propias de organización.
59. Alegó igualmente la existencia de un “defecto sustantivo”, por cuanto la Sección Quinta del Consejo de Estado se apartó del acervo probatorio y realizó una interpretación subjetiva de las normas aplicables, desconociendo las formas propias del proceso. El accionante sostuvo que no se valoraron las pruebas que acreditaban el régimen jurídico especial de los pueblos indígenas, conforme al cual los rectores de instituciones educativas propias no son servidores públicos, empleados o trabajadores del Estado y, por tanto, no ejercen funciones administrativas o disciplinarias, lo cual, en su criterio, constituye un error judicial con incidencia en su derecho al debido proceso y a la igualdad.
60. En relación con la inaplicación del precedente, sostuvo que la Sección Quinta del Consejo de Estado omitió aplicar su propia jurisprudencia, particularmente la Sentencia dictada el 30 de octubre de 2015 en el expediente 52001-23-33-000-2015-00559-01, la cual reconoció la especial protección constitucional de los pueblos indígenas y su régimen jurídico excepcional.
61. Finalmente, adujo que la decisión acusada configuró una violación directa de la Constitución Política, con fundamento en los siguientes argumentos: (i) vulneración del derecho a la igualdad, al omitir el reconocimiento del régimen especial de los pueblos indígenas y equiparar a sus integrantes con servidores públicos ordinarios, (ii) desconocimiento del debido proceso, al no analizar y valorar en conjunto las condiciones culturales y jurídicas propias de los pueblos indígenas, (iii) afectación de los derechos a la dignidad humana, integridad personal, mínimo vital, trabajo y derechos políticos, al considerar que “es deber del Estado por medio de sus instituciones proteger a sus pueblos indígenas en forma igualitaria, garantizando su subsistencia, dignidad humana, vida, integridad personal, trabajo, derechos estrechamente ligados por su conexidad para vivir en dignidad. Igualmente, todo ser humano tiene incólume el derecho civil y político durante su subsistencia en igualdad de condiciones que, no puede limitarse por su raza o etnia indígena” y (iv) vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, al no aplicar de manera preferente la Constitución frente a las demás normas jurídicas y obviar la interpretación integradora que exige el reconocimiento del régimen excepcional que ampara a los grupos indígenas.
1.3.2. Trámite de la acción de tutela[29]
62. Mediante Auto del 15 de enero de 2025 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la Sección Quinta del Consejo de Estado. Igualmente, se dispuso vincular, en calidad de terceros con interés, a Samuel Alejandro Pineda Sáenz (demandante de la nulidad electoral), al Registrador Nacional del Estado Civil, a la Defensoría Delegada para Grupos Étnicos, al Procurador General de la Nación y al representante legal del Movimiento Alternativo Indígena y Social (MAIS).
1.3.3. Respuestas de la accionada y los vinculados
63. Sección Quinta del Consejo de Estado[30]. Solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al estimar que los argumentos del actor carecen de relevancia constitucional, pues pretenden reabrir un debate ya resuelto por los jueces naturales al examinar cada uno de los elementos de la causal de inhabilidad.
64. Indicó que, aun si se considerara superado el examen de procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, el amparo debía negarse. Al respecto, llamó la atención acerca de que la inconformidad del apelante en el proceso de nulidad electoral se limitó a controvertir el elemento temporal de la inhabilidad, razón por la cual el fallo de segunda instancia se circunscribió al estudio de ese único aspecto. En otras palabras, como el tribunal de primera instancia ya había dado por probados los elementos parental, territorial y objetivo, el juez de la alzada debía ceñirse al análisis del único reparo formulado en apelación. Así las cosas, resaltó que, de haberse ampliado el examen, se habría desconocido el principio de la non reformatio in pejus al desmejorar la situación jurídica del apelante único, lo mismo que la competencia del juez de segunda instancia, que se encuentra limitada por los argumentos del recurso, conforme a los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso (CGP), aplicables por remisión de los artículos 296 y 306 del CPACA.
65. Samuel Alejandro Pineda Sáenz[31]. Manifestó que no se configuró vulneración alguna de derechos fundamentales, dado que el trámite se adelantó con observancia de todas las garantías procesales y con base en la legislación y jurisprudencia aplicables. Precisó que la sentencia de primera instancia encontró acreditados los elementos parental, territorial y objetivo de la causal de inhabilidad, sin que tales conclusiones hubiesen sido objeto de apelación. Señaló, además, que no existe un régimen diferencial o especial aplicable a los candidatos indígenas en su aspiración al cargo de diputado, por lo que no procede invocar una excepción legal al régimen general de inhabilidades. En apoyo de su posición, citó jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual las inhabilidades son restricciones expresamente fijadas por el legislador, de interpretación estricta y no extensiva por vía de analogía.
66. Los demás vinculados guardaron silencio.
1.3.4. Decisiones objeto de revisión
67. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió la acción de tutela mediante Sentencia del 7 de febrero de 2025[32], en la que declaró su improcedencia, al considerar que no se cumplían los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad exigidos para la procedencia excepcional de este mecanismo contra providencias judiciales.
68. En relación con el requisito de relevancia constitucional, la autoridad judicial señaló que los argumentos expuestos por el accionante constituían una reproducción literal de los planteamientos formulados en el proceso de nulidad electoral, en el cual ya habían sido estudiadas y resueltas las cuestiones relativas a la legalidad del acto demandado. En ese sentido, precisó que el juez constitucional no puede intervenir en asuntos de mera legalidad o valoración probatoria, ni sustituir el criterio del juez natural bajo la sola premisa de que el actor discrepa del sentido de la decisión adoptada.
69. Agregó que el presunto desconocimiento del precedente judicial carecía de sustento, en tanto el actor no identificó con precisión las decisiones jurisprudenciales omitidas, ni explicó las reglas jurídicas que resultarían aplicables al caso concreto. En esa medida, concluyó que las discusiones propuestas por el demandante se circunscribían a aspectos legales y probatorios, carentes de relevancia constitucional, sin evidenciar vicios manifiestos que justificaran la intervención del juez de tutela.
70. En relación con la subsidiariedad, la Subsección consideró que el actor contaba con mecanismos judiciales alternativos dentro del proceso ordinario para solicitar la revisión de los aspectos que ahora plantea. En particular, indicó que, si estimaba que la Sección Quinta había omitido pronunciarse sobre el elemento objetivo de la causal de inhabilidad, debió formular una solicitud de adición de la sentencia, conforme al artículo 287 del CGP, en lugar de intentar reabrir el debate mediante el amparo constitucional.
71. La anterior decisión fue impugnada por el accionante[33], quien sostuvo que el asunto bajo examen reviste una notoria relevancia constitucional, al involucrar la interpretación y aplicación del régimen de inhabilidades de los diputados —limitación que afecta directamente los derechos políticos de elegir y ser elegido— y relacionarse directamente con los principios democráticos de participación ciudadana, soberanía popular y eficacia del voto. Añadió que el caso también compromete el contenido y alcance del régimen especial de vinculación, administración y formación de docentes y directivos docentes en territorios indígenas, particularmente en lo relativo a si los rectores de dichas instituciones ejercen o no autoridad civil, política o administrativa.
72. En este sentido, sostuvo que no se trata de un debate puramente legal o probatorio, sino de un asunto que compromete la autonomía de los pueblos indígenas, el pluralismo jurídico, la diversidad étnica y cultural y los valores fundantes del Estado social y democrático de derecho. En respaldo de su posición, invocó la Sentencia SU-207 de 2022, en la que la Corte Constitucional reconoció la relevancia constitucional de las reglas que limitan el acceso a los cargos de elección popular mediante causales de inhabilidad.
73. Frente al requisito de subsidiariedad, el impugnante cuestionó el argumento del juez de primera instancia según el cual debió haber solicitado la adición de la sentencia. Señaló que tal exigencia carece de respaldo legal y jurisprudencial, pues las solicitudes de aclaración, corrección o adición no constituyen recursos judiciales ordinarios exigibles para agotar la subsidiariedad, en tanto no poseen aptitud para modificar el sentido de una providencia. Explicó que, aun si se hubiese presentado una eventual solicitud de adición, su alcance sería meramente complementario y no podría revocar la decisión que declaró la nulidad de su elección. En consecuencia, estimó que la interpretación del a-quo desconoce la jurisprudencia constitucional que asocia la exigencia de subsidiariedad al agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y no a mecanismos accesorios que carecen de efectos modificatorios de la decisión.
74. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 16 de mayo de 2025, resolvió la impugnación presentada por el accionante en el sentido de confirmar la decisión de improcedencia adoptada en primera instancia[34].
75. En criterio de esta Subsección, el debate jurídico planteado por el accionante fue adecuadamente analizado por el juez natural dentro del proceso de nulidad electoral, sin que se hubiere acreditado la vulneración de derecho fundamental alguno. Destacó que la sentencia cuestionada se sustentó en un análisis razonado y conforme al derecho aplicable y que el actor pretendía imponer su propia interpretación sobre la cuestión decidida por el juez electoral, reiterando argumentos de índole legal y probatoria ya discutidos en sede ordinaria, sin demostrar su incidencia directa en la afectación de sus derechos fundamentales.
76. La Sala precisó que el examen a cargo del juez constitucional se circunscribe a la validez y no a la corrección de las decisiones judiciales y que la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia para reabrir debates ya resueltos sobre la interpretación o valoración del derecho aplicable.
1.4. Expediente T-11.383.418
1.4.1. Escrito de tutela[35]
77. Iván Jesús Serrano Miranda, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Primera del Consejo de Estado pretendiendo que (i) se tutelen sus derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y el derecho político a elegir y ser elegido, (ii) se deje sin efectos la Sentencia del 3 de octubre de 2024, expedida en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado, así como la Sentencia del 11 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en primera instancia, mediante las cuales se decretó la pérdida de su investidura como concejal del distrito de Barrancabermeja, y (iii) se ordene la emisión de una sentencia de reemplazo.
78. Según narró el accionante, el Tribunal Administrativo de Santander conoció en primera instancia la demanda de pérdida de investidura instaurada en su contra por Diego Waldrón Guerrero, fundada en la violación del régimen de inhabilidades para concejal, concretamente por la configuración de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 2º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000[36].
79. Describió que, según la demanda de pérdida de investidura, la inhabilidad por ejercicio de autoridad administrativa se derivó de que, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de elección, el accionante se desempeñó como docente miembro del consejo directivo del Colegio Ciudadela Educativa del Magdalena Medio, en el distrito de Barrancabermeja, y en esa calidad firmó el Acuerdo 021 del 25 de noviembre de 2022, mediante el cual se aprobó el presupuesto de ingresos y gastos de esa institución para la vigencia del año 2023.
80. El accionante destacó que durante el trámite del medio de control solicitó el decreto de pruebas sobrevinientes, lo cual fue negado por el Tribunal al considerar que la solicitud probatoria fue presentada extemporáneamente.
81. Expresó que el Tribunal Administrativo de Santander decretó la pérdida de su investidura luego de determinar que incurrió en la causal de inhabilidad endilgada, por (i) haber ejercido autoridad administrativa como miembro del consejo directivo de la institución educativa, (ii) en el distrito de Barrancabermeja, y (iii) dentro de los 12 meses anteriores a la elección. Tal situación objetiva la derivó, exclusivamente, de la suscripción del Acuerdo 021 de 2022. En cuanto al análisis del elemento subjetivo, el Tribunal concluyó que la conducta del accionante fue culpable, a título de culpa grave, pues “no logró probar que su comportamiento estuvo justificado en la buena fe calificada producto de un error invencible”[37].
82. Manifestó que esta decisión fue apelada por él al considerar que no se configuró el elemento objetivo, pues, según explicó, ostentaba funciones de mera consultoría, asesoramiento y apoyo a la gestión del rector, por lo que, como miembro del consejo directivo, en realidad no ejercía autoridad administrativa. De esta forma, adujo que el Tribunal realizó una interpretación “in malam partem”, vulnerando los principios de estricta tipicidad y antijuridicidad material, al considerar que “nos encontramos ante un tipo en blanco con remisión normativa, que necesariamente debe integrarse con disposiciones legales y no con fallos jurisprudenciales”[38].
83. Simultáneamente con la apelación, el accionante detalló que solicitó la nulidad de la sentencia debido a la falta de defensa técnica, puesto que, a su juicio, su apoderado omitió aportar oportunamente pruebas esenciales y, al no haberse decretado las pruebas sobrevinientes solicitadas, se le “desvistieron de elementos fundamentales para demostrar [su] inocencia por el factor subjetivo”[39].
84. Indicó que el 20 de mayo de 2024 la Sección Primera del Consejo de Estado admitió el recurso de apelación, negó la solicitud de pruebas en segunda instancia y rechazó la nulidad de la decisión. Según el resumen del accionante, esta autoridad judicial sostuvo que la aludida solicitud de pruebas no fue oportunamente presentada en la contestación de la demanda y que la nulidad procesal fundada en la falta de defensa técnica no ha sido establecida en la ley.
85. El accionante narró que, al poco tiempo, mediante Auto del 20 de junio de 2024 la Sección Primera del Consejo de Estado negó la reposición que formuló para insistir en la necesidad de decretar las pruebas sobrevinientes como pruebas de oficio. En esta ocasión, dicha Sección reiteró que la solicitud probatoria no se presentó en el momento procesal oportuno.
86. Sostuvo que, luego, mediante Sentencia dictada el 3 de octubre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Santander. Según descripción del accionante, esa Sección comenzó por precisar que el consejo directivo de una institución educativa realiza acciones de presupuestación, recaudo, conservación, inversión, compromiso, ejecución de recursos y rendición de cuentas, razón por la cual determinó que, en el caso concreto, el accionante ejerció autoridad administrativa, basada en la potencialidad de sus funciones y en la suscripción del Acuerdo 021 de 2022, expedido el 25 de noviembre de 2022, esto es, dentro del término de 12 meses anteriores a su elección como concejal. En cuanto al aspecto subjetivo, la segunda instancia confirmó que la conducta del accionante fue gravemente culposa, al advertir que no acreditó haber actuado conforme a la jurisprudencia aplicable ni haber solicitado conceptos o asesorías idóneos, por lo que su conducta no estuvo amparada en la buena fe calificada derivada de un error invencible, atendido el deber de diligencia que recae sobre quienes aspiran a un cargo de elección popular, lo cual “conlleva la exigencia de un alto grado de diligencia y prudencia”. Finalmente, frente al argumento de que la decisión sería distinta si se hubieran decretado las pruebas sobrevinientes solicitadas, la Sección Primera del Consejo de Estado afirmó que las etapas procesales son perentorias y preclusivas, por lo que no es posible incorporar pruebas por fuera de los momentos procesales previstos para ello.
87. El accionante refirió que presentó una solicitud de aclaración de la sentencia, para que se precisara cuál fue el estándar probatorio que se tuvo en cuenta para adoptar la decisión respecto del elemento subjetivo y cuál fue la regla de carga de la prueba que se utilizó y conforme a qué soporte normativo. Al respecto, narró que dicha solicitud fue negada por la Sección Primera del Consejo de Estado al considerar que el hecho de que la providencia “no exponga la motivación de la sentencia en los términos nominativos y metodológicos en que lo considera apropiado el Concejal, no significa que ella carezca, materialmente, de argumentos y análisis; mucho menos, que la decisión se aparte del régimen probatorio aplicable”.
88. Finalmente, el accionante narró que presentó una solicitud de adición para solicitar la inclusión de una evaluación integral de su buena fe, que precisara el examen de las pruebas que, según afirmó, evidencian los esfuerzos realizados para asesorarse sobre el régimen de inhabilidades e incompatibilidades del cargo. Todo ello para que “se garantice un juicio justo y proporcional respecto de su conducta”. Aseguró que la solicitud de adición fue reiterada el 13 de enero de 2025.
89. Sobre el particular, resaltó que el 20 de enero de 2025 la Sección Primera del Consejo de Estado expidió una constancia de ejecutoria del fallo de primera instancia con fecha de estructuración del 17 de enero de 2025, esto es, fijando la ejecutoria en una época en la que aún no se había resuelto la solicitud de adición.
90. Concluido el anterior relato y de conformidad con una lectura integral de la solicitud de tutela[40], el accionante alegó la configuración de cuatro defectos que, en resumen, denominó y sustentó así:
91. Invocó un defecto sustantivo para sostener dos irregularidades. En primer lugar, que ambas autoridades judiciales demandadas realizaron una indebida interpretación del tipo “disciplinario-ético-electoral” previsto en el numeral 2º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994. Al respecto, afirmó que considerar suficiente la mera acreditación de su condición de representante ante un consejo directivo —sin evaluar el ejercicio efectivo de autoridad— y concluir que los miembros de dicho órgano ejercen autoridad administrativa para efectos de configurar la causal, vulnera los principios de acto, estricta tipicidad y sustancialidad de la ilicitud. En ese sentido, agregó que, como miembro del consejo directivo, su actuación individual no orientaba ni determinaba por sí sola las decisiones del colegiado, pues su intervención correspondía únicamente al rol de representante dentro de un órgano que, en conjunto, es el que ostenta la autoridad. Destacó que el único acto que se le atribuyó es la aprobación del presupuesto de la institución y que, conforme a la jurisprudencia constitucional, tal actuación, al no constituir una celebración contractual específica, no configura un ejercicio de autoridad.
92. En segundo lugar, el accionante censuró que los jueces ordinarios hubieran concluido acreditada la culpa grave, luego de aplicar, según él, parámetros correspondientes a la culpa levísima. Tales parámetros, a su juicio, surgen del empleo de expresiones como “el deber de diligencia de quienes aspiran a un cargo de elección popular conlleva la exigencia de un grado alto de diligencia y prudencia” y “para exculpar la conducta culpable no basta argumentar la buena fe simple”.
93. Por otra parte, alegó lo que denominó defecto fáctico y decisión sin motivación, consistente en la negativa de la autoridad judicial a ejercer sus facultades oficiosas en materia probatoria para la búsqueda de la verdad. Sostuvo que, a su juicio, la Sección Primera del Consejo de Estado confundió la labor de subsunción normativa con el razonamiento probatorio, lo que produjo: (i) una valoración probatoria inexistente, (ii) la aplicación de reglas de carga de la prueba contrarias a la presunción de inocencia y (iii) la ausencia de una explicitación del estándar probatorio aplicable.
94. Sobre este particular señaló que del análisis probatorio realizado por la Sección Primera del Consejo de Estado no se desprende cuál fue el estándar probatorio aplicado, cómo se distribuyó la carga de la prueba para tener por acreditada la hipótesis fáctica alegada, ni cuál fue el valor o la fiabilidad asignado a cada medio de prueba, de forma individual o conjunta. Ello, a su juicio, condujo a una decisión carente de motivación, pues, tratándose de un proceso sancionatorio, el estándar probatorio debe ser particularmente exigente, hasta el punto de que todo error en la prueba debe operar en favor del investigado.
95. Como tercera censura, el accionante se refirió a un segundo defecto fáctico para denunciar que, a su juicio, expresiones del análisis probatorio tales como “el demandado no expuso ningún argumento para demostrar que su conducta estuvo amparada en la jurisprudencia del Consejo de Estado” y “es claro que no honró en debida forma la carga probatoria (…) que le exigía llevar al juez elementos que componen la verificación de las afirmaciones sobre la cual construye su hipótesis”, fueron contrarias al principio de inocencia, por cuanto trasladaron al investigado la carga de probar un hecho negativo y le impusieron una carga dinámica distinta de la estática prevista normativamente. Por lo tanto, alegó que, de acuerdo con los principios del derecho sancionatorio, no podía atribuírsele consecuencia probatoria desfavorable por la supuesta inactividad en la producción de pruebas.
96. Por último, el accionante alegó un defecto procedimental absoluto derivado de la expedición de una constancia de ejecutoria del fallo de primera instancia sin tener en cuenta que aún estaba pendiente de resolución una solicitud de adición del fallo de segunda instancia.
97. Con apoyo exclusivo en este último defecto y alegando la configuración de un perjuicio irremediable, solicitó como medida provisional la suspensión de los efectos de la constancia de ejecutoria emitida por la Sección Primera del Consejo de Estado, pues narró que, con sustento en dicha constancia, se produjo la cancelación de su credencial como concejal del distrito de Barrancabermeja.
1.4.2. Trámite de la acción de tutela
98. La acción de tutela correspondió en primera instancia a la Sección Tercera del Consejo de Estado, autoridad que la admitió mediante Auto del 24 de enero de 2025[41]. Adicionalmente, ordenó la notificación a la Sección Primera del Consejo de Estado y al Tribunal Administrativo de Santander, en tanto autoridades que dictaron las Sentencias del 3 de octubre de 2024 y del 22 de abril de 2024, así como a Diego Waldrón Guerrero, demandante en el proceso de pérdida de investidura, en calidad de tercero interesado.
99. La medida provisional solicitada, consistente en suspender los efectos de la constancia de ejecutoria expedida el 20 de enero de 2025, fue negada al considerarse que perseguía el mismo fin que las pretensiones de la tutela.
1.4.3. Respuestas de los accionados y los vinculados
100. Sección Primera del Consejo de Estado[42]. Comenzó señalando que, mediante Sentencia del 3 de octubre de 2024, resolvió el recurso de apelación presentado por el accionante, confirmando la decisión de primera instancia. Sostuvo que dicha providencia concluyó que se encontraba acreditado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, dado que el accionante ejerció autoridad administrativa como miembro del consejo directivo de una institución educativa. Explicó que en dicha decisión se indicó que la autoridad inhabilitante se detentó de manera funcional —potencialidad que es suficiente para que se configure la inhabilidad— y se ejerció materialmente al aprobar el presupuesto anual de ingresos y gastos del plantel mediante la suscripción del Acuerdo 021 de 2022. En cuanto al elemento subjetivo, sostuvo que la sentencia acusada dio cuenta de que el accionante no actuó con el deber de diligencia y cuidado exigido a quienes aspiran a un cargo de elección popular, pues no desplegó acciones dirigidas a informarse, conocer o asegurarse de si su participación en el consejo directivo generaba o no una inhabilidad. En consecuencia, su conducta fue calificada como gravemente culposa, sin que hubieran acreditado circunstancias que permitieran exonerarlo.
101. Concluida esa descripción, solicitó que se declare la improcedencia de la tutela por falta de relevancia constitucional, al considerar que los argumentos presentados por el accionante ya habían sido expuestos dentro del proceso de pérdida de investidura en las oportunidades procesales correspondientes. Por tanto, a su juicio, la tutela fue utilizada como una tercera instancia.
102. Subsidiariamente, pidió que se negaran las pretensiones. En relación con el defecto fáctico, alegó que la autoridad judicial “realizó la apreciación y valoración probatoria en conjunto, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando reglas de la lógica y la certeza”, concluyendo que el concejal ejerció autoridad administrativa en su calidad de miembro de un consejo directivo, concretamente al aprobar el presupuesto anual de ingresos y gastos de 2023, mediante el Acuerdo 021 de 2022.
103. En cuanto al defecto sustantivo, señaló que el debate sobre el alcance del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 ya había sido resuelto en la Sentencia del 3 de octubre de 2024. Frente al defecto “por falta de motivación”, sostuvo que la sentencia se encontraba debidamente motivada, exponiendo las razones fácticas, jurídicas y probatorias que llevaron a concluir que el accionante violó el régimen de inhabilidades y actuó de manera gravemente culposa. En todo caso, precisó que el accionante no cuestionó realmente una falta de motivación, sino que discrepó del razonamiento empleado en las decisiones que negaron el decreto de pruebas extemporáneas.
104. Por último, se refirió al alegado defecto procedimental absoluto derivado de la expedición de una constancia de ejecutoria sin que se hubiera resuelto una petición procesal. Indicó que dicho cargo estaba llamado a declararse improcedente por carencia actual de objeto, dado que mediante Auto del 30 de enero de 2025 se resolvió la solicitud pendiente y que, para la fecha de emisión de la contestación, se encontraba en trámite de notificación.
105. Tribunal Administrativo de Santander[43]. Contestó que no puede atribuírsele vulneración de los derechos fundamentales del accionante. Aseguró que el proceso se desarrolló en todas sus etapas de acuerdo con las normas y la jurisprudencia aplicables, en ejercicio de la autonomía interpretativa propia de los funcionarios judiciales. Fue así como, en el análisis del elemento objetivo, se ciñó a los pronunciamientos del Consejo de Estado relativos a la autoridad administrativa ejercida por los miembros del consejo directivo de una institución educativa y a lo indicado por el material probatorio recaudado, en tanto se demostró que en 2022 el accionante aprobó el presupuesto de ingresos para la vigencia de 2023, razón por la cual dicho elemento se dio por acreditado. En cuanto al elemento subjetivo, concluyó que la conducta del accionante fue culposa, a título de culpa grave, en la medida en que él “no logró probar que su comportamiento estuvo justificado en la buena fe calificada producto de un error invencible”.
106. El vinculado Diego Waldrón Guerrero[44] guardó silencio.
1.4.4. Decisiones objeto de revisión
107. Mediante Sentencia del 28 de febrero de 2025 la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la carencia actual de objeto respecto del defecto procedimental absoluto —fundado en la expedición de una constancia de ejecutoria sin haberse resuelto una petición procesal—, al observar que, mediante Auto del 30 de enero de 2025, la petición procesal pendiente fue rechazada por extemporánea. Respecto de los demás defectos, declaró la improcedencia del amparo al concluir que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional[45]. Indicó que los argumentos expuestos por el accionante no demuestran una vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales, sino que se limitan a reabrir una controversia que ya fue resuelta por el juez natural.
108. La Sala precisó que las decisiones cuestionadas “provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto”, sin advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial, recordando que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional ni facultar al juez constitucional para desconocer la autonomía e independencia judicial.
109. La anterior decisión fue impugnada por el accionante, quien reiteró los argumentos planteados en el escrito de tutela, en particular la alegada vulneración de los principios de legalidad y proporcionalidad de las sanciones. Asimismo, desarrolló un análisis del criterio de relevancia constitucional, afirmando que limitar o privar expresiones políticas de su representación efectiva “no es un tema ligero ni carente de relevancia constitucional”, pues ello dejaría “a un grupo de ciudadanos sin posibilidad de intervenir en las esferas de poder”. En línea con ello, sostuvo que existe la necesidad de establecer criterios sustantivos claros que permitan a las autoridades judiciales verificar adecuadamente los requisitos para imponer la sanción de pérdida de investidura.
110. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 1 de julio de 2025[46], confirmó el fallo de primera instancia, ratificando que no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional, pues, según su criterio, lo pretendido por el accionante es reabrir el debate jurídico como si se tratara de una tercera instancia. No obstante, hizo algunas precisiones relevantes, que se resumen enseguida.
111. Indicó que la determinación del ejercicio de autoridad administrativa por parte del accionante no se basó únicamente en la potencialidad de dicho ejercicio, sino en la suscripción del Acuerdo 021 de 2022. Aunque el accionante sostuvo que dicha suscripción no estaba relacionada con la celebración de un contrato, el juez ordinario explicó que “tanto las acciones del presupuesto, como, por ejemplo, las de aprobación, adición, ejecución, así como como las relativas a la ordenación del gasto y de celebración de contratos, requieren aprobación del Consejo Directivo, como cuerpo colegiado, y, por ende, sus miembros son quienes las cumplen, individualmente considerados, al interior de ese seno”.
112. Reafirmó también que la conducta del accionante fue gravemente culposa y que sus argumentos en sede de tutela resultan insuficientes frente a la hermenéutica de la autoridad judicial, cuya arbitrariedad no fue demostrada, pues, contrario a lo señalado en el escrito de tutela, no se aplicaron criterios propios de la culpa levísima, por lo que el defecto sustantivo planteado es aparente.
113. Consideró que la providencia no vulneró la presunción de inocencia, pues fue respaldada en la normatividad y en la fundamentación fáctica correspondiente.
114. Finalmente, en relación con las supuestas falencias probatorias, indicó que se trata de señalamientos generales sin la entidad suficiente para configurar el defecto fáctico alegado, dado que “la autoridad judicial relacionó los documentos que daban cuenta de la calidad de docente y de miembro del Consejo Directivo del actor, así como de la suscripción del Acuerdo de presupuesto de dicha institución educativa” para acreditar el ejercicio de autoridad administrativa. Sobre el particular añadió que “aunque no se hayan relacionado las pruebas como lo propuso el actor, ni se haya hecho referencia una a una al valor probatorio otorgado, ni se haya explicado lo referente al estándar probatorio seleccionado”, ello no implica la existencia de un defecto probatorio.
2. Actuaciones adelantadas por esta Corte
2.1. Selección y reparto a Sala de Revisión
115. A través del Auto del 30 de septiembre de 2025, notificado el 15 de octubre de la misma anualidad[47], la Sala de Selección de Tutelas Número Nueve de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera y el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, seleccionó para revisión los expedientes T-11.212.945, T-11.232.143, T-11.366.512 y T-11.383.418, con fundamento en los criterios objetivos de asunto novedoso y necesidad de pronunciarse sobre una determinada línea jurisprudencial. En esa misma decisión, la Sala dispuso acumularlos por unidad de materia.
116. Estos expedientes fueron repartidos a la Sala Cuarta de Revisión de 2025, presidida por el magistrado ponente, y entregados a su despacho el 15 de octubre de 2025[48].
2.2. Decretos probatorios y respuestas obtenidas
117. Mediante Auto del 7 de noviembre de 2025[49] se realizó un decreto probatorio con la intención de complementar los elementos de juicio obrantes y esclarecer la información.
118. Con relación al expediente T-11.212.945: se ordenó al Tribunal Administrativo de Antioquia y a la Sección Primera del Consejo de Estado que remitieran copia íntegra de los expedientes de pérdida de investidura tramitados en primera y segunda instancia, así como un informe detallado sobre todas las actuaciones posteriores a la Sentencia de segunda instancia del 26 de septiembre de 2024, incluyendo la constancia de ejecutoria de la decisión de primera instancia. Adicionalmente, se ordenó la remisión de copia de los expedientes de tutela a la Secretaría General del Consejo de Estado. También se ordenó oficiar al señor Gustavo Adolfo Betancur Castaño para que se pronunciara sobre los hechos objeto de controversia. Adicionalmente, se ordenó al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional información sobre la existencia, permanencia y participación electoral del grupo significativo de ciudadanos “Itagüí Somos Todos”, así como sobre la lista de candidatos presentada por ese grupo al concejo para el período 2024 a 2027. Finalmente, se requirió al concejo del municipio de Itagüí el envío del expediente administrativo relacionado con la elección del señor Betancur Castaño como secretario general de la corporación y un informe detallado sobre la conformación de la lista de elegibles y el procedimiento seguido para su elección.
119. Con relación al expediente T-11.232.143: se pidió al Tribunal Administrativo del Cesar y a la Sección Quinta del Consejo de Estado que remitieran copia íntegra de los expedientes de nulidad electoral tramitados en primera y segunda instancia, así como un informe detallado sobre todas las actuaciones posteriores a la Sentencia de segunda instancia del 21 de noviembre de 2024, incluyendo la constancia de ejecutoria de la decisión de primera instancia. Adicionalmente, se ordenó la remisión de copia de los expedientes de tutela a la Secretaría General del Consejo de Estado. Por último, se ofició al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que informaran cuáles son las funciones legales y reglamentarias de la Registraduría del municipio de Pailitas y describieran en detalle las actividades que está en capacidad de ejercer quien ocupa el cargo de registrador municipal.
120. Con relación al expediente T-11.366.512: se pidió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la Sección Quinta del Consejo de Estado que remitieran copia íntegra de los expedientes de nulidad electoral tramitados en primera y segunda instancia, así como un informe detallado sobre todas las actuaciones posteriores a la sentencia de Segunda instancia del 12 de diciembre de 2024, incluyendo la constancia de ejecutoria de la decisión de primera instancia. Adicionalmente, se ordenó la remisión de copia de los expedientes de tutela a la Secretaría General del Consejo de Estado. Finalmente, al advertirse la necesidad de obtener información sobre la autoridad que pudiera derivarse de detentar el cargo de rector de institución educativa indígena, la Sala consideró indispensable recaudar información normativa, técnica y fáctica, que permitiera definir la naturaleza, régimen funcional y competencias propias de dicho cargo. Por lo anterior, ofició al Ministerio de Educación Nacional, al Ministerio del Interior-Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, a la Procuraduría Delegada Preventiva y de Control de Gestión para Asuntos Étnicos, a la Secretaría de Educación del departamento del Amazonas, al Rector del Colegio Indígena Casa del Conocimiento del corregimiento de La Chorrera, al Rector de la Escuela Normal Superior “Marceliano Eduardo Canyes Santacana” y a la Asociación Zonal de Cabildos y Autoridades Tradicionales de La Chorrera (AZICATCH).
121. Con relación al expediente T-11.383.418: se pidió al Tribunal Administrativo de Santander y a la Sección Primera del Consejo de Estado que remitieran copia íntegra de los expedientes de pérdida de investidura tramitados en primera y segunda instancia, así como un informe detallado sobre las actuaciones posteriores a la decisión de primera instancia, incluyendo una constancia de ejecutoria de dicha decisión. Adicionalmente, se ordenó la remisión de copia de los expedientes de tutela a la Secretaría General del Consejo de Estado. Por último, a fin de establecer el alcance del rol, las funciones y las competencias que detentó Iván Jesús Serrano Miranda como miembro del consejo directivo del Colegio Ciudadela Educativa del Magdalena Medio, se ofició a la institución educativa mencionada y a la Secretaría de Educación del Distrito de Barrancabermeja para que remitieran información al respecto.
122. En virtud de ello, se obtuvieron las siguientes respuestas:
Tabla 1. Respuestas obtenidas en sede de revisión.
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Expediente |
Respuesta |
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T-11.212.945 |
Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia[50]: Informó que, tras la Sentencia dictada en segunda instancia por el Consejo de Estado el 26 de septiembre de 2024 (que confirmó el fallo de primera instancia), el proceso fue devuelto al Tribunal el 30 de enero de 2025, quien ordenó su cumplimiento el 20 de febrero de 2025. Asimismo, que la sentencia de primera instancia quedó ejecutoriada el 10 de diciembre de 2024, de lo cual se expidió constancia el 28 de enero de 2025. Además, proporcionó el enlace de acceso al expediente digital y los datos de contacto de las partes e intervinientes.
Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado[51]: Informó que profirió Sentencia de segunda instancia el 26 de septiembre de 2024, mediante la cual se confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia del 10 de abril de 2024 que decretó la pérdida de investidura de Gloria Cecilia Herrera Ospina y Luisa María Zapata Bernal como concejalas del municipio de Itagüí para el período 2024 a 2027. En su informe detalló las actuaciones adelantadas, destacando que el 28 de octubre de 2024 recibió un memorial de solicitud de aclaración que se negó mediante Auto del 21 de noviembre de 2024.
Gustavo Adolfo Betancur Castaño[52]: Afirmó que la pérdida de investidura impuesta a las accionantes es desproporcionada porque esta sanción excepcional solo se justifica frente a conflictos de intereses reales o patrimoniales que afecten materialmente el interés público, no ante conflictos aparentes o de naturaleza moral sin beneficio económico. Explicó que las decisiones atacadas ampliaron de forma indebida el alcance de la figura y con ello se desvirtúa su finalidad constitucional. En ese sentido, resaltó que la causal aplicada en este caso corresponde a un conflicto meramente aparente, pues no existía vínculo familiar, económico o político con el tercero involucrado y su elección se produjo luego de concurso de méritos, por lo que la sanción vulnera los derechos políticos de las accionantes y representa una aplicación expansiva e injustificada de la pérdida de investidura.
CNE[53]: Indicó que el grupo significativo de ciudadanos “Itagüí Somos Todos” no está registrado en el Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos, pues no tiene personería jurídica y su existencia ha sido coyuntural para procesos electorales precisos. Sin embargo, se inscribió su logo conforme a la Resolución 3593 de 2023. Respecto a la lista de candidatos presentada para el concejo del municipio de Itagüí (período 2024 a 2027), aclaró que dicha información corresponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil, autoridad competente para la inscripción de candidatos.
RNEC[54]: Informó que el grupo significativo de ciudadanos “Itagüí Somos Todos” inscribió listas de candidatos al Concejo Municipal de Itagüí en las elecciones territoriales de 2015 y 2023, pero aclaró que no tiene competencia para certificar su permanencia en el tiempo. No obstante, remitió los formularios y actas de escrutinio que evidencian la participación y resultados obtenidos por dicho movimiento en los comicios de 2015, 2019 y 2023, con declaratoria de electos para los períodos 2016 a 2019, 2020 a 2023 y 2024 a 2027.
Concejo Municipal de Itagüí[55]: Cristian David Osorio Agudelo, presidente del Consejo Municipal de Itagüí, remitió el expediente completo del proceso de selección del secretario general para el período 2024 y explicó que la Universidad del Atlántico, contratada para adelantar el concurso de méritos, elaboró y envió la lista de elegibles, la cual fue leída en la sesión de instalación del 2 de enero de 2024. En dicha sesión se verificó que uno de los elegibles no se presentó a la entrevista, se escuchó la presentación del candidato Gustavo Adolfo Betancur Castaño y, tras intervenciones de varios concejales, la corporación realizó una votación secreta en la que Betancur Castaño fue elegido con 16 votos a favor y uno en blanco. |
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T-11.232.143 |
Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar[56]: Remitió el enlace de acceso al expediente digital del proceso de nulidad electoral 20001-23-33-000-2023-00284-00 y brindó un informe de actuaciones posteriores a la Sentencia de segunda instancia del 21 de noviembre de 2024, incluyendo recepción del expediente, obedecimiento, notificaciones y archivo definitivo. También precisó que la sentencia quedó ejecutoriada el 19 de marzo de 2025, tras resolverse una solicitud de aclaración.
Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado[57]: Informó que profirió Sentencia de segunda instancia el 21 de noviembre de 2024 mediante la cual se confirmó la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar del 12 de agosto de 2024. En su informe detalló las actuaciones adelantadas, los datos de contacto de las partes e intervinientes y allegó el enlace de acceso al expediente digital.
CNE[58]: Señaló que la información sobre las funciones electorales del registrador municipal la detenta la RNEC.
RNEC[59]: Explicó que la Registraduría Municipal ejerce funciones estrictamente técnico-operativas derivadas del artículo 120 de la Constitución, la Ley 1475 de 2011, la Ley 1350 de 2009, el calendario electoral contenido en la Resolución 28229 de 2022 y el Manual Específico de Funciones, entre ellas la inscripción de ciudadanos por cambio de domicilio, la preparación y ejecución logística de las etapas preelectoral, electoral y poselectoral, la notificación de actos del Consejo Nacional Electoral, la recopilación y manejo de formularios electorales, la coordinación del proceso de jurados en el momento legalmente previsto, y las tareas propias del registro civil. Con base en ese marco normativo, también describió las actividades que puede desarrollar quien ocupa el cargo de registrador municipal, precisando que su labor consiste en ejecutar estas tareas instrumentales sin ejercer autoridad administrativa, política o electoral, ni intervenir en decisiones de fondo como la verificación de inhabilidades, la revocatoria de inscripciones o la declaración de elecciones, competencias que corresponden al Consejo Nacional Electoral. Agregó que, para el caso concreto, las actividades electorales en Pailitas fueron realizadas por el registrador Henry Loaiza Alzate, pues Johnny Enrique Saravia ya había sido trasladado a otro municipio, lo cual descarta cualquier incidencia funcional suya en beneficio del candidato demandado. |
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T-11.366.512 |
Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[60]: Informó que profirió Sentencia de primera instancia el 25 de julio de 2024 y que, en segunda instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado profirió la Sentencia del 12 de diciembre de 2024. Asimismo, que la sentencia fue debidamente notificada y quedó legalmente ejecutoriada el 15 de enero de 2025 a las 5:00 p. m. Además, proporcionó el enlace de acceso al expediente digital y los datos de contacto de las partes e intervinientes.
Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado[61]: Informó que profirió Sentencia de segunda instancia el 12 de diciembre de 2024 mediante la cual se revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 25 de julio de 2024 que negó las pretensiones de la demanda. En su informe detalló las actuaciones adelantadas y los datos de contacto de las partes e intervinientes y allegó el enlace de acceso al expediente digital.
Secretaría General del Consejo de Estado[62]: Mediante correo electrónico del 10 de noviembre de 2025 remitió copia de los expedientes de los procesos identificados con los números 11001-03-15-000-2025-00010-00 (primera instancia) y 11001-03-15-000-2025-00010-01 (segunda instancia) correspondientes a la acción de tutela promovida por José Benhur Teteye.
Ministerio de Educación Nacional[63]: explicó que el régimen aplicable a educadores y directivos docentes se estructura, en lo general, sobre los estatutos docentes de los Decretos Ley 2277 de 1979 y 1278 de 2002; sin embargo, a partir de la Sentencia C-208 de 2007, el Decreto 1278 no resulta aplicable a la vinculación, administración y formación de docentes y directivos docentes en establecimientos estatales ubicados en territorios indígenas que atienden población indígena, casos para los cuales rigen la Ley 115 de 1994, la Ley 715 de 2001, el Decreto 804 de 1995 y normas complementarias, con sujeción a la consulta previa y a la autonomía educativa de los pueblos indígenas.
Indicó que, en cumplimiento de la Sentencia SU-245 de 2021, se expidió el Decreto 1345 de 2023, que establece un sistema transitorio de equivalencias para dinamizadores pedagógicos o educadores indígenas, reconociendo su experiencia y saber propio, y que el Decreto 481 de 2025 reconoce el Sistema Educativo Indígena Propio (SEIP) como política de Estado, aunque su reglamentación técnica aún se encuentra en construcción, por lo que las funciones de los directivos docentes indígenas continúan regidas por la Ley 715 de 2001 y el Decreto 1345 de 2023.
Precisó que existen excepciones para el nombramiento de docentes y directivos docentes indígenas sin título de licenciado o normalista, cuando sean autorizados por las autoridades tradicionales (artículo 12 del Decreto 804 de 1995), y que los aspectos salariales de etnoeducadores y dinamizadores pedagógicos se regulan por los Decretos 597 y 619 de 2025.
Finalmente, recordó que, conforme a la Ley 715 de 2001, los rectores son los representantes legales de la institución educativa y administradores de los Fondos de Servicios Educativos, responsables de celebrar y ejecutar contratos con cargo a dichos recursos, aun cuando en territorios indígenas estas funciones deben ejercerse en armonía con la autonomía, la consulta y la concertación con las autoridades propias, respetando la cosmovisión y el derecho propio de cada pueblo.
Procuraduría Delegada Preventiva y de Control de Gestión para Asuntos Étnicos[64]: informó que no ha recibido solicitud formal de intervención en el asunto objeto de la presente acción de tutela, ni para actuar ante las autoridades demandadas en defensa de los derechos fundamentales invocados. En consecuencia, manifestó carecer de legitimación en la causa por pasiva, al no haber participado en los hechos que originan la presunta vulneración alegada.
No obstante, expuso consideraciones de orden constitucional, legal y jurisprudencial sobre el marco normativo aplicable al sistema educativo indígena y las funciones de los rectores en instituciones ubicadas en territorios indígenas.
En relación con el régimen jurídico, explicó que la contratación y administración de la atención educativa indígena se encuentra regulada por los Decretos 2500 de 2010 y 481 de 2025, los cuales reconocen el SEIP como política estatal que materializa el derecho a la educación propia y la autonomía educativa. Subrayó que el Ministerio de Educación Nacional (MEN) es la autoridad competente para definir el marco legal y técnico de las funciones, competencias y responsabilidades de los rectores de instituciones oficiales en territorios indígenas, en coordinación con las autoridades de gobierno propio indígena.
Asimismo, precisó que el sistema educativo se rige por una dualidad normativa:
- Un marco general nacional, sustentado en la Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación) y la Ley 715 de 2001, compiladas en el Decreto 1075 de 2015, que regula la estructura y gestión administrativa del servicio educativo.
- Un marco especial de autonomía indígena, establecido en los Decretos 2500 de 2010 y 481 de 2025, que exige la concertación con las autoridades tradicionales y el respeto a la autonomía educativa dentro del SEIP.
En este contexto, manifestó que las Secretarías de Educación de las Entidades Territoriales Certificadas (ETC) ejercen funciones administrativas, de interventoría, vigilancia y control, y actúan como nominadoras legales de los rectores que atienden población indígena, conforme al Decreto 1953 de 2014.
Finalmente, precisó que no tiene competencia para intervenir o emitir conceptos sobre decisiones judiciales del Consejo de Estado o de los tribunales administrativos, ni para ejercer control de legalidad sobre sus actos.
Ministerio del Interior - Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías[65]: informó que sus competencias están delimitadas por el Decreto 714 de 2024, el cual establece que su función principal consiste en administrar y custodiar información relacionada con registros de resguardos, comunidades, censos y autoridades indígenas. En ese sentido, precisó que no está dentro de sus atribuciones regular, interpretar ni establecer el marco legal o reglamentario del sector educativo, incluso tratándose de comunidades indígenas.
Recordó que el ente rector en materia educativa es el Ministerio de Educación Nacional, encargado —en coordinación con departamentos y municipios— de garantizar el derecho a la educación bajo principios como responsabilidad compartida, gratuidad, acceso, calidad, diversidad e inclusión.
En esta línea, citó el Decreto 2269 de 2023, el cual define las funciones del Ministerio de Educación, evidenciando que corresponde a dicho Ministerio fijar el marco regulatorio del sector, incluyendo la educación impartida en territorios indígenas. Asimismo, reiteró que toda actuación normativa o administrativa en materia educativa debe respetar los principios de autonomía, autodeterminación, diversidad étnica y cultural, reconocidos constitucional y legalmente.
Rector de la Escuela Normal Superior “Marceliano Eduardo Canyes Santacana”[66]: Informó que, conforme a la Resolución 02308 del 1º de agosto de 2022, el Colegio Indígena Casa del Conocimiento del corregimiento de La Chorrera fue asociado al Fondo de Servicios Educativos (FSE) de la Escuela Normal Superior Marceliano Eduardo Canyes Santacana de Leticia.
En virtud de dicha asociación, describió que la Escuela Normal Superior asumió la administración del FSE del Colegio Casa del Conocimiento y sus sedes, razón por la cual el rector de la Escuela Normal fue el único ordenador del gasto durante todo el período consultado (28 de octubre de 2022 a 28 de octubre de 2023) y Edwin René Teteye Botyay, rector del Colegio Casa del Conocimiento, no ejerció la ordenación del gasto, ni tuvo facultades contractuales asociadas al Fondo durante ese lapso.
Al respecto, indicó que Wilson Elizalde Mur ejerció la rectoría de la Escuela Normal y, por tanto, la ordenación del gasto desde el 14 de abril de 2021, por medio de la Resolución 0497 de 2021 y durante todo el período derivado de la Resolución 02308 de 2022. Luego, José Javier Echeverri Tique asumió la rectoría de la Escuela Normal el 24 de octubre de 2023, por medio del Decreto 0218 de 2023, continuando este último como ordenador del gasto.
Estas respuestas se acompañaron de los siguientes soportes: la Resolución 02308 de 2022, comunicaciones de aceptación, contrato de compra 022 de 2023 y actos administrativos de designación de los rectores.
Demás oficiados: La Secretaría de Educación del departamento del Amazonas, el Rector del Colegio Indígena Casa del Conocimiento del corregimiento de La Chorrera y la Asociación Zonal de Cabildos y Autoridades Tradicionales de La Chorrera (AZICATCH): guardaron silencio. |
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T-11.383.418 |
Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander[67]: Informó que profirió Sentencia de primera instancia el 11 de abril de 2024 y que, en segunda instancia, el Consejo de Estado profirió la Sentencia del 3 de octubre de 2024. Adicionalmente, que la sentencia de primera instancia quedó ejecutoriada el 17 de enero de 2025, de lo cual se expidió constancia el 20 de enero de 2025. Asimismo, precisó que el proceso fue devuelto al Tribunal el 2 de abril de 2025 y que, el 21 de abril de 2025, se dispuso el archivo del proceso. Además, proporcionó el enlace de acceso al expediente digital y los datos de contacto de las partes e intervinientes.
Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado[68]: Informó que profirió Sentencia de segunda instancia el 3 de octubre de 2024 mediante la cual se confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Santander del 11 de abril de 2024 que decretó la pérdida de investidura de Iván Jesús Serrano Miranda como concejal del municipio de Barrancabermeja para el período 2024 a 2027. En su informe detalló las actuaciones adelantadas, destacando que el 1 de noviembre de 2024 recibió un memorial de solicitud de aclaración presentado por el apoderado del accionante y que, posteriormente, el 26 de noviembre de 2024, se radicó una solicitud de adición, la cual fue rechazada por extemporánea el 30 de enero de 2025.
Secretaría General del Consejo de Estado[69]: Mediante correo electrónico del 10 de noviembre de 2025 remitió copia de los expedientes de los procesos identificados con los números 11001-03-15-000-2025-00247-00 (primera instancia) y 11001-03-15-000-2025-00247-01 (segunda instancia) correspondientes a la acción de tutela promovida por Iván Jesús Serrano Miranda en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Santander.
Institución Educativa Ciudadela Educativa del Magdalena Medio[70]: indicó que, si bien los consejos directivos de las instituciones educativas constituyen una instancia directiva y de participación de la comunidad educativa, es fundamental destacar su naturaleza orientadora, dado que la autoridad recae exclusivamente en el rector del establecimiento educativo. En ese sentido, señaló que las funciones de ese ente se encuentran previstas en el artículo 144 de la Ley 115 de 1994 y en el Decreto 1075 de 2015, resaltando que, si bien el consejo directivo cumple un papel clave en la administración del FSE, la ordenación del gasto corresponde únicamente al rector o director rural. Por ello, enfatizó que el consejo educativo no está llamado a coadministrar ni “cogerenciar” el plantel educativo, sino a orientar y participar en la planeación estratégica.
Explicó que las decisiones del consejo directivo se expresan principalmente a través de la adopción de reglamentos y la aprobación de planes financieros y académicos, los cuales generan efectos normativos y obligatorios en el ámbito institucional. Al respecto, identificó tres tipos de decisiones en las que interviene el consejo directivo:
- Reglamentos internos y disciplina: el consejo tiene competencia para crear el marco normativo interno de la institución, incluyendo el manual de convivencia, el reglamento financiero y de contratación, y el reglamento para el manejo de la tesorería.
- Políticas, planes y orientación institucional: participa en la orientación y planeación, por lo que interviene en la formulación y evaluación del proyecto educativo institucional, el plan anual de actualización académica, la asignación de cupos y la aprobación del presupuesto de ingresos y gastos, así como de sus adiciones y traslados.
- Organización institucional y cargos: aunque el consejo directivo no tiene competencia para crear o suprimir cargos, sí coordina la administración del FSE.
En cuanto a la naturaleza y efectos jurídicos de las decisiones del consejo directivo, señaló que estas son vinculantes y obligatorias para la gestión institucional dentro del ámbito de sus funciones reglamentarias y de planeación. Tales decisiones producen efectos para los estudiantes, docentes y personal administrativo y para el rector o director rural. Sin embargo, precisó que la participación del representante docente “colegiada y asesora y no le otorga autoridad administrativa o ejecutiva autónoma”[71].
Finalmente, indicó que el accionante se desempeñó como miembro del consejo directivo entre el 20 de febrero y el 25 de noviembre de 2022 y que su rol, con voz y voto, fue la de un consejero directivo. Explicó que el voto del accionante no era decisorio, dado el carácter de colegiado y pluralista del órgano. Sus funciones se definían como: (i) representativas, en tanto vocero del cuerpo docente, (ii) consultivas y de coordinación con el rector y (iii) deliberativas, dado que las decisiones del consejo son vinculantes y repercuten en el funcionamiento institucional. Finalmente, aclaró que el accionante no estaba autorizado para suscribir actos administrativos ni para firmar documentos en nombre del consejo directivo ni del establecimiento educativo.
Secretaría de Educación del Distrito de Barrancabermeja[72]: informó que los consejos directivos constituyen “un órgano de gobierno escolar y una instancia directiva, de participación de la comunidad educativa y de orientación académica y administrativa de establecimiento”, conforme a lo previsto en el artículo 144 de la Ley 115 de 1994, que resalta su carácter participativo y de orientación. Afirmó que las decisiones tomadas por esta instancia producen efecto por sí mismas y no requieren revisión por parte de la Secretaría. Por último, señaló que competencias como la celebración de contratos o convenios, la administración y ejecución de recursos públicos, la asignación de comisiones, licencias, vacaciones o traslado de personal, el reconocimiento de horas extras, la vinculación de personal supernumerario, entre otras, no corresponden a funciones del consejo directivo de una institución educativa. |
2.3. Vinculaciones, requerimiento de pruebas y nuevas respuestas obtenidas
123. Una vez recibidas y revisadas las piezas procesales remitidas desde los trámites ordinarios, el magistrado sustanciador constató que la intervención de determinadas autoridades imponía su vinculación al trámite de tutela. En consecuencia, mediante Auto del 10 de diciembre de 2025[73], dispuso las siguientes vinculaciones:
124. Respecto del expediente T-11.212.945: ordenó la vinculación de la Procuradora 222 Judicial II para la Conciliación Administrativa de Medellín, en calidad de tercera con interés, dada su intervención como apelante dentro del proceso de pérdida de investidura y su falta de vinculación previa en sede de tutela.
125. Respecto del expediente T-11.232.143: ordenó la vinculación del Procurador 123 Judicial II para la Conciliación Administrativa de Valledupar, también como tercero con interés, debido a su participación como apelante en el proceso de nulidad electoral y su falta de vinculación previa en sede de tutela.
126. Respecto del expediente T-11.366.512: ordenó la vinculación de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que, si bien la acción de tutela fue dirigida exclusivamente contra la Sección Quinta del Consejo de Estado como juez de segunda instancia, los reproches formulados recaen de manera principal sobre varios aspectos decididos en primera instancia por dicho Tribunal, que no fueron reexaminados en sede de apelación por no haber sido objeto de impugnación por el apelante único.
127. Respecto del expediente T-11.383.418: ordenó la vinculación de la Procuradora 159 Judicial II para la Conciliación Administrativa de Bucaramanga, como tercera con interés, dada su intervención como apelante en el proceso de pérdida de investidura y su falta de vinculación previa en sede de tutela.
128. Adicionalmente, tras analizar las respuestas allegadas, mediante el mismo auto se insistió en la remisión de la información previamente requerida con el fin de complementar los elementos de juicio obrantes y esclarecer la información. Por un lado, con relación a los expedientes T-11.212.945 y T-11.383.418, se requirió a la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado y por otro, respecto del expediente T-11.366.512, a la Secretaría de Educación del departamento del Amazonas, al Rector del Colegio Indígena Casa del Conocimiento del corregimiento de La Chorrera y a la Asociación Zonal de Cabildos y Autoridades Tradicionales de La Chorrera (AZICATCH).
129. En virtud de ello, se obtuvieron las siguientes respuestas:
Tabla 2. Nuevas respuestas obtenidas en sede de revisión.
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Expediente |
Respuesta |
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T-11.212.945 y T-11.383.418 |
Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado[74]: Remitió los expedientes de los procesos de pérdida de investidura identificados en segunda instancia con los números 05001-23-33-000-2024-00237-01 y 68001-23-33-000-2024-00220-01; así como copia íntegra de los Oficios 75, 76, 77, 78, 79, 80 y 81 del 20 de enero de 2025, mediante los cuales la Secretaría de la Sección Primera expidió la constancia de ejecutoria de la Sentencia de primera instancia del 11 de abril de 2024. |
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T-11.366.512 |
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A[75]: Rindió informe con ocasión de su vinculación al trámite. Al respecto, precisó que el reproche de la acción de tutela se dirige contra la Sección Quinta del Consejo de Estado por no haber valorado la condición indígena del demandado y haber desconocido la ausencia de prueba para sustentar temporalmente la inhabilidad.
En relación con el antecedente decisorio, precisó que el 25 de julio de 2024 profirió sentencia anticipada de primera instancia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, al concluir que no se acreditó el elemento temporal de la inhabilidad invocada. En particular, sostuvo que no se probó que, dentro de los 12 meses anteriores a la elección del señor José Benhur Teteye Botyay, su hermano, Edwin René Teteye Boytay, hubiera ejercido autoridad administrativa en su calidad de rector de la Institución Educativa Colegio Indígena Casa del Conocimiento, ubicada en el corregimiento de La Chorrera, departamento del Amazonas.
En particular, el Tribunal recordó cómo en su decisión se concluyó que las pruebas aportadas por la demandante —resolución de nombramiento y acta de posesión del año 2016— resultaban insuficientes, pues no daban cuenta del desempeño del cargo o del ejercicio de autoridad durante el período inhabilitante correspondiente a los 12 meses previos a la elección.
Edwin René Teteye Botyay[76], actuando en calidad de Rector del Colegio Indígena Casa del Conocimiento del corregimiento de La Chorrera, informó que, durante el período comprendido entre el 28 de octubre de 2022 y el 28 de octubre de 2023, no adoptó decisiones relacionadas con la celebración de contratos o convenios, no ejerció funciones de ordenación del gasto con cargo a recursos públicos, ni realizó actuaciones asociadas a la concesión de comisiones, licencias, vacaciones o traslados de personal, reconocimiento de horas extras, vinculación de personal supernumerario o ejercicio de funciones de control interno. Precisó que, durante dicho período y hasta la fecha, la administración y manejo de los recursos del FSE no han estado a su cargo, sino que corresponden a la Escuela Normal Superior de Leticia, de conformidad con los lineamientos impartidos por el Ministerio de Educación Nacional.
Asimismo, refirió que los procesos de concertación y toma de decisiones colectivas con las autoridades tradicionales indígenas se desarrollan en el marco de las sesiones del Consejo Directivo Institucional, instancia en la que participan, entre otros, un representante de las autoridades indígenas, así como representantes de género, familia, niñez y de los padres y madres de familia de la comunidad educativa. Indicó que en dicho espacio se analizan, sugieren y aprueban las actuaciones de carácter administrativo y disciplinario relacionadas con los estudiantes, de conformidad con lo establecido en el Proyecto Educativo Institucional (PEI) y en el Manual de Convivencia vigente, dentro del ámbito de competencias propias del Consejo Directivo Institucional.
En relación con la ordenación del gasto con cargo a recursos públicos, y en particular respecto de los FSE, explicó que dichos recursos son anunciados, administrados y ejecutados por la Escuela Normal Superior de Leticia, entidad que ejerce las competencias administrativas y financieras correspondientes. Precisó que, en articulación con el Consejo Directivo Institucional, se consolidan y remiten las necesidades de la institución para que la Escuela Normal Superior adelante los trámites de ejecución del gasto y que, en este marco, la función del rector y de la institución educativa se limita a verificar y certificar la recepción efectiva de los bienes, insumos o elementos solicitados, sin intervenir en los procesos de ordenación o ejecución presupuestal.
Finalmente, informó que el Proyecto Educativo Institucional y/o Comunitario (PEI/PEC) fue elaborado mediante un proceso participativo comunitario desarrollado entre los años 1994 y 1999, período en el cual obtuvo resolución de aprobación por parte de la Secretaría de Educación del Departamento del Amazonas. Indicó que dicho proyecto ha sido actualizado posteriormente en el marco de Juntas de Autoridades, Asambleas Comunitarias y reuniones de Planeación y Evaluación Institucional, y anexó copia del Proyecto Educativo Institucional y/o Comunitario vigente.
Demás requeridos: la Secretaría de Educación del departamento del Amazonas y la Asociación Zonal de Cabildos y Autoridades Tradicionales de La Chorrera (AZICATCH) guardaron silencio. |
2.4. Traslado de la información obtenida y respuestas
130. El 16 de enero de 2026 la Secretaría General de la Corte Constitucional corrió traslado de las respuestas recibidas[77]. En el marco de dicho traslado, se allegaron las siguientes respuestas:
Tabla 3. Respuestas luego del traslado de la información obtenida
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Expediente |
Respuesta |
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T-11.212.945 |
Consejero de Estado Pablo Andrés Córdoba Acosta[78]: Realizó un repaso del proceso de pérdida de investidura de las accionantes y concluyó que la decisión adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado no vulneró los derechos fundamentales del accionante, por cuanto se ajusta a los presupuestos normativos y jurisprudenciales que rigen la materia.
Procuradora 222 Judicial II para Asuntos Administrativos[79]: Presentó escrito en el que señaló que la acción satisface los presupuestos generales de procedencia y que, en cuanto al fondo, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defectos fáctico y sustantivo al declarar la pérdida de investidura sin probar un interés particular, directo y actual de las concejalas y al convertir una causal de impedimento en una de pérdida de investidura. |
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T-11.366.512 |
José Benhur Teteye Botyay[80]: Se refirió en primer lugar a la contestación emitida por la Secretaría de Educación, para destacar que se fundamentó en el precedente fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-208 de 2007 y reiterado en la SU-245 de 2021. A partir de ello, concluyó que, tratándose de instituciones educativas ubicadas en territorios indígenas, las decisiones deben adoptarse en armonía con los principios de autonomía, consulta y concertación con las autoridades tradicionales o cabildos indígenas, conforme a lo dispuesto en el Decreto 804 de 1995 y el Decreto 1345 de 2023.
En segundo lugar, al analizar la respuesta rendida por Edwin René Teteye Botyay, resaltó que este manifestó no haber ejercido, durante el período comprendido entre el 28 de octubre de 2022 y el 28 de octubre de 2023, funciones asociadas a la celebración de contratos o convenios, ordenación del gasto, manejo de recursos públicos, administración del FSE, ni decisiones relativas a situaciones administrativas del personal. Señaló, además, que dichas competencias corresponden a la Secretaría de Educación del Departamento del Amazonas o a la Escuela Normal Superior de Leticia, y que las decisiones administrativas y disciplinarias se adoptan de forma colegiada en el Consejo Directivo Institucional, conforme al Proyecto Educativo Institucional y al Manual de Convivencia. Añadió que la función del rector se limita a la verificación y certificación de la recepción de bienes, sin intervención en procesos presupuestales.
Finalmente, con apoyo en la respuesta de la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sostuvo que del análisis conjunto de las pruebas trasladadas se desprenden fundamentos jurídicos suficientes para conceder las pretensiones en sede de revisión. A su juicio, se omitió la aplicación del régimen excepcional de las comunidades indígenas previsto en la Ley 21 de 1991, que aprobó el Convenio 169 de la OIT, así como el precedente relevante del Consejo de Estado.
Samuel Alejandro Pineda Sáenz[81]: Precisó que la acción de tutela no fue dirigida contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sino exclusivamente contra la Sección Quinta del Consejo de Estado y sus integrantes, razón por la cual dicha corporación no fue vinculada al trámite constitucional.
Indicó que, en la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca reconoció que el rector de la Institución Educativa Colegio Indígena Casa del Conocimiento ejerce autoridad administrativa, con poderes decisorios, de mando o imposición, en los términos del artículo 126 de la Ley 115 de 1994; no obstante, negó la nulidad de la elección al estimar no acreditado el elemento temporal de la inhabilidad, esto es, el ejercicio del cargo dentro del período inhabilitante.
Contra esa decisión se interpuso recurso de apelación y, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó el fallo y declaró la nulidad de la elección de José Benhur Teteye Botyay como diputado de la Asamblea Departamental del Amazonas, al considerar configurada la causal prevista en el numeral 6 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, circunscribiendo su análisis al elemento temporal, dado que los demás presupuestos habían sido acreditados en primera instancia. Señaló que el Consejo de Estado concluyó que el acervo probatorio permitía establecer que Edwin René Teteye Botyay ostentó la calidad de rector dentro del año anterior a la elección, circunstancia reconocida incluso en la contestación de la demanda.
Agregó que la respuesta rendida por este último carece de congruencia con el Proyecto Educativo Institucional (PEI), en cuanto reconoce expresamente al rector como autoridad administrativa y civil, sin aportar prueba alguna que desvirtúe el ejercicio funcional durante el período comprendido entre el 28 de octubre de 2022 y el 28 de octubre de 2023. Asimismo, precisó que el PEI no modifica el acto administrativo de nombramiento ni limita la autoridad inherente al cargo.
Finalmente, sostuvo que la decisión adoptada por la Sección Quinta del Consejo de Estado se ajusta a derecho, no vulnera el debido proceso ni el acceso a la justicia y fue proferida con pleno respeto de las garantías procesales. En ese sentido, afirmó que no existe un régimen de excepción ni un tratamiento diferencial étnico aplicable a los candidatos a cargos de elección popular, por lo que, al haberse acreditado en segunda instancia todos los presupuestos de la inhabilidad prevista en el numeral 6 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, resultaba procedente la declaratoria de nulidad de la elección para el período 2024-2027. |
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T-11.383.418 |
Consejero de Estado Pablo Andrés Córdoba Acosta[82]: Realizó un repaso del proceso de pérdida de investidura de Iván Jesús Serrano Miranda y concluyó que la decisión adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado no vulneró los derechos fundamentales del accionante y se encuentra debidamente amparada en los principios de independencia y de autonomía judicial establecidos en el artículo 228 superior. |
2.5. Conocimiento del asunto por parte de la Sala Plena de esta Corte
131. Una vez verificados los hechos relevantes y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 del Acuerdo 01 de 2025 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional), el magistrado sustanciador sometió a consideración de la Sala Plena los expedientes acumulados, con el fin de que esta determinara si asumía su conocimiento. En sesión del 10 de diciembre de 2025, la Sala Plena resolvió avocar el conocimiento de los procesos acumulados.
132. En consecuencia, y conforme a la competencia asumida por la Sala Plena, mediante Auto del 11 de diciembre de 2025[83], el magistrado sustanciador dispuso la actualización de los términos procesales para decidir el asunto, en cumplimiento de lo previsto en el citado artículo 60 del Acuerdo 01 de 2025.
2.6. Requerimiento de pruebas expediente T-11.232.143
133. Mediante Auto del 26 de enero de 2026 se requirió a la RNEC para que informara sobre los posibles trámites sancionatorios a jurados de votación que Johnny Enrique Saravia Rodríguez pudo conocer o impulsar como registrador municipal de Pailitas (Cesar) durante el tiempo en que ejerció dicho cargo (desde el 12 de octubre de 2022 hasta el 2 de junio de 2023), independientemente de la etapa en la que intervino[84].
134. La RNEC brindó respuesta el 25 de febrero de 2026, en la que señaló que durante ese lapso Johnny Enrique Saravia Rodríguez no conoció ni impulsó ningún trámite sancionatorio a jurado de votación alguno. No obstante, recalcó que retomó el cargo en 2024 y en 2025 sí adoptó dos decisiones en las que concluyó trámites sancionatorios que habían iniciado en 2024[85].
II. CONSIDERACIONES
135. Con miras a solucionar el presente asunto, la Sala seguirá el siguiente esquema: (i) se establecerá la competencia de la Corte para analizar cada caso, (ii) se abordará el examen de procedibilidad de la acción para cada solicitud de tutela y, en caso de que se supere esta etapa, se procederá con (iii) el planteamiento de los problemas jurídicos, (iv) se realizará una descripción teórica de los defectos invocados por la accionante y (iv) se precisarán los ejes temáticos con base en los cuales se resolverá, finalmente, (v) se resolverá el caso concreto.
1. Competencia
136. La Sala Plena de la Corte es competente para conocer de estas acciones de tutela, de acuerdo con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución, los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, el artículo 60 del Acuerdo 01 de 2025 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional) y de conformidad con la decisión de avocar el conocimiento de los procesos acumulados adoptada en sesión del 10 de diciembre de 2025[86].
2. Presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial
137. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la acción de tutela procede contra los actos y las decisiones expedidas en ejercicio de la función jurisdiccional[87]. Lo anterior, como resultado de una interpretación sistemática de la Constitución con varios instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos[88], los cuales establecen que: “toda persona podrá hacer uso de mecanismos judiciales ágiles y efectivos que los ampare contra la amenaza o violación de los derechos fundamentales, aun si esta se causa por quienes actúan en ejercicio de funciones oficiales”[89].
138. A partir de la Sentencia C-543 de 1992, este Tribunal admitió la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales en relación con actuaciones de hecho que impliquen una grave vulneración a los derechos fundamentales. Posteriormente, la Corte desarrolló una sólida línea jurisprudencial concerniente a las vías de hecho para abordar el estudio de casos respecto de los cuales se aduce un proceder arbitrario por parte de los jueces que vulnera derechos fundamentales[90].
139. En virtud de lo anterior, con la Sentencia C-590 de 2005 la Corte redefinió la expresión vía de hecho e introdujo los criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Estos presupuestos fueron distinguidos en dos categorías: requisitos generales de procedencia con naturaleza procesal y causales específicas de procedibilidad de naturaleza sustantiva.
140. Por tratarse en este caso de acciones de tutela contra providencias judiciales, se realizará un análisis de los requisitos generales conforme las reglas de procedencia dispuestas desde la Sentencia C-590 de 2005, reiteradas y precisadas, entre otras, en la Sentencia SU-322 de 2024. Igualmente, se tendrá en cuenta que, por tratarse de tutelas contra sentencias de una alta corte, ese examen se hace más riguroso, de acuerdo con lo dispuesto, entre otros, en las Sentencias SU-257 de 2021, SU-215 de 2022 y SU-269 de 2023.
Tabla 4. Descripción de los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela
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Presupuesto |
Contenido |
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Legitimación en la causa
Abordado, entre otras, en las Sentencias T-455 de 1992, T-531 de 2002, T-1025 de 2005, SU-055 de 2015 y SU-329 de 2024. |
Por activa: El artículo 86 de la CP permite interponer acción de tutela directamente o mediante representante legal, apoderado judicial, agente oficioso, defensor del pueblo o personero municipal, sujeto a requisitos que habiliten la defensa ajena. La representación legal aplica para menores de edad y personas jurídicas. La agencia oficiosa es excepcional, requiriendo manifestación de dicha calidad y prueba de que el titular no puede actuar por sí mismo.
Al respecto, conviene recordar que, en las Sentencias T-531 de 2002 y T-1025 de 2006, entre otras, esta Corporación estableció los requisitos del apoderamiento judicial en materia de tutela, señalando que este es (i) un acto jurídico formal que debe realizarse por escrito, (ii) se concreta en un poder que se presume auténtico y debe ser especial y (iii) el destinatario sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional.
Por pasiva: El artículo 5 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que la tutela procede contra acciones u omisiones de autoridades o de particulares en casos específicos, como la prestación de servicios públicos (artículo 42, numeral 3). La legitimación pasiva exige identificar al sujeto responsable y vincular su conducta con la afectación al derecho fundamental. |
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Inmediatez Abordado, entre otras, en las Sentencias T-596 de 1992, SU-961 de 1999, T-1170 de 2008, T-604 de 2017 y SU-286 de 2021. |
La acción de tutela, según el artículo 86 de la CP, busca la protección inmediata de derechos fundamentales, exigiendo su ejercicio en un plazo razonable para garantizar la efectividad concreta del derecho vulnerado. Aunque no hay término de caducidad legal, el juez de tutela debe verificar la oportunidad de la acción considerando las circunstancias del actor y los derechos de terceros. |
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Subsidiariedad
Abordado, entre otras, en las Sentencias T-569 de 1992, SU-542 de 1999, T-983 de 2007, SU-115 de 2018 y SU-322 de 2024. |
De acuerdo con los artículos 86 de la CP y 6 del Decreto Ley 2591 de 1991, la tutela es improcedente si existe un mecanismo judicial idóneo y eficaz que pueda emplearse para buscar la salvaguarda de los derechos, salvo que se esté en presencia de un posible perjuicio irremediable.
Es procedente de forma definitiva si no hay medios judiciales adecuados y eficaces, o de manera transitoria si, existiendo estos medios, sea procedente para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Un mecanismo judicial es idóneo si es apto para resolver el problema jurídico y eficaz si protege oportunamente el derecho.
El perjuicio irremediable, según la jurisprudencia, se caracteriza por ser inminente, grave, urgente e impostergable. |
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Identificación razonable de los hechos que generan la vulneración acusada sobre los derechos fundamentales implicados
Abordado, entre otras, en las Sentencias C-590 de 2005, T-401 de 2012, T-926 de 2014, SU-217 de 2019 y SU-322 de 2024. |
Consiste en que el actor ofrezca claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial.
En este punto, es importante que el juez de tutela verifique que los argumentos se hubieren planteado al interior del proceso judicial, de haber sido esto posible. |
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Irregularidad procesal con efecto decisivo en el trámite judicial
Abordado, entre otras, en las Sentencias C-590 de 2005, T-1039 de 2008, T-047 de 2012 y SU-322 de 2024. |
Es indispensable que cuando se alegue una irregularidad procesal: (i) se constate que, en efecto, ocurrió una anomalía en el trámite, (ii) que esta haya influido en la decisión final y (iii) que el fallo resultante impacte directamente derechos fundamentales. |
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Que no se cuestione una sentencia de tutela o de control abstracto de constitucionalidad, ni tampoco contra una sentencia interpretativa dictada por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz
Abordado, entre otros, en las Sentencias T-088 de 1999, SU-1219 de 2001, C-590 de 2005, C-111 de 2023, SU-388 de 2023 y SU-322 de 2024. |
Esto por cuanto (i) los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, máxime cuando todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas[91]; y (ii) la decisión proferida por esta Corporación en sede de revisión o control abstracto hace tránsito a cosa juzgada constitucional.
De igual manera, no procede la acción en contra de decisiones de carácter general, impersonal y abstracto, como las adoptadas en sede del control abstracto de constitucionalidad que ejerce el Consejo de Estado, ni tampoco contra una sentencia interpretativa dictada por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz, dado el carácter de efectos erga omnes. |
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Relevancia constitucional
Abordado, entre otros, en las Sentencias C-590 de 2005, T-458 de 2016, SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-322 de 2024. |
Esta Corte ha manifestado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional[92] y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad[93]; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales[94]; y (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[95].
Que la controversia deba versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal o económico implica que las discusiones de orden legal o de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite[96], dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”[97], so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones”[98]. En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho[99], como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”[100], salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales”[101] o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico[102], por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” [103].
Segundo, que el caso involucre algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental implica que la cuestión deba revestir una “clara”[104], “marcada” e “indiscutible”[105] relevancia constitucional, dado que el único objeto de la tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales fundamentales[106]. Por tal razón, es necesario que “la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”[107]. Esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) “la interpretación del estatuto superior” [108], (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales. Lo anterior, exige al juez “indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”[109].
Tercero, en cuanto al hecho de que la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad, se ha dicho que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios[110], pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”[111]. En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales[112]. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”[113], en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios. |
141. A partir de los presupuestos de procedibilidad expuestos en el cuadro anterior, corresponde ahora examinar su verificación en el asunto objeto de estudio. El siguiente cuadro sistematiza dicho análisis, confrontando cada presupuesto con la información acreditada en el expediente, a fin de determinar la procedencia del amparo solicitado.
Tabla 5. Verificación de los presupuestos de procedencia en cada expediente.
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Expediente |
Análisis |
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T-11.212.945 |
Cuestión previa:
Como se mencionó líneas atrás, un amplio grupo de personas[114] presentó solicitudes de coadyuvancia en la acción de tutela manifestando su apoyo a las pretensiones de las accionantes, indicando que votaron por Luisa María Zapata Bernal en las elecciones del 29 de octubre de 2023.
Al respecto, si bien este tema fue zanjado por el juez de tutela de primera instancia y su decisión sobre el particular no fue objetada, surge pertinente señalar que el inciso segundo del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 establece que la persona que tenga “un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él” para respaldar las pretensiones del actor o de la persona o autoridad pública contra la cual se dirige la acción de tutela. Precisamente, la jurisprudencia constitucional ha definido la coadyuvancia en los procesos de tutela como “la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir las reclamaciones y argumentos expuestos por el demandante de la tutela”[115].
En todo caso, esta Corte ha estimado que el coadyuvante no podrá llevar a cabo actos procesales que “impliquen disposición del derecho en litigio”[116]. Así mismo, no podrá modificar el problema jurídico planteado en la acción de tutela[117] ni “realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante”[118].
En virtud de lo anterior, sin perjuicio de la decisión adoptada por el a-quo constitucional al respecto, la Sala Plena hará especial consideración de los argumentos formulados por quienes plantearon su coadyuvancia, pero se centrará exclusivamente en los argumentos planteados en la acción de tutela.
Legitimación en la causa por activa: Se cumple. La acción de tutela fue presentada por Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina, quienes son titulares de los derechos fundamentales que se exponen vulnerados con ocasión de las Sentencias del 10 de abril de 2024 y del 26 de septiembre de 2024, proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia y por la Sección Primera del Consejo de Estado, respectivamente, mediante las cuales se decretó la pérdida de investidura como concejalas de las accionantes. La acción de tutela se adelantó por intermedio de apoderado judicial y en el expediente obra el poder especial que lo faculta para ejercer la acción de amparo en su nombre.
Legitimación en la causa por pasiva: Se cumple. La acción de tutela se dirigió en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y de la Sección Primera del Consejo de Estado, autoridades que emitieron las decisiones objeto de controversia.
Ahora bien, en sede de tutela fueron vinculados Walter Esneider Betancur Montoya (demandante del proceso de pérdida de investidura), Gustavo Adolfo Betancur Castaño (elegido secretario general) y el Concejo Municipal de Itagüí. En estos tres casos, la vinculación obedece a la participación que cada sujeto tuvo en los hechos que dieron lugar al litigio y, por ello, ostentan un interés en el trámite; sin embargo, tal circunstancia no permite predicar de ellos legitimación en la causa por pasiva, pues no fueron los autores de las decisiones judiciales que se controvierten en sede de amparo constitucional.
Por otro lado, en sede de revisión se vinculó a la Procuradora 222 Judicial II para la Conciliación Administrativa de Medellín, quien, en razón de sus funciones, interpuso recurso de apelación en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en primera instancia en el proceso objeto de estudio. Por tal razón, tal como se afirmó con los demás vinculados, ostenta un interés en este trámite, sin que ello signifique que se encuentre legitimada en la causa por pasiva.
Recuérdese que tener interés para obrar no es lo mismo que ostentar legitimación; lo primero implica que quien actúa puede reportar utilidad con su intervención, mientras que el segundo implica que dicha expectativa de utilidad sea derivada de la relación sustancial comprometida en el litigio o impuesta por una disposición normativa[119].
En consecuencia, Walter Esneider Betancur Montoya (demandante del proceso de pérdida de investidura), Gustavo Adolfo Betancur Castaño (elegido secretario general), el Concejo Municipal de Itagüí y la Procuradora 222 Judicial II para la Conciliación Administrativa de Medellín se tendrán como terceros con interés en la decisión.
Inmediatez: Se cumple. Las providencias cuestionadas fueron proferidas el 10 de abril de 2024, en primera instancia, y el 26 de septiembre de 2024, en segunda instancia. La acción de tutela fue radicada el 3 de febrero de 2025, es decir, dentro de un plazo inferior a cinco meses desde la decisión que puso fin al proceso. En consecuencia, se entiende que la tutela fue presentada en un tiempo razonable.
Subsidiariedad: Se cumple. En primer lugar, la decisión final sobre el asunto objeto de reproche es una sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por lo que contra ella no procede ningún recurso ordinario.
En segundo lugar, en cuanto a los recursos extraordinarios (i) si bien de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 1881 de 2018, que regula el procedimiento de pérdida de investidura de concejales y diputados, las decisiones mediante las cuales se declara la perdida de investidura son susceptibles del recurso extraordinario de revisión, los argumentos formulados en el escrito de tutela difieren de las causales que habilitan la interposición de la revisión[120]; y (ii) al ser proferida la última providencia cuestionada por el Consejo de Estado, no es factible el recurso de unificación de jurisprudencia (artículos 256 a 267 del CPACA).
Identificación razonable de los hechos que generan la vulneración acusada sobre los derechos fundamentales implicados: Se cumple. Las accionantes presentaron una ilación concatenada de ideas a partir de las cuales (i) describieron con claridad los supuestos fácticos que serán objeto de análisis, (ii) precisaron los presuntos yerros en que incurrieron las autoridades judiciales accionadas y (iii) esbozaron con nitidez su posición jurídica para dar solución al conflicto judicial planteado.
Irregularidad procesal con efecto decisivo en el trámite judicial: Los reproches de las accionantes se enfocaron en los defectos sustantivo, fáctico, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución, por lo que, en principio, se entiende que sus reparos no dan cuenta de alguna irregularidad procesal orientada a plantear la configuración de un defecto procedimental. Por consiguiente, en lo que respecta a este expediente, no es menester la verificación de este presupuesto.
Que no se cuestione una sentencia de tutela o de control abstracto de constitucionalidad: Se cumple. Las decisiones judiciales atacadas no consisten en sentencias de tutela, ni de control abstracto de constitucionalidad, ni corresponden a algún asunto que corresponda al control abstracto de constitucionalidad que ejerce el Consejo de Estado, y tampoco se dirige la acción en contra de una sentencia interpretativa dictada por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz[121]. En concreto, se trata de dos sentencias (primera y segunda instancia) proferidas en el marco de un proceso de pérdida de investidura.
Relevancia constitucional: Se cumple. Contrario a lo sostenido por los jueces de instancia, según los cuales la acción de tutela sería improcedente por reproducir los mismos planteamientos formulados en el proceso de pérdida de investidura, lo que implicaría su utilización como una tercera instancia, la Sala advierte que el presente asunto plantea un debate que trasciende el ámbito de la mera legalidad. La presente acción de tutela cuestiona decisiones judiciales que, según las accionantes, afectan de manera directa derechos fundamentales de naturaleza política, al declararse la pérdida de investidura con fundamento en una interpretación presuntamente imprecisa de los presupuestos para entender configurada la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses, decretada en este caso a partir del evento de impedimento previsto en el numeral 14 del artículo 11 del CPACA.
De acuerdo con las accionantes, el juez administrativo entendió configurada dicha causal sin atender a los parámetros constitucionales que orientan su interpretación restrictiva, ni a la exigencia de que las limitaciones a los derechos políticos, en contextos de representación popular, se fundamenten en criterios claros, previsibles y uniformes. En particular, se cuestiona la extensión de una causal de impedimento al ámbito sancionatorio más gravoso del ordenamiento, como lo es la pérdida de investidura, sin un análisis riguroso sobre la existencia de un interés particular y directo que justifique semejante consecuencia.
Lo anterior reviste especial trascendencia constitucional, en tanto las decisiones judiciales en esta materia inciden de forma directa en la conformación de los órganos de representación política y en la confianza en la integridad del sistema democrático. De ahí que su control deba sujetarse a estándares particularmente exigentes de coherencia interpretativa y de protección del núcleo esencial de los derechos a elegir y ser elegido, especialmente cuando se debate la procedencia de sanciones que comportan la exclusión definitiva del escenario de la política electoral.
En el caso concreto, la controversia adquiere una dimensión constitucional adicional, en razón a que la supuesta configuración del conflicto de intereses se predica de una elección precedida de un procedimiento meritocrático y de una lista de elegibles que, por las especiales particularidades del caso, al parecer no ofrecía margen de discrecionalidad en su análisis, lo que plantea serias dudas sobre la posibilidad misma de identificar un interés particular jurídicamente relevante. Determinar si, en estos escenarios, puede hablarse de un beneficio individual que comprometa la imparcialidad de quien decide no es una cuestión meramente legal, sino un problema constitucional ligado al alcance de las restricciones a los derechos políticos y al principio de culpabilidad en materia sancionatoria.
Estas accionantes de tutela formulan interrogantes sobre la manera en que los jueces valoraron la concurrencia del elemento subjetivo de la culpabilidad, en un contexto en el que se impuso una sanción de máxima intensidad como servidoras de elección popular. Así las cosas, la relevancia radica en la necesidad de que el juez constitucional se pronuncie respecto de tales reproches con el objeto de precisar parámetros uniformes sobre la acreditación de dicho elemento en clave de los límites constitucionales acerca de equiparar causales de impedimento con causales de conflicto de intereses, a fin de garantizar la protección efectiva de los derechos políticos y armonizar la jurisprudencia constitucional y de lo contencioso administrativo.
Finalmente, resulta pertinente destacar que en la Sentencia SU-368 de 2025 la Sala Plena de esta Corporación consideró que el hecho de que la decisión controvertida haya sido proferida por una Alta Corte en ejercicio de competencias de control electoral constituye un elemento que contribuye a tener por satisfecho el requisito de relevancia constitucional; particularmente en aquel caso se destacó que “por tratarse de una providencia […] frente a las acusaciones de interpretación arbitraria de disposiciones con contenido constitucional, la intervención del juez de tutela adquiere una especial relevancia constitucional, por lo que la Corte Constitucional, como intérprete autorizada de la Carta Política, está llamada a precisar criterios y prevenir afectaciones estructurales al ejercicio de los derechos políticos y al sistema democrático representativo”. En consecuencia, dado que en el presente asunto concurre dicha circunstancia, esta se incorpora como una razón adicional para estimar acreditado este presupuesto. |
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T-11.232.143 |
Legitimación en la causa por activa: Se cumple. La acción de tutela fue presentada por Raúl Romero Rodríguez, quien es titular de los derechos fundamentales que se exponen vulnerados con ocasión de las Sentencias del 12 de agosto de 2024 y del 21 de noviembre de 2024, proferidas por el Tribunal Administrativo del Cesar y por la Sección Quinta del Consejo de Estado, respectivamente, mediante las cuales se decretó la nulidad de la elección del accionante como diputado de la Asamblea del departamento del Cesar. La acción de tutela se adelantó por intermedio de apoderado judicial y en el expediente obra el poder especial que lo faculta para ejercer la acción de amparo en su nombre.
Legitimación en la causa por pasiva: Se cumple. La acción de tutela se dirigió en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado, autoridad que emitió la decisión final objeto de controversia. De manera que le asiste un interés directo respecto del resultado de este trámite.
Por otro lado, se recuerda que en sede de instancia fueron vinculados el Tribunal Administrativo del Cesar, la RNEC, el CNE, Juana Modesta García Mejía[122], Jaime Luis Ochoa Quiñones[123], Lizeth Carolina Escamilla Charris[124] y Sebastián Martínez Botello[125].
Pues bien, respecto del tribunal en comento, al ser la autoridad que profirió la decisión de primera instancia, se entiende que le asiste legitimación en la causa por pasiva porque la decisión que se adopte tendrá incidencia al interior del proceso que fue objeto de su estudio.
Respecto de los demás vinculados, la convocatoria obedece solamente a la intervención que cada uno tuvo en los hechos que dieron lugar al litigio electoral y, por ello, ostentan un interés en el trámite; sin embargo, tal circunstancia no permite predicar de ellos legitimación en la causa por pasiva, pues no fueron autores de alguna de las decisiones judiciales controvertidas en este escenario.
Recuérdese que tener interés para obrar no es lo mismo que ostentar legitimación; el primero implica que quien actúa puede reportar utilidad con su intervención, mientras que el segundo implica que dicha expectativa de utilidad sea derivada de la relación sustancial comprometida en el litigio o impuesta por una disposición normativa[126]. En consecuencia, estos últimos se tendrán como terceros con interés en la decisión.
Inmediatez: Se cumple. Las providencias cuestionadas fueron proferidas el 12 de agosto de 2024, en primera instancia, y el 24 de noviembre de 2024, en segunda instancia. La acción de tutela fue radicada el 19 de marzo de 2025, es decir, dentro de un plazo inferior a cuatro meses desde la decisión que puso fin al proceso. En consecuencia, se entiende que la tutela fue presentada en un tiempo razonable.
Subsidiariedad: Es preciso mencionar que en este expediente el juez de tutela (i) declaró la improcedencia de la acción respecto de las acusaciones presentadas por la supuesta desatención de las normas internacionales sobre derechos políticos, pues, dijo, el accionante no presentó al interior del proceso ordinario tales argumentos, de manera que no se satisfizo el presupuesto de subsidiariedad; e (ii) indicó que los demás reproches sí cumplían con los requisitos de procedencia.
Sobre el primer punto, estima la Sala que la decisión de improcedencia respecto de tal alegato fue acertada. Esto, porque al revisar el trámite judicial se corroboró que, en efecto, el accionante no planteó al interior del proceso de nulidad electoral los argumentos relacionados con la supuesta desatención de normas internacionales.
Respecto a los demás reproches, igualmente se estima acertada la conclusión sobre la satisfacción del presupuesto de subsidiariedad, en tanto la decisión final sobre el asunto objeto de reproche es una sentencia de segunda instancia, por lo que contra ella no procede ningún recurso ordinario.
Adicionalmente, vale mencionar sobre la eventual viabilidad de los recursos extraordinarios que (i) si bien la decisión del Consejo de Estado es susceptible del recurso extraordinario de revisión, los argumentos formulados en el escrito de tutela difieren de las causales que habilitan la interposición de la revisión[127]; y (ii) al ser proferida la última providencia cuestionada por el Consejo de Estado, no es factible el recurso de unificación de jurisprudencia (artículos 256 a 267 del CPACA).
Identificación razonable de los hechos que generan la vulneración acusada sobre los derechos fundamentales implicados: Se cumple. El accionante presentó una ilación concatenada de ideas a partir de las cuales (i) describió con claridad los supuestos fácticos que serán objeto de análisis, (ii) precisó los presuntos yerros en que incurrieron las autoridades judiciales accionadas y (iii) esbozó con nitidez su posición jurídica para dar solución al conflicto judicial planteado.
Irregularidad procesal con efecto decisivo en el trámite judicial: Los reproches del accionante se enfocaron en los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente, por lo que, en principio, se entiende que sus reparos no dan cuenta de alguna irregularidad procesal orientada a plantear la configuración de un defecto procedimental. Por consiguiente, en lo que respecta a este expediente, no es menester la verificación de este presupuesto.
Que no se cuestione una sentencia de tutela o de control abstracto de constitucionalidad: Se cumple. Las decisiones judiciales atacadas no consisten en sentencias de tutela, ni de control abstracto de constitucionalidad, ni corresponden a algún asunto que corresponda al control abstracto de constitucionalidad que ejerce el Consejo de Estado, y tampoco la acción se dirige en contra de una sentencia interpretativa dictada por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz[128]. En concreto, se trata de dos sentencias (primera y segunda instancia) proferidas en el marco de un proceso de nulidad electoral.
Relevancia constitucional: Se cumple. Contrario a lo sostenido por los jueces de instancia, según los cuales la acción de tutela sería improcedente por reproducir los mismos planteamientos formulados en el proceso de nulidad electoral, lo que implicaría su utilización como una tercera instancia, la Sala advierte que el presente asunto plantea un debate que trasciende el ámbito de la mera legalidad. La acción de tutela plantea la necesidad de abordar, desde una perspectiva estrictamente constitucional, problemas interpretativos que trascienden la mera aplicación del derecho electoral y que guardan relación directa con el contenido y los límites de la restricción a los derechos políticos. En particular, surge como cuestión relevante determinar si, para efectos de la configuración de la inhabilidad por ejercicio de autoridad de un pariente, resulta constitucionalmente suficiente la atribución abstracta o potencial de competencias de autoridad, o si, por el contrario, se exige algún grado de ejercicio efectivo y material de dichas funciones. Esta distinción no es marginal, en tanto incide en la intensidad de la limitación al derecho a ser elegido y en la delimitación del ámbito normativo de la causal de inhabilidad.
Asimismo, el asunto exige examinar si la autoridad que se predica como inhabilitante debe guardar una relación de injerencia concreta y directa con la contienda electoral en la que se produce la elección cuestionada, o si basta su sola existencia institucional con independencia de toda capacidad real de incidencia en el proceso democrático.
De igual modo, el debate incorpora una dimensión territorial que reviste relevancia constitucional, consistente en precisar el alcance espacial de la inhabilidad cuando se predica del ejercicio de autoridad por parte de un pariente, especialmente a la luz de las reglas desarrolladas para los congresistas y de su eventual proyección a otros cargos de elección popular. La forma en que se delimite dicho alcance territorial incide directamente en la aplicación uniforme del régimen de inhabilidades y en la igualdad de trato de quienes aspiran a cargos públicos en distintos niveles de representación.
Estos aspectos han sido abordados, al menos parcialmente, por la Sentencia SU-207 de 2022, lo que introduce un problema adicional de relevancia constitucional relacionado con la necesidad de precisar el contenido y alcance de ese precedente en escenarios fácticos y normativos como el aquí examinado. En tal sentido, la acción de tutela no se limita a cuestionar una decisión judicial concreta, sino que plantea la necesidad de clarificar estándares constitucionales que orientan la interpretación del régimen de inhabilidades, con efectos directos en el ejercicio de derechos políticos y en la configuración de los órganos de representación democrática.
Finalmente, resulta pertinente destacar que en la Sentencia SU-368 de 2025 la Sala Plena de esta Corporación consideró que el hecho de que la decisión controvertida haya sido proferida por una Alta Corte en ejercicio de competencias de control electoral constituye un elemento que contribuye a tener por satisfecho el requisito de relevancia constitucional; particularmente en aquel caso se destacó que “por tratarse de una providencia […] frente a las acusaciones de interpretación arbitraria de disposiciones con contenido constitucional, la intervención del juez de tutela adquiere una especial relevancia constitucional, por lo que la Corte Constitucional, como intérprete autorizada de la Carta Política, está llamada a precisar criterios y prevenir afectaciones estructurales al ejercicio de los derechos políticos y al sistema democrático representativo”. En consecuencia, dado que en el presente asunto concurre dicha circunstancia, esta se incorpora como una razón adicional para estimar acreditado este presupuesto. |
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T-11.366.512
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Legitimación en la causa por activa: Se cumple. La acción de tutela fue presentada por José Benhur Teteye, quien es titular de los derechos fundamentales que se exponen vulnerados con ocasión de las Sentencias del 25 de julio de 2024 y del 12 de diciembre de 2024, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la Sección Quinta del Consejo de Estado, respectivamente, mediante las cuales se decretó la nulidad de la elección del accionante como diputado de la Asamblea del departamento del Amazonas.
Al tiempo, vale agregar que la manera en que actuó, es decir, a través de apoderado judicial, es una figura válida, tal como se describió en el contenido de este presupuesto y en el expediente obra el respectivo poder especial que habilita a este último para ejercer el amparo.
Legitimación en la causa por pasiva: Se cumple. Si bien la acción de tutela se dirigió formalmente contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, autoridad que profirió la decisión judicial que culminó con la declaratoria de nulidad de su elección como diputado de la Asamblea del Departamento del Amazonas para el período 2024 a 2027 y respecto de la cual existe un interés directo en el resultado del trámite, lo cierto es que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como órgano que emitió la sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad electoral, también ostenta legitimación en la causa por pasiva.
En efecto, la Sala advierte que los presuntos defectos alegados no recaen, en estricto sentido, sobre el análisis efectuado por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Como lo destacó esa Corporación, buena parte de los reproches se dirige contra aspectos definidos exclusivamente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Sentencia del 25 de julio de 2024, particularmente aquellos relacionados con la configuración del elemento objetivo de la inhabilidad.
Lo anterior adquiere especial relevancia si se tiene en cuenta que, al resolver el recurso de apelación, la Sección Quinta se encontraba limitada por los artículos 238 y 281 del Código General del Proceso y por el principio de congruencia. En esa medida, solo podía pronunciarse sobre el elemento temporal de la inhabilidad, que fue el único aspecto controvertido por el apelante, sin revisar de oficio los demás elementos previamente definidos por el juez de primera instancia.
Por tanto, dado que los reproches constitucionales se relacionan principalmente con asuntos decididos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y no reexaminados en segunda instancia por las limitaciones propias del recurso de apelación, dicha autoridad judicial debía ser vinculada al trámite. En consecuencia, la Sala concluye que el Tribunal también ostenta legitimación en la causa por pasiva.
De igual manera, en sede de instancia fueron vinculados el señor Samuel Alejandro Pineda Sáenz (demandante en el proceso de nulidad electoral), la RNEC y el partido político MAIS. Respecto de todos ellos, su convocatoria obedece a la participación que cada uno tuvo en los hechos que dieron lugar al litigio electoral y, por ello, ostentan un interés en el trámite; sin embargo, tal circunstancia no permite predicar de ellos legitimación en la causa por pasiva, pues no fueron los autores de la decisión judicial que se controvierte en sede de amparo constitucional.
Al respecto, la Sala recuerda que tener interés para obrar no es lo mismo que ostentar legitimación; el primero implica que quien actúa puede reportar utilidad con su intervención, mientras que el segundo implica que dicha expectativa de utilidad sea derivada de la relación sustancial comprometida en el litigio o impuesta por una disposición normativa[129]. En consecuencia, se tendrán como terceros con interés en la decisión.
Finalmente, en cuanto a la Defensoría Delegada para Grupos Étnicos y al Procurador General de la Nación, también vinculadas en sede de instancia, la Sala considera que estos carecen de legitimación por pasiva porque de ninguna de estas entidades se predica una acción o una omisión directamente vinculada con los hechos que motivaron la solicitud de amparo y con aptitud para afectar o vulnerar los derechos fundamentales de la accionante y tampoco se trata de entidades que ostenten competencia legal para remediar o evitar la situación de violación de derechos fundamentales denunciada, lo que tampoco permite predicar de ellas interés para obrar.
Inmediatez: Se cumple. La providencia de segunda instancia se profirió el 12 de diciembre de 2024 y la acción de tutela se radicó el 23 de diciembre siguiente, es decir, se interpuso tan solo 11 días después de emitida la decisión cuestionada, por lo que se entiende que se presentó dentro de un tiempo razonable.
Subsidiariedad: Se cumple. En primer lugar, la decisión final sobre el asunto objeto de reproche es una sentencia de segunda instancia, por lo que contra ella no procede ningún recurso ordinario.
En segundo lugar, en cuanto a los recursos extraordinarios (i) si bien la decisión del Consejo de Estado es susceptible del recurso extraordinario de revisión, los argumentos formulados en el escrito de tutela difieren de las causales que habilitan la interposición de la revisión[130]; y (ii) al ser proferida la última providencia cuestionada por el Consejo de Estado, no es factible el recurso de unificación de jurisprudencia (artículos 256 a 267 del CPACA).
En tercer lugar, contrario a lo sostenido por el a-quo, la Sala advierte que la solicitud de adición de sentencia no constituye un mecanismo idóneo ni eficaz para la protección de los derechos invocados. De acuerdo con el artículo 287 del CGP, la adición procede únicamente cuando la sentencia omite resolver alguno de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que debía ser objeto de pronunciamiento, sin que habilite reabrir el debate o modificar la decisión judicial, ni examinar aspectos como los aquí censurados: la presunta inaplicación del precedente, la omisión en la valoración probatoria o el análisis de un régimen jurídico especial que se considere omitido (en este caso, el indígena). De hecho, si en gracia de discusión se hubiera utilizado dicho mecanismo para abordar tales cuestionamientos, es claro que ello habría desbordado el propósito procesal del mecanismo.
En cuarto lugar, la Sala advierte que en el presente caso no se configura una conducta negligente o pasiva por parte del accionante en el trámite del proceso de nulidad electoral. Si bien el demandado contaba con la posibilidad de interponer recurso de apelación adhesiva para controvertir aspectos desfavorables de la decisión de primera instancia, dicha facultad no constituye una carga procesal de obligatorio ejercicio cuya omisión torne improcedente la acción de tutela. Esto porque exigir al extremo vencedor en primera instancia que anticipe un eventual cambio desfavorable en segunda instancia y, sobre esa base, interponga una apelación adhesiva para controvertir aspectos que, en ese momento procesal, no le generaban agravio, representa una exigencia que desborda las reglas de la subsidiariedad como presupuesto de procedencia.
La jurisprudencia constitucional ha sido consistente en señalar que la subsidiariedad no se satisface mediante un análisis abstracto de los recursos disponibles, sino a partir de su utilidad real para la protección del derecho fundamental comprometido. En ese sentido, cuando la decisión de primera instancia resulta favorable, el recurso de apelación (ya sea principal o adhesivo) pierde su carácter de mecanismo idóneo, pues no existe un perjuicio actual que habilite o justifique su interposición. Exigir lo contrario implicaría imponer una carga desproporcionada y contraria a la lógica del sistema recursivo, en tanto obligaría a las partes a recurrir decisiones favorables por mera cautela estratégica.
Adicionalmente, exigir su uso como condición de procedencia de la tutela desconoce el principio de confianza legítima, pues quien obtiene una decisión que le es favorable en primera instancia puede razonablemente confiar en la estabilidad de ese resultado, sin que le sea exigible asumir, por mera previsión defensiva, que la segunda instancia provocada por la contraparte revertirá la decisión y que, por ello, debía apelar adhesivamente consideraciones que no le causaban un agravio actual; hacerlo supondría convertir la apelación adhesiva en una carga preventiva frente a una eventualidad incierta, pese a que el resultado del fallo le era favorable al accionante. Esto desnaturaliza la carga procesal de recurrir, transformándola en una obligación preventiva frente a escenarios hipotéticos.
En consecuencia, la omisión de interponer apelación adhesiva en un contexto de decisión favorable no puede interpretarse como falta de diligencia procesal ni como incumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues ello supondría trasladar al accionante una carga excesiva e incompatible con el acceso efectivo a la administración de justicia.
En efecto, aunque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró acreditados varios de los elementos de la inhabilidad, lo cierto es que negó las pretensiones de la demanda, por lo que la decisión le resultó favorable al ahora accionante. En este contexto, no era necesario que interpusiera apelación adhesiva para cuestionar consideraciones adversas, por lo que, exigir lo contrario implicaría imponer la carga de controvertir una decisión favorable, desconociendo una estrategia procesal legítima.
En tal escenario, la decisión de no apelar de manera adhesiva respondía a una lógica razonable, la cual consistía en abstenerse de controvertir consideraciones desfavorables contenidas en una providencia que, en su resultado, le era favorable, y confiar en que, en segunda instancia, se mantendría el fundamento determinante de dicha decisión, esto es, la falta de acreditación del elemento temporal de la inhabilidad, único aspecto cuestionado por el apelante.
Adicionalmente, la Sala precisa que la apelación adhesiva es un mecanismo facultativo que permite al no apelante ampliar el alcance del recurso principal, sin que exista disposición normativa que imponga su ejercicio ni que prevea consecuencias adversas automáticas por su omisión. En ese sentido, el hecho de que el accionante no haya acudido a esta herramienta no puede interpretarse, por sí solo, como una renuncia indebida a los mecanismos de defensa judicial ni como un comportamiento procesal reprochable.
Por estas razones, la acción de tutela constituye el medio judicial idóneo para cuestionar la supuesta vulneración de derechos fundamentales generada por las sentencias censuradas.
Identificación razonable de los hechos que generan la vulneración acusada sobre los derechos fundamentales implicados: Se cumple. El accionante presentó una ilación concatenada de ideas a partir de las cuales (i) describió con claridad los supuestos fácticos que serán objeto de análisis, (ii) precisó los presuntos yerros en que incurrieron las decisiones proferidas en el marco del proceso de nulidad electoral y (iv) esbozó con nitidez su posición jurídica para dar solución al conflicto judicial planteado.
Irregularidad procesal con efecto decisivo en el trámite judicial: El accionante reprocha la configuración de un defecto procedimental absoluto, presuntamente causado al omitir el análisis del régimen jurídico especial aplicable a las instituciones educativas indígenas y, en particular, al ejercicio de autoridad de sus rectores. El accionante considera que esa omisión habría llevado a aplicar de manera automática el régimen general de servidores públicos para declarar configurada la inhabilidad del numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, sin valorar normas y pruebas determinantes sobre la autonomía y organización interna de los pueblos indígenas.
No obstante, la Sala advierte que, aunque el accionante denominó el reproche como un defecto procedimental absoluto, el contenido material de sus argumentos corresponde, en estricto sentido, a un defecto sustantivo, pues se sustenta en la presunta inaplicación de la normativa que considera aplicable, sin describir una irregularidad en el trámite procesal o en la estructura formal del procedimiento.
Por tanto, bajo esa interpretación del defecto así denominado por el accionante, se concluye que el presupuesto de irregularidad procesal con efecto decisivo no resulta exigible en este caso, en la medida en que los reproches formulados no plantean vicios del trámite judicial en sentido estricto, sino a la selección, interpretación y aplicación del derecho sustancial efectuada por las autoridades judiciales accionadas.
Que no se cuestione una sentencia de tutela o de control abstracto de constitucionalidad: Se cumple. Las decisiones judiciales atacadas no consisten en sentencias de tutela ni tampoco de control abstracto de constitucionalidad, ni corresponden a algún asunto que corresponda al control abstracto de constitucionalidad que ejerce el Consejo de Estado, y tampoco la acción se dirige en contra de una sentencia interpretativa dictada por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz[131]. En concreto, se trata de dos sentencias (primera y segunda instancia) proferidas en el marco de un proceso de nulidad electoral.
Relevancia constitucional: Se cumple. Contrario a lo sostenido por los jueces de instancia, según los cuales la acción de tutela sería improcedente por reproducir los mismos planteamientos formulados en el proceso de nulidad electoral, lo que implicaría su utilización como una tercera instancia, la Sala advierte que el presente asunto plantea un debate que trasciende el ámbito de la mera legalidad. En efecto, exige determinar si las autoridades judiciales que conocieron de la nulidad electoral, al dar por acreditado el elemento objetivo de la inhabilidad, desconocieron el marco constitucional que garantiza la autonomía de los pueblos indígenas y reconoce la especificidad de sus instituciones educativas, así como la particularidad del vínculo funcional de sus docentes y directivos.
En ese contexto, el caso demanda examinar el alcance del pluralismo jurídico y la forma en que se articula el concepto de “autoridad civil o administrativa” con los sistemas normativos propios.
Asimismo, el expediente plantea un debate relevante sobre la armonización entre la autonomía indígena y el derecho fundamental a ser elegido, pues la decisión judicial cuestionada, a juicio del accionante, podría generar una restricción injustificada cuando se aplica el concepto de autoridad desde parámetros del orden jurídico mayoritario, sin atender a la noción de autoridad en la estructura organizativa indígena.
Finalmente, resulta pertinente destacar que en la Sentencia SU-368 de 2025 la Sala Plena de esta Corporación consideró que el hecho de que la decisión controvertida haya sido proferida por una Alta Corte en ejercicio de competencias de control electoral constituye un elemento que contribuye a tener por satisfecho el requisito de relevancia constitucional; particularmente en aquel caso se destacó que “por tratarse de una providencia […] frente a las acusaciones de interpretación arbitraria de disposiciones con contenido constitucional, la intervención del juez de tutela adquiere una especial relevancia constitucional, por lo que la Corte Constitucional, como intérprete autorizada de la Carta Política, está llamada a precisar criterios y prevenir afectaciones estructurales al ejercicio de los derechos políticos y al sistema democrático representativo”. En consecuencia, dado que en el presente asunto concurre dicha circunstancia, en donde además se alegan diferentes defectos, asociados a la valoración de pruebas y a la aplicación del régimen de inhabilidades sin una adecuada consideración intercultural, esta se incorpora como una razón adicional para estimar acreditado este presupuesto. |
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T-11.383.418 |
Legitimación en la causa por activa: Se cumple. La acción de tutela fue presentada por Iván Jesús Serrano Medina, titular de los derechos fundamentales que considera vulnerados con ocasión de las Sentencias del 11 de abril de 2024 y del 3 de octubre de 2024, proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander y por la Sección Primera del Consejo de Estado, respectivamente, mediante las cuales se decretó la pérdida de investidura del accionante como concejal. La actuación se adelantó por intermedio de su apoderado judicial y en el expediente obra el poder especial que lo faculta para ejercer la acción de amparo en su nombre.
Legitimación en la causa por pasiva: Se cumple. La acción de tutela se dirigió en contra del Tribunal Administrativo de Santander y de la Sección Primera del Consejo de Estado, autoridades que emitieron las decisiones objeto de controversia.
Es pertinente señalar que en la Sentencia del 28 de febrero de 2025 -proferida en primera instancia por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado- se dispuso que el análisis de procedibilidad de la tutela se limitaría al estudio de la Sentencia del 3 de octubre de 2024, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, por ser esta la decisión que puso fin al proceso. No obstante, esta Sala considera que los argumentos expuestos por el accionante también cuestionan actuaciones del Tribunal Administrativo de Santander, particularmente en materia probatoria, razón por la cual, contrario a lo sostenido por el juez de tutela de instancia, se configura, también respecto de esta última corporación judicial, la legitimación en la causa por pasiva.
Asimismo, se recuerda que se vinculó como terceros con interés en la decisión, en sede de instancia, a Diego Waldrón Guerrero, demandante en el proceso de pérdida de investidura; y, en sede de revisión, a la Procuradora 159 Judicial II para la Conciliación Administrativa de Bucaramanga, quien interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 11 de abril de 2024. No obstante, se precisa que estas circunstancias no permiten predicar respecto de ellos legitimación en la causa por pasiva, pues no fueron los autores de las decisiones judiciales cuestionadas en sede de amparo.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el interés para obrar implica que quien actúa puede reportar utilidad con su intervención, y que la legitimación implica que dicha expectativa de utilidad sea derivada de la relación sustancial comprometida en el litigio o impuesta por una disposición normativa[132]; por consiguiente, Diego Waldrón Guerrero y la Procuradora 159 Judicial II para la Conciliación Administrativa de Bucaramanga se mantendrán procesalmente como terceros con interés en la decisión.
Inmediatez: Las providencias cuestionadas fueron proferidas el 11 de abril de 2024, en primera instancia, y el 3 de octubre de 2024, en segunda instancia. La acción de tutela fue radicada el 20 de enero de 2025, es decir, dentro de un plazo inferior a cuatro meses desde la decisión que puso fin al proceso. En consecuencia, se entiende que la tutela fue presentada en un tiempo razonable.
Subsidiariedad: Se cumple. En primer lugar, la decisión final sobre el asunto objeto de reproche es una sentencia de segunda instancia, por lo que contra ella no procede ningún recurso ordinario.
En segundo lugar, en cuanto a los recursos extraordinarios (i) si bien de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 1881 de 2018, que regula el procedimiento de pérdida de investidura de concejales y diputados, las decisiones mediante las cuales se declara la perdida de investidura son susceptibles del recurso extraordinario de revisión, los argumentos formulados en el escrito de tutela difieren de las causales que habilitan la interposición de la revisión[133]; y (ii) al ser proferida la última providencia cuestionada por el Consejo de Estado, no es factible el recurso de unificación de jurisprudencia (artículos 256 a 267 del CPACA).
Identificación razonable de los hechos que generan la vulneración acusada sobre los derechos fundamentales implicados: Se cumple. El accionante presentó una ilación concatenada de ideas a partir de las cuales (i) describió con claridad los supuestos fácticos que serán objeto de análisis, (ii) precisó los presuntos yerros en que incurrieron las autoridades judiciales accionadas, y (iii) esbozó con nitidez su posición jurídica para dar solución al conflicto judicial planteado.
Irregularidad procesal con efecto decisivo en el trámite judicial: No se cumple respecto del defecto procedimental invocado.
Se recuerda que el accionante alegó la configuración de cuatro defectos: sustantivo, fáctico, decisión sin motivación y procedimental. Dicho esto, en relación con los tres primeros, la Sala considera que no es menester la verificación de este presupuesto, que es exclusivo del defecto procedimental.
Ahora, en cuanto al presunto defecto procedimental alegado, el accionante sostuvo que se profirió una constancia de ejecutoria del fallo antes de resolverse una solicitud de adición de ese mismo fallo. Pues bien, esta Sala Plena considera que, atendiendo a las particularidades de este caso, dicha irregularidad carece de efecto decisivo en el trámite judicial, por las razones que brevemente se ofrecen enseguida.
La solicitud de adición, de acuerdo el artículo 287 del CGP, procede cuando la sentencia omite resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que, de conformidad con la ley, debía ser objeto de pronunciamiento[134]. No obstante, dicha solicitud no habilita al juez para variar, reformar o revocar el fondo de su decisión. En otros términos, su alcance se circunscribe a suplir omisiones, sin que pueda implicar modificaciones sustanciales de lo ya resuelto ni introducir alteraciones en la providencia[135].
En consecuencia, aun cuando la expedición anticipada de una constancia de ejecutoria pueda constituir una irregularidad trascendente, en este caso la Sala Plena considera que la actuación cuestionada, incluso si se llegara a demostrar, no tendría la virtualidad de modificar el contenido material de la decisión judicial censurada.
Por estas razones, esta Sala se aparta de la conclusión de la Sección Tercera del Consejo de Estado relativa a la configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado. A juicio de esta Corporación, debido a las particularidades del caso, el defecto alegado deviene abiertamente improcedente, en tanto se sustenta en una irregularidad procesal que carece de incidencia material en el sentido de la decisión de fondo cuestionada y, por tanto, resulta intrascendente.
A ello se suma que, en el trámite de tutela, la Sección Primera del Consejo de Estado rechazó la solicitud de adición por extemporánea mediante Auto del 30 de enero de 2025[136], al haber sido presentada por fuera del término legal de ejecutoria.
En consecuencia, se revocará parcialmente la decisión de tutela del 28 de febrero de 2025, que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto del defecto procedimental alegado, y en su lugar, se declarará la improcedencia del amparo por ausencia de trascendencia de la irregularidad denunciada.
Que no se cuestione una sentencia de tutela o de control abstracto de constitucionalidad: Se cumple. Las decisiones judiciales atacadas no consisten en sentencias de tutela, ni de control abstracto de constitucionalidad, ni corresponden a algún asunto que corresponda al control abstracto de constitucionalidad que ejerce el Consejo de Estado, y tampoco la acción se dirige en contra de una sentencia interpretativa dictada por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz[137]. En concreto, se trata de dos sentencias (primera y segunda instancia) proferidas en el marco de un proceso de pérdida de investidura.
Relevancia constitucional: Se cumple. Contrario a lo sostenido por los jueces de instancia, según los cuales la acción de tutela sería improcedente por reproducir los mismos planteamientos formulados en el proceso de perdida de investidura, lo que implicaría su utilización como una tercera instancia, la Sala advierte que el presente asunto plantea un debate que trasciende el ámbito de la mera legalidad. El accionante sostiene que las providencias cuestionadas imponen una restricción al derecho fundamental a ser elegido y limitan el acceso al ejercicio de funciones públicas de elección popular, al sustentarse en una interpretación indebida del concepto de autoridad administrativa y en una valoración inadecuada de los elementos vinculados al principio de culpabilidad, la presunción de inocencia y la carga de la prueba en procesos sancionatorios.
A su juicio, los jueces ampliaron de manera injustificada el alcance de la noción de autoridad administrativa para incluir a los integrantes de los consejos directivos de instituciones educativas, generando un debate sobre si dicho rol comporta, en estricto sentido, el ejercicio de tal tipo de autoridad. Asimismo, en relación con el elemento subjetivo, el accionante controvierte la manera en que las autoridades judiciales interpretaron los deberes de diligencia exigibles a quienes aspiran a un cargo de elección popular y los errores conceptuales en que habrían incurrido al determinar los criterios de culpabilidad aplicables y al valorar los medios de prueba necesarios para preservar o desvirtuar la presunción de inocencia.
Este caso exige verificar tanto el respeto al precedente constitucional aplicable en materia sancionatoria como la observancia del marco normativo que regula la pérdida de investidura, lo que a su vez impone una estricta aplicación de los principios de inocencia y culpabilidad, evitando presunciones, interpretaciones extensivas o estándares probatorios que desconozcan la naturaleza garantista del proceso sancionatorio. Resulta, entonces, de especial relevancia constitucional asegurar que las decisiones adoptadas en este tipo de procesos se encuentren debidamente fundamentadas, de manera que la sanción opere exclusivamente en los supuestos previstos por el legislador y conforme a los criterios fijados por la jurisdicción especializada y la constitucional.
En este contexto, resulta necesario precisar parámetros uniformes para la acreditación tanto del concepto de autoridad administrativa como de la demostración del elemento subjetivo de la culpabilidad, a fin de garantizar la protección efectiva del núcleo esencial de los derechos políticos y asegurar la coherencia entre la jurisprudencia constitucional y la contenciosa, evitando así interpretaciones divergentes que comprometan la unidad del orden jurídico.
Finalmente, resulta pertinente destacar que en la Sentencia SU-368 de 2025 la Sala Plena de esta Corporación consideró que el hecho de que la decisión controvertida haya sido proferida por una Alta Corte en ejercicio de competencias de control electoral constituye un elemento que contribuye a tener por satisfecho el requisito de relevancia constitucional; particularmente en aquel caso se destacó que “por tratarse de una providencia […] frente a las acusaciones de interpretación arbitraria de disposiciones con contenido constitucional, la intervención del juez de tutela adquiere una especial relevancia constitucional, por lo que la Corte Constitucional, como intérprete autorizada de la Carta Política, está llamada a precisar criterios y prevenir afectaciones estructurales al ejercicio de los derechos políticos y al sistema democrático representativo”. En consecuencia, dado que en el presente asunto concurre dicha circunstancia, esta se incorpora como una razón adicional para estimar acreditado este presupuesto. |
142. A la luz de lo expuesto y evaluadas las circunstancias de cada uno de los asuntos objeto de esta decisión, la Sala estima que se cumplen los requisitos de procedencia de cada acción de tutela, salvo (i) la insatisfacción del presupuesto de subsidiariedad ocurrida en el expediente T-11.232.143 respecto de la acusación por la supuesta desatención de normas internacionales, ya que, tal como señaló el juez de instancia, dicho argumento no fue esbozado al interior del proceso de nulidad electoral, por lo que lo referente a ello se confirmará; y (ii) el reproche realizado en el expediente T-11.383.418 relacionado con el defecto procedimental absoluto, el cual, como se anotó, no satisface el presupuesto general de procedencia consistente en exponer de qué manera la irregularidad procesal acusada tuvo un efecto decisivo en el trámite judicial.
143. En consecuencia, se revocarán las decisiones adoptadas en sede de instancia que declararon la improcedencia en los demás casos.
144. Vale recalcar que en el marco de la verificación de procedencia por parte de los jueces de instancia, esta Sala observa una argumentación inadecuada en torno al presupuesto de relevancia constitucional (en los 4 expedientes acumulados) y la relación de esa argumentación con el presupuesto de subsidiariedad en los expedientes T-11.232.143 y T-11.366.512, pues, cuando los accionantes expusieron en el proceso ordinario argumentos en un sentido similar a los que luego presentaron en sede de tutela, se afirmó que su pretensión era convertir el amparo en una tercera instancia y que, por ello, se incumplía el requisito de relevancia constitucional; pero cuando emplearon argumentos que no fueron planteados ante el juez natural, se sostuvo que la tutela no puede suplir esa inactividad ni abrir debates que no se promovieron oportunamente, pues ello desconocería la subsidiariedad de la acción.
145. Esta calificación de los argumentos resulta problemática porque, en cualquier caso, sean presentados los fundamentos al interior del proceso ordinario o no, la consecuencia en la acción de tutela será la misma: improcedencia. Esto ocurre porque los jueces de instancia en estos casos emplearon razones que desnaturalizan el alcance de la relevancia constitucional y la reduce indebidamente a un examen de coincidencia argumentativa, cuando su verdadera función es permitir identificar si la providencia judicial cuestionada plantea un problema iusfundamental susceptible de control. La relevancia constitucional no se define por la novedad del argumento ni por su reiteración, sino por la naturaleza del reproche formulado.
146. En otras palabras, la relevancia constitucional se define por la eventual afectación de derechos fundamentales acusada en el escrito de tutela, particularmente el derecho al debido proceso en sus múltiples dimensiones cuando se aborda el examen de tutela contra providencia judicial, lo que implica un estudio que se ocupe debe auscultar el modo en que el juez ordinario construyó, valoró y resolvió el caso en sí mismo, considerando, desde luego, los argumentos en él formulados y los preceptos aplicables al caso.
147. En este sentido, la acción de tutela no está llamada a reabrir el debate probatorio ni a reemplazar la función jurisdiccional ordinaria, pero sí a verificar si la decisión adoptada respondió a los cargos planteados desde una comprensión constitucionalmente válida del debido proceso, independientemente de que el juez haya llegado o no a una conclusión favorable para la parte.
148. Por ello, un entendimiento compatible con el modelo de justicia constitucional exige no limitar el análisis a la conducta procesal del accionante, sino al contenido material de la providencia judicial cuestionada en clave de los argumentos expuestos en la demanda de tutela. Así, pues, lo constitucionalmente relevante no es si los argumentos fueron reiterados o introducidos tardíamente, sino si el juez ordinario los abordó de manera razonada, coherente y respetuosa de las garantías que estructuran el debido proceso, o si, por el contrario, incurrió en omisiones, distorsiones o déficits argumentativos que comprometen la legitimidad constitucional de su decisión. Esto permite preservar el carácter subsidiario de la tutela sin sujetarla a requisitos irrazonables y, a la vez, afirmar su función como mecanismo excepcional de control frente a decisiones judiciales que, aunque formalmente válidas, resultan constitucionalmente inaceptables.
149. En tal sentido, como se dijo en el cuadro supra, aquellas determinaciones desconocen que los casos presentados plantean asuntos de indiscutible contenido constitucional, que no se limitan a reabrir un debate judicial zanjado.
3. Planteamiento del problema jurídico, método y estructura de la decisión
3.1. Presentación de los casos y planteamiento del problema jurídico
150. Expediente T-11.212.945: Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina reprochan las decisiones judiciales contenidas en las Sentencias del 10 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en primera instancia en el proceso con radicado 05001-23-33-000-2024-00237-00, en la que se les declaró la pérdida de investidura, y la de segunda instancia, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 26 de septiembre de 2024, en la que dicha Alta Corte confirmó la decisión de primer grado[138].
151. A juicio de las accionantes, en las decisiones cuestionadas se incurrió en (i) defecto fáctico, en tanto se valoraron de manera inadecuada los elementos de convicción que demostraban la inexistencia de un interés personal, directo y actual en la votación para la elección del secretario, con lo cual se entendía inexistente la configuración del elemento objetivo, y tampoco se valoraron de manera acertada los testimonios y las pruebas documentales que evidenciaban el incumplimiento del elemento subjetivo al dar cuenta de que hubo un asesoramiento que sugería que no se incurría en ninguna causal de pérdida de investidura; (ii) defecto sustantivo, porque, en primer lugar, el a quo omitió considerar que la configuración de las causales de pérdida de investidura exige analizar el elemento subjetivo, pese a que ese argumento fue planteado expresamente, y, en segundo lugar, el ad quem no habría atendido la totalidad de los argumentos formulados en el recurso de apelación, como lo exige el artículo 328 del CGP -esto último también fue invocado como fundamento del defecto siguiente, por lo que, como quiera que allí tiene mayor alcance, será estudiado en ese apartado y no en este-; (iii) decisión sin motivación, en razón a que el juez de segunda instancia no analizó la totalidad de argumentos propuestos en el recurso de apelación, concretamente lo alegado respecto al hecho de no haberse configurado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura, ya que la ley excluye el conflicto de interés cuando la elección de servidores públicos se realiza mediante voto secreto (previsión aplicable a congresistas y diputados); (iv) desconocimiento del precedente porque soslayó el precedente fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-424 de 2016, referente a la necesidad de acreditar culpabilidad en la conducta que provocaría la pérdida de investidura; y (v) violación directa de la Constitución, dado que con las decisiones atacadas se vulneraron derechos fundamentales y, por ello, se atentó contra preceptos contenidos en la Constitución.
152. Precisión metodológica: La Sala advierte que, aunque las accionantes estructuraron con claridad las circunstancias fácticas que a su juicio constituyen un defecto por violación directa de la Constitución, en realidad sus argumentos están vinculados directamente con las consecuencias que predican sobre la supuesta irrazonable aplicación de las normas que rigen la pérdida de investidura.
153. Conforme a la jurisprudencia constitucional[139], el defecto por violación directa a la Constitución consiste en la infracción del principio de supremacía constitucional, es decir, lo que realmente ocupa a este defecto es la inaplicación de normas constitucionales directamente relevantes, la aplicación de disposiciones legales en abierta contradicción con la Constitución o el desconocimiento del deber de interpretación conforme con el Texto Superior.
154. Sin embargo, las accionantes identificaron la ocurrencia del defecto exclusivamente a partir de la presunta afectación de sus derechos fundamentales derivada de las decisiones judiciales cuestionadas. Esto supone entonces que la queja propuesta en cuanto a este defecto no provoca un estudio propio por la violación directa de la Constitución, sino que puede hacerse a partir del análisis que se hará respecto del defecto sustantivo, pues concretamente el planteamiento de las accionantes se dirigió a exponer cómo la indebida aplicación de preceptos generó consecuencias a sus derechos fundamentales.
155. A partir de lo expuesto, el reproche de las accionantes con ocasión de la alegada violación directa a la Constitución será atendido a partir del estudio que se formulará sobre el defecto sustantivo, de manera que no se planteará un problema jurídico autónomo respecto del defecto por violación directa de la Constitución.
156. Expediente T-11.232.143: Raúl Romero Rodríguez cuestionó dos decisiones judiciales: la del 12 agosto de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, en la que se declaró la nulidad de su elección como diputado de la Asamblea del departamento del Cesar, y la Sentencia de segunda instancia proferida en el mismo expediente por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que se confirmó la de primer grado.
157. El accionante considera que las autoridades acusadas incurrieron en (i) desconocimiento del precedente porque se omitió considerar el criterio fijado en la Sentencia SU-207 de 2022, en el que se precisó que, cuando se estudie la inhabilidad por parentesco con quien ejerció autoridad, debe hacerse un análisis material de la posible injerencia de dicha autoridad, además de que se desatendieron los principios pro persona y pro libertatis decantados jurisprudencialmente para solucionar asuntos como este y también porque se desconoció el precedente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos porque la sanción no fue impuesta por un juez penal; (ii) defecto sustantivo, ya que se interpretó y aplicó de manera incorrecta la disposición que regula la inhabilidad por parentesco con quien ejerció autoridad, en tanto no se verificó que la conducta del pariente tuviera incidencia en el proceso electoral para predicar el ejercicio de autoridad administrativa, lo cual no ocurrió en el asunto, soslayando, además, que tampoco se cumple con el elemento temporal (porque su hermano se trasladó antes de la inscripción electoral), ni con el territorial (porque no se tuvo en cuenta que la circunscripción electoral en este caso es la departamental y no solo para el municipio en el cual su hermano ejercía el cargo); y (iii) defecto fáctico, ya que no existe prueba de que el hermano hubiera desplegado actos de autoridad administrativa con incidencia en el proceso electoral, pues no se demostraron sanciones a jurados -que fue la conducta por la que se dijo que sí ejercía ese tipo de funciones-, además de que hubo indebida valoración sobre el traslado y la posibilidad de ejercer actos en curso del escenario electoral.
158. Expediente T-11.366.512: En este asunto José Benhur Teteye Botyay interpuso acción de tutela contra la Sentencia del 25 de julio de 2024, proferida en primera instancia por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como contra la Sentencia del 12 de diciembre de 2024, expedida en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad electoral, mediante las cuales se declaró la nulidad de su elección como diputado a la Asamblea Departamental del Amazonas al hallarse configurada la inhabilidad prevista en el numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022.
159. El accionante sostiene que las providencias judiciales cuestionadas vulneraron sus derechos fundamentales a la dignidad humana, vida digna, igualdad, derechos civiles, debido proceso, mínimo vital, derechos políticos, derecho sustancial y acceso a la administración de justicia, al haber incurrido, a su juicio, en los siguientes defectos: “defecto procedimental absoluto”, “defecto material o sustancial”, “desconocimiento del precedente constitucional” y violación directa de la Constitución Política.
160. En relación con el defecto sustantivo —aunque lo denominó erróneamente como “defecto procedimental absoluto”[140]—, el accionante sostuvo que este se configuró por la inaplicación del régimen jurídico excepcional predicable a las comunidades indígenas. En particular, afirmó que la Sección Quinta del Consejo de Estado interpretó y aplicó normas que consideró inadecuadas —los artículos 188 a 190 de la Ley 136 de 1994, el numeral 5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000 y el numeral 6º del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022— pese a que, según su criterio, los miembros de comunidades indígenas no ejercen funciones administrativas, civiles ni públicas en los términos del régimen general, al regirse por formas propias de organización. En ese sentido, la Sala advierte que los argumentos del accionante, aunque formulados bajo una denominación distinta, permiten estructurar un reproche por defecto sustantivo, en la medida en que cuestionan el marco interpretativo utilizado para definir el concepto de autoridad en el caso concreto.
161. De manera diferenciada, y en relación con un reproche que la Sala encuadra como defecto fáctico, el accionante alegó que la Sección Quinta del Consejo de Estado se apartó del acervo probatorio y realizó una interpretación subjetiva y descontextualizada de las normas aplicables, desconociendo las formas propias del proceso y las particularidades del caso. Sostuvo que no se valoraron adecuadamente las pruebas que acreditaban el régimen jurídico especial de los pueblos indígenas, conforme al cual los rectores de instituciones educativas propias no son servidores públicos, empleados o trabajadores del Estado y, por tanto, no ejercen funciones administrativas o disciplinarias en los términos del régimen ordinario, lo cual, en su criterio, constituyó un error judicial con incidencia directa en su derecho al debido proceso y a la igualdad. La Sala advierte que este reproche, aunque formulado por el accionante bajo la denominación de “defecto sustantivo”, se relaciona directamente con la valoración del material probatorio obrante en el expediente y, por ello, será analizado como un eventual defecto fáctico, en aplicación de los brocardos iura novit curia (el juez conoce el derecho) y da mihi factum, dabo tibi ius (dame los hechos yo te daré el derecho), que operan en función del principio de informalidad de la acción de tutela.
162. Por otro lado, el accionante sostuvo que la decisión acusada incurrió en una violación directa de la Constitución Política, con fundamento en los siguientes argumentos: (i) vulneración del derecho a la igualdad, al omitirse el reconocimiento del régimen especial de los pueblos indígenas y equiparar a sus integrantes con servidores públicos ordinarios; (ii) desconocimiento del debido proceso, al no analizar ni valorar de manera integral las condiciones culturales y jurídicas propias de los pueblos indígenas; (iii) afectación de los derechos a la dignidad humana, integridad personal, mínimo vital, trabajo y derechos políticos, al desconocer que todo ser humano tiene incólume el derecho civil y político en condiciones de igualdad que no puede limitarse por su raza o etnia indígena; y (iv) vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, al no aplicar de manera preferente la Constitución frente a otras normas jurídicas y omitir una interpretación integradora que reconozca el régimen excepcional que ampara a los pueblos indígenas.
163. Precisión metodológica: La Sala considera pertinente atender dos cuestiones que orientaran la formulación de problemas jurídicos. El primero relacionado con el último de los defectos planteado por el accionante: “la inaplicación del precedente judicial” y el segundo con la identificación de la autoridad judicial a quien es posible atribuirle las afectaciones reprochadas.
164. Sobre el primer punto, el accionante afirmó que la Sección Quinta del Consejo de Estado omitió aplicar su propia jurisprudencia, particularmente la Sentencia del 30 de octubre de 2015 (expediente 52001-23-33-000-2015-00559-01), en la cual se reconoció la especial protección constitucional a los pueblos indígenas y la existencia de un régimen jurídico excepcional.
165. Para la Sala Plena este reproche no cumple con una carga argumentativa mínima para estructurar un problema jurídico autónomo por desconocimiento del precedente, por las razones que se exponen a continuación. En efecto, aunque el accionante invoca formalmente este defecto, sus argumentos no se dirigen a demostrar el apartamiento de una regla jurisprudencial vinculante, sino que se encuentran orientados a cuestionar la manera en que las autoridades judiciales interpretaron y aplicaron las normas que rigen la nulidad electoral, prescindiendo, en su criterio, del marco constitucional aplicable a los pueblos indígenas. Así, la inconformidad planteada se relaciona directamente con las consecuencias constitucionales derivadas de la aplicación de dichas normas y con la presunta afectación de derechos fundamentales ocasionada por las decisiones judiciales cuestionadas.
166. Conforme a la jurisprudencia constitucional, la configuración de este defecto exige la verificación concurrente de tres presupuestos: (i) la existencia de una regla jurisprudencial clara y específica contenida en la ratio decidendi de una sentencia anterior; (ii) la identidad o semejanza del problema jurídico; y (iii) la equiparabilidad de los supuestos fácticos relevantes[141]. En el presente caso, el accionante no desarrolló ninguno de estos elementos, pues no identificó de manera precisa la regla de decisión derivada de la providencia invocada, ni explicó de qué manera el problema jurídico resuelto en dicha sentencia coincide con el debatido en el proceso de nulidad electoral, ni acreditó la similitud fáctica necesaria para predicar su aplicabilidad.
167. Al tiempo, esta Corte ha sido enfática en señalar que no basta con citar decisiones o aludir de manera general a su contenido, sino que es indispensable identificar de forma clara, específica y razonada la regla jurisprudencial supuestamente desconocida, así como su incidencia directa en la resolución del caso concreto[142]. Esta exigencia adquiere mayor rigor cuando la acción de tutela se dirige contra providencias de órganos de cierre, como ocurre en el presente asunto.
168. En tercer lugar, tampoco se cumple con la carga de contraste, en tanto el accionante no realizó un ejercicio de confrontación entre la decisión adoptada por la Sección Quinta del Consejo de Estado y la regla jurisprudencial que afirma desconocida. En particular, no se demuestra que dicha autoridad judicial se hubiese apartado de una regla previamente definida, ni que hubiese omitido su aplicación en un caso con supuestos fácticos y jurídicos equiparables.
169. Por último, la Sala advierte que la providencia invocada no contiene una ratio decidendi consolidada que establezca, de manera clara, específica y obligatoria, una regla sobre la interpretación de la causal de inhabilidad en contextos de educación indígena. En consecuencia, no es posible derivar de dicha decisión un precedente vinculante aplicable al caso concreto.
170. En ese orden, teniendo en cuenta que los argumentos que se expusieron para sustentar este reproche se encuentran vinculados con el cuestionamiento relativo a la aplicación de la normativa electoral sin integrar adecuadamente el parámetro constitucional relevante, la queja propuesta no da lugar a un examen autónomo por desconocimiento del precedente, sino que será atendida en el marco del estudio del defecto por violación directa de la Constitución, escenario en el cual la Sala analizará si las decisiones judiciales cuestionadas prescindieron del marco constitucional que regula la autonomía de los pueblos indígenas y la educación propia. En consecuencia, sin que ello implique desatender el fundamento de la censura, no se formulará un problema jurídico respecto del defecto por desconocimiento del precedente.
171. Ahora bien, en cuanto a la segunda cuestión, la Sala Plena advierte que, si bien la acción de tutela fue dirigida formalmente contra la Sección Quinta del Consejo de Estado en su calidad de juez de segunda instancia dentro del proceso de nulidad electoral, los reproches formulados por el accionante recaen de manera exclusiva sobre aspectos definidos por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de primera instancia. En efecto, tales aspectos no fueron objeto de impugnación específica en el recurso de apelación y, por consiguiente, no fueron reexaminados por el juez de segunda instancia, en virtud de los principios de congruencia y limitación de la competencia funcional del superior, conforme a los artículos 281 y 328 del Código General del Proceso.
172. En este contexto, la Sala precisa que el análisis de los defectos alegados se concentrará en la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la medida en que fue dicha autoridad la que definió los aspectos del elemento objetivo de la inhabilidad. Vale aclarar que lo anterior no implica desconocer la participación del Consejo de Estado en la configuración del acto jurisdiccional cuestionado, sino reconocer que su competencia estuvo circunscrita al estudio del elemento temporal, único aspecto controvertido en la apelación. Por esta razón, la eventual vulneración de derechos fundamentales no puede imputarse a dicha autoridad por la omisión de pronunciarse sobre materias que no le era jurídicamente posible abordar.
173. En consecuencia, la Sala adoptará un enfoque metodológico según el cual la verificación de los defectos sustantivo, fáctico y por violación directa de la Constitución se realizará respecto de la decisión de primera instancia, sin perjuicio de que los efectos de la presente decisión se proyecten sobre la totalidad del proceso de nulidad electoral.
174. Expediente T-11.383.418: En este caso, Iván Jesús Serrano Miranda cuestiona la Sentencia del 11 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en primera instancia, así como la Sentencia del 3 de octubre de 2024, expedida en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el marco del medio de control de pérdida de investidura, al haber encontrado fundada la causal de violación del régimen de inhabilidades para concejal, concretamente por la configuración de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 2º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.
175. El accionante considera que las decisiones judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al derecho político a elegir y ser elegido, al haber incurrido en tres defectos: sustantivo, fáctico y decisión sin motivación.
176. Respecto del defecto sustantivo, manifestó que este obedeció a dos razones: (i) se realizó una indebida interpretación del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, al concluirse que los miembros de los consejos directivos de instituciones educativas ejercen autoridad administrativa, desconociendo los principios de acto, estricta tipicidad y sustancialidad de la ilicitud; pues su actuación —en particular la aprobación del presupuesto institucional— no puede asimilarse a la celebración de un contrato, como erróneamente lo consideraron las entidades accionadas; y (ii) en la valoración del elemento subjetivo se aplicaron parámetros propios de la culpa levísima para concluir, de manera indebida, que el actuar del accionante se realizó a título de culpa grave.
177. En relación con el defecto fáctico y de decisión sin motivación, aseguró que los jueces ordinarios se negaron a ejercer sus facultades oficiosas para recaudar pruebas que demostraran que había recibido asesoría sobre una posible inhabilidad, al confundir la labor de subsunción normativa con el razonamiento probatorio, lo que generó una valoración probatoria inexistente. En contravención de lo requerido en un proceso sancionatorio, no se explicitó el estándar probatorio aplicable, resultando en una decisión carente de motivación.
178. Por último, y en relación con lo anterior, refirió un segundo defecto fáctico. Como consecuencia de la inexistente valoración probatoria, el accionante alegó que se aplicaron reglas de carga de la prueba contrarias a la presunción de inocencia, ya que se le impuso una carga dinámica distinta de la estática prevista en la normativa y se le atribuyó una consecuencia probatoria desfavorable debido a la supuesta inactividad en la producción de pruebas.
179. Vale mencionar que tal como se concluyó en el análisis de los requisitos de procedibilidad, si bien el accionante alegó un defecto procedimental absoluto por la expedición de una constancia de ejecutoria cuando “estaba pendiente” una solicitud de adición, este defecto deviene abiertamente improcedente, por lo que no se abordará en el estudio de fondo.
180. Por consiguiente, con base en la información global de los expedientes acumulados, se formula el siguiente problema jurídico general:
¿Las sanciones impuestas a Luisa María Zapata Bernal[143], Gloria Cecilia Herrera Ospina[144] e Iván de Jesús Serrano Miranda[145], al declarárseles la pérdida de investidura, así como la nulidad de las elecciones de Raúl Romero Rodríguez[146] y José Benhur Teteye Botyay[147], en tanto decisiones judiciales que comprometen el ejercicio de derechos políticos a partir de la caracterización propia del proceso de pérdida de investidura y del medio de control de nulidad electoral, constituyen, en los casos objeto de estudio, actuaciones que vulneran el debido proceso de los accionantes?
181. Con la finalidad de dar respuesta al anotado problema jurídico general, deberá darse solución específica en cada caso a lo siguiente:
Tabla 6. Problemas jurídicos específicos en cada caso.
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Expediente |
Problemas específicos |
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T-11.212.945 |
(i) ¿Incurrieron el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Primera del Consejo de Estado en un defecto fáctico por haber “valorado de manera inadecuada” los elementos de convicción arribados al proceso tendientes a demostrar, primero, que “no existió interés directo, personal y actual en la votación para el cargo de secretario” (con lo cual, según las accionantes, se desvanece la configuración del elemento objetivo) y segundo, que “hubo diligencia por parte de las accionadas”, en tanto gestionaron un asesoramiento para descartar hallarse inmersas en alguna situación que les impidiera participar en la elección del secretario del consejo municipal, y por ende no se habría configurado el elemento subjetivo indispensable en el proceso de pérdida de investidura?
(ii) ¿Incurrieron el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Primera del Consejo de Estado en un defecto sustantivo y desconocimiento del precedente por “obviar el examen del elemento subjetivo para imponer la sanción de pérdida de investidura”, tal como lo precisó esta Corte en la Sentencia SU-424 de 2016?
(iii) ¿Incurrió la Sección Primera del Consejo de Estado en el defecto de decisión sin motivación por no haber resuelto en la sentencia de segunda instancia el argumento presentado por los apelantes sobre la no configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura, en razón a que, según expresaron, la ley excluye el conflicto de interés cuando la elección de servidores públicos se realiza mediante voto secreto? |
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T-11.232.143 |
(i) ¿El Tribunal Administrativo del Cesar y la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrieron en un defecto por desconocimiento del precedente al “no analizar la probabilidad real de injerencia por parte del hermano del accionante en el proceso electoral en el que este participó, siguiendo el criterio planteado en la Sentencia SU-207 de 2022”?
(ii) ¿El Tribunal Administrativo del Cesar y la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrieron en un defecto fáctico por “no analizar la probabilidad real de injerencia por parte del hermano del accionante en el proceso electoral en el que este participó”?
(iii) ¿El Tribunal Administrativo del Cesar y la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrieron en un defecto sustantivo “al interpretar y aplicar de manera incorrecta la disposición que regula la inhabilidad por parentesco con quien ejerció autoridad” por cuanto, según dijo el accionante, distorsionaron el sentido de la disposición para solo limitarse a la averiguación de las funciones del cargo? |
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T-11.366.512 |
(i) ¿Incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un defecto sustantivo al “interpretar que los miembros de comunidades indígenas que se desempeñan como rectores de instituciones educativas indígenas ejercen autoridad administrativa” y, con base en dicha interpretación, “tener por acreditado el elemento objetivo de la inhabilidad prevista en el numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022”?
(ii) ¿Incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un defecto fáctico al “no valorar de manera adecuada las pruebas que acreditaban la existencia de un régimen jurídico especial aplicable a los pueblos indígenas, conforme al cual los rectores de instituciones educativas propias no ejercen funciones administrativas en los términos del régimen general”?
(iii) ¿Incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en una violación directa de la Constitución Política, al: (i) “vulnerar el derecho a la igualdad, al omitir el reconocimiento del régimen especial de los pueblos indígenas”; (ii) “desconocer el derecho al debido proceso, al no analizar ni valorar de manera integral las condiciones culturales y jurídicas de los pueblos indígenas”; (iii) “afectar los derechos fundamentales a la dignidad humana, integridad personal, mínimo vital, trabajo y derechos políticos, al restringir el derecho a ser elegido sin una aplicación adecuada del enfoque diferencial étnico”; y (iv) “vulnerar el derecho de acceso a la administración de justicia, al no aplicar de manera preferente la Constitución Política ni realizar una interpretación integradora que reconozca el régimen excepcional que ampara a los pueblos indígenas”? |
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T-11.383.418
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(i) ¿Incurrieron el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Primera del Consejo de Estado en un defecto sustantivo al “interpretar que los miembros de los consejos directivos de instituciones educativas ejercen autoridad administrativa” y, con fundamento en ello, “tener por acreditado el elemento objetivo de la inhabilidad debatida”?
(ii) ¿Incurrieron el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Primera del Consejo de Estado en un defecto sustantivo al “aplicar parámetros propios de la culpa levísima para concluir que el actuar del accionante se realizó a título de culpa grave”, con lo cual, según el accionante, se desconoció el marco normativo y jurisprudencial aplicable al régimen sancionatorio?
(iii) ¿Incurrieron el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Primera del Consejo de Estado en un defecto fáctico y de decisión sin motivación por “no precisar el estándar probatorio empleado ni ejercer sus facultades oficiosas en materia probatoria” para el análisis del elemento subjetivo, lo que, según plantea el accionante, resultó en una valoración probatoria inexistente?
(iv) ¿Incurrieron el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Primera del Consejo de Estado en un defecto fáctico al “invertir indebidamente la carga de la prueba propia de un proceso sancionatorio”, especialmente en el análisis del elemento subjetivo, lo que, según expone el accionante, desconoció el principio de presunción de inocencia? |
3.2. Método y estructura de la decisión
182. Con el fin de dar respuesta a lo planteado, la Corte, como primera medida, reiterará las reglas jurisprudenciales relativas a (i) la descripción teórica de los defectos específicos aquí invocados; (ii) los medios de control de pérdida de investidura y de nulidad electoral como límites constitucionales al ejercicio de los derechos políticos; (iii) el principio de interpretación pro persona e interpretación restrictiva en el marco de los medios de control de pérdida de investidura y de nulidad electoral; (iv) la culpabilidad como elemento indispensable para entender acreditada la ocurrencia de una causal de pérdida de investidura; (v) el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses; (vi) enfoque de género en los procesos de pérdida de investidura; (vii) la inhabilidad por ejercicio de autoridad —propia o de un pariente—; y (viii) el ejercicio de autoridad administrativa y civil en una institución educativa. Agotado lo anterior, se resolverá cada caso en concreto.
3.2.1. Caracterización de los defectos específicos invocados que serán examinados
183. Teniendo en cuenta que en las acciones de tutela acumuladas se acusó la configuración de los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución, corresponde recordar el abordaje teórico que sobre cada uno de ellos ha desarrollado esta Corporación, lo cual puede compendiarse de la siguiente forma:
Tabla 7. Caracterización de las causales específicas invocadas en contra de la providencia atacada que serán examinadas.
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Causales específicas de tutela contra providencia judicial |
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Defecto |
Caracterización |
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Defecto sustantivo
Abordado, entre otras, en las Sentencias C-590 de 2005, SU-556 de 2016, SU-424 de 2021, SU-155 de 2023 y SU-322 de 2024. |
El defecto sustantivo se configura cuando la decisión judicial se aparta del marco normativo en el que debió apoyarse por la ocurrencia de un yerro o falencia en los procesos de interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico.
El defecto sustantivo se sustenta en la sujeción de los jueces al imperio de la ley (artículo 230 superior) y garantiza el marco de autonomía e independencia de la autoridad judicial para elegir las normas que fundamentan la adopción de sus decisiones (artículos 228 y 229 superiores). Al juez de tutela no le corresponde determinar cuál es la mejor interpretación o la más adecuada, sino establecer si la interpretación adoptada resulta o no abiertamente arbitraria o irrazonable y/o transgrede la garantía de los derechos fundamentales.
De acuerdo con ello, la Corte Constitucional ha admitido que se presenta un defecto sustantivo cuando:
- La decisión judicial se soporta en una norma que no resulta aplicable. Esto sucede cuando la norma: (a) es impertinente, (b) se derogó o perdió vigencia, (c) es inexistente, (d) se declaró contraria a la Constitución o (e) no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó.
- La interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable.
- La aplicación de la regla es inaceptable por (a) tratarse de una interpretación contraevidente, que desconoce su lenguaje natural o la intención del legislador, (b) resulta claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes, siempre que ello no corresponda al efecto jurídico previsto en la disposición objeto de controversia, (c) se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada o (d) carece de la motivación suficiente, es caprichosa o incongruente. |
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Defecto fáctico
Abordado, entre otras, en las Sentencias C-590 de 2005, SU-489 de 2016, T-172 de 2023 y T-010 de 2024. |
El defecto fáctico ocurre en los casos en los que el juez toma una decisión sin sustento probatorio que le permita aplicar el supuesto legal en el que fundamenta su decisión. Este defecto se configura en dos dimensiones, una positiva y otra negativa. La primera tiene lugar cuando el juez valora una prueba de manera errónea, es decir, a su contenido le da un alcance distinto a la realidad, ya sea porque la distorsiona, la cercena o agrega aspectos inexistentes. En cuanto a la segunda dimensión -la negativa-, esta se configura cuando el juez omite valorar el acervo probatorio.
La Corte ha precisado que una valoración probatoria puede cuestionarse mediante la acción de tutela únicamente cuando ha sido arbitraria. Ello significa que la intervención del juez de tutela, en virtud del principio de autonomía judicial, sólo ocurre cuando, en la valoración probatoria, se acredite un error ostensible, flagrante, manifiesto e irrazonable que tenga incidencia directa en la decisión, en tanto que el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora sobre la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto.
Este defecto se estructura cuando la decisión judicial es producto de un proceso en el cual (i) se omitió el decreto o la práctica de pruebas esenciales para definir el asunto, (ii) se practicaron, pero no se valoraron bajo el tamiz de la sana crítica y (iii) los medios de convicción son ilegales o carecen de idoneidad. El error debe ser palmario e incidir directamente en la decisión, puesto que el juez de tutela no puede convertirse en una nueva instancia. |
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Desconocimiento del precedente
Abordado, entre otras, en las Sentencias C-590 de 2005, SU-811 de 2009 SU-446 de 2022, SU-299 de 2022, SU-322 de 2024 y SU-417 de 2024. |
Este se configura cuando una autoridad judicial se aparta injustificadamente del criterio establecido previamente por órganos de cierre o tribunales que fijan líneas jurisprudenciales vinculantes. El fundamento de esto se debe a que los jueces deben procurar la garantía del principio de seguridad jurídica, el cual se apalanca en el derecho a la igualdad, a fin de que los ciudadanos puedan esperar consistencia en las decisiones judiciales.
Lo anterior, no infringe el principio de autonomía judicial, pues “a las autoridades judiciales les es dable apartarse del precedente siempre que motiven en forma transparente y suficiente las razones que llevan a abandonar la posición adoptada con anterioridad. De tal suerte que este defecto se configura cuando, a pesar de existir un precedente vinculante y vigente, la autoridad judicial lo desconoce en un caso concreto, sin ofrecer una razón suficiente para apartarse”[148].
En consecuencia, las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente del precedente, siempre que den cumplimiento explícito a las cargas de transparencia y motivación suficiente. De manera que, en el evento que se analiza, en la respectiva providencia el juzgador debe: (i) hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia), y (ii) ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse del respectivo precedente. |
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Decisión sin motivación
Abordado, entre otras, en las Sentencias C-590 de 2005, T-709 de 2010, SU-424 de 2012, T-453 de 2017 y SU-317 de 2023. |
Esta causal se configura cuando los servidores judiciales incumplen su obligación de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. Tal incumplimiento es reprochable porque la función jurisdiccional proscribe la arbitrariedad judicial, ya que en la exposición razonada de argumentos radica la fuente de su legitimidad funcional, en tanto se convierte en garantía de la sujeción del juez al ordenamiento jurídico y posibilita el posterior de su decisión, a través, por ejemplo, de la interposición de los recursos respectivos.
La acción de tutela contra providencia judicial por este defecto solo es procedente en aquellos casos en que la argumentación es decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o, en últimas, inexistente. En esos términos, la Corte reconoce que la competencia del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad.
Entre otros eventos, este tipo de defecto puede configurarse cuando la providencia judicial (i) no da cuenta de los hechos y los argumentos traídos por los sujetos vinculados al proceso –particularmente cuando resultan esenciales para el sentido de la decisión–; (ii) no justifica el motivo por el cual se abstiene de pronunciarse sobre ciertos temas; o, (iii) los despacha de manera insuficiente, bajo consideraciones retóricas o en conjeturas carentes de sustento probatorio o jurídico alguno. |
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Violación directa de la Constitución
Abordado, entre otras, en las Sentencias C-590 de 2005, SU-069 de 2018, SU-257 de 2021, SU-273 de 2022, SU-168 de 2023 y SU-218 de 2024. |
La violación directa de la Constitución se configura cuando la providencia judicial contraría la obligación que le asiste a todas las autoridades de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4 de la Carta Política, según el cual “la Constitución es norma de normas”. De manera que, en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
Esto se sustenta en el principio de supremacía constitucional, el cual reconoce la fuerza jurídica vinculante del texto superior en el ordenamiento jurídico colombiano. En consecuencia, se configura cuando (a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) se trata de un derecho fundamental y (c) el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución.
La Corte Constitucional ha admitido que se presenta un defecto por violación directa de la Constitución por las siguientes hipótesis: (i) la inaplicación de la Constitución, la cual se presenta cuando la autoridad judicial deja de “aplicar una disposición iusfundamental en un caso concreto”[149], (ii) la aplicación de una disposición abiertamente contraria a la Constitución y el desconocimiento de la supremacía constitucional, situación que se configura en aquellos eventos en los que la ley es aplicada “al margen de mandatos y principios contenidos en la Constitución”[150] o se ignora “el principio de interpretación conforme con la Constitución”[151]. |
3.2.2. Los medios de control de pérdida de investidura y de nulidad electoral como límites constitucionales al ejercicio de los derechos políticos
3.2.2.1. Medio de control de pérdida de investidura
184. La pérdida de investidura es un medio de control[152] o una acción pública[153] que comporta un juicio de naturaleza ética y con efectos jurídicos, cuyo propósito es proteger la dignidad del cargo que ocupan los miembros de los cuerpos colegiados. En el caso de los congresistas, su regulación se encuentra en el artículo 183 de la Carta Política y en la Ley 1881 de 2018 (que derogó la Ley 144 de 1994, normativa que originariamente reguló el tema), mientras que, respecto de los diputados, concejales y miembros de las juntas administradoras locales, el régimen aplicable se halla contenido en la Ley 617 de 2000. Este medio de control permite imponer como sanción la desvinculación del servidor público de su cargo de elección popular y restringe la posibilidad de volver a ocupar un cargo de esa misma naturaleza. Todo ello si el demandado incurre en alguna de las causales señaladas en la Constitución y la ley.
185. Son causales de pérdida de investidura[154]: (i) la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses; (ii) la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura en el caso de congresistas y, en el caso de concejales y diputados, por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso; (iii) el no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras del Congreso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse, o dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso; (iv) la indebida destinación de dineros públicos; y (v) el tráfico de influencias debidamente comprobado.
186. Esta Corporación, en la Sentencia SU-424 de 2016, reiteró que el medio de control de pérdida de investidura es de carácter sancionatorio, por cuanto tiene la finalidad de castigar a miembros de corporaciones públicas que incurran en conductas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo[155]. A partir de dicha consideración, el artículo 1° de la Ley 1881 de 2018 define el proceso sancionatorio de pérdida de investidura como un juicio de responsabilidad subjetiva, en tanto se promueve “en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura”[156].
187. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha entendido que el proceso de pérdida de investidura consiste en “un juicio de responsabilidad subjetiva”[157]. Al respecto, la Sentencia C-146 de 2021 refirió que “tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han insistido en que, habida cuenta de su carácter sancionatorio, en el proceso de pérdida de investidura deben observarse ‘los principios y reglas derivados del debido proceso (art. 29 C.P.), sobre todo porque este materializa el ius puniendi del Estado’”[158]. Valga recalcar que, si bien la Ley 1881 de 2018 atañe al proceso de pérdida de investidura de congresistas, la definición explicada y las nociones dogmáticas en ella contenidas son replicables a los concejales, pues, aunque para ellos existe regulación precisa (los artículos 55 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 48 de la Ley 617 de 2000), el artículo 22 de la mencionada Ley 1881 de 2018 admite su aplicación al régimen de concejales en cuanto sea compatible, lo cual ha sido admitido y tratado también en la escena judicial[159].
188. En el mismo sentido, la Sentencia SU-516 de 2019, al realizar una caracterización del proceso sancionatorio de pérdida de investidura, indicó que
“es un juicio de responsabilidad subjetiva, ya que es preciso que se verifique que la conducta del servidor o exservidor público demandado, constitutiva de una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución (art. 183), fue dolosa o culposa, tal como lo establece el artículo 1 de la Ley 1881 de 2018”[160].
189. De conformidad con el Consejo de Estado, la gravedad de la sanción que se impone exige que el proceso de pérdida de investidura se lleve a cabo con observancia del debido proceso, particularmente, de los principios pro personae, in dubio pro reo, de legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por analogía), de objetividad, de razonabilidad, de favorabilidad, de proporcionalidad y de culpabilidad[161].
190. De otro lado, la jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha reconocido la especial relación que tiene el proceso de pérdida de investidura con los derechos políticos. Por ejemplo, en la Sentencia SU-632 de 2017, la Sala hizo un estudio detallado de la pérdida de investidura y de su evolución normativa. La Corte resaltó que la severidad de la sanción de pérdida de investidura implica la exigencia de un procedimiento riguroso y respetuoso de todas las garantías propias de un proceso sancionatorio, entre otras razones, por el impacto en los derechos políticos. Sobre el punto se dijo: “[l]a severidad de la pérdida de investidura se deriva de las consecuencias que el ordenamiento jurídico le asigna a la afectación de los derechos políticos de los electores, de ahí la entidad de los derechos que resultan limitados, dentro de los que se destaca el derecho a elegir y a ser elegido”.
191. Este entendimiento encuentra sustento, además, en el origen histórico de la institución, el cual, conforme lo memoró la Sentencia SU-501 de 2015, antecede a la Constitución de 1991 y se remonta al artículo 13 del Acto Legislativo número 1º de 1979, que preveía un conjunto de causales asociadas a la infracción del régimen de incompatibilidades, el desconocimiento del conflicto de intereses y la inasistencia a sesiones decisorias. Si bien dicha reforma fue declarada inexequible por vicios de trámite, el Constituyente de 1991 retomó y consolidó esta figura como un mecanismo estructural de control político y depuración ética de la representación popular, confiando su juzgamiento a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo como garantía de imparcialidad y rigor institucional.
192. En suma, este medio de control conlleva una restricción intensa del derecho a elegir y ser elegido, y del derecho a acceder a cargos y funciones públicas. Por esta razón, la jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que “el procedimiento que se aplique en el juzgamiento sobre la procedencia de la pérdida de la investidura debe ser especialmente riguroso y respetuoso de las prerrogativas del demandado, en especial, los derechos al debido proceso y a participar en política y conformar el poder público”[162].
193. Particularmente, debe destacarse el laborío probatorio con que el Consejo de Estado ha emprendido en esta clase de asuntos. Dicha Alta Corte ha resaltado que, por ejemplo, en un asunto de pérdida de investidura por incurrir aparentemente en un conflicto de intereses, el investigado puede demostrar que la actuación que se le reprocha surgió de una conducta que refleje “el interés general, impersonal, objetivo o altruista con que, se supone, deben actuar [los funcionarios públicos] al tramitar, discutir y aprobar un acuerdo”[163], pues, por el contrario, en ausencia de ello, se infiere que la relación personal descrita legalmente en la causa de conflicto de intereses permite confirmar la culpabilidad requerida para que se imponga la respectiva sanción. En otras palabras, en lo que respecta a la pérdida de investidura por conflicto de intereses, el juez está llamado a lograr un convencimiento pleno de un interés directo y, en ese camino, puede entonces admitir elementos de prueba que presente el demandado para desvirtuarlo.
194. En otro contexto, cuando se ha abordado el análisis de culpabilidad y la demostración que el investigado intenta hacer sobre las gestiones que, a su juicio, desdicen la falta de diligencia de la que se le acusa a partir de consultas, conceptos o asesorías jurídicas, el Consejo de Estado ha referido que:
“no es cualquier gestión la que permite demostrar diligencia y cuidado por parte de quien es acusado de haber incurrido en una causal de pérdida de investidura; no por el solo hecho de haber elevado una consulta o formulado una inquietud a una entidad de derecho público o a un particular, se debe tener por superada la censura de su conducta. Precisamente, como se ha hecho referencia en líneas atrás, el análisis de la culpabilidad del accionado no se agota allí, sino que el Juez tiene la obligación de auscultar las singularidades de cada caso en aras de calificar el comportamiento desplegado por aquel. En los conceptos jurídicos y opiniones solicitados a entidades públicas, cuerpos u órganos consultivos, así como las asesorías jurídicas requeridas a profesionales del derecho, se debe propender por la formulación correcta y completa de las preguntas, con el acompañamiento, de ser necesario, de la documentación y demás elementos para su debida comprensión, inquietud que debe coincidir con los supuestos fácticos y jurídicos que son verdaderos motivos de duda y que podrían encuadrar en la causal de pérdida de investidura. Por su parte, para responder el asunto que se ha encomendado, las apreciaciones o recomendaciones jurídicas vertidas en los conceptos y asesorías, deben ser conclusivas y contener medianos criterios de idoneidad, congruencia, pertinencia y sustentación razonada en su elaboración, de modo tal que de éstos se desprenda un convencimiento justificado, defendible y razonable de no estar incurso en una conducta constitutiva de pérdida de investidura”[164] (Subrayado fuera del texto original).
195. De igual manera, en otra oportunidad recordó que:
“[E]l análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable.
Así pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la configuración de la causal, el juez de pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa [grave]) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión.
En ese sentido, el juez de este proceso sancionatorio debe determinar si se configura la causal y si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa.
(…)
Así, la Sala encuentra que la sanción de pérdida de investidura impuesta por la Sala Plena del Consejo de Estado a los ahora accionantes generó un defecto sustantivo en la sentencia porque omitió la aplicación de una norma claramente aplicable al caso. En efecto, como se vio en los fundamentos jurídicos 24 a 34 de esta providencia, el proceso sancionador de pérdida de investidura exige la aplicación del principio de culpabilidad, pese a lo cual ese elemento no fue valorado en los procesos y, por el contrario, se impuso la responsabilidad objetiva en este asunto. Son cuatro las premisas que apoyan esa conclusión:
La primera: en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 Superior, por regla general, los procesos sancionadores proscriben la responsabilidad objetiva. En efecto, salvo algunos casos propios del derecho administrativo sancionador en los que aún se ha admitido la responsabilidad únicamente por el resultado, en los procesos que tienen por objeto reprochar y castigar la realización de una conducta prohibida o restringida, la valoración de la culpa es determinante e ineludible, pues no hay pena ni sanción sin culpa. En consecuencia, si el proceso de pérdida de investidura impone la sanción más gravosa para el ejercicio del derecho a ser elegido de un ciudadano y el derecho a elegir al candidato del electorado, tal es la prohibición vitalicia para aspirar a cargos de elección popular, es lógico entender que las garantías del debido proceso sancionador también deben ser aplicadas al proceso de pérdida de investidura. Luego, el principio de culpabilidad en el proceso de pérdida de investidura constituye una norma aplicable, de inevitable observancia.
La segunda: el hecho de que una misma causal de inhabilidad pueda interpretarse y aplicarse a la misma situación fáctica en dos procesos distintos (el de nulidad electoral y el de pérdida de investidura), exige reglas de coherencia y certeza en el derecho que otorgue un sentido útil a la autonomía de los procesos diseñados para el efecto. De esta manera, la diferencia sustancial, y no solo formal, entre los procesos electoral y de pérdida de investidura, consistiría en valorar el tipo de reproche a efectuar, pues mientras en el primero la consecuencia puede medirse únicamente por el resultado, en el segundo es indispensable evaluar la conducta y la intención en la producción del resultado. Dicho en otras palabras, mientras el juicio electoral evalúa la adecuación de la causal de inhabilidad en forma objetiva (estaba o no estaba inhabilitado), el juicio constitucional de pérdida de investidura analiza la adecuación de la causal de inhabilidad en forma subjetiva, esto es, con culpa del demandado (sabía o debía saber que estaba inhabilitado).
La tercera: la Sala Plena del Consejo de Estado impuso la sanción de pérdida de investidura a los accionantes sin valorar la ausencia de culpa en la configuración de la causal de inhabilidad aplicada. Por la conducta asumida por los demandantes en este caso es fácil inferir que se inscribieron al cargo de elección popular con la convicción de que no se encontraban inhabilitados para su ejercicio. Las sentencias reprochadas soslayaron el hecho de que los accionantes no solo fueron diligentes en la averiguación del estado actual de la jurisprudencia en torno a la interpretación de la causal en debate, sino también actuaron con sujeción al precedente vigente y vinculante de la Sección Quinta del Consejo de Estado.
(…)
La cuarta: si como se expuso anteriormente, en el proceso de pérdida de investidura deben aplicarse los principios del derecho sancionatorio, dado que la sanción impone la restricción perpetua de los derechos políticos, era obligatorio dotar de amplias garantías el procedimiento jurisdiccional. En ese sentido, en virtud del artículo 29 de la Constitución, que dispone el principio de presunción de inocencia, del cual se desprende la culpabilidad, es necesario verificar culpa o dolo en la conducta reprochable para imponer el castigo de inhabilitación para ser elegido a perpetuidad, razón por la cual la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que el proceso de pérdida de investidura se desarrolla en el ámbito de la responsabilidad subjetiva.
(…)
Se recuerda que, desde la perspectiva de los fines constitucionales que se protegen, es clara la autonomía sustancial entre el juicio de pérdida de investidura y el electoral: “[…] el primero, conlleva la ponderación de la ética pública y los derechos del elegido, pues su núcleo de protección es la dignidad que implica el mandato otorgado en ejercicio de la democracia; y el segundo, pondera la regularidad del proceso democrático y los derechos de los elegidos y los electores, es decir, busca preservar la validez del voto popular […]”[165] (Subrayado fuera del texto original).
196. De lo expuesto se sigue que el medio de control de pérdida de investidura constituye un instrumento constitucional de la mayor entidad, en tanto comporta una restricción intensa de los derechos políticos, particularmente del derecho a elegir y ser elegido, y del acceso a cargos y funciones públicas. Su finalidad no es la mera corrección formal de irregularidades, sino la preservación de la dignidad del mandato democrático y de la ética pública en el ejercicio de la representación popular. Precisamente por la severidad de sus efectos, que pueden incluso implicar una inhabilidad de carácter permanente, su aplicación exige un juicio estrictamente sancionatorio, sometido a los principios del debido proceso, de legalidad, de culpabilidad y de proporcionalidad, así como a un estándar probatorio riguroso que descarte toda forma de responsabilidad objetiva.
197. Así, el proceso de pérdida de investidura se distingue sustancialmente del juicio de nulidad electoral, pues mientras este último se orienta a examinar la regularidad objetiva del proceso democrático y la validez del acto de elección, aquel se dirige a valorar la conducta personal del elegido y su grado de reproche subjetivo. Esta diferenciación resulta determinante para garantizar la coherencia del sistema de control del poder político y evitar afectaciones desproporcionadas a los derechos políticos, de modo que la sanción de pérdida de investidura solo sea procedente cuando, además de acreditarse la causal legal, exista un convencimiento pleno sobre la actuación dolosa o gravemente culposa del servidor público, en armonía con los postulados del Estado constitucional de derecho.
198. Teniendo en cuenta lo descrito, vale precisar entonces que en el juicio sancionatorio de pérdida de investidura la estructura de imputación exige una secuencia lógica de verificación que parte de constatar la efectiva configuración objetiva de la causal invocada[166]. Ello obedece a que el proceso, aun cuando incorpora un examen de culpabilidad (dolo o culpa grave) por su adscripción al ius puniendi estatal, presupone como punto de partida la constatación material del supuesto de hecho descrito por el legislador. Solo cuando ese presupuesto fáctico-material queda demostrado, puede afirmarse que existe una conducta jurídicamente relevante para el derecho sancionatorio y, por ende, resulta procedente avanzar hacia el juicio de responsabilidad subjetiva.
199. En esa medida, la evaluación del componente subjetivo no opera como un plano autónomo o desconectado de la verificación objetiva, sino como un momento ulterior condicionado por la constatación previa del supuesto típico. En otras palabras, si los elementos objetivos de la causal no se acreditan, el análisis de culpabilidad carece de objeto incluso dogmático, en tanto el reproche subjetivo solo es concebible respecto de una conducta previamente delimitada como infractora desde el punto de vista objetivo. Este entendimiento se articula con las garantías reforzadas que gobiernan la pérdida de investidura (legalidad, presunción de inocencia, in dubio pro reo y culpabilidad), ya que evita trasladar el juicio a consideraciones sobre la intención o diligencia del investigado cuando no existe, en primer término, una configuración del elemento objetivo.
3.2.2.2. Medio de control de nulidad electoral
200. El acto electoral es el acto de gobierno que da acceso a la función pública y que materializa el derecho político fundamental de elegir y de ser elegido[167], es decir, aquel que “declara o contiene una elección, de llamamiento y que hace nombramientos en destinos públicos”[168]. Este se diferencia de, entre otros, los actos de contenido electoral en cuanto estos últimos son dictados por una autoridad en desarrollo de la legislación electoral en cumplimiento de las competencias de la Constitución y la ley, y no declaran una elección[169].
201. Teniendo en cuenta lo anterior, es importante resaltar que el artículo 40 de la Constitución establece que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y, por ello, el numeral 6º de este artículo faculta a todo ciudadano para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. A su turno, el numeral 7º del artículo 237 constitucional dispone que la acción de nulidad electoral es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y el artículo 264 del mismo texto señala el plazo en el que dicha acción debe ser resuelta por esa jurisdicción.
202. El CPACA, en similar redacción, establece en el artículo 139, sobre el medio de control de nulidad electoral, que
“cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas. En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto que declara la elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección”[170].
203. Los motivos y causales para que ello se produzca fueron consignados en el artículo 275 de esta misma codificación, así:
“Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando:
1. Se haya ejercido cualquier tipo de violencia sobre los nominadores, los electores o las autoridades electorales.
2. Se hayan destruido los documentos, elementos o el material electoral, así como cuando se haya ejercido cualquier tipo de violencia o sabotaje contra estos o contra los sistemas de votación, información, transmisión o consolidación de los resultados de las elecciones.
3. Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el propósito de modificar los resultados electorales.
4. Los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema constitucional o legalmente establecido para la distribución de curules o cargos por proveer.
5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad.
6. Los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes de los candidatos hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil.
7. Tratándose de la elección por voto popular por circunscripciones distintas a la nacional, los electores no sean residentes en la respectiva circunscripción.
8. Tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra en doble militancia política”[171].
204. Así, el carácter singular del acto electoral lo sitúa en el núcleo del sistema democrático y hace especialmente relevante su control judicial, en tanto de él depende, no solo la designación legítima de quienes ocupan cargos de elección popular, sino también la confianza en la integridad del sistema electoral y la efectividad de los derechos políticos consagrados en la Constitución.
205. Por ende, el medio de control de nulidad electoral se erige como el mecanismo mediante el cual cualquier ciudadano puede cuestionar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la legalidad de los actos de elección o de nombramiento que presenten vicios en sus etapas preparatoria, electoral o de escrutinio, tales como violencia, alteración de documentos electorales o elección de personas inhabilitadas, entre otras causales taxativas.
206. Este control jurisdiccional es expresión del principio democrático y de la defensa de la legalidad electoral, pues garantiza que las irregularidades que afectan la voluntad de quien está en capacidad de elegir, puedan ser examinadas y corregidas de conformidad con el ordenamiento jurídico, preservando así, tanto la legalidad del acto de elección, como la estabilidad y legitimidad del ejercicio de los derechos políticos.
3.2.2.3. Diferencias entre los medios de control de nulidad electoral y pérdida de investidura
207. Esta Corporación ha enfatizado que la nulidad electoral y la pérdida de investidura son acciones autónomas e independientes, diferenciadas por su naturaleza, objeto, efectos y trámite[172]. Mientras el proceso de nulidad electoral constituye un juicio objetivo de legalidad, orientado a verificar la conformidad del acto de elección con el ordenamiento jurídico, sin atender a la conducta del elegido, la pérdida de investidura es un proceso de carácter sancionatorio en el que el juez debe evaluar la conducta del demandado y su grado de responsabilidad frente a las causales invocadas.
208. En consecuencia, el juicio de nulidad electoral se limita a constatar la configuración de los elementos normativos de la inhabilidad o causal correspondiente, mediante una confrontación entre el acto de elección y las normas jurídicas aplicables. Por el contrario, en la pérdida de investidura no basta con acreditar objetivamente la configuración de la causal, sino que resulta indispensable adelantar un análisis subjetivo que permita determinar la culpabilidad del elegido, lo cual implica un reproche ético y jurídico sobre su conducta. Esta diferencia explica que, en el primer caso, opere un control objetivo, mientras que en el segundo se exige un juicio subjetivo propio de los regímenes sancionatorios.
209. Finalmente, ambas acciones también se distinguen por su finalidad y efectos. La nulidad electoral busca preservar la voluntad del sufragio y la legalidad del proceso democrático, por lo que su consecuencia se limita a retirar del ordenamiento el acto de elección sin impedir que la persona vuelva a aspirar a cargos públicos. En contraste, la pérdida de investidura protege la ética pública y la dignidad del cargo, por lo que su declaratoria implica no solo la desvinculación inmediata del elegido, sino también la imposición de una inhabilidad permanente para ejercer cargos de elección popular, lo que evidencia su mayor intensidad sancionatoria.
3.2.3. Principio de interpretación pro persona e interpretación restrictiva
210. El derecho a acceder a cargos públicos y la interpretación pro persona y pro libertatis para su restricción. La Corte Constitucional ha desarrollado una amplia jurisprudencia relacionada con el ejercicio del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos, el cual goza de rango constitucional. La Constitución Política misma prevé limitaciones e inhabilidades que “no pueden ser modificadas por el legislador, para ampliarlas, ni para reducirlas en sus componentes y sus efectos”[173].
211. Ahora bien, en materias en las que la Constitución no fijó directamente un régimen de inhabilidades, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa, siempre y cuando responda a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad[174]. De este modo, dicho margen se encuentra limitado por dos aspectos[175]: (i) los límites que la propia Constitución establece, como ocurre con el artículo 299, que autoriza al Congreso para establecer el régimen de inhabilidades de los diputados, pero dispone que este “no podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda”; y (ii) el respecto de los principios, valores y derechos constitucionales. Este segundo límite opera tanto en la definición de dichos regímenes como en su aplicación e interpretación[176].
212. De hecho, en el mismo Código Electoral[177] se establece que “el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral y, en general, todos los funcionarios de la organización electoral del país, en la interpretación y aplicación de las Leyes, tendrán en cuenta los siguientes principios orientadores”, e incorpora dentro de ellos el principio de la capacidad electoral, según el cual “las causales de inhabilidad y de incompatibilidad son de interpretación restrictiva”[178].
213. Esta Corporación ha afirmado que la aplicación de limitaciones al ejercicio de un derecho fundamental no admite analogías ni interpretaciones extensivas; por el contrario, tales restricciones deben aplicarse de manera taxativa y restrictiva[179]. En este sentido, ha sostenido que:
“No se puede olvidar que las inhabilidades, incluso si tienen rango constitucional, son excepciones al principio general de igualdad en el acceso a los cargos públicos, que no sólo está expresamente consagrado por la Carta (CP arts. 13 y 40) sino que constituye uno de los elementos fundamentales de la noción misma de democracia. Así las cosas, y por su naturaleza excepcional, el alcance de las inhabilidades, incluso de aquellas de rango constitucional, debe ser interpretadas restrictivamente, pues de lo contrario estaríamos corriendo el riesgo de convertir la excepción en regla”[180].
214. De manera concordante, el Consejo de Estado ha señalado que:
“La interpretación restrictiva de las normas que establecen inhabilidades constituye una aplicación del principio del Estado de Derecho previsto en el artículo 6º de la Constitución, según el cual ‘Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes lo que se traduce en que pueden hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido, de donde como regla general se infiere que todos los ciudadanos pueden acceder al desempeño de funciones y cargos públicos y que excepcionalmente no podrán hacerlo aquellos a quienes se los prohíbe expresamente la Constitución o la ley’”[181].
215. En la interpretación de los derechos políticos y, en consecuencia, de los regímenes de inhabilidades, resulta relevante el principio pro persona o pro persona, conforme al cual debe preferirse la interpretación más favorable al ejercicio y a la garantía de los derechos humanos y fundamentales. Es decir, se debe dar “prevalencia [a] aquella interpretación que propenda por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a nivel constitucional”[182]. Por consiguiente, se obliga al operador jurídico a adoptar la interpretación más favorable para el goce y ejercicio de los derechos políticos, priorizando aquella que imponga menos restricciones a la participación democrática[183].
216. Este principio se fundamenta en los artículos 1º y 2º de la Constitución Política sobre el respeto a la dignidad humana y la garantía efectiva de los principios, derechos y deberes, así como en el artículo 93, que obliga a interpretar los derechos constitucionales a la luz de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia.
217. El principio pro persona también se codifica en instrumentos internacionales, como el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establecen que la interpretación de sus disposiciones debe garantizar el mayor respeto y la protección de los derechos humanos. En este sentido, la Corte ha afirmado que los mencionados constituyen parámetros de constitucionalidad al impedir que “de una norma se desprendan interpretaciones restrictivas de los derechos fundamentales”[184].
218. En este sentido, “en caso de discrepancia, el juez debe aplicar siempre la norma o interpretación que resulte más favorable para la protección de los derechos humanos en juego”[185], o, en otros términos, “entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera [aquella] que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental”[186]. Incluso la Corte ha precisado que en la interpretación de los regímenes de inhabilidades se debe “desechar aquellas opciones interpretativas que contradigan la Carta, incluso cuando las mismas sean un ejercicio razonable de las fórmulas de interpretación tradicionales, como la sistemática, histórica, teleológica o gramáticas, so pena de vulnerar, directamente, la Constitución”[187].
219. Asimismo, debe considerarse el principio pro libertate, conforme al cual, ante la existencia de dos posibles interpretaciones de una norma que rige una inhabilidad, debe acogerse aquella que resulte menos gravosa para el ejercicio del derecho fundamental a acceder a los cargos públicos[188].
220. El Consejo de Estado ha explicado la relación entre ambos principios al señalar que, ante la duda interpretativa sobre el alcance de una inhabilidad, debe preferirse una interpretación que “(i) menos limite el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos (principio pro libertatis); e (ii) implique la menor restricción del derecho de participación política del elegido (principio pro [persona])”[189].
221. Sin embargo, acerca del principio pro persona este mismo tribunal ha precisado que, en materia electoral, deben ponderarse también los principios pro hominium (humanidad), pro electoratem (electorado) o pro sufragium (electores), bajo el entendido de que prima el interés general sobre el particular del elegido[190]. Por ello, ha señalado que “no puede perderse de vista que el derecho del elegido es el derecho del elector y que, por ende, en esta materia el principio pro [persona] opera a favor del segundo y no del primero”[191].
222. Esta postura ha sido observada por esta Corporación, según la cual, en el marco de una tensión entre principios, deben ponderarse los derechos de la totalidad de las partes involucradas, otorgando prevalencia a la protección del pacto político realizado con los votantes sobre la protección de un proyecto político individual[192].
223. En conclusión, el intérprete de las normas que regulan las inhabilidades y demás restricciones al derecho al acceso a cargos públicos debe actuar de manera restrictiva, evitando aplicaciones extensivas. Además, debe orientarse por los principios pro persona y pro libertatis, procurando la salvaguarda de los derechos fundamentales del elegido, sin perder de vista el respeto y prevalencia de los derechos del electorado.
3.2.4. La culpabilidad como elemento indispensable para entender acreditada la ocurrencia de una causal de pérdida de investidura
224. Como se viene comentando, la jurisprudencia ha reconocido reiteradamente que la acción de pérdida de investidura constituye una manifestación cualificada del ius puniendi estatal, en la medida en que comporta la imposición de una sanción de máxima gravedad para quien ejerce un cargo de elección popular, al implicar la separación definitiva del cargo y la inhabilidad para volver a acceder a cargos representativos. En atención a dicha naturaleza, la Corte ha sostenido que este mecanismo se encuentra sometido a los principios estructurales del debido proceso consagrados en el artículo 29 de la Constitución, con las modulaciones propias de su finalidad constitucional[193].
225. En una primera etapa, el análisis judicial en los procesos de pérdida de investidura se orientó predominantemente a la verificación objetiva de la configuración de la causal invocada, sin que se exigiera expresamente un examen autónomo del elemento subjetivo de la conducta. De tal aproximación inicial da cuenta, entre otras, la Sentencia SU-501 de 2015, en la cual la Corte conoció una acción de tutela promovida contra una providencia de la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la pérdida de investidura de un concejal por no haberse posesionado oportunamente, aun cuando se había acreditado que el actor actuó con diligencia y buena fe al informar las razones de su inasistencia.
226. En esa oportunidad se evidenciaron tensiones interpretativas relevantes, pues en los salvamentos de voto se advirtió que la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva resultaba incompatible con la naturaleza sancionatoria de la medida y con la intensidad de la restricción impuesta sobre los derechos políticos del sancionado. Tales objeciones se apoyaban en la doctrina constitucional según la cual todo reproche punitivo estatal debe fundarse en la verificación de la culpabilidad, en tanto expresión del principio de presunción de inocencia y de la prohibición de sanciones automáticas[194].
227. Este debate fue resuelto de manera definitiva por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-424 de 2016, en la que se consolidó un giro interpretativo al reconocer expresamente que el proceso de pérdida de investidura forma parte del derecho sancionador del Estado y, por ende, exige la comprobación de una conducta culpable. En esa providencia, la Sala Plena sostuvo que no basta con la constatación objetiva de la causal, sino que resulta constitucionalmente necesario verificar si el demandado actuó con dolo o con culpa, atendiendo a las circunstancias específicas del caso, a la buena fe desplegada y a la posible concurrencia de causales eximentes de responsabilidad, como la fuerza mayor o el caso fortuito.
228. Este entendimiento se apoya en la premisa según la cual los principios del derecho penal –en particular, legalidad, tipicidad, favorabilidad, presunción de inocencia, in dubio pro reo y culpabilidad[195]– irradian todos los procedimientos que expresan el ius puniendi, aunque con ajustes derivados de la naturaleza del régimen sancionador aplicable[196]. En ese contexto, la Corte precisó que el proceso de pérdida de investidura se diferencia sustancialmente del medio de control de nulidad electoral, en tanto este último comporta un juicio objetivo de legalidad, mientras que aquel supone un reproche ético-jurídico que exige un juicio de responsabilidad subjetiva, lo que excluye la operancia de la cosa juzgada entre ambos mecanismos[197].
229. Particularmente, en lo que respecta a los principios de presunción de inocencia e in dubio pro reo en el marco del proceso de pérdida de investidura, resulta pertinente señalar que, entendidos bajo el axioma según el cual toda persona se presume inocente hasta que se demuestre lo contrario y toda duda razonable sobre los hechos debe resolverse en favor del investigado, su materialización se encuentra estrechamente vinculada al desarrollo de la actividad probatoria dentro del proceso. Por ello, es indispensable considerar el contexto procedimental en el que se adelanta el trámite judicial para comprender adecuadamente el alcance y la forma en que se garantiza su operatividad.
230. A diferencia de otros escenarios propios de ius puniendi como por ejemplo el proceso penal, la acción pública de pérdida de investidura puede ser impulsada por cualquier ciudadano, es decir, su inicio no depende de un libelo formulado por alguna autoridad del Estado, sino tan solo del cuestionamiento que el demandante exponga y las pruebas que arribe al respecto, y se ciñe a las ritualidades previstas en el CPACA orientada bajo sus principios procesales. En tal sentido, recae sobre el solicitante de la pérdida de investidura la carga de acreditar los elementos objetivo y subjetivo de la causal que invoca, sin que sea posible reclamar una inversión de la carga probatoria, dado el carácter sancionatorio del proceso y la aplicación de la presunción de inocencia[198], sin desconocer que el sistema probatorio en que se enmarca este tipo de procesos corresponde al de la libertad probatoria y libre apreciación, de manera que, en aplicación de ello, cualquier medio de prueba puede ser utilizado para acreditar los hechos y circunstancias que son objeto de debate, siempre que se respeten las garantías constitucionales y los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad de la prueba y, por su parte, el juzgador debe valorar los medios de prueba que integran el material probatorio a partir de la sana crítica[199].
231. En suma, las particularidades del procedimiento de pérdida de investidura, derivadas de su carácter de acción pública y de su tramitación conforme a las reglas del proceso contencioso-administrativo, imprimen a la presunción de inocencia y al in dubio pro reo un matiz propio en el terreno probatorio en el que su eficacia material no se desvanece, pero se articula a partir de la dinámica adversarial que activa el ciudadano demandante, cuyo esfuerzo demostrativo resulta determinante para habilitar el juicio de responsabilidad, sin que ello suponga restringir las potestades de dirección, impulso y valoración probatoria que el ordenamiento reconoce al juez administrativo encargado de instruir y decidir la causa.
232. Ahora bien, siguiendo con la línea en la que se redefinió el entendimiento subjetivo de este tipo de trámites, es importante mencionar que en la Sentencia SU-632 de 2017 esta Corporación indicó que el análisis del elemento subjetivo implica establecer si el sujeto conocía o debía conocer la ilicitud de su conducta y si actuó con voluntad consciente, descartando la presencia de factores externos, irresistibles e imprevisibles que pudieran excluir la culpabilidad. A su vez, en la Sentencia SU-474 de 2020, la Sala Plena amparó el derecho fundamental al debido proceso al constatar que la autoridad judicial accionada había aplicado un régimen de responsabilidad objetiva, sin adelantar un examen riguroso del dolo o de la culpa grave, reiterando que dicha omisión resulta incompatible con la Constitución.
233. Este enfoque se articula, además, con la doctrina constitucional —desarrollada, entre otras, en las Sentencias T-152 de 2009 y SU-515 de 2013— relativa a la protección reforzada de los derechos políticos, conforme a la cual el juez debe aplicar el principio pro persona y abstenerse de interpretaciones extensivas o analógicas de las normas sancionatorias, optando siempre por la lectura más favorable a la vigencia efectiva de tales derechos.
234. De manera concordante, el Consejo de Estado ha acogido esta concepción subjetiva del juicio de pérdida de investidura. En Sentencia del 27 de septiembre de 2016, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sostuvo que este proceso exige la acreditación de la culpabilidad del demandado, al tratarse de un régimen sancionatorio subjetivo, y reiteró la diferencia estructural con la nulidad electoral[200]. Esta postura ha sido reiterada en decisiones posteriores, en las que se ha enfatizado que el juicio de culpabilidad debe atender, entre otros aspectos, al conocimiento normativo exigible, a la diligencia desplegada y a la razonabilidad de la convicción con la que actuó el investigado[201].
235. Es relevante tener en cuenta que, desde los salvamentos y aclaraciones de voto realizadas a la mencionada Sentencia del 27 de 2016, el Consejo de Estado se preocupó por dotar de contenido dicho análisis subjetivo. En esa oportunidad entre uno de los disidentes expresó que:
“el aspecto subjetivo […] se estructura a partir de la construcción por parte del constituyente y/o del legislador de un parámetro o estándar de conducta para determinadas actividades humanas frente al cual se evalúa por comparación una conducta humana, que es el modelo propio –no de la responsabilidad penal y su concepto de culpabilidad- sino de la culpa civil (‘el buen padre de familia’) que, como se ha reseñado, se aplica hoy en muy diversos escenarios de ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado”[202].
236. Se destacó también en esa oportunidad que incluso esta lectura del tema fue discutida en la construcción de la decisión mayoritaria, ya que, en el debate de Sala Plena de septiembre de 2016 se planteó que la distinción entre la nulidad electoral y la pérdida de investidura, en lo relativo al juicio de culpabilidad, parte de reconocer que el concepto de culpa no es unívoco en el derecho, pues admite significados distintos en los ámbitos civil, penal y sancionatorio. Se señaló que la pérdida de investidura no se estructura a partir de la culpabilidad penal (la cual exige un examen subjetivo sobre la capacidad del agente, el error, la imputabilidad o las causales de exculpación) sino desde una concepción de culpa civil, entendida como la desviación de la conducta frente a un estándar normativo previamente fijado, como es el caso del artículo 63 del Código Civil con la figura del “buen padre de familia”[203].
237. Seguidamente, en Sentencia del 25 de mayo de 2017[204], la Sección Primera del Consejo de Estado empleó por primera vez la conceptualización de dolo y culpa descrita en el artículo 63 del Código Civil para analizar la conducta desplegada en un proceso de pérdida de investidura. Según esta decisión, para el análisis de la culpabilidad en el proceso de pérdida de investidura debe considerarse que el dolo se configura cuando se demuestra que el sujeto tenía pleno conocimiento de la ilicitud de su conducta y, pese a ello, decidió ejecutarla, lo que permite inferir la intención y, por su parte, la culpa se acredita cuando, aun sin existir intención directa, se establece que el sujeto debía conocer la ilicitud del comportamiento a partir del deber de diligencia exigible. En ese marco, se sostuvo que toda persona que aspire a ejercer una función pública tiene la obligación general de conocer los requisitos y el régimen normativo del cargo al que aspira, incluso tratándose de cargos de elección popular. No obstante, dicho conocimiento no puede evaluarse de forma abstracta, sino atendiendo a las condiciones personales del sujeto, como su nivel de formación, profesión, las circunstancias particulares del caso y las gestiones que haya adelantado para informarse, tales como solicitar conceptos o asesoría jurídica, con el fin de determinar si actuó con el cuidado debido o si, por el contrario, obró de buena fe y sin culpa, lo que impediría formular un reproche subjetivo.
238. Luego, el desarrollo jurisprudencial que destacó la necesidad de un análisis subjetivo en este tipo de asuntos fue recogido por el legislador al consagrar expresamente dicho carácter del proceso de pérdida de investidura en el artículo 4 de la Ley 2003 de 2019, disposición que remarcó la necesidad de hallar acreditada la culpabilidad en las categorías de dolo o de culpa grave[205] como presupuesto indispensable para la imposición de la sanción.
239. A partir de ello, el Consejo de Estado ha postulado diferentes perspectivas dogmáticas que orientan el análisis subjetivo en relación con los términos de dolo y culpa. Aunque mayoritariamente se ha insistido el entendimiento de tales categorías debe hacerse desde las nociones explicadas en el artículo 63 del Código Civil[206], también ha dicho que debe seguirse la conceptualización aplicable en el derecho penal[207], en tanto ni la Corte Constitucional ni el Consejo de Estado han definido de manera precisa el enfoque del principio de culpabilidad aplicable en los procesos de pérdida de investidura, lo que ha generado incertidumbre sobre su contenido, por lo que, tras hacer un recuento de la evolución teórica del concepto de culpabilidad en el derecho sancionador, desde su concepción psicológica (centrada en el análisis volitivo y cognitivo del sujeto), pasando por la tesis psicológica-normativa, hasta las corrientes finalistas y funcionalistas, que trasladan el dolo y la culpa al ámbito de la tipicidad y conciben la culpabilidad como un juicio normativo vinculado a la imputabilidad, la comprensión del injusto y la exigibilidad de una conducta distinta, concluyó que, en la pérdida de investidura, el juicio de culpabilidad debe ser esencialmente normativo, pues ni la Constitución ni la Ley 5 de 1992 exigen indagar el fuero interno o psicológico del congresista, sino verificar si estaba en capacidad de comprender la situación que configuró la causal, si le era exigible actuar de otro modo, si respetó las normas jurídicas y si la sanción resulta necesaria para preservar los fines constitucionales. No obstante, se advierte una oscilación jurisprudencial posterior, en la que analizó la conducta de manera concreta y concluyó la existencia de dolo acudiendo expresamente a la definición del artículo 22 del Código Penal.
240. Del mismo modo, pero a partir de aclaraciones y salvamentos de voto, se ha remarcado la necesidad de comprender el dolo y la culpa a partir de la concepción propia del derecho disciplinario[208] bajo el entendido de que, considerando que la pérdida de investidura constituye una manifestación del ius puniendi y comporta la imposición de una sanción que afecta derechos fundamentales, el análisis de la conducta debe realizarse a partir de una estructura tripartita propia del derecho sancionador (tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad).
241. Por ello, plantean que, aunque la ley reconoció expresamente la existencia de un régimen de culpabilidad en este proceso, no definió su contenido, vacío que puede suplirse, sugieren, a partir de la analogía prevista en el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, lo que permitiría acoger el régimen disciplinario al ser el más adecuado para integrar el juicio de culpabilidad en la pérdida de investidura, por su mayor cercanía funcional y material con esta figura. Explican que la finalidad de la pérdida de investidura no es la retribución penal ni la restricción de la libertad personal, sino la protección de la moralidad pública y la dignidad del cargo, lo que la aproxima al derecho disciplinario y no al penal; además, la sanción tiene naturaleza política, afecta principalmente los derechos políticos y el derecho al trabajo, y recae sobre funcionarios que, como tal, están sometidos a un régimen especial de sujeción y a estándares de diligencia superiores. En ese contexto, se afirma que la noción de culpa grave aplicable debe entenderse conforme al parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, esto es, como la inobservancia del cuidado mínimo exigible a cualquier persona, criterio que proponen más compatible con el derecho sancionador que la culpa civil del artículo 63 del Código Civil, la cual se considera propia del ámbito contractual y ajena a la lógica punitiva del Estado, siendo esta la razón por la cual la integración normativa debe hacerse con el régimen disciplinario y no con el civil.
242. En síntesis, la Corte ha establecido que la pérdida de investidura, en cuanto sanción de máxima intensidad dentro del orden constitucional, exige un escrutinio riguroso del elemento subjetivo de la conducta, la observancia estricta de los principios del debido proceso sancionador y la aplicación preferente de interpretaciones que favorezcan la vigencia de los derechos políticos, en armonía con los postulados del Estado Social y Democrático de Derecho.
243. Así, el juez debe valorar la configuración de la causal desde la dimensión objetiva y, además, valorar la conducta del demandado a la luz del principio constitucional de culpabilidad. Esto en aplicación del artículo 29 superior que prescribe que “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio […]. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable […]”. De manera que, tras verificar la configuración de la causal, el juez de pérdida de investidura habrá de examinar si en el caso particular se acredita el elemento de culpabilidad (dolo o culpa grave).
3.2.5. El elemento objetivo en la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses
244. De conformidad con el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución, el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, la inobservancia del régimen de conflicto de intereses hace incurrir a los miembros de corporaciones públicas de elección popular (lo que incluye diputados y concejales) en una específica causal de pérdida de investidura.
245. En tal sentido, el Consejo de Estado ha indicado que el conflicto de intereses se presenta cuando:
“el servidor público de elección popular movido por un interés particular […] toma una decisión o realiza alguna gestión propia de sus funciones o cargo, en provecho suyo, de un familiar o un tercero y en perjuicio de la función pública. Por ello, la norma exige que, ante la pugna entre los intereses propios de la función y los particulares del funcionario, éste deba declararse impedido, pues es la manera honesta de reconocer la existencia de esa motivación y el deseo de cumplir con las funciones del cargo de manera transparente e imparcial”[209].
246. De tal manera que, en la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses, el elemento objetivo alude a la verificación fáctica del supuesto de hecho de la causal, esto es, constatar si, en un asunto sometido a la competencia funcional del miembro de la corporación pública de elección popular, concurrió objetivamente en los presupuestos que configuran el conflicto y en su actuación institucional en ese asunto. En la jurisprudencia del Consejo de Estado[210] se ha dicho que este elemento objetivo se concreta, de manera típica, en comprobar: (i) la calidad de miembro de corporación (presupuesto transversal), (ii) la existencia de un interés directo, particular y actual (real, no hipotético) de carácter moral o económico en cabeza del elegido o de su círculo cercano, (iii) la no manifestación del impedimento (o que no se hubiese separado del asunto por recusación), (iv) la participación en el debate o la votación (incluso como parte del quórum) y (v) que esa participación ocurra en un asunto de conocimiento funcional del cargo.
247. En paralelo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha enfatizado que no basta con constatar “un factor objetivo” en abstracto. Para hablar de conflicto de interés, el juez debe verificar, como base, la presencia de un interés directo, particular y actual, real y no aleatorio, en la decisión sometida a consideración del funcionario[211].
248. En tal sentido, para los concejales y diputados, en lo referente a la causal de conflicto de interés por haber incurrido en una causal de impedimento, es necesario precisar que el conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura no puede reducirse a la mera configuración formal de una causal de impedimento, pues esta última opera como un parámetro preventivo de abstención, pero no sustituye la verificación del presupuesto material de la sanción[212]. La jurisprudencia ha sido enfática en que la sola subsunción fáctica en una hipótesis de impedimento resulta insuficiente para estructurar la causal sancionatoria si no se acredita, de manera cierta y concreta, la existencia de un interés directo, particular y actual que se proyecte sobre el asunto decidido y sea susceptible de generar un beneficio personal o de sus allegados[213].
249. Lo anterior es así porque los institutos de impedimento y recusación constituyen mecanismos orientados a garantizar la transparencia y la imparcialidad en el ejercicio de la función pública administrativa; ambos permiten que un servidor público se aparte o sea apartado del conocimiento de un asunto cuando concurren circunstancias que podrían comprometer su objetividad en la toma de decisiones. Dado que su aplicación implica exceptuar el deber ordinario de ejercer la función administrativa, se trata de figuras de carácter excepcional, cuyas causales han sido definidas de manera taxativa por el legislador y, por esa misma razón, deben interpretarse de forma restrictiva. En ese contexto, corresponde al servidor público que se considere incurso en una causal de impedimento manifestarlo expresamente, indicando la causal invocada y los hechos que la sustentan; de lo contrario, podrá ser recusado por quien demuestre la concurrencia de la respectiva causal.
250. Sin embargo, la omisión de manifestar un impedimento no produce, por sí sola, la pérdida de investidura, pues las normas que prevén esta sanción exigen la verificación tanto del elemento objetivo como del subjetivo. Por ello, aunque actuar estando impedido o abstenerse de declarar el impedimento cuando existe el deber de hacerlo sí configura una falta disciplinaria, ello no es equivalente ni análogo al fenómeno del conflicto de intereses sancionable con pérdida de investidura, en tanto este último se refiere específicamente a la incompatibilidad entre el interés particular y el interés general involucrado en el asunto sometido a su decisión[214]. Esto exige, entonces, la demostración de un “genuino conflicto de intereses” y no la sola constatación de la concurrencia de la causa de impedimento, en tanto esto implicaría desnaturalizar su carácter excepcional como máxima sanción político-disciplinaria[215].
251. Así, se entiende que el componente objetivo de esta causal se orienta a establecer, desde una perspectiva material, si la actuación del integrante de la corporación pública se desarrolló en un escenario que comprometía su deber de imparcialidad, por la concurrencia de una situación personal capaz de incidir en la decisión adoptada dentro del ámbito de sus funciones. Este examen permite identificar si el ejercicio del cargo se vio afectado por una circunstancia incompatible con la finalidad pública que debe guiar la actuación del elegido, en tanto se quebranta la exigencia de transparencia que rige el desempeño de la función representativa. Todo ello a partir de la constatación fáctica de la actuación endilgada y su confrontación con los supuestos descritos en la ley.
252. Sin embargo, se insiste, tratándose del juicio de pérdida de investidura, por su carácter sancionatorio y por la intensidad de las consecuencias que genera, la sola verificación de ese presupuesto material no agota el análisis requerido, pues la determinación de la responsabilidad demanda una valoración adicional que trascienda el plano puramente objetivo y permita establecer si el comportamiento resulta jurídicamente reprochable en el caso concreto desde la noción de culpabilidad.
3.2.6. Enfoque de género en los procesos de pérdida de investidura
253. El enfoque de género en la administración de justicia se erige como una exigencia derivada de la cláusula de igualdad material prevista en el artículo 13 de la Constitución, así como de los mandatos específicos de promoción de la participación política de las mujeres consagrados en los artículos 40 y 43 del mismo texto[216]. Esta perspectiva no se limita a la proscripción de tratos discriminatorios explícitos, sino que responde a la necesidad de identificar y corregir las condiciones estructurales que han situado históricamente a las mujeres en posiciones de desventaja en el acceso y ejercicio del poder[217]. En ese sentido, la función judicial no puede ser neutra frente a contextos de desigualdad persistente, sino que debe incorporar herramientas analíticas que permitan evidenciar y contrarrestar dichas asimetrías.
254. En esta línea, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la igualdad no se agota en su dimensión formal, sino que comporta un mandato de intervención dirigido a remover los obstáculos económicos, sociales y culturales que impiden su realización efectiva[218]. Así, las denominadas acciones afirmativas constituyen instrumentos legítimos para corregir la baja presencia de grupos históricamente marginados, entre ellos las mujeres, y para garantizar su participación en condiciones reales de equidad.
255. Desde esta perspectiva, el enfoque de género no puede entenderse exclusivamente como una respuesta a escenarios de violencia basada en el sexo o el género[219]. Si bien tales situaciones constituyen una manifestación grave de discriminación, la exclusión de las mujeres del ámbito público y de los espacios de decisión se manifiesta también a través de dinámicas más sutiles, como la segregación ocupacional, la poca presencia en cargos de liderazgo o la persistencia de estereotipos que limitan su participación política.
256. En el ámbito de los derechos políticos, esta exigencia adquiere una especial relevancia. La democracia constitucional no puede considerarse plenamente realizada si una parte significativa de la ciudadanía enfrenta barreras sistemáticas para acceder a los espacios de representación y decisión. La participación de las mujeres en la conformación, ejercicio y control del poder político no solo constituye un derecho individual, sino un presupuesto del principio democrático y del pluralismo. Por ello, el ordenamiento constitucional ha previsto mecanismos orientados a promover dicha participación y a corregir las distorsiones que históricamente la han limitado.
257. En este contexto, los procesos de pérdida de investidura, en tanto mecanismos de naturaleza sancionatoria que pueden implicar la exclusión de una persona del ejercicio de cargos de elección popular, deben ser analizados a la luz de estas consideraciones. Si bien tales procesos cumplen una función legítima de control y depuración de las corporaciones públicas, sus efectos no son neutros desde la perspectiva de género, en la medida en que pueden incidir directamente en la representación política de las mujeres y, por ende, en la materialización del principio de igualdad en el ámbito democrático.
258. De ahí que la aplicación del enfoque de género en este tipo de procesos no implique una flexibilización indebida de las exigencias legales ni una alteración de los elementos estructurales de las causales de pérdida de investidura. Por el contrario, lo que se impone es un estándar reforzado de análisis que asegure que la declaratoria de responsabilidad se funde en una verificación rigurosa, completa y contextualizada de los elementos objetivo y subjetivo de la causal. Este estándar exige superar aproximaciones formales o automáticas, que podrían conducir a decisiones que, aun siendo aparentemente neutras, reproduzcan las desigualdades estructurales existentes.
259. En definitiva, la incorporación del enfoque de género en los procesos de pérdida de investidura constituye una manifestación del deber Estatal de garantizar la igualdad real y efectiva y de promover la participación equitativa de las mujeres en la vida pública. Este enfoque no transforma la naturaleza del régimen sancionatorio, pero sí incide en la intensidad del escrutinio judicial, en la medida en que exige decisiones con una motivación reforzada, fundadas en una valoración probatoria estricta y sensibles a las condiciones estructurales de desigualdad. A través de esto, la administración de justicia contribuye a evitar la reproducción de las barreras que el orden constitucional busca eliminar.
3.2.7. Inhabilidad por ejercicio de autoridad. Propia o de un pariente
260. La Constitución Política de 1991 estableció de manera directa un régimen de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones aplicable a determinados servidores públicos, así como a quienes mantienen con ellos vínculos de parentesco[220]. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corte ha definido las inhabilidades como aquellas circunstancias previstas en la Constitución o en la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida en un cargo público o acceda a su desempeño o al de determinadas funciones públicas[221].
261. Su finalidad consiste en “limitar el ejercicio de la función pública a ciudadanos que se encuentren en estos supuestos, con el fin de asegurar la idoneidad y probidad de quien aspira a ingresar a un cargo público o para evitar cualquier tipo de injerencia indebida en la gestión de los asuntos públicos, para excluir de ciertas actividades a los servidores durante y aún después de la dejación del correspondiente cargo y extender dichas prohibiciones a personas vinculadas por parentesco”[222].
262. En ese sentido, la Corte ha precisado que las inhabilidades constituyen verdaderos requisitos negativos de elegibilidad, en la medida en que su configuración determina la inelegibilidad de la persona en quien concurren[223]. También han sido caracterizadas como inelegibilidades, esto es, como hechos o circunstancias previas que, de configurarse en los términos de la respectiva disposición normativa, excluyen de manera anticipada a quien aspira a un cargo público e impiden su elección o nombramiento[224].
263. Desde esta perspectiva, las inhabilidades cumplen la función de regular el acceso y ejercicio de la función pública en condiciones de igualdad, moralidad, transparencia y probidad, en la medida en que persiguen la protección de intereses colectivos y el adecuado funcionamiento del Estado[225]. Por ello, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que tales restricciones constituyen límites legítimos al derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político[226].
264. De manera reiterada, esta Corporación ha sostenido que las normas que consagran causales de inhabilidad establecen una serie de elementos o presupuestos sin cuya acreditación no puede configurarse válidamente el límite impuesto al derecho a ser inscrito, elegido o designado. En consecuencia, la jurisprudencia ha sido consistente en señalar que dichos elementos deben concurrir de manera simultánea[227], dado el carácter restrictivo de este tipo de disposiciones.
265. Ahora bien, dado que los expedientes T-11.232.143, T-11.366.512 y T-11.383.418 se encuentran vinculados con el análisis del ejercicio de autoridad civil o administrativa, la Sala Plena considera necesario profundizar en el estudio de la causal de inhabilidad por ejercicio de autoridad, tanto en su modalidad propia como cuando dicha autoridad es ejercida por un pariente.
266. En lo que respecta a la inhabilidad por ejercicio propio de autoridad, el ordenamiento jurídico prevé que se configura cuando una persona, en su calidad de empleado público, ha ejercido jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro del ámbito territorial y temporal fijado por la ley, con anterioridad a la elección.
267. En particular, para los cargos de diputado y concejal distrital, el régimen legal establece que:
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Cargo |
Causal de inhabilidad |
Sustento normativo |
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Diputado |
Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento |
Artículo 33, numeral 3, de la Ley 617 de 2000 |
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Concejal distrital |
Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo distrito |
Artículo 43, numeral 2, de la ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 |
268. De esta manera, la jurisprudencia ha entendido que esta causal se estructura a partir de la concurrencia de los siguientes elementos: (i) elemento personal: calidad de empleado público[228], (ii) elemento objetivo: ejercicio de autoridad[229] civil, política, administrativa[230] o militar, (iii) elemento territorial: la configuración de la inhabilidad se circunscribe al territorio donde se lleve a cabo la respectiva elección. Para el caso de diputado se circunscribe al departamento y para concejal distrital se circunscribe al distrito y, (iv) elemento temporal: la norma dispone que la condición de empleado público, acompañado por el ejercicio de la jurisdicción o autoridad civil, política, administrativa o militar, debe ejercerse durante los doce meses anteriores a la fecha de la elección[231].
269. Con relación a la inhabilidad por ejercicio de autoridad de un pariente, el ordenamiento jurídico prevé que se configura cuando quien aspire a un cargo de elección popular tenga vínculo por matrimonio, unión permanente o parentesco hasta el tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con un funcionario que dentro de los 12 meses anteriores a la elección haya ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento.
270. En concreto, para los cargos de diputado y concejal distrital, el régimen legal establece que:
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Cargo |
Causal de inhabilidad |
Sustento normativo |
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Diputado |
Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento
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Artículo 33, numeral 5, de la Ley 617 de 2000 |
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Concejal distrital |
Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo distrito |
Artículo 43, numeral 4, de la ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 |
271. De esta manera, para que se configure la inhabilidad por parentesco deben concurrir los siguientes elementos[232]: (i) elemento material: la existencia de vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil con funcionarios públicos[233], (ii) elemento objetivo: ejercicio de autoridad[234] civil, política, administrativa o militar por parte del funcionario público, (iii) elemento territorial: que dicha autoridad se ejerza dentro de la circunscripción territorial en la cual debe efectuarse la elección y (iv) elemento temporal: el funcionario (cónyuge, compañera(o) o pariente) debe estar investido de dicha potestad desde el día de la inscripción de la candidatura al cargo de elección popular y hasta que se lleve a cabo la votación para la elección respectiva[235]. En el caso de quienes aspiran a los cargos de diputado o concejal implica que el funcionario haya ejercido autoridad civil, política o administrativa en la correspondiente circunscripción territorial dentro de los 12 meses anteriores a la elección.
272. En relación con el elemento territorial, la Sala considera pertinente precisar que, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del artículo 6 de la Ley 1871 de 2017 y concluyó que dicha disposición no cumplía con los requisitos propios de una ley interpretativa[236]. Ello, por cuanto el legislador no se limitó a precisar el sentido de una norma preexistente —en particular, del artículo 33 de la Ley 617 de 2000—, sino que modificó su alcance material, al restringir el concepto de “departamento” a un criterio estrictamente institucional (entidad pública y sus entidades descentralizadas), excluyendo el componente territorial que resulta consustancial al régimen de inhabilidades.
273. En consecuencia, la Corte determinó que dicha modificación hacía menos estricto el régimen de inhabilidades de los diputados frente al previsto para los congresistas, en contravía de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 299 de la Constitución Política, que prohíbe al legislador establecer un régimen de inhabilidades menos riguroso para los diputados. Por tal razón, declaró la inexequibilidad del parágrafo del artículo 6 de la Ley 1871 de 2017 y consideró razonable la interpretación que, desde el 11 de diciembre de 2008, ha sostenido el Consejo de Estado respecto del alcance del elemento territorial, al precisar que:
“(…) el sentido natural y obvio de la expresión da cuenta de que las elecciones que “deben realizarse en el mismo departamento” no son solamente las que deben realizarse en toda la extensión territorial del departamento en cuestión, pues una distinción en ese sentido no la hizo el legislador. Tal frase incluye, sin duda alguna, las elecciones que deben realizarse en, apenas, una porción del territorio departamental, como son las que deben tener lugar en cada uno de los municipios que, desde el punto de vista meramente territorial, integran el departamento”.
Así las cosas, para la Sala es claro que el elemento territorial de la causal de inhabilidad por coexistencia de inscripciones prevista para los diputados en el numeral 5° del artículo 33 de la Ley 617 de 2000 se refiere a las elecciones que deban realizarse en el departamento, bien sea, que tengan lugar en toda la extensión territorial del departamento o en, apenas, una porción del territorio departamental”[237].
274. Finalmente, sobre la posibilidad de influir directa o indirectamente en el electorado, la Sala Plena del Consejo de Estado ha destacado que resulta relevante verificar si el pariente del candidato, investido de autoridad, se encontraba en esta posibilidad desde el momento de la inscripción y hasta el día de la elección. En ese contexto, ha reiterado que el ejercicio de la autoridad debe valorarse no solo a partir de una interpretación gramatical de la norma, sino atendiendo a su finalidad y a su utilidad.
275. Sobre el factor territorial y la probabilidad real en el ejercicio de autoridad. Alcance de la Sentencia SU-207 de 2022 y la SU-329 de 2024. Como se expuso anteriormente, el análisis de la configuración de una inhabilidad por ejercicio de autoridad exige que dicho ejercicio se concrete dentro de la circunscripción territorial en la que debe celebrarse la elección. En la Sentencia SU-207 de 2022, la Corte Constitucional examinó el alcance de este factor territorial, especialmente respecto del ejercicio de autoridad por un pariente y de la interacción entre el ejercicio de la autoridad en el nivel departamental y una inhabilidad de carácter municipal.
276. En dicha providencia, la Corte revisó un pronunciamiento del Consejo de Estado en el que se sostuvo que:
“Atendiendo la filosofía de la inhabilidad, que propende por preservar la igualdad de los candidatos en una contienda electoral, no tiene razón de ser circunscribir la inhabilidad al desempeño de un cargo con autoridad política, civil o militar solo en el orden meramente municipal, cuando sabido es que la mayor capacidad de influencia en el electorado proviene del ejercicio de cargos con nivel o entidad superior como serían los que tienen rango departamental o nacional, en cuanto suponen un ámbito de competencia mucho más amplio y, por ende, un manejo de autoridad o de poder superior”[238].
277. Al revisar la jurisprudencia de dicha Corporación, la Corte Constitucional identificó la coexistencia de dos posturas disímiles en torno al examen que debe adelantar el juez electoral para acreditar el factor territorial. De un lado, una postura de carácter formalista, conforme a la cual basta con demostrar la vinculación del familiar con una entidad adscrita a un nivel territorial superior para tener por satisfecho el mencionado elemento. De otro lado, una postura material o sustancial, según la cual la determinación del factor territorial debe atender a una probabilidad de incidencia efectiva del ejercicio de la autoridad en el nivel territorial.
278. Desde esta segunda perspectiva, resulta irrelevante que el cónyuge o pariente de una persona cuya elección se cuestiona no pertenezca al personal de planta del municipio, siempre que tenga la capacidad real de incidir en el electorado, por ejemplo, mediante el desarrollo directo o concreto de sus funciones en el municipio donde aquel aspira al cargo de elección popular.
279. Como ilustración de esta segunda postura, la Corte trajo a colación la Sentencia del 2 de septiembre de 2005 del Consejo de Estado[239], en la que se analizó un caso en el que, pese a que un familiar ejercía un cargo de autoridad en el nivel departamental, dicho ejercicio no tenía incidencia alguna en las elecciones municipales. Se trataba de un medio de control de nulidad electoral contra un alcalde, basado en el hecho de que su hermano se desempeñaba como gerente de una ESE del orden departamental. En dicha ocasión, el Consejo de Estado concluyó que, aunque la entidad tenía carácter departamental, el ejercicio de la autoridad se encontraba circunscrito al lugar donde se ubicaba la o las sedes administrativas o científicas de la entidad. En consecuencia, consideró que el gerente de una ESE no cuenta con la probabilidad real para ejercer autoridad administrativa más allá del municipio donde se ubica dicha sede, toda vez que su poder de mando y de dirección sólo se despliega en el lugar de ubicación de la entidad. Así, si la ESE no tiene sede en el municipio del alcalde electo, su gerente no puede ejercer autoridad administrativa en ese territorio, ni de manera material ni potencial.
280. En otras palabras, la inhabilidad se configura solo si se demuestra que la autoridad administrativa ejercida por el familiar en un cargo departamental podría incidir en el municipio del alcalde electo, en la medida en que sus funciones se reflejen en la ejecución de actividades específicas en dicho municipio.
281. Luego de contrastar ambas posturas, la Corte Constitucional consideró que la segunda se ajustaba al estándar constitucionalmente admisible por cuatro razones. En primer lugar, sostuvo que el examen de incidencia entre el nivel departamental y el municipal no puede realizarse automáticamente, dado que no siempre el ejercicio del cargo en un nivel superior incide en el nivel inferior.
282. En segundo lugar, aseguró que, al evaluar la probabilidad real de incidencia, el juez debe actuar con especial cautela para no restringir injustamente el derecho a acceder a cargos públicos ni la eficacia del voto, de modo que, conforme al principio pro persona, la interpretación de las inhabilidades debe centrarse en “la capacidad de afectar la voluntad democrática, producir desigualdad entre los competidores y la utilización de la cosa pública para desequilibrar el debate electoral”[240].
283. En tercer lugar, aseguró que la interpretación restrictiva de las causales de inhabilidad incide tanto en su definición gramatical como en el estándar probatorio exigido para tenerlas por acreditadas, lo cual impone al juez el deber de desplegar una actividad detallada orientada a establecer la probabilidad del ejercicio de la autoridad administrativa en el municipio correspondiente.
284. En este punto, resulta necesario precisar el alcance del concepto de ejercicio de autoridad inhabilitante. El Consejo de Estado ha sostenido que no es indispensable acreditar el ejercicio efectivo de las funciones investidas de autoridad administrativa, sino únicamente demostrar su titularidad. En criterio de dicho tribunal:
“esa postura jurisprudencial está inspirada en una realidad inocultable y es que los desbalances que pueden suscitarse en las justas electorales, de parte de los funcionarios públicos investidos de autoridad administrativa, puede provenir tanto de su conducta activa como de su conducta pasiva, pues tantos simpatizantes electorales puede atraer el hecho de asumir algunas decisiones administrativas, como el dejarlas de adoptar”[241].
285. No obstante, en consonancia con las razones antes expuestas, para el estudio del factor territorial, la Corte Constitucional precisó que, la regla según la cual la autoridad se ejerce por el solo hecho de detentarla no puede aplicarse de forma estricta ni automática, pues resulta indispensable que dicho ejercicio en el municipio sea, al menos, probable.
286. De este modo, la cuarta razón expuesta por la Corte radica en que la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal exige que el juez electoral, en casos como los analizados, no se limite a considerar el factor orgánico o funcional, sino que valore la probabilidad real de ejercicio de la autoridad administrativa en el municipio donde el familiar resultó electo.
287. Bajo el contexto descrito, la Sentencia SU-207 de 2022 fijó la siguiente regla jurisprudencial:
“(i) cuando deba determinarse la configuración de la inhabilidad de un funcionario municipal electo y (ii) se alegue para ello su parentesco con un funcionario que ocupa un cargo en el nivel departamental, (iii) corresponde a la autoridad judicial realizar una valoración probatoria concreta y ajustada al principio de razonabilidad y proporcionalidad. Por lo tanto, (iv) es exigible un examen específico de la probabilidad real y materialmente posible de ejercer la autoridad administrativa en el mismo municipio del candidato, de modo que (v) no es posible la valoración genérica o abstracta, fundada en la regla según la cual la autoridad se ejerce por el solo hecho de detentarla, a partir de consideraciones formales sobre la naturaleza de la entidad o el tipo de funciones asignadas”[242] (destacado fuera de texto original).
288. Además, la Corte aclaró el alcance de su regla al concluir lo siguiente: “En consecuencia, en los casos en los que la autoridad administrativa se ejerce en una circunscripción territorial diferente de aquella en la cual se lleva a cabo la elección, es necesario un esfuerzo probatorio adicional, para demostrar la probabilidad real de ejercer dicha autoridad”[243] .
289. Posteriormente, a través de la Sentencia SU-329 de 2024, esta Corporación resolvió una acción de tutela contra una providencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado en la que se declaró la nulidad de la elección de un representante a la Cámara por el departamento del Huila, al considerar configurada la inhabilidad prevista en el artículo 179.5 de la CP, debido a su parentesco en primer grado de consanguinidad con la alcaldesa de un municipio de la misma circunscripción, quien, pese a encontrarse en licencia no remunerada durante parte del período inhabilitante, conservaba la titularidad del cargo y, con ello, la autoridad civil y política. En sede de tutela, los accionantes cuestionaron, entre otros aspectos, la falta de acreditación del ejercicio efectivo de dicha autoridad durante el período relevante según el estándar fijado en la Sentencia SU-207 de 2022. La Corte, sin embargo, concluyó que no se configuraban los defectos alegados y avaló la decisión del juez electoral, al considerar suficiente la verificación de los elementos estructurales de la inhabilidad, sin exigir la demostración de una incidencia concreta en el proceso electoral. De manera expresa se indicó que la Sentencia SU-207 de 2022 no constituía un precedente aplicable al caso, por ausencia de identidad fáctica y jurídica —se señaló que dicha identidad debía verificarse con rigurosidad, pues su ocurrencia está dada, por ejemplo, en razón del tipo de autoridad, el criterio de análisis (orgánico o funcional) o el ámbito territorial—, razón por la cual, al no coincidir en el tipo de autoridad estudiado, tampoco el criterio de análisis y no estarse en este caso debatiéndose el factor territorial, no era exigible trasladar su estándar probatorio al caso concreto.
290. En otras palabras, por un lado, la Sentencia SU-329 de 2024 delimitó el alcance de la SU-207 de 2022 como precedente, y, por el otro, fue clara en establecer que para que se configure la inhabilidad por parentesco es necesario que se acrediten todos sus elementos estructurantes, ya que, de lo contrario, si se declara probada la causal de inelegibilidad en ausencia de uno de sus requisitos, se incurriría en la causal de violación directa de la Constitución. Al aplicar dicha regla al caso concreto estudiado en ese momento, la Sala determinó que “la autoridad judicial encontró probados los elementos material, objetivo, temporal y territorial frente a los cuales no se presentó ninguna objeción por parte de los tutelantes”[244]. Sin embargo, en ese caso, los actores cuestionaron la configuración del elemento modal de la inhabilidad establecida en el numeral 5° del artículo 179 Superior. Para la Corte dicho requisito estuvo acreditado en la medida en que la pariente del elegido, en su calidad de alcaldesa del municipio de Tarqui, ostentaba autoridad civil y política, aun en el periodo en el que se le otorgaron las licencias. Expresamente la Sentencia SU-329 de 2024 indicó:
“la inhabilidad aquí estudiada tiene un carácter preventivo, ya que no es necesario esperar a que efectivamente se altere la igualdad en la elección a través del ejercicio de una autoridad civil o política. En concreto, lo que se requiere es verificar que quien ostente autoridad civil o política tenga la suficiente influencia y probabilidad real de hacerlo, así ello no llegare a ocurrir” (destacado fuera de texto original).
291. De manera que tanto la Sentencia SU-207 de 2022 —relativa al ejercicio de autoridad por parte de un servidor vinculado a una entidad del orden departamental respecto de una elección municipal, en la que se exigió un examen concreto de la “probabilidad real y materialmente posible” de ejercer autoridad en el mismo municipio del candidato— como la Sentencia SU-329 de 2024 —referida al ejercicio de autoridad por parte de una alcaldesa municipal respecto de una elección para la Cámara de Representantes en una circunscripción departamental, en la que se destacó el carácter preventivo de la inhabilidad y se precisó que basta con que quien ostenta autoridad tenga la “suficiente influencia y probabilidad real” de ejercerla, “así ello no llegare a ocurrir”— coinciden en excluir la necesidad de demostrar una incidencia efectiva en el electorado para la configuración de la causal de inhabilidad por ejercicio de autoridad.
292. Sobre el concepto de autoridad: la Sala Plena del Consejo de Estado[245] acogió la definición elaborada por la Sección Quinta[246], según la cual existe autoridad cuando se ejerce poder público en términos de mando, con capacidad de imponer obediencia incluso mediante la fuerza pública; con facultad de nombrar y remover empleados subordinados, aun mediante delegación; y con potestad para sancionar a los empleados mediante suspensiones, multas o destituciones.
293. Así pues, sobre el alcance del ejercicio de autoridad, la Sección Quinta había sostenido una lectura objetiva: no se exige demostrar el uso efectivo de las atribuciones, sino la sola titularidad o probabilidad real para ejercerlas (“la autoridad se ejerce por el solo hecho de detentarla”)[247]. Sin embargo, como se mencionó, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-207 de 2022, fijó una regla relevante para el examen de inhabilidades por parentesco para cuando deba determinarse el factor territorial: en esos eventos, la autoridad judicial debe realizar una valoración probatoria concreta, bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, para establecer la probabilidad real y material de que ese ejercicio de autoridad tenga incidencia en el mismo municipio del candidato; de modo que, si se estudia el factor territorial, no resulta admisible la valoración genérica, fundada en la regla según la cual la autoridad se ejerce en todo el territorio, solo por el hecho de detentarla, a partir de consideraciones formales, pues se debe verificar la coincidencia territorial de la misma.
294. De igual manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha desarrollado las diferentes modalidades de autoridad[248], entre ellas y para el presente asunto, interesan exclusivamente la administrativa y la civil:
295. Autoridad administrativa: el Consejo de Estado ha señalado que se identifica a partir de la “dirección administrativa” definida en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994[249], en virtud del cual, dicha calidad “no solo la tienen quienes ejercen el gobierno, sino que también está en cabeza de los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, en tanto superiores de los correspondientes servicios municipales, así como en cabeza de los empleados oficiales que tengan competencia para ejecutar cualquiera de las funciones administrativas allí mencionadas (contratación, ordenar el gasto, decidir situaciones administrativas laborales e investigar faltas disciplinarias)”[250].
296. En ese sentido, el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha establecido que, para poder determinar si un funcionario ejerce autoridad administrativa, se pueden emplear dos criterios: (i) orgánico, ligado a la ubicación jerárquica del servidor en la estructura administrativa (alcaldes, secretarios de despacho, jefes de departamento administrativo, gerentes de entidades descentralizadas, jefes de las unidades administrativas especiales)[251] y (ii) funcional, asociado a competencias equivalentes al poder de mando o que se ejercen con un alto grado de autonomía, como celebrar contratos o convenios, ordenar el gasto, ejercer poder de nominación, decidir situaciones administrativas y ejercer potestad disciplinaria[252].
297. Sobre la aplicación de estos criterios, el Consejo de Estado ha precisado que la regla general es que son pocos los empleados públicos cuyas funciones les permiten ejercer autoridad administrativa. En algunos casos, dicha autoridad se determina a partir de un criterio funcional, derivado de las competencias constitucionales o legales asignadas al cargo; mientras que, en otros, se identifica con base en un criterio orgánico, pues es la posición del servidor dentro de la estructura administrativa la que permite concluir si se encuentra o no investido de autoridad[253]. En todo caso, la determinación exige un análisis concreto de las funciones efectivamente atribuidas al empleo.
298. En concordancia con lo anterior, y en los términos orientadores del artículo 190 de la Ley 136 de 1994, el Consejo de Estado ha indicado que la autoridad administrativa se refiere a los poderes decisorios de mando o de imposición que ejercen quienes desempeñan cargos en la administración nacional, departamental o municipal, así como en los órganos electorales y de control, con capacidad para hacer que la administración funcione. Dichos poderes se manifiestan, entre otros aspectos, en la dirección y control del aparato administrativo, el nombramiento y remoción de agentes, la celebración de contratos, la supervisión de la prestación de los servicios públicos y la imposición de sanciones por infracciones al reglamento[254].
299. Ahora bien, la jurisprudencia de la Sección Quinta ha destacado que uno de los rasgos que permite diferenciar la autoridad administrativa de otras modalidades de autoridad es su vinculación directa con la gestión del erario, en particular a través de la potestad contractual[255]. En efecto, la facultad de celebrar contratos y de ordenar el gasto público constituye una expresión típica de la autoridad administrativa[256], en la medida en que supone la adopción de decisiones con incidencia directa en la administración de recursos públicos.
300. Autoridad civil: En un primer momento, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado indicó que la autoridad civil era aquella ejercida en los cargos salvo en aquellos en los que se ejerciera autoridad militar[257].
301. Posteriormente, la Ley 136 de 1994 en su artículo 188 de definió la autoridad civil como la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para ejercer cualquiera de las siguientes atribuciones: (i) ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en la ley, con capacidad de imponer el acatamiento de los particulares y, en caso de desobediencia, de acudir a la compulsión o a la coacción, incluso mediante el uso de la fuerza pública, (ii) nombrar y remover libremente a los empleados de su dependencia, por sí o por delegación; y (iii) sancionar a los empleados mediante suspensiones, multas o destituciones.
302. En desarrollo de esta definición legal, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 1º de febrero del 2000, equiparó el concepto de autoridad civil con el de autoridad administrativa. Para la mencionada Corporación Judicial, en dicha oportunidad, el análisis de la autoridad civil debía partir del contenido funcional que tiene a su cargo el servidor público, con el fin de establecer el tipo de poderes que este ejerce y de esta manera establecer las sujeciones a las que quedan sometidos los particulares con fundamento en los mismos. El Consejo de Estado indicó en dicha oportunidad:
“Con esta perspectiva, el concepto de autoridad civil no resulta excluyente sino comprensivo de la autoridad administrativa que, relacionada con las potestades del servidor público investido de función administrativa, bien puede ser, y por lo general es al mismo tiempo autoridad civil.
“En otros términos, si bien los conceptos de autoridad militar y jurisdiccional tienen contornos precisos, los linderos se dificultan tratándose de la autoridad política, civil y administrativa. Entendida la primera como la que atañe al manejo del Estado y se reserva al Gobierno (art. 115 C.P.) y al Congreso (art. 150 ibídem) en el nivel nacional, no queda duda que la autoridad civil es comprensiva de la autoridad administrativa sin que se identifique con ella, pues entre las dos existirá una diferencia de género a especie. Una apreciación distinta conduciría a vaciar completamente el contenido del concepto autoridad civil, pues si ella excluye lo que debe entender por autoridad militar, jurisdiccional, política y administrativa no restaría prácticamente ninguna función para atribuirle la condición de autoridad civil.
Por consiguiente, la determinación de si un servidor público ejerce o no autoridad civil debe partir del análisis del contenido funcional que tenga su cargo”[258].
303. En definitiva, el Consejo de Estado para dotar de contenido el concepto de autoridad civil lo equiparó con la autoridad administrativa[259]. Sin embargo, en 2011, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación, de manera clara señaló que, más allá del contenido normativo derivado del artículo 188 de la Ley 136 de 1994, lo cierto es que la autoridad civil refiere a:
“[L]a potestad de dirección y/o mando que tiene un funcionario sobre los ciudadanos, lo que se refleja en la posibilidad –no necesariamente en el ejercicio efectivo- de impartir órdenes, instrucciones, o de adoptar medidas coercitivas, bien de carácter general o particular, de obligatorio acatamiento para éstos.
[…]
En tal sentido, la autoridad civil suele expresarse a través de i) la toma de decisiones, o su injerencia efectiva en ellas, o ii) de la ejecución de las mismas. Las primeras deben denotar la idea de mando, poder, dirección, coordinación y control que se tiene sobre los ciudadanos, los bienes que posee o administra el Estado, o sobre los sectores sociales y económicos; pero no se trata de cualquier clase de decisión -las cuales adopta, incluso, un funcionario del nivel operativo de una organización, en la labor diaria que tiene a cargo-, sino de aquella que determinan originariamente el modo de obrar mismo del Estado. La segunda supone la realización práctica de las tareas que desarrolla la entidad, y su puesta en práctica demuestra el control que se tiene sobre la administración, los funcionarios y los ciudadanos destinatarios de las políticas que se trazan desde un vértice de la administración pública.
[…] la ‘autoridad civil’ tampoco es el género que comprende a la ‘autoridad administrativa’, o lo que es igual, ésta no es una especie de aquélla; pues si bien es cierto que las diferencias entre ambas son difíciles de establecer y apreciar, ello no justifica que se confundan, pues, de ser así, se corre el riesgo de anular uno de dichos conceptos, pese a que en nuestra Constitución Política se usan claramente de manera autónoma”[260] (destacado fuera de texto original).
304. Dicho criterio unificado fue acogido por la Sala Especializada en materia electoral[261]. Por ejemplo, en fallo del 7 de febrero del 2019[262], se indicó a forma de conclusión:
“Conforme a lo antes expuesto, y a modo de conclusión debe señalarse que la autoridad civil no se agota en los eventos regulados en la Ley 136 de 1994, sino que puede entenderse como la facultad que tiene el funcionario público de desempeñar actos de poder, control o dirección sobre los ciudadanos o los bienes del Estado a través del cual no solo cumple la función pública que le fue encomendada, sino que determina el obrar mismo del Estado.
En otras palabras, la autoridad civil se entiende como aquella potestad de dirección o mando que tiene determinado servidor público sobre los civiles o particulares, la cual puede hacer cumplir incluso recurriendo a la coacción, esto es, incluso contra la voluntad de los mismos, y que es diametralmente distinta a la autoridad administrativa”.
305. En suma, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado progresivamente que la autoridad civil no puede identificarse sin más con la autoridad administrativa ni agotarse en las hipótesis previstas en el artículo 188 de la Ley 136 de 1994. Su configuración exige verificar, en cada caso, el contenido del tipo de poderes que ejerce y las sujeciones que impone a los particulares. Así, pues, cuando dichas potestades impliquen verdaderamente la detentación de autoridad civil en los términos antes descritos, aquella se torna relevante para efectos de estructurar la correspondiente causal de inhabilidad.
3.2.6.1. Ejercicio de autoridad administrativa y civil en una institución educativa
306. Los expedientes T-11.366.512 y T-11.383.418 se encuentran estrechamente vinculados con el supuesto ejercicio de autoridad administrativa y civil en el ámbito de las instituciones educativas, específicamente en relación con los cargos de rector, en el primer caso, y de docente miembro del consejo directivo, en el segundo. En este contexto, resulta necesario examinar los desarrollos normativos y jurisprudenciales aplicables a cada uno de estos roles, con el fin de determinar si su desempeño comporta el ejercicio de dicha autoridad.
307. El rector como directivo docente. En primer lugar, el artículo 6 del Decreto 1278 de 2002[263] define los directivos docentes como aquellos que desempeñan “las actividades de dirección, planeación, coordinación, administración, orientación y programación en las instituciones educativas”, y que son responsables del funcionamiento de la organización escolar. La norma establece expresamente que el rector, el director rural y el coordinador de una institución educativa ostentan la calidad de directivos docentes.
308. En relación con el rector y el director rural, la disposición normativa señala que:
“tienen la responsabilidad de dirigir técnica, pedagógica y administrativamente la labor de un establecimiento educativo. Es una función de carácter profesional que, sobre la base de una formación y experiencia específica, se ocupa de lo atinente a la planeación, dirección, orientación, programación, administración y supervisión de la educación dentro de una institución, de sus relaciones con el entorno y los padres de familia, y que conlleva responsabilidad directa sobre el personal docente, directivo docente a su cargo, administrativo y respecto de los alumnos”[264].
309. Por su parte, el artículo 10 de la Ley 715 de 2001 establece que el rector o director es responsable de dirigir el proyecto educativo institucional y de representar el establecimiento educativo. Entre sus funciones[265] se encuentra la facultad de celebrar los contratos con cargo a los recursos de los FSE[266], destinados a financiar gastos distintos a los del personal, orientados a garantizar el funcionamiento de la institución educativa[267]. Estas responsabilidades se establecen en el artículo 5 del Decreto 4791 de 2008[268], que regula el manejo de dichos fondos.
310. El Consejo de Estado se ha pronunciado reiteradamente sobre la naturaleza de las funciones asignadas a los rectores de instituciones educativas y su relación con el ejercicio de la autoridad administrativa. En Sentencia del 20 de agosto de 2004[269] esa Corporación señaló que, de acuerdo con las funciones codificadas en el artículo 6 y 10 de la Ley 715 de 2001, a los rectores de establecimientos de educación les corresponde ejecutar las políticas y programas que en materia educativa adopte el Gobierno Nacional o los Gobiernos Departamentales, Distritales o municipales, es decir, enmarcadas dentro de los parámetros y directrices que les señalen al efecto, como también otro tipo de funciones en las que tienen autonomía plena para adoptar decisiones, las que, por ende, implican el ejercicio de autoridad administrativa.
311. En la misma providencia precisó que el rector ejerce autoridad administrativa mediante el control del personal docente y administrativo, el reporte de novedades, irregularidades y permisos, la selección del personal docente, su asignación académica, la evaluación del desempeño y la imposición de sanciones propias del sistema de control interno disciplinario. Según el Consejo de Estado, el ejercicio de estas funciones se traduce en una “influencia sobre los docentes, padres de familia, directivos y personal administrativo del respectivo plantel, los cuales, a la postre, son potenciales electores”[270].
312. En relación con las facultades sancionatorias del rector, en Sentencia del 9 de diciembre de 2010[271], el Consejo de Estado precisó que estas constituyen una manifestación del ejercicio de la autoridad administrativa, en la medida en que evidencian un poder correccional propio de la función directiva. No obstante, dicha “facultad de imponer sus decisiones sobre las demás personas” también denota una característica propia de la autoridad civil[272]. Lo anterior se fundamenta en las competencias atribuidas al rector por el numeral 11 del artículo 10 de la Ley 715 de 2001[273], así como en el artículo 130 de la Ley 115 de 1994[274], respecto de los docentes y del personal administrativo, y en el artículo 132[275], respecto de los estudiantes.
313. En cuanto al manejo del personal institucional y de acuerdo con las funciones establecidas en el artículo 10 de la Ley 715 de 2001, en Sentencia del 12 de agosto de 2013[276] el Consejo de Estado concluyó que:
“los rectores cuentan con la atribución de decidir sobre determinadas situaciones administrativas de los docentes vinculados con el plantel educativo que ellos dirigen, en particular pueden registrar sus novedades, pero lo que es más importante aún, pueden otorgar o negar los permisos que les soliciten los docentes y asignarles o distribuir la carga laboral, lo cual es una función propia de quienes cuentan con autoridad administrativa. De igual forma están habilitados para calificar anualmente el desempeño de los mismos y de los administrativos a su cargo, lo que además de hacer con autonomía, también se puede calificar como una función que denota autoridad en quien la ejerce, puesto que ello puede terminar afectando la permanencia del docente en el cargo”[277].
314. Dicha postura fue reiterada en el Auto del 27 de febrero de 2020[278], en el cual la Corporación sostuvo que las funciones asignadas a los rectores de instituciones educativas públicas, especialmente aquellas relacionadas con el manejo del personal administrativo, docente y directivo, evidencian un ejercicio de autoridad administrativa.
315. Adicionalmente, con fundamento en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, el Consejo de Estado ha considerado como manifestaciones de autoridad administrativa las facultades de ordenación de gasto, de celebración de contratos y aquellas que comprometan recursos públicos o generen derechos y obligaciones a terceros, las cuales son efectivamente detentadas por los rectores de instituciones educativas[279].
316. De manera específica, respecto del FSE, el Consejo de Estado[280] consideró que el manejo de recursos públicos se realiza mediante actos y contratos sujetos al régimen de contratación estatal. En ese sentido, al ser el rector el ordenador del gasto de dicho fondo, conforme al Decreto 4791 de 2008 y a la Ley 715 de 2001, resulta predicable en su cabeza el ejercicio de autoridad administrativa. Ese tribunal sostuvo que, “no tiene la menor duda que los rectores de establecimientos educativos públicos sí ejercen autoridad administrativa” [281], particularmente en lo relativo a la ordenación del gasto, pues su ejercicio no depende del origen de los recursos –nacional o territorial– sino de su administración y de la facultad de disponer de ellos mediante, por ejemplo, la celebración de contratos.
317. En línea con lo anterior, en Sentencia del 17 de junio de 2021[282], el Consejo de Estado precisó que no se requiere la demostración del ejercicio efectivo de las funciones que comportan autoridad administrativa, sino que resulta suficiente su asignación y detentación para configurar dicho criterio objetivo. Previamente, en el Auto del 21 de abril de 2016[283], ese tribunal desestimó la tesis según el cual “las decisiones de fondo que pudieran tener incidencia política no las toma el rector, sino otras instancias como el Ministerio de Educación, gobernadores, alcaldes, secretarios de educación e incluso los consejos directivos de las instituciones educativas”[284], al reafirmar de manera categórica que el rector ejerce autoridad administrativa por la sola detentación de las funciones previstas en el artículo 10 de la Ley 715 de 2001.
318. Asimismo, la Corporación precisó que el título jurídico de vinculación es irrelevante para la configuración de la inhabilidad, pues esta se predica “no solo cuando se ejerce en propiedad sino también mediante otra forma de provisión, como, por ejemplo, en provisionalidad, en comisión o por encargo, porque la norma hace referencia al ejercicio y no a la titularidad del cargo”[285].
319. En síntesis, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial expuesto, el ejercicio del cargo de rector de una institución educativa pública implica el desempeño de funciones de dirección técnica, pedagógica y administrativa, el ejercicio de potestades disciplinarias, la gestión de personal y la administración de recursos públicos. En consecuencia, conforme a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado[286], resulta plenamente predicable el ejercicio de autoridad administrativa y civil en cabeza de quien desempeña dicho cargo.
320. Docentes miembros del consejo directivo de una institución educativa. El artículo 142 de la Ley 115 de 1994[287] establece que los establecimientos educativos del Estado contarán con un gobierno escolar integrado por el rector, el consejo académico y el consejo directivo. Este último se define como una “instancia directiva, de participación de la comunidad educativa y de orientación académica y administrativa”[288] y estará conformado por:[289] (i) el rector del establecimiento, (ii) dos representantes de los docentes de la institución, (iii) dos representantes de los padres de familia, (iv) un representante de los estudiantes que debe estar cursando el último grado de educación en dicha institución, (v) un representante de los exalumnos de la institución, y (vi) un representante de los sectores productivos del área de influencia del establecimiento.
321. Las funciones asignadas a este órgano se encuentran consagradas en el artículo 144[290] de la mencionada Ley. Ahora bien, dentro de estas funciones, adquieren especial relevancia aquellas relacionadas con el FSE, administrado por el rector en conjunto con el consejo directivo[291]. En efecto, el artículo 2.3.1.6.3.5. del Decreto 1075 de 2015[292] establece funciones específicas relacionadas con el manejo de tal fondo, incluida la autorización previa que debe emitir el consejo directivo frente a la contratación que se realice con cargo a dichos recursos[293].
322. En este mismo sentido, el artículo 13 de la Ley 715 de 2001 regula la contratación realizada con recursos propios del FSE y dispone que:
“el Consejo Directivo de cada establecimiento podrá señalar, con base en la experiencia y en el análisis concreto de las necesidades del establecimiento, los trámites, garantías y constancias que deben cumplirse para que el rector o director celebre cualquier acto o contrato que cree, extinga o modifique obligaciones que deban registrarse en el Fondo, y cuya cuantía sea inferior a veinte (20) salarios mínimos mensuales. El Consejo puede exigir, además, que ciertos actos o contratos requieran una autorización suya específica”[294].
323. De manera complementaria, la normativa dispone que todo nuevo ingreso no previsto en el presupuesto del FSE debe incorporarse mediante una adición presupuestal aprobada por Acuerdo del Consejo Directivo[295].
324. En el ámbito jurisprudencial, entre los años 1992 y 2010, el Consejo de Estado analizó en mayor profundidad las características de las funciones ejercidas por los consejos directivos, más específicamente en el contexto de instituciones educativas de nivel superior:
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Sentencia |
Consideraciones relevantes |
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Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 0617, 7 de septiembre de 1992 |
Nulidad electoral contra la elección de Carlos Mendívil Ciodaro como gobernador del departamento de Bolívar para el periodo constitucional de 1992 a 1995, al concluirse configurada una inhabilidad por haber ejercido autoridad administrativa, dentro de los doce meses anteriores a su elección, como miembro del consejo superior de la Universidad de Cartagena, en representación de los docentes. En dicha oportunidad, la Sección Quinta concluyó que:
“Ahora bien, aparece demostrado que el Dr. Mendivil Ciodaro fue elegido como miembro del Consejo Superior de la Universidad en representación del profesorado.
En reiteradas oportunidades, la Sala ha sostenido que son diferentes los miembros de un organismo colegiado y el ente que integran, como son diferentes las decisiones de aquellos y de éste.
En verdad, salvo norma expresa en contrario, las inhabilidades son personales y directas. En consecuencia, para el caso de autos, si las decisiones o actuaciones se realizan por un órgano integrado por un conjunto de personas, tales actuaciones o decisiones no pueden ser endilgadas a ninguna de las personas en particular porque no es una sola voluntad la que actúa, sino una mayoría de voluntades, y en algunos casos, según la transcripción hecha antes, la validez de la decisión del Consejo está supeditada al voto favorable de quien lo presida, que en el presente caso no fue quien resultó elegido”. |
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Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 1435, 2 de noviembre de 1995 |
Nulidad electoral contra la elección de Manuel Arias Molano como alcalde de Tunja para el periodo constitucional de 1995 a 1997, al concluirse configurada una inhabilidad por haber ejercido autoridad administrativa, dentro de los doce meses anteriores a su elección, como miembro del consejo superior de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, en representación de los exalumnos. La Sección Quinta determinó que:
“Es innegable que dicho Consejo Superior, cuyas funciones son las previstas en el artículo 65 de la Ley 30 de 1992, regladas en el artículo 15 del Acuerdo 120 de 1993, cumple funciones de dirección administrativa, así el ejecutor sea el rector de la Universidad, particularmente en cuanto define las políticas generales de la Institución ‘...y en particular las relacionadas con los aspectos académico, administrativo...’; también porque concede comisiones de acuerdo con la ley, autoriza al rector para celebrar contratos, fija los derechos de matrícula, impone sanciones disciplinarias, expide las plantas de personal de la Institución, etc.
Pero esa función de dirección administrativa la ejerce de modo corporativo, con decisiones tomadas, al menos, por la mayoría de sus integrantes. No la cumplen los miembros del Consejo de modo individual, razón por la cual no puede atribuirse a cada uno de ellos en particular la decisión que se adopte. Por ello no cabe tener, como causal de inhabilidad para ser elegido alcalde, el ejercicio de la función de miembro de dicho consejo.
(…)
A ello se llega porque sabido es que las inhabilidades son personales e intransferibles, no siendo dable predicar la existencia de una condición de inelegibilidad recurriendo a deducción indirecta, cual sería la de sostener que toda decisión de Consejo Superior integrado por pluralidad de miembros es atribuible, de manera particular, a estos y, por tanto, la inhabilidad predicable del ejercicio de esa función sea atribuible también a cada uno de los integrantes del organismo.
Cuando la norma presuntamente violada habla de haber ejercido cargo de dirección administrativa debe entenderse de quien lo desempeñó, en cumplimiento de funciones asignadas por mandato legal o estatutario, en forma directa y personal; no así cuando son varias personas las integrantes del ente corporativo que realiza la función de dirección”. |
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Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 50001-23-31-000-2007-01129-01, 18 de febrero de 2010 |
Nulidad electoral contra la elección de Miguel Iván Martínez Baquero como concejal del municipio de Villavicencio para el periodo constitucional de 2008 a 2011, al concluirse configurada una inhabilidad por haber ejercido autoridad administrativa, dentro de los doce meses anteriores a su elección, como miembro del consejo superior de la Universidad de Los Llanos, en representación del sector productivo. Específicamente, se alegó el ejercicio de autoridad por haber participado en las sesiones de 20 de diciembre de 2006 y 11 y 20 de abril de 2007, mediante las cuales se autorizó al rector para suscribir convenios y contratos. La Sección Quinta señaló que, respecto a la participación en las mencionadas sesiones:
“(…) tal actuación en modo alguno puede tenerse como inhabilitante porque corresponde a un asunto previo a la iniciación de la operación contractual, que permitió la celebración de los respectivos acuerdos de voluntades.
Además, fue cumplida por el Consejo Superior Universitario, como máximo órgano de administración del centro de estudios superiores y no por el demandado individualmente considerado, quien si bien pudo haber participado en el otorgamiento de las citadas facultades, lo hizo en cumplimiento del deber que emanaba de la condición de consejero.
Siendo así las cosas, el hecho probado de que el demandado, en condición de miembro del Consejo Superior Universitario de la Universidad de los Llanos - Unillanos - hubiera participado en las sesiones de 20 de diciembre de 2006, en la que se autorizó al Rector para contratar: i) el arrendamiento de los inmuebles de la Universidad, ii) la construcción de las aulas de la sede San Antonio, iii) la contratación del servicio de vigilancia y iv) la prestación del servicio de transporte para los estudiantes 2007; de 11 de abril de 2007, en la que se autorizó al Rector para que contratara la interventoría al contrato de construcción de las aulas de la sede San Antonio; y de 20 de abril de 2007 en la que se le autorizó para contratar i) el transporte de los estudiantes del segundo período 2007, ii) el transporte para las prácticas de los estudiantes en el segundo período de 2007 y para que suscribiera el convenio interadministrativo con la Gobernación del Meta para la dotación de laboratorios de las sedes Barcelona y San Antonio, no configura causal de inelegibilidad que afecte su elección y el cargo no tenía vocación de prosperidad”. |
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Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 11001-03-28-000-2010-00040-00, 4 de marzo de 2011 |
Nulidad electoral contra la elección de Carlos Andrés Amaya Rodríguez como representante a la cámara de la circunscripción territorial de Boyacá para el periodo constitucional de 2010 a 2014, al concluirse configurada la inhabilidad de los numerales 2 y 3 del artículo 179 de la Constitución, por haber ejercido autoridad administrativa e intervención en gestión de negocios, dentro de los doce meses anteriores a su elección, como miembro del consejo superior de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, en representación de los estudiantes. Respecto de los miembros de los consejos directivos, la Sección Quinta precisó que:
“El ordenamiento jurídico ha determinado, in genere, que cuerpos colegiados como consejos, juntas o comisiones, son foros en los que participan tanto autoridades públicas como particulares, dando cabida a los últimos a efecto de desarrollar postulados constitucionales como el de la participación democrática, pues por tratarse allí temas de interés para la comunidad, resulta importante que la misma no sea apartada o marginada de esos escenarios, a efecto de que sus apreciaciones puedan ser consideradas, aprobadas y puestas en práctica.
(…)
También encuentra la Sala que el estudiante universitario, que tiene la condición de representante estudiantil ante el Consejo Superior Universitario, no adquiere la calidad de empleado público por ese único hecho, puesto que su vinculación a ese cuerpo colegiado es el resultado de un certamen electoral o de un ejercicio democrático cumplido al interior del estamento universitario, como así lo demuestra la Resolución 1984 del 26 de marzo de 2009, expedida por el Rector de la UPTC.
De igual forma, dicho representante tampoco puede tomarse como un empleado público, en atención a que lo ejercido no es un empleo sino una representación, y como tal no es un empleo o cargo que tenga asignadas unas funciones, las cuales, por cierto, son inherentes al Consejo y no a cada uno de sus integrantes”. |
325. Esta línea jurisprudencial se consolidó en paralelo a la referida a las juntas directivas de distintas entidades públicas, en las cual el Consejo de Estado precisó que la sola pertenencia a la junta directiva de una entidad contratante no configura, por sí sola, una inhabilidad, en tanto no implica una participación individual o personal, sino la actuación de un cuerpo colegiado[296].
326. Aunque dicha interpretación se había mantenido pacífica, el Consejo de Estado le introdujo un giro en la Sentencia del 2 de marzo de 2017[297], mediante la cual resolvió un recurso de apelación contra una decisión que declaró la pérdida de investidura por presunta violación al régimen de incompatibilidades, específicamente al numeral 3 del artículo 34 de la Ley 617 de 2000[298]. El caso se originó en la concurrencia entre el ejercicio del cargo de diputado de una asamblea departamental y la participación como representante de los padres de familia en el consejo directivo de una institución educativa. En dicha providencia, la corporación revisó la naturaleza de los consejos directivos y concluyó que, en su seno, se adoptan decisiones que definen el funcionamiento académico y administrativo del establecimiento, al constituir la “máxima instancia directiva”[299].
327. No obstante, en esa oportunidad no se desvirtuó la causal de incompatibilidad, pues la institución educativa de nivel municipal formaba parte de la circunscripción territorial del diputado, circunstancia que implicaba que se financiaba con recursos provenientes del sistema general de participaciones. En criterio del tribunal, la finalidad de la prohibición consistía en evitar que “quienes representen popularmente al pueblo en la Corporaciones Territoriales (Asambleas), se sirvan de cargos como el que previene la norma (ser miembro del Consejo Directivo) para obtener beneficios electorales”[300].
328. Dicho pronunciamiento sirvió de base para la Sentencia del 25 de agosto de 2022[301], mediante la cual el Consejo de Estado declaró la pérdida de investidura de un concejal por haber ejercido autoridad administrativa al integrar el consejo directivo de una institución educativa dentro de los 12 meses anteriores a su elección. A partir del marco normativo mencionado, la Corporación sostuvo que “revisadas las funciones del consejo directivo, se advierte que, aunque algunas consisten en fijar directrices y expedir lineamientos abstractos que no implican administrar, tiene otras que comportan un verdadero ejercicio de autoridad administrativa como órgano de gobierno escolar que orienta el establecimiento educativo estatal”[302].
329. Para sustentar esta conclusión, el Consejo de Estado destacó que el FSE es administrado por el rector en coordinación con el consejo directivo, conforme a lo previsto en el artículo 2.3.1.6.3.3. del Decreto 1075 de 2015. Dicha disposición precisa que administrar implica “las acciones de presupuestación, recaudo, conservación, inversión, compromiso, ejecución de sus recursos y rendición de cuentas, entre otras, con sujeción a la reglamentación pertinente y a lo dispuesto por el consejo directivo”[303]. A partir de esta definición, ese tribunal consideró que las funciones asignadas al consejo directivo en relación con dicho Fondo comportaban el ejercicio de autoridad administrativa, puesto que:
“el consejo directivo, del cual hacía parte, tenía la potestad de aprobar adiciones al presupuesto y efectuar traslados presupuestales, así mismo, tenía la función de autorizar la utilización de recursos del fondo de servicios educativos para el desarrollo de diferentes eventos ya sean pedagógicos, científicos, culturales, entre otros, y, determinar la cuantía que se destine para el efecto, igualmente, tenía la potestad de aprobar la utilización de los recursos que recibe el establecimiento educativo por concepto de los estímulos a la calidad educativa, facultades que encuadran en el inciso segundo del artículo 190 de la Ley 136 de 1994, cuando indica que, el ejercicio de autoridad administrativa implica la ordenación del gasto”[304].
330. Adicionalmente, el Consejo de Estado señaló que, dado que el artículo 190 de la Ley 136 de 1994 reconoce como manifestación de autoridad administrativa la celebración de contratos o convenios, y teniendo en cuenta que el consejo directivo es el órgano que autoriza al rector para el desarrollo de dicha función, “es posible concluir que existe una relación inescindible entre la autorización del consejo directivo y la celebración del correspondiente contrato, dado que, sin tal autorización, no hay lugar a la celebración del respectivo contrato”[305]. Con base en ello, concluyó que es “indudable” que los miembros de consejos directivos de instituciones públicas ejercen autoridad administrativa, principalmente en razón de su incidencia en el manejo de los recursos.
331. Sin embargo, esta interpretación fue posteriormente objeto de revisión por la Corte Constitucional. Mediante la Sentencia SU-501 de 2024[306] esta Corporación dejó sin efectos la providencia del Consejo de Estado y ordenó la expedición de una sentencia de reemplazo[307]. Desde su perspectiva, la naturaleza del consejo directivo es de carácter participativo y de orientación “con evidente conformación plural”, por lo que el Consejo de Estado “le dio un alcance manifiestamente errado” a las funciones que este desarrolla. Para sustentar su decisión, la Corte presentó tres razones:
332. En primer lugar, precisó que, si bien los miembros del consejo directivo participan en la coordinación del establecimiento educativo, ello no implica un cambio en la titularidad de la función de ordenación del gasto. Al respecto, determinó que dicha función corresponde a los directivos docentes –entre los cuales no se encuentra el consejo directivo– y que, conforme al principio de coordinación consagrado en el artículo 3 del CPACA, esta supone la emisión de “lineamientos del consejo directivo y la ejecución de gastos por el ordenador, [más no hay] una superposición de funciones que tenga como efecto equipararlas, razón por la cual el único que ejerce la función como ordenador del gasto es el rector o el director rural y no los miembros del consejo que concurren en el ejercicio de coordinación”[308]. En consecuencia, la Corte advirtió que el Consejo de Estado trasladó indebidamente la calidad de ordenador del gasto a los miembros del consejo directivo, sin respaldo normativo expreso.
333. En segundo lugar, la Corte señaló que la autorización otorgada por el consejo directivo al rector para celebrar contratos no constituye una de las manifestaciones de autoridad previstas en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994. Sostuvo que una interpretación literal de la norma establece que la autoridad administrativa se predica solo de los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos, mas no de quienes los autorizan. En este sentido, consideró errónea la tesis según la cual existe una relación “inescindible” entre la autorización y la celebración de contratos, pues ello supone una indebida ampliación del concepto funcional de autoridad administrativa, contraria al principio pro persona, dado que, en un proceso de naturaleza sancionatoria, “no procede la aplicación de una hermenéutica extensiva de los elementos que configuran la inhabilidad”[309].
334. En tercer lugar, la Corte advirtió que el Consejo de Estado extendió el concepto funcional de autoridad administrativa a los miembros del consejo directivo, a pesar de que su actuación se desarrolla dentro de un órgano colegiado, participativo y plural. Conforme a lo expuesto por la Sala Plena, estos miembros no cuentan con la autonomía necesaria para el ejercicio de las funciones propias del órgano, “pues se trata solo de uno de los miembros de la comunidad académica que concurre al consejo”[310]. Asimismo, recordó la jurisprudencia del propio Consejo de Estado, según la cual las funciones administrativas de los consejos y juntas directivas se predican de dicho organismo y no de cada una de las personas que lo integran. En consecuencia, la actuación de un miembro del consejo directivo se produce “al interior de un cuerpo asesor y de coordinación del gobierno escolar, sin que [implique] un ejercicio autónomo ni determinante, así como tampoco [supone] disponer de recursos públicos”[311].
335. En conclusión, el concepto de autoridad en el ámbito de las instituciones educativas —predicable, en distintos términos, tanto de los rectores como de los miembros del consejo directivo— no resulta novedoso para la jurisdicción de lo contencioso administrativo ni para esta Corte. En particular, respecto de los rectores, del marco normativo y jurisprudencial reseñado anteriormente, se desprende que el ejercicio del cargo en un establecimiento educativo oficial comporta funciones de dirección técnica, pedagógica y administrativa, el ejercicio de potestades disciplinarias, la gestión del personal y, en determinados supuestos, la administración de recursos públicos. En ese orden, la jurisprudencia ha considerado que dichas competencias permiten predicar el ejercicio de autoridad administrativa y, en ciertos escenarios, también de autoridad civil, atendiendo a su contenido funcional.
336. En contraste, en lo concerniente a los miembros del consejo directivo, esta Corporación ha precisado que dicho órgano posee una naturaleza participativa y de orientación, con una “evidente conformación plural”. Bajo esa comprensión, (i) aunque el consejo directivo interviene en la coordinación del establecimiento, ello no comporta un traslado de la titularidad de la ordenación del gasto, cuya atribución permanece radicada en los directivos docentes, sin que la coordinación suponga superposición funcional, (ii) la autorización que el consejo otorga al rector para celebrar determinados contratos no equivale, por sí misma, a una manifestación de autoridad administrativa en los términos del artículo 190 de la Ley 136 de 1994, pues la norma se refiere a quienes celebran contratos y no a quienes los autorizan y (iii) los integrantes del consejo no disponen, individualmente, de la autonomía funcional que caracterizaría el ejercicio de autoridad, en tanto su actuación se desarrolla al interior de un órgano colegiado, plural y deliberativo. En consecuencia, la intervención de uno de sus miembros se enmarca en un cuerpo de coordinación y orientación del gobierno escolar, sin que ello suponga por sí mismo un ejercicio autónomo, determinante o de disposición directa de recursos públicos.
3.2.6.2. Ejercicio de autoridad administrativa y civil en una institución educativa indígena
337. Cuando el debate se proyecta sobre instituciones educativas situadas en territorios indígenas o asociadas al Sistema Educativo Indígena Propio (SEIP), la determinación acerca de si es predicable el ejercicio de autoridad —particularmente en cabeza de quien funge como rector o directivo— exige un análisis diferenciado. Ello impone partir del reconocimiento constitucional del derecho fundamental a la educación propia de los pueblos indígenas, cuyo fundamento se deriva, entre otras disposiciones, de los artículos 1º y 7º de la Constitución, que consagran el carácter pluralista del Estado y el deber de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural. En el mismo sentido, el artículo 68 superior dispone expresamente que “los integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural”, mientras que el artículo 10 prevé el carácter bilingüe de la enseñanza impartida en comunidades con tradiciones lingüísticas propias.
338. De esta manera, el reconocimiento constitucional de la diversidad étnica y cultural supone aceptar la existencia de múltiples formas de vida y sistemas de comprensión del mundo distintos de aquellos propios de la cultura occidental[312]. En esa medida, la educación indígena propia cumple una función estructural en la preservación de la identidad colectiva: una educación ajena a las tradiciones, valores y prácticas culturales de los pueblos indígenas puede implicar su transformación y destrucción, influyendo así en su identidad. Por ello, el carácter “propio” de la educación exige que su diseño y prestación se ajusten a las particularidades de cada pueblo, de modo que se adecuen a sus valores, su cultura y a su forma de vida[313].
339. De forma concordante, en el ámbito internacional, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo[314] establece, entre otras, que la educación de los pueblos indígenas debe ser concertada con las comunidades interesadas; abarcar, en lo posible, todos los niveles; incorporar en sus programas la historia, los conocimientos, las técnicas, los sistemas de valores y las aspiraciones de dichos pueblos; garantizar su participación en la formulación y ejecución de los programas educativos; reconocer el derecho a crear instituciones educativas propias y facilitar los recursos necesarios para ello; y promover, cuando sea posible, la enseñanza en la lengua materna junto con el dominio de la lengua nacional, así como el acceso a conocimientos generales que permitan la participación en condiciones de igualdad dentro de la comunidad nacional.
340. Por su parte, en el plano legal, la Ley 115 de 1994 “por la cual se expide la Ley General de Educación” reconoce que la educación es un servicio público cuya regulación debe responder a los postulados constitucionales[315]. En este contexto, definió la educación para grupos étnicos como aquella ofrecida a comunidades que poseen cultura, lengua, tradiciones y fueros propios, la cual debe estar vinculada al ambiente y al proceso social y cultural, con pleno respeto por sus creencias y tradiciones[316].
341. Asimismo, fijó como criterios orientadores de la etnoeducación los principios de integralidad, interculturalidad, diversidad lingüística, participación comunitaria, flexibilidad y progresividad, y asignó como finalidad afianzar los procesos de identidad, conocimiento, socialización, protección de la naturaleza, prácticas organizativas comunitarias, uso de lenguas vernáculas, formación docente e investigación en los distintos ámbitos de la cultura[317]. En consecuencia, cuando se trata de pueblos indígenas con identidad cultural propia, se desprende que el derecho a la educación no se predica únicamente de cada persona en forma individual –como vía de realización de la autonomía— sino también de la comunidad como sujeto colectivo, en cuanto presupuesto para la preservación de su identidad[318].
342. De manera complementaria, dicha normativa desarrolló reglas específicas aplicables a la educación de los grupos étnicos, entre las cuales se destacan:
“la enseñanza de los grupos étnicos será bilingüe, tomando como fundamento la lengua materna del respectivo grupo (Art. 57); se prevé el fomento y promoción de la formación de educadores en el dominio de las culturas y lenguas de los grupo étnicos (Art. 58); se dispone que el Gobierno Nacional, en concertación con los grupos étnicos preste asesoría especializada en el desarrollo curricular, en la elaboración de textos y materiales educativos y en la ejecución de programas de investigación y capacitación etnolingüística (Art. 59); se prohíbe la injerencia de organismos internacionales, públicos o privados en la educación de los grupos étnicos, sin la aprobación del Ministerio de Educación, y sin el consentimiento de las comunidades interesadas (Art. 60); se contempla la continuidad de los programas o proyectos educativos que estuvieren desarrollando organizaciones de grupos étnicos, con sujeción a los planes educativos regionales o locales (Art. 61); y finalmente se prevé que la celebración de contratos para la prestación del servicio educativo para comunidades étnicas se ajusten a los procesos, principios y fines de la etnoeducación, y su ejecución sea concertada con las autoridades de las entidades territoriales indígenas y de los grupos étnicos”[319].
343. En relación con la selección y vinculación de educadores, dispuso que las autoridades competentes, en concertación con los grupos étnicos, seleccionarán a los educadores que laboren en sus territorios, preferiblemente entre los miembros de las comunidades allí radicadas, y que estos deberán acreditar formación en etnoeducación y conocimientos básicos del respectivo grupo étnico, en especial de su lengua materna, además del castellano[320]. Asimismo, la vinculación, administración y formación de docentes para los grupos étnicos deben efectuarse conforme a las normas especiales vigentes aplicables, y corresponde al Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales y en concertación con las autoridades y organizaciones indígenas, establecer programas especiales de formación y profesionalización o adecuar los ya existentes[321]. Finalmente, previó que, cuando resulte necesaria la celebración de contratos para la prestación del servicio educativo en comunidades étnicas, estos deberán ajustarse a los procesos, principios y fines de la etnoeducación y ejecutarse en concertación con las autoridades indígenas y territoriales.
344. Así pues, de estas disposiciones se desprende que el ordenamiento constitucional y legal reconoce la educación indígena propia como un instrumento para la realización efectiva del pluralismo y la protección de la identidad cultural. En consecuencia, atribuye a los pueblos indígenas un rol activo en la formulación, implementación y control de los procesos educativos, lo cual se proyecta —entre otros ámbitos– en la formación de educadores, la definición de programas y la creación de centros educativos, con el propósito de preservar y transmitir su cosmovisión y garantizar los derechos a la identidad cultural y a la autodeterminación[322], sin que este diseño normativo propugne el aislamiento o la asimilación cultural, sino que, en el marco del respeto por la diversidad, procure el acceso a conocimientos generales que permitan a los integrantes de los pueblos indígenas desenvolverse en condiciones de igualdad dentro de la sociedad[323].
345. En esta línea, la jurisprudencia constitucional ha abordado de manera reiterada el derecho a la etnoeducación y las condiciones de prestación del servicio por parte de los etnoeducadores. En particular, en el año 2007 la Corte Constitucional examinó una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el Decreto Ley 1278 de 2002 (Estatuto de Profesionalización Docente)[324], por presuntas afectaciones derivadas, entre otros aspectos, de la falta de consulta previa y del desconocimiento del derecho a una educación étnicamente adecuada. Aunque declaró la exequibilidad de dicha normativa, la Corte precisó que su régimen no resultaba aplicable a los pueblos indígenas por haberse configurado una omisión legislativa relativa, por lo que exhortó al Congreso de la República a expedir una regulación integral, con jerarquía de ley ordinaria y previa consulta con los pueblos indígenas, y estableció que, de manera transitoria, debían aplicarse la Ley 115 de 1994 y las demás normas complementarias.
346. En esa misma sentencia, la Sala Plena recordó que tanto los pueblos indígenas como sus integrantes tienen un derecho fundamental a la educación étnicamente adecuada y puntualizó que dicho sistema debe establecerse en consulta y concertación con sus representantes y autoridades legítimas. Asimismo, indicó que la Ley 115 de 1994, en sus disposiciones 55 a 62, contiene un desarrollo normativo específico del derecho a la etnoeducación, el cual debía aplicarse de manera preferente mientras el legislador adoptaba una regulación integral conforme a los estándares constitucionales.
347. A su vez, advirtió que, si bien el Decreto 804 de 1995 contempla disposiciones especiales para la atención educativa de los pueblos indígenas y, en particular, en materia de selección de docentes (como la posibilidad de eximirlos de acreditar determinados títulos educativos y del concurso), una regulación integral del sistema de etnoeducación no podía reposar exclusivamente en normas de carácter reglamentario, sino que debía estar contenida en una ley formal expedida por el Congreso de la República, previa consulta con las comunidades indígenas, lo cual generó un margen de incertidumbre respecto del alcance de la expresión “demás normas complementarias”.
348. A pesar de lo anterior, lo cierto es que este pronunciamiento constituye un precedente en la jurisprudencia constitucional sobre etnoeducación[325]. En primer lugar, porque reconoce el carácter fundamental del derecho y su doble titularidad, en cabeza tanto de los pueblos indígenas como de las personas que los integran; en segundo lugar, porque destaca la relevancia de la educación étnicamente diferenciada para la preservación de la identidad cultural, el respeto por la diversidad y el principio de igual respeto por todas las culturas; en tercer lugar, porque afirma de manera inequívoca el derecho de los pueblos indígenas a un sistema educativo especial, cuya configuración debe ser consultada y concertada, como expresión de la democracia participativa, y definida por vía legal, en atención a la competencia del Congreso para regular los elementos estructurales de los servicios públicos. Finalmente, porque fijó un remedio transitorio frente a la omisión legislativa relativa, consistente en la aplicación de la Ley 115 de 1994 y sus normas complementarias.
349. Sin embargo, esta Corporación ha reconocido que este remedio no produjo la eficacia esperada. La persistencia de la ausencia de la regulación integral y concertada hizo que, con el tiempo, el remedio temporal definido por la Corporación se mostrara insuficiente y que los espacios que quedaron abiertos en espera de la regulación del Congreso de la República generaran cada vez más preguntas en torno a los derechos de docentes, educandos y pueblos indígenas en el marco de la prestación del servicio educativo propio.
350. En ese contexto, con posterioridad a la Sentencia C-208 de 2007, la Corte Constitucional ha conocido, en sede de revisión de tutela, un número significativo de acciones promovidas principalmente por etnoeducadores y autoridades indígenas, en las cuales se han planteado problemáticas relacionadas con la situación laboral de quienes prestan un servicio esencial para la materialización del Estado social de derecho plural e intercultural, y para la garantía de los derechos de niñas, niños y adolescentes pertenecientes a comunidades indígenas.
Tabla 11. La jurisprudencia constitucional en vigor sobre la situación laboral de los etnoeducadores[326]
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Sentencia |
Consideraciones relevantes |
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T-507 de 2010 |
Acción de tutela promovida por una etnoeducadora perteneciente al Resguardo Zenú de San Andrés de Sotavento contra la Alcaldía de Sincelejo, por la negativa de nombramiento en propiedad.
La Corte reiteró que la carrera administrativa y el concurso son reglas generales para garantizar mérito e igualdad; sin embargo, advirtió que su aplicación mecánica en contextos de etnoeducación puede desconocer el mandato constitucional e internacional según el cual los educadores deben ser, preferentemente, miembros de la comunidad y conocedores de su lengua y cosmovisión, en consonancia con el pluralismo y el derecho a la identidad cultural. En consecuencia, negó el amparo por ausencia de prueba suficiente sobre la afectación concreta de los derechos alegados, pese a reconocer el riesgo estructural de aplicar sin matices el concurso ordinario en estos escenarios. |
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T-379 de 2011 |
Acción de tutela presentada por el Gobernador del Resguardo Quillasinga contra la Secretaría de Educación de Nariño, por desvinculación de docentes indígenas para proveer cargos con ganadores del concurso.
La Corte distinguió entre (i) establecimientos ubicados en territorios indígenas o destinados a atender población indígena —en los que, conforme a la Sentencia C-208 de 2007, no procede el concurso ordinario— y (ii) instituciones de atención mixta, frente a las cuales constató ausencia de regla uniforme y exigió criterios de diferenciación compatibles con el carácter pluriétnico y multicultural del Estado. De esta manera, ordenó reubicar a los docentes nombrados en propiedad por concurso y reintegrar a los docentes desvinculados; dispuso su vinculación provisional y ordenó al Ministerio de Educación expedir una directiva para definir qué cargos deben permanecer por fuera del concurso general en escenarios de atención mixta. |
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T-907 de 2011 |
Acciones de tutela acumuladas de docentes que prestaban servicios en establecimientos ubicados en resguardos (Cauca, Córdoba y Sucre).
La Corte precisó que la exclusión del Decreto 1278 de 2002 para pueblos indígenas no implica perpetuar la provisionalidad: para evitar la prolongación de la vulneración derivada de la comisión legislativa relativa, procede el nombramiento en propiedad mediante la aplicación transitoria de los artículos pertinentes de la Ley 115 de 1994 y del Decreto 804 de 1995. El nombramiento exige: (i) selección concertada entre autoridades competentes y los grupos étnicos, (ii) preferencia por miembros de la comunidad que se encuentran radicados en ellas, (iii) acreditación de formación en etnoeducación y (iv) conocimientos básicos del grupo étnico. En ese sentido, ordenó nombrar en propiedad a los docentes que venían vinculados provisionalmente en concertación con autoridades indígenas, conforme a usos y costumbres y a los criterios legales aplicables, pues tal y como lo dispone la Ley 115 de 1994, el hecho de que dicha decisión se realice de forma concertada con los miembros de las comunidades impone que la decisión sea respetada. |
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T-557 de 2012 |
Acción de tutela promovida por pueblos indígenas del Guaviare contra el Gobierno Nacional por presunto incumplimiento de compromisos adquiridos en el marco de la Comisión Nacional de Trabajo y Concertación de la Política Educativa para los Pueblos Indígenas (CONTCEPI), relacionados con infraestructura, dotación, organización institucional y fortalecimiento de la etnoeducación, entre otros.
La Corte reconoció el carácter constitucional relevante de los espacios de concertación en materia de etnoeducación y su vínculo con la garantía progresiva del derecho; no obstante, evaluó el cumplimiento a la luz de la actividad desplegada por la administración y la razonabilidad de los avances acreditados. En consecuencia, negó el amparo al concluir que el Ministerio de Educación había adelantado gestiones pertinentes para cumplir lo acordado, aunque exhortó a agilizar la implementación del Sistema Educativo Indígena Propio. |
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T-801 de 2012 |
Acción de tutela promovida por dos docentes del pueblo Pijao contra del departamento del Tolima por mantenerlos en provisionalidad con fundamento en una directiva (Directiva Ministerial 02 de 2008) y negar su nombramiento en propiedad pese a solicitudes por derecho de petición.
La Corte reiteró la subregla fijada en la Sentencia T-907 de 2011: mientras no exista regulación integral, el nombramiento en propiedad de etnoeducadores es procedente bajo Ley 115 de 1994 y Decreto 804 de 1995, mediante selección concertada y verificación de requisitos culturales y formativos. En ese sentido, concedió el amparo en lo sustancial y ordenó al departamento adecuar su actuación al precedente, resolver conforme a él y proceder al nombramiento en propiedad si se acreditaban los presupuestos exigidos. |
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T-049 de 2013 |
Acción de tutela de cabildos indígenas (Yanacona y Guambia) contra del departamento del Cauca y Secretaría de Educación del Cauca por negativa a vincular en propiedad docentes que prestaban servicios en resguardos.
La Corte sistematizó los deberes estatales en selección y vinculación laboral de los etnoeducatores: (i) proceso concertado con autoridades indígenas, (ii) prevalencia de miembros de la comunidad, (iii) verificación de formación en etnoeducación y (iv) conocimientos del pueblo y su lengua. Enfatizó que la estabilidad derivada del nombramiento en propiedad se articula con la garantía de continuidad del proyecto educativo propio y la preservación cultural. En consecuencia, concedió el amparo; ordenó el nombramiento en propiedad de los docentes seleccionados por las autoridades tradicionales, como elemento fundamental de su identidad y cohesión social, tras considerar que se encuentra ligado íntimamente a su memoria histórica y, además, de él depende la supervivencia de la comunidad desde el punto de vista cultural y social. |
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T-390 de 2013 |
Acción de tutela del Gobernador del Resguardo de Yascual contra la Secretaría de Educación y Cultura de Nariño por negativa a nombrar en propiedad a docentes seleccionados por la comunidad (pueblo Pastos).
La Corte reiteró y consolidó la línea posterior a la Sentencia C-208 de 2007: el nombramiento en propiedad de etnoeducadores procede como garantía del derecho colectivo a la educación propia y, correlativamente, de la estabilidad laboral, en tanto derecho de aplicación inmediata, siempre que se satisfagan los criterios de concertación, preferencia comunitaria y acreditación de formación y conocimientos culturales.
Teniendo en cuenta lo anterior, ordenó a la Secretaría de Educación del Departamento de Nariño que, en coordinación con el Ministerio del Interior, en un término no superior a 6 meses, (i) adelantara el proceso de concertación a través del mecanismo de consulta previa con la comunidad indígena tutelante, con el fin de proceder al nombramiento en propiedad de los etnoeducadores y (ii) una vez finalizado el proceso de consulta para la selección, conforme sus usos y costumbres, la Gobernación de Nariño debía proceder al nombramiento de los docentes escogidos. |
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T-871 de 2013 |
Tutela de etnoeducadores Pijao (51) contra la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima por negativa a nombrarlos en propiedad e imposibilidad de inscripción en escalafón, sustentada en concepto del Ministerio de Educación, según el cual no resultaba viable (i) nombrar en propiedad a los etnoeducadores, de conformidad con la Ley 115 de 1994 y el Decreto 804 de 1995 y (ii) la inscripción en el escalafón docente con base en el Decreto 2277 de 1979 de los etnoeducadores que se encontraban en provisionalidad.
La Corte precisó que, mientras no exista regulación integral, las normas aplicables son las del Capítulo III de la Ley 115 de 1994 (arts. 55 a 63) y el Decreto 804 de 1995. En consecuencia, el nombramiento en propiedad es procedente mediante selección concertada con preferencia por miembros de la comunidad y verificación de formación en etnoeducación y conocimientos del pueblo, especialmente de la lengua. En ese sentido, la Sala puntualizó que las razones esgrimidas por la Secretaría de Educación de la Gobernación del Tolima desconocían abiertamente los parámetros establecidos por la jurisprudencia constitucional en casos similares como lo eran los de las sentencias T-907 de 2011, T-801 de 2012 y T-049 de 2013. |
351. A partir de lo anterior, se advierte que, tratándose del concepto de autoridad que pueda emanar de quien funge como cabeza en instituciones educativas asentadas en territorios indígenas o diseñadas para atender procesos de etnoeducación, no resulta constitucionalmente admisible trasladar de manera automática las conclusiones construidas para el modelo ordinario de establecimiento educativo oficial. En efecto, la dirección de un centro educativo indígena se inscribe en un entramado normativo intercultural que no goza de una total y absoluta discrecionalidad de cara al proyecto educativo que se pretende desarrollar en la comunidad, ni frente al eventual control administrativo que puede tener frente al cuerpo docente, en la medida en que estos aspectos se encuentran atravesados por exigencias de concertación con los miembros de la comunidad indígena.
352. Esta constatación se articula, además, con el desarrollo jurisprudencial que ha reconocido la insuficiencia normativa para articular de forma integral el derecho fundamental a la etnoeducación, el rol de las autoridades propias y el estatuto de quienes desempeñan funciones pedagógicas y directivas en dichos contextos. En esa medida, como se vio anteriormente, la Corte ha exhortado al Congreso de la República y al Gobierno Nacional a adoptar y consolidar instrumentos normativos que materialicen progresivamente el SEIP y permitan armonizar, bajo parámetros interculturales, los estándares constitucionales aplicables a la prestación del servicio educativo.
353. En acatamiento parcial de dicha orden, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1345 de 2023, mediante el cual se avanzó en la configuración de reglas orientadas a reconocer la especificidad de la educación indígena propia y a fortalecer la capacidad de autogobierno de los pueblos indígenas en asuntos educativos. Entre otros aspectos, dicha normativa destacó la autonomía de los pueblos indígenas, a través de sus autoridades y estructuras de gobierno propias, para desarrollar e implementar criterios de selección, vinculación, permanencia y retiro de quienes cumplen funciones pedagógicas o educativas en el marco de los procesos educativos indígenas propios, con sujeción a la Ley de Origen, el Derecho Mayor y el Derecho Propio, y a los lineamientos mínimos establecidos en la regulación aplicable[327].
354. En el mismo sentido, previó que la selección de educadores indígenas en vacantes definitivas sea realizada por los pueblos indígenas, a través de sus autoridades y estructuras de gobierno propias, conforme a sus procedimientos y sistemas normativos[328], lo cual reafirma que la dimensión del servicio educativo indígena incorpora un componente de decisión comunitaria concertada.
355. Asimismo, concibió el proceso de selección como un procedimiento determinado autónomamente por cada pueblo indígena, sujeto a mínimos procedimentales -tales como la identificación de necesidades, la convocatoria comunitaria, la selección concertada, la suscripción de actas de compromisos y la legalización del nombramiento ante la entidad territorial certificada[329]-. De manera concordante, el Decreto identificó figuras funcionales dentro del proceso educativo indígena, entre ellas las de quienes cumplen actividades de dirección, al contemplar categorías asociadas a labores de dirección, planeación, coordinación, administración, orientación y programación en los procesos educativos, “acorde con la estructura organizativa de cada pueblo”, lo cual introduce un criterio relevante: el ejercicio de funciones directivas en educación indígena propia se define, en su alcance y contenido, por referencia a la estructura organizativa del respectivo pueblo[330].
356. Bajo esta lógica, el nombramiento y vinculación en vacantes definitivas se concibieron mediante acto administrativo expedido por la autoridad nominadora competente, integrando como parte del mismo los actos de selección y los compromisos suscritos entre el educador y la comunidad[331]. A su vez, la provisión de vacantes temporales se sujetó al nombramiento provisional[332], y las situaciones administrativas de quienes estuvieran nombrados en propiedad se remitieron al marco normativo existente, en concordancia con la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional mientras se expiden normas del SEIP, subrayando que dichas situaciones deben atender las particularidades, condiciones y necesidades expuestas por la comunidad indígena, y que la autoridad indígena cumple un rol determinante en el trámite ante la secretaría de educación cuando ello corresponda[333].
357. En consecuencia, sin que en este acápite corresponda efectuar un juicio sobre su aplicabilidad temporal a situaciones concretas, lo cierto es que estas disposiciones sí permiten ilustrar la dirección que ha seguido el ordenamiento jurídico en la construcción progresiva del SEIP, el fortalecimiento de la autonomía indígena en decisiones del proceso educativo y el reconocimiento de que la organización y administración del sistema educativo indígena no se agotan en el molde institucional de las instituciones educativas oficiales.
358. En efecto, de la lectura sistemática de estos preceptos se desprende la primacía de la autonomía de los pueblos indígenas en decisiones concernientes a la educación de sus miembros, en atención a sus estructuras de gobierno y creencias. Así, aunque existan funciones de dirección y administración, estas no se definen en abstracto ni de manera uniforme, sino en relación con la estructura organizativa del respectivo pueblo y con mecanismos de concertación y control comunitario que inciden en el modo de ejercerlas.
359. En el mismo sentido, el Decreto 481 de 2025, al reconocer y establecer el SEIP como política pública, profundizó en la caracterización de un régimen especial para quienes ejercen funciones en pueblos indígenas, anclado en su normatividad propia y en los mandatos constitucionales, y resaltó que sus alcances se determinarán mediante desarrollo reglamentario concertado, atendiendo las particularidades y derechos de los pueblos indígenas[334]. Igualmente, incorporó un catálogo amplio de funciones generales asociadas a los dinamizadores en los diferentes procesos del SEIP, tales como dirección, planeación, desarrollo, seguimiento, valoración, control, formación, investigación, capacitación, coordinación, orientación, ejecución, revitalización, consolidación de los conocimientos y sabidurías ancestrales y la armonización espiritual[335], y contempló la previsión de un régimen especial para dinamizadores administrativos, sujeto a reglamentación especial concertada. Sin perjuicio de su desarrollo posterior, este marco reafirma que el sistema educativo indígena propio se organiza bajo parámetros diferenciados que inciden en la definición de roles, funciones y responsabilidades[336].
360. Desde esta perspectiva, la regulación reseñada puede comprenderse como un reconocimiento expreso de prácticas y formas organizativas que han estructurado la vida comunitaria. En consecuencia, cuando el debate jurídico exige determinar si determinadas funciones directivas en la educación indígena son asimilables a manifestaciones de autoridad civil o administrativa, el análisis debe incorporar un enfoque diferencial e intercultural, que identifique con precisión el marco normativo aplicable y la configuración funcional del rol, evitando trasposiciones automáticas desde el régimen general.
361. En este orden, la normatividad en estudio bien puede concebirse como el reconocimiento expreso, por parte del Poder Ejecutivo -compelido por la Corte Constitucional-, de usos y costumbres propios de las comunidades y cuyas prácticas se remontan a mucho tiempo atrás. De ahí que, en controversias en las que se discuta la naturaleza funcional del rol directivo en la educación indígena propia, resulte indispensable contar con elementos de juicio suficientes que permitan precisar el alcance de las funciones asignadas, en la medida en que la cosmovisión y la estructura organizacional del pueblo pueden incidir en la extensión o restricción de potestades vinculadas, por ejemplo, a la coordinación institucional o a la administración del personal.
362. Lo anterior si bien no supone exigir la verificación de diferentes actos como condición necesaria para definir la naturaleza del cargo, si reconoce que, en estos contextos, la delimitación funcional del rol directivo puede depender de variables normativas y organizativas propias —autoridades comunitarias, órganos de concertación, reglas del proceso educativo indígena propio— que hacen indispensable contar con claridad sobre la forma institucional en la que se inserta el ejercicio de la función.
363. En síntesis, el desarrollo constitucional, legal y reglamentario descrito permite sostener que: (i) la etnoeducación exige un enfoque intercultural que reconozca la autonomía indígena y su rol decisorio en la configuración del proceso educativo, (ii) en instituciones educativas indígenas o en el marco del SEIP, las funciones directivas deben comprenderse “acorde con la estructura organizativa de cada pueblo”, lo cual impide equiparaciones equivalentes con un directivo del régimen general y (iii) la determinación de la eventual existencia de autoridad civil o administrativa en estos escenarios requiere una aproximación contextual y normativa, compatible con los principios de pluralismo, diversidad étnica y cultural y con la interpretación restrictiva de categorías que puedan proyectarse en restricciones de derechos fundamentales, en especial cuando se trate de efectos sancionatorios o limitativos de derechos políticos.
4. Casos concretos
364. Previo a la solución de los problemas jurídicos, la Sala Plena considera necesario precisar, con base en la información extraída del expediente, los aspectos que esta Corte va a establecer como probados. Se recuerda que, hasta el momento, se ha hecho una presentación del caso apelando a lo descrito por los intervinientes en cada expediente de tutela. Por esta razón, seguidamente, se hará un recuento de los hechos jurídicamente relevantes de cada trámite judicial de los expedientes acumulados, reconstruyendo, como ejercicio probatorio, lo acontecido.
365. Se advierte que, como base para ello, se partirá de las piezas procesales que obran en el expediente según la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia, conocida bajo el nombre de SAMAI, identificándolas con el número de índice correspondiente para el caso. Esto por cuanto los expedientes fueron incorporados a este trámite constitucional mediante la remisión de enlaces directos a dicha plataforma.
366. Esta reconstrucción que a continuación se presenta tiene como propósito presentar los hechos jurídicamente relevantes, entendidos estos como aquellos directamente relacionados con las censuras que sustentan cada uno de los defectos que aquí se estudian.
4.1. Hechos jurídicamente relevantes que se encuentran demostrados
4.1.1. Expediente T-11.212.945
367. Luisa María Zapata Bernal, Gloria Cecilia Herrera Ospina y Gustavo Adolfo Betancur Castaño participaron el 29 de octubre de 2023 en la elección popular al Consejo del municipio de Itagüí para el periodo 2024-2027[337]; los tres como candidatos por el grupo significativo de ciudadanos “Itagüí Somos Todos” -agrupación política diseñada con la única finalidad coyuntural de esa contienda electoral y que actualmente no persiste[338]-.
368. En dichas elecciones, Luisa María y Gloria Cecilia resultaron electas, mientras que Gustavo Adolfo no[339]. Posteriormente, este último se inscribió en una convocatoria pública que se ofertó para el cargo de secretario general del mismo concejo municipal. Esta convocatoria inició el 22 de noviembre de 2023[340], es decir, luego de finalizado el proceso electoral en que participó. En el marco de dicha convocatoria, del total de inscritos, solo dos personas superaron las etapas clasificatorias y el 22 de diciembre de 2023 la Universidad del Atlántico (operadora logística del trámite) informó que la puntuación más alta la obtuvo Gustavo Adolfo[341].
369. Así, siguiendo el cronograma establecido en dicha convocatoria, el 2 de enero de 2024, en la primera sesión del concejo municipal para la posesión de los concejales electos e instalación de ese cuerpo colegiado[342], se presentó solamente Gustavo Adolfo para efectos de que se llevara a cabo la entrevista y votación, como últimos actos que definían el nombramiento. Surtida la votación secreta, él término elegido con 16 votos a favor y un voto en blanco[343].
370. En aquella votación participaron Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina en su calidad de integrantes de la corporación[344]. Ellas, previo a dicho sufragio, solicitaron asesoría jurídica con la intención de conocer si recaía en ellas algún tipo de limitación o impedimento que conllevara a separarse del trámite. Esta se solicitó al también concejal Cristian David Osorio Agudelo[345], quien indicó ser profesional en deporte y abogado graduado en el año 2020, “pero no ejerce la profesión”[346]. Igualmente pidieron concepto a Carlos Adriano González Puerta[347], abogado de profesión, quien para la época de la consulta indicó que se desempeñaba en el cargo de subsecretario del Concejo de Itagüí desde el año 2014. Por último, se consultó telefónicamente al abogado Luis Ángel Hincapié Betancur, quien es especialista en derecho administrativo, disciplinario, contratación pública y derecho penal, además de ser abogado litigante y contratista del municipio de Vegachí.
371. Todos los abogados consultados coincidieron en que no existía impedimento ni conflicto de interés para que las concejalas participaran en la elección del secretario del Concejo Municipal, pese a haber integrado la misma lista de un grupo significativo de ciudadanos con el candidato elegido. Se explicó que dicha circunstancia, por sí sola, no genera un interés directo, particular, actual o inmediato, especialmente cuando el candidato no resultó elegido como concejal y, por tanto, no se configuraba un vínculo político activo que pudiera traducirse en beneficio personal para las concejalas[348]. Del mismo modo, se destacó que la elección del secretario no obedeció a una designación discrecional, sino al resultado de una convocatoria pública mediada por un concurso público de méritos adelantado y culminado por el Concejo Municipal anterior, en el cual el aspirante ocupó el primer lugar[349].
372. El 13 de febrero de 2024, Walter Esneider Betancur Montoya demandó la pérdida de investidura de Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina como concejalas, alegando que en su caso se configuró la causal prevista en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, concretamente, la violación del régimen de conflicto de intereses, por haber incurrido en la causal de impedimento descrita en el numeral 14 del artículo 11 del CPACA[350]. Para el demandante de la pérdida de investidura, las concejalas debieron declararse impedidas y abstenerse de participar en la elección del secretario general de la corporación, al tener interés directo derivado del vínculo político que las unía con quien conformaron la misma lista electoral.
373. Este proceso fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia y se le asignó el radicado 05001-23-33-000-2024-00237-00. Una vez enteradas de la admisión de la demanda, dentro de la etapa correspondiente en el proceso de pérdida de investidura se defendieron indicando que en su caso no existió violación al régimen de conflicto de intereses porque (i) el proceso de selección fue adelantado previamente mediante convocatoria pública gestada por la Universidad del Atlántico, entidad que había conformado una lista de elegibles desde diciembre de 2023, antes de su posesión como concejalas; (ii) solo dos candidatos obtuvieron el puntaje mínimo exigido, conformando una lista de elegibles encabezada por Gustavo Adolfo Betancur Castaño y para la sesión ordinaria del 2 de enero de 2024 él fue el único aspirante que asistió para entrevista; (iii) el acta del orden del día de aquella sesión anunciaba la “entrevista y presentación” del nuevo secretario, o sea que no había duda de que sería él la persona que sería nombrada; (iv) la entrevista que se realizó ese día como última etapa de la convocatoria pública carecía de puntaje; y (v) no hubo intervención material en la decisión porque sus votos no fueron decisivos, en tanto la votación quedó 16 votos a favor y uno en blanco[351].
374. Además, enfatizaron que hubo ausencia de culpabilidad, elemento indispensable en el juicio de pérdida de investidura. Sostuvieron que actuaron con buena fe exenta de culpa, ya que consultaron a varios profesionales del derecho, quienes unánimemente les indicaron que no existía conflicto de intereses. Resaltaron también su inexperiencia por ser aquella su primera sesión como concejalas, así como su falta de formación especializada en derecho público, destacando que enfrentaron una situación “atípica” no prevista en el reglamento (solo un elegible presente). Argumentaron que actuaron con diligencia, solicitaron orientación y no persiguieron beneficio propio ni de terceros.
375. Al interior del proceso judicial, tras el pedido de la parte demandada, se adelantó la práctica de una serie de pruebas testimoniales entre las que se destaca la de Gustavo Adolfo Betancur Castaño, quien en su declaración expuso, entre otras cosas, que la agrupación política “Itagüí Somos Todos” fue una agrupación creada con una aspiración coyuntural, es decir, solo para efectos de las elecciones al Concejo de Itagüí 2023-2027, por lo que ya había desaparecido para el momento en que se inició la convocatoria que terminó con su nombramiento como secretario de esa corporación. Sostuvo, pues, que esa situación desacreditaba desde su perspectiva cualquier conflicto de interés[352].
376. El proceso judicial fue decidido mediante Sentencia de 10 de abril de 2024 por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia (conformada por 22 magistrados; hubo dos ausentes con causa justificada y siete salvamentos de voto)[353]. En la decisión mayoritaria el tribunal estimó probado el presupuesto base: las demandadas y el elegido compartieron la misma lista del grupo significativo de ciudadanos en el mismo proceso electoral y periodo, hecho que, para la Sala, encajó en el supuesto normativo del conflicto. A partir de ahí, sostuvo que esa circunstancia hacía “clara” la obligación de declararse impedidas, de modo que la ausencia de manifestación previa satisfacía el componente objetivo de la causal invocada, sin que fuera decisivo que el procedimiento de selección hubiera pasado por etapas de mérito[354].
377. En cuanto al interés directo, particular y actual o inmediato, el tribunal consideró que la relación político-electoral derivada de haber concurrido en la misma lista no era neutra, sino que evidenciaba comunidad de ideal político y una afinidad que podía proyectarse sobre el ejercicio del cargo, en especial porque el secretario general cumple funciones que inciden en la dinámica interna del Concejo y en el soporte administrativo del ejercicio de los concejales[355].
378. Sobre las defensas, el tribunal descartó el hecho de que el concurso se hubiera adelantado desde tiempo atrás por un Concejo diferente porque, dijo, el análisis no se agotaba en si existió una elección prediseñada, sino en la exigencia de imparcialidad y en la presencia de una hipótesis normativa que busca prevenir interferencias de interés en la decisión. También relativizó el alcance exculpatorio de las consultas jurídicas informales, pues, aunque sí existieron, no reemplazaban el deber personal de declarar el impedimento ni desvirtuaban que el supuesto de la causal resultaba cognoscible para cualquier concejal que, por la sencillez en que está redactada la norma, máxime cuando no se observa que tales asesorías presentaran una característica cualificada[356].
379. En el componente subjetivo, dicha Sala explicó que la conducta era evitable y que la obligación de imparcialidad imponía a las concejalas un estándar mínimo de cuidado, consistente en conocer el hecho objetivo (compartir lista y periodo con el elegido), por lo que debían advertir la incompatibilidad y activar el mecanismo institucional del impedimento. En consecuencia, se declaró la pérdida de investidura de las dos concejalas[357].
380. Como se mencionó, aquella decisión judicial tuvo siete salvamentos de voto. En ellos se dijo que no se acreditó un conflicto de intereses real, directo, actual y particular en cabeza de las concejalas, pues, el solo hecho de haber integrado la misma lista electoral que el secretario elegido no basta para configurar dicha causal. Señalan que no existió prueba de un beneficio personal, familiar o patrimonial derivado de la elección, ni de una injerencia efectiva en el concurso de méritos, el cual fue adelantado por una entidad externa. Además, resaltan que la votación fue secreta, lo que impide establecer un nexo cierto entre la actuación individual de las concejalas y el resultado de la elección, y que los eventuales intereses políticos o ideológicos no constituyen, por sí mismos, intereses jurídicamente relevantes para efectos de la pérdida de investidura[358].
381. De manera convergente, tales disensos señalaron que la decisión mayoritaria confundió el conflicto de intereses con causales de impedimento o recusación del artículo 11 del CPACA, aplicando de forma extensiva una norma sancionatoria. Sostienen que la pérdida de investidura, como manifestación del ius puniendi del Estado, exige interpretación estricta y plena observancia de los principios de favorabilidad e in dubio pro investido, los cuales fueron desconocidos pese a la existencia de dudas relevantes sobre los elementos objetivo y subjetivo de la causal[359].
382. Luego, la comentada decisión judicial de primer grado fue apelada por las sancionadas[360]. Argumentaron que la sentencia carecía de sustento porque no se probó el elemento objetivo ni el subjetivo de la causal alegada. En primer lugar, sostuvieron que el numeral 14 del artículo 11 del CPACA es una causal de impedimento y recusación, pero no de conflicto de intereses; además, aun si se considerara aplicable, no se acreditó un interés directo, personal, actual y particular de las concejalas en la elección del secretario general, pues el proceso de selección fue público, adelantado por la Universidad del Atlántico y el elegido fue el único aspirante que se presentó a la etapa final, lo que elimina cualquier provecho para ellas o sus allegados. En segundo lugar, argumentaron que tampoco se configuró el elemento subjetivo, ya que las concejalas actuaron con diligencia y buena fe, puesto que consultaron a varios abogados antes de la sesión, quienes les indicaron que podían participar en la elección del secretario general, lo que descarta dolo o culpa grave de su parte.
383. En su recurso también enfatizaron que el asunto debía resolverse teniendo en consideración principios que rigen el derecho sancionatorio como in dubio pro reo y favorabilidad, a fin de analizar el caso desde la perspectiva del régimen de los congresistas, según el cual no surge conflicto de intereses cuando el congresista participa en la elección de otros servidores públicos cuando el voto es secreto.
384. Del mismo modo, la agente del Ministerio Público también interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia[361]. En primer lugar, alegó que el a-quo omitió la obligación de aplicar la perspectiva o enfoque de género en la administración de justicia y, seguidamente, señaló la inexistencia de circunstancias típicas o nominadas de conflicto de intereses, por lo que consideró que la decisión vulneró tanto el principio pro persona como el principio de legalidad porque no se analizó la conducta propiamente dicha, sino que se limitó a una verificación irreflexiva del supuesto fáctico de la causal de impedimento. Adicionalmente, cuestionó que el a-quo hubiese sorprendido a las demandadas al realizar una somera descripción de un supuesto interés particular y directo, sin que sobre ello exista desarrollo alguno en la demanda.
385. La segunda instancia correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado, autoridad que, mediante Sentencia del 26 de septiembre de 2025, confirmó la decisión de primer grado[362]. Sostuvo que las concejalas debieron declararse impedidas para intervenir en la entrevista y la elección del secretario general del Concejo Municipal de Itagüí (período 2024), porque su situación encajaba en el supuesto fáctico del numeral 14 del artículo 11 del CPACA, ya que habían integrado la misma lista en período electoral coincidente con la persona interesada en la actuación administrativa. A juicio de esa Sala, esa previsión opera de manera previa y objetiva, ya que el legislador parte de que allí queda comprometida la imparcialidad del servidor público por la posible mezcla del interés personal con el interés general, de modo que, acreditado el supuesto, la participación sin impedimento configura la violación del régimen de conflicto de intereses y satisface el elemento objetivo de la causal.
386. En el plano subjetivo, concluyó que la conducta fue gravemente culposa, en tanto las concejalas integraron el quórum y votaron la elección, aun cuando conocían la circunstancia relevante (haber sido compañeras de lista) y, por ende, debían conocer la consecuencia jurídica del impedimento, teniendo en cuenta “la ignorancia de la ley no excusa” (artículo 9 del Código Civil). Para la Sala, las consultas y “asesorías” no las exculpan, porque la causal resultaba clara y, en ese escenario, pedir un concepto no suple la falta de diligencia; además, los apoyos recibidos no mostraron la idoneidad ni el rigor necesarios para fundar una “buena fe calificada” (consultas informales, sin análisis integral del régimen ni apoyo en jurisprudencia relevante). Por eso, descartó la eximente y mantuvo la imputación por culpa grave.
387. Finalmente, indicó que, en virtud del principio de congruencia, no podía pronunciarse sobre el reproche relacionado con la posibilidad de inaplicar el régimen de conflicto de intereses en el marco de una elección de un servidor por voto secreto, ya que tal planteamiento solo se presentó en el recurso de alzada y no fue objeto de debate en la primera instancia y descartó la aplicación del enfoque de género como eximente, al no existir indicios de discriminación o violencia en el uso del medio de control, aclarando que la pérdida de investidura es un mecanismo constitucional para garantizar transparencia y depuración en las corporaciones públicas.
4.1.2. Expediente T-11.232.143
388. Desde el 12 de octubre de 2022 hasta el 2 de junio de 2023 Johnny Enrique Saravia Rodríguez ocupó el cargo de registrador municipal de Pailitas, Cesar[363].
389. Raúl Romero Rodríguez, hermano de Johnny Enrique[364], se inscribió como candidato a la Asamblea Departamental del Cesar para el periodo 2024-2027 y fue electo el 29 de octubre de 2023[365].
390. Luego, el 28 de noviembre de 2023[366], Juana Modesta García Mejía demandó la nulidad de la elección de Raúl Romero Rodríguez acusando que él incurrió en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 6º del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022[367]. La demandante de la nulidad electoral planteó que el hermano del demandado fue registrador del municipio de Pailitas, Cesar, dentro de los 12 meses anteriores a la contienda electoral, y que, en su condición de registrador municipal, “se encargó de preparar el proceso electoral; ejecutar las actividades requeridas para que se llevaran a cabo las elecciones en el municipio; sancionar con multas a los jurados de votación; tramitar la inscripción, expedición, el duplicado y la corrección de registros civiles”, actos que, según afirmó, son manifestaciones de ejercicio de autoridad “civil, administrativa y electoral”.
391. El proceso judicial correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Cesar y se le asignó el radicado 20001-23-33-000-2023-00284-00[368]. El demandado se defendió afirmando que la inhabilidad invocada no se estructuró, en tanto su hermano, quien se desempeñaba como registrador del municipio de Pailitas, no ejerció autoridad civil, administrativa ni electoral en los términos previstos por la ley y precisados por la jurisprudencia. Explicó que las funciones propias de dichas formas de autoridad corresponden de manera exclusiva a los delegados departamentales del registrador nacional y que tales atribuciones no se extienden ni se transfieren a los registradores municipales. Bajo esa línea argumentativa, sostuvo que resultaba aplicable el criterio fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-207 de 2022, el cual, según dijo, exige la verificación de la ejecución clara e inequívoca de actos de autoridad con incidencia efectiva en el proceso electoral. Así, al no haberse presentado en el caso concreto ninguna intervención de esa naturaleza, concluyó que la demanda de nulidad electoral formulada carecía de fundamento y, por ende, no debía prosperar[369].
392. Por otra parte, recalcó que su hermano ocupó el cargo hasta el 2 de junio de 2023, es decir, hasta antes de la inscripción de su candidatura, la cual dijo haberse realizado el 29 de julio de 2023. De modo que, insistió, no cumplió funciones que implicaran mando, sanción o nominación durante el proceso electoral[370].
393. Finalmente, sostuvo que la Ley 2200 de 2022 restringió el alcance territorial de la inhabilidad derivada del parentesco, circunscribiéndola únicamente a las autoridades del orden departamental, razón por la cual los registradores municipales quedarían por fuera de su campo de aplicación. En ese orden, concluyó que en el caso concreto no se demostraron los presupuestos funcional, temporal y territorial requeridos para la configuración de la inhabilidad contemplada en el numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022[371].
394. La autoridad judicial de primer grado, mediante Sentencia del 12 de agosto de 2024, declaró la nulidad de su elección como diputado, en razón a que concluyó acreditados todos los elementos de la inhabilidad prevista en el numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, así: (i) el parentesco de consanguinidad entre el diputado electo y su hermano registrador municipal; (ii) el ejercicio real y efectivo de autoridad administrativa por parte de este último en el municipio de Pailitas dentro del año previo a la elección del candidato, para lo cual recalcó que, según el manual de funciones del cargo de registrador municipal, este desempeña funciones con poder decisorio que constituyen manifestaciones de autoridad, tales como la apertura del calendario electoral, la posibilidad de realizar la inscripción de ciudadanos y la autorización de registros civiles; y (iii) el presupuesto territorial de dicho ejercicio dentro del departamento del Cesar, sin que el traslado haya anulado ese elemento porque para asegurar la finalidad de la inhabilidad, esto es, evitar ventajas indebidas y garantizar igualdad electoral, bastaba con que la autoridad se hubiese ejercido dentro del período inhabilitante previsto en la ley.
395. Adicionalmente, el tribunal descartó la aplicación de la subregla contenida en la Sentencia SU-207 de 2022, en tanto sostuvo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que ella solo rige para elecciones de nivel municipal, no departamental.
396. La decisión judicial fue apelada por el aquí accionante a través de apoderada judicial[372] y por el procurador judicial[373]. Como motivos de inconformidad, los recurrentes coincidieron en que el tribunal aplicó de manera extensiva la causal de inhabilidad, construyéndola a partir de hipótesis no demostradas sobre un supuesto favorecimiento derivado del cargo de registrador municipal ejercido por el hermano del elegido, sin respaldo probatorio alguno. También, dijeron, se sustituyó el estándar restrictivo propio del régimen de inhabilidades por uno fundado en conjeturas y probabilidades abstractas, al afirmar una eventual injerencia en la inscripción de votantes, pese a que no existe prueba del ejercicio real y material de autoridad civil o administrativa, ni evidencia de incidencia electoral, máxime cuando el funcionario fue trasladado a otro departamento antes del periodo preelectoral relevante, circunstancia que además fue interpretada de forma adversa pese a haber sido adoptada para preservar la transparencia del proceso. Por último, enfatizaron en que se desconoció que los registradores municipales desempeñan funciones técnicas dentro de una entidad del orden nacional, organizada de manera desconcentrada, razón por la cual no pertenecen al nivel departamental exigido por la causal, como lo confirma el parágrafo del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, que circunscribe las inhabilidades a funcionarios vinculados a entidades departamentales o a sus institutos y entidades descentralizadas.
397. La segunda instancia correspondió a la Sección Quinta del Consejo de Estado, autoridad que confirmó la decisión de primer grado mediante Sentencia del 21 de noviembre de 2024[374]. Puntualizó que la inhabilidad prevista en el numeral 6º del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 fija expresamente un período inhabilitante de doce meses anteriores a la elección, por lo que, bajo el entendido de que el hermano del elegido ejerció su cargo dentro del año previo a la elección, se entiende que el elemento temporal se encuentra acreditado[375].
398. En cuanto al elemento territorial, el régimen de inhabilidades de los diputados no puede ser interpretado de manera más restrictiva que el de los congresistas, por lo que no es posible aplicar estrictamente el parágrafo del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 si ello implica desconocer el alcance territorial definido constitucionalmente para los congresistas[376].
399. Por último, exaltó que las actuaciones del registrador municipal catalogadas por el a-quo como actos de autoridad, consistentes en abrir la inscripción de cédulas y tramitar documentos, corresponden en realidad a funciones técnicas, operativas y obligatorias según la ley y el calendario electoral, que no implican potestad de mando ni decisiones con autoridad sobre los ciudadanos, no obstante, basta con recordar que detentó la potestad de sancionar jurados de votación como una atribución permanente y ejercible incluso antes o después de la jornada electoral, lo cual, dijo, constituye autoridad civil, de tal modo que, así el registrador fuese trasladado antes de la inscripción de la candidatura de su hermano, ello no elimina que, durante el período inhabilitante, tuvo asignada una función sancionatoria y ella es expresión del ejercicio de autoridad[377].
4.1.3. Expediente T-11.366.512
400. Desde el 9 de febrero de 2016 Edwin René Teteye Botyay se desempeña como rector de la Institución Educativa Colegio Indígena Casa del Conocimiento, ubicada en el corregimiento de La Chorrera (Amazonas)[378].
401. Por su parte, José Benhur Teteye Botyay, hermano de Edwin René[379], se inscribió como candidato a la Asamblea Departamental del Amazonas para el período 2024-2027[380] y fue elegido diputado el 11 de noviembre de 2023[381].
402. El 11 de diciembre de 2023 Samuel Alejandro Pineda Sáenz presentó demanda de nulidad electoral[382] al considerar que el señor José Benhur Teteye Botyay se encontraba incurso en la causal de inhabilidad por parentesco con quien ejerció autoridad, prevista, entre otras disposiciones, en el artículo 299 de la Constitución Política, el artículo 33, numeral 5, de la Ley 617 de 2000, y el artículo 49, numeral 6, de la Ley 2200 de 2022. Ello, por cuanto su hermano habría ejercido autoridad civil y administrativa dentro del período inhabilitante, en su condición de rector de la Institución Educativa Colegio Indígena Casa del Conocimiento, ubicada en el corregimiento de La Chorrera (Amazonas).
403. El proceso judicial fue asignado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, bajo el radicado 25001-23-41-000-2024-00098-00[383].
404. Por su parte, el 26 de febrero de 2024, el demandado José Benhur Teteye Botyay, a través de apoderado, contestó la demanda[384] y sostuvo, entre otros aspectos, que, aunque existía vínculo de parentesco, la designación de Edwin René Teteye Botyay como rector de la Institución Educativa Colegio Indígena Casa del Conocimiento obedecían al ejercicio de la autonomía de las autoridades indígenas de la Asociación Zonal de Cabildos y Autoridades Tradicionales de La Chorrera (AZICATCH).
405. Precisó que Edwin René Teteye Botyay, en su condición de rector, no ejercía autoridad administrativa ni civil, pues en los territorios indígenas el directivo docente no decide sobre situaciones administrativas ni impone sanciones disciplinarias, al tratarse de competencias que responden a los usos y costumbres y a las autoridades indígenas, conforme al artículo 246 de la Constitución Política. En ese sentido, afirmó que el rector indígena no cuenta con poderes decisorios autónomos, dado que la planeación, coordinación y las decisiones administrativas se adoptan de manera colectiva con las autoridades tradicionales.
406. Adicionalmente, alegó que su hermano no ejercía autoridad administrativa al no ser ordenador del gasto ni celebrar contratos con cargo al FSE, funciones que, según afirmó, recaían en la Institución Educativa Escuela Normal Superior de Leticia, conforme a la Resolución 02308 del 1.º de agosto de 2022[385] expedida por la Gobernación del Amazonas. Sostuvo que dicho acto administrativo trasladó no solo la ordenación del gasto, sino también las labores asociadas al manejo de activos, inventarios, cuentas maestras, contratación, pagos y atención a organismos de control, lo cual —en su criterio— despojó al directivo docente indígena de las funciones propias de una autoridad administrativa.
407. Como respaldo de lo anterior, aportó el Contrato No. 022 de 2023[386], celebrado para la compra de implementos deportivos destinados a la Institución Educativa Escuela Normal Superior Marceliano Eduardo Canyes de Leticia y a las sedes del Colegio Indígena Casa del Conocimiento, Internado Santa Teresita, Santa Rosa y otras, en el cual Wilson Elizalde Mur, en calidad de rector de la Escuela Normal Superior de Leticia, actuó como contratante, con el propósito de demostrar que la ordenación del gasto no recaía en el rector del Colegio Indígena Casa del Conocimiento.
408. Mediante Sentencia del 25 de julio de 2024[387], la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, y desestimó las pretensiones de la demanda, al considerar que, aunque se encontraban acreditados los elementos parental, territorial y objetivo de la inhabilidad, no se probó el elemento temporal. En particular, sostuvo que la posesión como rector en 2016 no acreditaba el ejercicio del cargo dentro del período inhabilitante y descartó como prueba la información proveniente del sitio web www.colegioscolombianos.com, al señalar que, aun si por ese medio fuese procedente acreditar la calidad de rector dentro del período inhabilitante, ello supondría una búsqueda en bases de datos que no había sido controvertida por el sujeto procesal contra quien se aducía.
409. Contra esta decisión, el demandante interpuso recurso de apelación[388] argumentando que el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria, al omitir el análisis de los actos de nombramiento y posesión del rector, los cuales, en su criterio, conservaban plena vigencia durante el período inhabilitante, al no haber sido suspendidos, modificados ni desvirtuados, y resultaban suficientes para acreditar el ejercicio de autoridad dentro del lapso relevante. En consecuencia, solicitó que se revocara la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y se acogieran las pretensiones de la demanda de nulidad electoral.
410. En consecuencia, en segunda instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 12 de diciembre de 2024[389], revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de la elección del señor José Benhur Teteye Botyay. La Corporación consideró acreditado el elemento temporal de la inhabilidad, al constatar que el hermano del demandado conservó la calidad de rector dentro del año anterior a la elección, circunstancia que —según señaló— fue reconocida en la contestación de la demanda y no fue controvertida durante el trámite. En consecuencia, al estimar probados los demás elementos de la causal, concluyó que se configuraba la inhabilidad prevista en el numeral 6º del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022.
411. Los Consejeros de Estado Luis Alberto Álvarez Parra y Pedro Pablo Vanegas Gil presentaron salvamento de voto conjunto[390] al considerar que, si bien el recurso de apelación se centraba en el elemento temporal, la Sala debió examinar también el elemento objetivo de la inhabilidad, bajo un enfoque diferencial, atendiendo las particularidades propias de los territorios y comunidades indígenas. En su criterio, el ejercicio de autoridad civil o administrativa por parte de los rectores de instituciones educativas indígenas no es equiparable al de quienes dirigen establecimientos educativos no indígenas, y en el caso concreto, la ordenación del gasto había sido trasladada a otra autoridad educativa, configurándose una pérdida temporal de competencias, razón por la cual debía confirmarse la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
4.1.4. Expediente T-11.383.418
412. El accionante, Iván Jesús Serrano Miranda, se desempeñó como profesor de matemáticas en el Colegio Ciudadela Educativa del Magdalena Medio, en la ciudad de Barrancabermeja, Santander[391], desde el 10 de noviembre de 2016 hasta el 2 de noviembre de 2023[392].
413. El accionante actuó como representante de los docentes ante el consejo directivo de la institución educativa en los años 2020, 2021 y 2022[393].
414. El 25 de noviembre de 2022 el consejo directivo de la institución educativa aprobó el presupuesto de ingresos del FSE, el presupuesto de gastos y el plan anual de adquisiciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2023, mediante el Acuerdo 021, el cual fue suscrito por el accionante en calidad de representante de los docentes[394].
415. El 8 de noviembre de 2023, la Registraduría Nacional del Estado Civil declaró la elección de Iván Jesús Serrano Miranda como concejal del distrito de Barrancabermeja, Santander, por la agrupación política Energía Nueva[395].
416. El 4 de marzo de 2024, el señor Diego Waldrón Guerrero presentó una demanda en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura contra Iván Jesús Serrano Miranda por haber incurrido en la violación del régimen de inhabilidades, específicamente la causal prevista en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000[396]. Afirmó que el demandado ejerció autoridad administrativa en razón de su calidad de docente miembro del consejo directivo de la institución educativa, con sustento en la suscripción del Acuerdo 021 de 2022.
417. El demandado se defendió afirmando que[397]: (i) en su condición como docente cobijado por un régimen especial de servidor público, no ejerce autoridad en los términos del artículo 43 citado; (ii) los miembros de los consejos directivos de una institución educativa desempeñan funciones consultivas, de asesoramiento y apoyo a la gestión del rector, razón por la que carecen “de facultad para influir en las decisiones tanto de la administración municipal o departamental como en el ámbito interno de la institución educativa”; y (iii) la firma del Acuerdo 021 no acredita el ejercicio de autoridad, al “no otorga[r] al individuo que lo firma ninguna facultad de mando, ni le permite nombrar, remover o sancionar empleados, ni produce efectos jurídicos frente a terceros”.
418. El demandado aportó dos pruebas documentales para sustentar tales afirmaciones: una certificación de la Secretaría de Educación del Distrito de Barrancabermeja y otra proferida por el rector de la institución educativa, que acreditan su labor como docente de matemáticas y el periodo laborado. Asimismo, solicitó el decreto de una prueba testimonial, específicamente, de Marcolino Arias Garnica, rector del colegio.
419. Mediante Auto del 18 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander: (i) decretó como pruebas las aportadas por el demandante y el demandado, (ii) ordenó a la Secretaría de Educación Distrital de Barrancabermeja allegar la Resolución 0649 del 6 de mayo de 2016 y el Acta de Posesión 0649 del 10 de mayo de 2016, así como la Resolución 1705 del 2023, y (iii) fijó fecha para la audiencia de pruebas y la audiencia pública de pérdida de investidura[398].
420. El 5 de abril de 2024 se celebró la audiencia pública de pérdida de investidura en la que intervinieron Diego Waldrón Guerrero[399], la Procuradora 159 Judicial II para la Conciliación Administrativa de Bucaramanga, el accionante y su apoderado[400].
421. Tanto en la audiencia mencionada[401] como en un escrito presentado en la misma fecha[402], el apoderado del demandado solicitó la incorporación de pruebas sobrevinientes.
422. Alegó que, de conformidad con el artículo 344 del Código de Procedimiento Penal, las pruebas pueden ser presentadas con posterioridad a la audiencia preparatoria —en este caso, la audiencia de práctica de pruebas—, siempre y cuando estas no hayan podido ser conocidas antes de dicha instancia y su ausencia pueda perjudicar gravemente el derecho a la defensa o la integridad del juicio.
423. Aseguró que el demandado solicitó conceptos técnicos previos a su elección como concejal sobre la posible inhabilidad; no obstante, “las pruebas en cuestión no pudieron ser conocidas antes de la audiencia de práctica de pruebas y asimismo estaban en poder de Iván Serrano”[403], por lo que “cumple[n] con el criterio de temporalidad, emergiendo en momentos cruciales del proceso, [y] también aporta[n] elementos de juicio únicos y específicos que pueden modificar la comprensión de los hechos y, por ende, influir en el resultado del juicio”[404]. Sostuvo que “la parte interesada no pudo presentar estas pruebas con anticipación debido a que estaban en poder del demandado”[405], y concluyó estableciendo que “la falta de acceso a estas pruebas podría considerarse una violación al derecho al debido proceso y el derecho a la defensa”[406].
424. Específicamente, solicitó el decreto de las siguientes pruebas:
(i) Concepto SAC-30-04-07, expedido por la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, dirigido a la señora Arloth Murcia Medina[407]. No se identifican la fecha de expedición del concepto ni la de presentación de la solicitud.
(ii) Concepto 2015-EE-026363, expedido por la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional el 23 de marzo de 2015, dirigido al señor Alberto Díaz Yepez[408].
(iii) Concepto expedido por la Secretaría de Educación del Distrito de Barrancabermeja el 9 de agosto de 2022, dirigido a Iván Jesús Serrano Miranda[409].
(iv) Concepto expedido por el profesional en derecho Carlos Alfaro Fonseca el 15 de agosto de 2022, dirigido a Iván Jesús Serrano Miranda[410].
(v) Concepto expedido por el Fiscal del Sindicato de Trabajadores del Sector Educativo de Santander el 14 de octubre de 2022, dirigido a Iván Jesús Serrano Miranda[411].
425. Mediante Sentencia del 11 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander decretó la pérdida de la investidura de Iván Jesús Serrano Miranda como concejal del distrito de Barrancabermeja[412], al considerar configurada la inhabilidad prevista en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
426. Como cuestión previa, se refirió a la solicitud de pruebas sobrevinientes del demandado y declaró su improcedencia por haber sido aportadas extemporáneamente. Afirmó que, conforme a los artículos 5 y 10 de la Ley 1881 de 2018, el demandado tiene como oportunidad probatoria el término de traslado para ejercer su derecho a la contradicción y a la defensa. De esta forma, “aquellas solicitudes de pruebas que no se realicen en dichas etapas procesales previstas, se entiende que son extemporáneas, esto es, que no cumplen con el requisito de admisibilidad de los medios de prueba”[413].
427. Sostuvo que, como excepción, se consagró la institución de la “prueba sobreviniente” para que, vencida la etapa probatoria, las partes puedan presentar nuevas pruebas o solicitar su práctica “por una justa causa”, incluidas aquellas que no fueron conocidas u obtenidas oportunamente en la etapa procesal correspondiente En este sentido, precisó que esta figura no puede entenderse como una “nueva oportunidad y/o periodo probatorio, ni para remediar las omisiones de las partes en la aportación de pruebas o en la solicitud de práctica de pruebas”[414].
428. En consecuencia, concluyó que los conceptos remitidos no pueden ser considerados como sobrevinientes, pues el demandado los conoció y los obtuvo antes de la presentación de la demanda y del ejercicio de su derecho de contradicción. En razón de lo expuesto, afirmó que el demandado “no honró en debida forma la carga probatoria, la cual, de acuerdo con el artículo 167 del CGP, le exigía llevar al juez los elementos que componen la verificación de las afirmaciones sobre la cual construye su hipótesis”[415].
429. En relación con los presupuestos necesarios para la configuración de la inhabilidad, el Tribunal concluyó que se encontraba acreditado el elemento objetivo, por cuanto: (i) Iván Jesús Serrano Miranda ostentaba la calidad de concejal del distrito de Barrancabermeja; (ii) ejerció autoridad administrativa como miembro del consejo directivo de la institución educativa al suscribir el Acuerdo No. 021 de 2022, que, según lo establecido en la Sentencia del 25 de agosto de 2022 del Consejo de Estado, aclara que es “indudable” que los integrantes de los consejos directivos de instituciones educativas oficiales ejercen autoridad administrativa; y (iii) dicho ejercicio de autoridad tuvo lugar dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección en el distrito de Barrancabermeja.
430. En cuanto al elemento subjetivo, el Tribunal estimó que el concejal no actuó con la diligencia exigible para verificar la viabilidad jurídica de su aspiración al cargo, ni acreditó que su conducta estuviera amparada por una buena fe calificada. Si bien recordó que los conceptos allegados al proceso no constituyen prueba, señaló, además, que estos no demostraban la existencia de un error invencible, en la medida en que se limitaron a pronunciarse sobre su calidad de docente, sin examinar su condición de miembro del consejo directivo. Añadió que dichas asesorías se emitieron cuando el Consejo de Estado ya había adoptado una postura clara sobre la materia, como se evidencia en la Sentencia del 25 de agosto de 2022.
431. En consecuencia, dado que el demandado no acreditó que su actuación estuviera respaldada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, ni que los conceptos o asesorías recibidos hubieran analizado de manera integral su condición de miembro del consejo directivo, el Tribunal concluyó que su conducta no estuvo amparada por una buena fe calificada derivada de un error invencible, razón por la cual resulta jurídicamente reprochable a título de culpa grave.
432. El 26 y el 29 de abril de 2024, la Procuradora 159 Judicial II para la Conciliación Administrativa de Bucaramanga[416] y el demandado, actuando en nombre propio[417] y por medio de su apoderado[418], interpusieron recursos de apelación contra la Sentencia del 11 de abril de 2024. Adicionalmente, el demandado solicitó que se decretaran como prueba los conceptos jurídicos antes mencionados. El Tribunal concedió los recursos mediante Auto del 7 de mayo de 2024[419].
433. Mediante Auto del 20 de mayo de 2024[420], la Sección Primera del Consejo de Estado: (i) admitió los recursos interpuestos, y (ii) negó la solicitud de decreto de pruebas, al considerar que no fueron aportaron en la contestación de la demanda y que tampoco concurren los supuestos para su decreto en segunda instancia[421]; no obstante, aclaró que “lo anterior no es óbice para que, en su oportunidad, la sala pueda hacer uso de las facultades oficiosas que en materia procesal le asisten, en caso de que así lo considere”.
434. En relación con la decisión de no decretar las pruebas solicitadas, el 27 de mayo de 2024 el demandado interpuso un recurso de reposición, solicitando nuevamente su decreto[422]; sin embargo, este recurso fue desestimado mediante Auto del 20 de junio de 2024[423].
435. Mediante Sentencia del 3 de octubre de 2024[424], la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la Sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander. Retomando la discusión probatoria, sostuvo que las etapas procesales son perentorias y preclusivas, por lo que no le está permitido al juez decretar o incorporar pruebas fuera de las oportunidades procesales correspondientes o cuando estas no cumplen los requisitos, por lo que reafirma que los conceptos mencionados no pueden ser tenidos en cuenta en la providencia.
436. Respecto al elemento objetivo de la inhabilidad, estableció que esta se encontraba por acreditada, dado que la jurisprudencia del Consejo de Estado, “en forma consistente”, ha determinado que los miembros de un consejo directivo “intervienen como ordenadores del gasto de la institución pública educativa y autorizan la celebración de los contratos”, lo que constituye una “relación inescindible” entre la autorización y la celebración de contratos. Aseguró que, si bien no son considerados directivos docentes, no se desvirtúa su ejercicio de autoridad, especialmente en relación con el FSE, ya que, junto con el rector, realizan acciones de “presupuestación, recaudo, conservación, inversión, compromiso, ejecución de recursos y rendición de cuentas”.
437. En relación con el elemento subjetivo, aseguró que la formación de Iván Jesús como docente de matemáticas desde el 2016, así como su calidad como miembro del consejo directivo,
“le brindan la capacidad cognitiva suficientes para entender que (…) las funciones que le correspondía cumplir como miembro de dicho consejo directivo, no se circunscribían exclusivamente a la orientación pedagógica de plantes y a la integración participativa de los distintos actores de la comunidad educativa, sino que también ejercían funciones de administración y de dirección administrativa”[425].
438. Sostuvo que la conducta del concejal fue gravemente culposa, pues debió conocer la inhabilidad y la “obligación general y mínima de consultar el marco normativo correspondiente”. En este sentido, se abstuvo de realizar actos dirigidos a asesorarse, en contravención de su deber de diligencia, propio de “quienes aspiran a un cargo de elección popular”, por lo que no es suficiente con alegar la buena fe simple. En relación con una posible ignorancia de la ley, sostuvo que “si no existe dicha ausencia de claridad, los conceptos que se soliciten y se reciban no suplen la falta de diligencia”. En conclusión, afirmó que las actuaciones de Iván no estuvieron amparadas en la buena fe calificada ni en el error invencible, por lo que se encontraban acreditados todos los elementos para decretar la pérdida de investidura.
439. El 1 de noviembre de 2024, el demandado presentó una solicitud de aclaración del fallo requiriendo a la Sala Primera que explicara el estándar probatorio y la carga de la prueba empleados en la decisión.[426] Esta solicitud fue denegada mediante Auto del 5 de diciembre de 2025[427], al considerar que no se cumplieron los requisitos establecidos en el artículo 285 del Código General del Proceso.
440. El 12 de noviembre de 2024[428], la Consejera de Estado Nubia Margoth Peña Garzón presentó salvamento de voto, al considerar que no se configuraba el elemento objetivo de la inhabilidad, pues, a su juicio, los miembros de los consejos directivos de una institución educativa no ejercen autoridad administrativa.
4.2. Solución a los problemas jurídicos
4.2.1. Expediente T-11.212.945
4.2.1.1. Solución al primer problema jurídico[429]
441. El primer problema jurídico se concentra en una acusación por indebida valoración probatoria (defecto fáctico), en donde se reprocha el análisis que se hizo respecto de dos supuestos fácticos distintos: (i) la supuesta inexistencia de un interés directo, particular, actual y concreto en la votación para la elección del secretario del Concejo Municipal de Itagüí, asunto que es propio del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura; y (ii) la existencia de diligencia en cabeza de las concejalas al buscar asesoría para descartar impedimentos, aspecto que incide en el elemento subjetivo (culpabilidad). Es importante tener en cuenta que cada uno de esos supuestos reporta consecuencias jurídicas diferentes dentro del juicio de pérdida de investidura.
442. Metodológicamente, el escrutinio para la averiguación de la posible ocurrencia de una causa de pérdida de investidura debe seguir ese orden, es decir, primero la verificación objetiva del supuesto típico y solo después, si aquel se acredita, el examen subjetivo. En efecto, tal como se explicó líneas atrás, si el elemento objetivo no se configura, el análisis de culpabilidad carece de razón jurídica, dado que no existiría una conducta material delimitada sobre la cual pueda recaer un reproche sancionatorio.
443. Desde esa óptica, la Sala analizará en este caso el examen probatorio en ese orden metodológico. Así, al abordar el estudio sobre la valoración que se hizo respecto del elemento objetivo, se advierte que tanto el Tribunal Administrativo de Antioquia como la Sección Primera del Consejo de Estado centraron su argumentación en la “claridad” del numeral 14 del artículo 11 del CPACA como causal de impedimento y en la consecuencia de no haberse declarado impedidas las concejalas. Para las autoridades judiciales accionadas, se demostró que las accionantes participaron en la contienda electoral para el Concejo Municipal de Itagüí en la misma lista de candidatos que la persona que luego sería elegida como secretario de ese mismo concejo municipal, pero al momento de la votación para aquella elección ellas no declararon su impedimento, lo cual, a su juicio, fue razón suficiente para entender ocurrida la causa de pérdida de investidura, en tanto debían comprender que se hallaban inmersas en una situación descrita como causal de impedimento.
444. Para la Sala, tal discernimiento obvió el análisis fáctico sobre la acreditación fehaciente de un interés directo, particular, actual y concreto[430]. Obsérvese que las decisiones judiciales se redujeron a especificar la ocurrencia de la causa de impedimento y la ausencia de la manifestación de parte de las accionantes para separarse de la votación, constituyendo ello la razón que provocó la sanción por pérdida de investidura. En otras palabras, la valoración probatoria se orientó a confirmar la subsunción en un impedimento, pero dejó en segundo plano la demostración del interés jurídicamente relevante que convierte ese escenario en conflicto de intereses sancionable en el marco del proceso de pérdida de investidura.
445. Recuérdese que, tal como lo ha reseñado el propio Consejo de Estado[431], para la configuración de un conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura no es pertinente partir de generalizaciones, en tanto debe constatarse en cada caso concreto si en efecto se reproduce una situación sancionable. En particular, porque lo que busca prevenirse es la tensión entre el interés que habita la función pública y el interés particular que puede gravitar en quien decide o participa en la toma de una decisión, bajo el entendido de que, cuando ambos intereses confluyen en un mismo punto, la finalidad pública corre el riesgo de fracturarse, de tal manera que la decisión deja de orientarse exclusivamente al bien colectivo y puede inclinarse hacia una utilidad distinta que compromete el deber institucional y la legitimidad del cargo. Por consiguiente, no basta con conocer un listado general de situaciones catalogadas como generadoras de un quebrantamiento del principio de imparcialidad -como son las causas de impedimento-, sino que, tratándose de pérdida de investidura, el análisis debe ocuparse por corroborar que, además de evidenciar que ocurrió la situación marcada como causal de impedimento, esté comprometido genuinamente un interés confluyente que pueda llegar a perjudicar el interés público[432].
446. Así lo ha recalcado la Sala Plena del Consejo de Estado al afirmar que “la sola ausencia de la declaración de impedimento por parte del congresista no constituye causal de pérdida de investidura, porque [las normas sobre pérdida de investidura] no sanciona[n] la omisión del deber de declararse impedido, sino la participación en una decisión en la cual se configure un genuino conflicto de intereses”[433].
447. Bajo esa lógica, está claro que el laborío probatorio fue deficiente porque, por un lado, el análisis efectuado se concentró solo en la verificación de una causal de impedimento, sustituyendo así la exigencia probatoria propia de la causal de pérdida de investidura que determina la necesidad de acreditar (no presumir) un interés directo, actual, concreto y particular; y, por otro lado, se omitió la valoración de unos elementos materiales probatorios con los cuales se pretendía acreditar el contexto de la elección a efectos de descartar el interés, los cuales se relacionan a continuación.
448. Primero, la agrupación “Itagüí Somos Todos” se concibió para una contienda coyuntural, tal como lo expresó en audiencia al interior del proceso de pérdida de investidura el testigo Gustavo Adolfo Betancur Castaño[434] y confirmó el CNE en la respuesta que brindó a esta Corporación[435], en tanto dicha agrupación no persistía al tiempo de inicio de la convocatoria del cargo de secretario del Concejo Municipal de Itagüí.
449. Segundo, la convocatoria pública inició después de culminado el proceso electoral y cuando ya se conocía el resultado de este último -las elecciones ocurrieron el 29 de octubre de 2023[436] y el inicio de la convocatoria ocurrió el 22 de noviembre de 2023[437]-.
450. Tercero, la selección de la convocatoria pública se apoyó en un concurso de méritos con operador logístico externo (Universidad del Atlántico), con etapas calificadas que, por razones de mérito, ubicaron al aspirante en el primer lugar.
451. Y cuarto, en la etapa final de la convocatoria pública, luego de consolidada la lista de elegibles, solo compareció a entrevista el aspirante mejor puntuado.
452. Estos aspectos fueron incluso expresamente planteados por los votos disidentes frente a la decisión de primera instancia. Aquella decisión judicial tuvo siete salvamentos de voto. En ellos se dijo que no se acreditó un conflicto de intereses real, directo, actual y particular en cabeza de las concejalas, pues, el solo hecho de haber integrado la misma lista electoral que el secretario elegido no bastaba para configurar dicha causal. Señalaron que no existió prueba de un beneficio personal, familiar o patrimonial derivado de la elección del secretario, ni de una injerencia efectiva en el concurso de méritos o fase meritocrática de la convocatoria pública, lo cual fue adelantado por una entidad externa[438].
453. En ese marco, aunque la acusación planteada por las accionantes haya sido por una indebida valoración probatoria, la Sala Plena aprecia que en realidad el defecto fáctico ocurre, como se dijo, por una doble vía, consistente en haber prescindido de la acreditación de un interés directo, actual y concreto, y haber omitido valorar los elementos materiales probatorios con los cuales las accionantes pretendían demostrar unas circunstancias fácticas que consideraron relevantes del contexto de la elección.
454. En tal sentido, puede afirmarse que las decisiones judiciales controvertidas obviaron la verificación concreta del interés, pese a que, según se acaba de precisar, el acervo probatorio allegado por las accionantes pretendía demostrar la existencia de un escenario de agotamiento del proyecto electoral común, distancia temporal respecto de la contienda y predeterminación por mérito del resultado de la convocatoria pública. Por ende, existió una falta de valoración probatoria respecto del elemento objetivo, en tanto se infirió el interés como una consecuencia automática de haber compartido lista.
455. En consecuencia, se entiende que, en efecto, tal como señalaron las accionantes, se configuró un defecto fáctico en las decisiones cuestionadas.
456. A partir de lo anterior, y teniendo en cuenta que no se efectuó un análisis del material probatorio que permitiera entender cumplida cabalmente la configuración del interés directo, particular y actual (como presupuestos del elemento objetivo en este caso), ello impide realizar cualquier escrutinio, en este contexto constitucional, respecto de los argumentos desarrollados por las autoridades judiciales accionadas sobre el elemento subjetivo. En efecto, no resulta acertado pasar a examinar lo dicho sobre este último, en la medida en que el defecto fáctico ya descrito, esto es, la omisión del examen probatorio de los elementos orientadores del elemento objetivo, impide afirmar que se hubiese habilitado el análisis de culpabilidad al interior de la pérdida de investidura y, por consiguiente, en este contexto tampoco es dable proseguir con su estudio, aun cuando ello haya sido planteado como reproche dentro del defecto aquí analizado.
457. Esto último porque, como se anotó, el juicio de culpabilidad presupone la existencia de una conducta objetivamente típica; por tanto, cuando la tipicidad no se satisface desde el punto de vista probatorio, es claro que no existe un hecho jurídicamente imputable sobre el cual proyectar un reproche subjetivo y, en consecuencia, el análisis de culpabilidad pierde su objeto al no contarse con un supuesto fáctico acreditado. En otras palabras, el examen de culpabilidad presupone que ya existe una conducta típica, puesto que se traduce en un juicio sobre el autor respecto del hecho reprochable demostrado, sin que sea posible, por tanto, adelantarse respecto de hechos hipotéticos o no probados. De manera que la discusión sobre consultas y asesorías solo tendría sentido si previamente se demostrara un conflicto de intereses material y no meramente presunto, por lo que aquí no emergen las condiciones para adelantar ese examen.
458. Es importante agregar que en desarrollo de los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución, así como de los compromisos asumidos por el Estado colombiano en el bloque de constitucionalidad[439], esta Corte ha sostenido que la incorporación del enfoque de género en la administración de justicia constituye un deber hermenéutico que no se agota en los escenarios de violencia, sino que dicho enfoque responde a la constatación de que las mujeres han enfrentado históricamente condiciones estructurales de desigualdad y asimetrías en el acceso y ejercicio del poder, particularmente en los espacios de decisión pública.
459. Desde esta perspectiva, cuando la autoridad judicial adopta decisiones que comportan la restricción de derechos políticos de mujeres (como ocurrió en este proceso de pérdida de investidura), se activa un deber reforzado de análisis que exige superar aproximaciones abstractas en la verificación de los elementos estructurales de la causal aplicadas, para, en su lugar, procurar un examen a partir de una valoración probatoria rigurosa, contextualizada y sensible a las condiciones de desigualdad estructural que históricamente han incidido en la participación política femenina, en la medida en que sus resultados trascienden la esfera individual y tienen un impacto directo en la configuración real y efectiva de la democracia representativa. De ahí que la aplicación del enfoque de género en estos casos no implique la alteración de las exigencias propias del régimen sancionatorio, sino la intensificación de los estándares de justificación judicial, con el fin de evitar que decisiones adoptadas sobre la base de inferencias automáticas o descontextualizadas reproduzcan, de manera inadvertida, las barreras que el orden constitucional busca superar.
460. Por último, considera la Sala prudente señalar que, a pesar de que se halló configurado el defecto fáctico y este, como se verá, repercute en el análisis general de los demás defectos planteados por las accionantes, es pertinente continuar con el examen separado de cada uno de la manera en que fueron esbozados los problemas jurídicos dentro de este expediente, en tanto debe brindársele una respuesta precisa a las accionantes sobre cada uno de sus cuestionamientos constitucionales a las decisiones judiciales conculcadas.
4.2.1.2. Solución al segundo problema jurídico[440]
461. El reproche relacionado con la configuración de un defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, fundado en que las autoridades judiciales habrían obviado el examen del elemento subjetivo exigido por la Sentencia SU-424 de 2016, no puede ser abordado de fondo en el presente caso.
462. Tal como se advirtió al final del acápite precedente, conforme a la estructura dogmática previamente fijada por esta Corporación[441], el juicio de pérdida de investidura exige una secuencia lógica de verificación que inicia con la acreditación del elemento objetivo, esto es, la demostración de un interés directo, particular y actual, real y no aleatorio, capaz de comprometer la imparcialidad del servidor público, y solo si ello se verifica procede el análisis del elemento subjetivo (culpabilidad).
463. En ese orden, teniendo en cuenta que se configuró un defecto fáctico porque la autoridad judicial no valoró las pruebas tendientes a demostrar la inexistencia de un interés, no puede asumirse la configuración del elemento objetivo, por consiguiente, no se encuentra habilitada la realización de un juicio de responsabilidad.
464. En ese sentido, la Sala se abstendrá de desarrollar el examen relativo al elemento subjetivo y, por ende, de pronunciarse materialmente sobre la alegada infracción del precedente fijado en la Sentencia SU-424 de 2016, no por una concepción ritual o secuencialista del razonamiento judicial, sino porque carece de objeto adelantar un juicio de culpabilidad cuando no se ha demostrado previamente la existencia de la conducta objetivamente ocurrida. En el proceso de pérdida de investidura la valoración de la culpabilidad constituye el punto de partida para la comprobación del conflicto de intereses en su dimensión material; de lo contrario, el análisis subjetivo se torna dogmáticamente improcedente, al implicar un reproche sancionatorio desligado de un supuesto fáctico que da lugar a ello.
4.2.1.3. Solución al tercer problema jurídico[442]
465. La Sala no advierte la configuración del defecto por falta de motivación alegado por las accionantes. Ellas plantearon que el juez de segunda instancia no analizó la totalidad de argumentos propuestos en el recurso de apelación, específicamente el argumento relacionado con el hecho de no haberse configuró el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura, ya que la ley excluye el conflicto de interés cuando la elección de servidores públicos se realiza mediante voto secreto (previsión aplicable a congresistas y diputados).
466. Al respecto, debe señalarse que, contrario a lo afirmado por las accionantes, la Sección Primera del Consejo de Estado sí ofreció una razón explícita para no pronunciarse de fondo sobre el argumento relativo a la inexistencia del elemento objetivo de la causal, fundado en que la elección del secretario se realizó mediante voto secreto. En la sentencia de segunda instancia se indicó expresamente que, en virtud del principio de congruencia, dicho planteamiento no podía ser analizado, puesto que fue introducido únicamente en el recurso de apelación y no había sido objeto de debate en la primera instancia[443].
467. En ese contexto, no resulta jurídicamente acertado afirmar que existió ausencia de motivación. La falta de motivación supone la inexistencia de razones que expliquen la decisión judicial; sin embargo, en este caso la autoridad accionada sí expuso una justificación concreta para abstenerse de abordar el argumento propuesto, apoyada en una regla procesal reconocida (el principio de congruencia) que delimita el ámbito de decisión del juez de segunda instancia.
468. De tal manera que si el órgano judicial enuncia y fundamenta la razón por la cual prescinde del examen de un determinado cargo, la discrepancia de la parte con dicha determinación no transforma esa decisión en inmotivada. Por consiguiente, la Sala concluye que no se demostró el defecto alegado, pues la omisión de estudio no obedeció a silencio judicial sino a una decisión expresamente razonada sobre la improcedencia de su análisis.
4.2.2. Expediente T-11.232.143
4.2.2.1. Solución al primer problema jurídico[444]
469. Para resolver el cuestionamiento planteado es necesario precisar, en primer lugar, el alcance que esta Corporación otorgó a la Sentencia SU-207 de 2022. Al respecto, la Sentencia SU-329 de 2024 estableció que las subreglas fijadas en aquella providencia no tienen vocación de aplicación automática o extensiva, sino que su utilización se encuentra condicionada a la verificación de una identidad fáctica y jurídica rigurosa entre los supuestos analizados. En consecuencia, la SU-207 de 2022 debe entenderse como un precedente de alcance delimitado, cuya operatividad depende de la estricta correspondencia entre los contextos funcionales, territoriales y normativos involucrados.
470. Bajo ese criterio, se impone señalar que en el presente caso no se configura dicha analogía estructural exigida por la jurisprudencia. En efecto, se evidencian diferencias relevantes en aspectos determinantes del juicio de inhabilidad, tales como el nivel de autoridad comprometido (municipal frente a una elección de carácter departamental) y el alcance territorial de las funciones ejercidas. Estas divergencias impiden trasladar de manera directa las subreglas construidas en la SU-207 de 2022, pues desdibujarían el carácter contextual y material que el mismo desarrollo jurisprudencial ha trazado.
471. Por consiguiente, las autoridades judiciales accionadas no estaban obligadas a replicar de forma mecánica el precedente contenido en la SU-207 de 2022, ni su inaplicación puede entenderse, por sí sola, como un desconocimiento del precedente constitucional. Por el contrario, al abstenerse de extender dicho estándar a un supuesto que no comparte una identidad fáctica y jurídica estricta, las decisiones cuestionadas se ajustaron al criterio fijado por la SU-329 de 2024, según el cual el uso del precedente exige una aplicación razonada, contextualizada y respetuosa de las particularidades del caso concreto.
4.2.2.2. Solución al segundo problema jurídico[445]
472. La Sala procede a examinar si las providencias cuestionadas incurrieron en un defecto fáctico en la valoración del elemento objetivo de la inhabilidad. Para ello, se adopta el estándar probatorio fijado en la Sentencia SU-329 de 2024, providencia que, por demás, vale mencionar que ya había sido publicada al momento de proferirse la decisión judicial que ahora es objeto de estudio. Según este estándar, la configuración de la causal no exige acreditar el ejercicio efectivo de la autoridad ni la producción de efectos concretos en la contienda electoral, sino la verificación de una probabilidad real, derivada de la disponibilidad funcional de la competencia en el contexto específico[446].
473. Bajo este marco, la Sala encuentra que las autoridades judiciales no construyeron su decisión a partir de una inferencia automática basada en la titularidad del cargo de registrador municipal, sino que adelantaron un análisis funcional orientado a identificar, dentro del conjunto de atribuciones del cargo, una función específica con contenido de autoridad.
474. En efecto, es notorio cómo, así no lo haya mencionado expresamente, la decisión judicial de segunda instancia se construyó a partir de una argumentación que se alinea a los parámetros del estándar fijado por esta Corporación en la SU-329 de 2024. En primer lugar, se delimitó el análisis a la potestad sancionatoria frente a jurados de votación, descartando otras funciones de carácter técnico, operativo o meramente instrumental, que no implicaban el ejercicio de autoridad. Esta delimitación resulta consistente con el estándar constitucional, en la medida en que permite centrar el juicio en una competencia que, por su naturaleza, implica el ejercicio de autoridad ya que comporta una relación de mando y coerción, para este caso, respecto de sujetos directamente vinculados al proceso electoral.
475. Segundo, a partir de dicha identificación, las autoridades judiciales evaluaron la capacidad de esta función para incidir en el electorado, concluyendo que la potestad sancionatoria no se agota en su existencia normativa, sino que implica una disponibilidad funcional real, en tanto habilita la imposición de medidas coercitivas sobre los jurados, quienes cumplen un papel esencial en la materialización del proceso democrático. Esta valoración supera el plano meramente formal y se inscribe en el ámbito de la probabilidad real exigida por la jurisprudencia constitucional.
476. Y tercero, aquel análisis no se realizó en abstracto, sino que fue delimitado en términos temporales y territoriales, al circunscribirse al período inhabilitante de los doce meses anteriores a la elección y al ámbito territorial en el cual se desarrolló la contienda electoral, bajo el entendido de que el municipio de Pailitas hace parte de la circunscripción del departamento del Cesar y el accionante resultó electo diputado de este último.
477. En consecuencia, el encadenamiento argumentativo desarrollado por la Sección Quinta del Consejo de Estado permite concluir que no se incurrió en un defecto fáctico, en la medida en que el análisis probatorio se ajustó al estándar de valoración concreta y razonable exigido por la jurisprudencia constitucional, en tanto se demostró que la decisión se fundó en la identificación de una función específica con contenido de autoridad, la evaluación de su probabilidad real con independencia de su ejecución efectiva y en su delimitación temporal y territorial, con lo cual se cumple con el estándar explicado en líneas precedentes sobre la Sentencia SU-329 de 2024 y ello conduce a descartar la configuración de estos defectos alegados por el accionante.
4.2.2.3. Solución al tercer problema jurídico[447]
478. No se configura el defecto sustantivo alegado. Este vicio exige que la autoridad judicial haya aplicado una norma inexistente o inaplicable, haya dejado de aplicar una claramente pertinente, o haya adoptado una interpretación contraevidente o abiertamente irrazonable de la disposición aplicable, con incidencia determinante en la decisión. En el asunto bajo examen, el Tribunal Administrativo del Cesar y la Sección Quinta del Consejo de Estado partieron de la norma pertinente (la inhabilidad por parentesco con quien ejerció autoridad dentro del período inhabilitante) y construyeron el juicio a partir de los elementos que la integran (vínculo, temporalidad, territorialidad y ejercicio de autoridad), sin sustituirla por un criterio ajeno ni convertirla en una regla distinta a la prevista por el legislador.
479. En particular, no se observa que las autoridades accionadas hubiesen distorsionado el sentido de la disposición para reducir el examen a una verificación mecánica del manual de funciones. Si bien acudieron a las funciones del cargo, lo cual es inevitable porque el ejercicio de autoridad es un concepto funcional, la valoración no se agotó con una lectura eminentemente descriptiva. La sentencia de segunda instancia, de hecho, depuró el universo de situaciones funcionales de la que partió el a-quo y concentró la configuración de la autoridad en una atribución concreta (potestad sancionatoria sobre jurados de votación), justamente por considerar que esa función sí comporta un componente de mando y coerción, y por tanto es idónea para satisfacer el elemento objetivo de la causal.
480. Además, el planteamiento sobre cómo operan las reglas para determinar el ejercicio de autoridad no se planteó en ningún momento para desligarse del grado de injerencia. La Sección Quinta no afirmó que la inhabilidad se estructurara por la sola denominación del empleo o por una presunción abstracta; por el contrario, explicó por qué la potestad sancionatoria es una competencia real y, que además para este caso, era ejercible dentro del diseño electoral, con capacidad de incidir en sujetos que participan directamente en la jornada y en las etapas del proceso electoral.
481. Esto implica que el juicio no se redujo a señalar que los criterios debían limitarse a constatar un listado de funciones, sino que identificó que dentro de ellas debía estudiarse una competencia que implicara el verdadero ejercicio de autoridad en los términos descritos en la jurisprudencia, pues solo aquella puede tener una probabilidad real de incidencia, lo que es compatible con una interpretación restrictiva de inhabilidades, tal como se decantó precisamente en la Sentencia SU-329 de 2024.
482. En suma, el reproche del accionante confunde la utilización de las funciones del cargo para determinar si existe autoridad con una supuesta lectura formalista que elimina toda consideración sobre injerencia. Aquí, las providencias no desconocieron el contenido de la causal ni la aplicaron extensivamente por analogía; identificaron la función relevante, la conectaron con el período inhabilitante y la situaron en el contexto territorial de la elección departamental. Por ello, la interpretación y aplicación de la disposición no luce arbitraria o manifiestamente irrazonable, de manera que no se configura el defecto sustantivo invocado.
4.2.3. Expediente T-11.366.512
4.2.3.1 Solución al primer problema jurídico[448]
483. En el presente asunto no existe controversia sobre los elementos material, territorial ni temporal. El debate constitucional se circunscribe al elemento objetivo, es decir, a determinar si la autoridad judicial accionada que profirió la sentencia de primera instancia incurrió en un defecto sustantivo al considerar que el hermano del elegido, en su calidad de rector de una institución educativa indígena, ejercía autoridad civil y administrativa en los términos del numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, sin integrar de manera suficiente el marco constitucional y normativo aplicable a la educación propia y a la autonomía de los pueblos indígenas.
484. En consecuencia, la discusión no recae sobre la norma aplicada —que, como se aclarará más adelante, es la pertinente—, sino en la forma en que fue interpretado y concretado el concepto de “autoridad civil o administrativa” en el contexto específico de una institución educativa indígena. En particular, corresponde examinar si la interpretación adoptada desconoció el marco normativo y jurisprudencial que garantiza la autonomía de los pueblos indígenas y reconoce la especificidad de sus instituciones educativas, así como la particularidad del vínculo funcional de sus docentes y directivos.
485. Al respecto, se recuerda que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad electoral, desestimó las pretensiones de la demanda, al considerar que, aunque se encontraban acreditados los elementos parental, territorial y objetivo de la inhabilidad, no se probó el elemento temporal.
486. En particular, con relación al elemento objetivo, consideró que el rector de una institución educativa ejerce autoridad administrativa en virtud de lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley 115 de 1994 y la jurisprudencia del Consejo de Estado. En ese sentido, afirmó:
“En los términos del artículo 126 de la Ley 115 de 1994 y la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, el rector de una institución educativa ejerce autoridad administrativa pues tiene capacidad legal y reglamentaria para dirigir, planear, coordinar, entre otras, lo cual implica poderes decisorios, de mando o imposición” (Subrayado fuera del texto original).
487. Ahora bien, frente a las pruebas que fueron aportadas por la parte demandada en el proceso de nulidad electoral y los argumentos de su contestación, la Subsección precisó lo siguiente:
“El señor José Benhur Teteye Botyay, en la contestación de la demanda, sostuvo que los Centros Educativos e Instituciones Propias de los Pueblos Indígenas colombianos tienen un marco normativo distinto al Estatuto de Profesionalización Docente (Decreto 1278 de 2002) con criterios especiales para el nombramiento de docentes indígenas.
La Sala observa que el asunto bajo estudio en este litigio no tiene relación con el nombramiento del señor Edwin René Teteye Botyay ni el mismo fue cuestionado por la parte demandante. Por lo tanto, no hay lugar a efectuar un análisis sobre la normativa de los pueblos indígenas para el nombramiento de docentes.
De otro lado, en la contestación de la demanda se afirma que el señor Edwin René Teteye Botyay, no “es el ordenador del gasto de los recursos del Fondo”, ni “celebra contratos que deban pagarse con los recursos del fondo”, pues el gasto se ordena desde la Normal Superior de Leticia conforme a la Resolución No. 02308 de la Gobernación del Amazonas.
Revisada la resolución aducida por el demandado, se observa que a través de la misma se ordenó asociar unas instituciones educativas, entre las que se encuentra el Colegio Indígena Casa del Conocimiento, al Fondo de Servicios Educativos de la Institución Educativa Escuela Normal Superior Marceliano Eduardo Canyes Santacana del Municipio de Leticia.
Sin embargo, tal resolución no es relevante para probar la configuración de la inhabilidad del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, pues se trata de un acto administrativo por el cual se ordena la asociación de unas instituciones educativas del Departamento del Amazonas al Fondo de Servicio Educativo.
La expedición de dicha resolución no indica el elemento temporal de la inhabilidad planteada en la demanda, pues no determina si doce (12) meses antes de la elección del señor José Benhur Teteye Botyay su hermano, señor Edwin René Teteye Botyay, estuvo investido de autoridad administrativa” (Subrayado fuera del texto original).
488. Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 12 de diciembre de 2024, al resolver la apelación, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de la elección del señor José Benhur Teteye Botyay. Para ello, se limitó a examinar el elemento temporal y, al estimarlo acreditado, dio por configurada la inhabilidad, manteniendo incólume la conclusión sobre el ejercicio de autoridad.
489. Sin embargo, del recuento efectuado, la Sala Plena observa que, durante el trámite electoral, la parte demandada alegó de manera expresa que: (i) la designación del rector obedecía al ejercicio de la autonomía de las autoridades indígenas de la Asociación Zonal de Cabildos y Autoridades Tradicionales de La Chorrera (AZICATCH); (ii) las decisiones institucionales se adoptaban en concertación con las autoridades tradicionales; y (iii) la ordenación del gasto y la celebración de contratos no estaban a cargo del rector, sino de otra institución educativa, en virtud de un acto administrativo expedido por la Gobernación del Amazonas. No obstante, tales argumentos fueron descartados por el tribunal al estimar que “el rector de una institución educativa ejerce autoridad administrativa pues tiene capacidad legal y reglamentaria para dirigir, planear, coordinar, entre otras, lo cual implica poderes decisorios, de mando o imposición”[449].
490. En este contexto, la Sala concluye que, si bien la autoridad judicial identificó correctamente la norma aplicable y estructuró formalmente el análisis de la causal, incurrió en un defecto sustantivo al interpretar de manera incompleta el elemento objetivo de la inhabilidad. Así, este defecto no se limita a la aplicación de una norma incorrecta, sino que también se configura cuando una disposición pertinente es interpretada bajo un marco constitucionalmente inadecuado.
491. De esta manera, aunque la autoridad judicial acudió a las normas que regulan la inhabilidad, interpretó el concepto de “autoridad civil o administrativa” a partir de una traslación automática de criterios construidos para el régimen educativo general, sin integrar el marco constitucional que reconoce la especificidad de la educación indígena. De este modo, el defecto se origina en la adopción de un referente interpretativo incompleto, que prescindió del enfoque diferencial como parámetro jurídico relevante para determinar el contenido del concepto de autoridad en este contexto.
492. En efecto, si bien el debate en sede de nulidad electoral versaba sobre la eventual configuración de la inhabilidad por parentesco respecto del señor José Benhur Teteye Botyay —elegido diputado a la Asamblea Departamental del Amazonas para el período 2024-2027—, bajo el supuesto de que su hermano habría ejercido autoridad civil o administrativa dentro del período inhabilitante, en su condición de rector de la Institución Educativa Colegio Indígena Casa del Conocimiento, ubicada en el corregimiento de La Chorrera (Amazonas), lo cierto es que la autoridad judicial de primera instancia no desarrolló un examen del ejercicio de autoridad en el contexto específico de la institución educativa indígena.
493. La conclusión según la cual el elemento objetivo se encontraba acreditado se apoyó, de manera exclusiva, en la titularidad formal del cargo de rector y en referencias generales a los artículos 126, 127 y 129 de la Ley 115 de 1994, al artículo 6 del Decreto 1278 de 2002 y a la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado —en particular, la providencia del 21 de abril de 2016—, en la cual se indicó que estos directivos pueden ejercer “autoridad administrativa”. Sin embargo, dicha doctrina fue aplicada de manera abstracta, sin verificar si, en el caso concreto y en el contexto específico de una institución educativa indígena, concurrían efectivamente los criterios que permiten predicar el ejercicio de autoridad. Así, se asumió que la sola investidura formal de rector implicaba, per se, el ejercicio de autoridad, sin contrastar dicha premisa con la configuración funcional del cargo en el entorno normativo intercultural en el que se desempeñaba.
494. A su turno, la Sección Quinta del Consejo de Estado, al resolver la apelación, afirmó que el análisis del elemento objetivo ya había sido definido en primera instancia y que no fue objeto de cuestionamiento específico en el recurso.
495. De esta manera, la Sala considera que al prescindir de un examen integral del contexto en el que se desempeñaba el rector de la institución educativa indígena —y, en particular, al no analizar las alegaciones relativas a la concertación con autoridades tradicionales, la ausencia de ordenación del gasto y la estructura propia del gobierno educativo indígena— la autoridad judicial, aunque aplicó formalmente el artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, dio por satisfecho el elemento objetivo, a partir de un entendimiento normativo incompleto del elemento objetivo de la inhabilidad, lo que configura el defecto sustantivo.
496. Así mismo, se advierte que el análisis exigía una previa caracterización suficiente de la naturaleza jurídica de la institución educativa indígena en la que se ejerce el cargo directivo. En efecto, la determinación acerca de si el rector ejerce autoridad civil o administrativa no puede realizarse en abstracto ni a partir de categorías propias del régimen general, sino que depende del contexto institucional específico en el que se inscribe la función. Sin esta delimitación, el examen del elemento objetivo resulta incompleto, en la medida en que no permite establecer con claridad el alcance de las competencias asignadas ni el tipo de potestades efectivamente ejercidas. Por ello, el análisis constitucional debía incorporar un desarrollo explícito sobre el régimen de la etnoeducación, la autonomía de los pueblos indígenas y sus formas propias de organización, en tanto estos elementos definen el marco dentro del cual se configuran, o no, las funciones directivas como manifestaciones de autoridad.
497. Lo anterior, en tanto que el análisis adelantado desconoció que el ordenamiento constitucional y legal reconoce la educación indígena propia como instrumento para la realización efectiva del pluralismo y la protección de la identidad cultural. En ese marco, se atribuye a los pueblos indígenas un rol activo en la formulación, implementación y control de los procesos educativos, lo cual se proyecta —entre otros ámbitos— en la formación de educadores, la definición de programas y la creación de centros educativos, con el propósito de preservar y transmitir su cosmovisión y garantizar los derechos a la identidad cultural y a la autodeterminación.
498. En esta línea, la Sala advierte que la necesidad de incorporar un enfoque diferencial en el análisis también encuentra fundamento en el contenido del derecho a la educación, particularmente en el criterio de adaptabilidad, conforme al cual los procesos educativos deben responder adecuadamente a los contextos culturales y sociales de las distintas comunidades. Este componente adquiere especial relevancia en escenarios de educación indígena, en los que la formación se articula estrechamente con la identidad cultural, la cosmovisión y las formas propias de organización de cada pueblo.
499. Asimismo, este enfoque se sustenta en los mandatos constitucionales relativos al carácter pluralista del Estado, el reconocimiento de la igual dignidad de todas las culturas, la protección de la diversidad étnica y cultural y la garantía de la autonomía de los pueblos indígenas. En este marco, las formas organizativas y de toma de decisiones de estas comunidades responden a lógicas colectivas que trascienden las categorías propias del modelo institucional del régimen general, lo cual resulta relevante para comprender el alcance de los roles y funciones dentro de sus estructuras, particularmente en el ámbito educativo.
500. En consecuencia, como se expuso en la parte dogmática de esta providencia, tratándose del concepto de autoridad que pueda derivarse de quien funge como directivo en instituciones educativas asentadas en territorios indígenas o diseñadas para atender procesos de etnoeducación, no resulta constitucionalmente admisible trasladar de manera automática las conclusiones elaboradas para el modelo no étnico de establecimiento educativo oficial. Lo anterior, en tanto que la dirección de un centro educativo indígena se inscribe en un entramado normativo intercultural que puede implicar mecanismos de concertación, corresponsabilidad y control comunitario, lo cual puede incidir o no en el alcance de las potestades decisorias del directivo.
501. Así, cuando el debate jurídico exige determinar si determinadas funciones directivas son asimilables a manifestaciones de autoridad civil o administrativa, el análisis debe incorporar un enfoque diferencial e intercultural, lo cual implica identificar el marco normativo aplicable, la estructura organizativa del pueblo indígena involucrado y la configuración funcional del rol desempeñado, evitando equiparaciones automáticas derivadas del régimen general.
502. La Sala precisa, además, que la incorporación de un enfoque diferencial en este tipo de análisis no conduce a concluir, de manera automática, que los rectores de instituciones educativas indígenas no ejercen autoridad por el hecho de estar vinculados a dinámicas de concertación con las autoridades tradicionales. La existencia de mecanismos de participación o decisión colectiva no excluye, por sí misma, la posibilidad de que el cargo comporte potestades decisorias relevantes, cuya verificación corresponde al juez natural.
503. De igual manera, la Sala advierte que el enfoque diferencial no constituye una cláusula abierta ni un criterio indeterminado, sino una pauta de análisis que incide en la determinación del elemento objetivo de la inhabilidad, esto es, en la verificación del ejercicio de autoridad. En tal sentido, su aplicación no implica alterar la regla legal ni introducir excepciones no previstas por el legislador, sino orientar su interpretación conforme a la Constitución. Esto supone que el juez, al examinar la configuración de la autoridad civil o administrativa, debe atender, entre otros aspectos, el marco normativo aplicable a la comunidad indígena y su estructura organizativa propia. Bajo este entendimiento, el enfoque diferencial no predetermina la inexistencia de la inhabilidad ni conduce, por sí mismo, a excluirla, sino que orienta la forma en que debe construirse el análisis para establecer, en el caso concreto, si el ejercicio del cargo comporta o no autoridad en los términos exigidos por la ley, sin predeterminar el sentido de la decisión.
504. En controversias como la presente, en las que se discute la naturaleza funcional del cargo directivo en el ámbito de la educación indígena propia, resulta indispensable contar con elementos de juicio suficientes que permitan precisar el alcance de las funciones asignadas. La cosmovisión del pueblo indígena, su estructura organizativa y los mecanismos de gobierno propio no constituyen aspectos accesorios, sino variables normativamente relevantes que pueden incidir de manera decisiva en la extensión, delimitación o incluso restricción de potestades asociadas a la coordinación institucional, la dirección del personal o la gestión presupuestal.
505. De esta manera, la Sala considera que el análisis adelantado en esta providencia se circunscribe al cargo directivo de rector y no implica una equiparación entre las funciones de los etnoeducadores y las de los directivos docentes. Si bien ambos se inscriben en el ámbito de la educación indígena, sus roles, responsabilidades y niveles de decisión pueden diferir según la estructura organizativa de cada comunidad. En consecuencia, la determinación del ejercicio de autoridad civil o administrativa en escenarios de dirección educativa debe efectuarse de manera específica respecto del cargo analizado, evitando traslaciones automáticas o generalizaciones que desconozcan la diferenciación funcional propia de cada rol dentro del sistema educativo indígena.
506. En esta línea, advierte que el análisis del ejercicio de autoridad en contextos de educación indígena no puede limitarse a la verificación de funciones asociadas a la gestión presupuestal o contractual, ni a su eventual centralización en otras instituciones. Resulta necesario examinar de manera integral el grado de injerencia administrativa del cargo, lo cual incluye, entre otros aspectos, las competencias relacionadas con la dirección del personal docente, la adopción de decisiones organizativas internas o la concesión de permisos. En efecto, aun en escenarios regidos por esquemas de educación propia, tales funciones pueden constituir manifestaciones relevantes de autoridad, cuya verificación corresponde al juez natural.
507. De igual manera, como se dejó de presente en la parte considerativa de esta providencia: (i) la etnoeducación impone un enfoque intercultural que reconoce la autonomía de los pueblos indígenas y su papel decisorio en la configuración del proceso educativo; (ii) en instituciones educativas indígenas o en el marco del Sistema Educativo Indígena Propio (SEIP), las funciones directivas deben interpretarse de conformidad con la estructura organizativa de cada pueblo, lo cual impide su equiparación automática con las atribuciones previstas para directivos del régimen general; y (iii) la determinación de la eventual existencia de autoridad civil o administrativa en estos escenarios exige un análisis contextual, funcional y normativamente orientado, compatible con los principios de pluralismo y diversidad étnica y cultural, así como con la interpretación estricta que debe regir toda categoría que pueda traducirse en restricciones al ejercicio de derechos fundamentales, particularmente los derechos políticos.
508. En el caso concreto, el elemento objetivo de la causal fue examinado sobre una premisa metodológicamente insuficiente: la equiparación automática entre la investidura formal de rector y el ejercicio de autoridad. Sin embargo, si la estructura normativa de la causal exige verificar el “ejercicio” de autoridad civil o administrativa, la autoridad judicial está obligada a verificar su configuración en las condiciones específicas del caso, sin prescindir del contexto normativo y organizacional en el que se ejerce la función.
509. En síntesis, la Sala Plena concluye que el Tribunal incurrió en un defecto sustantivo por interpretación indebida del numeral 6º del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022. Aunque aplicó la norma pertinente y estructuró formalmente el análisis de sus elementos, omitió realizar un examen autónomo, suficiente y constitucionalmente orientado del elemento objetivo en el contexto específico de una institución educativa indígena.
510. Al dar por configurada la causal sin agotar el enfoque diferencial exigido por la Constitución y avanzar posteriormente al estudio del elemento temporal, la autoridad se apartó de la estructura normativa de la disposición, lo que condujo a una decisión fundada en un entendimiento incompleto de su alcance. En este punto, la Sala reitera que, si bien el régimen de inhabilidades no distingue entre rector indígena y rector del régimen general, ni corresponde al juez introducir excepciones no previstas por el legislador, la aplicación de la norma debe realizarse conforme los parámetros anteriormente mencionados. En consecuencia, tratándose de instituciones educativas en territorios indígenas, el análisis de la inhabilidad por ejercicio de autoridad no puede prescindir del enfoque diferencial, pues la autonomía comunitaria y la existencia de estructuras propias de gobierno inciden directamente en la configuración material del supuesto normativo.
4.2.3.2 Solución al segundo problema jurídico[450]
511. El accionante sostuvo que se incurrió en un defecto fáctico al omitir la valoración adecuada del acervo probatorio que acreditaba la existencia de un régimen jurídico especial aplicable a los pueblos indígenas y, en particular, las particularidades funcionales del cargo de rector en el marco de la educación propia[451]. En su criterio, dicha omisión tuvo incidencia directa en la conclusión sobre el elemento objetivo de la inhabilidad.
512. En el trámite del proceso de nulidad electoral fueron allegadas diversas pruebas orientadas a demostrar que la institución educativa indígena Colegio Casa del Conocimiento se encontraba sujeta a un esquema organizativo y funcional distinto al régimen no étnico. Entre ellas se destacan:
(i) El acta de elección del rector suscrita por la Asamblea General de Cabildos y Autoridades Tradicionales de La Chorrera (AZICATCH).
(ii) La solicitud formal de nombramiento elevada al gobernador del Amazonas con fundamento en dicha decisión comunitaria.
(iii) La Resolución No. 2308 de 2022, mediante la cual se reorganizaron los FSE y se asociaron varias instituciones, incluida la de La Chorrera, al Fondo administrado por la Escuela Normal Superior de Leticia.
(iv) El contrato No. 022 de 2023, suscrito por el rector (e) de la Escuela Normal Superior de Leticia para la adquisición de bienes destinados también a la sede del colegio indígena; y (v) las certificaciones relativas a la existencia y representación legal de AZICATCH como autoridad tradicional reconocida por el Ministerio del Interior.
513. En particular, la Sala considera que el acta de elección del rector permitía advertir que la designación del señor Edwin René Teteye Botyay se produjo en el marco de una estructura organizativa propia, mediante una decisión adoptada, previa concertación, por la Asamblea General de Cabildos y Autoridades Tradicionales de La Chorrera (AZICATCH), en ejercicio de su autonomía. Este elemento probatorio no era accesorio, pues permitía contextualizar la naturaleza del vínculo funcional del rector y su inserción en una estructura organizativa propia.
514. Por su parte, la Resolución No. 2308 de 2022 permitía evidenciar que la administración del FSE fue centralizada en otra institución educativa, lo cual implicaba que funciones como la ordenación del gasto, la suscripción de contratos y la gestión presupuestal podrían no estar radicadas en cabeza del rector indígena. Este elemento probatorio resultaba relevante, en la medida en que ilustraba posibles limitaciones en el ejercicio de funciones típicamente asociadas a la autoridad administrativa, lo cual debía ser considerado al analizar si, en el caso concreto, se configuraba el elemento objetivo de la inhabilidad.
515. Según lo allegado, la Secretaría de Educación Departamental, en ejercicio de sus competencias de reorganización administrativa, concentró en la Escuela Normal Superior de Leticia no solo la firma de los contratos, sino también un conjunto de funciones asociadas al manejo de activos, inventarios, cuentas maestras, informes de contratación, pago de servicios públicos, información financiera y atención a organismos de control. En esa medida, afirmó que el acto administrativo produjo una limitación de las funciones que ordinariamente podrían asociarse a potestades administrativas, reduciendo de contenido decisorio las atribuciones del directivo docente indígena en materia presupuestal y contractual.
516. En respaldo de esta afirmación, allegó el Contrato No. 022 de 2023, suscrito por Wilson Elizalde Mur, quien actuó en calidad de rector (e) de la Escuela Normal Superior de Leticia. El objeto contractual, según se verificó, consistió en la adquisición de implementos deportivos para la Escuela Normal Superior de Leticia y para las sedes del Colegio Indígena Casa del Conocimiento. En su cláusula cuarta se estableció como lugar de ejecución tanto la sede “A” de la Escuela Normal Superior de Leticia como la institución educativa Colegio Indígena Casa del Conocimiento en La Chorrera, lo que evidenciaba que la contratación destinada a esta última era formalmente celebrada y administrada desde Leticia.
517. Con base en estos elementos, el demandado sostuvo que quien ejercía materialmente funciones de ordenación del gasto y representación contractual respecto de la institución educativa indígena era el rector de la Escuela Normal Superior de Leticia —incluso en calidad de encargado— y no el señor Edwin René Teteye Botyay. En su criterio, la centralización administrativa dispuesta por la Resolución No. 2308 de 2022 excluía al rector indígena del ejercicio de competencias típicamente asociadas a la autoridad administrativa en materia presupuestal.
518. En consecuencia, dentro del proceso electoral el demandado afirmó que el señor Edwin René Teteye Botyay no ostentaba la condición de ordenador del gasto ni celebraba contratos con cargo al FSE, dado que tales actuaciones eran realizadas desde la ciudad de Leticia, en cabeza del rector de la Escuela Normal Superior Marceliano Eduardo Canyes Santacana. Esta afirmación encontraba respaldo en la Resolución No. 2308 de 2022 y en el contrato efectivamente suscrito por dicha autoridad educativa, lo cual, en su criterio, evidenciaba que las competencias típicamente asociadas al criterio funcional de autoridad administrativa —ordenación del gasto y suscripción de contratos— no eran ejercidas por el rector indígena.
519. No obstante, como se expuso en el primer problema jurídico, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca descartó la relevancia de los elementos probatorios anteriormente mencionados, al considerar que el litigio no versaba sobre el nombramiento del rector ni sobre la reorganización administrativa del FSE, y que la Resolución No. 2308 de 2022 no resultaba determinante para establecer la configuración de la inhabilidad prevista en el numeral 6º del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022. En esa medida, estimó que tales aspectos no eran pertinentes para el análisis del caso y, por tanto, prescindió de examinar su incidencia en la determinación del ejercicio de autoridad en el contexto específico de la institución educativa indígena.
520. Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado, al resolver la apelación, afirmó acertadamente que el análisis del elemento objetivo ya había sido definido en primera instancia y que el recurso se centraba en el elemento temporal, por lo cual no efectuó un pronunciamiento autónomo sobre la valoración del material probatorio allegado para controvertir la existencia de autoridad administrativa en cabeza del rector indígena.
521. Pues bien, para la Sala Plena, la aproximación del juez de primera instancia configura un defecto fáctico por indebida valoración probatoria. No se trata de que la autoridad judicial hubiese omitido referirse a las pruebas, sino de que prescindió de analizarlas en relación a determinar si, en las condiciones concretas del caso, el rector de una institución educativa indígena ejercía materialmente autoridad civil o administrativa en los términos exigidos por la causal de inhabilidad.
522. En efecto, el ordenamiento constitucional, desarrollado por la legislación en materia de etnoeducación y por la jurisprudencia de esta Corporación, ha reconocido que las instituciones educativas indígenas se inscriben en un marco normativo propio, caracterizado por la participación activa de las autoridades tradicionales en la definición y control del proceso educativo. Este eje normativo no resulta accesorio en el análisis probatorio, pues incide directamente en la delimitación funcional del cargo de rector y, por ende, merece ser tenido en cuenta en la verificación del ejercicio de autoridad.
523. En este contexto, las pruebas aportadas —relativas a la elección del rector, la centralización de la ordenación del gasto en Leticia y la suscripción de contratos por una autoridad distinta— tenían la probabilidad real de incidir de manera directa en la determinación de si el señor Edwin René Teteye Botyay detentaba potestades decisorias. La omisión de su análisis integral condujo a una valoración fragmentaria del expediente, sustentada en la premisa abstracta de que la titularidad del cargo de rector comporta necesariamente el ejercicio de autoridad.
524. La Sala Plena considera que la conclusión alcanzada por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se ajusta a una valoración probatoria realizada con enfoque diferencial. En efecto, aunque pudiera llegar a ser cierto que la ausencia de ordenación del gasto no desvirtúa automáticamente el ejercicio de autoridad —aspecto que corresponde analizar al juez natural—, dicha circunstancia constituía un dato relevante dentro del análisis. Su valoración debía integrarse con las demás circunstancias acreditadas, como la estructura organizativa indígena y los mecanismos de concertación comunitaria, para determinar si existía un poder decisorio susceptible de incidir en la configuración del concepto de autoridad. Asimismo, era necesario establecer si, más allá de la centralización de funciones presupuestales y contractuales, el rector indígena ejercía otras competencias con potencial contenido decisorio, tales como la dirección del personal docente, la adopción de decisiones organizativas o la concesión de permisos.
525. Así pues, la interacción de estos factores no podía ser comprendida de manera aislada ni desarticulada. El análisis exigía una aproximación integral que examinara de forma articulada el marco normativo intercultural, la reorganización administrativa dispuesta por la autoridad departamental y las funciones ejercidas por el rector indígena. Precisamente, era esa confluencia la que debía orientar la determinación sobre la existencia de autoridad, pues al no realizar dicha integración, las autoridades judiciales redujeron el examen a la literalidad de disposiciones generales, sin contrastarlas con el contexto fáctico acreditado en el expediente.
526. En ese sentido, la Sala Plena concluye que una valoración probatoria integral y contextualizada no solo era necesaria, sino también constitucionalmente exigible. No se trataba de crear una excepción no prevista en la ley, sino de verificar, a partir del material probatorio, si el supuesto normativo, esto es, el ejercicio de autoridad, se configuraba en las condiciones específicas del caso. En consecuencia, la omisión de este análisis incidió de manera directa en la decisión adoptada, pues condujo a tener por acreditado el elemento objetivo sin constatar, a la luz del acervo probatorio, la existencia de potestades decisorias en cabeza del rector indígena. Ello hacía necesario evaluar la pertinencia de decretar y practicar pruebas orientadas a determinar la probabilidad real de ejercicio de autoridad por parte del rector perteneciente a la comunidad indígena involucrada, con el fin de establecer con claridad su rol dentro de una institución que presta el servicio educativo con enfoque étnico.
527. Por todo lo anterior, la Sala Plena concluye que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria. La autoridad judicial omitió realizar una apreciación del material probatorio allegado, pese a que este resultaba determinante para establecer la configuración del elemento objetivo de la inhabilidad. Esta omisión condujo a una lectura fragmentaria de las pruebas y a una conclusión que no se encontraba suficientemente sustentada en el acervo probatorio allegado.
4.2.3.4 Solución al tercer problema jurídico[452]
528. A partir de la reconstrucción fáctica acreditada en el expediente —esto es, que la autoridad judicial de primera instancia tuvo por acreditado el elemento objetivo de la inhabilidad prevista en el numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, al considerar que el hermano del elegido ejercía autoridad civil y administrativa como rector de una institución educativa indígena, sin integrar de manera suficiente el marco constitucional que regula la autonomía de los pueblos indígenas y la educación propia— corresponde a la Sala examinar si tal decisión configuró un defecto por violación directa de la Constitución.
529. Antes de presentar el análisis que se sintetiza en la siguiente tabla, la Sala precisa que los derechos fundamentales allí referidos corresponden a aquellos cuya vulneración fue alegada por el accionante en la acción de tutela. No obstante, la estructuración del examen constitucional y la identificación de los contenidos normativos relevantes constituyen una construcción propia de la Corte, orientada a determinar si, en el caso concreto, se configuró una violación directa de la Constitución en los términos exigidos por la jurisprudencia constitucional.
530. En este contexto, la Sala centrará su análisis en aquellos derechos cuya afectación se encuentra directamente vinculada con el problema jurídico planteado, en particular, la igualdad, el debido proceso, la participación política, la dignidad humana y el acceso a la administración de justicia. Otros derechos invocados por el accionante, como la integridad personal, el trabajo y el mínimo vital, no serán objeto de un examen autónomo, en la medida en que su eventual afectación se encuentra comprendida dentro de los anteriores o se deriva de la restricción al ejercicio del derecho político analizado.
Tabla 12. Análisis de configuración del defecto por violación directa de la Constitución
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Artículo constitucional |
Contenido normativo relevante |
Configuración del defecto |
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Artículo 13 |
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La autoridad judicial equiparó automáticamente el régimen de los rectores del sistema educativo general con el de los rectores de instituciones educativas indígenas, sin aplicar un enfoque diferencial. Al tratar como equivalentes situaciones estructuralmente distintas, desconoció la igualdad material y omitió el deber de protección reforzada a favor de comunidades indígenas. |
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Artículo 29 |
“El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
(…)” |
La providencia aplicó la causal de inhabilidad sin integrar el marco constitucional y convencional aplicable a los pueblos indígenas. La omisión de un análisis sistemático y conforme con la Constitución implicó una interpretación aislada de la norma legal y sin consideración del material probatorio obrante dentro del expediente. |
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Artículo 1 |
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” |
Al desconocer la especificidad organizativa del sistema educativo indígena, la decisión ignoró el carácter pluralista del Estado y el reconocimiento constitucional de la diversidad étnica y cultural, aplicando una visión homogeneizadora incompatible con la dignidad de los pueblos indígenas. |
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Artículo 40 |
“Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido.” |
La interpretación de la causal de inhabilidad restringió el derecho a ser elegido sin realizar un análisis con enfoque diferencial. Al tratarse de una limitación a derechos políticos, se exigía una interpretación estricta y conforme con la Constitución Política. |
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Artículo 229 |
“Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia”. |
Aunque existió acceso formal a la justicia, no se garantizó un acceso material y efectivo, pues la decisión no fue construida a partir del parámetro constitucional pertinente ni del bloque de constitucionalidad, impidiendo una resolución acorde con el régimen especial indígena.
Aunque existió acceso formal a la justicia, no se garantizó un acceso material y efectivo, pues la decisión no fue construida a partir del parámetro constitucional pertinente ni del bloque de constitucionalidad, lo que impidió una resolución que integrara adecuadamente el marco constitucional relativo a la autonomía de los pueblos indígenas y a la educación propia. |
531. La violación directa de la Constitución se presenta cuando la autoridad judicial aplica una disposición legal al margen del parámetro superior que debe orientarla, desconociendo el mandato del artículo 4 de la Carta Política, conforme al cual la Constitución es norma de normas y, en caso de incompatibilidad entre la ley y la Constitución, prevalecen las disposiciones constitucionales. Este defecto puede configurarse, entre otros supuestos, cuando (i) se inaplica una norma constitucional directamente relevante para la solución del caso, o (ii) se aplica una disposición legal sin realizar una interpretación conforme con la Constitución.
532. En este sentido, como se precisó anteriormente, el análisis no se limita a constatar si una providencia produjo un impacto desfavorable en derechos fundamentales, sino a verificar si la autoridad judicial, en su fundamentación, desconoció el contenido normativo, la fuerza vinculante o el diseño constitucional que debía regir la solución del caso. La violación directa de la Constitución implica, por tanto, un reproche respecto de la forma en que el juez aplicó —o dejó de aplicar— la Constitución como parámetro rector.
533. En el asunto sub examine, la Sala Plena pone de presente que la controversia no se reducía a una opción interpretativa dentro del margen ordinario de la configuración o construcción de la decisión judicial. Por el contrario, el debate involucraba la interacción entre una norma legal restrictiva de derechos políticos y el régimen constitucional especial que ampara a los pueblos indígenas, en particular en materia de autonomía, pluralismo y educación propia.
534. En consecuencia, la interpretación del numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 no podía efectuarse de manera aislada del marco constitucional integrado, entre otros, por los artículos 1°, 7°, 10, 13, 29, 40 y 229 de la Constitución. Estos preceptos no operan como criterios auxiliares, sino como mandatos vinculantes que debían orientar la resolución del caso, en la medida en que consagran el carácter pluralista del Estado, el deber de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural y el derecho de los pueblos indígenas a una educación acorde con su identidad cultural.
535. A diferencia de lo resuelto en el expediente T-11.212.945, en el presente caso el defecto por violación directa de la Constitución sí cumple con las exigencias técnicas propias de la acción de tutela contra providencias judiciales. En efecto, el accionante no se limita a formular un reproche genérico de vulneración de derechos fundamentales, sino que plantea una inconformidad concreta relacionada con la forma en que la autoridad judicial interpretó y aplicó una disposición legal sin integrar el marco constitucional relevante, particularmente en lo relativo al reconocimiento de la diversidad étnica y cultural y la autonomía de los pueblos indígenas. En ese sentido, el cargo trasciende una simple discrepancia interpretativa y plantea un cuestionamiento estructurado sobre la aplicación del derecho en contravía de parámetros constitucionales directamente aplicables, lo que habilita su análisis en sede de tutela.
536. En primer lugar, la decisión cuestionada comprometió el artículo 13 superior, en la medida en que el mandato de igualdad material impone al Estado el deber de adoptar medidas en favor de grupos históricamente discriminados o marginados y de evitar tratamientos jurídicos que desconozcan sus particularidades culturales. En este caso, la omisión de un enfoque diferencial en la valoración de la naturaleza funcional del cargo de rector en una institución educativa indígena implicó tratar situaciones desiguales como si fueran equivalentes, equiparando automáticamente el régimen general de establecimientos educativos oficiales con el sistema educativo indígena propio. Esta equiparación formal desconoció la obligación constitucional de promover condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, en especial frente a comunidades étnicamente diferenciadas, lo cual desatendió el mandato de igualdad material al invisibilizar las particularidades organizativas y decisorias de las comunidades indígenas, desconociendo la obligación de promover condiciones para que la igualdad sea real y efectiva.
537. En segundo lugar, se desconoció el derecho al debido proceso, en la medida en que la autoridad judicial aplicó la causal de inhabilidad sin integrar el parámetro constitucional relevante para la resolución del caso. En efecto, el debido proceso no se agota en el respeto por las formas, sino que exige que la decisión judicial se funde en una aplicación del derecho conforme a la Constitución, lo que en este caso no ocurrió al omitirse la incorporación del marco constitucional que regula la autonomía y la educación de los pueblos indígenas.
538. En tercer lugar, la decisión desconoció el carácter pluralista fundada en el respeto de la dignidad humana. De este se desprende que la estructura organizativa y funcional de las instituciones educativas indígenas puede diferir del régimen general, lo cual debía ser considerado al determinar si el rector ejercía autoridad administrativa en los términos exigidos por la causal de inhabilidad, así, al haberse ignorado esta realidad, se desconoció la dignidad de los pueblos indígenas y su derecho a organizar sus instituciones conforme a sus propias pautas culturales. Así pues, al no integrar esta dimensión, la autoridad judicial proyectó una concepción uniforme, incompatible con el reconocimiento constitucional de la diversidad étnica y cultural, lo cual redujo la comprensión del cargo a categorías externas a la comunidad indígena, desconociendo su derecho a organizar sus instituciones conforme a sus propias costumbres.
539. En cuarto lugar, la providencia tuvo incidencia directa en el derecho fundamental a participar en la conformación del poder político, particularmente en el derecho a ser elegido. Las inhabilidades constituyen restricciones al ejercicio de derechos políticos y, por tanto, deben ser interpretadas de manera estricta y conforme a la Constitución. Cuando la aplicación de una causal de inhabilidad recae sobre contextos protegidos por regímenes constitucionales especiales, como ocurre con las instituciones educativas indígenas, el juez tiene el deber de extremar el análisis y verificar que la restricción sea compatible con los principios de pluralismo, diversidad étnica y cultural, y dignidad humana. Así, la omisión de este examen reforzado implicó una afectación indebida del derecho político en cuestión, pues la inhabilidad fue aplicada sin establecer de manera suficiente si existía un ejercicio real de autoridad en los términos exigidos por la norma.
540. En quinto lugar, sobre el derecho a acceder a la administración de justicia, la Sala pone de presente si bien existió acceso formal a la justicia, no se garantizó un acceso material y efectivo, pues la decisión no fue construida a partir del parámetro constitucional pertinente ni del bloque de constitucionalidad, impidiendo una resolución acorde con el régimen especial indígena. En este sentido, el déficit no radica en la inexistencia de acceso, sino en la insuficiencia material de la respuesta judicial.
541. A ello se suma el Convenio 169 de la OIT, que integra el bloque de constitucionalidad e incorpora compromisos internacionales específicos que reforzaban el deber de integración normativa. En concreto, este instrumento impone a los Estados la obligación de garantizar que la educación de los pueblos indígenas sea concertada con las comunidades interesadas, incorpore sus valores, conocimientos y aspiraciones, asegure su participación en la formulación y ejecución de los programas educativos y reconozca su derecho a crear y administrar instituciones propias. En consecuencia, la aplicación del numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 exigía, por tanto, una lectura sistemática y conforme con estas obligaciones internacionales.
542. Desde esta perspectiva constitucional, la etnoeducación impone la adopción de un enfoque intercultural que reconozca el papel decisorio de las comunidades indígenas en la definición, desarrollo y control de sus procesos educativos. En ese marco, las funciones directivas en instituciones educativas indígenas no pueden interpretarse mediante una simple trasposición de las categorías propias del régimen general, sino que deben ser comprendidas conforme a la estructura organizativa, las formas de autoridad y los mecanismos de concertación propios de cada pueblo. En consecuencia, la determinación acerca de si en tales escenarios se configura el ejercicio de autoridad civil o administrativa exige una aproximación orientada, coherente con los principios de pluralismo y diversidad étnica y cultural, así como con el criterio de interpretación restrictiva que gobierna toda disposición que implique limitaciones al ejercicio de derechos fundamentales, en particular de los derechos políticos.
543. A la luz de este marco, la inhabilidad por ejercicio de autoridad proyectada sobre instituciones educativas ubicadas en territorios indígenas no podía resolverse a partir de la sola denominación formal del cargo de rector. Se imponía verificar, a partir del contexto específico, si resultaba constitucionalmente razonable atribuir al directivo indígena potestades decisorias en los términos exigidos por la causal de inhabilidad, y si la aplicación rígida de dicha causal generaba una restricción desproporcionada a sus derechos fundamentales. La anterior exigencia resultaba particularmente estricta en la medida en que se trataba de una limitación al ejercicio de derechos políticos, cuya interpretación debe efectuarse con especial sujeción al parámetro constitucional.
544. No obstante, la autoridad judicial aplicó la causal de inhabilidad como si su alcance pudiera definirse exclusivamente a partir de su tenor literal y de categorías construidas en el régimen ordinario, prescindiendo del parámetro constitucional que debía orientar su interpretación. Al no integrar de manera sistemática los preceptos superiores previamente analizados, la providencia cuestionada resolvió el caso desde una perspectiva formalista que desatendió la supremacía constitucional, lo que condujo a una decisión que desconoció no solo el derecho a la igualdad material, sino también las garantías del debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia, entre otras.
545. En ese sentido, la Sala Plena considera que esta omisión no puede ser comprendida como una simple discrepancia hermenéutica dentro del margen de interpretación judicial. Por el contrario, tal decisión aplicó la ley al margen del orden constitucional integrado, ignorando el deber de interpretación conforme y el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 4 de la Carta. En consecuencia, la aplicación del numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 se produjo en abierta tensión con los mandatos superiores que protegen la autonomía de los pueblos indígenas, la igualdad material y el ejercicio efectivo de los derechos políticos, así como con las garantías de dignidad humana y acceso material a la justicia invocadas por el accionante.
546. En suma, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial incurrió en una violación directa de la Constitución Política. Al aplicar el numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 sin realizar una interpretación conforme con la Carta y el bloque de constitucionalidad, desconoció el principio de supremacía constitucional, al omitir integrar el régimen constitucional especial que ampara a los pueblos indígenas. Este defecto se concreta, de manera específica, en la omisión de un enfoque diferencial en la interpretación del concepto de autoridad civil o administrativa, particularmente en lo relativo al cargo de rector en una institución educativa indígena. En consecuencia, se configura el defecto alegado.
4.2.4. Expediente T-11.383.418
4.2.4.1. Solución al primer problema jurídico[453]
547. En este caso, Iván Jesús Serrano Miranda alegó la configuración de un defecto sustantivo en la acreditación del presupuesto de ejercicio de autoridad administrativa, pues, a su juicio, la mera calidad de miembro de un consejo directivo de una institución educativa no implica el ejercicio de tal autoridad, además de que, según plantea, no se evaluó un ejercicio efectivo de autoridad, desconociendo los principios de acto, estricta tipicidad y sustancialidad de la ilicitud. Aseguró que su participación no orientaba ni determinaba las decisiones del colegiado y que el consejo, como tal, es quien sí ostenta la autoridad. Por último, en referencia al Acuerdo 021 de 2022, señaló que no es posible equiparar la celebración de un contrato con su aprobación para la determinación del ejercicio de la autoridad administrativa, como erróneamente concluyeron las autoridades accionadas.
548. Conforme a lo anterior, es claro que el primer debate gira en torno a la acreditación del elemento objetivo de la inhabilidad endilgada, concretamente, al ejercicio de autoridad administrativa por parte de los miembros del consejo directivo de una institución educativa.
549. Tanto el Tribunal Administrativo de Santander como la Sección Primera del Consejo de Estado expusieron tres argumentos para explicar por qué, a su juicio, los miembros de los consejos directivos ejercen autoridad administrativa: (i) autorizan el gasto, (ii) aprueban la celebración de contratos y (iii) la propia naturaleza de dicho órgano denota funciones administrativas.
550. Por consiguiente, para efectos metodológicos, la Sala Plena se ocupará de cada uno de tales argumentos de forma independiente y asimismo valorará la argumentación para precisar si fue constitucionalmente acertada y, finalmente, se señalará una conclusión general al respecto.
551. Primer argumento (los miembros de los consejos directivos ejercen autoridad administrativa al autorizar gasto). Al respecto, la Sección Primera señaló que:
“(…) aún cuando es cierto que el Rector tiene asignada las funciones de celebrar contratos, suscribir actos administrativos y ordenar los gastos con cargo a los recursos del Fondo de Servicios Educativos, según lo previsto en el Decreto 1075, señalado en el marco normativo desarrollado supra, la jurisprudencia de la Sección Primera ha considerado, en forma consistente, que los miembros del Consejo Directivo intervienen como ordenadores del gasto de la institución pública educativa”[454] (Subrayado fuera del texto original).
552. Además, consideró que esta función se materializó mediante la suscripción del Acuerdo 021 de 2022:
“En efecto, en dicho cargo no solamente detentó dicha autoridad, potencialidad que resulta suficiente para que se configure la inhabilidad, sino que la ejerció materialmente al cumplir la función que como miembro de ese órgano de gobierno escolar le corresponde, consistente en aprobar el presupuesto anual de ingresos y gastos del plantel educativo, concretamente, el Acuerdo 021 de 2022, por medio del cual se aprobó el de la Ciudadela Educativa del Magdalena Medio, correspondiente a la vigencia 2023”[455].
553. La Sección Primera del Consejo de Estado fundamentó tal argumento a partir del precedente propio fijado en la Sentencia del 25 de agosto de 2022[456], la cual estableció que el consejo directivo posee “la función de autorizar la utilización de recursos del fondo de servicios educativos (…) [y] de aprobar la utilización de los recursos que recibe el establecimiento educativo por concepto de los estímulos a la calidad educativa, facultades que encuadran en el inciso segundo del artículo 190 de la Ley 136 de 1994, cuando indica que, el ejercicio de autoridad administrativa implica la ordenación del gasto”.
554. No obstante, es importante mencionar que ese precedente que sirvió de sustento fue objeto de análisis en la Sentencia SU-501 de 2024, oportunidad en la que esta Corporación aclaró que, aun cuando la normatividad establezca que el FSE se gestione de manera coordinada entre el consejo directivo y el rector[457], ello no modifica la titularidad de este último como ordenador del gasto. En este sentido, dichas facultades no se superponen ni se equiparan, sino que se complementan: el consejo directivo establece los lineamientos y el rector los ejecuta. Esta cooperación se fundamenta en el principio de coordinación consagrado en el artículo 3 del CPACA, según el cual las autoridades “concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares”.
555. Así, el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Primera del Consejo de Estado atribuyeron autoridad administrativa al consejo directivo, conforme a los criterios orientadores del artículo 190 de la Ley 136 de 1994, al trasladarle la competencia de ordenación del gasto del FSE, utilizando la suscripción del Acuerdo 021 de 2022 como evidencia y dando por configurada la inhabilidad endilgada.
556. En este contexto, el primer argumento no resulta constitucionalmente sostenible. La premisa según la cual los miembros del consejo directivo ejercen autoridad administrativa por autorizar el gasto parte de una equiparación indebida entre la función de orientación y aprobación presupuestal y la competencia de ordenación del gasto, cuya titularidad normativa recae en el rector. Tal confusión desconoce la distribución funcional prevista en el régimen de los Fondos de Servicios Educativos y la interpretación unificada fijada por la jurisprudencia constitucional, según la cual las atribuciones del consejo directivo se inscriben en un esquema de coordinación y definición de lineamientos, mas no de ejecución ni de disposición directa de recursos. En consecuencia, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un yerro de interpretación al concluir que la aprobación del presupuesto anual —materializada en el Acuerdo 021 de 2022— constituye un ejercicio de autoridad administrativa en los términos exigidos para configurar la inhabilidad, pues no satisface los principios de estricta tipicidad y sustancialidad de la ilicitud que rigen las causales restrictivas del derecho político a ser elegido.
557. Segundo argumento (los miembros de los consejos directivos ejercen autoridad administrativa al aprobar la celebración de contratos). Ambas autoridades consideraron que también se puede predicar un ejercicio de autoridad por parte del consejo directivo al autorizar contratos o convenios, pues aquello “implica, como se explicó en precedencia que, entre la celebración del respectivo contrato y la autorización del consejo directivo existe una relación inescindible, ya que en estos casos el correspondiente contrato está antecedido de los acuerdos que el consejo debe expedir y sin los cuales no es posible contratar”[458].
558. Si bien para esta Sala es clara la relación entre la aprobación y la celebración de un contrato, estas dos actuaciones no son equiparables en ningún sentido. La Sección Quinta, al resolver en segunda instancia un medio de control de nulidad electoral en contra de un concejal que se había desempeñado como miembro del consejo superior de una universidad pública, diferenció estos actos al considerar que la autorización de contratos “en modo alguno puede tenerse como inhabilitante porque corresponde a un asunto previo a la iniciación de la operación contractual, que permitió la celebración de los respectivos acuerdos de voluntades”[459].
559. Estas funciones complementarias en materia de contratación no se aplican únicamente a la relación entre un rector y el consejo directivo de una institución educativa, sino que también pueden observarse en la relación entre un gobernador y la asamblea departamental, entre un alcalde y el consejo municipal, o entre el director de un establecimiento público y su consejo directivo. Tal armonía fue expuesta por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al señalar que:
“Entonces, si bien es cierto que la ley les reconoce a los alcaldes la facultad de representar a los municipios, entre otras actividades, para celebrar en nombre de ellos los contratos, no puede desconocerse que por virtud de la propia Constitución y de los desarrollos legales, tal como antes se dejó descrito, para la suscripción de los mismos deberá contar con autorización del concejo municipal, según lo establece el artículo 313, numeral 3, de la Carta Política.
La facultad del alcalde para la celebración de contratos es inherente a su calidad de representante legal del municipio, pero para ejecutarla es requisito la previa autorización de la corporación pública como órgano superior de la administración municipal, que decidirá los términos en que otorga la autorización, esto es si la concede en forma genérica o específica, temporal o por un término concreto, por cuantía determinada o sin límite de cuantía. Y a las directrices de la autorización deberá ajustarse el alcalde al celebrar los respectivos contratos (…)”[460].
560. En este sentido, se concluye que la función de autorizar contratos o convenios por parte del consejo directivo no puede equipararse a la competencia para suscribirlos, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado. Es decir, las accionadas erraron en la interpretación y ampliación del concepto funcional, pues no se derivan de los criterios de la definición orientadora del artículo 190 de la Ley 136 de 1994.
561. Tercer argumento (la propia naturaleza de los consejos directivos de instituciones educativas denota funciones administrativas). La Sección Primera del Consejo de Estado sostuvo que las funciones de autorizar la contratación y de ordenación del gasto son desempeñadas por el consejo directivo “como cuerpo colegiado, y, por ende, sus miembros son quienes las cumplen, individualmente considerados, al interior de ese seno”[461].
562. Por un lado, el Tribunal Administrativo de Santander concluyó que:
“(…) en el caso concreto la inhabilidad para que el señor Iván Jesús Serrano Miranda fuera elegido concejal, se deriva por haber sido miembro en representación de los docentes del consejo directivo del establecimiento educativo estatal dentro del término inhabilitante; pues como se indicó, el Consejo de Estado precisó que dicho consejo que tiene a su cargo funciones que conllevan el ejercicio de autoridad administrativa (…)[462] (Subrayado fuera del texto original).
563. Del mismo modo, la Sección Primera del Consejo de Estado precisó que:
“[d]e acuerdo con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales señalados supra, atendiendo los hechos probados en el proceso y no controvertidos en los recursos de apelación, la Sala considera que, en el caso concreto, el Concejal elegido, ejerció autoridad administrativa, derivada de su calidad de miembro del Consejo Directivo de la Institución Educativa en representación de los docentes de la jornada matutina de la Sede A”[463] (Subrayado fuera del texto original).
564. Al respecto, sea lo primero indicar que esta Sala Plena no pretende desconocer que los aludidos órganos cumplen funciones de dirección administrativa. Ciertamente, la Sección Quinta indicó que aun cuando el rector es el ordenador del gasto, el consejo directivo ejerce autoridad administrativa cuando “define las políticas generales de la Institución ‘...y en particular las relacionadas con los aspectos académico, administrativo...’; también porque concede comisiones de acuerdo con la ley, autoriza al rector para celebrar contratos, fija los derechos de matrícula, impone sanciones disciplinarias, expide las plantas de personal de la Institución, etc.”[464].
565. No obstante, en dichos órganos colegiados, tales como comisiones, juntas o consejos, participan tanto autoridades públicas como particulares[465], por lo que, al estar integrados por un grupo de individuos, “tales actuaciones o decisiones no pueden ser endilgadas a ninguna de las personas en particular porque no es una sola voluntad la que actúa, sino una mayoría de voluntades”[466]. Es decir, se debe distinguir el colegiado de sus miembros, así como las decisiones que cada uno toma[467].
566. Una interpretación que traslade tales funciones a los participantes de dicho órgano implicaría considerar que estos ejercen autoridad administrativa. Esto incluiría a los representantes de la comunidad estudiantil que asisten al consejo, como el representante de los padres de familia o los representantes de los sectores productivos. Sin embargo, es claro que estos particulares no adquieren la calidad de empleados públicos por su participación en este órgano —requisito indispensable del artículo 190 de la Ley 136 de 1994 para el ejercicio de la función administrativa—, pues dicha labor responde a una representación y no a un empleado o cargo[468].
567. Por ello, las funciones asignadas no pueden predicarse de cada uno de los miembros del colegio, sino que se ejercen en conjunto o por la mayoría de sus integrantes. En este sentido, al tratarse de inhabilidades personales, directas e intransferibles, no resulta viable la configuración de una causal de inhabilidad por el simple hecho de tener la calidad de miembro de un consejo directivo. La Sección Quinta del Consejo de Estado fue incluso más precisa en sostener que:
“Cuando la norma presuntamente violada habla de haber ejercido cargo de dirección administrativa debe entenderse de quien lo desempeñó, en cumplimiento de funciones asignadas por mandato legal o estatutario, en forma directa y personal; no así cuando son varias personas las integrantes del ente corporativo que realiza la función de dirección”[469].
568. Es por ello que las autoridades judiciales desconocieron la naturaleza de este tipo de órganos colegiados al sostener que:
“en dicho cargo no solamente detentó dicha autoridad, potencialidad que resulta suficiente para que se configure la inhabilidad, sino que la ejerció materialmente al cumplir la función que como miembro de ese órgano de gobierno escolar le corresponde, consistente en aprobar el presupuesto anual de ingresos y gastos del plantel educativo, concretamente, el Acuerdo 021 de 2022”[470] (Subrayado fuera del texto original).
569. En efecto, resulta irrelevante determinar si las funciones comportan el ejercicio de autoridad, ya sea en su dimensión potencial o en su efectiva materialización, cuando no existe una competencia decisoria real, autónoma e individual. Tal circunstancia se evidencia con claridad en la suscripción del Acuerdo 021, el cual no fue firmado de manera individual por el accionante, sino que recoge la voluntad colegiada de los miembros del consejo directivo, quienes actuaron de forma conjunta para aprobar el presupuesto de ingresos del FSE, así como el presupuesto de gastos y el plan anual de adquisiciones.
570. Por estas razones, la premisa normativa en la que se basaron las accionadas para este tercer argumento tampoco resulta aceptable desde una perspectiva constitucional y legal rigurosa. Si bien los consejos directivos cumplen funciones de dirección administrativa, ello no autoriza a trasladar automáticamente dicho carácter a cada uno de sus integrantes, pues las decisiones del órgano colegiado se toman mediante una voluntad colectiva y no constituyen el ejercicio individual, directo y personal de la autoridad administrativa. Una interpretación en contrario desdibuja la diferencia entre el órgano y sus miembros y desconoce que, en su integración, participan incluso particulares que no ostentan la condición de empleados públicos. Por tanto, la sola pertenencia al consejo directivo —sin el ejercicio individual de competencias decisorias atribuidas por la ley— no satisface el elemento objetivo exigido para configurar la inhabilidad por ejercicio de autoridad.
571. En este punto, resulta pertinente precisar que el análisis desarrollado converge con la interpretación que, con posterioridad a las decisiones objeto de controversia, fijó la Corte en la Sentencia SU-501 de 2024, edificada, además, sobre la misma jurisprudencia previamente decantada por el Consejo de Estado. Si bien dicha decisión no era vinculante a las autoridades judiciales accionadas al momento de adoptarse las decisiones cuestionadas, por tratarse de un precedente ulterior, sí recoge la lectura constitucional adecuada del alcance del ejercicio de la autoridad administrativa en escenarios como el presente, máxime cuando la decisión que sirvió de sustento en el proceso de pérdida de investidura que aquí se examina se apoyó en los mismos criterios interpretativos que luego fueron precisados por esta Corte en ella. Por ello, lo que se pretende no es erigirla como un parámetro de obligatorio acatamiento retroactivo, sino exaltar que dicha sentencia ofrece una regla de decisión idónea para resolver este caso. En consecuencia, esta Sala Plena la acoge, no para reprochar la falta de aplicación directa del precedente, sino, para evidenciar que la interpretación adoptada por las accionadas se apartó de la comprensión constitucional del problema jurídico, lo que conduce a confirmar la configuración de un defecto sustantivo.
572. Conclusión general. Conforme a lo expuesto anteriormente, el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Primera del Consejo de Estado omitieron aplicar su propia jurisprudencia relativa a la naturaleza de los consejos directivos y a la falta de autonomía del representante de los docentes, al analizar las funciones que desempeña dicho órgano, para dar por acreditado el elemento objetivo de la inhabilidad acusada.
573. Para la Sala Plena es claro que las autoridades judiciales incurrieron en un defecto sustantivo al (i) trasladar la función de ordenación del gasto, (ii) interpretar de manera análoga las funciones de autorización y de celebración de contratos y (iii) desconocer la jurisprudencia relativa a la naturaleza de los consejos directivos como órganos participativos y plurales; y por lo tanto, dar por acreditado el elemento objetivo de la inhabilidad consignada en el numeral 2º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
4.2.4.2 Solución a los demás problemas jurídicos
574. Es imperativo recordar que el juicio sancionatorio propio del medio de control de pérdida de investidura se caracteriza por una secuencia lógica de verificación, en la que primero se acredita una causal legal —presupuesto objetivo o fáctico-material— para luego verificar la actuación dolosa o gravemente culposa del demandado —elemento subjetivo—.
575. Como se recordará, en este caso el accionante alegó la configuración de otros tres defectos: un defecto sustantivo, al aplicarse estándares de culpa levísima a título de culpa grave; un defecto fáctico y decisión sin motivación, al realizar una valoración probatoria inexistente; y un defecto fáctico, al invertir indebidamente la carga de la prueba; todos ellos vinculados a la supuesta configuración del elemento subjetivo. Pues bien, al haber concluido la Sala Plena que se configuró el defecto sustantivo al dar por acreditado el elemento típico u objetivo de la conducta, carece de objeto examinar el componente subjetivo y, por ende, los demás defectos invocados.
576. Ello, porque dicho examen tiene una estructura secuencial, escalonada y progresiva, que, como se explicó anteriormente, exige la comprobación de una conducta reprochable para luego verificar si el demandado actuó con culpa. Dicha estructura no solo es lógica, sino que responde a los principios del debido proceso, especialmente a los de legalidad, razonabilidad y culpabilidad, conforme a los cuales este segundo paso solo procede si y solo si existe una conducta reprochable. Es decir, el estudio del elemento subjetivo no puede realizarse de manera autónoma ni desligado de una conducta previamente establecida como típica. En ausencia de este presupuesto esencial, cualquier valoración adicional deviene improcedente.
4.3. Conclusión general
577. Teniendo en cuenta el problema jurídico general planteado[471] y habiéndose agotado el estudio correspondiente en cada expediente de tutela acumulado, es preciso dar respuesta al mismo indicando que, salvo en el expediente T-11.232.143, se corroboró que las autoridades judiciales accionadas sí incurrieron en una vulneración del derecho fundamental al debido proceso de los accionantes en cada uno de los expedientes, tal como pasará a explicarse individualmente y se dispondrán las órdenes y remedios correspondientes.
4.4. Órdenes y remedios
4.4.1. Expediente T-11.212.945
579. En consecuencia, la Sala Plena revocará la sentencia de tutela proferida el 8 de mayo de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado y, en su lugar, (i) se amparará el derecho fundamental al debido proceso de Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina; (ii) se dejará sin efectos la Sentencia de segunda instancia dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado el 26 de septiembre de 2024 en el expediente de pérdida de investidura identificado con el número 05001-23-33-000-2024-00237-00; y (iii) en consecuencia, se ordenará a la Sección Primera del Consejo de Estado que, en el término de 30 días contados a partir de la notificación de esta providencia, emita de nuevo la decisión de fondo en el referido proceso. Para tal efecto, la autoridad judicial deberá realizar una valoración integral y contextualizada del material probatorio incorporado al expediente en relación con la verificación del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses, a fin de identificar si existió un interés directo, actual, particular y concreto en el proceso de elección del secretario del Concejo Municipal de Itagüí, en los términos indicados en esta providencia.
4.4.2. Expediente T-11.232.143
580. En este asunto quedó demostrado que las decisiones judiciales sometidas al escrutinio judicial no incurrieron en las lesiones iusfundamentales acusadas, por lo que se confirmará la sentencia de tutela del 7 de mayo de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se negó el amparo solicitado.
4.4.3. Expediente T-11.366.512
581. En el presente asunto quedó acreditado que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto sustantivo, defecto fáctico y violación directa de la Constitución. Como se vio, tales irregularidades no constituyeron meras divergencias interpretativas, sino defectos con entidad constitucional que incidieron de manera determinante en la estructuración del elemento objetivo de la causal de inhabilidad y, en consecuencia, en la declaratoria de nulidad de la elección del accionante como diputado del departamento del Amazonas para el período 2024-2027.
582. En consecuencia, la Sala Plena revocará la sentencia de tutela proferida el 16 de mayo de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, a la igualdad material y a la participación política de José Benhur Teteye Botyay, dejándose sin efectos la Sentencias de primera y de segunda instancia dictadas el 25 de julio de 2024 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el 12 de diciembre de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el expediente de nulidad electoral identificado con el número 25001-23-41000-2024-00098-00, promovido contra el accionante en su calidad de diputado del departamento del Amazonas.
583. En atención a que en esta providencia se efectuó un examen integral de los hechos jurídicamente relevantes, de las pruebas allegadas y de los estándares constitucionales aplicables, la Sala dispondrá que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión de fondo en el proceso de nulidad electoral de la referencia. Para tal efecto, la autoridad judicial deberá: (i) realizar una valoración integral y contextualizada del material probatorio incorporado al expediente; (ii) aplicar un enfoque diferencial acorde con el régimen constitucional especial que ampara a los pueblos indígenas; (iii) integrar el bloque de constitucionalidad y efectuar una interpretación conforme del numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022; (iv) verificar, a partir del contexto específico acreditado, si resulta constitucionalmente predicable el ejercicio de autoridad en los términos exigidos por la causal; y (v) decretar, si lo estima necesario, las pruebas adicionales pertinentes para precisar el alcance funcional del cargo de rector en el contexto de la institución educativa indígena involucrada.
584. En todo caso, la Sala enfatiza que los criterios fijados en esta providencia no predeterminan el sentido de la decisión de reemplazo ni eliminan el margen de apreciación del juez natural, cuya función consiste en establecer, a partir de una valoración probatoria integral y con sujeción al parámetro constitucional, si en el caso concreto se configura o no el ejercicio de autoridad en los términos de la ley.
4.4.4. Expediente T-11.383.418
585. En este último asunto quedó acreditado que el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Primera del Consejo de Estado incurrieron en un defecto sustantivo al haber acreditado el elemento objetivo de la inhabilidad con base en una errónea interpretación de las funciones de ordenación del gasto y de la autorización de contratos, así como de la naturaleza del consejo directivo.
586. En consecuencia, la Sala Plena (i) confirmará parcialmente la Sentencia de tutela proferida el 1 de julio de 2025 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en lo relacionado con la improcedencia del defecto procedimental absoluto por ausencia de trascendencia de la irregularidad denunciada, (ii) en todo lo demás revocará la decisión judicial, (iii) se ampararán los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y el derecho político a elegir y ser elegido de Iván Jesús Serrano Miranda; (iv) se dejará sin efectos la Sentencia del 3 de octubre de 2024 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del proceso de pérdida de investidura identificado con el número 68001-23-33-000-2024-00220-01; y (v) en consecuencia, se ordenará a la Sección Primera del Consejo de Estado que, en el término de 30 días contados a partir de la notificación de esta providencia, emita de nuevo la decisión de fondo en el referido proceso. La autoridad judicial deberá realizar una valoración integral y contextualizada del material probatorio incorporado al expediente, en relación con la verificación del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por ejercicio de autoridad administrativa, a fin de determinar si esta fue ejercida conforme a la naturaleza y las funciones del órgano participativo y plural de los consejos directivos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Expediente T-11.212.945
PRIMERO. REVOCAR la Sentencia del 8 de mayo de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que confirmó la decisión que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina contra la Sección Primera del Consejo de Estado. En su lugar, AMPARAR el derecho al debido proceso de las accionantes, conforme a las razones explicadas en la parte motiva.
SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia del 24 de septiembre de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el expediente 05001-23-33-000-2024-00237-00. En consecuencia, ORDENAR a la Sección Primera del Consejo de Estado que, en el término de treinta (30) días siguientes a la notificación de este proveído, profiera una nueva sentencia en la que tenga en cuenta los aspectos descritos en la parte motiva de esta providencia, particularmente deberá realizar una valoración integral y contextualizada del material probatorio incorporado al expediente en relación con la verificación del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses, a fin de identificar si existió un interés directo, actual, particular y concreto en el proceso de elección del secretario del Concejo Municipal de Itagüí.
Expediente T-11.232.143
TERCERO. CONFIRMAR la sentencia del 7 de mayo de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la acción de tutela interpuesta por Raúl Romero Rodríguez contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que se declaró la improcedencia de la acción en cuanto a la alegada desatención de normas internacionales y se negó la misma respecto de los demás reproches, pero esto último por las razones aquí explicadas.
Expediente T-11.366.512
CUARTO. REVOCAR la sentencia del 16 de mayo de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por José Benhur Teteye Botyay contra la Sección Quinta del Consejo de Estado. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad, a la igualdad material y a la participación política de José Benhur Teteye Botyay, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia.
QUINTO. DEJAR SIN EFECTO las sentencias de primera y segunda instancia dictadas el 25 de julio de 2024 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el 12 de diciembre de 2024 dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad electoral radicado 25001-23-41000-2024-00098-00, promovido contra José Benhur Teteye Botyay como diputado del departamento del Amazonas para el período 2024-2027. En consecuencia, ORDENAR a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, dentro del término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión de fondo en el referido proceso, atendiendo las consideraciones constitucionales expuestas en la parte motiva de esta providencia y efectuando una valoración integral del material probatorio con enfoque diferencial.
Expediente T-11.383.418
SEXTO. CONFIRMAR PARCIALMENTE la Sentencia de tutela proferida el 1 de julio de 2025 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la acción de tutela interpuesta por Iván Jesús Serrano Miranda contra la Sección Primera del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Santander, solo en lo que respecta a la improcedencia del cargo por defecto procedimental absoluto alegado por el accionante, pero conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En lo demás, REVOCAR esa decisión judicial.
SÉPTIMO. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al derecho político a elegir y ser elegido de Iván Jesús Serrano Miranda, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia.
OCTAVO. DEJAR SIN EFECTO la Sentencia de segunda instancia dictada el 3 de octubre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el proceso de pérdida de investidura identificado con el número 68001-23-33-000-2024-00220-01, promovido en contra de Iván Jesús Serrano Miranda, como concejal del distrito de Barrancabermeja, Santander, para el período 2024-2027. En consecuencia, ORDENAR a la Sección Primera del Consejo de Estado que, en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta providencia, emita de nuevo la decisión de fondo en el referido proceso, atendiendo de manera estricta a las consideraciones constitucionales desarrolladas en esta sentencia, en la que se efectúe una valoración integral del material probatorio incorporado al expediente en relación con la verificación del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por ejercicio de autoridad administrativa, a fin de precisar la naturaleza y las funciones del órgano participativo y plural de los consejos directivos.
NOVENO. Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Con salvamento parcial de voto y aclaración de voto
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
Aclaración parcial de voto
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MIGUEL POLO ROSERO
A LA SENTENCIA SU.082/26
Referencia: expedientes ACU T-11.212.945, T-11.232.143, T-11.366.512 y T-11.383.418
Asunto: acciones de tutela promovidas por Luisa María Zapata Bernal y Gloria Cecilia Herrera Ospina contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Primera del Consejo de Estado; Raúl Romero Rodríguez contra el Tribunal Administrativo de Cesar y la Sección Quinta del Consejo de Estado; José Benhur Teteye Botyay contra la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Quinta del Consejo de Estado; e Iván Jesús Serrano Miranda contra el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Primera del Consejo de Estado.
Tema: Tutelas contra providencias judiciales que declararon pérdidas de investidura (en los exp. T-11.212.945 y T-11.383.418) y nulidades de los actos administrativos que declararon la elección a cargos públicos por voto popular (en los exp. T-11.232.143 y T-11.366.512)
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, aclaro mi voto respecto de la sentencia SU-082 de 2026, particularmente en relación con lo decidido en el expediente T-11.212.945.
Comparto la decisión de conceder el amparo solicitado por las accionantes y de dejar sin efectos la providencia mediante la cual la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la pérdida de su investidura como concejalas del municipio de Itagüí. Coincido, además, con la conclusión según la cual las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto fáctico, al tener por acreditada la configuración de un conflicto de intereses, sin efectuar una valoración integral de las circunstancias particulares que rodearon la elección del secretario general del concejo municipal y, especialmente, sin verificar de manera suficiente la existencia de un interés directo, actual, particular y concreto en cabeza de las demandadas.
Sin perjuicio de lo anterior, considero que en el fondo subyace una discusión más profunda, que resulta determinante para la adecuada resolución del asunto y es si la causal que finalmente sustentó la decisión controvertida en sede de tutela, que se encuentra prevista en el numeral 14 del artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[472], tiene aptitud normativa suficiente para proyectarse al ámbito de la función electoral y, en particular, a los procesos de pérdida de investidura promovidos por la violación del régimen de conflicto de intereses.
Aunque la sentencia SU-082 de 2026 avanzó correctamente al exigir la acreditación de un interés directo, actual, particular y concreto, estimo que debió explicitar, además, que la causal prevista en el numeral 14 del artículo 11 del CPACA fue concebida para regular impedimentos y recusaciones en actuaciones administrativas y que, por esa razón, no puede operar, por sí sola, como fundamento autónomo, ni suficiente, del conflicto de intereses que puede conducir a la pérdida de investidura de concejales. A lo sumo, dicha circunstancia puede ser tenida en cuenta como un dato contextual, pero jamás sustituir, por su sola consagración, la acreditación del interés jurídicamente relevante exigido para demostrar el conflicto y, por ende, para aplicar el régimen sancionatorio de la pérdida de investidura.
Esta aclaración se funda, en síntesis, en dos razones. Por una parte, el impedimento administrativo y el conflicto de intereses sancionable en pérdida de investidura responden a lógicas y finalidades distintas, por lo que no son categorías equivalentes, ni intercambiables. Y, por la otra, en el caso de los concejales existe una regulación especial que exige identificar un interés directo, particular, actual y concreto, sin que baste la sola constatación de una circunstancia objetiva de cercanía política o electoral. A continuación, expongo las razones que sustentan esta postura.
Sobre el alcance del artículo 11.14 del CPACA y su insuficiencia como fundamento autónomo del conflicto de intereses en pérdida de investidura
La sentencia SU-082 de 2026 resolvió la controversia a partir de la insuficiencia probatoria de los elementos utilizados para acreditar la existencia de un conflicto de intereses. No obstante, antes de arribar a esa conclusión, resultaba necesario definir si la causal prevista en el artículo 11.14 del CPACA constituía un parámetro normativo idóneo para sustentar un juicio de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses. A mi juicio, ese examen previo era imprescindible, porque la respuesta a dicha pregunta delimita el marco jurídico desde el cual debe construirse la controversia y condiciona la forma misma en que se comprende el supuesto normativo aplicable.
La norma en cuestión integra el régimen de conflictos de interés, impedimentos y recusaciones previsto en el CPACA y se dirige a los servidores públicos que deban “(…) adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas”. Su finalidad es asegurar la imparcialidad en el ejercicio de la función administrativa mediante la identificación anticipada de supuestos objetivos que justifican el apartamiento preventivo del funcionario. Por ello, se trata de una causal propia de un régimen de abstención[473], diseñada para prevenir riesgos de parcialidad en la actuación administrativa y no para definir, en sí misma, el conflicto de intereses sancionable en el marco de una pérdida de investidura.
En efecto, en la pérdida de investidura, el conflicto de intereses no opera como una regla preventiva de apartamiento, sino como el presupuesto de una sanción que restringe intensamente el ejercicio de los derechos políticos. De allí que su configuración no pueda descansar en la sola comprobación de una causal objetiva de impedimento. Por el contrario, exige establecer de manera rigurosa que concurrió un interés directo, particular, actual y concreto, capaz de comprometer la imparcialidad del elegido en la decisión adoptada[474]. En este contexto, la sola existencia de una causal de impedimento, prevista para actuaciones administrativas, no puede ser utilizada para concluir que se estructuró un conflicto de intereses sancionable con la pérdida de investidura.
Por ello, no comparto que una causal concebida para el ámbito de las actuaciones administrativas pueda ser utilizada, sin mayor elaboración, como soporte suficiente de un juicio de pérdida de investidura. Si el legislador diseñó el artículo 11.14 del CPACA, para regular una hipótesis de abstención administrativa, su traslado al escenario sancionatorio de la función electoral requería una justificación reforzada que explicara por qué dicha previsión podía proyectarse a un ámbito funcional distinto, regido por principios y exigencias propias. Esa justificación no aparece desarrollada con suficiencia en la sentencia SU-082 de 2026, ni tampoco en las decisiones judiciales que dieron lugar al amparo, y que fueron adoptadas por los jueces de lo contencioso administrativo.
En consecuencia, considero que la falta de especificidad del artículo 11.14 del CPACA no es un problema accidental de técnica legislativa, sino una consecuencia de su propio ámbito de aplicación. La norma regula una causal de impedimento propia de la función administrativa y, por ello, no identifica por sí sola el interés material que exige el régimen especial de conflicto de intereses de los concejales. Por esa razón, no puede operar como fundamento autónomo del conflicto de intereses susceptible de conducir a la pérdida de investidura. A lo sumo, la integración de una misma lista electoral puede constituir un dato contextual para el análisis, pero nunca reemplazar la acreditación del interés jurídicamente relevante.
Precisamente, por ello, considero que la causal prevista en el artículo 11.14 del CPACA no resulta aplicable al ámbito de la pérdida de investidura en el marco de la función electoral. La circunstancia de que el legislador haya previsto una determinada hipótesis como causal de impedimento para actuaciones administrativas no significa que esta pueda operar, de manera automática, como fundamento de un conflicto de intereses en materia electoral.
Ello obedece a que la disposición en mención fue concebida para regular supuestos de abstención orientados a preservar la imparcialidad en el ejercicio de la función administrativa y no para definir los elementos constitutivos del conflicto de intereses aplicable a los miembros de corporaciones públicas de elección popular. Por ende, su utilización en un proceso de pérdida de investidura por parte de las autoridades accionadas requería una justificación suficiente, amplia y estricta que explicara por qué una causal diseñada para el ámbito administrativo podía proyectarse a un escenario sancionatorio regido por presupuestos normativos distintos y propios del ejercicio de la función electoral. Por lo demás, al tratarse de derecho sancionatorio, tal examen implica tener en cuenta la prohibición de analogía y el carácter restrictivo de las causales sancionables, al tratarse de garantías fundamentales del derecho al debido proceso.
En consecuencia, la falta de especificidad de la disposición no constituye una deficiencia de su redacción, sino una consecuencia de su ámbito de aplicación. De suerte que el artículo 11.14 del CPACA regula un supuesto de impedimento propio de la función administrativa y, por ello, no permite identificar el interés directo, particular y concreto cuya acreditación exige el régimen de conflicto de intereses en el marco de la función electoral. Precisamente, por esa razón, dicha disposición no resulta apta para operar como fundamento autónomo de un conflicto de intereses susceptible de conducir a la pérdida de investidura, so pena de vulnerar los derechos básicos del derecho sancionador.
Sobre el régimen especial de conflicto de intereses aplicable a los concejales
La conclusión anterior se ve reforzada por la existencia de una regulación especial en materia de conflicto de intereses para los concejales. En efecto, el artículo 70 de la Ley 136 de 1994 establece un parámetro específico para identificar cuándo se compromete el ejercicio imparcial de la función representativa, al referirse a la existencia de un interés directo en la decisión correspondiente y en la afectación del concejal, de su cónyuge o compañero permanente, de determinados familiares o de sus socios. Esta regulación especial responde a la naturaleza propia de la función de representación política y constituye, por lo tanto, el marco normativo llamado a orientar la determinación de los eventos en que puede configurarse un conflicto de intereses en esta materia.
Desde esta perspectiva, el problema no consiste simplemente en armonizar el artículo 11.14 del CPACA con el artículo 70 de la Ley 136 de 1994. El punto decisivo es que ambas disposiciones regulan supuestos normativos diferentes. Mientras la primera establece una hipótesis objetiva de impedimento en actuaciones administrativas, la segunda exige identificar un interés directo, particular, actual y concreto que pueda afectar el ejercicio imparcial de la función representativa. En otras palabras, una regula el apartamiento preventivo en el ámbito administrativo; la otra delimita el presupuesto material de una eventual restricción de derechos políticos en un proceso sancionatorio.
Las anteriores consideraciones adquieren especial relevancia frente al supuesto previsto en el artículo 11.14 del CPACA. En efecto, aunque la integración de una misma lista electoral constituye una circunstancia objetiva, de ella no se deriva necesariamente la existencia de un interés particular, directo, actual y concreto. La afinidad electoral o política, por sí sola, no equivale a un interés jurídicamente relevante, en los términos del régimen especial de conflicto de intereses. Por ende, aun si dicha circunstancia pudiera ser tenida en cuenta como un dato contextual dentro del análisis, no puede sustituir la comprobación material del interés exigido por el ordenamiento jurídico, para justificar una sanción de pérdida de investidura.
Dicho de otro modo, la constatación de que dos personas compartieron una misma lista electoral puede permitir verificar el supuesto objetivo de una causal de impedimento administrativa; sin embargo, no permite identificar, por sí sola, cuál es el interés específico comprometido, ni establecer de qué manera ese interés podría incidir en la decisión sometida a consideración del concejal. Permite, en el mejor de los casos, ubicar un dato de contexto; pero no acredita el elemento material que exige el conflicto de intereses en pérdida de investidura. Por esta razón, el juicio debe construirse desde el régimen especial aplicable y no desde una traslación automática de reglas propias del procedimiento administrativo, que no son susceptibles de ser trasladadas al ámbito sancionatorio, por pérdida de investidura, en el campo electoral.
En este punto, además, la propia sentencia SU-082 de 2026 ofrecía bases suficientes para profundizar en esa conclusión. Ella reiteró que, en el proceso de pérdida de investidura, la constatación de una causal de impedimento no releva al juez de verificar la existencia de un interés directo, particular, actual y concreto; insistió en que no basta una subsunción formal en una regla de abstención; y destacó que, por el carácter sancionatorio de la pérdida de investidura, las causales deben interpretarse de manera estricta. Por ello, estimo que la providencia debió dar un paso adicional y explicitar que la causal del artículo 11.14 del CPACA no tenía aptitud normativa suficiente para sustituir ese análisis material.
En efecto, la constatación de que dos personas integraron una misma lista electoral puede permitir verificar el elemento objetivo previsto en la causal de impedimento administrativa. Sin embargo, no permite identificar cuál es el interés específico comprometido, ni establecer de qué manera este podría afectar el ejercicio imparcial de la función representativa. Es decir, permite acreditar el supuesto objetivo de una causal de impedimento, pero no el elemento subjetivo que exige la configuración de un conflicto de intereses en materia electoral.
Consideraciones finales
Por las razones expuestas, reitero que comparto la decisión adoptada por la Sala Plena de conceder el amparo a favor de las accionantes y de concluir que las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en un defecto fáctico, al no acreditar adecuadamente la existencia de un interés directo, actual, particular y concreto. Sin embargo, considero que la sentencia ofrecía una oportunidad especialmente relevante para precisar que el numeral 14 del artículo 11 del CPACA regula una causal de impedimento concebida para quienes intervienen en actuaciones administrativas y que, precisamente por responder a una finalidad distinta y a un ámbito funcional diverso, no puede operar como fundamento autónomo, ni suficiente, del conflicto de intereses en el marco de la pérdida de investidura de los concejales.
En esa misma línea, la providencia debió destacar con mayor énfasis que el artículo 70 de la Ley 136 de 1994 constituye el parámetro normativo especial llamado a orientar la identificación del conflicto de intereses aplicable a los concejales y que, por consiguiente, una causal diseñada para el ámbito administrativo, no puede proyectarse a un escenario sancionatorio de naturaleza electoral, sin una justificación clara, reforzada y estricta, sujeta a los principios constitucionales del derecho sancionador. Tal precisión habría contribuido a delimitar con mayor claridad la diferencia entre las reglas de abstención preventiva propias de la actuación administrativa y los presupuestos materiales que permiten restringir derechos políticos mediante una sanción de pérdida de investidura.
En suma, aun cuando la integración de una misma lista electoral puede constituir un dato fáctico relevante para el análisis del caso, no puede erigirse, sin más, en fuente normativa suficiente del conflicto de intereses sancionable. En lo que respecta a la pérdida de investidura de concejales, el juicio debe construirse desde el régimen especial aplicable y a partir de la prueba del interés directo, particular, actual y concreto, sin que una causal de impedimento propia y aplicable al procedimiento administrativo, pueda sustituir dicha exigencia. Esta es la razón por la cual aclaro mi voto, haciendo un llamado para que el asunto sea verificado por los jueces de lo contencioso administrativo, al retornar el proceso a su definición.
Fecha ut supra,
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
[1] Expediente digital T-11.212.945, archivo “1_DemandaWeb_Demanda_0TUTELACONSEJODEEDOL(.pdf) NroActua 2-ExpedienteDigital(Demanda)-1”.
[2] Ley 617 de 2000, artículo 48 “Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”.
[3] Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículo 11.14 “Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: […] 14. Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores. […]”.
[4] Expediente digital T-11.212.945, archivo “16Autoqueadmite_20250055000LuisaMari(.pdf) NroActua 6(.pdf) NroActua 6-”.
[5] Expediente digital T-11.212.945, archivo “66RECIBEMEMORIAL_InformeTutelaPI20240(.pdf) NroActua 49(.pdf) NroActua 49-”.
[6] Expediente digital T-11.212.945, archivo “63_MemorialWeb_Otro-RESPUESTATERCEROIN(.pdf) NroActua 48-ExpedienteDigital”.
[7] Alba Esneda Restrepo Aguirre, Ana Felisa Guerra Gaviria, Berenice Carvajal Bernal, Carla Cristina Castaño Cano, Carlos Enrique Uribe Restrepo, Carolina Rodas Álvarez, Claudia Luz Giraldo Gómez, Daniel Mesa Giraldo, Diana López Montoya, Diana Patricia Parra Ramírez, Edwin Stiven Muñoz Quiceno, Emilsen Muñoz Rivera, Estefanía Dávila Guerra, Geany Rendón Osorio, Isabel Cristina Álvarez Mesa, Angela María Mesa Madrid, Wilson de Jesús Álvarez Gaviria, Ana María Álvarez Mesa, Milliam Lorenzo Mesa, Juliana Andrea Tobón Arango, Elkin Oswaldo Cano Naranjo, Juan José Álvarez Mesa, Yerika Daniela Jaramillo Pérez, María Camila Mejía Muñoz, Janeth Eliana Uribe Restrepo, Jhonny Alejandro Marín Restrepo, Johnny Esneider García Muñoz, Jorge Ignacio Mesa Franco, José Rolando Aristizábal Henao, Juan Sebastián Álvarez Zuleta, Juliana Andrea Bolívar M, Kelly Alexandra López, Leidy Joana Franco Parra, Luisa Fernanda Mesa Castrillón, María Natalia Tatis Montoya, Merielen Williams Montoya, Natali Mejía Saldarriaga, Onaldo Dávila Guerra, Ramón Elías Holguín Ruíz, Merlenny Muñoz Rivera, Rodrigo León Bernal Castañeda, Ruby Amparo Holguine, Alberto Ortíz Holguín, Beatriz Cano Sánchez, Mariela Rodríguez López, Luisa María Holguín, Valeria San Juan Duque, Jonny Mejía T, Luis Norberto Álvarez, Rodrigo Andrés Arango, Sara Herrera Urrego, Valentina Franco Parra, William Henry Dávila Ramos y Wilmar Holguín Muño, y el comité directivo de la Red de Mujeres Pública de Itagüí.
[8] Expediente digital T-11.212.945, archivo “79Sentencia_3AB20250055000LuisaM(.pdf) NroActua 60(.pdf) NroActua 60-ExpedienteDigital(Sentencia 1ra)-6”.
[9] Expediente digital T-11.212.945, archivo:
“85RECIBEMEMORIAL_Memorial_IMPUGNCIONTUT2025005(.pdf) NroActua 64(.pdf) NroActua 64-ExpedienteDigital(impugnación)-9”.
[10] Expediente digital T-11.212.945, archivo:
“11_Sentencia_CONFIRMAS_20250055001LUISAMARI_0_20250508155322639.pdf”.
[11] Revisar con el radicado T11212945 en el siguiente enlace:
“https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consulta-y-tramite-de-procesos/tutela/buscador-insistencias”.
[12] Expediente digital T-11.232.143, archivo “1_DemandaWeb_Demanda_Tutelaencontradesent(.pdf) NroActua 2-ExpedienteDigital(Demanda)-1”.
[13] Numeral 6º del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022: “De las inhabilidades de los diputados. Además de las inhabilidades establecidas en la Constitución, la ley y el Código General Disciplinario, no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido diputado: […] 6. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o Único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. Asimismo, esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado consanguinidad, segundo de afinidad o Único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el departamento en la misma fecha. […]”.
[14] Expediente digital T-11.232.143, archivo “12Autoqueadmite_20250161500admitepdf(.pdf) NroActua 7(.pdf) NroActua 7-”.
[15] Demandante de la nulidad electoral.
[16] Coadyuvante del demandante, reconocido en el proceso de nulidad electoral.
[17] Coadyuvante del demandante, reconocida en el proceso de nulidad electoral.
[18] Coadyuvante del demandado, reconocido en el proceso de nulidad electoral.
[19] Expediente digital T-11.232.143, archivo “28CONTESTACIONDE_20250161500Contestac(.pdf) NroActua 15(.pdf) NroActua 15- ”.
[20] Expediente digital T-11.232.143, archivo:
“31_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONTUTELA(.pdf) NroActua 19(.pdf) NroActua 19-ExpedienteDigital(Contestación demanda)-3”.
[21] Expediente digital T-11.232.143, archivo:
“32_110010315000202501615002MemorialWeb20254107324.pdf”.
[22] Expediente digital T-11.232.143, archivo:
“28_MemorialWeb_Respuesta-RNECS20250029219(.pdf) NroActua 17-ExpedienteDigital”.
[23] Expediente digital T-11.232.143, archivo:
“20_110010315000202501615002MemorialWeb2025328211013.pdf”.
[24] Expediente digital T-11.232.143, archivo “34Sentencia_00620250161500TCPJNE(.pdf) NroActua 22(.pdf) NroActua 22-ExpedienteDigital(Sentencia 1ra)-6”.
[25] Magistrado para la época en que se presentó la solicitud.
[26] Revisar con el radicado T11232143 en el siguiente enlace:
“https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consulta-y-tramite-de-procesos/tutela/buscador-insistencias”.
[27] Expediente digital T-11.366.512, archivo “3ED_DemandaPDF(.pdf) NroActua 2-Demanda-1”.
[28] Numeral 6º del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022: “De las inhabilidades de los diputados. Además de las inhabilidades establecidas en la Constitución, la ley y el Código General Disciplinario, no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido diputado: […] 6. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o Único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. Asimismo, esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado consanguinidad, segundo de afinidad o Único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el departamento en la misma fecha. […]”.
[29] Expediente digital T-11.366.512, archivo “10Autoqueadmite_20250001000admitecon(.pdf) NroActua 4-Auto admisorio, inadmisorio o de rechazo”.
[30] Expediente digital T-11.366.512, archivo:
“22CONTESTACIONDE_CONTESTACI_ContestacionTutela20(.pdf) NroActua 12-Contestación Tutela-3”.
[31]Expediente digital 10.860.013, archivo:
“35_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ContestaciondeTute(.pdf) NroActua 20(.pdf) NroActua 20-Contestación Tutela-3”.
[32] Expediente digital T-11.366.512, archivo “38Sentencia_20250001000inahbilid(.pdf) NroActua 22-Sentencia de primera instancia-6”.
[33] Expediente digital T-11.366.512, archivo “Memorial__44Recurso(.pdf) NroActua 31(.pdf) NroActua 31(.pdf) NroActua 31-Impugnación-9”.
[34] Expediente digital T-11.366.512, archivo “3_Sentencia_FALLO20250001001_0_20250618173507204.pdf”.
[35] El accionante allegó dos escritos de forma coetánea: i) el escrito de tutela, que obra en el expediente digital T-11.383.418, archivo “6_MemorialWeb_PeticiOn-ilove_merged12(.pdf) NroActua 9(.pdf) NroActua 9-ExpedienteDigital(Contestación demanda)-3”, folios 94-138; y ii) el escrito de solicitud de medidas provisionales, ubicado en el mismo expediente digital, archivo “1_DemandaWeb_Demanda_TutelaIvanEjeutoria(.pdf) NroActua 2-ExpedienteDigital(Demanda)-1”. Como quiera que ambos exponen la lesión del derecho fundamental al debido proceso al interior del proceso ordinario, ambos se tramitaron por los jueces constitucionales de instancia de forma íntegra como una sola demanda.
[36] Numeral 2º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994: “Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: […] 2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito […]”.
[37] Expediente digital T-11.383.418, “6_MemorialWeb_PeticiOn-ilove_merged12(.pdf) NroActua 9(.pdf) NroActua 9-ExpedienteDigital(Contestación demanda)-3”, folios 94-138.
[38] Ibidem.
[39] Ibidem.
[40] Los tres primeros defectos fueron alegados como sustento de las pretensiones de tutela, mientras que el defecto procedimental absoluto fue desarrollado como fundamento de la solicitud de medida provisional.
[41] Expediente digital T-11.383.418, archivo “18Autoqueadmite_20250024700Admiteokp(.pdf) NroActua 8(.pdf) NroActua 8-”.
[42] Expediente digital T-11.383.418, archivo “30RECIBEMEMORIAL_InformeTutelaPI20250(.pdf) NroActua 16(.pdf) NroActua 16-”.
[43] Expediente digital T-11.383.418, archivo “24_MemorialWeb_Respuesta-20250024700Inform(.pdf) NroActua 14(.pdf) NroActua 14-ExpedienteDigital(Contestación demanda)-3”.
[44] Demandante en el proceso de pérdida de investidura.
[45] Expediente digital T-11.383.418, archivo “35Sentencia_20250024700BARRERAMU(.pdf) NroActua 22(.pdf) NroActua 22-ExpedienteDigital(Sentencia 1ra)-6”.
[46] Expediente digital T-11.383.418, archivo “4Sentencia_20250024701RELEVANCI(.pdf) NroActua 5(.pdf) NroActua 5-ExpedienteDigital(Sentencia 2da)-10”.
[47] Expediente digital T-11.212.145, archivo “SALA 9-2025- AUTO SALA DE SELECCION DEL 30 DE SEPTIEMBRE DE 2025- NOTIFICADO EL 15 DE OCTUBRE DE 2025.pdf”.
[48] Expediente digital T-11.212.145, archivo “T-11.200.105_y_otros_informes.pdf”.
[49] Expediente digital T-11.212.145, archivo “Auto_pruebas_y_acceso_expediente_T-11.212.945_AC.pdf”.
[50] Expediente digital T-11.212.945, archivo “Respuesta Oficio OPTB-456-2025.pdf”.
[51] Expediente digital T-11.212.945, archivo “INFORME SOBRE TUTELA CORTE CONSTITUCIONAL.pdf”.
[52] Expediente digital T-11.212.945, archivo “CONSEJO DE ESTADO.docx”.
[53] Expediente digital T-11.212.945, archivo “CNE-I-2025-007157.pdf”.
[54] Expediente digital T-11.212.945, archivo “T-11.212.945 LUISA MARIA ZAPATA BERNAL 5144 2025.pdf”.
[55] Expediente digital T-11.212.945, archivo “OFICIO REMISORIO N°.0951 DEL 13 DE NOVIEMBRE DEL 2025.pdf”.
[56] Expediente digital T-11.212.945, archivo “Correo[12-Nov-25-10-27-37].pdf”.
[57] Expediente digital T-11.212.945, archivo “2025-11-11 Oficio 2025-1133 responde PQRSDF (1).pdf”.
[58] Expediente digital T-11.212.945, archivo “CNE-I-2025-007157.pdf”.
[59] Expediente digital T-11.212.945, archivo “PRONUNCIAMIENTO DE REGISTRADURIA EN EL PROCESO 2.pdf”.
[60] Expediente digital T-11.212.945, archivo “EXPEDI~1.DOC”.
[61] Expediente digital T-11.212.945, archivo “2025-11-11 Oficio 2025-1133 responde PQRSDF (1).pdf”.
[62] Expediente digital T-11.212.945, archivo “Correo[10-Nov-25-5-48-36].pdf”.
[63] Expediente digital T-11.212.945, archivo “2025-EE-338803-Comunicacion_Enviada-15302590.pdf_2025-EE-338803.pdf”.
[64] Expediente digital T-11.212.945, archivo “oficio n° 11-991 HTM.pdf”.
[65] Expediente digital T-11.212.945, archivo “651617.pdf”.
[66] Quien mediante Resolución 02308 del 1º de agosto de 2022 asumió la administración del FSE del Colegio Casa del Conocimiento y sus sedes. Expediente digital T-11.212.945, archivo “OFICIO RESPUESTA CONSEJO DE ESTADO_100333.pdf”.
[67] Expediente digital T-11.212.145, archivo“RESPUE~1.PDF”.
[68] Expediente digital T-11.212.145, archivo:
“INFORME SOBRE TUTELA CORTE CONSTITUCIONAL.pdf”.
[69] Expediente digital T-11.212.145, archivo “CGQ-6361.pdf”.
[70] Institución educativa en la que laboró el accionante como profesor de matemáticas y frente a la cual fungió como representante de profesores en el consejo directivo. Expediente digital T-11.212.145, archivo “T-11.212.945 AC OPTB-456-25 Auto de ....pdf”.
[71] Ibidem.
[72] Expediente digital T-11.212.145, archivo “Auto_de_pruebas_Corte_Constitucional expediente T11.383.418.pdf”.
[73] Expediente digital T-11.212.145, archivo “Auto_vinculacion__requerimiento.pdf”.
[74] Expediente digital T-11.212.145, archivo “RESPUESTA A OFICIO OPTB-481-2025.pdf”.
[75] Expediente digital T-11.212.145, archivo “RESPUE~1.PDF”
[76] Rector del Colegio Indígena Casa del Conocimiento del corregimiento de La Chorrera, cuya autoridad se consideró que José Benhur Teteye Boryay se encontraba inhabilitado para el cargo de diputado del Amazonas. Expediente digital T-11.212.145, archivo “Respuesta Edwin Teteye a la Corte Constitucional.pdf”.
[77] Expediente digital T-11.212.145, archivo “T-11.212.945AC_OPTB-007-26.pdf”.
[78] Expediente digital T-11.212.145, archivo “OFICIO .pdf”.
[79] Expediente digital T-11.212. 145, archivo “PRONUN~1.PDF”.
[80] Demandado dentro del proceso de nulidad electoral con radicado 25001-23-41000-2024-00098-00, al considerársele incurso en la inhabilidad prevista en el numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022.
[81] Demandante dentro proceso de nulidad electoral con radicado 25001-23-41000-2024-00098-00.
[82] Expediente digital T-11.212.145, archivo “OFICIO .pdf”.
[83] Expediente digital T-11.212.145, archivo “Auto_actualizacion_de_terminos_exp_T-11.212.945_AC.pdf”.
[84] Expediente digital T-11.212.145, archivo “Auto_pruebas_RNEC_T-11.212.945_AC.pdf”.
[85] Expediente digital T-11.212.945, archivo “T - 11.212.945 - T - 11.232.143 ....pdf”
[86] Tal como se referenció en el Auto del 11 de diciembre de 2025, visible en el expediente digital T-11.212.945, archivo “Auto_actualizacion_de_terminos_exp_T-11.212.945_AC.pdf”.
[87] Corte Constitucional, sentencias T-792 de 2010, T-511 de 2011, SU-773 de 2014, SU-116 de 2018 y SU-261 de 2021.
[88] Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 25) y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 2).
[89] Corte Constitucional, Sentencia SU-116 de 2018.
[90] Corte Constitucional, sentencias T-079 de 1993, T-231 de 1994, T-008 de 1998, T-260 de 1999 y SU-116 de 2018.
[91] Existen puntuales excepciones; para tal efecto, revisar Sentencias SU-034 de 2018, T-322 de 2019 y T-023 de 2023, entre otras.
[92] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
[93] Al respecto, ver las Sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014.
[94] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
[95] Corte Constitucional, Sentencia T-102 de 2006.
[96] Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 2017.
[97] Ibidem.
[98] Corte Constitucional, Sentencia T-173 de 1993.
[99] Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 2017.
[100] Corte Constitucional, Sentencia T-114 de 2002 y T-379 de 2007.
[101] Corte Constitucional, Sentencias T-114 de 2002 y T-540 de 2013.
[102] Corte Constitucional, Sentencia SU-498 de 2016.
[103] Corte Constitucional, Sentencia T-610 de 2015.
[104] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
[105] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2015.
[106] Corte Constitucional, Sentencias T-594 de 1992, T-511 de 1993, T-328 de 1994, T-340 de 1994, T-524 de 1994, T-470 de 1998 y T-1318 de 2005.
[107] Corte Constitucional, Sentencia T- 102 de 2006.
[108] Corte Constitucional, Sentencias T-635 de 2010 y T-586 de 2012.
[109] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
[110] Corte Constitucional, Sentencia T-102 de 2006.
[111] Corte Constitucional, Sentencias T-264 de 2009 y T-386 de 2010.
[112] Lo anterior supone identificar que la pretensión de amparo se vincule con la satisfacción de un derecho constitucional. Tal examen permite, incluso, la intervención del juez de tutela en presencia de un debate aparentemente legal o económico, siempre y cuando sea evidente la necesidad de salvaguardar un derecho fundamental. Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, C-590 de 2005 y T-1061 de 2012.
[113] Corte Constitucional, Sentencia T-137 de 2017.
[114] Alba Esneda Restrepo Aguirre, Ana Felisa Guerra Gaviria, Berenice Carvajal Bernal, Carla Cristina Castaño Cano, Carlos Enrique Uribe Restrepo, Carolina Rodas Álvarez, Claudia Luz Giraldo Gómez, Daniel Mesa Giraldo, Diana López Montoya, Diana Patricia Parra Ramírez, Edwin Stiven Muñoz Quiceno, Emilsen Muñoz Rivera, Estefanía Dávila Guerra, Geany Rendón Osorio, Isabel Cristina Álvarez Mesa, Angela María Mesa Madrid, Wilson de Jesús Álvarez Gaviria, Ana María Álvarez Mesa, Milliam Lorenzo Mesa, Juliana Andrea Tobón Arango, Elkin Oswaldo Cano Naranjo, Juan José Álvarez Mesa, Yerika Daniela Jaramillo Pérez, María Camila Mejía Muñoz, Janeth Eliana Uribe Restrepo, Jhonny Alejandro Marín Restrepo, Johnny Esneider García Muñoz, Jorge Ignacio Mesa Franco, José Rolando Aristizábal Henao, Juan Sebastián Álvarez Zuleta, Juliana Andrea Bolívar M, Kelly Alexandra López, Leidy Joana Franco Parra, Luisa Fernanda Mesa Castrillón, María Natalia Tatis Montoya, Merielen Williams Montoya, Natali Mejía Saldarriaga, Onaldo Dávila Guerra, Ramón Elías Holguín Ruíz, Merlenny Muñoz Rivera, Rodrigo León Bernal Castañeda, Ruby Amparo Holguine, Alberto Ortíz Holguín, Beatriz Cano Sánchez, Mariela Rodríguez López, Luisa María Holguín, Valeria San Juan Duque, Jonny Mejía T, Luis Norberto Álvarez, Rodrigo Andrés Arango, Sara Herrera Urrego, Valentina Franco Parra, William Henry Dávila Ramos y Wilmar Holguín Muño, y el comité directivo de la Red de Mujeres Pública de Itagüí.
[115] Corte Constitucional, Sentencias T-070 de 2018 y SU-213 de 2022.
[116] Artículo 71 del Código General del Proceso.
[117] Sentencia SU-067 de 2022.
[118] Sentencia T-1062 de 2010.
[119] Corte Constitucional, Auto 1143 de 2025.
[120] Artículo 250 del CPACA: “[…] son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria; 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados; 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición; 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia; 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación; 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar; 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida; 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
[121] Se recuerda que esta Corporación en Sentencia SU-388 de 2023 incluyó también este tipo de providencias como presupuesto de procedencia.
[122] Demandante de la nulidad electoral.
[123] Coadyuvante del demandante, reconocido en el proceso de nulidad electoral.
[124] Coadyuvante del demandante, reconocida en el proceso de nulidad electoral.
[125] Coadyuvante del demandado, reconocido en el proceso de nulidad electoral.
[126] Corte Constitucional, Auto 1143 de 2025.
[127] Véase supra, nota 82.
[128] Se recuerda que esta Corporación en Sentencia SU-388 de 2023 incluyó también este tipo de providencias como presupuesto de procedencia.
[129] Corte Constitucional, Auto 1143 de 2025.
[130] Véase supra, nota 82.
[131] Se recuerda que esta Corporación en Sentencia SU-388 de 2023 incluyó también este tipo de providencias como presupuesto de procedencia.
[132] Corte Constitucional, Auto 1143 de 2025.
[133] Véase supra, nota 82.
[134] Código General del Proceso, artículo 287 “Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad. El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal”.
[135] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia rad. 25000-23-42-000-2014-04339-01 (3223-17), 12 de abril de 2018.
[136] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-01, índice 00061.
[137] Se recuerda que esta Corporación en Sentencia SU-388 de 2023 incluyó también este tipo de providencias como presupuesto de procedencia.
[138] Expediente digital T-11.212.945, archivo:
“1_DemandaWeb_Demanda_0TUTELACONSEJODEEDOL(.pdf) NroActua 2-ExpedienteDigital(Demanda)-1”.
[139] Corte Constitucional, Sentencias C-590 de 2005, SU-069 de 2018, SU-257 de 2021, SU-273 de 2022, SU-168 de 2023 y SU-218 de 2024.
[140] Tal como se explicó en la verificación de presupuestos generales de procedencia; ver tabla 5.
[141] Corte Constitucional, Sentencias SU-053 de 2015 y SU-228 de 2021.
[142] Corte Constitucional, Sentencia SU-304 de 2024 y SU-228 de 2021.
[143] Accionante en el expediente T-11.212.945.
[144] Accionante en el expediente T-11.212.945.
[145] Accionante en el expediente T-11.383.418.
[146] Accionante en el expediente T-11.232.143.
[147] Accionante en el expediente T-11.366.512.
[148] Corte Constitucional, Sentencia SU-299 de 2022, reiterada en la SU-322 de 2024.
[149] Corte Constitucional, Sentencia SU-273 de 2022.
[150] Corte Constitucional, Sentencia SU-218 de 2024.
[151] Ibidem.
[152] Consejo de Estado, Sala Primera Especial de Decisión de la Sala Plena, Sentencia rad. 11001-03-15-000- 2018-02151-00(PI), 4 de octubre de 2018.
[153] Corte Constitucional, Sentencia SU-1159 de 2003.
[154] De conformidad con el artículo 183 de la Constitución y el artículo 48 de la Ley 617 de 2000. Sin embargo, otra causal también es la consagrada en el artículo 110 constitucional relacionada con la prohibición a quienes desempeñan funciones públicas, de hacer contribuciones a partidos, candidatos o movimientos políticos.
[155] Corte Constitucional, Sentencias SU-424 de 2016, SU-474 de 2020, SU-326 de 2022, SU-073 de 2020 y SU-501 de 2024.
[156] Ley 1881 de 2018. Artículo 1°, inciso 1°.
[157] Corte Constitucional, Sentencia C-146 de 2021. Dicha providencia hace referencia a lo siguiente: “Artículo 1 de la Ley 1881 de 2018. La conducta debe ser “dolosa o gravemente culposa”.
[158] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Sentencia del 19 de febrero de 2019rad.11001-03-15-000-2018-02417-00(PI).
[159] Por ejemplo: Corte Constitucional, Sentencia SU-516 de 2019.
[160] Corte Constitucional, Sentencia SU-516 de 2019.
[161] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia rad. 68001-23-33-000-2020-00172-0, 21 de mayo de 2021.
[162] Corte Constitucional, Sentencia SU-632 de 2017.
[163] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia rad. 66001-23-33-000-2015-00177-01 (PI), 2 de junio de 2016.
[164] Sección Primera del Consejo de Estado, Sentencia del 21 de mayo de 2021, expediente 68001-23-33-000-2020-00172-01; reiterada por la misma corporación en Sentencia del 15 de diciembre de 2023, expediente 76001-23-33-000-2023-00550-01.
[165] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 25 de mayo de 2017, expediente rad. 81001-23-39-000-2015-00081-01(PI), 25 de mayo de 2017; reiterada en Sentencia rad. 15001-23-33-000-2020-00065-01, 11 de marzo de 2021.
[166] Consejo de Estado, Sala Quince Especial de Decisión de la Sala Plena, Sentencia del 16 de septiembre de 2024, rad. 11001-03-15-000-2020-03426-00. Decisión referenciada por la Corte Constitucional en Sentencia SU-292 de 2025.
[167] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 11001-03-28-000-2010-00121-00, 15 de abril de 2011.
[168] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 11001-03-28-000-2006-00122-00(4063-4055), 2 de octubre de 2009.
[169] Sección Quinta del Consejo de Estado, Sentencia de 9 de marzo de 2012, expediente 11001-03-28-000-2011-00004-00.
[170] CPACA, artículo 139.
[171] CPACA, artículo 275.
[172] Corte Constitucional, Sentencia SU-326 de 2022.
[173] Corte Constitucional, Sentencia C-106 de 2018.
[174] Corte Constitucional, Sentencia C-1412 de 2000.
[175] Corte Constitucional, Sentencia C-106 de 2018.
[176] Corte Constitucional, Sentencia SU-115 de 2019.
[177] Presidencia de la República. Decreto Ley 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral”.
[178] Ibidem. Artículo 1º.
[179] Corte Constitucional, Sentencias SU-566 de 2019 y SU-207 de 2022.
[180] Corte Constitucional, Sentencia C-147 de 1998.
[181] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Sentencia rad. 11001-03-06-000-2015-00058-00 (2251), 30 de abril de 2015.
[182] Corte Constitucional, Sentencia C-438 de 2013.
[183] Corte Constitucional, Sentencia SU-205 de 2025.
[184] Ibidem.
[185] Corte Constitucional, Sentencia C-024 de 2017.
[186] Corte Constitucional, Sentencia T-085 de 2012.
[187] Corte Constitucional, Sentencias C-054 de 2019, SU-566 de 2019 y SU-342 de 2024.
[188] Corte Constitucional, Sentencias C-147 de 1998, SU-207 de 2022 y SU-342 de 2024.
[189] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencias 05001-23-33-000-2023-01258-02, 12 de septiembre de 2024 y 25000-23-41-000-2024-00052-02, 21 de agosto de 2025; y Corte Constitucional, Sentencia SU-207 de 2022.
[190] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de Unificación 11001-03-28-000-2015-00051-00, 7 de junio de 2016.
[191] Ibidem.
[192] Corte Constitucional, Sentencia SU-632 de 2017, Sentencia SU-326 de 2022 y Auto 426 de 2019.
[193] Corte Constitucional, Sentencias T-1285 de 2005 y C-254A de 2012.
[194] Corte Constitucional, Sentencia C-207 de 2003.
[195] Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de 2016.
[196] Corte Constitucional, Sentencia T-284 de 2006.
[197] Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de 2016.
[198] Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencias del 11 de diciembre de 2007 (exp. 11001-03- 15-000-2006-01308-00 [PI]), del 12 de septiembre de 2023 (exp. 11001-03-15-000-2023-00145-01 [PI]), del 8 de septiembre de 2020 (exp. 11001-03-15-000- 2019-04145-01 [PI]) y del 11 de octubre de 2021 (11001-03-15-000-2019-01599-00 [PI]).
[199] Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 12 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2023-00145-01 [PI].
[200] Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 27 de septiembre de 2016, exp. 11001-03-15-000-2014-03886-00.
[201] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 15 de diciembre de 2023, exp. 76001-23-33-000-2023-00550-01.
[202] Consejo de Estado, Sala Plena, Salvamento de voto de la consejera Rocio Araujo Oñate a la Sentencia rad. 11001-03-15-000-2014-03886-00, 27 de septiembre de 2016.
[203] Consejo de Estado, Sala Plena, Salvamentos de voto de las consejeras Rocio Araujo Oñate y Sandra Lisset Ibarra Vélez, y aclaración de la consejera Stella Conto Díaz del Castillo a la Sentencia rad. 11001-03-15-000-2014-03886-00, 27 de septiembre de 2016.
[204] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia rad. 81001-23-39-000-2015-00081-01, 25 de mayo de 2017.
[205] La calificación del grado de culpa fue incorporada por el legislador.
[206] Al respecto revisar: Consejo de Estado, 1. Sentencia rad. 73001-23-33- 005-2016-00620-01(PI), 2 de agosto de 2017; 2. Sentencia rad. 76001-23-33-004-2016-01077-01(PI), 2 de agosto de 2017; 3. Sentencia rad. 54001-23-33-000-2016-00346-01(PI), 21 de septiembre de 2017; 4. Sentencia rad. 68001-23-33-000-2016-01393-01(PI), 12 de octubre de 2017; 5. Sentencia rad. 76001-23-33-004-2016-01478-01(PI), 20 de octubre de 2017; 6. Sentencia rad. 25000- 23-42-000-2015-06456-01(PI), 27 de octubre de 2017; 7. Sentencia rad. 66001-23-33-002-2016- 00055-01(PI), 10 de noviembre de 2017; 8. Sentencia rad. 66001-23-33-000-2017-00089-01(PI), 1 de febrero de 2018; 9. Sentencia rad. 17001-23-33-000-2016-00473-01(PI), 10 de mayo de 2018; 10. Sentencia rad. 05001-23-33-000-2013-01876-01(PI), 18 de mayo de 2018; 11. Sentencia rad. 70001-23-33-000-2019-00274-01(PI), 24 de mayo de 2018; 12. Sentencia rad. 68001- 23-33-000-2017-01224-01(PI), 24 de mayo de 2018; 13. Sentencia rad. 66001-23-33-000-2016-00080- 01(PI), 8 de junio de 2018; 14. Sentencia rad. 66001-23-33-002-2015-00293-01(PI), 8 de junio de 2018; 15. Sentencia rad. 76001-23-33-000-2018-00572-01(PI), 3 de mayo de 2019; 16. Sentencia rad. 81001-23-39-000-2016-00056-01(PI), 16 de mayo de 2019; 17. Sentencia rad. 05001- 23-33-000-2018-00666-01(PI), 13 de junio de 2019; 18. Sentencia rad. 13001-23-33-000-2018- 00738-01(PI), 19 de septiembre de 2019; 19. Sentencia rad. 54001-23-33-000-2019-00091-01 (PI), 16 de abril de 2020; 20. Sentencia rad. 68001-23-33-000-2020-00032-01(PI), 28 de enero de 2021; 21. Sentencia rad. 68001-23-33-000-2020-00089-01(PI), 4 de febrero de 2021; 22. Sentencia rad. 68001-23-33-000-2019-00916-01(PI), 4 de febrero de 2021; 23. Sentencia rad. 47001-23-33-000- 2020-00550-01(PI), 11 de marzo de 2021; 24. Sentencia rad. 15001-23-33-000-2020-01680-01(PI), 11 de marzo de 2021; 25. Sentencia rad. 85001-23-33-000-2020-00016-02(PI), 18 de marzo de 2021; 26. Sentencia rad. 68001-23-33-000-2020-00172-01(PI), 21 de mayo de 2021; 27. Sentencia rad. 17001-23-33-000-2019-00573-01(PI), 27 de mayo de 2021; 28. Sentencia rad. 05001- 23-33-000-2019-01747-01(PI), 24 de junio de 2021; 29. Sentencia rad. 13001-23-33-000-2020-00023- 01(PI), 24 de junio de 2021; 30. Sentencia rad. 68001-23-33-000-2019-00942-01(PI), 24 de junio de 2021; 31. Sentencia rad. 44001-23-40-000-2020-00232-01(PI), 29 de julio de 2021; 32. Sentencia rad. 50001-23-33-000-2021-00094-01(PI), 26 de agosto de 2021; 33. Sentencia rad. 63001- 23-33-000-2020-00417-01(PI)A, 26 de agosto de 2021; 34. Sentencia rad. 05001-23-33-000-2019- 02158-01(PI), 30 de septiembre de 2021; 35. Sentencia rad. 05001-23-33-000-2021-00618-01(PI), 25 de noviembre de 2021; 36. Sentencia rad. 13001-23-33-000-2020-00573-01, 3 de febrero de 2022; 37. Sentencia rad. 68001-23-33-000-2021-00181-01, 10 de febrero de 2022; 38. Sentencia rad. 05001-23-33-000-2024-00709-02 (PI), 23 de octubre de 2025; y 39. Sentencia rad. 0501-23-33-000-2025-00218-01 (PI), 30 de octubre de 2025.
[207] Consejo de Estado, Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Sentencia rad. 11001-03-15-000-2018-02151-00 (PI), 4 de octubre de 2018, expediente; Consejo de Estado, Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Sentencia rad. 11001-03-15-000-2018-02417-00 (P.I.), 19 de febrero de 2019; y Consejo de Estado, Sala Séptima Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Sentencia rad. 11001-03-15-000-2018-03883-00 (PI), 20 de febrero de 2019.
[208] Consejo de Estado, Sala Diez Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, Aclaración de voto de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez a la Sentencia rad. 11001-03-15-000-2018-02035-00 (PI), 18 de septiembre de 2018; Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión de Pérdida Investidura, Aclaración de voto de la consejera Lucy Jeannette Bermúdez a la Sentencia rad. 11001-03-15-000-2019-01602-00(PI), 11 de mayo de 2020; y Consejo de Estado, Sala Plena del Consejo de Estado, Salvamento de voto del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas a la Sentencia rad. 11001-03-15-000-2019-04145-01(PI), 8 de septiembre de 2020.
[209] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia rad. 11001-03-25-000-2005-00068-00, 28 de noviembre de 2017.
[210] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Dieciséis, Sentencia rad. 11001-03-15-000-2016-02279-00(PI), 6 de junio de 2017; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia rad. 11001-03-25-000-2005-00068-00, 28 de noviembre de 2017 y otras.
[211] Corte Constitucional, Sentencias SU-379 de 2019 y SU-501 de 2024.
[212] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; Sentencia del 23 de marzo de 2010, expediente 11001-03-15-000-2009-00198-00; Sentencia del 9 de noviembre de 2016, expediente 11001-03-15-000-2014-03117-00; Sentencia del 8 de septiembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021-00068-00; Sentencia del 31 de julio de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024-01431-00. También, Sección Primera del Consejo de Estado, Sentencia del 4 de septiembre de 2025, expediente 50001-23-33-000-2024-00302-01. Igualmente, salvamento de voto expresado por el consejero Pablo Andrés Córdoba Acosta a la Sentencia del 30 de octubre de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el expediente 05001-23-33-000-2025-00218-01.
[213] Ibidem.
[214] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; Sentencia del 23 de marzo de 2010, expediente 11001-03-15-000-2009-00198-00; Sentencia del 9 de noviembre de 2016, expediente 11001-03-15-000-2014-03117-00; Sentencia del 8 de septiembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021-00068-00; Sentencia del 31 de julio de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024-01431-00. También, salvamento de voto expresado por el consejero Pablo Andrés Córdoba Acosta a la Sentencia del 30 de octubre de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el expediente 05001-23-33-000-2025-00218-01.
[215] Ibidem.
[216] Corte Constitucional, Sentencia SU-339 de 2024.
[217] Corte Constitucional, Sentencia C-371 de 2000.
[218] Corte Constitucional, Sentencia SU-339 de 2024.
[219] Ibidem.
[220] Corte Constitucional, Sentencia C-106 de 2018.
[221] Corte Constitucional, Sentencias C-015 de 1994, C-558 de 1994, SU-625 de 2015, C-106 de 2018, SU-566 de 2019 y SU-207 de 2022.
[222] Corte Constitucional, Sentencia C-106 de 2018.
[223] Corte Constitucional, Sentencia C-483 de 1998, SU-515 de 2013, SU-625 de 2015 y C-106 de 2018.
[224] Corte Constitucional, Sentencia C-106 de 2018.
[225] Corte Constitucional, Sentencia SU-115 de 2019.
[226] Ibidem.
[227]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia rad. 15001-23-33-000-2019-00588-01, 21 de enero del 2021.
[228] El empleado público es aquel que está vinculado a la administración mediante una relación legal y reglamentaria, nombrado y posesionado en los respectivos empleos que han sido creados, de conformidad con la nomenclatura, clasificación, funciones, requisitos y grado salarial, expresamente previstos en las normas pertinentes. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 30 mayo de 2019, radicado 11001-03-28-000-2018-00091-00, 11001-03-28-000-2018-00601-00.
[229] El Consejo de Estado ha entendido por autoridad “el ejercicio del poder público en poder de mando, que, por consiguiente, ubica en un extremo a los particulares obligados a obedecer, aún por medio de la fuerza pública: que permite nombrar y remover libremente empleados subordinados, aun por medio de delegación: y que autoriza sancionar a los empleados con suspensiones, multas y destituciones”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 22 de enero de 2008, radicado 11001-03 -15-000-2007-00163-00(PI).
[230] Se refiere a los poderes decisorios de mando o imposición de sanciones que ostentan quienes se encuentran en cargos de administración nacional, departamental, municipal o de los órganos electorales y de control con capacidad para “hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc. Consultar “https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/biblioteca/libros/2019pr/ElecTer/Libro_elecciones_territoriales.pdf”.
[231] De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, se parte de un extremo temporal final que sería el día de la celebración de los respectivos comicios, para contabilizar el término inhabilitante hacía atrás hasta completar los 12 meses, que constituiría el extremo temporal inicial de este factor temporal. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 30 mayo de 2019, radicado 11001-03-28-000-2018-00091-00, 11001-03-28-000-2018-00601-00.
[232] Si bien la corte se refiere únicamente a 4 elementos estructurantes de la causal de inelegibilidad por parentesco, mientras que en la jurisprudencia del Consejo de Estado se identifican 5, lo cierto es que la diferencia antes señalada no implica que existan criterios opuestos entre ambas cortes. En efecto, la Sentencia SU-329 de 2024 señaló que, de la revisión del segundo supuesto enunciado en la jurisprudencia constitucional, se advierte que este Tribunal agrupa en un solo ítem los requisitos objetivo y modal desarrollados de forma independiente por el Consejo de Estado. Por ende, la jurisprudencia de esta Corporación tiene en cuenta tanto la calidad de funcionario público del pariente, como el ejercicio de la autoridad civil y política por parte de aquel.
[233] El término funcionario se refiere a todos los servidores que prestan servicios a una entidad pública y ejercen las funciones que a estas corresponden, es decir a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Sala 021 Especial de Decisión, Sentencia de 12 de marzo de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2018-04505-00(PI).
[234] El Consejo de Estado ha entendido por autoridad “el ejercicio del poder público en poder de mando, que, por consiguiente, ubica en un extremo a los particulares obligados a obedecer, aún por medio de la fuerza pública: que permite nombrar y remover libremente empleados subordinados, aun por medio de delegación: y que autoriza sancionar a los empleados con suspensiones, multas y destituciones”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 22 de enero de 2008, radicado 11001-03 -15-000-2007-00163-00(PI).
[235] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 30 mayo de 2019, exp. 11001-03-28-000-2018-00091-00, 11001-03-28-000-2018-00601-00.
[236] Corte Constitucional, Sentencia C-396 de 2021.
[237] Consejo de Estado, Sentencia del 11 de diciembre de 2008, exp 76001-23-31-000-2008-00175-01.
[238] Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia 28 de enero de 2003, expediente 11001-03-15-000-2001-0283-01.
[239] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 20001-23-31-000-2003-03762-01, 2 de septiembre de 2005.
[240] Ibidem.
[241] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencias rad. 52001-23-31-000-2011-00663-01, 12 de agosto de 2013; rad. 15001-23-33-000-2019-00579-02, 12 de marzo de 2020, y rad. 44001-23-40-000-2019-00184-01, 10 de septiembre de 2020.
[242] Corte Constitucional, Sentencia SU-207 de 2022.
[243] Ibidem.
[244] Corte Constitucional, Sentencia SU-329 de 2024.
[245] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia rad. 11001-03 -15-000-2007-00163-00(PI), 22 de enero de 2008.
[246] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. exp. 2334, 3 de diciembre de 1999.
[247] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 11001-03-28-000-2018-00091-00, 30 mayo de 2019.
[248] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 11001-03-28-000-2018-00048-00, 11001-03-28-000-2018-00017-00, 7 febrero de 2019.
[249] Es importante mencionar que, a pesar de que el artículo 190 de la Ley 136 de 1994 está circunscrito a la administración municipal (conforme al objeto de dicha ley), este constituye el precepto que define expresamente el concepto de “dirección administrativa”, razón por la cual ha sido empleado por la jurisprudencia como criterio orientador para delimitar el alcance de la autoridad administrativa. No obstante, ello no implica que únicamente los cargos allí previstos detenten dirección administrativa, sino que su contenido sirve como parámetro interpretativo para identificar cuándo un empleo detenta dicha calidad.
[250] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia rad. 00016, 8 de mayo de 2007.
[251] Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia rad. 230012331000200800089-01, 15 de mayo de 2008.
[252] Ibidem.
[253] Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia rad. 25000234200020160369301, 25 de mayo de 2017, reiterada por la Sección Primera en Sentencia rad. 76001233300020230055001, 15 de diciembre de 2023.
[254] Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 28 de enero de 2021, rad. 76001-23-33-000-2020-00013-01.
[255] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 30 mayo de 2019, rad. 11001-03-28-000-2018-00091-00.
[256] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 7 febrero de 2019, rads. 11001-03-28-000-2018-00048-00 y 11001-03-28-000-2018-00017-00.
[257] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 5 de noviembre de 1991. Rad. No. 413.
[258] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 1 de febrero de 2000, Rad. AC-7974.
[259] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de 5 de junio de 2003, Rad. 73001-23-31-000-2000-03653-02 (3090).
[260] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 11 de febrero de 2008, Rad. 11001-03-15-000-2007-00287-00-, reiterado en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de febrero de 2011, exp. 11001-03-15-000-2010-01055-00 (PI).
[261] Al respecto consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sentencia del 4 de agosto de 2016, radicación 54001-23-33-000-2016-00008-01; Consejo de Estado, Sentencia del 9 de abril de 2015, radicación 11001-03-28-000-2014-00061-00; Consejo de Estado, Sentencia del 12 de marzo de 2015, radicación 11001-03-28-000-2014-00019-00; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 19 de febrero de 2015 radicado 11001-03-28-000-2014-00045-00; Consejo de Estado, Sentencia del 15 de diciembre de 2014, radicación 11001-03-28-000-2014-00047-00.
[262] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 7 de febrero del 2019, Rad. 11001-03-28-000-2018-00048-00.
[263] “Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”.
[264] Decreto 1278 de 2002. Artículo 6º.
[265] Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, Artículo 10: “Funciones de Rectores o Directores. El rector o director de las instituciones educativas públicas, que serán designados por concurso, además de las funciones señaladas en otras normas, tendrá las siguientes: 10.1. Dirigir la preparación del Proyecto Educativo Institucional con la participación de los distintos actores de la comunidad educativa. 10.2. Presidir el Consejo Directivo y el Consejo Académico de la institución y coordinar los distintos órganos del Gobierno Escolar. 10.3. Representar el establecimiento ante las autoridades educativas y la comunidad escolar. 10.4. Formular planes anuales de acción y de mejoramiento de calidad, y dirigir su ejecución. 10.5. Dirigir el trabajo de los equipos docentes y establecer contactos interinstitucionales para el logro de las metas educativas. 10.6. Realizar el control sobre el cumplimiento de las funciones correspondientes al personal docente y administrativo y reportar las novedades e irregularidades del personal a la secretaría de educación distrital, municipal, departamental o quien haga sus veces. 10.7. Administrar el personal asignado a la institución en lo relacionado con las novedades y los permisos. 10.8. Participar en la definición de perfiles para la selección del personal docente, y en su selección definitiva. 10.9. Distribuir las asignaciones académicas, y demás funciones de docentes, directivos docentes y administrativos a su cargo, de conformidad con las normas sobre la materia. 10.10. Realizar la evaluación anual del desempeño de los docentes, directivos docentes y administrativos a su cargo. 10.11. Imponer las sanciones disciplinarias propias del sistema de control interno disciplinario de conformidad con las normas vigentes. 10.12. Proponer a los docentes que serán apoyados para recibir capacitación. 10.13. Suministrar información oportuna al departamento, distrito o municipio, de acuerdo con sus requerimientos. 10.14. Responder por la calidad de la prestación del servicio en su institución. 10.15. Rendir un informe al Consejo Directivo de la Institución Educativa al menos cada seis meses. 10.16. Administrar el Fondo de Servicios Educativos y los recursos que por incentivos se le asignen, en los términos de la presente ley. 10.17. Publicar una vez al semestre en lugares públicos y comunicar por escrito a los padres de familia, los docentes a cargo de cada asignatura, los horarios y la carga docente de cada uno de ellos. 10.18. Las demás que le asigne el gobernador o alcalde para la correcta prestación del servicio educativo”.
[266] Ley 715 de 2001. Artículo 13.
[267] Ley 715 de 2001. Artículo 12.
[268] Decreto 4791 de 2008 “Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 11, 12, 13 y 14 de la Ley 715 de 2001 en relación con el Fondo de Servicios Educativos de los establecimientos educativos estatales”. Artículo 6°. “Responsabilidades de los rectores o directores rurales. En relación con el Fondo de Servicios Educativos, los rectores o directores rurales son responsables de: 1. Elaborar el proyecto anual de presupuesto del Fondo de Servicios Educativos y presentarlo para aprobación al consejo directivo. 2. Elaborar el flujo de caja anual del Fondo de Servicios Educativos estimado mes a mes, hacer los ajustes correspondientes y presentar los informes de ejecución por lo menos trimestralmente al consejo directivo. 3. Elaborar con la justificación correspondiente los proyectos de adición presupuestal y los de traslados presupuestales, para aprobación del consejo directivo. 4. Celebrar los contratos, suscribir los actos administrativos y ordenar los gastos con cargo a los recursos del Fondo de Servicios Educativos, de acuerdo con el flujo de caja y el plan operativo de la respectiva vigencia fiscal, previa disponibilidad presupuestal y de tesorería. 5. Presentar mensualmente el informe de ejecución de los recursos del Fondo de Servicios Educativos. 6. Realizar los reportes de información financiera, económica, social y ambiental, con los requisitos y en los plazos establecidos por los organismos de control y la Contaduría General de la Nación, y efectuar la rendición de cuentas con la periodicidad establecida en las normas. 7. Suscribir junto con el contador los estados contables y la información financiera requerida y entregarla en los formatos y fechas fijadas para tal fin. 8. Presentar, al final de cada vigencia fiscal a las autoridades educativas de la respectiva entidad territorial certificada, el informe de ejecución presupuestal incluyendo el excedente de recursos no comprometidos si los hubiere, sin perjuicio de que la entidad pueda solicitarlo en periodicidad diferente. 9. El rector o director rural de aquellos establecimientos educativos con sede en los municipios no certificados, deberá presentar al Alcalde respectivo, en la periodicidad que este determine, un informe sobre la ejecución de los recursos que hubiere recibido por parte de esta entidad territorial.
[269] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia rad. 50001-23-31-000-2004-0008-01(PI), 20 de agosto de 2004. Apartado reiterado en las Sentencias rad. 44001-23-31-000-2009-00130-01, 18 de marzo de 2010; rad. 52001-23-31-000-2011-00663-01, 12 de agosto de 2013; y rad. 66001-23-33-000-2016-00080-01, 9 de febrero de 2017.
[270] Ibidem.
[271] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 44001-23-31-000-2010-00092-01, 9 de diciembre de 2010.
[272] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia rad. 50001-23-31-000-2004-0008-01(PI), 20 de agosto de 2004; y Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia rad. 44001-23-31-000-2009-00130-01(PI), 18 de marzo de 2010.
[273] Ley 715 de 2001. Artículo 10: “Funciones de rectores o directores: 10.11. Imponer las sanciones disciplinarias propias del sistema de control interno disciplinario de conformidad con las normas vigentes”.
[274] Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la ley general de educación”. Artículo 130: “Facultades sancionatorias. Los rectores o directores de las instituciones educativas del Estado tienen la facultad de sancionar disciplinariamente a los docentes de su institución de conformidad con el Estatuto Docente y la presente Ley y a los funcionarios administrativos de acuerdo con lo establecido en la carrera administrativa”.
[275] Ibidem. Artículo 132: “Facultades del rector para sancionar y otorgar distinciones. El rector o director del establecimiento educativo podrá otorgar distinciones o imponer sanciones a los estudiantes según el reglamento o manual de convivencia de éste, en concordancia con lo que al respecto disponga el Ministerio de Educación Nacional”.
[276] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 52001-23-31-000-2011-00663-01, 12 de agosto de 2013.
[277] Ley 715 de 2001. Artículo 10.
[278] Consejo de Estado, Sección Quinta, Auto rad. 54001-23-33-000-2020-00006-01, 27 de febrero de 2020.
[279] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 52001-23-31-000-2011-00663-01, 12 de agosto de 2013; y Consejo de Estado, Sección Quinta, Auto rad. 54001-23-33-000-2020-00006-01, 27 de febrero de 2020.
[280] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 52001-23-31-000-2011-00663-01, 12 de agosto de 2013.
[281] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 15001-23-33-000-2019-00579-02, 12 de marzo de 2020.
[282] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 52001-23-33-000-2019-00638-01, 17 de junio de 2021.
[283] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 47001-23-33-000-2015-00492-01, 21 de abril de 2016.
[284] Ibidem; y Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 47001-23-33-000-2015-00492-02, 15 de diciembre de 2016.
[285] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 52001-23-31-000-2011-00663-01, 12 de agosto de 2013; y Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia rad. 76001-23-33-000-2023-00550-01, 15 de diciembre de 2023.
[286] Consejo de Estado, 1. Sentencia rad. 50001-23-31-000-2004-0008-01(PI), 20 de agosto de 2004; 2. Sentencia rad. 76001-23-31-000-2004-00456-01, 5 de mayo de 2005; 3. Sentencia rad. 44001-23-31-000-2009-00130-01(PI), 18 de marzo de 2010; 4. Sentencia rad. 44001-23-31-000-2010-00092-01, 9 de diciembre de 2010; 5. Sentencia rad. 52001-23-31-000-2011-00663-01, 12 de agosto de 2013; 6. Auto 47001-23-33-000-2015-00492-01, 21 de abril de 2016; 7. Sentencia rad. 47001-23-33-000-2015-00492-02, 15 de diciembre de 2016; 8. Sentencia rad. 66001-23-33-000-2016-00080-01, 9 de febrero de 2017; 9. Auto 54001-23-33-000-2020-00006-01, 27 de febrero de 2020; 10. Sentencia rad. 15001-23-33-000-2019-00579-02, 12 de marzo de 2020; 11. Sentencia rad. 52001-23-33-000-2019-00638-01, 17 de junio de 2021; y 12. Sentencia rad. 76001-23-33-000-2023-00550-01, 15 de diciembre de 2023.
[287] “Por la cual se expide la ley general de educación”.
[288] Decreto 1075 de 2015, artículo 2.3.3.1.5.3.
[289] Artículo 143 de la Ley 115 de 1994.
[290] Ley 115 de 1994, artículo 144: “Funciones del consejo directivo. Las funciones del consejo Directivo serán las siguientes: a) Tomar las decisiones que afecten el funcionamiento de la institución y que no sean competencia de otra autoridad; b) Servir de instancia para resolver los conflictos que se presenten entre docentes y administrativos con los alumnos del plantel educativo; c) Adoptar el reglamento de la institución, de conformidad con las normas vigentes; d) Fijar los criterios para la asignación de cupos disponibles; e) Asumir la defensa y garantía de los derechos de toda la comunidad educativa, cuando alguno de sus miembros se sienta lesionado; f) Aprobar el plan anual de actualización del personal de la institución presentado por el rector; g) Participar en la planeación y evaluación del Proyecto Educativo Institucional, del currículo y del plan de estudios y someterlos a la consideración de la Secretaría de Educación respectiva o del organismo que haga sus veces para que verifique el cumplimiento de los requisitos; h) Estimular y controlar el buen funcionamiento de la institución educativa; i) Establecer estímulos y sanciones para el buen desempeño académico y social del alumno; j) Participar en la evaluación anual de los docentes, directivos docentes y personal administrativo de la institución; k) Recomendar criterios de participación de la institución en actividades comunitarias, culturales, deportivas y recreativas; l) Establecer el procedimiento para el uso de las instalaciones en actividades educativas, culturales, recreativas, deportivas y sociales de la respectiva comunidad educativa; m) Promover las relaciones de tipo académico, deportivo y cultural con otras instituciones educativas; n) Aprobar el presupuesto de ingresos y gastos de los recursos propios y la forma de recolectarlos, y ñ) Darse su propio reglamento”.
[291] Presidencia de la República, Decreto 1075 de 2015. Artículo 2.3.1.6.3.3: “El rector o director rural en coordinación con el consejo directivo del establecimiento educativo estatal administra el Fondo de Servicios Educativos de acuerdo con las funciones otorgadas por la Ley 715 de 2001 y la presente Sección. Parágrafo. Se entiende por administrar el Fondo de Servicios Educativos las acciones de presupuestación, recaudo, conservación, inversión, compromiso, ejecución de sus recursos y rendición de cuentas, entre otras, con sujeción a la reglamentación pertinente y a lo dispuesto por el consejo directivo”.
[292] Ibidem. Artículo 2.3.1.6.3.5: “Funciones del Consejo Directivo. En relación con el Fondo de Servicios Educativos, el consejo directivo cumple las siguientes funciones: 1. Antes del inicio de cada vigencia fiscal, analizar, introducir ajustes y aprobar mediante acuerdo el presupuesto de ingresos y gastos del proyecto presentado por el rector o director rural. 2. Adoptar el reglamento para el manejo de la tesorería, el cual por lo menos determinará la forma de realización de los recaudos y de los pagos, según la normatividad existente en la entidad territorial certificada, así como el seguimiento y control permanente al flujo de caja y los responsables en la autorización de los pagos. 3. Aprobar las adiciones al presupuesto vigente así como los traslados presupuestales que afecten el mismo. 4. Verificar la existencia y presentación de los estados contables por parte del rector o director rural, elaborados de acuerdo con las normas contables vigentes expedidas por el Contador General de la Nación, con la periodicidad señalada por los organismos de control. 5 Determinar los actos o contratos que requieran su autorización expresa. 6. Reglamentar mediante acuerdo los procedimientos, formalidades y garantías para toda contratación que no supere los veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). 7. Aprobar la contratación de los servicios que requiera el establecimiento educativo y que faciliten su funcionamiento de conformidad con la ley. 8. Autorizar al rector o director rural para la utilización por parte de terceros de los bienes muebles o inmuebles dispuestos para el uso del establecimiento educativo, bien sea gratuita u onerosamente, previa verificación del procedimiento establecido por dicho órgano escolar de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1860 de 1994. 9. Aprobar la utilización de recursos del Fondo de Servicios Educativos para la realización de eventos pedagógicos, científicos, culturales, deportivos, o la participación de los educandos en representación del establecimiento educativo y fijar la cuantía que se destine para el efecto. 10. Verificar el cumplimiento de la publicación en lugar visible y de fácil acceso del informe de ejecución de los recursos del Fondo de Servicios Educativos”.
[293] Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la ley general de educación”. Artículo 182: “Fondo de Servicios Docentes. En los establecimientos educativos estatales habrá un Fondo de Servicios Docentes para atender los gastos distintos a salarios y prestaciones. El Consejo Directivo del establecimiento educativo administrará los recursos de estos fondos. El rector o director será el ordenador del gasto que apruebe el Consejo Directivo y responderá fiscalmente por el adecuado uso de los fondos”.
[294] Ley 715 de 2001. Artículo 13.
[295] Presidencia de la República, Decreto 1075 de 2015. Artículo 2.3.1.6.3.12.
[296] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencias rad. 05001-23-31-000-2011-01954-01, 6 de diciembre de 2012 y rad. 13001-23-31-000-2012-00010-01, 18 de abril de 2018.
[297] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia rad.18001-23-33-003-2016-00135-01(PI), 2 de marzo de 2017.
[298] Ley 617 del 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. Artículo 34: “De las incompatibilidades de los diputados. Los diputados no podrán: […] 3. Ser miembro de juntas o consejos directivos del sector central o descentralizado de cualquier nivel del respectivo departamento, o de instituciones que administren tributos, tasas o contribuciones procedentes del mismo […]”.
[299] Ibidem.
[300] Ibidem.
[301] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia rad.05001-23-33-000-2020-02441-01, 25 de agosto de 2022.
[302] Ibidem.
[303] Ibidem.
[304] Ibidem.
[305] Ibidem.
[306] Corte Constitucional. Sentencia SU-501 de 2024.
[307] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia rad. 05001-23-33-000-2020-02441-01, 8 de mayo de 2025.
[308] Ibidem.
[309] Ibidem.
[310] Ibidem.
[311] Ibidem.
[312] Corte Constitucional, Sentencia T-116 de 2011.
[313] Corte Constitucional, Sentencia T-557 de 2012.
[314] Adoptado por la 76ª reunión de la Conferencia General de la OIT en Ginebra 1989 e incorporado a este ordenamiento por medio de la Ley 21 de 1991.
[315] Ley 115 de 1994. Artículo 1.
[316] Ley 115 de 1994. Artículo 55.
[317] Ley 115 de 1994. Artículo 56.
[318] Corte Constitucional, Sentencia T-557 de 2012.
[319] Corte Constitucional, Sentencia C-937 de 2011.
[320] Ley 115 de 1994. Artículo 62.
[321] Ibidem.
[322] Corte Constitucional, Sentencia T-557 de 2012.
[323] Ibidem.
[324] Corte Constitucional, Sentencia C-208 de 2007.
[325] Corte Constitucional, Sentencia SU-245 de 2021.
[326] Corte Constitucional, Sentencia SU-245 de 2021.
[327] Decreto 1345 de 2023. Artículo 2.3.3.8.3.1.1. Criterios de selección, vinculación, permanencia y retiro de los Dinamizadores Pedagógicos o Educadores Indígenas. Los pueblos indígenas a través de sus autoridades y/o estructuras de gobierno propio, acorde con las necesidades establecidas en sus procesos educativos indígenas propios, tienen plena autonomía para desarrollar e implementar los criterios de selección, vinculación, permanencia, y retiro de los Dinamizadores Pedagógicos o Educadores Indígenas, en el marco de la Ley de Origen, Derecho Mayor y Derecho Propio, así como de los lineamientos mínimos establecidos en la presente norma y las demás disposiciones vigentes que le sean aplicables.
[328] Decreto 1345 de 2023. Artículo 2.3.3.8.3.1.2. Selección de Dinamizadores Pedagógicos o Educadores Indígenas. La selección de los Dinamizadores Pedagógicos o Educadores Indígenas en las vacantes definitivas se hará por los pueblos indígenas a través de sus autoridades y estructuras de gobierno propio, acorde con los procedimientos de cada pueblo, la Ley de Origen, Derecho Mayor y Derecho Propio.
[329] Decreto 1345 de 2023. Artículo 2.3.3.8.3.1.3. Proceso de Selección de los Dinamizadores Pedagógicos o Educadores Indígenas. La selección de Dinamizadores Pedagógicos Educadores Indígenas será determinado autónomamente por cada pueblo indígena de acuerdo a su proceso educativo propio, el cual tendrá en cuenta los siguientes procedimientos mínimos: (i) identificación de la necesidad en atención de los procesos educativos indígenas propios; (ii) convocatoria comunitaria; (iii) selección comunitaria concertada; (iv) suscripción de acta de compromisos con el Dinamizador Pedagógico o Educador Indígena; (v) legalización del nombramiento ante la entidad territorial certificada en educación. PARÁGRAFO. En el evento excepcional que la selección de un Dinamizador Pedagógico o Educador Indígena dependa de varias autoridades indígenas deberán llegar a un acuerdo entre éstas, que determine cuál es seleccionado de acuerdo con los procedimientos propios.
[330] Decreto 1345 de 2023. Artículo 2.3.3.8.2.3. Dinamizadores Pedagógicos o Educadores Indígenas. Son aquellas personas que tienen una relación laboral en el marco del presente decreto para el desarrollo de la educación indígena propia y contribuyen a la consolidación del SEIP en lo correspondiente a los procesos pedagógicos de los pueblos indígenas. (…) 1. Dinamizadores Pedagógicos Directivos o Educadores Indígenas Directivos: Son aquellos que desempeñan las actividades de dirección, planeación, coordinación, administración, orientación y programación en los procesos educativos acorde a la estructura organizativa de cada pueblo. (…)
[331] Decreto 1345 de 2023. Artículo 2.3.3.8.2.3. Nombramiento y vinculación de los Dinamizadores Pedagógicos o Educadores Indígenas en vacantes definitivas. El nombramiento de los Dinamizadores Pedagógicos o Educadores Indígenas se realizará mediante acto administrativo de nombramiento en propiedad expedido por la entidad nominadora competente, del cual hará parte integral los actos de gobierno propio de selección y compromisos suscritos entre el Dinamizador 'Pedagógico o Educador Indígena y la comunidad. La vinculación se produce a partir de la suscripción del acta de posesión; los nombramientos tendrán efectos fiscales a partir de la fecha de la posesión.
[332] Decreto 1345 de 2023. Artículo 2.3.3.8.2.3. 2.3.3.8.3.1.6. Provisión de las vacantes temporales. La provisión de las vacantes temporales que se producen por una situación administrativa que implique la separación temporal del Dinamizador Pedagógico o Educador Indígena, se hará mediante nombramiento provisional por el término que dure la situación administrativa, de acuerdo con el procedimiento de selección señalado en el presente decreto. (…)
[333] Decreto 1345 de 2023. Artículo 2.3.3.8.2.3. 2.3.3.8.5.1.1. Situaciones Administrativas. Las situaciones administrativas de los Dinamizadores Pedagógicos o Educadores Indígenas nombrados en propiedad se regirán por la normativa existente, en concordancia con la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, mientras se expiden las normas del SEIP. Parágrafo 1. Las situaciones administrativas, estarán sujetas a las particularidades, condiciones y necesidades expuestas por la comunidad indígena. La autoridad indígena de acuerdo con sus estructuras de gobierno propio deberá efectuar el trámite, ante la correspondiente secretaría de educación cuando corresponda, dicha solicitud será insumo suficiente para proferir el acto administrativo que la confiera, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en cada situación administrativa. (…)
[334] Decreto 481 de 2025. Artículo 69. Naturaleza del Régimen de los Dinamizadores. Los Dinamizadores del SEIP son de régimen especial por ejercer sus funciones en Pueblos indígenas, conforme a su normatividad especial, lo consagrado en la presente norma y en cumplimiento de lo ordenado en la Constitución Política En el marco de las relaciones laborales en el SEIP, el Estado y las autoridades propias de los pueblos indígenas, reconocen y promueven los Derechos y Deberes que emergen de la vivencia indígena del Trabajo, acorde con la Ley Natural, la Ley de Origen, el Derecho Mayor y el Derecho Indígena Propio y demás normas aplicables en la materia, en procura del desarrollo integral y digno de la vida cultural y comunitaria de quien lo ejerce. Sus alcances se determinarán en el cuerpo normativo reglamentario del SEIP.
[335] Decreto 481 de 2025. Artículo 72. Funciones Generales de los Dinamizadores. Los dinamizadores ejercerán funciones de dirección, planeación, desarrollo, seguimiento, valoración, control, formación, investigación, capacitación, coordinación, orientación, ejecución, revitalización, consolidación de los conocimientos y sabidurías ancestrales y la armonización espiritual, como corresponda según el tipo de dinamizador en los diferentes procesos del SEIP.
[336] Decreto 481 de 2025. Artículo 75. Régimen Especial de los Dinamizadores Administrativos. A partir de la entrada en vigencia de la presente norma, los dinamizadores administrativos vinculados por el SEIP, gozarán de los beneficios establecidos en un régimen especial de los dinamizadores administrativos, el cual será objeto de una reglamentación especial concertada acorde a las particularidades y derechos de los Pueblos Indígenas en el marco del SEIP.
[337] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índice 00004. Archivo “2_ED_PODERYPRUEBASPROC(.pdf)”; formulario E-8 de la RNEC.
[338] Expediente digital T-11.212.945, archivo “CNE-I-2025-007157.pdf”.
[339] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índice 00004. Archivo “2_ED_PODERYPRUEBASPROC(.pdf)”; formulario E-26 de la RNEC.
[340] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índice 00004. Archivo “2_ED_PODERYPRUEBASPROC(.pdf)”; Resolución No. 075 de 2023 del Concejo Municipal de Itagüí.
[341] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índice 00004. Archivo “2_ED_PODERYPRUEBASPROC(.pdf)”; Comunicado de la Universidad del Atlántico del 22 de diciembre de 2023.
[342] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índice 00004. Archivo “2_ED_PODERYPRUEBASPROC(.pdf)”; Acta 001 de 2 de enero de 2024 del Concejo Municipal de Itagüí.
[343] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índice 00004. Archivo “2_ED_PODERYPRUEBASPROC(.pdf)”; Acta 001 de 2 de enero de 2024 del Concejo Municipal de Itagüí.
[344] Ibidem.
[345] La prueba de ello se obtuvo a través del testimonio que él rindió en la audiencia adelantada al interior del proceso de pérdida de investidura al respecto. Expediente digital, archivo “13_DemandaWeb_MedidaCautelar_5SENTENCIA2024002370(.pdf) NroActua 2-ExpedienteDigital(Demanda)-1”.
[346] Expediente digital, archivo “13_DemandaWeb_MedidaCautelar_5SENTENCIA2024002370(.pdf) NroActua 2-ExpedienteDigital(Demanda)-1”.
[347] La prueba de ello se obtuvo a través del testimonio que él rindió en la audiencia adelantada al interior del proceso de pérdida de investidura al respecto. Expediente digital, archivo “13_DemandaWeb_MedidaCautelar_5SENTENCIA2024002370(.pdf) NroActua 2-ExpedienteDigital(Demanda)-1”.
[348] Expediente digital, archivo “13_DemandaWeb_MedidaCautelar_5SENTENCIA2024002370(.pdf) NroActua 2-ExpedienteDigital(Demanda)-1”.
[349] Ibidem.
[350] Numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA): “Conflictos de interés y causales de impedimento y recusación. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: […] 14. Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores. […]”.
[351] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índice 00014. Archivo “15RECEPCIONMEMOR_0PICONTESTACIONDDACO(.pdf) NroActua 14”.
[352] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índice 00018.
[353] Expediente digital, archivo “5_DemandaWeb_Anexos_1SENTENCIA1AINSTANCI(.pdf) NroActua 2-ExpedienteDigital(Demanda)-1”.
[354] Ibidem.
[355] Ibidem.
[356] Ibidem.
[357] Ibidem.
[358] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índices 00027, 00028, 00031, 00032, 00033 y 00034.
[359] Ibidem.
[360] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índice 00041.
[361] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índice 00042.
[362] Expediente digital, archivo “13_DemandaWeb_MedidaCautelar_5SENTENCIA2024002370(.pdf) NroActua 2-ExpedienteDigital(Demanda)-1”.
[363] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, índice 00003. Archivo “4_DEMANDAYANEXOS_NULIDADDEELECTORAL(.pdf)”; Resoluciones No. 458 de 12 de octubre de 2022 y No. 11253 de 2 de junio de 2023, ambas de la RNEC.
[364] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, índice 00003. Archivo “4_DEMANDAYANEXOS_NULIDADDEELECTORAL(.pdf)”; Registros civiles de nacimiento.
[365] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, índice 00003. Archivo “4_DEMANDAYANEXOS_NULIDADDEELECTORAL(.pdf)”; Formulario E-26.
[366] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, índice 00001.
[367] Numeral 6º del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022: “De las inhabilidades de los diputados. Además de las inhabilidades establecidas en la Constitución, la ley y el Código General Disciplinario, no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido diputado: […] 6. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o Único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. Asimismo, esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado consanguinidad, segundo de afinidad o Único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el departamento en la misma fecha. […]”.
[368] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, índice 00006.
[369] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, índice 00071.
[370] Ibidem.
[371] Ibidem.
[372] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, índice 00151.
[373] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, índice 00156.
[374] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-02, índice 00021.
[375] Ibidem.
[376] Ibidem.
[377] Ibidem.
[378] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, archivo 1_ED_25000234100020240009(.zip), índice 005. Consta que Edwin René Teteye Botyay fue nombrado en propiedad en el cargo de rector mediante Resolución No. 0339 del 8 de febrero de 2016 y tomó posesión conforme al Acta No. 049 del 9 de febrero de 2016, expedidas por el despacho del Gobernador del Amazonas y por el Secretario de Gobierno con funciones asignadas de Gobernador del departamento.
[379] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, 1_ED_25000234100020240009(.zip), índice 005. Copias de los registros civiles de nacimiento, aportados para acreditar el vínculo de parentesco entre José Benhur Teteye Botyay y Edwin René Teteye Botyay.
[380] Ibidem. Mediante Resolución AV-AD 0008 del 29 de julio de 2023, el Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS otorgó aval al señor José Benhur Teteye Botyay para aspirar al cargo de diputado a la Asamblea Departamental del Amazonas.
[381] Ibidem. En las elecciones territoriales celebradas el 29 de octubre de 2023, según consta en el cuadro de resultados del escrutinio E-24 ASA expedido por el Consejo Nacional Electoral, el señor José Benhur Teteye Botyay obtuvo la segunda votación más alta, con un total de 994 votos, correspondientes al 100 % de las 175 mesas escrutadas en el departamento del Amazonas. En consecuencia, el 11 de noviembre de 2023, la Comisión Escrutadora Departamental del Amazonas, mediante el Acta de Escrutinios General de Asamblea E-26 ASA, declaró la elección de los diputados a la Asamblea Departamental para el período constitucional 2024-2027, entre ellos la del citado ciudadano, por el Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS.
[382] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, archivo 1_ED_25000234100020240009(.zip), índice 003. La demanda fue presentada inicialmente ante el Consejo de Estado y, mediante auto del 14 de diciembre de 2023, el Despacho del Consejero Omar Joaquín Barreto Suárez ordenó remitir el expediente por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en lo dispuesto en el literal a) del numeral 7 del artículo 152 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021.
[383] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, archivo 1_ED_25000234100020240009(.zip), índice 12.
[384] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, índice 00015.
[385] Ibidem.
[386] Ibidem.
[387] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, índice 00034.
[388] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, índice 00038.
[389] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 20001-23-33-000-2023-00284-00, índice 00048.
[390] Expediente digital T-11.366.512, archivo “21RECIBEMEMORIAL_25000234100020240009(.pdf) NroActua 11-Otros”.
[391] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00020. Resolución 0649 del 6 de mayo de 2016 “por la cual se efectúa un nombramiento en provisionalidad en vacancia definitiva como docente” y Acta de posesión 0649 del 10 de mayo de 2016.
[392] De conformidad con la Resolución 1705 del 2 de noviembre de 2023 de la Secretaría de Educación Distrital de Barrancabermeja, Santander, por medio de la cual aceptó la renuncia presentada por Iván Jesús Serrano Miranda al cargo de docente en el Colegio Ciudadela Educativa del Magdalena Medio. SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00020.
[393] Si bien en la respuesta presentada por el Colegio Ciudadela Educativa del Magdalena Medio al Auto de pruebas del 7 de noviembre de 2025, se informó que el accionante únicamente fungió como representante de los docentes ante el consejo directivo desde el 20 de febrero de 2022 hasta el 25 de noviembre de 2022, se pudo constatar su participación en dicho órgano desde el 2020, de conformidad con los Acuerdos No. 018 del 30 de noviembre de 2020, No. 019 del 30 de noviembre de 2021 y No. 021 del 25 de noviembre de 2022, suscritos por el accionante. SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00003.
[394] Ibidem.
[395] Acta de Escrutinio Municipal E-26 CON. SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00003.
[396] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00003.
[397] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00012.
[398] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00013.
[399] Demandante en el proceso de pérdida de investidura y vinculado en sede de instancia en calidad de tercero interesado.
[400] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00029.
[401] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00029.
[402] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00030.
[403] Ibidem.
[404] Ibidem.
[405] Ibidem
[406] Ibidem.
[407] Ibidem, folio 6.
[408] Ibidem, folio 22.
[409] Ibidem, folio 9.
[410] Ibidem, folio 11.
[411] Ibidem, folio 19.
[412] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00033.
[413] Ibidem.
[414] Ibidem.
[415] Ibidem.
[416] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00036.
[417] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00039.
[418] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00038.
[419] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00043.
[420] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-01, índice 00004.
[421] CPACA, artículo 212: Oportunidades probatorias. (…) En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1. Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3. Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta”.
[422] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-01, índice 00009.
[423] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-01, índice 00014.
[424] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-01, índice 00025.
[425] Ibidem.
[426] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-01, índice 00030.
[427] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-01, índice 00041.
[428] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-01, índice 00033.
[429] ¿Incurrieron el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Primera del Consejo de Estado en un defecto fáctico por haber “valorado de manera inadecuada” los elementos de convicción arribados al proceso tendientes a demostrar, primero, que “no existió interés directo, personal y actual en la votación para el cargo de secretario” (con lo cual, según las accionantes, se desvanece la configuración del elemento objetivo) y segundo, que “hubo diligencia por parte de las accionadas”, en tanto gestionaron un asesoramiento para descartar hallarse inmersas en alguna situación que les impidiera participar en la elección del secretario del consejo municipal, y por ende no se habría configurado el elemento subjetivo indispensable en el proceso de pérdida de investidura?
[430] Exigencia probatoria que esta Corporación ha precisado en Sentencias SU-379 de 2019 y SU-501 de 2024. Ver también: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; Sentencia del 23 de marzo de 2010, expediente 11001-03-15-000-2009-00198-00; Sentencia del 9 de noviembre de 2016, expediente 11001-03-15-000-2014-03117-00; Sentencia del 8 de septiembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021-00068-00; Sentencia del 31 de julio de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024-01431-00. También, Sección Primera del Consejo de Estado, Sentencia del 4 de septiembre de 2025, expediente 50001-23-33-000-2024-00302-01. Igualmente, salvamento de voto expresado por el consejero Pablo Andrés Córdoba Acosta a la Sentencia del 30 de octubre de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el expediente 05001-23-33-000-2025-00218-01.
[431] Sala Plena de lo Contenciosos Administrativo del Consejo de Estado, Sentencia del 9 de noviembre de 2016, expediente 11001-03-15-000-2014-03117-00(PI).
[432] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; Sentencia del 23 de marzo de 2010, expediente 11001-03-15-000-2009-00198-00; Sentencia del 9 de noviembre de 2016, expediente 11001-03-15-000-2014-03117-00; Sentencia del 8 de septiembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021-00068-00; Sentencia del 31 de julio de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024-01431-00.
[433] Ibidem.
[434] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índice 00018.
[435] Expediente digital T-11.212.945, archivo “CNE-I-2025-007157.pdf”.
[436] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índice 00004. Archivo “2_ED_PODERYPRUEBASPROC(.pdf)”; formulario E-8 de la RNEC.
[437] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índice 00004. Archivo “2_ED_PODERYPRUEBASPROC(.pdf)”; Resolución No. 075 de 2023 del Concejo Municipal de Itagüí.
[438] Sistema de Gestión Judicial – SAMAI, expediente rad. 05001-23-33-000-2024-00237-00, índices 00027, 00028, 00031, 00032, 00033 y 00034.
[439] Artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belem Do Pará).
[440] ¿Incurrieron el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Primera del Consejo de Estado en un defecto sustantivo y desconocimiento del precedente por “obviar el examen del elemento subjetivo para imponer la sanción de pérdida de investidura”, tal como lo precisó esta Corte en la Sentencia SU-424 de 2016?
[441] §§ 172, 173 y 215 a 223 de esta providencia.
[442] ¿Incurrió la Sección Primera del Consejo de Estado en el defecto de decisión sin motivación por “no haber resuelto en la sentencia de segunda instancia el argumento presentado por los apelantes sobre la no configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura”, en razón a que, según expresaron, la ley excluye el conflicto de interés cuando la elección de servidores públicos se realiza mediante voto secreto?
[443] §§ 78 a 86 de la Sentencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la que se resolvió la segunda instancia del expediente 05001-23-33-000-2024-00237-01.
[444] ¿El Tribunal Administrativo del Cesar y la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrieron en un defecto por desconocimiento del precedente por “no analizar la probabilidad real de injerencia por parte del hermano del accionante en el proceso electoral en el que este participó, siguiendo el criterio planteado en la Sentencia SU-207 de 2022”?
[445] ¿El Tribunal Administrativo del Cesar y la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrieron en un defecto fáctico por “no analizar la probabilidad real de injerencia por parte del hermano del accionante en el proceso electoral en el que este participó”?
[446] Tal como se explicó en los §§ 288 a 290 de esta providencia.
[447] ¿El Tribunal Administrativo del Cesar y la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrieron en un defecto sustantivo “al interpretar y aplicar de manera incorrecta la disposición que regula la inhabilidad por parentesco con quien ejerció autoridad” por cuanto, según dijo el accionante, distorsionaron el sentido de la disposición para solo limitarse a la averiguación de las funciones del cargo?
[448] ¿Incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un defecto sustantivo al “interpretar que los miembros de comunidades indígenas que se desempeñan como rectores de instituciones educativas indígenas ejercen autoridad administrativa” y, con base en dicha interpretación, “tener por acreditado el elemento objetivo de la inhabilidad prevista en el numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022”?
[449] Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad electoral adelantado en contra de José Benhur Teteye Botyay.
[450] ¿Incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un defecto fáctico al “no valorar de manera adecuada las pruebas que acreditaban la existencia de un régimen jurídico especial aplicable a los pueblos indígenas, conforme al cual los rectores de instituciones educativas propias no ejercen funciones administrativas en los términos del régimen general”?
[451] En este punto se recuerda que, en concreto, el accionante sostuvo que no se valoraron las pruebas que acreditaban el régimen jurídico especial de los pueblos indígenas, conforme al cual los rectores de instituciones educativas propias no son servidores públicos, empleados o trabajadores del Estado y, por tanto, no ejercen funciones administrativas o disciplinarias, lo cual, en su criterio, constituye un error judicial con incidencia en su derecho al debido proceso y a la igualdad. Así mismo que se desconoció el “valor probatorio de una prueba sumaria que permite negar con certeza sin equívoco los hechos y pretensiones elevadas en la demanda de nulidad”.
[452] ¿Incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en una violación directa de la Constitución Política, al: (i) “vulnerar el derecho a la igualdad, al omitir el reconocimiento del régimen especial de los pueblos indígenas”; (ii) “desconocer el derecho al debido proceso, al no analizar ni valorar de manera integral las condiciones culturales y jurídicas de los pueblos indígenas”; (iii) “afectar los derechos fundamentales a la dignidad humana, integridad personal y derechos políticos, al restringir el derecho a ser elegido sin una aplicación adecuada del enfoque diferencial étnico”; y (iv) “vulnerar el derecho de acceso a la administración de justicia, al no aplicar de manera preferente la Constitución Política ni realizar una interpretación integradora que reconozca el régimen excepcional que ampara a los pueblos indígenas”?
[453] ¿Incurrieron el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Primera del Consejo de Estado en un defecto sustantivo al “interpretar que los miembros de los consejos directivos de instituciones educativas ejercen autoridad administrativa” y, con fundamento en ello, “tener por acreditado el elemento objetivo de la inhabilidad debatida”?
[454] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-01, índice 00025.
[455] Ibidem.
[456] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia rad.05001-23-33-000-2020-02441-01, 25 de agosto de 2022. Explicada en esta providencia en los §§327 a 333.
[457] Decreto 1075 de 2015, artículo 2.3.1.6.3.3.3.
[458] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-01, índice 00025.
[459] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 50001-23-31-000-2007-01129-01, 18 de febrero de 2010.
[460] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1371, 15 de noviembre de 2001.
[461] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-01, índice 00025.
[462] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-00, índice 00033.
[463] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-01, índice 00025.
[464] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 1435, 2 de noviembre de 1995.
[465] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 11001-03-28-000-2010-00040-00, 4 de marzo de 2011.
[466] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 0617, 7 de septiembre de 1992.
[467] Ibidem.
[468] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 11001-03-28-000-2010-00040-00, 4 de marzo de 2011.
[469] Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia rad. 1435, 2 de noviembre de 1995.
[470] SAMAI, expediente rad. 68001-23-33-000-2024-00220-01, índice 00025.
[471] “¿Las sanciones impuestas a Luisa María Zapata Bernal, Gloria Cecilia Herrera Ospina e Iván de Jesús Serrano Miranda, al declarárseles la pérdida de investidura, así como la nulidad de las elecciones de Raúl Romero Rodríguez y José Benhur Teteye Botyay, en tanto decisiones judiciales que comprometen el ejercicio de derechos políticos a partir de la caracterización propia del proceso de pérdida de investidura y del medio de control de nulidad electoral, constituyen, en los casos objeto de estudio, actuaciones que vulneran el debido proceso de los accionantes?”.
[472] La norma en cita establece que: “(…) Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: (…) 14. Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores.”
[473] En este sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia del 23 de marzo de 2010, expediente 11001-03-15-000-2009-00198-00; sentencia del 9 de noviembre de 2016, expediente 11001-03-15- 000-2014-03117-00; sentencia del 8 de septiembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021-00068-00; sentencia del 31 de julio de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024-01431-00. También, Sección Primera del Consejo de Estado, Sentencia del 4 de septiembre de 2025, expediente 50001-23-33-000-2024-00302-01.
[474] Corte Constitucional, sentencias SU-379 de 2019 y SU-501 de 2024.