REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Cuarta de Revisión

 

 

SENTENCIA T-041 DE 2026

 

Referencia: expediente T-11.387.858

 

Asunto: Acción de tutela presentada por Farley Jhair Macías Betancur en contra del Concejo Distrital de Medellín – Comisión Segunda del Presupuesto

 

Tema: derechos a la participación política y al debido proceso de concejal

 

Magistrado ponente: Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., tres (03) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

 

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional[1], integrada por la magistrada Lina Marcela Escobar Martínez y los magistrados Vladimir Fernández Andrade y Juan Carlos Cortés González, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la presente

 

SENTENCIA

 

En el trámite de revisión de los fallos de tutela emitidos, en primera instancia, por el Juzgado 003 Penal Municipal con Función de Garantías de Medellín y, en segunda instancia, por el Juzgado 028 Penal del Circuito de Medellín, producto de la acción de tutela promovida por Farley Jhair Macías Betancur en contra del Concejo Distrital de Medellín – Comisión Segunda del Presupuesto.

 

Síntesis de la decisión

 

 

 

I.    ANTECEDENTES

 

1. Hechos

 

1.       El 25 de abril de 2025, el accionante, concejal electo de Medellín por el Partido Liberal Colombiano, declarado en oposición al gobierno distrital[2], fue designado como uno de los ponentes del Proyecto de Acuerdo 045 de 2025 por medio del cual se adiciona el presupuesto general del Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín para la vigencia 2025 y se dictan otras disposiciones, de iniciativa gubernamental[3]. El trámite se adelantó ante las comisiones conjuntas primera y segunda permanentes[4] y fue presidido por el presidente de la Comisión Segunda Permanente del Concejo Distrital de Medellín.

 

2.       El 2 de mayo de 2025, el accionante suscribió el informe de ponencia de mayorías en relación con el Proyecto de Acuerdo 045 de 2025 que lo respaldaba, previa participación de aquel en la reunión de estudio de la iniciativa. La ponencia positiva mayoritaria fue repartida en cumplimiento del término mínimo de dos días con antelación al debate, previsto en el artículo 131 del Reglamento Interno del Concejo Distrital de Medellín (Acuerdo 18 de 2024).

 

3.       El 5 de mayo de 2025, durante el desarrollo de una sesión correspondiente al primer debate, el demandante expresó públicamente su decisión de apartarse de la ponencia positiva mayoritaria, “en ejercicio de [su] libertad política, autonomía y derecho al voto como oposición política”^[5].

 

4.       El 6 de mayo de 2025, el actor radicó ante la Secretaría de la Comisión Segunda del Presupuesto un informe de ponencia negativa de minoría, de conformidad con el artículo 130 del reglamento interno del concejo. Dicho informe fue recibido y publicado en el Sistema de Información Misional del Concejo de Medellín (SIMI).

 

5.       Asimismo, el actor radicó un memorando dirigido al presidente de la comisión segunda del concejo, con el fin de que fuese incorporado en el acta de la sesión que retiraba su firma de la ponencia positiva mayoritaria y suscribía una ponencia negativa de minoría; sin embargo, esta solicitud también le fue negada.

 

6.       Ese mismo día, al reanudarse el primer debate de la iniciativa, el presidente de la comisión se negó a someter a consideración el informe de minoría y ordenó seguir adelante con el trámite del proyecto, remitiéndolo para su discusión en sesión plenaria. Argumentó que el reglamento interno del concejo impedía tramitar un informe de minoría presentado sin la antelación y publicidad previa exigidas.

 

7.       El concejal participó en la discusión de la iniciativa y, antes de que terminara la sesión, registró su voto negativo frente al proyecto conforme la ponencia de mayorías. En el segundo debate, el actor no suscribió el informe de ponencia, votó de forma negativa la modificación del orden del día y el informe de ponencia de mayorías y no participó en las demás votaciones del proyecto.   

 

2.     Trámite de la acción de tutela

 

8.       Presentación de la acción de tutela. Por lo anterior, el 9 de mayo de 2025, el concejal Farley Jhair Macías Betancur presentó acción de tutela en contra del Concejo Distrital de Medellín, por la presunta vulneración de sus derechos a la participación política (art. 40 CP), a la oposición (art. 112 CP) y al debido proceso (art. 29 CP). Esto con el propósito de “evitar que se materialice la aprobación o negación en plenaria del proyecto”^[6] sin que “se delibere y discuta para su aprobación o rechazo el informe de minoría”[7]. Solicitó en su demanda ordenar a la corporación accionada, en cabeza de la presidencia de la comisión segunda “someter a consideración, deliberación y debate el informe de minoría con Radicado 202530002078 sobre el Proyecto de Acuerdo 045 de 2025”^[8], así como instar a dicha autoridad a “abstenerse de incurrir en actuaciones que atenten contra [sus] derechos fundamentales en calidad de oposición y minoría política en Medellín”[9].

 

9.       Medida provisional. De conformidad con el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, el actor solicitó decretar como medida provisional la suspensión del trámite de discusión del proyecto de acuerdo, “aplazando la sesión plenaria citada para el día de mañana 10 de mayo de 2025 a las 8:00 a.m.”^[10].

 

10.   Auto de admisión y vinculación. Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 003 Penal Municipal con Función de Garantías de Medellín. Dicha autoridad avocó conocimiento del asunto el 9 de mayo de 2025, ordenó notificar el trámite al representante legal de la corporación accionada y le otorgó dos (2) días para rendir el informe que considerara pertinente. Adicionalmente, negó la medida provisional solicitada^[11].

 

11.   Contestación de la corporación accionada. El secretario general del Concejo Distrital de Medellín sostuvo que el accionante “asintió su voluntad expresa frente al informe de ponencia de mayorías para primer debate, el cual también fue suscrito por ocho (8) de los nueve (9) concejales, representantes de cada una de las bancadas que hoy tienen participación política en el Concejo Distrital de Medellín”. Indicó que dicha ponencia fue repartida oportunamente, es decir, con dos (2) días de antelación a la citación para primer debate, atendiendo los términos establecidos en el Reglamento Interno del Concejo.

 

12.   En su criterio, la radicación de un informe de ponencia de minoría sobre el proyecto de acuerdo sin el cumplimiento de los términos de citación y reparto de ponencias previstos en el artículo 131 del reglamento, impedía someterlo a consideración durante el transcurso del primer debate del proyecto. Además, no era posible acceder a la solicitud del actor de retirar su firma del informe de mayorías, pues este ya había sido puesto en conocimiento público y “debidamente repartido (..) en cumplimiento del principio de publicidad de los actos administrativos”.

 

13.   Señaló en su respuesta el secretario del Concejo Distrital de Medellín que tampoco puede afirmar el concejal que se vulneraron sus derechos políticos y fundamentales puesto que, durante las dos sesiones de primer debate del proyecto de acuerdo, realizadas los días 5 y 6 de mayo de 2025, el presidente de la comisión le garantizó el debido proceso, el uso de la palabra, la intervención “todas las veces que quiso como ponente del proyecto” y su derecho a ejercer el voto en el momento de poner en consideración el informe de ponencia de mayorías y el articulado.

 

14.   Aprobación del acuerdo. El 10 de mayo de 2025, el Concejo de Medellín aprobó el Acuerdo 033 de 2025 “Por medio del cual se adiciona el presupuesto general del Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín para la vigencia 2025 y se dictan otras disposiciones”. El alcalde de la ciudad sancionó el acuerdo el 15 de mayo de 2025.

 

3.     Decisiones objeto de revisión

 

15.   Decisión judicial de primera instancia[12]. Surtido el trámite de rigor, mediante providencia del 19 de mayo del 2025, el Juzgado 003 Penal Municipal con Función de Garantías de Medellín negó el amparo de los derechos fundamentales invocados. Consideró que el actor dejó vencer el término para renunciar a la calidad de ponente y, en cambio, suscribió el informe de ponencia presentado. Asimismo, estimó que el actor presentó el informe de ponencia de minoría de forma extemporánea, esto es, en el transcurso del primer debate cuando, según el reglamento del concejo, debió presentarse con dos días de antelación a la realización del primer debate, es decir, el 2 de mayo de 2025 dado que se fijó como fecha para primer debate el 5 de mayo de 2025. De ahí que no encontró que fuera caprichosa o arbitraria la decisión “de la Secretaría” de la Comisión Segunda en cuanto a no dar trámite al informe de minoría presentado por el accionante.

 

16.   El juzgado tampoco encontró demostrados los reclamos referidos a la presunta vulneración de los derechos a la participación “y al voto”, toda vez que durante el trámite se evidenció que el actor presentó “objeciones” que fueron acogidas y se le garantizó el ejercicio del derecho al voto.

 

17.   Impugnación[13]. El actor impugnó la decisión de primera instancia con el fin de que se revocara el fallo y, en su lugar, se concediera el amparo. Solicitó al efecto: (i)  ordenar a la corporación accionada “incorporar el informe de ponencia negativa radicado el 6 de mayo de 2025 (radicado 202530002078) al acta y expediente del primer debate del Proyecto de Acuerdo 045 de 2025”[14]; (ii) exhortar a su mesa directiva y secretarios de comisión para que, en lo sucesivo, “den aplicación garantista a lo dispuesto en el artículo 130 del Acuerdo 018 de 2024 (Reglamento Interno), asegurando que cualquier informe de ponencia de minoría presentado en debida forma sea admitido, incorporado al expediente legislativo y tramitado de acuerdo con las normas, respetando así los derechos de las bancadas minoritarias y la función de la oposición, conforme a la Constitución, la Ley 1909 de 2018 y la jurisprudencia citada”[15].

 

18.   Decisión judicial de segunda instancia[16].  El Juzgado 028 Penal del Circuito de Medellín, mediante providencia del 10 de julio de 2025, resolvió revocar la decisión recurrida. En consecuencia, ordenó al Concejo Distrital de Medellín someter a consideración, deliberación y debate el informe de minoría sobre el Proyecto de Acuerdo 045 de 2025.

 

19.   A juicio del juzgado de segunda instancia, la presentación del informe de minoría no puede ser catalogada como extemporánea, por cuanto se efectuó cuando la etapa procesal del "primer debate" seguía activa y abierta, teniendo en cuenta que el 6 de mayo de 2025 se dio continuación al primer debate que había iniciado el día anterior, 5 de mayo. Consideró esa autoridad que el informe de minoría era el instrumento reglamentario específico para formalizar el desacuerdo del actor con la ponencia mayoritaria, al no poder renunciar a su calidad de ponente, cuyo trámite constituía la oportunidad de ejercer la oposición de manera efectiva y formal.

 

20.   Cumplimiento del fallo[17]. En sesión extraordinaria de las comisiones primera y segunda permanentes del Concejo Distrital de Medellín del 17 de julio de 2025 se debatió el informe de ponencia de minoría al Proyecto de Acuerdo 45 de 2025 “Por medio del cual se adiciona el Presupuesto General del Distrito Especial de Ciencia Tecnología e innovación de Medellín para la vigencia 2025 y se dictan otras disposiciones". En esa sesión se dejó constancia de que se adelantaba dicha actuación únicamente para cumplir el fallo de tutela, esto es, someter a consideración, deliberación y debate el informe de minoría, sin que surtiera ningún efecto jurídico sobre la vigencia, validez o ejecución del Acuerdo 033 de 2025 sancionado[18].

 

4.     Actuaciones en sede de revisión

 

21.   Selección y reparto. La Sala de Selección de Tutelas Número Nueve de 2025 seleccionó el proceso para el trámite de revisión, mediante auto del 30 de septiembre de 2025[19]. El 15 de octubre de 2025 el expediente fue remitido por la Secretaría General de la Corte Constitucional al despacho del magistrado sustanciador.

 

II.     CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

22.   La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos dentro del trámite de la referencia, conforme a los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2.     Cuestión previa: análisis sobre carencia actual de objeto

 

23.   Reglas sobre la configuración de la carencia actual de objeto por situación sobreviniente. La jurisprudencia constitucional ha determinado que la carencia actual de objeto sucede cuando la solicitud de amparo pierda su razón de ser, debido a que las circunstancias por las que se presentó la presunta amenaza o la vulneración de los derechos fundamentales sufren un cambio o, en efecto, desaparecen, ya sea por un “hecho superado”, un “daño consumado” o una “situación sobreviniente”. Esta última categoría no es homogénea ni ha sido delimitada en forma estricta, lo que conlleva a que el juez pueda decretar su configuración por diversas razones, que no han sido necesariamente nominadas a través de la jurisprudencia[20].

 

24.   En algunas oportunidades, esta Corte ha admitido que la carencia actual de objeto por situación sobreviniente también pueda configurarse con ocasión de un fallo favorable de los jueces de tutela de instancia, aunque se trata de una postura que no está unificada. Al respecto, la Sentencia T-092 de 2024 sostuvo:

 

50. (…) Por un lado, en algunos casos las salas de revisión han decidido que el hecho sobreviniente no se puede configurar cuando un juez de instancia del proceso de tutela es quien decide intervenir a favor del accionante. Esta posición la sustentan las diferentes Salas en sentencias como la T-060 de 2019, T-017 de 2020 y T-070 de 2023 en el hecho de que declarar la carencia actual de objeto cuando un juez de tutela que conoce del caso y decide a favor del accionante, obstruye de manera indebida el ejercicio y la competencia de la Corte Constitucional de revisar las sentencias de tutela.

 

51. Por otro lado, hay otras salas de revisión que consideraron que cuando los jueces de instancia satisfacían las pretensiones del demandante antes de que el proceso fuera revisado y decidido por la Corte Constitucional, se podía concluir que los jueces en ese caso fungieron como un tercero ajeno a las partes procesales para cumplir con las pretensiones del accionante. Esta fue la posición tomada por la Sala Cuarta de Revisión en la Sentencia T-412 de 2020 y por la Sala Segunda de Revisión en la Sentencia T-099 de 2023, previamente analizadas.[21]

25.   Recientemente, la Sentencia T-044 de 2025, siguiendo la primera postura, consideró que en ese asunto no se configuró una situación sobreviniente por cumplimiento de una orden judicial debido a que, si bien en el trámite de revisión se acreditó que la entidad accedió a la pretensión del demandante, esto se materializó como consecuencia del fallo de primera instancia. Luego, la accionada solo actuó en cumplimiento de la orden judicial proferida por una de las autoridades que intervino en el proceso de tutela bajo revisión. Mientras que la Sentencia T-322 de 2025, siguiendo la segunda postura, consideró que en ese asunto sí se configuró una situación sobreviniente que se derivó del cumplimiento de una decisión judicial dictada en el mismo trámite de tutela. Esta última sentencia además precisó, con base en las reglas establecidas en la Sentencia T-239 de 2023, que aquel fenómeno solo podía presentarse cuando con ocasión del fallo de instancia favorable “se agotó la pretensión de la demanda constitucional. Sobre todo, porque cuando esta es proferida en el marco del trámite constitucional, el desarrollo de ese proceso podría perder sentido o relevancia para el accionante”. Y “siempre que la parte accionada (i) no hubiese impugnado la decisión de instancia que ordenó el amparo, ni solicitado la revisión del caso (según el caso), y (ii) haya cumplido con lo pretendido en los términos ordenados por el juez de tutela sin presentar disenso alguno”.

 

26.   De todas formas, la jurisprudencia ha señalado que, aun cuando el ejercicio de la acción de tutela pierda su propósito al desaparecer el interés por la pretensión invocada, el juez constitucional “podrá emitir un pronunciamiento de fondo cuando lo considere necesario para, entre otros: a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan; b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes; c) corregir las decisiones judiciales de instancia; o d) avanzar en la comprensión de un derecho fundamental”[22].

 

27.   En el presente caso no se configuró una carencia actual de objeto por situación sobreviniente. De acuerdo con los antecedentes expuestos, siguiendo la primera postura jurisprudencial, la sentencia de segunda instancia mediante la cual se concedió el amparo la profirió el Juzgado 028 Penal del Circuito de Medellín, es decir, una de las autoridades judiciales que actuó en el marco del proceso que revisa la Corte Constitucional. Además, en este evento es necesario realizar un pronunciamiento de fondo para revisar y, de ser el caso, corregir la decisión judicial de segunda instancia.

 

28.   Ahora bien, desde la mirada de la segunda postura jurisprudencial, se tiene que el concejo distrital accionado solicitó la selección para revisión por parte de esta Corte del fallo de segunda instancia que ordenó el amparo[23], como muestra de su disenso frente a esa decisión[24]. Adicionalmente, a pesar de que la corporación accionada llevó a cabo una sesión extraordinaria de sus comisiones primera y segunda permanentes, el 17 de julio de 2025, con el ánimo de dar cumplimiento a la orden de tutela dentro del plazo indicado por el juez de segunda instancia, en la que se sometió a consideración, deliberación y debate el informe de ponencia de minoría radicado por el accionante, dicha actuación no agotó la pretensión del actor teniendo en cuenta que no tuvo ningún efecto jurídico en el trámite del Proyecto de Acuerdo 45 de 2025, ni sobre la vigencia, validez o ejecución del Acuerdo 033 de 2025 sancionado^[25].

 

29.   Por último, aunque se podría pensar que esa actuación del Concejo Distrital de Medellín tuvo un carácter meramente formal, lo cierto fue que se dirigió a procurar la materialización de la orden de tutela a pesar del avance del tiempo y de sus limitadas competencias, teniendo en cuenta que: (i) la emisión del fallo de segunda instancia tuvo una demora significativa, considerando que se produjo solo hasta el 10 de julio de 2025[26]; (ii) la autoridad accionada solicitó la aclaración o adición de la orden favorable al accionante, pero esta solicitud no fue concedida por el juez de segunda instancia que, informalmente, dirigió el cuestionamiento al trámite incidental o a la solicitud de revisión ante la Corte Constitucional[27]; iii) la mesa directiva del concejo tomó la decisión de ejecutar lo ordenado dentro del término concedido (48 horas), dejando constancia de que al momento del cumplimiento del fallo favorable el trámite del Proyecto de Acuerdo 45 de 2025 había terminado, para dar vida jurídica al Acuerdo 033 de 2025, razón por la cual cualquier consideración sobre el citado informe de minoría no podía tener efecto jurídico alguno sobre el mencionado acuerdo, debido a la falta de competencia del concejo para modificar, revocar, suspender o anular actos administrativos debidamente sancionados y ejecutoriados, siendo ello competencia exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[28].

 

3.     Análisis sobre los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela

 

30.   Procedencia excepcional de la acción de tutela para cuestionar las actuaciones surtidas por los órganos de representación política. La jurisprudencia constitucional ha avalado la procedencia excepcional de la acción de tutela para cuestionar las actuaciones surtidas por el Congreso de la República “cuando quiera que se desconozcan los derechos fundamentales que conforman el procedimiento legislativo y que tengan efectos relevantes sobre la función representativa, de acuerdo con las normas orgánicas aplicables a esa corporación”[29]. Así, sobre la base del principio de separación de poderes y conforme a una interpretación restrictiva de la teoría de los actos internos del cuerpo (interna corporis acta), esta corporación ha admitido la posibilidad de tutelar los derechos fundamentales de los congresistas a la participación política, a la representación efectiva y al debido proceso en el trámite legislativo, cuando resultan vulnerados y ello impacta en el núcleo esencial de la función representativa congresional, también conocida como ius in officium[30].

 

31.   Concretamente, en la Sentencia SU-150 de 2021 se citaron antecedentes relacionados con la procedencia de la acción de tutela contra actuaciones de las mesas directivas del Congreso, especialmente en el ámbito del ejercicio de la función de representación política, esto es, el derecho a la representación efectiva y el desarrollo del ius in officium frente a la función de control político a la actividad del gobierno. La sentencia dispuso que “cualquier decisión congresional que desconozca los derechos fundamentales, que se expida en general en el ámbito de ejercicio del procedimiento legislativo y que repercuta la función representativa de los congresistas (esto es, su ius in officium), puede llegar a ser objeto de control por parte del juez de tutela, conforme a la regla de subsidiariedad”, esto es, siempre que respecto de la disputa no se advierta otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz.

 

32.   Aunque el principio democrático y las garantías que lo identifican resultan particularmente exigibles respecto del órgano legislativo, por ser este a quien se asigna la función específica de discutir y votar las leyes, este tribunal ha extendido la aplicación de este principio a las demás corporaciones públicas, dada su connotación de órganos de representación política:

 

(…) el modelo de democracia participativa afianzado en la Constitución del 91, tiene como propósito específico garantizar a los ciudadanos su permanente intervención en todos los procesos decisorios, tanto electorales como no electorales, que afecten o comprometan sus intereses, buscando así “fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual”. Por lo tanto, se reitera, aun cuando las Corporaciones Públicas del orden territorial no son consideradas organismos legislativos sino administrativos, atendiendo a la naturaleza de sus funciones y a la forma como son constituidas e integradas, las mismas están llamadas a operar bajo las reglas que rigen y orientan la actividad legislativa y que identifican el principio democrático. Así lo deja entrever el propio artículo 148 de la Carta, cuando al referirse a las pautas básicas sobre reunión y funcionamiento del Congreso de la República que la propia Constitución prevé, deja en claro que: “[l]as normas sobre quórum y mayorías decisorias regirán también para las demás corporaciones públicas de elección popular”[31].

 

33.   Luego, a pesar de sus diferencias sustanciales, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen similitudes en el diseño institucional entre el Congreso de la República, órgano legislativo, y las asambleas departamentales y los concejos municipales, de carácter administrativo[32]. En efecto, estas tres corporaciones públicas tienen asignadas por la Constitución las funciones de ejercer el control político, aprobar normas generales -como leyes, ordenanzas y acuerdos municipales-[33] y elegir funcionarios del Estado[34]. Y, para tales propósitos, comparten la característica según la cual sus decisiones son tomadas a través de un proceso deliberativo, colectivo y de naturaleza política[35].

 

34.   De manera que la garantía de la representación política tendría un hilo transversal entre las referidas instancias de participación, tanto nacionales como territoriales (a pesar de su diferente naturaleza), que habilitaría la intervención del juez de tutela conforme a la regla de subsidiariedad, siempre que no se advierta otro mecanismo judicial de defensa.

 

35.   Distinción de contenido normativo y titularidad de los derechos fundamentales reconocidos por los artículos 40 y 112 de la Constitución. La Sentencia C-018 de 2018[36] distinguió el derecho fundamental a la oposición política que ejercen los ciudadanos, previsto en el artículo 40 superior, de aquel que ejercen los partidos y movimientos políticos con personería jurídica declarados en oposición, con sustento en el artículo 112 constitucional y en la Ley Estatutaria 1909 de 2018. Esta distinción fue reiterada en la Sentencia SU-347 de 2023 de la siguiente manera:

 

 

36.   Con respecto al contenido y las prerrogativas del derecho a la oposición del que son titulares todos los ciudadanos, de acuerdo con el artículo 40 superior, la Sentencia C-018 de 2018 resaltó que hace parte del derecho a participar en el ejercicio del poder político, en el marco del estado social y democrático de derecho diseñado en la Constitución:

 

Cada uno de estos contenidos del derecho a participar es propio de los ciudadanos, y encuentran su fundamento en la idea misma de Estado de Derecho, y aún más cuando este incorpora el contenido social, que es la igualdad de todos los ciudadanos, traducida en la posibilidad de influir con argumentos en el ejercicio del poder público, con el reconocimiento que sus argumentos serán tenidos en cuenta en pie de igualdad, sin importar su postura ideológica, siempre y cuando se tramiten a través de los canales democráticos previstos por la Constitución, y en tal medida respetan los contenidos axiológicos claramente definidos, entre los cuales se encuentra la dignidad humana, la igualdad material, los derechos inherentes a las personas, etc., materializando así el postulado de democracia constitucional que inspira la Constitución de 1991. Así, el derecho a participar que le asiste a todos los ciudadanos se erige en una de las principales conquistas del Estado de Derecho, y en una materialización de los postulados de la dignidad humana, pues reconoce la posibilidad de participar, de debatir, de proponer argumentos y de controvertir el ejercicio del poder, como consecuencia de considerar a todas las personas, sin distingo alguno, como iguales y dignas, capaces de tomar decisiones por sí mismas, en el marco de una sociedad pluralista[37].

 

37.   De otra parte, de conformidad con los artículos 112 de la Constitución y 3 de la Ley 1909 de 2018 -Estatuto de la Oposición-, los derechos constitucionales y estatutarios de la oposición son reconocidos a las estructuras políticas que tienen la forma de partido o movimiento político con personería jurídica y que se declaren en oposición al gobierno. Luego, se trata de una garantía institucional ligada al ejercicio de derechos fundamentales autónomos previstos en el artículo 112 de la Constitución y en la Ley 1909 de 2018, lo que implica que no proceda su amparo frente a derechos de individuos, pues deben comprenderse como derechos de estructuras políticas, que se ejercen a través de sus voceros y voceras.

 

38.   Tanto el artículo 112 superior como la Ley Estatutaria 1909 de 2018 prevén derechos específicos en favor de las organizaciones políticas de oposición que delimitan el contenido del derecho a la oposición política y su ámbito de protección. De acuerdo con el referido mandato superior, “[l]os partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas políticas”.

 

39.   Por su parte, el mencionado estatuto estipuló un listado de derechos específicos de las organizaciones políticas declaradas en oposición y/o en independencia frente a los gobiernos de los niveles nacional, departamental y municipal o distrital[38], entre los que figuran: a) la financiación adicional para el ejercicio de la oposición (art. 12); b) el acceso a los medios de comunicación social del Estado o que hacen uso del espectro electromagnético (art. 13); c) el acceso a la información y a la documentación oficial (art. 16); d) el derecho de réplica (art. 17); e) la participación en mesas directivas de plenarias de las corporaciones públicas de elección popular (art. 18); f) la participación en la agenda de las corporaciones públicas (art. 19); g) la garantía del libre ejercicio de los derechos políticos (art. 11); h) la participación en la Comisión de Relaciones Exteriores (art. 20); i) el derecho a participar en las herramientas de comunicación de las corporaciones públicas de elección popular (arts. 21 y 26 lit. a); j) el derecho a la sesión exclusiva sobre el plan de desarrollo y presupuesto (art. 22); k) el derecho a ocupar una curul en las corporaciones públicas de elección popular de las entidades territoriales (art. 25). Además, la normativa creó un mecanismo especial de protección de estos derechos, al que se hará referencia en el análisis de subsidiariedad.

 

40.   El requisito de legitimación en la causa por activa se cumple[39]. En el presente caso el accionante reclama la protección de los derechos fundamentales a la participación política (art. 40 CP), al debido proceso (art. 29) y a la oposición política (art. 112 CP), aparentemente vulnerados durante el trámite del Proyecto de Acuerdo 045 de 2025 debido a la negativa de la mesa directiva de la comisión permanente de “someter a consideración, deliberación y debate el informe de minoría” que radicó durante el primer debate, como muestra de su postura de oposición política a la iniciativa gubernamental. En particular, pretende la salvaguarda del “derecho a la participación de los partidos y movimientos políticos que han sido declarados en oposición”, toda vez que estima que, con sus actuaciones, la mesa directiva de la comisión permanente atentó “contra derechos fundamentales en calidad de oposición y minoría política en Medellín”. Esto porque al haber sido designado ponente y ser representante de un partido de oposición tenía derecho a presentar un informe de ponencia de minoría y, por tanto, considera razonable objetar que su informe no hubiese sido debatido en la sesión respectiva.

 

41.   La Sala Cuarta de Revisión encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por activa del concejal Farley Jhair Macías Betancur, teniendo en cuenta específicamente en el presente caso su función de representación política como miembro del Concejo Distrital de Medellín y vocero de la bancada del Partido Liberal, que se declaró en oposición al gobierno distrital[40]. Esto es así debido a que, en el ejercicio individual de su actividad de control político, representación ciudadana y función normativa, el concejal tiene el deber de constituir y actuar en bancada[41]. Asimismo, porque dada la conformación de la corporación pública territorial, el concejal Macías no solo es representante del Partido Liberal en el concejo, sino que también puede ser considerado su vocero[42].

 

42.   El requisito de legitimación en la causa por pasiva se cumple[43]. La presunta vulneración de derechos alegada por el accionante habría sido causada por la decisión de la presidencia de la comisión segunda del Concejo Distrital de Medellín de no darle trámite al informe de minoría negativo radicado por el accionante, durante el desarrollo del primer debate del Proyecto de Acuerdo 45 de 2025. Luego, el Concejo Distrital de Medellín, en su calidad de corporación “político-administrativa” del orden local[44], es demandable a través de acción de tutela comoquiera que (i) es una autoridad pública y (ii) ejecutó la omisión que se alega vulneró los derechos fundamentales del actor.

 

43.   El requisito de inmediatez se cumple[45]. La acción de tutela fue interpuesta el día 9 de mayo de 2025, es decir, tres días después de la radicación del informe de ponencia de minoría y de la finalización del primer debate del proyecto de acuerdo, tiempo que se estima razonable para promover el amparo.

 

44.   El requisito de subsidiariedad se cumple parcialmente[46]. En el presente caso, la acción de tutela cuestiona una decisión específica de la mesa directiva de la comisión permanente que, en el desarrollo del trámite del proyecto de acuerdo, impidió la consideración, discusión y debate del informe de ponencia de minoría radicado por el accionante. Esta decisión, desde el punto de vista del accionante, implicó la indebida aplicación del reglamento interno del concejo distrital y afectó su participación durante el debate de la iniciativa gubernamental que se discutía.

 

45.   Sin embargo, en el ordenamiento jurídico no existe un mecanismo judicial ordinario que permita solucionar el debate suscitado por el accionante, lo que habilita la procedencia del amparo frente a la reclamación de los derechos fundamentales individuales a la participación política y al debido proceso (arts. 40 y 29 CP) que estima vulnerados.

 

46.   La acción de tutela incumple el requisito de subsidiariedad frente a la presunta vulneración del derecho a la oposición política. El artículo 28 del Estatuto de la Oposición reguló “una acción de carácter especial ante la Autoridad Electoral” en favor de “las organizaciones políticas que se declaren en oposición”. En dicho marco, el Consejo Nacional Electoral podrá tomar todas las medidas necesarias para el restablecimiento del derecho vulnerado, incluida la adopción de medidas cautelares y, en caso de proteger el derecho alegado, ordenar su cumplimiento dentro de las 48 horas siguientes. Aunque la referida acción no es en estricto sentido un mecanismo judicial, sí forma parte del procedimiento previsto por el legislador para la protección de los derechos de las organizaciones políticas de oposición previstos en la Constitución y en la ley estatutaria.

 

47.   Vale resaltar que las reglas fijadas en el Estatuto de la Oposición son plenamente trasladables al ámbito de las corporaciones públicas del orden territorial, como los concejos distritales y municipales. Ello es así porque la Ley 1909 de 2018 tiene un ámbito de aplicación general, que cobija a todas las organizaciones políticas que se declaren en oposición, con independencia del nivel territorial -nacional, departamental y municipal o distrital- en el que ejerzan su actividad política e institucional (arts. 2º y 7º, Ley 1909 de 2018).

 

48.   Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha delimitado el carácter subsidiario de la tutela frente a dicho mecanismo especial cuando se pretende que el juez constitucional intervenga en controversias propias del debate legislativo, con el fin de evitar la judicialización de la política y preservar la separación de poderes. En la Sentencia C-018 de 2018, al examinar la constitucionalidad del artículo 28 del proyecto de ley estatutaria de la oposición, señaló que “la acción de protección de los derechos de la oposición es un mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos constitucionales previstos en la ley estatutaria y en la Constitución”. Por lo que solamente “en el evento en que se verifique una vulneración grave al derecho fundamental, podrán las organizaciones políticas, eventual y subsidiariamente, recurrir a la acción de tutela”. En tal sentido, enfatizó este tribunal en que la procedencia de la acción de tutela por la vulneración del derecho a la oposición política:

 

(…) deberá ser analizada en cada caso y será procedente únicamente en situaciones concretas en las que la idoneidad, eficacia y justiciabilidad de ese derecho se encuentre cuestionada, por lo cual, se reconoce la idoneidad y eficacia del mecanismo de protección previsto en el artículo 28 para garantizar los beneficios que se otorgan a las organizaciones políticas declaradas en oposición[47].

 

49.   En el ejercicio del control concreto de constitucionalidad, la Sentencia SU-073 de 2021 explicó la procedencia de la tutela en ese caso porque “para la Sala Plena el comportamiento de los tutelantes no tuvo como objetivo vaciar o desplazar los instrumentos procesales ordinarios [puesto que] su primer comportamiento estuvo dirigido a satisfacer las previsiones de la Ley 1909 de 2018 y la Sentencia C-018 de 2018 y no a vaciar de contenido o fortaleza el mecanismo previsto en la ley”[48]. Esto en tanto se conoció una decisión del Consejo Nacional Electoral que no asumió dicho estudio, sino que, con sustento en una cuestión procesal, se abstuvo de hacerlo. Luego, la Sentencia SU-347 de 2023, en aplicación de los parámetros fijados en la Sentencia C-018 de 2018, determinó que la acción de protección prevista por el artículo 28 de la Ley 1909 de 2018 no era idónea ni eficaz en dicho asunto, debido a que el partido político accionante planteó un grave incumplimiento de deberes constitucionales y legales que repercutían directamente en la garantía de acceso a los espacios adicionales en medios de comunicación que materializa el ejercicio del derecho fundamental a la oposición política.

 

50.   Con posterioridad, la Sentencia T-270 de 2024 determinó que la acción de tutela interpuesta entonces incumplió con la exigencia de subsidiariedad frente al mecanismo de protección de la oposición ante el Consejo Nacional Electoral, medio que, según la jurisprudencia constitucional, es en principio idóneo y eficaz. La Sala Cuarta de Revisión cuestionó que la tutela se presentó antes de que los accionantes obtuvieran un pronunciamiento de fondo en el marco de la acción de protección de los derechos de la oposición. Además, no se expusieron argumentos que permitieran desvirtuar la efectividad o eficacia del mecanismo especial o el acaecimiento del perjuicio irremediable que justificara la interposición del amparo.

 

51.   En esa misma providencia, esta Corte reiteró su jurisprudencia en torno al análisis estricto del requisito de subsidiariedad en las controversias que buscan que los jueces de tutela asuman el control sobre determinaciones en el debate legislativo, con el fin de evitar la judicialización de la política y desconocer los mecanismos ordinarios estructurados para ese fin. Particularmente, sostuvo que:

 

(…) ante la naturaleza de las actuaciones controvertidas propias del debate legislativo, este principio es todavía más estricto para evitar que, en aras de proteger la Constitución, se termine por suplantar el escenario representativo y una de las bases democráticas. En estos casos, la tensión se refleja por dos vías, no sólo por el control sobre el ejercicio del Congreso de la República y sus actuaciones, sino también porque es el propio legislador quien ha determinado, desde antes de que surja la controversia, el escenario idóneo que en principio debe ser agotado. Además, ello también es un reflejo del respeto por las competencias que se asignan a otros jueces o autoridades en la resolución particular del conflicto y en el marco de la separación de poderes[49].

 

52.   Con todo, a pesar de que -hasta ahora- la jurisprudencia de este tribunal no había resuelto una controversia similar en el ámbito territorial, no cabe duda de que el agotamiento del mecanismo especial de protección ante la autoridad electoral, previsto en el artículo 28 del Estatuto de la Oposición, también resulta exigible frente a la presunta vulneración del derecho fundamental a la oposición política que se origine en el trámite de proyectos de acuerdo en concejos distritales y municipales. De modo que el ejercicio de la acción de protección de la oposición no se ve afectado por el carácter local o distrital del debate, sino que se mantiene incólume como presupuesto de procedencia de la acción de tutela en este tipo de asuntos.

 

53.   En el presente caso, el accionante no justificó la falta de agotamiento previo de la acción de protección de la oposición prevista en el artículo 28 de la Ley 1909 de 2018, ni presentó argumentos que permitieran desvirtuar su efectividad o eficacia o acreditaran el acaecimiento de una afectación grave del derecho fundamental a la oposición política que justificara la interposición de la tutela en el caso concreto. De hecho, fuera de aludir a sus derechos como concejal de la oposición y mencionar en términos generales garantías previstas en el Estatuto de la Oposición, en el escrito inicial de tutela y en la impugnación al fallo de primera instancia el actor no hizo referencia a la aplicación del mecanismo especial de protección de los derechos de la oposición, ni a las razones que justificarían su falta de agotamiento para reclamar ante la autoridad electoral por lo sucedido los días 5 y 6 de mayo de 2025 en el trámite de discusión y aprobación, en primer debate, del Proyecto de Acuerdo 045 de 2025.

 

54.   Esto considerando el análisis estricto que conlleva el requisito de subsidiariedad frente a las acciones de tutela promovidas para la defensa de las garantías del derecho a la oposición de las organizaciones políticas y que aquel “procedimiento administrativo de protección de la oposición es informal, expedito y no requiere de la intermediación de un abogado”[50], al tiempo que la autoridad electoral está facultada para tomar todas las determinaciones necesarias para el restablecimiento del derecho vulnerado, incluida la adopción de medidas cautelares.

 

55.   En conclusión, la Sala determina que la alegada vulneración del derecho a la oposición política no acredita el cumplimiento del requisito de subsidiariedad y, por lo tanto, no supera el análisis de procedencia. En esa medida, solo continuará con el análisis de fondo de la acción con respecto a la presunta vulneración de los derechos a la participación política y al debido proceso reclamados, cuya alegación cumplió con todos los presupuestos exigidos en el análisis de procedencia.

 

4.     Delimitación del objeto, problema jurídico y metodología de la decisión

 

56.    Un concejal promovió acción de tutela en contra de la corporación a la que pertenece debido a que la mesa directiva de las comisiones conjuntas que dan trámite a los proyectos de presupuesto municipal (primera y segunda permanentes) no le dieron curso a la deliberación y votación del informe de ponencia negativa que radicó, en primer debate, dentro del trámite de un proyecto de acuerdo presupuestal. En su criterio, esta decisión vulneró sus derechos fundamentales a la participación política y al debido proceso, particularmente, por tratarse de un concejal de una bancada de oposición con respecto a un proyecto de acuerdo de presupuesto, de iniciativa gubernamental.

 

57.   El juez constitucional de primera instancia negó el amparo solicitado pues consideró que el actor no solo suscribió como ponente el informe positivo de ponencia de mayorías sino que, además, presentó un informe negativo de ponencia de minoría de forma extemporánea. El juez de segunda instancia revocó esa decisión y concedió el amparo, ordenándole al concejo la consideración, la deliberación y el debate del informe de ponencia de minoría presentado por el accionante.

 

58.   La corporación accionada dio cumplimiento a la decisión de segunda instancia en una sesión extraordinaria, pues el trámite del proyecto ya había concluido con la aprobación por parte del concejo y la sanción, por parte del alcalde, del acuerdo correspondiente.

 

59.   Así las cosas, corresponde a este tribunal determinar si el concejo distrital accionado vulneró los derechos fundamentales a la participación política y al debido proceso del ciudadano concejal accionante, al no haber permitido la consideración, la discusión y el debate del informe de ponencia de minoría que radicó en el trámite de aprobación de un proyecto presupuestal de acuerdo de iniciativa gubernamental.

 

60.   Para resolver esta cuestión, esta Sala de Revisión hará referencia a la participación política y el debido proceso en la actividad que le corresponde cumplir a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, especialmente de los concejos municipales o distritales. Y, con base en esto, definirá el caso concreto.

 

5.     La participación política y el debido proceso en la actividad que le corresponde cumplir a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular

 

61.   El principio democrático y el derecho a la participación política. La Constitución recoge el principio democrático y afianza su importancia institucional, entre otros, en el artículo 40 que regula lo referente al derecho de participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del poder político. De acuerdo con el artículo 40 de la Constitución, los ciudadanos tienen derecho a i) elegir y ser elegidos, ii) tomar parte en elecciones, en plebiscitos, en referendos, en consultas populares y otras formas de participación democrática, iii) constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin ninguna limitación, iv) interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley, y v) acceder al desempeño de funciones y cargos públicos[51].

 

62.   Esta Corte ha expresado que el principio democrático se caracteriza por ser universal, “en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social”[52]. Y por su naturaleza expansiva, “pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción”[53].

 

63.   Aunque el principio democrático y las garantías que lo identifican son particularmente exigibles respecto del órgano legislativo, por ser este a quien se asigna la función específica de discutir y votar las leyes, la jurisprudencia constitucional ha extendido su aplicación a las corporaciones públicas del orden territorial, con lo que también aquellas están obligadas a desarrollar el mandato de participación bajo condiciones que aseguren el pluralismo, la participación, el principio de las mayorías y la publicidad de sus actos, como ocurre con la actividad legislativa. Al respecto, la Sentencia C-268 de 2022 señaló:

 

Evidentemente, el principio democrático y las garantías que lo identifican son particularmente exigibles respecto del Congreso de la República, por ser éste el responsable de discutir y votar tanto los actos legislativos reformatorios de la Constitución Política como las leyes. También, los Concejos municipales y distritales y las Asambleas departamentales, por ser órganos de representación política, están obligados a desarrollar su mandato bajo condiciones que aseguren el pluralismo, la participación, el principio de las mayorías y la publicidad de sus actos administrativos de carácter general, tal y como ocurre con la actividad legislativa, con el objetivo de asegurar que en el proceso decisorio al aprobar los proyectos de acuerdos y ordenanzas, respectivamente: i) se escuche la diversidad de opiniones (pluralismo); ii) se permita la participación de las personas que tengan interés en el tema, o que se puedan ver afectados por las decisiones que se vayan a adoptar (participación); y, iii) que las decisiones se aprueben por la mayoría con el respeto de las minorías de manera que se consulte el interés general; y, iv) se respete el principio de publicidad[54].

 

64.   El deber de deliberación y publicidad y el carácter sustancial del debido proceso en el trámite legislativo. Esta Corte ha sido enfática en señalar que las normas constitucionales que prevén principios y reglas básicas de procedimiento para la labor de producción normativa revelan que tales formalidades se justifican por su vínculo con el principio democrático, la realización del principio de soberanía popular y el gobierno de las mayorías. Esto dentro de un modelo plural, amplio, transparente y participativo, que se base en el pleno conocimiento de lo que es objeto de decisión y garantice los derechos de la oposición y de las minorías[55].

 

65.   La satisfacción efectiva de los mandatos de participación, pluralismo, racionalidad y construcción colectiva en el desarrollo del trámite de producción normativa, que tienen consagración expresa en la Constitución, ponen de presente que toda ley debe responder tanto al acatamiento del mencionado conjunto de principios como a la comprobación de un conjunto de actos que llevaron a su aprobación. Así, la jurisprudencia ha defendido que el trámite de formación de la voluntad legislativa debe provenir de un proceso deliberativo y público en el que se exige: (i) el cumplimiento de un deber de construcción colectiva de las propuestas normativas que hace necesaria la discusión y aprobación de proyectos por las comisiones permanentes y por las plenarias de ambas cámaras, sin excluir dicho deber frente a la instancia de conciliación cuando se requiera; (ii) la obligación de garantizar de manera amplia la racionalidad del debate a través de reglas que establecen exigencias previas de publicidad o de conocimiento de los textos y soportes documentales que serán objeto de consideración -como los informes de ponencia- que permiten tener una guía para el desarrollo de la discusión, ejes temáticos definidos -como sucede con la unidad de materia-, y el establecimiento de plazos en los que se habilita el examen de una iniciativa por las comisiones y las plenarias; (iii) la regla de la mayoría y el respeto al pluralismo y al mayor consenso (o participación) que demanda la aprobación de ciertas normas que apuntan a la conformación del quórum y de las mayorías, y aseguren que las minorías y los partidos de oposición tengan espacios efectivos, por ejemplo, con el rol de ponentes, conciliadores o como miembros de las mesas directivas[56].

 

66.   Por otra parte, este tribunal ha afirmado que los principios del pluralismo, la participación, las mayorías y la publicidad se convierten asimismo en los soportes sustanciales del procedimiento legislativo, conforme el orden procesal previsto en la Constitución y desarrollado en normas de carácter orgánico, a través del cual se racionaliza el proceso de construcción política por parte del Congreso. Luego, el procedimiento legislativo como garante del principio democrático, supone la existencia de una regulación de orden procesal de carácter sustancial, “pues no se trata de una simple o mera ritualidad, al constituir la forma en que, por excelencia, se expresa el principio democrático”[57]. Al respecto, la Sentencia SU-150 de 2021 sostuvo lo siguiente:

 

Sobre la base de lo anterior, el procedimiento legislativo adquiere un estándar pleno de objetividad y de rigurosidad, por virtud del cual el Congreso, sus cámaras, sus integrantes y los demás sujetos que tengan derecho a intervenir en los debates y/o a participar en sus audiencias o sesiones, se encuentran sometidos al deber de salvaguardar un proceso debido, pues de él depende la preservación del principio mayoritario, la salvaguarda de los derechos de las minorías, la protección del principio de publicidad y el amparo del pluralismo, la participación y la diversidad, como previamente fue expuesto.

 

De esta manera, y como contrapartida de este deber, es claro que emana, al menos, en favor de los titulares de la función representativa: un derecho al debido proceso en el trámite legislativo, esto es, a la potestad de reivindicar que se cumpla con la regulación jurídica que limita de manera previa la forma como debe actuar el Congreso, que excluya la arbitrariedad en sus órganos directivos y que proteja las facultades y atributos de los congresistas en el desarrollo de dicho procedimiento. No puede existir en el régimen constitucional un proceso reglado que no les otorgue a sus partícipes el derecho a solicitar su corrección formal y que conduzca a la adopción de las medidas necesarias para enmendar cualquier vicio.

 

Por consiguiente, su exigibilidad no solo se justifica por el carácter universal y expansivo que tiene la garantía del debido proceso, por virtud de la cual preside toda clase de actuaciones en las que se fijan reglas procedimentales que, sobre la base de un principio discursivo, conduzcan a la toma de una decisión; sino también por el mandato general que subyace en el artículo 29 de la Carta, el cual demanda que en todas las actuaciones públicas deben seguirse las formas establecidas en las fuentes del derecho, o, tal y como se señala en dicho Texto Constitucional, la “observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Bajo este contexto, se preserva la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la seguridad jurídica, y de forma indirecta, se protegen otros derechos fundamentales claves en democracia, como la libertad, la igualdad, los derechos políticos, la participación y la oposición. 

 

6.     Solución del caso concreto

 

67.   En el presente asunto, la Sala Cuarta de Revisión considera que el Concejo Distrital de Medellín no vulneró los derechos fundamentales a la participación política y al debido proceso del concejal Farley Jhair Macías Betancur, dentro del trámite de aprobación del Proyecto de Acuerdo 045 de 2025 por medio del cual se adiciona el presupuesto general del Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín para la vigencia 2025 y se dictan otras disposiciones. La Sala llega a esta conclusión siguiendo el marco regulatorio relacionado con el funcionamiento de las corporaciones públicas de elección popular, en especial para el caso de los concejos municipales (supra 60), al comprobar que la actuación en este asunto se orientó a garantizar el respeto del pluralismo, la exigencia de publicidad previa de los actos, el mayor consenso o regla de las mayorías y el deber de deliberación, mediante la aplicación de las propias reglas procedimentales internas.

 

El Concejo Distrital de Medellín garantizó el debido proceso del ciudadano concejal accionante

 

68.   El reglamento interno limita de manera previa la forma como deben actuar el Concejo Distrital de Medellín y sus miembros en el desarrollo del trámite de aprobación de proyectos de acuerdo. De conformidad con el título V del Acuerdo Distrital No. 018 de 2024 “Por medio del cual se expide el Reglamento Interno del Concejo Distrital de Medellín y se derogan los Acuerdos 089 de 2018 y 013 de 2020”, solo el alcalde cuenta con iniciativa para aquellos proyectos de acuerdo que versen, entre otras materias con “Planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos, plan de ordenamiento territorial, estatuto orgánico del presupuesto y las modificaciones de los anteriores” (art. 120 num. 1).

 

69.   Los proyectos de acuerdo se presentan personalmente ante el secretario general o haciendo uso de herramientas tecnológicas propias del Concejo Distrital de Medellín, cumpliéndose con los requisitos establecidos en la Constitución, la ley y en el reglamento interno. El secretario general, según la materia de que trate el proyecto, lo repartirá a la respectiva comisión permanente, para primer debate (arts. 123 y 125).

 

70.   Una vez presentado y distribuido el proyecto a la comisión competente, “para el estudio de proyectos del presupuesto del Distrito, el plan de desarrollo y sus respectivas modificaciones, el presidente del concejo nombrará como ponentes, como mínimo, un concejal por cada una de las bancadas” (art. 126). La posibilidad de renunciar a la calidad de ponente de un acuerdo se establece en el reglamento en los siguientes términos:

 

Artículo 126. Designación de ponentes. (…) // Se puede renunciar a la calidad de ponente y a la coordinación de la ponencia antes de la suscripción del informe de ponencia, mediante comunicación escrita debidamente motivada y dirigida al Presidente de la Corporación. Expirado el término para renunciar, los concejales atenderán las disposiciones a que hace referencia el artículo 130 del presente Reglamento (Informe de Minoría)[58].

 

71.   El reglamento también prevé que antes de la elaboración del informe de ponencia para primer debate se convoque a una reunión de estudio de la iniciativa. La presentación del informe ante la secretaría de la comisión permanente de origen, donde “se registrará la fecha y hora de recibo”, deberá contar con “la firma de la mayoría de los ponentes” (art. 129). Con respecto al informe de ponencia de minoría dispone:

 

Artículo 130. Informe de minoría. Si no hubiese acuerdo entre los ponentes en la presentación de la ponencia para primer debate, se podrá presentar informe de minoría. El informe de minoría para primer debate será presentado por escrito, con la firma del ponente(s), ante la secretaría de la comisión permanente de origen, donde se registrará la fecha y hora de recibo y en ese orden se someterá a consideración en el primer debate.

 

72.   Las reglas alusivas a la citación previa al primer debate, al reparto y a la publicidad de informes de ponencia que serán objeto de primer debate se estipulan así:

 

Artículo 131. Citación para el primer debate. La citación la realiza el presidente de la comisión, por escrito y con mínimo un día de antelación. En los casos de ausencia del presidente de la comisión, citará el vicepresidente de la misma, en los mismos términos.

El primer debate se adelantará transcurridos no menos de (2) días después de repartido el informe de ponencia.

Parágrafo 1. El coordinador de ponentes informará a la secretaría de cada comisión permanente acerca de las dependencias comprometidas en cada proyecto de acuerdo a estudio y de las comunidades interesadas, con el fin de invitarlas al debate.

Parágrafo 2. La secretaría de cada comisión permanente entregará o enviará a través de los medios que disponga el concejo copias físicas o digitales de los informes de ponencia con el proyecto de acuerdo respectivo, a los concejales y a las entidades de la Administración relacionadas con el tema del proyecto. A los representantes de las Juntas Administradoras Locales y para la comunidad en general dispondrá la información por medio del sitio web del concejo de Medellín.

 

73.   Lo que sucedió en el trámite de aprobación del Proyecto de Acuerdo 045 de 2025[59]. El 25 de abril de 2025, el alcalde de Medellín radicó el Proyecto de Acuerdo 045 de 2025, en ejercicio de su iniciativa respecto de proyectos en materia presupuestal. Ese mismo día fue repartido aquel a la comisión segunda de presupuesto, instancia en la cual el accionante fue designado como uno de los ponentes. El 28 de abril de 2025, el actor participó en la reunión de estudio de la iniciativa gubernamental y suscribió la ponencia mayoritaria de respaldo al proyecto[60]. Al respecto, en el informe de ponencia positiva de mayorías para primer debate se lee lo siguiente:

 

El concejal Farley Jair (sic) Macías Betancur, manifestó su solidaridad con la administración reconociendo el esfuerzo en la distribución de los recursos del superávit, priorizando necesidades y vulnerabilidad de las comunidades, por tanto sugirió, al encargado de la secretaria de hacienda, evaluar con más detalle los resultados de la extensión tributaria aprobada el año pasado y reiteró la importancia de destinar los recursos en obras sociales e infraestructura como respuesta a la confianza ciudadana en el pago de los impuestos ya que la ciudadanía ha confiado en la administración lo cual se evidencia en el aumento de la tasa de recaudo[61].

 

74.   El 2 de mayo de 2025, el informe de ponencia de mayorías fue presentado ante la secretaría de las comisiones permanentes, en donde se registró la fecha y hora de recibo de aquel, registrándose la firma de la mayoría de los ponentes, incluida la del concejal accionante[62]. Ese día la ponencia fue repartida a los integrantes de las comisiones primera y segunda permanentes. El 5 de mayo, en horas de la mañana, se dio inicio al primer debate de la iniciativa. En esa sesión de las comisiones conjuntas permanentes, el concejal Macías Betancur manifestó públicamente su disenso con la iniciativa gubernamental, lo que reprochó el presidente de la Comisión Segunda Permanente debido a “su falta de coherencia” por haber firmado el informe positivo de ponencia de mayorías[63]. Transcurridas tres horas, el presidente de la comisión levantó la sesión y convocó para el día siguiente, a partir de las 8:00 a.m., a efectos de continuar con el primer debate. Ese mismo día, 5 de mayo en horas de la tarde, en sesión plenaria, se socializó la iniciativa con la participación de representantes de la ciudadanía y del gobierno distrital[64].

 

75.   El 6 de mayo de 2025, antes de las 8:00 a.m., el concejal accionante presentó ante la secretaría de las comisiones conjuntas permanentes un escrito que denominó como informe de ponencia negativa de minoría, el cual fue repartido a los integrantes de las comisiones primera y segunda del concejo[65]. Además, radicó un memorando en el que solicitó el retiro de su firma de la ponencia de mayorías y darle trámite al informe negativo de minoría^[66]. La sesión programada para continuar con el primer debate inició a las 2:24 pm. El concejal Macías Betancur advirtió que se separaría de la ponencia mayoritaria e insistió en que se le diera trámite a la ponencia negativa de minoría, invocando lo establecido en el reglamento interno del concejo[67]. Sin embargo, el presidente de la comisión se negó a someter a consideración el informe de minoría por lo que ordenó seguir adelante con el trámite del proyecto. Argumentó que el reglamento interno impedía tramitar un informe de minoría presentado sin la antelación y publicidad previa exigidas[68]. El concejal solicitante participó en la discusión de la iniciativa y, antes de que terminara la sesión, registró su voto negativo frente al proyecto conforme la ponencia de mayorías[69].

 

76.   El actor no suscribió el informe de ponencia para segundo debate[70]. El 10 de mayo de 2025, en el trámite de segundo debate ante la plenaria, el concejal Macías Betancur votó de forma negativa la modificación del orden del día y el informe de ponencia de mayorías y no participó en las demás votaciones del proyecto[71]. El proyecto se aprobó como el Acuerdo 033 de 2025 “Por medio del cual se adiciona el presupuesto general del Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín para la vigencia 2025 y se dictan otras disposiciones”. El 15 de mayo de 2025, el alcalde de la ciudad sancionó el acuerdo[72].

 

Gráfica 1. Trámite del proyecto de acuerdo

77.   La mesa directiva del Concejo Distrital de Medellín garantizó el debido proceso en el trámite normativo. En criterio de esta Sala de Revisión, la decisión de la mesa directiva de la comisión conjunta permanente de no someter a consideración, deliberación y debate el informe de ponencia negativa de minoría que radicó el accionante no fue arbitraria, puesto que se ajustó a las reglas procedimentales fijadas en el reglamento interno de la corporación, fuente normativa que deben acatar el Concejo Distrital de Medellín, sus comisiones, sus integrantes y los demás sujetos que tengan derecho a intervenir en los debates y/o a participar en sus sesiones.

 

78.   La falta de oportunidad en la presentación del informe de minoría impidió materializar la publicidad previa y una deliberación informada de quienes intervienen en el trámite normativo. Una lectura sistemática de las reglas previstas en los artículos 130 y 131 del Reglamento Interno del Concejo Distrital de Medellín, previamente transcritos, evidencia la condición habilitante y la exigencia de oportunidad en la presentación del informe de minoría. El artículo 130 condiciona la presentación del informe de minoría a la inexistencia de acuerdo entre ponentes respecto de la ponencia para primer debate. Por su parte, el artículo 131 fija las reglas de citación al primer debate, y de reparto y publicidad del informe de ponencia, de conformidad con las cuales el primer debate debe adelantarse no menos de dos días después de repartido el informe de ponencia, reglas que resultan aplicables a cualquier documento que pretenda ser considerado y debatido, incluido el informe de minoría.

 

79.   En el presente asunto, las anteriores exigencias fueron incumplidas. El concejal accionante suscribió la ponencia mayoritaria, lo que permite sostener que no se configuró el supuesto habilitante de falta de acuerdo entre los ponentes en la presentación de la ponencia para primer debate, previsto en el artículo 130 del reglamento. Además, el informe de minoría que radicó el 6 de mayo de 2025, mismo día de la reanudación del primer debate, no contó con la antelación suficiente para su registro, reparto y puesta en conocimiento de los concejales, de las dependencias administrativas concernidas y de la ciudadanía. De hecho, la imposibilidad jurídica de discutir y votar el informe de minoría fue advertida por varios concejales en la sesión de reanudación del primer debate del Proyecto de Acuerdo 045 de 2025, debido a la evidencia fáctica de que no había sido presentado dentro del término previsto en el reglamento[73]. De ahí que la oportunidad no sea un requisito vacío o formal, sino la condición para materializar la publicidad previa y una deliberación informada de quienes intervienen en el trámite normativo.

 

80.   Ante estas circunstancias, a diferencia de lo señalado por el juez constitucional de segunda instancia, las reglas procedimentales no son simples formalismos sino exigencias sustanciales establecidas para salvaguardar los principios de publicidad, de transparencia y de seguridad jurídica y, de forma indirecta, sirven para asegurar la protección del principio democrático bajo condiciones que permitan garantizar la participación en el debate en condiciones de igualdad. Desde esa perspectiva, admitir un informe de minoría radicado extemporáneamente durante el primer debate podría afectar la publicidad previa, el derecho de los demás concejales a conocer y estudiar el texto y la intervención de terceros interesados. Por ello, la decisión de la mesa directiva de no someterlo a consideración en el debate no se aprecia como una medida desproporcionada, sino como una consecuencia razonable dirigida a preservar una deliberación con base en reglas claras y predecibles.

 

81.   La afectación alegada proviene de la conducta propia del accionante que derivó en el incumplimiento de cargas procesales mínimas previstas en el reglamento. Esta Corporación ha desarrollado una línea jurisprudencial sobre el principio “nadie puede ser escuchado alegando su propia culpa” (nemo auditur propriam turpitudinem allegans), según la cual el juez de tutela no debe amparar pretensiones cuya configuración depende, principalmente, de la conducta procesal del actor. La Corte Constitucional ha aplicado este principio para descartar el amparo cuando la afectación alegada proviene de actuaciones negligentes, dolosas o de mala fe del accionante, pues el ordenamiento no debe habilitar ventajas indebidas derivadas del propio error o culpa[74].

 

82.   Con base en los hechos acreditados, resulta pertinente señalar que el concejal Farley Jhair Macías Betancur fue designado ponente, participó en la reunión de estudio y suscribió la ponencia mayoritaria de respaldo a la iniciativa gubernamental. Pese a ello, no ejerció oportunamente las alternativas reglamentarias disponibles (renunciar a su calidad de ponente antes de suscribir el informe de ponencia de mayorías, presentar oportunamente el informe de minoría en condiciones que permitieran su registro, reparto y publicidad previa) y, solo una vez iniciado el primer debate, pretendió introducir un informe negativo de minoría.

 

 

83.   En este orden de ideas, la controversia planteada no se deriva de una actuación arbitraria de la mesa directiva del concejo distrital accionado, sino más bien de la falta de diligencia del actor respecto del cumplimiento de sus cargas mínimas como concejal, previstas en el reglamento. De modo que el amparo no debe operar para corregir los efectos de la conducta de este, ni para permitir que, mediante una lectura aislada del artículo 130 Reglamento Interno del Concejo Distrital de Medellín, el accionante obtenga ventajas procesales que desnaturalicen las exigencias de publicidad y deliberación informada para el primer debate de proyectos de acuerdo, previstas en la normativa que rige el funcionamiento de la mencionada corporación administrativa.

 

84.   Bajo esta óptica, conviene resaltar que la mesa directiva fundamentó su decisión de impedir someter a consideración, discusión y debate la ponencia negativa de minoría en la aplicación de una interpretación consistente con el texto del reglamento interno y con sus finalidades constitucionales -en particular, las referidas a publicidad y deliberación-, lo cual descarta la configuración de la presunta violación del debido proceso en el trámite correspondiente.

 

85.   Por último, y no por ser menos relevante, se debe recordar que la acción de tutela no está llamada a dirimir diferencias interpretativas sobre el reglamento interno de una corporación pública de elección popular, ni a sustituir a la autoridad corporativa en la conducción del debate. Su pertinencia estaría sustentada en corregir decisiones internas manifiestamente irrazonables o arbitrarias que desconozcan garantías mínimas del trámite administrativo, pues no se pueden desconocer los mecanismos ordinarios estructurados para solucionar controversias en el trámite deliberativo de las corporaciones públicas, ni conducir la resolución de estas diferencias hacia la judicialización de la actividad política.

 

El Concejo Distrital de Medellín garantizó la participación política del ciudadano concejal accionante

 

86.   La mesa directiva del Concejo Distrital de Medellín garantizó la participación política del concejal accionante en el trámite del proyecto de acuerdo. En criterio de esta Sala de Revisión, el derecho fundamental a la participación política en el marco de los procedimientos deliberativos de las corporaciones públicas de elección popular, como lo es la entidad accionada, no garantiza el éxito de una determinada posición política ni el trámite formal de toda postura disidente con independencia del cumplimiento de las reglas procedimentales previamente establecidas. Su ámbito de protección se circunscribe a asegurar condiciones mínimas, reales y efectivas para intervenir, deliberar, proponer modificaciones, controvertir y votar, pero no comprende un derecho subjetivo a imponer el curso procedimental de la discusión una vez iniciado el debate, ni a desconocer las exigencias procedimentales preexistentes que hacen aplicable el principio democrático.

 

87.   De manera que para esta Sala, el Concejo Distrital de Medellín garantizó la participación política del concejal accionante en el trámite del Proyecto de Acuerdo 045 de 2025 a través de: (i) su intervención como ponente en el número de oportunidades y tiempos definidos en el reglamento interno; (ii) la expresión de las razones políticas por las cuales se separaba de la ponencia mayoritaria inicialmente suscrita y defendía una postura minoritaria en contra de la propuesta gubernamental que se debatía; (iii) el trámite de sus propuestas de enmienda modificatorias y de las de otros concejales que acompañó; y (iv) el ejercicio de su derecho al voto en contra de la iniciativa de la alcaldía y, con esto, su manifestación de no respaldo a la misma.

 

88.   El concejo tramitó las enmiendas que radicó el concejal. El concejal radicó una enmienda para suprimir el artículo 3 del proyecto de acuerdo, con el propósito de justificar la eliminación de la facultad prevista para el alcalde distrital de efectuar, por decreto, traslados presupuestales de hasta un 30% del presupuesto definitivo de 2025[75]. Esta enmienda fue considerada en la sesión de primer debate del 5 de mayo de 2025, accediéndose a suprimir la disposición por duplicidad, pues era innecesario otorgar dichas facultades en la medida en que el alcalde contaba con las mismas desde el año anterior[76].

 

89.   Además, suscribió junto con otros concejales una enmienda modificativa del artículo 2 del proyecto de acuerdo, radicada para discusión en segundo debate[77]. Esta enmienda fue avalada por el gobierno distrital y condujo a una variación sustantiva de la propuesta inicialmente radicada.

 

90.   El concejo garantizó la participación política del concejal en su calidad de ponente en el desarrollo del primer debate. El artículo 61 del reglamento interno del concejo dispone que en la discusión y aprobación de los proyectos de acuerdo el presidente -en plenaria o en comisión- concederá el uso de la palabra a los ponentes “hasta por diez (10) minutos” y podrá ampliar este tiempo al valorar la importancia del proyecto. Además, en el trámite de los proyectos de acuerdo, los ponentes “podrán intervenir cuantas veces sea necesario” (parágrafo 3). Esta garantía fue materializada en el caso concreto de la siguiente forma:

 

91.   Sesión del 5 de mayo de 2025. De acuerdo con el audio de la sesión de primer debate del 5 de mayo de 2025, el concejal accionante intervino, en su calidad de ponente, en dos oportunidades, cada una por diez minutos[78]. Ese mismo día, en la sesión de socialización del proyecto de acuerdo, el actor tuvo el uso de la palabra para ejercer su réplica frente a posturas de otros concejales[79].

 

92.   Sesión del 6 de mayo de 2025. Según el audio de la sesión de primer debate del 6 de mayo de 2025[80], el demandante: (i) insistió en la lectura y consideración de su ponencia minoritaria dentro de la discusión teniendo el uso de la palabra, al menos, en cinco ocasiones[81]; (ii) leyó un memorando relativo a la solicitud de retiro de firma del informe de ponencia mayoritaria y presentación de una ponencia minoritaria[82]; y (iii) ejerció su derecho de réplica en defensa de su posición[83].

 

93.   El concejo garantizó la participación política del concejal en la defensa de su postura minoritaria y disidente durante el trámite del proyecto de acuerdo. El 6 de mayo de 2025, el actor pudo radicar un informe de ponencia negativa de minoría en primer debate. Y pese a que este no podía ser considerado ni debatido de acuerdo con el reglamento interno de la corporación, fue incorporado para que reposara en el expediente del trámite del Proyecto de Acuerdo 045 de 2025[84]. Asimismo, el concejal se abstuvo de suscribir la ponencia mayoritaria para el segundo debate y contó con la posibilidad de ejercer su derecho al voto durante todo el trámite de la iniciativa.

 

94.   Sesión del 5 de mayo de 2025. Conforme con el audio de la sesión de primer debate del 5 de mayo de 2025[85], el concejal accionante votó de forma negativa la no lectura del informe de ponencia y del articulado.

 

95.   Sesión del 6 de mayo de 2025. En el audio de la sesión de primer debate del 6 de mayo de 2025[86] se evidencia que el demandante: (i) no votó la enmienda eliminatoria del artículo 3º del proyecto de acuerdo radicada por la administración distrital[87]; (ii) votó de forma positiva la no lectura de la enmienda modificatoria al proyecto de acuerdo radicada por la administración distrital[88]; y (iii) votó de forma negativa la enmienda modificatoria al proyecto de acuerdo radicada por la administración distrital[89] y la aprobación del articulado, el título y el preámbulo del proyecto, y el paso del trámite a segundo debate[90].   

 

96.   Sesión del 10 de mayo de 2025. El actor no suscribió el informe de ponencia de segundo debate. Según el audio de la sesión plenaria de segundo debate del 10 de mayo de 2025[91], el actor votó de forma negativa la modificación del orden del día[92] y el informe de ponencia de mayorías[93]. Y no participó en la votación de la enmienda modificatoria al proyecto de acuerdo radicada por la administración distrital, ni en la aprobación del articulado, el título y el preámbulo del proyecto y el paso del trámite a sanción del alcalde[94].   

 

97.   En suma, el Concejo Distrital de Medellín no vulneró los derechos al debido proceso y a la participación política del ciudadano concejal accionante en el trámite del referido proyecto de acuerdo, toda vez que la imposibilidad reglamentaria de darle trámite al informe de ponencia negativa de minoría en el primer debate: (i) no equivale, por sí sola, a una vulneración del debido proceso, en la medida en que se trató de aplicar una regla previa, razonable, ejecutada de forma general, y que no vacía el núcleo del derecho; (ii) no implicó un bloqueo a la participación política del accionante, por cuanto se le garantizaron las facultades de deliberar, controvertir, proponer modificaciones, hacer constar el disenso y ejercer el voto, en el marco de reglas procedimentales preexistentes.

 

98.   Por las razones expuestas, la Sala Cuarta de Revisión revocará  la sentencia proferida en segunda instancia para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela formulada en relación con el derecho a la oposición política, previsto en el artículo 112 de la Constitución, ante el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, y negar la tutela instaurada en relación con los derechos a la participación política y al debido proceso, consagrados en los artículos 40 y 29 de la Constitución.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero.     REVOCAR la sentencia proferida, en segunda instancia, por el Juzgado 028 Penal del Circuito de Medellín que revocó la decisión de primera instancia dictada por el Juzgado 003 Penal Municipal con Función de Garantías de Medellín y concedió el amparo invocado. En su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela formulada por Farley Jhair Macías Betancur contra el Concejo Distrital de Medellín en relación con el derecho a la oposición política, previsto en el artículo 112 de la Constitución, ante el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, y NEGAR la acción de tutela instaurada por Farley Jhair Macías Betancur contra el Concejo Distrital de Medellín en relación con los derechos a la participación política y al debido proceso, consagrados en los artículos 40 y 29 de la Constitución, por las razones expuestas en esta providencia.

 

Segundo.    Por Secretaría General de la Corte Constitucional, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General