REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Primera de Revisión

 

SENTENCIA T-070 DE 2026

 

Referencia: Expediente T-11.518.713

 

Acción de tutela instaurada por la División Mayor de Fútbol Colombiano contra la Delegatura para la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio.

 

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veintiséis (2026).

 

La Sala Primera de Revisión de Tutelas, integrada por la magistrada Natalia Ángel Cabo, quien la preside, y los magistrados Carlos Camargo Assis y Héctor Alfonso Carvajal Londoño, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y los artículos 32 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:

 

SENTENCIA.

 

Esta decisión se emite en el proceso de revisión de los fallos proferidos en primera y segunda instancia por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá y la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia, respectivamente, en la acción de tutela que instauró la División Mayor de Fútbol Colombiano contra la Delegatura para la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio.

 

I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

La Corte Constitucional amparó el derecho fundamental del accionante, luego de concluir que la autoridad accionada se apartó del debido proceso administrativo al abstenerse de resolver sobre el decreto de una prueba pericial.  

 

En el examen de procedencia, la Corte encontró que: (i) la accionante es la titular del derecho fundamental que se reclamó vulnerado; (ii) la autoridad accionada es el sujeto que presuntamente ocasionó la vulneración; (iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable y prudencial y (iv) no existe otro mecanismo judicial distinto a la acción de tutela para proteger el derecho fundamental en tensión, dado que los actos administrativos de trámite no están sujetos a control por la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

Seguidamente, la Corte reiteró su jurisprudencia sobre el derecho fundamental al debido proceso administrativo. A partir de ese esquema, la Sala de Revisión consideró que la autoridad accionada no hizo efectivas las garantías procesales a ser oída y a la actividad probatoria de la accionante. En concreto, la Delegatura para la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio no se pronunció sobre la admisibilidad de la prueba pericial que solicitó la División Mayor de Fútbol Colombiano en sus descargos, a pesar de que anunció que sería resuelta en una etapa posterior y que la investigada insistió en ella. Esta circunstancia alteró el curso regular del proceso e impidió que la División Mayor de Fútbol comprobara la integridad, completitud y autenticidad de la evidencia obtenida por la autoridad accionada. 

 

II. ANTECEDENTES

 

1. Hechos relevantes[1]

 

1.                 El 26 de noviembre de 2021, la Delegatura para la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio dio apertura a la investigación n^o. 21-171129, sobre el mercado colombiano de futbolistas profesionales y formuló un pliego de cargos a la División Mayor de Fútbol Colombiano por la supuesta infracción al artículo 1 de la Ley 155 de 1959[2].

 

2.                 Para motivar el acto, la autoridad se refirió a la correspondencia intercambiada entre los directivos de algunos clubes de fútbol, en la que presuntamente habrían acordado una colusión para la contratación de múltiples jugadores del campeonato. Esa correspondencia se recaudó bajo la modalidad de mensajes de datos durante unas visitas de inspección.  

 

3.                 El 27 de diciembre de 2021, la División Mayor de Fútbol Colombiano rindió sus descargos. En el escrito, anunció que iba a aportar un dictamen de un perito forense tan pronto le fuera suministrado el acceso a la totalidad del expediente administrativo. Dicho dictamen tendría como objeto comprobar si la correspondencia antes mencionada se recaudó de conformidad con la regulación sobre mensajes de datos de la Ley 527 de 1999. Al momento en el que la División Mayor de Fútbol Colombia rindió sus descargos, esos materiales no se encontraban en el expediente.

 

4.                 Luego de incorporar al expediente, como evidencias digitales, la correspondencia intercambiada entre los directivos de algunos clubes de fútbol, la Delegatura para la Protección de la Competencia le corrió traslado de esos medios de prueba por 20 días a los investigados. Esa actuación se surtió con la Resolución n^o. 20140 del 24 de abril de 2024. En dicho acto, la autoridad señaló que el material probatorio fue verificado por el laboratorio forense de la entidad y que se trataba de unos registros criptográficos para la extracción de los mensajes de datos que se recaudaron el 17 de agosto de 2021 durante una visita de inspección.

 

5.                 También se decretaron algunas pruebas documentales, testimoniales y periciales. Sin embargo, la delegatura afirmó que no se pronunciaría sobre la admisibilidad del dictamen pericial que anunció la División Mayor de Fútbol Colombiano al rendir sus descargos, pues primero debía correrse el respectivo traslado[3]. En consecuencia, la autoridad señaló que el examen de admisibilidad sobre esta solicitud probatoria se realizaría una vez vencido el término de traslado en cuestión.

 

6.                 Durante el término de traslado, la División Mayor de Fútbol Colombiano propuso la nulidad absoluta de todo lo actuado en la investigación, pues consideró que la autoridad cercenó su derecho a contradecir las evidencias digitales que se ingresaron al expediente administrativo después de rendir los descargos. En su criterio, la delegatura debió retrotraer toda la actuación administrativa a sus inicios para rendir nuevamente sus descargos con base en la totalidad de las pruebas recaudadas.  

 

7.                 El 15 de mayo de 2024, la Delegatura para la Protección de la Competencia modificó la Resolución n^o. 20140 de 2024 en cuanto al cronograma para practicar algunos interrogatorios y testimonios. Después de eso, la autoridad siguió adelante con la práctica de los medios de prueba y no se refirió a la admisibilidad del dictamen pericial solicitado por la División Mayor de Fútbol Colombiano.

 

8.                 A través de la Resolución n^o. 81360 del 23 de diciembre de 2024, la Delegatura para la Protección de la Competencia ordenó el cierre de la etapa probatoria y negó la nulidad que propuso la División Mayor de Fútbol Colombiano. Como sustento, la autoridad mencionó que cualquier irregularidad sobre la contradicción de la evidencia se saneó con el traslado que se ordenó en la Resolución n^o. 20140 de 2024.

 

9.                 El 22 de enero de 2025, la División Mayor de Fútbol Colombiano propuso la corrección de irregularidades con fundamento en el artículo 41 de la Ley 1437 de 2011. En su criterio, la delegatura ordenó el cierre de la etapa de pruebas sin decidir sobre la solicitud probatoria que presentó en los descargos y que se aplazó para después de surtirse el traslado. Por lo tanto, para subsanar la omisión probatoria, ella pidió: (i) retrotraer la actuación administrativa al momento anterior a la Resolución n^o. 81360 de 2024, esto es, antes de que se cerrara el periodo probatorio; y (ii) que la autoridad se pronunciara sobre la admisibilidad de la prueba pericial.

 

10.            El 9 de mayo de 2025, en cumplimiento del inciso 4 del artículo 52 del Decreto 2153 de 1992, la Delegatura para la Protección de la Competencia rindió el Informe Motivado n^o. 21-171129 ante la superintendente de Industria y Comercio. En el documento, la autoridad afirmó que todas las pruebas que sustentaron la apertura de la investigación estuvieron al alcance de los investigados y que, si bien algunas evidencias digitales se incorporaron al expediente después de los descargos, la División Mayor de Fútbol Colombiano tuvo la oportunidad de controvertirlas durante el término de traslado que se ordenó en la Resolución n^o. 20140 de 2024. La delegatura también indicó que la División Mayor de Fútbol Colombiano no invocó la irregularidad por la supuesta omisión probatoria tan pronto se cerró esa etapa, lo que condujo a inferir que convalidó la actuación.

 

2. Solicitud de amparo

 

11.            El 2 de julio de 2025, la División Mayor de Fútbol Colombiano interpuso, por intermedio de su representante legal, una acción de tutela[4] contra la Delegatura para la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio. La accionante consideró vulnerado su derecho fundamental al debido proceso porque la autoridad accionada cerró el periodo probatorio sin haberse pronunciado sobre la admisibilidad de la prueba pericial que solicitó en los descargos. La tutelante puso de presente que la prueba solicitada tenía como fin comprobar si la correspondencia que sustentó el pliego de cargos se recaudó de conformidad con la regulación sobre mensajes de datos de la Ley 527 de 1999.

 

12.            Según la accionante, la omisión en decidir la solicitud probatoria entorpeció su posibilidad de controvertir la integridad, completitud y fiabilidad de la evidencia digital que motivó la apertura de la investigación. En su criterio, la autoridad accionada debió decretar ese dictamen pericial al vencimiento del traslado que se corrió en la Resolución n^o. 20140 de 2024, toda vez que eso fue lo que indicó en dicho acto. Además, en su criterio, el medio de prueba resultaba idóneo, conducente y útil para esclarecer los hechos investigados.

 

13.            En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones: (i) amparar los derechos fundamentales de la División Mayor de Fútbol Colombiano; (ii) ordenar a la Delegatura para la Protección de la Competencia que se pronuncie, de manera expresa y motivada, sobre la solicitud de la prueba pericial; y (iii) ordenar a la Delegatura para la Protección de la Competencia que conceda otra etapa de pruebas para que se practique ese dictamen pericial. Además, como medida provisional, la accionante solicitó la suspensión de la actuación administrativa hasta la emisión del fallo de tutela, así como el decreto del dictamen pericial objeto de discusión.  

 

3. Trámite de la acción de tutela

 

14.            El 2 de julio de 2025, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá profirió un auto[5] que admitió la acción de tutela. Igualmente, la autoridad judicial negó la medida provisional, ordenó notificar a la Delegatura para Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio y vinculó a todas las personas naturales y jurídicas que participaron en la investigación administrativa, por asistirles interés en el resultado del proceso.

 

4. Oposiciones e intervenciones

 

15.            El Grupo de Gestión Judicial de la Superintendencia de Industria y Comercio (accionada)[6] solicitó declarar la improcedencia de la acción por falta de inmediatez y subsidiariedad. En su criterio, la supuesta omisión probatoria se configuró en la Resolución n^o. 81360 del 23 de diciembre de 2024, cuando la delegatura cerró la etapa de pruebas. Sin embargo, la accionante presentó la tutela más de seis meses después de la expedición de dicho acto, es decir, por fuera del plazo que usualmente se estima razonable en la jurisprudencia.

 

16.            La autoridad accionada agregó que la actuación administrativa sigue en curso y que, eventualmente, la accionante podrá acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad de la sanción, de haber lugar a ello. En consecuencia, ella afirmó que el requisito de subsidiariedad tampoco estaba satisfecho, comoquiera que la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo a las acciones ordinarias. Por último, la autoridad accionada aportó una copia de los actos administrativos expedidos en la investigación n^o. 21-171129 y del escrito por el cual la División Mayor de Fútbol Colombiano descorrió el traslado del Informe Motivado.

 

17.             El Club Deportivo Real Santander S.A., el Once Caldas S.A. En Reorganización, la Unión Magdalena S.A., Deportes Quindío S.A., el Club Deportivo Atlético Fútbol Club S.A., la Asociación Deportivo Pasto, Cúcuta Fútbol Club S.A., Talento Dorado S.A., Jesús Hernando Ángel Montaño, Gustavo Moreno Arango, Óscar Armando Casabón, José Augusto Cadena Mora, Paola Andrea Salazar Olano y José Fernando Salazar Olano (terceros con interés)[7] manifestaron que la autoridad accionada también les formuló un pliego de cargos en la investigación n^o. 21-171129 y que coadyuvan las pretensiones de la tutela. Ellos mencionaron que el dictamen pericial que solicitó la accionante era indispensable para comprobar la integridad, completitud y autenticidad de la evidencia recaudada en la actuación administrativa. Por lo tanto, para los coadyuvantes, el silencio de la autoridad accionada frente a la solicitud probatoria desconoció el derecho de defensa de los investigados.

 

5. Sentencias objeto de revisión

 

18.            El 15 de julio de 2025, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá profirió la sentencia de primera instancia[8]. El tribunal “negó por improcedente” la acción de tutela, pues consideró que no cumplió con el requisito de subsidiariedad. A su juicio, como la actuación administrativa no ha culminado ni se han impuesto sanciones a los investigados, entonces era prematuro reprochar que la autoridad accionada se apartó del debido proceso. Además, el tribunal señaló que la accionante tendrá a su alcance los medios de control ante la jurisdicción contencioso-administrativa, si el acto definitivo llega a ser desfavorable a sus intereses.

 

19.            El 23 de julio de 2025, la División Mayor de Fútbol Colombiano interpuso una impugnación[9] contra el fallo de tutela, que le fue concedida en el auto del 31 de julio de 2025[10]. La accionante reiteró que la autoridad accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso cuando cerró la etapa de pruebas sin haber resuelto sobre la prueba pericial que solicitó en los descargos. Por otra parte, ella sostuvo que sí cumplió el requisito de subsidiariedad porque: (i) la resolución que cerró la etapa de pruebas no es susceptible de recursos en la sede administrativa; (ii) la omisión probatoria se puso de presente a la autoridad accionada mediante el escrito del 22 de enero de 2025; y (iii) se está en presencia de un perjuicio irremediable, pues la actuación administrativa podría culminar con una sanción que comprometa su patrimonio y la reputación del fútbol profesional colombiano.

 

20.            El 13 de agosto de 2025, la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia profirió la sentencia de segunda instancia[11]. Esa sala confirmó el fallo impugnado, luego de considerar que la acción de tutela no superó los presupuestos de subsidiariedad e inmediatez. En su criterio, la accionante pudo advertir la omisión en resolver la solicitud probatoria desde que la Resolución no. 20140 del 24 de abril de 2024 condicionó su decreto. Además, ellos señalaron que la autoridad accionada no ha expedido un acto administrativo definitivo y que, eventualmente, la accionante tendrá la oportunidad de formular sus reparos acerca del proceso administrativo en una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra dicho acto.

 

6. Trámite en sede de revisión 

 

21.            En el auto del 31 de octubre de 2025, la Sala de Selección n^o. 10 de la Corte Constitucional eligió para revisión las decisiones judiciales proferidas en el expediente de la referencia, puesto que se ajustaron al criterio objetivo de selección por la necesidad de pronunciarse sobre una determinada línea jurisprudencial. En el mismo auto, el caso se asignó por sorteo a la magistrada Natalia Ángel Cabo quien preside la Sala Primera de Revisión de Tutelas.

 

22.            El 18 de noviembre de 2025, la Secretaría General ingresó el expediente de la referencia al despacho de la magistrada ponente.

 

III. CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

23.            La Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2.     Presentación del caso, planteamiento de los problemas jurídicos y esquema de la decisión

 

24.            La accionante sostuvo que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales porque nunca decidió sobre la admisibilidad de la prueba pericial que solicitó dentro de la investigación administrativa n^o. 21-171129, así que solicitó el amparo a su derecho al debido proceso. Por su parte, según la autoridad accionada, la intención de la accionante fue instrumentalizar el mecanismo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo que, en su criterio, no fijó el sentido del proceso sancionatorio ni se expidió dentro de los seis meses inmediatamente anteriores a la interposición de la acción de tutela.  En las sentencias objeto de revisión, los jueces de tutela determinaron que la acción era improcedente por incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez.

 

25.            Bajo el escenario descrito, le corresponde a la Corte Constitucional resolver los siguientes problemas jurídicos:

 

26.            ¿El ordenamiento legal dispone de otro mecanismo judicial distinto a la acción de tutela para proteger el derecho fundamental al debido proceso cuando se estima vulnerado por actos administrativos de trámite?

 

27.            ¿La autoridad de competencia se aparta del debido proceso administrativo si omite decidir sobre el decreto de un medio de prueba que solicitó el investigado en los descargos de una investigación administrativa?

 

28.            Para abordar los problemas jurídicos, esta Sala de Revisión examinará los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra autoridades públicas y, en especial, contra actos administrativos de trámite. Una vez superado dicho análisis, se expondrá el fundamento constitucional del derecho fundamental al debido proceso, su alcance en las actuaciones administrativas y las garantías que lo componen. Por su relevancia en este asunto, la Sala de Revisión resaltará especialmente las garantías a ser oído, a aportar pruebas y a controvertirlas. Finalmente, se describirá el régimen procedimental en materia de protección de la competencia y se realizará el estudio del caso concreto.

 

3.     Procedencia de la acción de tutela

 

29.            Se encuentran satisfechos los requisitos que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra autoridades públicas, que están contemplados en el artículo 86 de la Carta Política, los artículos 5, 6, 10 y 13 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional.

 

30.            Legitimación en la causa por activa. La División Mayor de Fútbol Colombiano interpuso la acción de tutela por intermedio de su representante legal. Él se acreditó debidamente con el Certificado de Existencia y Representación Legal que obra en el expediente. La accionante también es la titular directa del derecho fundamental que se reclama vulnerado, pues a las personas jurídicas les asiste el derecho al debido proceso[12] y la presunta vulneración se predica de un proceso administrativo en el que ella intervino en condición de investigada.

 

31.            También cabe señalar que algunos terceros con interés[13] intervinieron en el trámite para coadyuvar la acción de tutela. Ellos fueron vinculados desde el auto admisorio porque también son investigados dentro del proceso administrativo enjuiciado. Es decir, que se encuentran en una relación sustancial con la autoridad accionada y les interesa el resultado de esta acción constitucional, en la medida en que puede comprometer el desarrollo de aquellas actuaciones. Además, según la jurisprudencia constitucional, en concordancia con el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, los terceros con interés no pueden “formular pretensiones propias de amparo a sus derechos fundamentales”[14], sino que su intervención está estrictamente limitada a la coadyuvancia de alguno de los extremos en litigio. En este asunto, dichos terceros con interés coadyuvaron la causa por activa y sus posiciones se entenderán circunscritas a las pretensiones de la accionante.

 

32.            Legitimación en la causa por pasiva. La Delegatura para la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio fue quien dio curso a la actuación administrativa en discusión. Así, se trata del sujeto que presuntamente vulneró el derecho fundamental. La autoridad accionada también es la competente para remediar la vulneración en caso de haber lugar al amparo, puesto que dentro de sus funciones legales[15] y reglamentarias[16] está instruir las investigaciones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia.

 

33.            Inmediatez. El escrito de tutela se presentó dentro de un término razonable y prudencial. No es acertado tomar la fecha de expedición de la Resolución n^o. 81360 de 2024 para examinar la inmediatez, como lo hicieron los fallos objeto de revisión. Según el artículo 21 de la Ley 1340 de 2009, las irregularidades que se presentan en las investigaciones administrativas de la Delegatura para la Protección de la Competencia pueden alegarse hasta que inicie el traslado del informe motivado. Por lo tanto, para ese momento, la autoridad accionada aún se hallaba en la oportunidad de corregir la omisión probatoria a petición de la accionante y la supuesta lesión al derecho fundamental aún no se había consumado.

 

34.            Conforme a esa precisión, es claro que el hecho aparentemente vulnerador surgió con la expedición del Informe Motivado n^o. 21-171129 de 2025; esto es, cuando la autoridad accionada determinó –a petición de la accionante– que no incurrió en ninguna irregularidad procesal por la omisión probatoria y se abstuvo por última vez de resolver sobre la prueba pericial, luego de que la accionante insistiera en el decreto del dictamen. Como solo transcurrieron un mes y 14 días desde esa fecha (09 de mayo de 2025) hasta la interposición de la acción de tutela (02 de julio de 2025), entonces el requisito de inmediatez sí se cumple.

 

35.            Subsidiariedad. A primera vista, cabría concluir que la acción de tutela es improcedente porque el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo judicial contemplado para desvirtuar la legalidad de los actos administrativos particulares. Sin embargo, debido a la naturaleza de la actuación administrativa en discusión, así como el objeto de las pretensiones de amparo, lo cierto es que el asunto no es susceptible de someterse al escrutinio de la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

36.            El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela solo procederá cuando los accionantes no puedan acudir a otro mecanismo judicial idóneo para elevar sus pretensiones, a menos que se utilice de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable. Ciertamente, el principio de subsidiariedad exige que se agoten las acciones o recursos ante los jueces ordinarios, al tiempo que impide emplear el mecanismo constitucional como un escenario alternativo o paralelo en la resolución de los conflictos[17].

 

37.            De conformidad con los artículos 43 y 75 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos particulares se pueden clasificar en: los que impulsan las actuaciones previas a definir una situación jurídica (preparatorios o de trámite); los que se caracterizan por poner fin o decidir el fondo de un asunto (definitivos); y los que materializan una situación jurídica que se consolidó en otro acto administrativo o providencia judicial (de ejecución).

 

38.            Según lo ha entendido el Consejo de Estado[18], solo los actos administrativos definitivos son enjuiciables a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto no implica que los actos administrativos de trámite queden excluidos de todo escrutinio, pues se pueden examinar “a través del acto definitivo con fundamento en los vicios que pudieron presentarse en cualquier etapa previa”[19]. 

 

39.            Ante la inexistencia de instrumentos que habiliten un control judicial autónomo sobre los actos administrativos de trámite, la Corte Constitucional[20] determinó que es posible acudir a la acción de tutela. No obstante, como esa procedencia es excepcional, la jurisprudencia constitucional[21] ha incorporado los siguientes elementos al examen de la subsidiariedad cuando la solicitud de amparo se dirige contra un acto administrativo de trámite: (i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto no haya concluido; (ii) que el acto defina una situación especial y sustancial que se proyecte en la decisión final; y (iii) que ocasione la vulneración o amenaza de un derecho fundamental.

 

40.            Para el caso que ocupa a la Sala de Revisión, y con el fin de resolver el primer problema jurídico, es preciso mencionar que el artículo 20 de la Ley 1340 de 2009 establece que “todos los actos que se expidan en el curso de las actuaciones administrativas de protección de la competencia son de trámite, con excepción del acto que niegue pruebas”[22]. Con fundamento en esa disposición, la Sección Primera del Consejo de Estado[23] ha confirmado el rechazo de las demandas contra algunas resoluciones expedidas en el marco de esta clase de investigaciones, luego de considerar que no son actos administrativos sujetos a control de la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

41.            En este asunto, la autoridad accionada se abstuvo de pronunciarse sobre la admisibilidad del dictamen pericial que pidió la División Mayor de Fútbol. Es decir, que no existe un acto administrativo definitivo en los términos del artículo 20 de la Ley 1340 de 2009 antes mencionado, pues la entidad no dictó un acto en el que negara la práctica de la prueba pericial. En consecuencia, contrario a lo afirmado por los jueces de instancia, en este caso no existe ningún acto definitivo que la accionante pudiera demandar en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

42.            Adicionalmente, (i) la actuación administrativa no había culminado, toda vez que la superintendente de Industria y Comercio no ha clausurado la investigación ni impuesto sanciones en firme; (ii) la Delegatura para la Protección de la Competencia definió una circunstancia sustancial, en la medida en que el Informe Motivado n^o. 21-171129 consignó sus recomendaciones para el acto administrativo definitivo y recogió los medios de prueba practicados, excluyendo un dictamen pericial que nunca se negó ni decretó; y (iii) la actuación es susceptible de vulnerar derechos fundamentales porque compromete las garantías constitucionales a controvertir la evidencia y ser oído dentro de la actuación administrativa, sumado a que la autoridad accionada pudo haber prescindido de una realidad probatoria determinante.

 

43.            El ordenamiento legal no contempla un mecanismo judicial distinto a la acción de tutela para proteger el derecho fundamental al debido proceso cuando se estima vulnerado por un acto administrativo de trámite. De ahí que la accionante no tenga a su alcance otro medio de defensa que, en este caso, resulte idóneo y eficaz para proteger su derecho fundamental al debido proceso dentro de la investigación administrativa n^o. 21-171129.

 

4.     Caracterización del derecho fundamental al debido proceso administrativo. Reiteración de jurisprudencia.

 

44.            La función administrativa en el Estado Social de Derecho debe ejercerse en beneficio del interés general, al compás de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Para cumplir su propósito constitucional, la actividad administrativa tiende a organizarse en procesos, es decir, en estructuras compuestas y secuenciales de actos que se articulan hacia un fin.

 

45.            El artículo 29 de la Carta Política consagra el derecho fundamental al debido proceso para toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Para la Corte Constitucional, el debido proceso administrativo es “el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, que guardan relación directa o indirecta entre sí y cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”[24].

 

46.            A diferencia del proceso judicial, que tiene una arquitectura triádica en la que la Jurisdicción es independiente a los extremos que integran una situación litigiosa, el proceso administrativo se caracteriza porque la Administración concentra tanto la instrucción de la actuación como el interés en su resultado. En otras palabras, “mientras el juez está investido de cierta dignidad de tercero, en el caso de la Administración esta es al mismo tiempo juez y parte”[25]. De ahí que, en esencia, el proceso administrativo no es de corte adversarial ni opera bajo el principio de la igualdad de armas, todo lo cual acentúa la importancia del control judicial sobre el mismo.

 

47.            Como se mencionó, este derecho fundamental comprende un catálogo de garantías procesales, consustanciales e inquebrantables que la Administración debe respetar durante todo el ejercicio. La justicia constitucional ha abordado dichas garantías en múltiples decisiones. Sin ánimo taxativo, en la Sentencia T-023 de 2018[26] se compilaron las siguientes: (i) conocer el inicio de la actuación; (ii) ser oído durante todo el trámite; (iii) ser notificado en debida forma; (iv) que se adelante por autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio; (v) que no se presenten dilaciones injustificadas, (vi) gozar de la presunción de inocencia; (vii) ejercer los derechos de defensa y contradicción; (viii) presentar pruebas y controvertir aquellas que aporte la parte contraria; (ix) que la situación planteada se resuelva en forma motivada; (x) impugnar la decisión que se adopte y (xi) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso.

 

48.            Por ser pertinente para resolver el caso concreto, a continuación, la Sala se referirá al debido proceso administrativo en su dimensión de ser oído. Este componente implica que los administrados gocen de la “posibilidad de ser oídos por las autoridades administrativas antes de que se tome una decisión que tenga la virtualidad de afectar sus derechos”[27]. En línea con lo anterior, el artículo 5.8 de la Ley 1437 de 2011 señala que toda persona tiene derecho a “formular alegaciones y aportar documentos u otros elementos de prueba en cualquier actuación administrativa en la cual tenga interés, a que dichos documentos sean valorados y tenidos en cuenta por las autoridades al momento de decidir y a que estas le informen al interviniente cuál ha sido el resultado de su participación en el procedimiento correspondiente”[28].

 

49.            Igualmente, como el problema jurídico por resolver concierne al decreto de una prueba pericial, la Sala hará referencia al debido proceso administrativo en su dimensión probatoria. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la actividad probatoria es esencial a todos los procedimientos. Como los medios de prueba son “una forma de irradiar a la autoridad correspondiente del suficiente conocimiento que le permita garantizar el derecho sustancial”[29], la posibilidad de presentarlos y controvertirlos constituye un componente ineludible del debido proceso administrativo. Para la Corte Constitucional, las actuaciones administrativas vulneran el derecho fundamental al debido proceso cuando “se adoptan excluyendo u omitiendo de manera injustificada piezas relevantes del ejercicio de valoración probatoria desarrollado por la autoridad”[30].

 

5.     Régimen procedimental en materia de protección de la competencia.

 

50.            El inciso 6^o del artículo 333 de la Carta Política le impone un deber al Estado de impedir que se obstruya o restrinja la libre competencia económica. Según la jurisprudencia constitucional, esa libertad abarca, al menos, las siguientes tres prerrogativas: “(i) la posibilidad de concurrir al mercado, (ii) la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas, y (iii) la posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario”[31].

 

51.            El ordenamiento jurídico comprende una reglamentación sustantiva sobre los límites que deben imponerse a los agentes del mercado para proteger la libre competencia económica, al igual que las estructuras procedimentales que materializan aquel mandato constitucional. Es así como, según el artículo 4 de la Ley 1340 de 2009, el marco legal de protección de la competencia está integrado por “[l]a Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992, la presente [Ley 1340 de 2009] y las demás disposiciones que las modifiquen o adicionen”[32].

 

52.            La Superintendencia de Industria y Comercio, a través de su Delegatura para la Protección de la Competencia, es competente para investigar y sancionar de manera privativa las conductas contrarias a la libre competencia económica. En la Sentencia C-172 de 2014, la Corte Constitucional determinó que esa atribución “tuvo en cuenta que este es un organismo técnico y especializado en el ámbito empresarial, con miras a racionalizar la función administrativa y unificar la normatividad que hasta ahora era sectorial”[33].

 

53.            Las formas propias para el ejercicio de esa función están previstas, de manera especial, en el artículo 52 del Decreto 2153 de 1992 (modificado por el artículo 155 del Decreto 19 de 2012). En lo no previsto por esa norma, son aplicables por remisión las disposiciones de la Ley 1437 de 2011.

 

54.            En términos generales, el proceso administrativo en materia de protección de la competencia inicia con una averiguación preliminar, que puede activarse de oficio o a petición de un tercero. Si encuentra mérito, la delegatura ordena la apertura de la investigación y notifica personalmente a los investigados. Ellos pueden rendir sus descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Luego, de haber lugar a ello, se practican las pruebas solicitadas y las que la autoridad considere procedentes.

 

55.            Al culminar la investigación, la delegatura presenta un informe motivado ante el superintendente, en el que indica su recomendación sobre el asunto.  Ese informe motivado es trasladado a los investigados y los terceros con interés. Surtido el trámite, el superintendente puede decidir, de manera motivada, sobre la infracción al régimen de protección de la competencia. La actuación también puede terminar anticipadamente por el ofrecimiento de garantías que hagan los investigados, si la autoridad lo acepta.

 

56.            La norma especial no reguló la actividad probatoria en el marco de la actuación, salvo lo relativo a la naturaleza definitiva del acto que niega pruebas[34], por lo que es preciso acudir al artículo 40 de la Ley 1437 de 2011. La disposición en cita establece que, en los procesos administrativos generales, son admisibles todos los medios de prueba señalados en la Ley 1564 de 2012; es decir, “la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez”[35].

 

6.     Caso concreto

 

57.            Como respuesta al segundo problema jurídico, la Corte Constitucional encuentra que la Delegatura para la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio se apartó del debido proceso administrativo porque no se pronunció sobre la admisibilidad de una prueba pericial que se formuló en los descargos. Dicha circunstancia impidió que la División Mayor de Fútbol Colombiano ejerciera plenamente sus garantías a ser oída y a controvertir las pruebas recaudadas en el marco de la investigación. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones.

 

58.            En primer lugar, en la Resolución n^o. 20140 de 2024, la autoridad accionada afirmó que se iba a pronunciar sobre la solicitud probatoria una vez se surtiera el traslado a los investigados de las evidencias digitales que se incorporaron en el expediente administrativo después de la formulación del pliego de cargos. Con esa determinación, era razonable esperar que la delegatura eventualmente decretara o negara el dictamen pericial. Sin embargo, inexplicablemente, nunca lo hizo. La delegatura se abstuvo de pronunciarse en ese sentido y esperó a presentar el Informe Motivado.

 

59.            En segundo lugar, la omisión probatoria no es imputable a la accionante. La División Mayor de Fútbol Colombiano anunció en sus descargos que iba a aportar una prueba pericial para comprobar si la correspondencia que sustentó el pliego de cargos se recaudó de conformidad con la regulación sobre mensajes de datos de la Ley 527 de 1999, una vez la autoridad accionada le suministrara el acceso a la totalidad del expediente administrativo. Dicha solicitud probatoria se presentó dentro de la oportunidad procesal correspondiente, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 52 del Decreto 2153 de 1992 (modificado por el artículo 155 del Decreto 19 de 2012).

 

60.            Para la incorporación de la prueba pericial, la delegatura debió decretar el medio de prueba y conceder un plazo razonable para que la accionante presentara el dictamen, o negar de manera motivada la solicitud probatoria, lo que claramente nunca ocurrió. Esta conclusión se soporta en una interpretación analógica del artículo 227 de la Ley 1564 de 2012, según el cual el interesado en un dictamen pericial podrá anunciarlo en el escrito y aportarlo dentro del término que la autoridad le conceda, que en ningún caso puede ser inferior a 10 días[36]. Aunque la norma se refiere al dictamen pericial de parte, que es característico del proceso adversarial o acusatorio, no es incompatible con la naturaleza del proceso administrativo sancionatorio, en el que el sujeto administrado también puede ejercer la defensa y contradicción a partir de una prueba pericial, al tenor del artículo 40 de la Ley 1437 de 2011.

 

61.            En cambio, como se mencionó, la autoridad accionada condicionó el estudio de admisibilidad de la prueba pericial a la culminación del término de traslado que corrió con la Resolución n^o. 20140 del 24 de abril de 2024. Textualmente, indicó que:

 

“La Delegatura no se pronunciará sobre esta solicitud probatoria en este momento de la actuación toda vez que se encuentra directamente relacionada con la información recabada en las visitas administrativas y procesada por el GTIFSD [Grupo de Trabajo de Informática Forense y Seguridad Digital] a la que se hizo referencia en el considerando número 13. Como allí se indicó, mediante este acto administrativo se adoptarán medidas para corregir una irregularidad relacionada con esa información. En particular, se procederá a correr traslado a los investigados por un término de veinte (20) días hábiles para que se pronuncien sobre tal información. Por lo tanto, el examen de admisibilidad sobre esta solicitud probatoria se realizará una vez vencido el término de traslado en cuestión.”[37] (Énfasis de la Sala).

 

62.            En tercer lugar, es preciso señalar que la vulneración del derecho fundamental no se deduce del mero desconocimiento de una norma procesal. La ausencia de una decisión de fondo sobre la solicitud probatoria implicó una grave afectación a las garantías constitucionales de la accionante. Ciertamente, el respeto por el derecho a ser oído no se agota con disponer de una posibilidad para intervenir, pues las autoridades administrativas también deben esforzarse por considerar de manera sincera e imparcial los elementos que presentan los administrados. Esto se traducía, en el caso concreto, en resolver sobre la admisibilidad de la prueba pericial que solicitó la accionante.

 

63.             Sumado a lo anterior, la ausencia de una decisión de fondo al respecto derivó en una lesión al debido proceso en su dimensión probatoria, pues se frustró la oportunidad de la accionante para desvirtuar la evidencia digital recaudada en el marco de la investigación.  El dictamen pericial tenía por objeto un análisis forense sobre los mensajes de datos que sustentaron el pliego de cargos, por lo que su práctica requería una muestra completa de todo el material que recolectó la autoridad accionada.

 

64.            No obstante, como consta en la Resolución n^o. 20140 de 2024, algunas evidencias fueron ingresadas al expediente administrativo después de la etapa de descargos. Esos elementos permitían practicar la prueba pericial que solicitó la División Mayor de Fútbol. Por lo tanto, no era constitucionalmente admisible que la autoridad accionada se abstuviera indefinidamente de resolver sobre la admisibilidad de la solicitud probatoria.

 

65.            En cuarto lugar, la accionante tampoco estaba en condición de presentar el dictamen por iniciativa propia en el término de traslado que corrió la Resolución n^o. 20140 de 2024, pues la autoridad accionada fue quien la indujo a permanecer a la espera. Al señalar que el pronunciamiento sobre la solicitud probatoria vendría después del traslado, la Delegatura para la Protección de la Competencia fue clara con la investigada en que sí existiría una decisión sobre la admisibilidad, motivo por el cual no se le podía exigir a la accionante que aportara el dictamen en ese término.

 

66.            Si bien el traslado permitió que la accionante conociera el contenido de las pruebas, lo cierto es que no la habilitó para controvertirlas. Es más, durante esa etapa, la accionante propuso la nulidad de lo actuado con miras a rendir nuevamente sus descargos. Aun así, la autoridad accionada dispuso el cierre del período probatorio, pues asumió con descuido que el traslado cumplió ese propósito. Al margen de que la delegatura indicó que resolvería la solicitud probatoria en un momento posterior, es evidente que la División Mayor de Fútbol Colombiano persistió en su intención de que aquella fuera resuelta, incluso durante el término de traslado.

 

67.            En quinto lugar y último lugar, luego de que venciera el término de traslado y de que la autoridad accionada no se pronunciara sobre la admisibilidad del dictamen pericial como lo había anunciado, la accionante reiteró su solicitud probatoria. Así, el 22 de enero de 2025, la División Mayor de Fútbol Colombiano propuso la corrección de irregularidades con fundamento en el artículo 41 de la Ley 1437 de 2011 y pidió: (i) retrotraer la actuación administrativa al momento anterior a la Resolución n^o. 81360 de 2024, esto es, antes de cerrar el período probatorio; y (ii) que la autoridad se pronunciara sobre la admisibilidad de la prueba pericial.

 

68.            Ahora bien, al rendir el Informe Motivado, la Delegatura para la Protección de la Competencia afirmó que la División Mayor de Fútbol Colombiano no invocó la irregularidad por la supuesta omisión probatoria tan pronto se cerró esa etapa, lo que condujo a inferir que convalidó la actuación. Con esta respuesta, la autoridad accionada desconoció su propio acto administrativo (la Resolución n^o. 20140 de 2024), en el que señaló que sí haría un pronunciamiento sobre la admisibilidad del dictamen pericial. En criterio de la Sala, carece de todo sentido procesal anunciar que el estudio de admisibilidad del dictamen pericial se adelantará una vez culminado el traslado, pero luego dar por concluida la etapa probatoria sin pronunciarse sobre el decreto de la prueba.

 

69.            Tampoco es de recibo afirmar que la accionante convalidó las actuaciones procesales porque no puso de presente su reproche “después de ocurrida y conocida la causal”[38]. Como se mencionó anteriormente, la División Mayor de Fútbol Colombiano insistió en la solicitud probatoria y la autoridad accionada estaba habilitada para corregir la irregularidad[39]. Además, según el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 1340 de 2009, la resolución que ordena cerrar una etapa probatoria no es susceptible de recursos. Por lo tanto, no se halla ningún sustento para precluir la corrección de la irregularidad a la ejecutoria de esa resolución.

 

70.            Por las razones expuestas, la Corte Constitucional amparará el derecho fundamental al debido proceso de la División Mayor de Fútbol Colombiano e impartirá órdenes a la Delegatura para la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para su goce efectivo e inmediato.  

 

7.     Órdenes a impartir

 

71.            Con el fin de conjurar la vulneración, se dejará sin efectos la Resolución n^o. 81360 del 23 de diciembre de 2024, por medio de la cual la Delegatura para la Protección de la Competencia ordenó el cierre de la etapa probatoria en la investigación administrativa n^o. 21-171129. Además, se ordenará a la autoridad pronunciarse sobre la admisibilidad del dictamen pericial que solicitó la accionante. Esta medida remedia la omisión probatoria, coincide con las pretensiones de la acción de tutela y es respetuosa con el debido proceso administrativo de los demás sujetos involucrados en la investigación.

 

72.            Las órdenes de amparo tienen por objeto que la autoridad accionada subsane la actuación procesal con la expedición de un acto administrativo motivado que resuelva sobre la solicitud probatoria. El fundamento de la vulneración es, justamente, la falta de respuesta a la solicitud probatoria, así que la manera de remediarlo es con un pronunciamiento expreso y de fondo por parte de la delegatura. Sin embargo, como la etapa de pruebas precluyó sin ese pronunciamiento, es inevitable retrotraer la actuación a ese momento procesal.

 

73.            En este caso, la manera de proteger el derecho fundamental en cuestión, asegurar la contradicción de todos los medios de prueba y respetar la reserva legal del procedimiento es retornándolo al período probatorio.  De este modo, si se decreta la prueba pericial, deberá practicarse dentro de un término razonable y valorarse con el mismo mérito que los demás medios de prueba al momento de rendir el Informe Motivado. En cambio, si se niega el dictamen y la División Mayor de Fútbol Colombiano estima que esa decisión adolece de una nulidad, ella podrá cuestionarla ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debido a que ese sería un acto definitivo por expresa disposición del artículo 20 de la Ley 1340 de 2009.

 

74.            Como se mencionó antes, entre el 24 de abril de 2024 y el 23 de diciembre de 2024, la Delegatura para la Protección de la Competencia practicó algunas pruebas testimoniales y periciales que solicitaron los otros investigados. Por lo tanto, es preciso mencionar que estos medios de prueba conservarán su eficacia, dado que la autoridad accionada deberá retomar la actuación al momento inmediatamente anterior al cierre de la etapa probatoria. Además, las órdenes de amparo están destinadas a que la delegatura reconduzca el proceso para corregir la omisión probatoria dentro de la etapa apta para ello, pero al materializarlas no podrá alterar las decisiones favorables que habrían adquirido firmeza respecto de otros investigados, en virtud de los principios de confianza legítima y relatividad.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

 

RESUELVE:

 

Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 13 de agosto de 2025 por la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la decisión del 15 de julio de 2025 de la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá, en el sentido de “negar por improcedente” la acción de tutela de la División Mayor de Fútbol Colombiano contra la Delegatura para la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio. En su lugar, AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso administrativo de la División Mayor de Fútbol Colombiano, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

 

Segundo. DEJAR SIN EFECTOS la Resolución n^o. 81360 del 23 de diciembre de 2024, “Por la cual se resuelven unas solicitudes de algunos investigados, se cierra la etapa probatoria y se cita a la audiencia de que trata el inciso 3 del artículo 52 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 155 del Decreto 19 de 2012”, de la Delegatura para la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, así como las actuaciones que la sucedieron.

 

Tercero. ORDENAR a la Delegatura para la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, expida un acto administrativo en el que se pronuncie sobre la admisibilidad de la prueba pericial que solicitó la División Mayor de Fútbol Colombiano en sus descargos dentro de la investigación administrativa n^o. 21-171129.

 

Cuarto. ORDENAR a la Delegatura para la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio que, una vez resuelva sobre el decreto de la prueba pericial, proceda a rendir el Informe Motivado y dar traslado a los investigados según el artículo 52 del Decreto 2153 de 1992 (modificado por el artículo 155 del Decreto 19 de 2012). En el acto, la delegatura deberá relacionar las actuaciones probatorias que surtió en cumplimiento del numeral anterior y los hallazgos, según corresponda.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General