REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Novena de Revisión-

 

SENTENCIA T-133 DE 2026

 

Referencia: expediente T-11.607.972

 

Asunto: revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la solicitud de tutela presentada por Julio César Sánchez Suárez en contra de la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y del Juzgado 67 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá

 

Temas: tutela contra providencia judicial, facultad discrecional en ascensos de oficiales de las Fuerzas Armadas

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

 

La Sala Novena de Revisión[1], en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, decide sobre la sentencia de tutela proferida el 30 de mayo de 2025 por la Sección Tercera del Consejo de Estado, que modificó el fallo del 5 de febrero de 2025, dictado por la Sección Segunda de la misma Corporación y, en su lugar, declaró improcedente la solicitud de amparo promovida por Julio César Sánchez Suárez en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado 67 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá[2], con fundamento en los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

En este acápite, la Sala presentará la síntesis de la decisión, hará una presentación de los hechos ocurridos con anterioridad a la presentación de la tutela y dará cuenta de las pretensiones y las decisiones de instancia.

 

 

A.          Síntesis de la decisión

 

1.                 La Sala Novena de Revisión amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del accionante, al encontrar probada su vulneración por parte del Juzgado 67 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y de la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir las sentencias que resolvieron el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por aquel en contra de dos decretos mediante los cuales el Gobierno nacional dispuso el ascenso de un personal de oficiales de la Armada Nacional.

 

2.                 La Sala constató que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo, por la indebida interpretación y aplicación al caso concreto de las normas que regulan la carrera del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares (Decreto 1790 de 2000) y la evaluación y clasificación de ese mismo personal (Decreto 1799 de 2000). En particular, constató que dichas autoridades interpretaron de manera irrazonable el artículo 67 del Decreto 1790 de 2000, otorgándole un sentido y alcance del cual carece.

 

3.                 Así mismo, advirtió que la configuración del defecto sustantivo implicó que las autoridades judiciales accionadas llevaran a cabo una valoración probatoria deficiente al momento de determinar si los actos administrativos demandados incurrieron en las irregularidades alegadas por el accionante. En esa medida, concluyó, también, que las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en un defecto fáctico, en su dimensión negativa.

 

4.                 En consecuencia, ordenó dejar sin efectos la sentencia proferida en segunda instancia por la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del referido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y dispuso que, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia, expidiera una nueva sentencia que atienda a los fundamentos desarrollados en la parte motiva de esta decisión.

 

B.           Hechos relevantes[3]

 

5.                 El accionante, Julio César Sánchez Suárez, ingresó el 7 de enero de 1994 a la Escuela Naval de Cadetes Almirante Padilla. El 1º de diciembre de 1997 se graduó como oficial naval en el grado de teniente de corbeta y, posteriormente, recibió los siguientes ascensos: año 2000, teniente de fragata; año 2004, teniente de navío; año 2009: capitán de corbeta, y año 2014, capitán de fragata. Durante su trayectoria en la Armada Nacional ocupó diversos cargos y realizó estudios en Ingeniería Naval Electrónica, y Política y Estrategia Marítima, así como el curso de Estado Mayor, entre otros programas de capacitación. Su folio de vida no registra sanciones, llamados de atención, ni anotaciones negativas.

 

6.                 Durante el grado de capitán de fragata, su desempeño fue evaluado y clasificado anualmente, de la siguiente manera:

 

 

7.                 En diciembre de 2019, el accionante cumplió cinco años de servicio en el grado de capitán de fragata. Por lo tanto, fue llamado a presentar exámenes de aptitud psicológica, aptitud médica y cumplimiento de requisitos para ascender al grado de capitán de navío.

 

8.                 En oficio No. 000698 del 27 de noviembre de 2019, suscrito por el capitán de fragata Ricardo José Farfán Gómez, vocal 1 de la Junta Clasificadora de la Armada Nacional, se le comunicó al accionante que: “la Junta Clasificadora no lo recomendó para el ascenso al grado inmediatamente superior, dentro de las novedades de diciembre de 2019”[4]. Lo anterior, según se indicó, en atención a lo previsto por el artículo 67 del Decreto 1790 de 2000, que dispone: “Para ascender al grado de Coronel o Capitán de Navío, el Gobierno Nacional escogerá libremente entre los Tenientes Coroneles o Capitanes de Fragata que hayan cumplido las condiciones generales y especiales que este Decreto determina”, y por el artículo 64 del Decreto 1799 de 2000, según el cual: “[s]iempre que existan las correspondientes vacantes y las necesidades o conveniencias institucionales lo permitan, quienes sean clasificados para ascenso en lista UNO, DOS o TRES, pueden ser ascendidos de acuerdo con lo establecido por la ley”.

 

9.                 En oficio del 28 de noviembre de 2019, dirigido al comandante de la Armada Nacional, el accionante solicitó que se reconsiderara la decisión de la Junta Clasificadora y, en consecuencia, se recomendara su ascenso al grado de capitán de navío[5].

 

10.              En oficio No. 000740 del 4 de diciembre de 2019, el vicealmirante Ricardo Hurtado Chacón, jefe de Desarrollo Humano de la Armada Nacional, respondió que “se reitera el contenido del oficio No. 000698 del 27 de noviembre de 2019, en el sentido que usted no se recomendó para ascenso dentro de las novedades fiscales de diciembre de 2019 […] lo que indica que el ascenso al nombrado grado es de potestad del Gobierno Nacional, por lo que no es procedente acceder a su solicitud”[6].

 

11.             Por medio del Decreto 2191 del 1º de diciembre de 2019, el Ministerio de Defensa Nacional ordenó el ascenso de un personal de oficiales de las Fuerzas Militares, dentro del cual no se incluyó al accionante[7].

 

12.             Posteriormente, mediante el oficio No. 000507 del 23 de abril de 2020, suscrito por el capitán de fragata Fernando Jesús Durán Martínez, vocal 1 de la Junta Clasificadora de la Armada Nacional, se le comunicó al accionante que “la Junta Clasificadora no lo recomendó para ascenso al grado inmediatamente superior. Dentro de las novedades de diciembre de 2019 [sic]”[8]. Lo anterior, nuevamente, en atención a lo previsto por los artículos 67 del Decreto 1790 de 2000 y 64 del Decreto 1799 de 2000.

 

13.             En oficios del 28 y del 30 de abril de 2020, dirigidos, respectivamente, al segundo comandante y al comandante de la Armada Nacional, el accionante solicitó que se reconsiderara la decisión tomada por la Junta Clasificadora y, por ende, se recomendara su ascenso al grado de capitán de navío[9].

 

14.             En oficio No. 000588 del 20 de mayo de 2020, el vicealmirante Orlando Romero Reyes, segundo comandante de la Armada Nacional y jefe del Estado Mayor Naval, respondió que:

 

“[…] no se recomendó [al accionante] para ascenso dentro de las novedades fiscales de junio de 2020, de acuerdo con lo establecido en el artículo 67 del Decreto 1790 de 2000, el cual consagra ‘ASCENSO A CORONEL O CAPITÁN DE NAVÍO. Para ascender al grado de Coronel o Capitán de Navío, el Gobierno Nacional escogerá libremente entre los Tenientes Coroneles o Capitanes de Fragata que hayan cumplido las condiciones generales y especiales que este Decreto determina’, lo que indica que el ascenso al nombrado grado es potestad del Gobierno Nacional, por lo que no es procedente acceder a su solicitud”[10].

 

15.             Por medio del Decreto 759 del 29 de mayo de 2020, el Ministerio de Defensa Nacional ordenó el ascenso de un personal de oficiales de las Fuerzas Militares, dentro del cual no se incluyó al accionante[11].

 

16.             El accionante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Armada Nacional, mediante apoderado judicial, con el fin de que se declarara la nulidad de los Decretos 2191 del 1º de diciembre de 2019 y 759 del 29 de mayo de 2020, mediante los cuales se ascendió a un personal de oficiales de las Fuerzas Militares, y se ordenara su ascenso al grado de capitán de navío. En su criterio, los actos administrativos demandados fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, falsa motivación y desviación de poder. En particular, destacó que, de acuerdo con la sentencia C-819 del 2005, “[e]l Comando de la Fuerza no está facultado para escoger libremente a los militares aspirantes al ascenso, puesto que es el mérito del candidato, y no la simple voluntad del Comando, la que debe condicionar la escogencia”[12].

 

17.             En sentencia del 21 de septiembre de 2023, el Juzgado 67 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda. Según indicó, “la decisión final de ascenso resulta discrecional y puede ordenarse si existen vacantes y siempre que las necesidades o conveniencias de la Institución lo requieran”. Esto, agregó, “comporta una valoración subjetiva del nominador, que debe tener como fin el buen servicio público, por lo que si la decisión de no ascenso es considerada contraria se requiere de la prueba necesaria que permita arribar a la certeza en torno a las razones ajenas al mismo”. En el caso analizado, advirtió, no existe prueba alguna de que las autoridades demandadas hubieran incurrido en infracción de las normas en que debían fundarse, falsa motivación o desviación de poder. Por el contrario, “si bien el demandante posee una buena hoja de vida y un buen desempeño, [estas circunstancias] por sí solas no otorgan la prerrogativa de un ascenso”. Según el juzgado, “la entidad demandada no tiene la obligación de ascender a todos los miembros de las Fuerzas Militares que satisfagan la totalidad de los requisitos para ser promovidos a determinado rango, sino que[,] por el contrario[,] la potestad discrecional le permite escoger entre quienes hayan cumplido dichos requisitos”[13].

 

18.             Actuando mediante apoderada judicial, el accionante presentó recurso de apelación. Para sustentarlo, indicó que la sentencia recurrida: (i) inaplicó el precedente judicial de la sentencia C-819 de 2005; (ii) desconoció que las causales de nulidad invocadas estaban probadas; (iii) incurrió en falta de valoración e indebida valoración probatoria; y (iv) desconoció la prueba indiciaria. En particular, destacó que el a quo confundió “el concepto de libertad de escogencia con discrecionalidad absoluta, desconociendo que el proceso de evaluación es un proceso regulado y que debe seguir distintas etapas para realizar una selección objetiva del personal sobresaliente”. En este caso, advirtió, la entidad demandada tomó la decisión de no ascender al demandante, “sin tener en cuenta su historia laboral, sus listas de clasificación y la antigüedad que ostentaba, circunstancias que le otorgaban prelación en el ascenso”. Agregó que el a quo no valoró las pruebas indiciarias que demostraban que los actos administrativos demandados fueron expedidos con desviación de poder. Según afirmó, “si bien es cierto, en el expediente no existe prueba directa al plenario[,] se allegaron pruebas que dan cuenta de una pluralidad de hechos indiciarios convergentes, los cuales se encuentran plenamente probados y que constituyen plena prueba de los vicios de nulidad con los cuales se emitieron los actos administrativos enjuiciados”[14].

 

19.             En sentencia del 29 de julio de 2024, la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sentencia de primera instancia. Según indicó, “del análisis detallado del acervo probatorio se evidencia que si bien el demandante mantuvo excelentes calificaciones en su desempeño, fue conceptuado favorablemente frente a su idoneidad y calidad militar, se encuentra académicamente preparado para ser merecedor de ascensos y ostenta una excelente trayectoria y hoja de vida, tales aspectos no constituyen el único requisito para continuar en el servicio y recomendar el ascenso”. Al respecto, explicó que los ascensos de los miembros de las Fuerzas Militares “configuran una potestad discrecional del ejecutivo”, lo que quiere decir que el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos por parte del aspirante “no implica que indefectiblemente deba ser promovido al grado inmediatamente superior, pues […] el ascenso se encuentra igualmente determinado por las necesidades del servicio bajo la prerrogativa otorgada al ejecutivo”. Agregó que, dicha potestad discrecional, “por su naturaleza[,] no requiere motivación, se presume ejercida en aras del buen servicio y quien afirme que en su expedición concurrieron razones diferentes, tiene a su cargo la obligación de aducir e incorporar la prueba que así lo demuestre”[15].

 

C.          Solicitud de tutela

 

20.             El accionante presentó solicitud de tutela en contra de la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y el Juzgado 67 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia[16]. En su criterio, estos derechos fueron vulnerados en las sentencias proferidas por dichas autoridades, al negar las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra de la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional, por no haber sido ascendido al grado de capitán de navío.

 

21.             Según advirtió, las sentencias cuestionadas incurrieron en las siguientes irregularidades: (i) defecto fáctico, por la indebida valoración de las pruebas aportadas al proceso y por el hecho de que no se hubiera llamado a declarar a la parte demandante; (ii) defecto sustantivo, por la indebida aplicación de los artículos 36, 39, 44, 45, 46, 52, 53 y 61 del Decreto 1799 de 2000, que regulan la evaluación y clasificación del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares; y (iii) desconocimiento del precedente judicial, porque existen precedentes de la Corte Constitucional que debieron ser observados y aplicados por las autoridades judiciales accionadas.

 

22.             Para sustentar la configuración del defecto fáctico, argumentó que las autoridades judiciales accionadas no explicaron el motivo por el cual no fue llamado a declarar sobre los antecedentes administrativos de los decretos demandados, ni les dieron valor probatorio a las pruebas allegadas al proceso. En particular, alegó que no estudiaron su hoja de vida y sus evaluaciones de desempeño e interpretaron erróneamente el Decreto 1799 de 2020, que regula la evaluación y clasificación del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares.

 

23.             En cuanto al defecto sustantivo, alegó que: (i) el periodo evaluado para el ascenso no fue el comprendido entre los años 2017 y 2019, como lo indicaron las accionadas, sino el comprendido entre los años 2015 y 2019; (ii) no se constató que los oficiales que informaron sobre la decisión adoptada por la Junta Clasificadora y respondieron las solicitudes de reconsideración no tenían competencia para ello; (iii) las accionadas inaplicaron las normas constitucionales y legales que regulaban el caso; y (iv) omitieron valorar que los actos administrativos demandados fueron proferidos con base en la arbitrariedad.

 

24.             Finalmente, sobre el desconocimiento del precedente judicial, transcribió, en extenso, apartados de la sentencia T-166 de 2016, referidos a esta causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y a la prevalencia de la interpretación constitucional. Así mismo, sostuvo que “[e]xisten precedentes judiciales de la honorable Corte Constitucional sobre la materia objeto de estudio que debió ser acatado y aplicado por las autoridades judiciales accionadas, pues este se construyó a partir de hechos similares a los planteados por los actores [sic]”.

 

D.          Admisión de la tutela y respuesta de las entidades accionadas y vinculadas

 

25.             En auto del 13 de enero de 2025, la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar tanto a las autoridades judiciales accionadas como al Ministerio de Defensa Nacional y a la Armada Nacional. Además, la decisión se comunicó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[17].

 

26.             El Juzgado 67 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá manifestó que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se adelantó con plena observancia del debido proceso, la valoración integral del material probatorio y la aplicación adecuada del régimen jurídico vigente. Por lo tanto, afirmó que no se configuró una vulneración de los derechos fundamentales del accionante[18].

 

27.             El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Ministerio de Defensa Nacional y la Armada Nacional no se pronunciaron sobre la solicitud de tutela.

 

E.           Decisiones objeto de revisión

 

28.             Primera instancia[19]. El 21 de septiembre de 2023, la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de tutela. Como cuestión previa, precisó que, a pesar de que el accionante cuestionó las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, los argumentos que sustentan sus pretensiones frente a ambas providencias son similares. Por lo tanto, en atención a que la sentencia de primera instancia fue apelada y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desató el recurso de apelación mediante la sentencia del 29 de julio de 2024, “el reclamo constitucional formulado será estudiado solo respecto a esta última, en tanto fue la que puso fin al proceso”.

 

29.             Hecha esta precisión,  afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca analizó de manera explícita el material probatorio allegado al proceso, otorgándole un especial énfasis a la hoja de vida del demandante. Agregó que la decisión sobre los ascensos de los oficiales de las Fuerzas Armadas es una potestad discrecional del ejecutivo y, por lo tanto, no requiere de mayor motivación. Según indicó, “el procedimiento legalmente establecido es convocar a quienes cumplan los requisitos correspondientes, sin que ello implique ser promovidos de grado de forma obligatoria, pues, también se deben tener en cuenta otros factores, como lo es la cantidad de vacantes a proveer y la necesidad del servicio”.

 

30.             De esta manera, sostuvo que las conclusiones a las que llegó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en su sentencia fueron ajustadas a derecho y a la normativa aplicable. Por lo tanto, concluyó que esa autoridad no incurrió en ninguna causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Finalmente, sobre el presunto desconocimiento del precedente, advirtió que “no es posible hacer un estudio de fondo, en tanto no se precisó cuáles eran los pronunciamientos que fueron supuestamente desatendidos por el fallador, así como tampoco se explicó el concepto de la violación.”.

 

31.             Impugnación[20]. El accionante impugnó la sentencia de tutela. A su juicio, la Sección Segunda del Consejo de Estado desconoció “el estándar de motivación justificante que era exigible a la Junta Clasificadora” y le impuso “una carga argumentativa onerosa e injustificada”. En cuanto a lo primero, señaló que “no es posible atender el argumento según el cual la Junta Clasificadora actuó en derecho y que le permite al tribunal afirmar que no estaba obligada a motivar su decisión de no recomendar el ascenso, por cuanto en oposición a ese argumento, la línea jurisprudencial es clara en cuanto a la necesidad de atender el estándar de motivación justificante” (resaltados originales). En este caso, agregó, “no se especificaron las razones por las cuales, con una hoja de vida sobresaliente y una trayectoria destacada, fui excluido del proceso de ascenso”.

 

32.             Sobre lo segundo, advirtió que si bien la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó que el accionante no precisó cuáles fueron las decisiones judiciales ignoradas por el juez ordinario, ni explicó cómo podían modificar el sentido de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, “[e]sta carga no se me podía imponer durante la solicitud de amparo constitucional, conforme a la facultad del juez de tutela de fallar extra y ultra petita”. Con todo, indicó que, de acuerdo con la sentencia SU-082 de 2022, “la igualdad en el acceso a los ascensos dentro de la carrera militar es un derecho que debe garantizarse de manera efectiva, evitando decisiones desproporcionadas o arbitrarias” (resaltados originales). Por lo demás, insistió en los argumentos expuestos en el escrito de tutela. En particular, destacó que se ignoró su trayectoria y su hoja de vida, “a pesar de que contenía elementos objetivos que respaldaban [su] derecho al ascenso”.

 

33.             Segunda instancia[21]. El 29 de julio de 2024, la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió modificar la sentencia proferida por la Sección Segunda de ese alto tribunal y, en su lugar, declarar improcedente la solicitud de tutela. En su criterio, la actuación de las autoridades judiciales accionadas no fue caprichosa, arbitraria ni manifiestamente irrazonable. Por lo tanto, “resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural al asunto”. Al respecto, agregó que la acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni puede desconocer la autonomía e independencia de las autoridades judiciales.

 

34.             En su criterio, las sentencias cuestionadas “demostraron haber valorado el material probatorio disponible, aplicando de forma razonada el régimen jurídico pertinente y [con] una motivación suficiente”. Además, “el accionante no identificó un precedente constitucional específico que hubiere resultado ignorado, ni desarrolló un juicio de desvalor fundado en razones de índole constitucional”. Por el contrario, se limitó a reiterar su desacuerdo con el sentido de los fallos y a pretender que se reabriera una controversia que ya había sido resuelta por el juez competente.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

35.             En esta sección, la Sala desarrollará lo relacionado con su competencia para decidir sobre el asunto, reiterará los requisitos establecidos por la jurisprudencia para la procedencia de las tutelas presentadas en contra de providencias judiciales y verificará su cumplimiento. Adicionalmente, planteará el problema jurídico, desarrollará los acápites abstractos relevantes para la materia y, finalmente, resolverá el caso concreto.

 

A.          Competencia

 

36.             La Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte es competente para revisar las sentencias de tutela proferidas dentro del proceso de la referencia, con base en lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

 

B.           Procedencia de la tutela contra providencias judiciales

 

37.             En virtud de lo previsto en el artículo 86 del Texto Superior, la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera reiterada que la acción de tutela contra providencia judicial procede excepcionalmente, a fin de proteger los derechos fundamentales de las personas que puedan resultar comprometidos con ocasión del ejercicio de la función jurisdiccional^[22]. No obstante, el amparo se sujeta al estricto cumplimiento de una carga argumentativa, con el objeto de no desconocer los principios y valores constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, así como la garantía procesal de cosa juzgada^[23], los cuales resguardan el ejercicio legítimo de la función judicial^[24].

 

38.             En este sentido, en la sentencia C-590 de 2005, la Sala Plena de la Corte sistematizó los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial en dos categorías. Los primeros relativos a los requisitos generales que habilitan la interposición de la acción de amparo y, los segundos, denominados requisitos específicos^[25], los cuales aluden a la tipificación de los vicios o defectos en los que pueden incurrir las actuaciones judiciales en contravía de los derechos fundamentales^[26]. A continuación, se sintetizan ambos grupos.

 

 

 

C.               Análisis de los requisitos generales de procedencia de la tutela

 

39.        Legitimación por activa. La tutela fue presentada por Julio César Sánchez Suárez, quien es el titular de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales fueron presuntamente vulnerados por las autoridades que profirieron las sentencias cuestionadas. En efecto, el accionante actuó como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirieron dichas providencias judiciales. Por lo tanto, la Sala encuentra acreditado este requisito[54].

 

40.        Legitimación por pasiva. La tutela se interpuso en contra del Juzgado 67 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y de la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Estas autoridades judiciales profirieron las providencias que el accionante considera lesivas de sus derechos fundamentales. Por tal motivo, la Sala encuentra acreditado este requisito frente al juzgado y al tribunal accionados.

 

41.        Ahora bien, el juez de primera instancia vinculó al proceso de tutela al Ministerio de Defensa Nacional y a la Armada Nacional. La Sala constata que, en efecto, estas entidades cumplen con la condición de terceros interesados. Esto es así, pues constituyen la parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el accionante, dentro del cual se profirieron las sentencias cuestionadas. De manera que la decisión que se llegue a tomar en sede de tutela respecto de dichas sentencias, evidentemente, involucra los intereses de estas entidades.

 

42.        Frente a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el artículo 610 del Código General del Proceso dispone que podrá actuar como interviniente, “en cualquier estado del proceso […], en los asuntos donde sea parte una entidad pública o donde se considere necesario defender los intereses patrimoniales del Estado”. Además, de acuerdo con el artículo 6 del Decreto 4085 de 2011, le corresponde participar como defensa jurídica de las entidades de la administración pública y actuar como interviniente en los procesos en los que estén involucrados los intereses de la Nación, de acuerdo con su relevancia. Toda vez que el accionante cuestiona las decisiones proferidas por dos autoridades públicas: el Juzgado 67 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que, además, resolvieron un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional, la Sala encuentra acreditado el interés de la Agencia en el proceso de tutela.

 

43.        Relevancia constitucional. Dado que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a un juicio de corrección de esas decisiones, es indispensable que el asunto trascienda la esfera legal y tenga relevancia constitucional. Este requisito tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia e independencia de los jueces de las diferentes jurisdicciones y evitar que la tutela se convierta en un escenario para discutir asuntos de rango legal; (ii) restringir la tutela a cuestiones que afecten los derechos fundamentales; e (iii) impedir que la tutela se convierta en una instancia adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

 

44.        La Sala considera que el asunto bajo examen tiene relevancia constitucional, pues no se limita a la determinación de los aspectos legales de un derecho, ni tiene un objetivo meramente económico. Por el contrario, resulta relevante para determinar el contenido y alcance de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como para interpretar y aplicar las normas que regulan los ascensos de los oficiales de las Fuerzas Militares. En particular, la controversia planteada versa sobre el ejercicio de la facultad discrecional de la administración, sus límites dentro del Estado Social de Derecho y el peso que tiene, en especial, frente a la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante, quien aspiraba a ser ascendido al grado de capitán de navío, con ocasión de su buen desempeño como capitán de fragata de la Armada Nacional.

 

45.        En esta medida, la controversia se relaciona, además, con la garantía del principio del mérito en el sistema de ascensos de las Fuerzas Militares, un asunto de evidente relevancia constitucional. Si bien la jurisprudencia ha definido que tal elemento tiene un valor trascendental dentro de la carrera administrativa, también ha destacado su importancia como postulado constitucional autónomo. En efecto, aunque tradicionalmente se ha relacionado dicho principio con el sistema de carrera de la administración pública, ya que es allí donde el mérito se materializa de manera más evidente, se trata de un criterio transversal que no se predica únicamente de los empleos de carrera, sino de todo empleo público y, en general, del ejercicio de las funciones públicas.

 

46.        Así, la controversia no pretende reabrir el debate surtido ante los jueces de lo contencioso administrativo, ni obrar como una tercera instancia del proceso ordinario, sino examinar si, al proferir las providencias cuestionadas, estas autoridades valoraron las pruebas que obraban en el expediente e interpretaron las normas aplicables a la solución del asunto de una manera manifiestamente irrazonable y contraria a derecho.

 

47.        En relación con esta materia­, pone de presente esta Sala de Revisión que, en la sentencia C-819 de 2005, la Corte declaró inexequible la expresión “libremente” contenida en el parágrafo 1º del artículo 54 del Decreto Ley 1790 de 2000, que facultaba al comando de la fuerza para escoger, de esa manera, a los suboficiales que ascenderían al grado de sargento mayor o su equivalente. En la misma providencia en mención, y como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del margen de total discrecionalidad para definir el ascenso, este Tribunal también condicionó la constitucionalidad de la expresión: “[p]ara ascender al grado de Sargento Mayor o su equivalente, el respectivo comando de fuerza escogerá (…) entre los Sargentos Primeros, Suboficiales Jefes y Técnicos Subjefes que reúnan las condiciones generales y específicas establecidas en el presente Decreto”, en el entendido que esta atribución se ejercerá con “reconocimiento del mérito y con la proscripción de la discriminación”. Por tal motivo, según advirtió, además de verificar el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios para el ascenso, el comando de la fuerza debe tener en cuenta: (i) el orden de las listas de clasificación elaborado por la Junta Clasificadora; (ii) excluir cualquier criterio de diferenciación expresamente proscrito por la Constitución; (iii) no utilizar criterios subjetivos ajenos a la idoneidad profesional del militar; y (iv) considerar los elementos relevantes de la actividad militar.

 

48.        Esta providencia, aunque exclusivamente relacionada con el caso del ascenso de suboficiales de las Fuerzas Militares, y no de oficiales –que es la situación del accionante–, contiene elementos de relevancia constitucional para valorar el ejercicio de la facultad discrecional por parte del Gobierno nacional en materia de ascensos. Cabe anotar que en el proceso de selección existe una parte del mismo que se somete al cumplimiento de una potestad reglada, que condiciona la decisión de ascenso y garantiza la promoción del personal más calificado. Así, puntualmente, los principios que orientan la evaluación y clasificación de los oficiales y suboficiales propugnan por la objetividad de la calificación, de manera que refleje las condiciones reales del aspirante, su capacidad profesional y su integridad moral y disciplinaria.

 

49.        Subsidiariedad. La tutela cuestiona las sentencias con las que el Juzgado 67 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvieron en primera y segunda instancia, respectivamente, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el accionante contra la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional. Al respecto, la Sala constata que el accionante ejerció el recurso de apelación previsto por el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en contra de la sentencia de primera instancia, y no promovió recurso alguno en contra de la sentencia de segunda instancia.

 

50.        El numeral 1 del artículo 243A del CPACA dispone que las sentencias proferidas en segunda instancia no son susceptibles de recursos ordinarios. En esa medida, en principio, el accionante únicamente contaba con los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia. El recurso de revisión procede cuando se configura alguna de las causales específicamente previstas por el artículo 250 del CPACA[55]. Dado que el accionante no le atribuye ninguna de las irregularidades allí enumeradas a la sentencia proferida en segunda instancia por el tribunal accionado, no era necesario que agotara este recurso extraordinario. Por su parte, el recurso de unificación de jurisprudencia sólo procede “cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”[56], lo que tampoco se cuestiona en este caso. Así, en la medida en que el accionante agotó el único recurso que tenía a su disposición, esto es, el recurso de apelación, el cumplimiento del requisito de subsidiariedad se encuentra acreditado.

 

51.        Inmediatez.  La Sala observa que la tutela se presentó el 16 de diciembre de 2024, esto es, cerca de cinco meses después de que se profirió la sentencia de segunda instancia que le puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el 29 de julio de 2024. Este término se considera oportuno y razonable, a la luz de la jurisprudencia constitucional^[57]. Por lo tanto, el requisito de inmediatez se encuentra acreditado.

 

52.        Las cargas argumentativas mínimas y las razones de los defectos que se alegan. La Sala observa que la parte accionante: (i) identificó de forma clara, detallada y comprensible los hechos que afectan los derechos fundamentales en cuestión; (ii) precisó las razones por las cuales, en su criterio, se configuran los defectos fáctico y sustantivo; (iii) presentó una alegación que no es de carácter meramente procedimental, pues afirma que las autoridades judiciales accionadas aplicaron indebidamente las normas que regulan los ascensos en las Fuerzas Militares y no valoraron adecuadamente las pruebas aportadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se profirieron las providencias judiciales cuestionadas, y (iv) en su mayoría, los hechos en los que se fundamenta la solicitud fueron alegados en el trámite procesal. En esta medida, está acreditada la carga argumentativa mínima exigida para fundamentar una tutela contra providencia judicial, en relación con los defectos y hechos señalados.

 

53.        En todo caso, la Sala advierte que el accionante no satisfizo la carga argumentativa necesaria para sustentar las razones por las cuales las providencias judiciales cuestionadas habrían incurrido en un desconocimiento del precedente. Así mismo, observa que los hechos referidos a: (i) la falta de práctica de la prueba de declaración de parte en el proceso ordinario, y (ii) la suscripción por parte de funcionarios supuestamente incompetentes de los oficios en los que se comunicó la decisión de no recomendar al accionante para el ascenso al grado de capitán de navío, no fueron alegados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se profirieron las sentencias judiciales cuestionadas. En consecuencia, la tutela es improcedente frente a estas alegaciones.

 

54.        En efecto, en primer lugar, la Sala advierte que, en el escrito de tutela, el accionante no identificó ninguna sentencia o conjunto de sentencias presuntamente desconocidas por las autoridades judiciales accionadas. Por el contrario, se limitó a (i) transcribir en extenso las consideraciones sobre el desconocimiento del precedente judicial y la prevalencia de la interpretación constitucional contenidas en la sentencia T-166 de 2016, y (ii) afirmar, de manera general, que existen precedentes constitucionales sobre la materia objeto de estudio que debieron ser observados y aplicados por las autoridades judiciales accionadas. Además, si bien la jurisprudencia transcrita se refiere a la necesidad de motivar los actos administrativos mediante los cuales se ordena el retiro del servicio de miembros de la Fuerza Pública, el accionante no explicó si tales consideraciones constituirían una ratio decidendi aplicable a la solución de la presente controversia, si la sentencia parcialmente transcrita resolvió un problema jurídico semejante al que la Corte debe resolver en esta oportunidad y si los hechos de ambos casos son equiparables.

 

55.        Ahora bien, en su escrito de impugnación, el accionante alegó que el juez de tutela de primera instancia le impuso “una carga argumentativa onerosa e injustificada”, al advertir que la solicitud de tutela no indicó cuáles fueron las sentencias presuntamente desconocidas. No obstante, como lo ha señalado esta Corte, si bien el ejercicio de la acción de tutela se caracteriza por su informalidad, quien acude a este mecanismo para cuestionar una providencia judicial “debe asumir una carga argumentativa especial”[58], toda vez que su acusación compromete tanto la presunción de validez de la providencia cuestionada, como los principios superiores de cosa juzgada, seguridad jurídica, autonomía e independencia judicial.

 

56.        Cabe agregar que, si bien en el escrito de impugnación, el accionante se refirió a la sentencia SU-082 de 2022, y advirtió que, de acuerdo con esta, la igualdad en el acceso a los ascensos dentro de la carrera militar debe garantizarse de manera efectiva, evitando decisiones desproporcionadas o arbitrarias, tampoco indicó de qué manera dicha providencia contiene una regla de decisión aplicable a la situación por resolver, soluciona un problema jurídico semejante al que ahora se debe definir, y  se refiere a supuestos de hecho equiparables a los que se exponen en esta oportunidad. El cumplimiento de esta carga argumentativa es necesario, máxime si se tiene en cuenta que la citada sentencia de unificación versa sobre el derecho a la pensión de sobrevivientes en el régimen especial de la Fuerza Pública, con ocasión del ascenso póstumo de un suboficial. Temática que no guarda relación alguna, con aquella que es objeto de examen en este caso.

 

57.        En segundo lugar, como se indicó, la Sala advierte que los hechos referidos a: (i) la falta de práctica de la prueba de declaración de parte en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y (ii) la suscripción por parte de funcionarios supuestamente incompetentes de los oficios en los que se comunicó la decisión de no recomendar al accionante para el ascenso al grado de capitán de navío, no fueron alegados en dicho proceso. Esto, a pesar de que esas supuestas irregularidades pudieron haberse puesto en conocimiento de las autoridades judiciales accionadas tanto en la demanda, que cuestionó los actos administrativos demandados por presuntamente haber sido expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, por falsa motivación y por desviación de poder, así como en la impugnación de la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado 67 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

 

58.        La decisión cuestionada no es una sentencia de tutela, ni ninguna otra que excluya el control abstracto de constitucionalidad, ni que se relacione con las actuaciones de la JEP. La acción no se dirige contra una sentencia de tutela, ni supone una controversia sobre una sentencia de constitucionalidad dictada por esta Corte –tampoco contra un auto proferido dentro de este tipo de procesos[59]–, ni cuestiona un asunto relativo a la nulidad por inconstitucionalidad a cargo del Consejo de Estado o a una decisión judicial adoptada por órganos de la JEP, que tengan exclusivamente un carácter abstracto, general e impersonal. Como se mencionó en los antecedentes, se dirige contra las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que el accionante promovió en contra de la Nación - Ministerio de Defensa - Armada Nacional, por la presunta expedición irregular de los actos administrativos en los que no se ordenó su ascenso al grado de capitán de navío.

 

D.               Problema jurídico y estructura de la decisión

 

59.        La Sala observa que el asunto bajo examen versa sobre la supuesta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del accionante, debido a que las providencias judiciales cuestionadas habrían incurrido en los defectos fáctico y sustantivo, al negar las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho dirigidas en contra de los actos administrativos en los que no se ordenó su ascenso al grado de capitán de navío de la Armada Nacional.

 

60.        No obstante, la Sala limitará su análisis a la presunta vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del accionante. Tal como lo indicó la Corte en la sentencia T-723 de 2010, en la que se decidió un asunto similar al que se analiza en esta oportunidad, para determinar si existe una vulneración del derecho a la igualdad, “se requiere de un patrón valorativo que implica la determinación de criterios de diferenciación que permita el suministro de elementos comparativos entre los seleccionados y no seleccionados”. En este caso, como se deriva de los hechos descritos, los actos administrativos cuestionados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no contienen los criterios que fueron usados para seleccionar a los oficiales ascendidos al grado de capitán de navío. Por ello, por sustracción de materia, no es posible realizar un juicio de igualdad.

 

61.        Así las cosas, le corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en los defectos fáctico y sustantivo alegados por el accionante y, por lo tanto, vulneraron sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia?

 

62.        Para responder a este problema jurídico, la Sala se referirá brevemente: (i) al debido proceso administrativo y a las facultades discrecionales de la administración; (ii) a las normas que regulan la evaluación, clasificación y ascenso de los oficiales de las Fuerzas Militares, y (iii) a la discrecionalidad en el ascenso de los miembros de dicho cuerpo del Estado. Finalmente, (iv) se resolverá el caso concreto.

 

E.               El debido proceso administrativo y las facultades discrecionales de la administración

 

63.        El artículo 29 de la Constitución prescribe que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. En el caso de estas últimas, esta garantía constitucional pretende regular, entre otras cosas, el ejercicio de las potestades discrecionales de la administración, cuando puedan llegar a comprometer los derechos de los administrados.

 

64.        El debido proceso administrativo ha sido definido como “la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección de los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley”[60]. Tal como lo ha indicado esta Corte desde sus inicios, todo acto arbitrario de la administración, “entendido por tal el que se aparta de las normas aplicables, para realizar su propia voluntad, implica violación del debido proceso”[61].

 

65.        De esta manera, el debido proceso administrativo constituye una manifestación del principio de legalidad, según el cual toda competencia de las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, así como las funciones que les corresponden y los trámites que deben llevar a cabo para adoptar una decisión[62]. Al ser un desarrollo del principio de legalidad, el debido proceso constituye un límite al ejercicio de las potestades administrativas, en la medida en que las autoridades solo pueden actuar dentro de los ámbitos establecidos por el sistema normativo.

 

66.        Si bien, por regla general, esas limitaciones no impiden la libre iniciativa de las autoridades en el desarrollo de las actuaciones administrativas, sí establecen parámetros legales de obligatorio cumplimiento, “que reglamentan los caminos a través de los cuales es jurídicamente viable el ejercicio de una atribución, con el propósito plausible de producir efectos jurídicos”[63]. Precisamente, debido a la necesidad de reconocerle a la administración un mínimo grado de discrecionalidad o de libertad de acción para asegurar su buen funcionamiento, es necesario señalar un conjunto de parámetros normativos que permitan salvaguardar el control jurisdiccional de su ejercicio, “en aras de impedir que el desenvolvimiento de dicha potestad, se transforme en un actuar arbitrario, contrario al principio de interdicción de la arbitrariedad”[64].

 

67.        Varias instituciones jurídicas permiten preservar el control judicial del ejercicio de las potestades discrecionales de la administración, entre ellas: (i) los vicios de formación, esto es, el control a las formalidades exigidas para la manifestación unilateral de la voluntad de la administración; (ii) el error de apreciación, es decir, el hecho de confundir la existencia de la facultad discrecional con la posibilidad de encontrarse frente a un concepto jurídico indeterminado; (iii) la desviación de poder o, en otras palabras, el ejercicio de una facultad discrecional de manera contraria a la finalidad que persigue; (iv) el principio de necesidad, que supone confrontar los efectos del ejercicio de la potestad discrecional con valores, principios y derechos constitucionales, y (v) el principio de proporcionalidad, que permite constatar que una medida adoptada en ejercicio de una potestad administrativa no sacrifique valores, principios y derechos que tengan un mayor valor constitucional que aquellos que se busca satisfacer mediante el ejercicio de las atribuciones discrecionales.

 

68.        Ahora bien, a la administración le corresponde motivar sus actos haciendo expresas las razones por las cuales se adopta una decisión, y a la jurisdicción le corresponde definir si esas razones son justificadas a la luz de la Constitución y la ley. La motivación de los actos administrativos es una garantía del debido proceso y de los principios democrático y de publicidad, entre otras razones, porque constituye el instrumento mediante el cual las autoridades rinden cuentas respecto de las actuaciones desplegadas y permite tener claridad sobre las razones en las que se fundamentan.

 

69.        Así, siempre que se actué en ejercicio de una potestad discrecional, como mínimo, debe “expresarse los hechos y causas que llevan a la autoridad a tomar la decisión, así como su adecuación a los fines de la norma que la consagra”[65]. Esa exigencia de motivación no se limita al agotamiento de un requisito formal en virtud del cual se empleen afirmaciones genéricas y abstractas, ya que estas no le permiten al sujeto destinatario conocer si, como lo prevé el artículo 44 del CPACA, la decisión se ajusta a los fines de la norma y es proporcional a los hechos que le sirven de causa[66].

 

F.               Normas que regulan la evaluación, clasificación y ascenso de los oficiales de las Fuerzas Militares

 

70.        El artículo 217.3 de la Constitución señala que “[l]a ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario que les es propio”. En desarrollo de este mandato, el Decreto Ley 1790 de 2000 reguló la carrera del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, y el Decreto Ley 1799 del 2000 reguló la evaluación y clasificación de ese mismo personal (con excepción de los oficiales generales y de insignia[67]).

 

71.        El primero de estos decretos le atribuye al Gobierno nacional la facultad de disponer, en los meses de junio y diciembre, el ascenso de los oficiales de las Fuerzas Militares que satisfagan los requisitos legales, teniendo en cuenta las vacantes existentes, el decreto de planta, el escalafón de cargos y las precedencias que resulten de las listas de clasificación de dichos oficiales, las cuales determinan el orden de prelación de los ascensos[68].

 

72.        Los oficiales de las Fuerzas Militares pueden ascender cuando cumplan los siguientes requisitos mínimos: (i) tiempo de servicio, (ii) capacidad profesional, (iii) adelantar y aprobar los cursos de ascenso, (iv) aptitud sicofísica, (v) concepto favorable de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa, y (vi) clasificación para el ascenso[69].

 

73.        La evaluación anual de los oficiales, que abarca el periodo comprendido entre el 1º de octubre y el 30 de septiembre del año siguiente, acredita la capacidad profesional para ser ascendidos. Además de esta evaluación anual, las autoridades evaluadoras[70] tienen el deber de valorar al personal de oficiales 60 días antes de que cumplan la antigüedad requerida para el ascenso. En todos los casos, la evaluación debe ser notificada y firmada por el evaluado[71].

 

74.        Estas evaluaciones se fundamentan, principalmente, en el folio de vida del uniformado, donde se registran sus actuaciones y desempeños significativos, tanto positivos como negativos. Con base en estas anotaciones, que deben ser descriptivas, claras, precisas y fundamentarse en hechos concretos, mas no en apreciaciones abstractas y subjetivas, el evaluador elabora un concepto mensual o bimensual sobre el desempeño profesional del evaluado. Esa evaluación de desempeño se realiza mediante un sistema de niveles de calidad: excelente, muy bueno, bueno, regular y deficiente, y debe estar respaldada por documentos oficiales[72].

 

75.        En la fase de clasificación, los oficiales son agrupados en listas, de acuerdo con los resultados obtenidos en sus evaluaciones. Existen dos tipos de lista de clasificación: la lista de clasificación anual y la lista de clasificación para ascenso. La primera es el resultado de la evaluación anual, y es determinada por el revisor de esa evaluación[73]. La segunda surge de las evaluaciones y clasificaciones anuales en el grado correspondiente, y es establecida por la Junta Clasificadora. Esta junta se encarga, además, de ratificar o modificar las clasificaciones anuales[74].

 

76.        La clasificación de los oficiales (tanto anual como para ascenso) se realiza en cinco listas, así: (i) lista número 1, en la que se ubican los oficiales con un nivel excelente; (ii) lista número 2, que corresponde a un nivel muy bueno; (iii) lista número 3, nivel bueno; (iv) lista número 4, nivel regular, y (v) lista número 5, nivel deficiente. Estas listas constituyen la base de los estudios que adelanta la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para decidir sobre los ascensos del personal de oficiales[75].

 

77.        La clasificación para ascenso se rige, entre otras, por las siguientes reglas previstas por el artículo 60 del Decreto Ley 1799 de 2000[76], que sirven de guía para las juntas clasificadoras:

 

-          Lista 3: cuando durante el grado se obtienen: a) tres listas 3 y el resto superiores o b) una lista 4 y el resto superiores.

 

-          Lista 4: cuando durante el grado se obtienen dos listas 4 no sucesivas y el resto superiores.

 

-          Lista 5: cuando durante el grado se obtienen tres listas 4 no consecutivas.

 

78.        Cuando en contra del oficial exista: (i) medida de aseguramiento de detención preventiva, (ii) auto de cargos, (iii) resolución de acusación o convocatoria a consejo de guerra, o (iv) suspensión provisional o en el ejercicio de funciones y atribuciones, no puede ser clasificado para ascenso, pero su desempeño debe ser conceptuado y evaluado[77].

 

79.        La clasificación para ascenso es presentada por la Junta Clasificadora, por medio del comando de la respectiva fuerza, ante la Junta Asesora del Ministerio de Defensa. Esta última puede aprobar o modificar la clasificación, motivando por escrito su decisión. Una vez que la Junta Asesora aprueba la clasificación para ascenso, se puede proponer tal medida respecto del oficial que reúna los requisitos[78].

 

80.        De esta manera, pueden ser ascendidos quienes sean clasificados en las listas 1, 2 o 3, siempre que existan vacantes y las necesidades o conveniencias institucionales lo permitan. En todo caso, el ascenso de los clasificados en la lista 1 debe producirse antes que el de los clasificados en la lista 2, y el de estos últimos antes que el de los clasificados en la lista 3. Quienes sean clasificados en la lista 4 no pueden ser ascendidos[79]. El ascenso de los oficiales elegidos se realiza mediante un decreto expedido por el Gobierno nacional[80].

 

81.        El artículo 67 del Decreto Ley 1790 de 2000 dispone que, en el caso particular del ascenso al grado de coronel o capitán de navío, el Gobierno nacional escogerá libremente entre los tenientes coroneles o capitanes de fragata que hayan cumplido las condiciones generales y especiales que determina dicha normativa[81].

 

G.              La discrecionalidad en el ascenso de los miembros de las Fuerzas Militares

 

82.        En la sentencia C-819 de 2005, como ya se mencionó, esta Corporación declaró inexequible la expresión “libremente” contenida en el parágrafo 1º del artículo 54 del Decreto Ley 1790 de 2000, que facultaba al comando de la fuerza para escoger, de esa manera, a los suboficiales que ascenderían al grado de sargento mayor o su equivalente. En la misma providencia en mención, y como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del margen de total discrecionalidad para definir el ascenso, este Tribunal también condicionó la constitucionalidad de la expresión: “[p]ara ascender al grado de Sargento Mayor o su equivalente, el respectivo comando de fuerza escogerá (…) entre los Sargentos Primeros, Suboficiales Jefes y Técnicos Subjefes que reúnan las condiciones generales y específicas establecidas en el presente Decreto”, en el entendido que esta atribución se ejercerá con “reconocimiento del mérito y con la proscripción de la discriminación”. Por tal motivo, según advirtió, además de verificar el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios para el ascenso, el comando de la fuerza debe tener en cuenta: (i) el orden de las listas de clasificación elaborado por la Junta Clasificadora; (ii) excluir cualquier criterio de diferenciación expresamente proscrito por la Constitución; (iii) no utilizar criterios subjetivos ajenos a la idoneidad profesional del militar; y (iv) considerar los elementos relevantes de la actividad militar.

 

 

 

83.        Aunque dicha sentencia resolvió una controversia específicamente relacionada con el ascenso de suboficiales de las Fuerzas Militares, y no de oficiales, contiene elementos importantes referidos a la discrecionalidad que, en ciertos casos, caracteriza a este tipo de decisiones. Bajo esta consideración, el fallo en mención recuerda que:

 

“[…] el nivel de discrecionalidad con el que cuenta la autoridad será mayor o menor dependiendo del detalle con el cual el legislador haya regulado la materia – es decir, el ejercicio de la facultad discrecional estará más o menos reglado en términos legales, dependiendo de la mayor o menor amplitud del campo reservado para ese fin por el legislador a través de los requisitos establecidos en las normas aplicables”[82].

 

84.        En el caso de los más altos grados de la escala militar (oficiales generales y oficiales de insignia[83]), por ejemplo, la libre escogencia es una manifestación de la potestad discrecional del presidente de la República, en ejercicio de su autoridad como comandante supremo de las Fuerzas Armadas y en desarrollo de sus funciones de dirección de la Fuerza Pública[84]. En esos casos, explicó la Corte, la Constitución tiene en cuenta la conservación del orden público, que se atribuye directamente al presidente; la trascendencia de las funciones asignadas a los oficiales que están en las líneas superiores de mando; la especialísima relación de confianza que debe existir entre el Gobierno nacional y los encargados de dirigir las tropas en defensa de la integridad de la Nación, y el sometimiento del ejercicio de esa potestad al control político del Senado de la República.

 

85.        Por lo demás, indicó que, en el proceso de selección existe una tendencia de potestad reglada que condiciona la decisión de ascenso, y que garantiza la promoción del personal más calificado. De hecho, los principios que orientan la evaluación y clasificación de los oficiales y suboficiales propugnan por la objetividad de la calificación, de manera que refleje las condiciones reales del aspirante, su capacidad profesional y su integridad moral y disciplinaria. Con todo, existen razones de índole administrativa y presupuestaria que impiden que todos los aspirantes que cumplen con los requisitos sean ascendidos. Por ejemplo, la estructura vertical y jerarquizada de la organización militar implica la reducción del número de grados a medida que se asciende en la escala, lo que trae como consecuencia lógica la imposibilidad de ascender a todos los aspirantes. Así mismo, la existencia de vacantes determina el número de ascensos, pues es probable que la cantidad de aspirantes sea superior a las plazas disponibles.

 

86.        Por razones como estas, no es posible que todos los aspirantes a ascender que cumplan con los requisitos objetivos de calificación tengan efectivamente derecho al ascenso. De lo contrario, sería la cantidad de aspirantes la que definiría la planta de personal, y no la resolución que, para el efecto, expida el Gobierno nacional. En últimas, concluyó la Corte, son las razones del servicio las que determinan qué porcentaje de aspirantes pueden ser ascendidos.

 

87.        Lo anterior no quiere decir que no exista un deber de escoger a quienes satisfagan con méritos superiores las condiciones y expectativas que el grado militar exige. Esto, teniendo en cuenta que el principio general del mérito, al que se refiere el artículo 125 de la Constitución, es extensivo a la carrera militar. De esta manera, las calidades de los aspirantes constituyen la base del sistema de promoción de quienes han de ser ascendidos a los distintos grados de la escala militar. Esto quiere decir que el agotamiento de las etapas de evaluación y clasificación de aspirantes tiene un fin concreto, que no puede desaparecer en la última etapa de promoción, esto es, que quien recibe el ascenso sea la persona más capacitada desde el punto de vista personal y profesional para asumir las responsabilidades del grado correspondiente.

 

88.        Con base en lo anterior, la Corte concluyó que la libertad de escogencia atribuida al comando de la fuerza para determinar quiénes ascendían al grado de sargento mayor o su equivalente se oponía a la facultad de selección objetiva de los candidatos más capacitados. Esto, en la medida en que suponía que las condiciones de ascenso, verificadas y verificables objetivamente, podían ser obviadas por quien, además de la función de promover a los aspirantes, tiene la obligación de reconocer y premiar el mérito de los mejores calificados.

 

89.        En línea con lo expuesto en esta sentencia de constitucionalidad, en la sentencia T-723 de 2010, la Corte reconoció que, si bien en el régimen de carrera de los miembros de las Fuerzas Militares, el uso de facultades discrecionales está justificado, no constituye un poder ilimitado –que sería arbitrario– y, por lo tanto, no puede desconocer los principios constitucionales, ni el fin específico de las normas en que se fundamenta.

 

90.        El retiro del servicio de los miembros de la Fuerza Pública, que tiene una relación de correspondencia con el sistema de ascensos, pues es la decisión que se sigue cuando no es posible obtener el ascenso, es un caso ilustrativo de los límites de esa facultad discrecional. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional[85], los actos de retiro proferidos en ejercicio de esa potestad deben encontrarse motivados, ya que, de esa manera, se garantizan el derecho al debido proceso, el principio democrático y el principio de publicidad, así como las prerrogativas de un Estado de Derecho caracterizado por la sujeción de los poderes públicos al principio de legalidad y a la proscripción de la arbitrariedad.

 

91.        En particular, en los casos de retiro por llamamiento a calificar servicios, es necesario motivar la decisión de acuerdo con los fines de la norma que instituyó la facultad discrecional y conforme con los hechos que le sirven de causa, bajo la perspectiva de la finalidad de la institución de las Fuerzas Militares y al amparo de la necesidad de contar con personas con méritos excepcionales que permitan la consecución de dicha finalidad. Según explicó la Corte en la sentencia SU-091 de 2016, esta modalidad de retiro tiene como finalidad la renovación del personal de los cuerpos armados, que busca dinamizar la dinámica de la carrera, por lo que constituye una herramienta de relevo en pro del mejoramiento y la excelencia institucional, al permitir el ascenso de los más sobresalientes.

 

92.        Por su parte, en los casos de retiro por voluntad del Gobierno nacional, los actos correspondientes deben tener un estándar mínimo de motivación, porque “tal poder facultativo debe estar inspirado en los principios de la sana crítica, atender necesariamente a criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación, entre otros, y respetar la Constitución y la ley” [86].

 

93.        Frente a esta modalidad de retiro, en la sentencia SU-172 de 2015, la Corte estableció las siguientes reglas, referidas a los actos de retiro discrecional de los miembros activos de la Policía Nacional, que resultan igualmente ilustrativas: (i) los actos no necesariamente deben estar motivados, en el sentido de relatar las razones en su cuerpo, pero sí es exigible que estén sustentados en razones objetivas y hechos ciertos; (ii) la motivación se fundamenta en el concepto previo de las juntas asesoras o los comités de evaluación, que debe ser suficiente y razonado; (iii) el acto de retiro debe cumplir los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad, que se expresan en la concordancia y coherencia con la finalidad de mejoramiento del servicio; (iv) el concepto de las juntas asesoras y los comités de evaluación no debe estar precedido de un proceso administrativo, pues esto desvirtuaría la facultad discrecional; (v) el concepto previo debe estar soportado en unas diligencias exigibles a los entes evaluadores, como el levantamiento de actas o informes, y que sirven de base para evaluar si el retiro se fundó en la discrecionalidad o en la arbitrariedad; (vi) el afectado debe conocer las razones objetivas y los hechos ciertos que dieron lugar a la recomendación del comité de evaluación o la junta asesora, por lo tanto, en las actas o informes de evaluación debe quedar constancia del examen de fondo, completo y preciso que se efectuó al recomendado; (vii) si los documentos en los que se basa la recomendación son reservados, conservarán la reserva, pero se pondrán en conocimiento del afectado; y (viii) aunque los informes y actas de los comités de evaluación y las juntas asesoras no son enjuiciables ante la jurisdicción contenciosa, deben ser valorados por el juez para determinar la legalidad de los actos.

 

94.        En suma, el sistema de ascensos en las Fuerzas Militares se rige por un equilibrio entre el ejercicio de la facultad discrecional y el principio constitucional del mérito, lo que asegura que la discrecionalidad no se convierta en arbitrariedad. Si bien se reconoce una mayor libertad de escogencia para los grados más altos, debido a la confianza necesaria que debe existir con el Gobierno nacional, en los demás grados se debe priorizar la idoneidad profesional, la integridad y el cumplimiento de requisitos objetivos, parámetros que son finalmente evaluados por las juntas clasificadoras, a las que corresponde recomendar los ascensos. Así, de manera similar a como ocurre con las decisiones de retiro discrecional, las decisiones de ascenso deben estar sustentadas en razones objetivas y hechos ciertos que garanticen tanto el derecho al debido proceso de los miembros de la respectiva fuerza como el cumplimiento de las finalidades del servicio.

 

 

H.               Análisis del caso concreto

 

95.             En esta oportunidad, le corresponde a la Sala resolver si las providencias judiciales proferidas por el Juzgado 67 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del accionante, por haber incurrido, presuntamente, en los defectos fáctico y sustantivo.

 

96.             Como se expuso en los antecedentes de esta providencia, el accionante aspiraba a ser ascendido al grado de capitán de navío en los meses de diciembre de 2019 y junio de 2020. Sin embargo, mediante oficios del 27 de noviembre de 2019 y del 20 de mayo de 2020, se le comunicó que la Junta Clasificadora de la Armada Nacional decidió no recomendarlo para el ascenso. Como fundamento de esas decisiones, la Junta invocó los artículos 67 del Decreto 1790 de 2000 y 64 del Decreto 1799 de 2000. La primera de estas normas dispone que, para ascender al grado de capitán de navío, el Gobierno escogerá libremente entre los capitanes de fragata que hayan cumplido los requisitos. La segunda prevé que quienes sean calificados para ascenso en las listas 1, 2 o 3 pueden ser ascendidos, siempre que existan vacantes y las necesidades o conveniencias institucionales lo permitan.

 

97.             En sendos escritos, el actor solicitó la reconsideración de estas decisiones. Sin embargo, en ambas oportunidades, vicealmirantes de la Armada Nacional reiteraron lo dispuesto por la Junta Clasificadora y destacaron que el ascenso al grado de capitán de navío “es potestad del Gobierno Nacional, por lo que no es procedente acceder a su solicitud”. En consecuencia, el accionante no fue incluido dentro del personal de las Fuerzas Militares que fue ascendido de grado mediante los Decretos 2191 del 1º de diciembre de 2019 y 759 del 29 de mayo de 2020.

 

98.             El accionante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los citados decretos, por, presuntamente, haber sido expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, falsa motivación y desviación de poder. En particular, alegó que es el mérito del candidato, y no la simple voluntad de la fuerza, el que debe condicionar la escogencia de los oficiales ascendidos. En ese sentido, destacó que cumplía con todos los requisitos para obtener el ascenso al grado de capitán de navío, como se podía verificar en su folio de vida, incluso sobre otros aspirantes que sí fueron promovidos de grado.

 

99.             Al decidir sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tanto el Juzgado 67 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en primera instancia, como la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en segunda instancia, consideraron que la decisión final sobre el ascenso del accionante correspondía a la potestad discrecional del ejecutivo y estaba condicionada por la existencia de vacantes y las necesidades del servicio. Esa decisión, agregó el Tribunal, no requería motivación, pues “se presume ejercida en aras del buen servicio y quien afirme que en su expedición concurrieron razones diferentes, tiene a su cargo la obligación de aducir e incorporar la prueba que así lo demuestre”, lo que, en su criterio, no ocurrió en este caso. En consecuencia, las pretensiones de la demanda fueron negadas.

 

100.        En términos generales, y luego del examen de procedencia de la tutela interpuesta, el accionante alega que las sentencias proferidas por estas autoridades judiciales incurrieron en los defectos fáctico, por una indebida valoración de las pruebas aportadas al proceso, y sustantivo, por la indebida aplicación de las normas del Decreto 1799 de 2000 que regulan la evaluación y clasificación del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares.

 

101.        Como se justifica en los apartados que siguen, la Sala advierte que las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en un defecto sustantivo, por la indebida interpretación y aplicación de las normas que regulan la carrera del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares (Decreto 1790 de 2000) y la evaluación y clasificación de ese mismo personal (Decreto 1799 de 2000). De esa manera, dichas providencias judiciales vulneraron los derechos fundamentales del accionante al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

 

102.        La Sala también advierte que la configuración del defecto sustantivo implicó que las autoridades judiciales accionadas llevaran a cabo una valoración probatoria deficiente al momento de determinar si los actos administrativos demandados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho incurrieron en las irregularidades alegadas por el accionante. En esta medida, las providencias cuestionadas incurrieron, además, en un defecto fáctico, en su dimensión negativa.

 

(i)               Las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en un defecto sustantivo

 

103.        En la sentencia del 21 de septiembre de 2023, el Juzgado 67 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá concluyó que los decretos demandados no incurrieron en las irregularidades alegadas por el accionante, entre otras razones, porque “la decisión final del ascenso resulta discrecional”. Esto, agregó, “comporta una valoración subjetiva del nominador, que debe tener como fin el buen servicio público”, de manera que no es obligatorio “ascender a todos los miembros de las Fuerzas Militares que satisfagan la totalidad de los requisitos para ser promovidos a determinado rango, sino que por el contrario la potestad discrecional le permite escoger entre quienes hayan cumplido dichos requisitos”.

 

104.        En similar sentido, en la sentencia del 29 de julio de 2024, la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, consideró que los ascensos de los miembros de las Fuerzas Militares “configuran una potestad discrecional del Ejecutivo”, lo que quiere decir que el cumplimiento de los requisitos por parte del aspirante “no implica que indefectiblemente deba ser promovido al grado inmediatamente superior, pues […], el ascenso se encuentra igualmente determinado por las necesidades del servicio bajo la prerrogativa otorgada al ejecutivo”. Esa potestad discrecional, agregó el Tribunal, “por su naturaleza no requiere motivación, [pues] se presume ejercida en aras del buen servicio”.

 

105.        Para llegar a estas conclusiones, las autoridades judiciales accionadas se refirieron a las normas que regulan el régimen de carrera del personal de las Fuerzas Militares (Decreto 1790 de 2000) y el sistema de evaluación y clasificación de ese mismo personal (Decreto 1799 de 2000). En particular, tuvieron en cuenta que, para justificar la decisión de no recomendar el ascenso del accionante, la Junta Clasificadora de la Armada Nacional citó los artículos 67 del Decreto 1790 de 2000 y 64 del Decreto 1799 de 2000. Leídos en conjunto, estos artículos establecen que, en los casos de ascenso al grado de capitán de navío, el Gobierno nacional escogerá libremente entre los capitanes de fragata que hayan cumplido los requisitos legales, siempre y cuando existan vacantes y las necesidades o conveniencias institucionales lo permitan.

 

106.        En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el accionante alegó, entre otras cosas, que las entidades demandadas no siguieron el proceso de evaluación y clasificación que corresponde adelantar para los casos de ascenso de oficiales, sino que tomaron la decisión de no ascenderlo, de manera discrecional, sin considerar sus méritos. Sobre el particular, el juez de primera instancia advirtió que: (i) las clasificaciones anuales del accionante en las listas 2 y 3 no aseguraban su ascenso, porque “el Comité Evaluador de la Armada Nacional, consideró que no debía ser llamado a ascenso”; (ii) las anotaciones positivas en su folio de vida, “por sí mismas[,] no tenían la entidad para derivar automáticamente en una recomendación de ascenso”, pues la negativa “se basó en la libertad de escogencia que hace el Gobierno nacional”;  (iii) “no emitir un concepto favorable para ascenso no implica per se un procedimiento arbitrario, sino una evaluación de la trayectoria realizada por la Junta en la que se estudia todos los antecedentes del demandante”.

 

107.        Por su parte, el tribunal de segunda instancia advirtió que: (i) si bien el demandante presentaba una hoja de vida con múltiples felicitaciones y distintivos, y su desempeño la mayoría de las veces fue calificado como bueno y muy bueno, la Junta Clasificadora “no recomendó al oficial para ser tenido en cuenta para el ingreso al curso de ascenso al grado inmediatamente superior”; (ii) la decisión de no recomendar el ascenso fue adoptada conforme a derecho, máxime teniendo en cuenta que el demandante “no tuvo el concepto favorable de la Junta Clasificadora”; (iii) “la no recomendación para el ascenso se produce igualmente en ejercicio de una facultad discrecional, la cual por su naturaleza no requiere motivación”; (iv) “la entidad demandada aplicó correctamente la normativa que regulaba el caso”.

 

108.        A juicio de la Sala, el análisis de la normativa aplicable que llevaron a cabo los jueces ordinarios es solo parcialmente acertado. Es cierto que el hecho de contar con una hoja de vida destacada y con unas calificaciones anuales de desempeño satisfactorias no asegura, por sí mismo, el ascenso de un oficial al grado inmediatamente superior. También lo es que la posibilidad de ascenso está limitada por las vacantes disponibles en el grado correspondiente, de acuerdo con el decreto de planta, así como por las necesidades del servicio. En esa medida, es claro que no todos los oficiales que cumplan los requisitos legales pueden ser ascendidos por el Gobierno nacional.

 

109.        Sin embargo, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un error de apreciación, al interpretar el contenido y alcance del artículo 67 del Decreto 1790 de 2000 y aplicarlo al caso concreto. Esto es así, pues la libertad de escogencia prevista por dicha norma no es ilimitada, como parecen entenderlo los jueces ordinarios. Por el contrario, se trata de una potestad reglada, que debe ser ejercida en armonía con las normas que regulan los procesos de evaluación y clasificación para el ascenso de los oficiales de las Fuerzas Militares y con la jurisprudencia constitucional aplicable.

 

110.        A juicio de la Sala, la amplitud con la que las autoridades judiciales accionadas interpretaron dicha libertad de escogencia las llevó a incurrir en al menos dos imprecisiones. Primero, contrario a lo que sugieren los jueces ordinarios, dicha libertad no puede ser ejercida por la Junta Clasificadora, sino únicamente por el Gobierno nacional. Por lo tanto, la no recomendación para el ascenso por parte de la Junta no podía fundamentarse en esa facultad discrecional del ejecutivo. Segundo, el ejercicio de esta facultad discrecional para determinar qué oficiales ascienden al grado inmediatamente superior no está exento de un deber de motivación.

 

(1)        La Junta Clasificadora no podía fundamentar la no recomendación para el ascenso en la libertad de escogencia del Gobierno nacional

 

111.        El artículo 67 del Decreto 1790 de 2000 claramente dispone que, en los casos de ascenso al grado de capitán de navío, “el Gobierno Nacional escogerá libremente entre los […] Capitanes de Fragata que hayan cumplido las condiciones generales y especiales que este Decreto determina”. Esto implica que, (i) como se anotó, la libertad de escogencia es una potestad específicamente atribuida al Gobierno nacional –y no, por tanto, a la Junta Clasificadora–[87], y (ii) dicha potestad –del Gobierno nacional– se ejerce una vez acreditado el cumplimiento de los requisitos legales para el ascenso.

 

112.        Estos requisitos incluyen, entre otras cosas, contar con: a) “la clasificación para ascenso de acuerdo con el Reglamento de Evaluación y Clasificación”                    –competencia reglada, a cargo de la Junta Clasificadora, y no subsumible en la competencia discrecional atribuida al Gobierno nacional– y b) el “[c]oncepto favorable de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa”. Como se explicó en el apartado F supra, la clasificación para ascenso es el resultado de las evaluaciones y clasificaciones anuales del oficial en el grado correspondiente, y es determinada por la Junta Clasificadora. Esta Junta, a su turno, presenta dicha clasificación ante la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, con el fin de que emita su concepto sobre el ascenso de los oficiales previamente clasificados.

 

113.        En esa medida, contrario a lo sostenido por los jueces de instancia, la Junta Clasificadora de la Armada Nacional no podía simplemente invocar la libertad de escogencia del Gobierno nacional, para, de entrada, no recomendar el ascenso del accionante. Esto es así, porque: (i) la competencia que se otorga a la Junta Clasificadora de la Armada Nacional es reglada y previa a la que se otorga a la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, y es distinta de aquella discrecional que se otorga al Gobierno nacional y (ii) la competencia discrecional que se otorga al Gobierno nacional solo puede ser ejercida una vez la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional emite su concepto favorable con base en las listas de clasificación de los candidatos al ascenso. Esto último, dado que el Gobierno nacional debe escoger entre quienes cumplan los requisitos legales, que incluyen contar con el concepto favorable de dicha Junta.

 

114.        En el asunto examinado, la Junta Clasificadora de la Armada Nacional no solo fundamentó su decisión de no recomendar el ascenso del accionante en una facultad discrecional ajena a sus competencias, sino que, además, invocó dicha facultad al elaborar las actas de clasificación para ascenso; es decir, con anterioridad al momento en que podía ser ejercida por el ejecutivo. Con ello, privó al accionante de la posibilidad de, eventualmente, contar con el concepto favorable de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para ser ascendido al grado de capitán de navío.

 

115.        Ahora bien, en gracia de discusión, podría alegarse que la Junta Clasificadora no tuvo la intención de invocar la facultad discrecional del Gobierno nacional para no recomendar el ascenso del accionante, sino que, al hacer esto último, dejó en manos del ejecutivo la decisión sobre su ascenso. Sin embargo, a juicio de la Sala, no cabe esta interpretación. Como se anotó, la no recomendación para el ascenso implicó, a su vez, la imposibilidad de contar con el concepto favorable de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional. Tal como lo dispone el artículo 53 del Decreto 1790 de 2000, contar con dicho concepto es uno de los requisitos que se debe cumplir para ascender en la jerarquía militar. Por lo tanto, al incumplirse uno de los requisitos mínimos establecidos por la ley, el Gobierno nacional no podía ascender al accionante haciendo uso de su libertad de escogencia, so pena de desconocer lo previsto por el artículo 67 del citado Decreto.

 

(2)        El ejercicio de la facultad discrecional del ejecutivo para determinar el ascenso de oficiales no está exento de un deber de motivación en el trámite administrativo complejo que se debe surtir

 

116.        Como se explicó en el apartado G supra, el nivel de discrecionalidad con el que cuenta una autoridad administrativa para adoptar determinadas decisiones es mayor o menor, dependiendo del detalle con el que el legislador haya regulado la materia. En los casos de ascensos de militares, por ejemplo, los más altos grados de la escala, esto es, los oficiales generales y los oficiales de insignia, son escogidos con el máximo grado de discrecionalidad por el presidente de la República, en ejercicio de la potestad que se le atribuye como comandante supremo de las Fuerzas Armadas y director de la Fuerza Pública[88]. En todo caso, esta potestad está sometida al control político del Senado de la República, al que le corresponde aprobar los grados conferidos por el presidente[89].

 

117.        Todo lo contrario ocurre en el caso de los oficiales y los suboficiales. De acuerdo con la sentencia C-819 de 2005, en estos eventos, existe una parte del mismo que se somete al cumplimiento de una potestad reglada, que condiciona la decisión de ascenso y garantiza la promoción del personal más calificado. Esto, por cuanto el principio general del mérito[90] también se aplica en la carrera militar.

 

118.        Tal como se explicó previamente, el agotamiento de las etapas de evaluación y clasificación del personal de las Fuerzas Militares busca que quien recibe el ascenso sea la persona más calificada para asumir las responsabilidades del grado correspondiente, que comprometen la defensa de la soberanía, la independencia y la integridad de la Nación y del orden constitucional.

 

119.        Justamente, por lo anterior, la Corte declaró inconstitucional la libertad de escogencia que se le atribuía al comando de la fuerza para determinar quiénes ascendían al grado de sargento mayor o su equivalente, y advirtió que, además de verificar el cumplimiento de los requisitos para el ascenso, era necesario tener en cuenta el orden de las listas de clasificación, excluir criterios de diferenciación constitucionalmente proscritos, no utilizar criterios subjetivos ajenos a la idoneidad profesional, y considerar los elementos relevantes de la actividad militar.

 

120.        A partir de allí, esta Corte ha sostenido que, si bien el uso de facultades discrecionales en el régimen de la carrera militar está justificado, no constituye un poder ilimitado. Los actos de retiro, por ejemplo, deben estar motivados, para garantizar, entre otros, el derecho al debido proceso, los principios de legalidad y publicidad y la proscripción de la arbitrariedad. Aun cuando no es necesario que las razones del retiro se expresen en el cuerpo mismo del acto, sí es exigible que la decisión esté sustentada en razones objetivas y en hechos ciertos. En particular, la jurisprudencia constitucional ha señalado que esa motivación se fundamenta en los conceptos previos de las juntas asesoras o de los comités de evaluación, los cuales deben ser suficientes y razonados.

 

121.        En el caso bajo examen, el artículo 67 del Decreto 1790 de 2000 le atribuye al Gobierno nacional la facultad de escoger libremente los capitanes de fragata que serán ascendidos al grado de capitán de navío. No obstante, esa libertad de escogencia está condicionada a que los oficiales cumplan con la totalidad de los requisitos para el ascenso, entre ellos, (i) la clasificación otorgada por la Junta Clasificadora y (ii) el concepto favorable de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional. Esto quiere decir que esa libertad de escogencia no es absoluta, pues se enmarca en un proceso de evaluación y clasificación que, como lo ha advertido la jurisprudencia constitucional, debe garantizar el principio del mérito. En esa medida, el Gobierno nacional sólo puede escoger libremente entre quienes estén mejor capacitados para cumplir con las funciones del grado de capitán de navío, previo el agotamiento de dos escrutinios previos: el primero, a cargo de la Junta Clasificadora, y el segundo, que supone al primero, de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional.

 

122.        Precisamente, para definir quiénes cumplen con estas condiciones, es necesario adelantar el proceso de evaluación y clasificación previsto por el Decreto 1799 de 2000. Este proceso incluye, entre otras actuaciones, la realización de las evaluaciones anuales durante el grado correspondiente; la elaboración de las clasificaciones anuales, derivadas de esas evaluaciones, con el fin de integrar las listas de clasificación para ascenso al grado inmediatamente superior, y la valoración de estas listas, de cara a la emisión del concepto de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional. Todas estas evaluaciones y clasificaciones deben estar suficientemente razonadas, y constituyen, en últimas, la motivación de la decisión de otorgar o no el ascenso, que, finalmente, decide el Gobierno nacional, pero, se reitera, supone el agotamiento de este procedimiento previo y reglado.

 

123.        Así las cosas, si bien no es necesario que los actos administrativos que ordenan los ascensos por parte del Gobierno nacional estén motivados, esto no significa que, como lo interpretaron los jueces de instancia, el ejercicio de la potestad para determinar qué oficiales serán ascendidos esté exento de un deber de motivación en el trámite de su expedición, específicamente a cargo de la Junta Clasificadora, y, con fundamento en el cumplimiento de este deber, luego, por parte de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional.

 

124.        Como se anotó, el Decreto 1799 de 2000 establece que la clasificación para el ascenso es el resultado del estudio que realiza la Junta Clasificadora “con base en las evaluaciones y clasificaciones obtenidas en el grado”[91], para definir el ordenamiento dentro de un grupo determinado, según su calidad y desempeño profesional, expresado numéricamente. De manera que las evaluaciones y las clasificaciones obtenidas son los criterios que deben primar al momento de la clasificación.

 

125.        La Sala reitera que, en estos casos, es el mérito de los candidatos, y no la simple libertad de escogencia, al final del procedimiento administrativo, por parte del Gobierno nacional, el que determina qué oficiales ascienden, todo lo cual debe estar respaldado por un proceso de evaluación y clasificación suficientemente razonado y sustentado en razones objetivas y en hechos ciertos.

 

126.        En suma, la Sala concluye que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo, al interpretar de manera irrazonable el artículo 67 del Decreto 1790 de 2000, otorgándole un sentido y alcance del cual carece. Este, a su vez, dio lugar a la configuración de un defecto fáctico, que impidió que las citadas autoridades valoraran adecuadamente si los actos cuestionados habrían sido proferidos con desconocimiento de las normas en que debían fundarse, falsa motivación y desviación de poder –cargos de la demanda ordinaria–, como se precisa en el título siguiente.

 

(ii)             Las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en un defecto fáctico

 

127.        Como consecuencia de la indebida interpretación y aplicación al caso concreto de las normas que regulan los ascensos de los oficiales de las Fuerzas Militares, en particular del artículo 67 del Decreto 1790 de 2000, las autoridades judiciales accionadas valoraron indebidamente las pruebas aportadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto es evidente, pues (i) no examinaron debidamente el contenido de las actas de la Junta Clasificadora de la Armada Nacional, en las que consta la decisión de no recomendar el ascenso del accionante –y que, como se precisó en el título anterior, no corresponde al ejercicio de una facultad discrecional, sino reglada, que además, implica un deber de motivación–, y (ii) no hicieron uso de sus potestades en materia probatoria para determinar si esa decisión estuvo suficientemente razonada y se basó en razones objetivas y hechos ciertos.

 

(1)  Las autoridades judiciales accionadas no examinaron debidamente el contenido de las actas de la Junta Clasificadora

 

128.        Al considerar admisible que la Junta Clasificadora de la Armada Nacional decidiera no recomendar el ascenso del accionante al grado de capitán de navío con base en la libertad de escogencia que el artículo 67 del Decreto 1790 de 2000 le atribuye al Gobierno nacional, y sin necesidad de motivar esa decisión, las autoridades judiciales accionadas dejaron de apreciar información contenida en las actas emitidas por dicha Junta los días 7 de octubre de 2019 y 2 de abril de 2020[92], que resultaba relevante para la solución de la controversia puesta a su consideración.

 

129.        En ambos documentos, la Junta, entre otras decisiones, recomendó el ascenso al grado de capitán de navío de algunos capitanes de fragata clasificados en las listas 1, 2 y 3. Por el contrario, no recomendó el ascenso de otro grupo de oficiales, de quienes no se especificó si fueron clasificados en alguna lista. Dentro de estos últimos, se encuentra el accionante, sobre quien la Junta conceptuó lo siguiente: “No fue considerado favorablemente para ascenso, acuerdo Decreto 1790 de 2000 artículo 67, y al Decreto 1799 de 2000 artículo 64 [sic]”[93]. En ambas actas, se consigna la misma anotación respecto del accionante, sin incluir justificaciones adicionales.

 

130.        Aunque frente a otros oficiales no recomendados para el ascenso al grado de capitán de navío se hizo exactamente la misma anotación, sin más explicaciones, en otros casos la Junta ahondó en las razones por las cuales no se recomendó el ascenso. Estas razones incluyeron las siguientes: (i) “adicionalmente No cumple requisitos para ascenso, de acuerdo al Decreto 1790 de 2000, artículo 53, literal ‘d’ ‘ACREDITAR APTITUD PSICOFÍSICA DE ACUERDO CON EL REGLAMENTO VIGENTE”, y (ii) “adicionalmente no cumple requisitos para ascenso, de acuerdo al Decreto 1790 de 2000, artículo 53 ‘REQUISITOS MÍNIMOS PARA ASCENSO DE OFICIALES’, literal ‘g’, ‘TENER LA CLASIFICACIÓN PARA ASCENSO DE ACUERDO CON EL REGLAMENTO DE EVALUACIÓN Y CLASIFICACIÓN’, teniendo en cuenta que los lapsos de los folios de vida no se allegaron a Hojas de Vida dentro de los tiempos estipulados para ello”[94].

 

131.        Es decir, en casos similares a los del accionante, además de invocar los artículos 67 del Decreto 1790 de 2000 y 64 del 1799 de 2000, la Junta Clasificadora indicó que no se cumplieron algunos requisitos mínimos para el ascenso, concretamente, acreditar aptitud psicofísica y tener la clasificación correspondiente. Llama la atención de la Sala que en unos casos solo se invocaran las normas referidas a la libertad de escogencia del Gobierno nacional y a las necesidades del servicio, y en otros, se advirtiera, además, el incumplimiento de ciertos requisitos legales. Esto, en principio, significaría que, frente a los primeros casos, incluido el del accionante, no existiría ningún reproche relacionado con el cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos en el artículo 53 del Decreto 1790 de 2000 (salvo el concepto favorable de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa, que corresponde a una etapa posterior, como se precisó en el título anterior).

 

132.        Con todo, las actas no contienen información específicamente referida al proceso de evaluación y clasificación para el ascenso de estos oficiales, más allá de unas referencias genéricas a la presentación de la información de los candidatos, por parte del presidente de la Junta, con base en las sesiones de trabajo previas sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos para el ascenso. De hecho, en las actas no se indica si los oficiales no recomendados para el ascenso fueron clasificados en alguna lista (1, 2, 3, 4 o 5), con excepción del caso particular citado anteriormente, en el que se explica que esa clasificación no se pudo realizar porque no se contaba con la documentación necesaria.

 

133.        A juicio de la Sala, la valoración de la información contenida en estas actas por parte de los jueces ordinarios era relevante para determinar si las entidades demandadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho dieron efectivo cumplimiento al proceso de evaluación y clasificación para ascenso del accionante o, como este lo alegó, tomaron la decisión de no ascenderlo, sin considerar sus méritos. En particular, era relevante para determinar si la decisión de no recomendar su ascenso al grado de capitán de navío, que expresó en dichas actas la Junta Clasificadora de la Armada Nacional, fue suficiente y razonada.

 

134.        A pesar de su relevancia, las autoridades judiciales accionadas pasaron por alto hechos como los anteriormente referidos, al aceptar, equivocadamente, que la Junta Clasificadora de la Armada Nacional podía simplemente invocar la potestad discrecional del Gobierno nacional para no recomendar el ascenso del accionante, cuando su competencia es estrictamente reglada, y exige un deber de motivación, fundamentado en razones objetivas y hechos ciertos.

 

(2)   Las autoridades judiciales accionadas no usaron sus potestades probatorias para determinar si la decisión de no ascender al accionante estuvo suficientemente razonada

 

135.        Ahora bien, las actas de la Junta Clasificadora no son el único documento a partir del cual es posible determinar si la decisión de no recomendar el ascenso del accionante al grado de capitán de navío estuvo suficientemente razonada y se basó en razones objetivas y hechos ciertos. Como se explicó en el apartado F supra, las decisiones sobre el ascenso de oficiales de las Fuerzas Militares están precedidas de un proceso de evaluación, revisión y clasificación, que se efectúa anualmente, y que concluye con la expedición de unas listas de clasificación para ascenso por parte de la Junta Clasificadora.

 

136.        Como se ha precisado, en el expediente del procedimiento administrativo no existe constancia de que el accionante hubiera sido incluido en alguna de estas listas. Si bien obra información referida a sus clasificaciones anuales en las listas 1 y 2 durante el grado de capitán de fragata, no es claro si finalmente fue ubicado por la Junta en alguna lista de clasificación para ascenso al grado de capitán de navío. De acuerdo con el Decreto 1799 de 2000, esta es una etapa del proceso de evaluación y clasificación que corresponde agotar. El artículo 59 del citado decreto dispone que la clasificación para ascenso “es el resultado del estudio que realiza la junta clasificadora con base en las evaluaciones y clasificaciones obtenidas en el grado, para decidir el ordenamiento dentro de un grupo determinado, según su calidad y desempeño profesional expresado numéricamente”. Además, como lo señala el artículo 54 de ese mismo decreto, “quienes sean clasificados para ascenso en lista UNO, DOS o TRES, pueden ser ascendidos”, siempre que existan vacantes y lo permitan las necesidades del servicio.

 

137.        Solo en tres casos excepcionales los oficiales no son clasificados para ascenso: (i) “[c]uando exista en su contra medida de aseguramiento consistente en detención preventiva”, (ii) “[c]uando exista en su contra auto de cargos” y (iii) “[c]uando exista en su contra resolución de acusación o convocatoria al consejo de guerra o suspensión provisional o en el ejercicio de funciones y atribuciones”. Con todo, como el mismo artículo 59 del Decreto 1799 de 2000 lo dispone, esto no exime a las autoridades de la responsabilidad de conceptuar y evaluar a dichos oficiales.

 

138.        Lo anterior quiere decir que el accionante (i) debió contar con una clasificación para ascenso, a menos de que hubiera estado incurso en alguna de las tres causales mencionadas, de lo cual no existe constancia; y, (ii) en todo caso, debió ser conceptuado y evaluado para ascenso. Esa evaluación, en principio, debería contener las razones que justifican que el accionante no hubiera sido recomendado para ascender al grado de capitán de navío, pues, como lo señala el artículo 28 del citado Decreto, la evaluación tiene el propósito de “suministrar elementos de juicio para sustentar las decisiones en la administración de personal”.

 

139.        Los documentos de evaluación previos a la decisión de la Junta Clasificadora de la Armada Nacional no fueron aportados ni solicitados por las partes del proceso ordinario, a pesar de su relevancia para determinar las razones que justificaron la decisión de no recomendar el ascenso del accionante. Con todo, las autoridades judiciales accionadas tampoco hicieron uso de su facultad para solicitar dichas pruebas de oficio, pese a su importancia “para el esclarecimiento de la verdad”[95], concretamente, para determinar si esa decisión, y el consecuente no ascenso del accionante al grado de capitán de navío, estuvo suficientemente razonada y se basó en razones objetivas y hechos ciertos.

 

140.        En suma, la Sala concluye que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto fáctico, en su dimensión negativa, al dejar de valorar pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos.

 

I.             Decisión y órdenes por adoptar

 

141.        Con fundamento en las razones expuestas, la Sala revocará la sentencia de tutela proferida el 30 de mayo de 2025 por la Sección Tercera del Consejo de Estado, que modificó el fallo del 5 de febrero de 2025 dictado por la Sección Segunda del Consejo de Estado y que, en su lugar, declaró improcedente solicitud de tutela promovida por Julio César Sánchez Suárez en contra de la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y del Juzgado 67 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

 

142.        En su lugar, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del accionante, que fueron vulnerados por las autoridades judiciales accionadas. En consecuencia, dejará sin efectos la sentencia proferida el 29 de julio de 2024 por la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y ordenará que en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, profiera una nueva sentencia que atienda a los fundamentos desarrollados en la parte motiva de esta providencia.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero: REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 30 de mayo de 2025 por la Sección Tercera del Consejo de Estado, que modificó el fallo del 5 de febrero de 2025 dictado por la Sección Segunda del Consejo de Estado y que, en su lugar, declaró improcedente la solicitud de tutela promovida por Julio César Sánchez Suárez en contra de la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado 67 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del accionante, Julio César Sánchez Suárez.

 

Segundo: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 29 de julio de 2024 proferida en segunda instancia por la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 11001-33-35-027-2020-00351-01.

 

Tercero: ORDENAR a la Subsección B, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 11001-33-35-027-2020-00351-01, que atienda estrictamente a los fundamentos expuestos en la parte motiva de esta decisión.

 

Cuarto: Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí previstos.

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General