REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

SENTENCIA T-173 DE 2026

 

Referencia: expediente T-11.402.755.

 

Asunto: acción de tutela presentada por Milena contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Regional Andaluz y otros.

 

Tema: el interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes; su derecho a tener una familia y no ser separados de ella; y el régimen de visitas a partir de un enfoque de curso de vida.

 

Magistrado ponente:

Carlos Camargo Assis.

 

Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026)

 

La Sala Segunda de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Carlos Camargo Assis, quien la preside, Héctor Alfonso Carvajal Londoño y Juan Carlos Cortés González, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

Dentro del trámite de revisión de las sentencias proferidas, en primera instancia, por el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Flores, Andaluz, y en segunda instancia, por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Flores.

 

Aclaración preliminar. Debido a que en el presente asunto se hará referencia a situaciones relacionadas con violencia de género y violencia intrafamiliar, como medida de protección a la intimidad de la accionante y de sus hijos, se suprimirán los datos que permitan su identificación. En consecuencia, se emitirán dos copias de esta providencia. En aquella que se remita a los intervinientes se utilizarán nombres ficticios que aparecerán en letra cursiva^[1]. La protección de los datos se reflejará en los documentos e información que se divulgue en la página web de la Corte Constitucional, tales como boletines, comunicados de prensa, entre otros.

 

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

La Sala Segunda de Revisión estudió la acción de tutela presentada por una ciudadana que señaló haber sido víctima de violencia por parte de su expareja y padre de sus dos hijos. La accionante también aseguró que ha enfrentado múltiples obstáculos para tener contacto con los niños cuya custodia se encuentra a cargo del progenitor. Por lo anterior, solicitó la intervención de varias autoridades con el fin de restablecer el vínculo con los menores de edad, suspender los acuerdos de custodia, ordenar que se inicien las investigaciones disciplinarias y penales correspondientes, activar las rutas de atención integral a las mujeres víctimas de violencia de género y disponer una valoración del riesgo por las amenazas sufridas.

 

Los jueces de instancia declararon improcedente el amparo al considerar que no se acreditó el requisito de subsidiariedad porque las peticiones sobre custodia, régimen de visitas y revisión de cuota alimentaria deben ser resueltas a través de los mecanismos ordinarios judiciales y administrativos existentes.

 

Para resolver el asunto, la Corte Constitucional se pronunció sobre el principio del interés superior de las niñas, los niños y los adolescentes, el derecho a ser escuchados en los asuntos que los afectan, y el derecho a tener una familia y no ser separado de ella. También reiteró su jurisprudencia sobre el régimen de visitas del menor de edad y el enfoque del curso de vida como criterio orientador en ese tipo de decisiones. Además, se refirió al derecho de las mujeres a vivir una vida libre de violencias.

 

Al analizar el caso concreto, la Sala de Revisión advirtió dos situaciones que, si bien se relacionan, era necesario diferenciar para efectos de adoptar una decisión. Por un lado, aquellas circunstancias relacionadas con la imposibilidad de la demandante de tener contacto con sus hijos, lo que presuntamente ha afectado su relación con ellos. Por el otro, los eventos de violencia intrafamiliar contra la accionante y las amenazas en su contra, hechos en los que al parecer incurrió su expareja.

 

Sobre lo primero, la Corte evidenció que los hijos de la accionante, en las distintas valoraciones interdisciplinarias realizadas por el ICBF y la Comisaría de Familia, han manifestado de manera clara, precisa, consciente, libre y reiterada, su deseo que vivir con su progenitor y mantener una relación directa bajo el cuidado de su familia paterna como red de apoyo. Por eso, con el fin de garantizar la estabilidad emocional de los niños, consideró indispensable respetar su opinión y mantener incólume el último acuerdo firmado ante la Comisaría de Familia respecto de la custodia de los niños.

 

Sin embargo, llamó la atención sobre la grave afectación de la relación materno filial entre la actora y sus hijos generada por hechos de violencia intrafamiliar, pues la niña presenta irritabilidad como síntoma de estrés ante la posibilidad de viajar por unos días al lugar donde reside su progenitora, mientras que el adolescente manifestó su deseo de no mantener ningún tipo de contacto o relación con su mamá. La Sala reiteró que el régimen de visitas constituye un instrumento esencial para que los niños, niñas o adolescentes mantengan y desarrollen vínculos afectivos con cada progenitor; pero destacó que la integración afectiva del menor de edad se debe realizar a partir de relaciones equilibradas entre los progenitores, razón por la cual el régimen de visitas debe valorar las consecuencias negativas que puede causar en términos de estabilidad emocional y psicológica del niño o la niña.

 

Si bien la Corte reconoció que el acuerdo de visitas es indispensable para el restablecimiento de la relación entre la accionante y sus hijos, en este no se consideraron aspectos relevantes como la grave afectación que actualmente se evidencia en la relación materno filial, las múltiples afirmaciones de la accionante sobre los obstáculos para ver a sus hijos y el daño que el conflicto entre ambos progenitores está generando en los menores de edad.

 

Por lo tanto, estimó necesario atender el enfoque de curso de vida, como criterio orientador en esta clase de asuntos. Lo anterior exige verificar el impacto que puede tener la decisión sobre el régimen de visitas, su influencia en el desarrollo emocional y social en un mediano y largo plazo, la participación del menor de edad en esta determinación, la verificación de condiciones que favorezcan su bienestar a futuro en atención a la acumulación de experiencias pasadas y presentes. La Corporación reiteró la importancia de evaluar los riesgos de someter a un niño o una niña a una decisión específica, considerar los antecedentes de exposición y verificar si la determinación puede interrumpir o perpetuar escenarios de vulnerabilidad. Esto implica, además, contar con un acompañamiento interdisciplinario. Finalmente, la Corte fue enfática en señalar que las acciones ejercidas por las autoridades en aras de garantizar los aspectos previamente señalados deben estar dirigidas en todo momento a la protección prevalente del interés superior del niño y la niña.

 

En cuanto a lo segundo, encontró que las autoridades concernidas adelantaron las acciones correspondientes según sus competencias con ocasión de los diferentes hechos denunciados por la accionante. Por lo tanto, no halló acreditada la negligencia o desidia alegada en la acción de tutela, ni hechos o conductas actuales que impliquen un riesgo a la integridad de la accionante. Sin embargo, la Sala reconoció que la violencia contra las mujeres es un riesgo latente y muchas veces difícil de identificar o acreditar. Por esa razón, consideró pertinente atender la situación narrada por la actora a partir de un enfoque preventivo y de estricta vigilancia por parte de las autoridades concernidas, de manera que se adelante el seguimiento y acompañamiento necesarios para garantizar su integridad física y emocional.

 

Con sustento en lo expuesto, la Sala revocó parcialmente las decisiones de instancia y, en su lugar, concedió el amparo de los derechos fundamentales de la accionante y de los menores de edad a tener una familia y a no ser separado de ella, y al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. En lo demás, confirmó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia.

 

En consecuencia i) le ordenó a la Comisaría de Familia realizar una nueva verificación del acuerdo celebrado respecto del régimen de visitas, según se explicó previamente; ii) les ordenó a los progenitores asistir a los programas de apoyo psicosocial que determine la Comisaría de Familia, y participar en cursos o actividades dispuestos por ICBF y la Defensoría del Pueblo, sobre los derechos de la niñez y el rol de los padres en la crianza responsable de sus hijos; además, cumplir de manera estricta y de buena fe el régimen de visitas establecido por la Comisaría de Familia, bajo la advertencia de que su incumplimiento podrá dar lugar a las medidas legales correspondientes; así como abstenerse de instrumentalizar a los niños en el marco del conflicto familiar; y iii) le ordenó al ICBF adelantar el seguimiento y acompañamiento necesarios para garantizar el interés superior de ambos niños.

 

Por otro lado, iv) requirió a distintas autoridades y entidades para que, a partir de un enfoque preventivo y de estricta vigilancia, adelanten el seguimiento y acompañamiento necesarios para garantizar la integridad física y emocional de la accionante; y v) emitió un llamado de atención al comandante del departamento de Policía de Andaluz para que, en lo sucesivo, se abstenga de calificar posibles hechos de violencia contra la mujer como malos comportamientos, pues la violencia de género no es ni puede ser descrita de tal manera. Se trata un fenómeno complejo que repercute mayormente en contra de las mujeres y que perpetúa estereotipos sobre los roles y la posición que se les asigna desde una concepción social y cultural.

 

I.     ANTECEDENTES

 

1.   El 4 de junio de 2025, la señora Milena presentó acción de tutela contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, Regional Andaluz; la Policía Nacional, Seccional de Investigación Criminal -Sijin- de Flores; la Fiscalía Dirección Seccional Andaluz; la Comisaría Segunda de Familia de Flores; la Secretaría de Gobierno de Flores; la Defensoría del Pueblo, Regional Andaluz y el señor Jorge. Lo anterior, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales “al acceso a la justicia y debido proceso, derecho a la vida digna e integridad personal, derecho a la protección reforzada como mujer víctima de violencia, derecho a la igualdad y no discriminación por razón de género, derecho a la familia y al vínculo maternofilial, y el derecho de [sus] hijos a la protección integral e interés superior del menor”^[2].

 

1. Hechos[3]

 

2.   La accionante señaló que convivió durante 14 años con el señor Jorge, quien era miembro de la Policía Nacional y estaba adscrito a la Seccional de Investigación Criminal (Sijin) en Flores, Andaluz. Durante este tiempo, nacieron sus dos hijos: Camila y Miguel, de 6 y 14 años, respectivamente.

 

3.   Sostuvo que durante toda la convivencia fue víctima de violencia física, psicológica, económica y patrimonial por parte de su expareja. Sin embargo, nunca denunció estos hechos “por miedo, pues él portaba arma de dotación, conocía el sistema judicial desde dentro y ejercía poder directo sobre [ella]”^[4]. Asimismo, manifestó que ha sido la cuidadora principal de sus hijos, pero que actualmente se encuentra separada de ellos sin mediar decisión judicial, en un contexto que describe como de control y violencia institucional, el cual ha afectado de manera grave su vínculo afectivo^[5].

 

4.   Destacó que durante el año 2022, bajo presión emocional, económica y psicológica, firmó dos documentos^[6]: i) en agosto suscribió un acuerdo extraprocesal mediante el cual cedió la custodia de sus hijos al señor Jorge, quien insistió en que esto era lo mejor y que él podía “garantizarles más”, pues ella “dependía económicamente en un 100% de él, y hasta la fecha no h[a] tenido un empleo formal ni ingresos fijos”^[7]; y ii) en noviembre firmó un acta de conciliación ante el ICBF en la cual se comprometió a pagar una cuota alimentaria de $100.000, a pesar de que no tenía ingresos propios^[8].

 

5.   Comentó que ha presentado dos quejas formales en contra de su expareja: i) el 22 de diciembre de 2023, ante la Policía Nacional donde puso de presente que él no le permite ver a sus hijos, “únicamente a las 12:00 pm a 12:30 pm”^[9]; y ii) el 25 de enero de 2024^[10], en la que describió los hechos ocurridos el 22 de enero de ese año, cuando acudió al colegio de su hija y se encontró con el señor Jorge. Al respecto, manifestó: “tuvimos una discusión en la que me amenazó diciéndome que he estado de buenas porque ‘a la fecha era que ya estuviera desaparecida’ y que conocía cómo era ‘cuando se endemoniaba’, que en esos momentos ‘no le importaba nada’”^[11]. Expuso que ese día también grabó un video donde se ve que una docente no le permite el contacto con su hija en el colegio “por instrucciones del padre, quien manipuló a la institución para impedir [su] acceso”^[12].

 

6.   Sostuvo que, pese a las quejas presentadas, fue obstaculizada por compañeros del señor Jorge porque le avisaban cuanto ella llegaba a denunciar, en especial el subintendente Mateo, adscrito a la Sijin de Flores^[13]. Además, indicó que el fiscal de la Seccional X de la Fiscalía le dijo: “usted sabía con quién se casó, con un hombre de armas, así son los policías; no le ha disparado, no ha cometido ningún delito, ¿entonces? Agradezca más bien que no le ha pegado un tiro”^[14].

 

7.   Adujo que el 29 de enero de 2024, la Policía Nacional remitió las quejas presentadas por la accionante a la Fiscalía General de la Nación^[15]. Indicó que “[p]ese a la gravedad de los hechos y a que yo misma activé la ruta institucional de violencia de género, no se tomaron medidas inmediatas de protección y, por el contrario, comenzaron a manifestarse represalias indirectas”^[16].

 

8.   Mencionó que el 6 de febrero de 2024, la Policía respondió a la queja presentada en contra del funcionario Mateo, reconociendo los hechos denunciados y señalando que se suscribió un acta de instrucción en su contra. También se registró un “Compromiso Institucional” en el formulario de evaluación y seguimiento interno, como medida correctiva para evitar futuras situaciones de revictimización y garantizar el respeto hacia las mujeres víctimas de violencia. Expuso que, frente a la queja presentada contra Jorge, emitió respuesta el 8 de abril de 2024, pero no se evidencia ningún tipo de anotación disciplinaria, medida de control interno ni registro en el sistema de seguimiento institucional.

 

9.   Puso de presente que el 13 de febrero de 2024, la Comisaría Segunda de Familia de Flores impuso una medida de protección en su favor por los hechos de violencia intrafamiliar. Por otro lado, señaló que el 5 de junio de 2024 denunció a su expareja a través de una publicación en la red social Facebook^[17].

 

10.   Manifestó que el 21 de abril de 2025, presentó una denuncia contra el señor Jorge por el delito de ejercicio arbitrario de la custodia de hijo menor de edad^[18] y el 23 de abril expuso su situación ante el ICBF, entidad que dio apertura a un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos (PARD)^[19]. La actora sostuvo que en la valoración psicosocial realizada a su hija Camila “se concluyó que la niña presenta confusión emocional, contradicción afectiva y temor hacia mí, síntomas compatibles con manipulación emocional por parte del entorno paterno^[20]. Además, la actora afirmó que la valoración se hizo en presencia del señor Jorge, lo que afecta la neutralidad del proceso^[21].

 

11.   Con fundamento en lo expuesto, la accionante solicitó i) declarar que las accionadas vulneraron sus derechos “por acción y omisión en el cumplimiento de sus deberes de protección y prevención”; ii) ordenar al ICBF implementar medidas inmediatas para el restablecimiento del vínculo materno filial; iii) suspender los acuerdos suscritos en 2022; iv) ordenar a la Policía Nacional iniciar investigaciones disciplinarias contra el señor Jorge y el subintendente Mateo; v) ordenar a la Procuraduría General de la Nación iniciar las investigaciones disciplinarias contra todos los funcionarios de las entidades accionadas que hayan incurrido en omisión o negligencia, y a la Defensoría del Pueblo que asuma el acompañamiento jurídico y psicosocial de la accionante y sus hijos; vi) ordenar al ICBF y a la Comisaría de Familia, en coordinación con las Secretarías de la Mujer de la Gobernación de Andaluz y de la Alcaldía de Flores, activar de manera inmediata las rutas de atención integral a mujeres víctimas de violencia de género; y vii) se ordene a la Policía Nacional realizar una valoración de riesgo integral frente a las amenazas sufridas.

 

12.   Como medida provisional solicitó que se ordene i) al ICBF – Regional Andaluz practicar una valoración urgente e individual a sus hijos, en un entorno seguro y sin la presencia del padre ni sus familiares; ii) a la Comisaría de Familia de Flores que en coordinación con el ICBF diseñen e implementen un plan inmediato de contacto supervisado entre ella y sus hijos; y iii) al señor Jorge abstenerse de interferir, obstaculizar o condicionar cualquier intento de contacto con sus hijos^[22].

 

2. El trámite procesal

 

13.   Mediante el Auto del 5 de junio de 2025, el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Flores avocó conocimiento de la acción y dio traslado a los accionados. Además, vinculó al proceso a la Dirección Disciplinaria e Inspección Judicial de la Policía Nacional de Andaluz, a las secretarías de la Mujer de la Gobernación de Andaluz y la Alcaldía de Flores^[23].

 

14.   En el mismo proveído el despacho negó la medida provisional solicitada por la accionante. Señaló que “al conceder la medida se estaría resolviendo el fondo del presente trámite tutelar, sin darle la oportunidad procesal a la entidad accionada de controvertir lo dicho por la actora”^[24].

 

15.   Posteriormente, a través de Auto del 11 de junio de 2025, el juzgado vinculó a la Inspección Primera de Policía de Flores para que se pronunciara sobre una denuncia por convivencia ciudadana presentada por el señor Jorge contra la accionante el 26 de enero de 2024[25]. Luego, por medio de Auto del 12 de junio de 2025, vinculó a la Procuraduría Regional de Andaluz para que se pronunciara sobre los hechos narrados en la acción de tutela[26].

 

3. Las contestaciones a la acción de tutela

 

Tabla 1. Contestaciones a la acción de tutela

 

4. Las sentencias objeto de revisión

 

16.   Primera instancia. En sentencia del 16 de junio de 2025, el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Flores, Andaluz declaró improcedente el amparo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

 

17.   Aseguró que era abundante el material probatorio que acreditaba la renuencia del señor Jorge “de acatar los acuerdos a través de conductas tendientes a impedir que la madre de los menores [de edad] tenga una comunicación y un contacto directo con sus hijos, tales como lo ocurrido en la Institución educativa […] en el mes de enero de 2024, la inasistencia a las diligencias realizadas por las autoridades administrativas competentes y cambios de ciudad de los menores [de edad] al momento de la visita de su madre”[35]. Sin embargo, indicó que las peticiones sobre custodia, régimen de visitas y revisión de cuota alimentaria deben ser resueltas a través de los mecanismos ordinarios existentes. En todo caso, instó al ICBF a que, en cumplimiento de sus funciones, vele por los menores; además, conminó a la Procuraduría General de la Nación a ejercer vigilancia administrativa.

 

18.   Impugnación. El ICBF impugnó la decisión. Indicó que el asunto había sido remitido por competencia a la Comisaría Segunda de Familia de Flores que había avocado conocimiento del asunto el 26 de mayo de 2025. Por esta razón, consideró que las órdenes emitidas no eran de su competencia[36].

 

19.   Segunda instancia. Mediante sentencia del 23 de julio de 2025, la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Flores confirmó la sentencia de primera instancia. Consideró que el hecho de haber dado apertura al PARD por violencia intrafamiliar y remitido las diligencias a la Comisaría Segunda de Familia de Flores, no implica que el ICBF haya agotado todas sus competencias, pues existen otras circunstancias que exigen continuar garantizando los derechos de los menores de edad[37].

 

5. Trámite en sede de revisión

 

20.   Selección del asunto. Mediante Auto del 30 de septiembre de 2025, notificado el 15 de octubre de 2025, la Sala de Selección de Tutelas Número Nueve seleccionó el expediente para su revisión.

 

21.   Solicitudes de acceso al expediente. Una vez seleccionado el asunto, el despacho sustanciador recibió dos solicitudes de acceso al expediente: i) el 15 de octubre de 2025, la defensoría delegada para los asuntos constitucionales y legales de la Defensoría del Pueblo solicitó copia del expediente con el fin de presentar un concepto técnico o amicus curiae^[38]; ii) el 22 de octubre de 2025, la Fundación Jacarandas solicitó copia del expediente. Señaló que, entre otras labores, “acompaña casos de mujeres víctimas de violencias basadas en género, especialmente de violencia sexual, institucional y acoso” razón por la cual cuenta con “la experticia para poder brindar un concepto lo suficientemente completo [y] contribuir al debate constitucional”^[39].

 

22.   Impedimento. Mediante oficio del 13 de noviembre de 2025, el magistrado sustanciador manifestó su impedimento para conocer el presente asunto^[40]. Sin embargo, mediante Auto 2062 del 19 de diciembre de 2025, notificado el 27 de enero de 2026, la Sala Novena de Revisión de Tutelas, en Sala Dual, lo declaró infundado^[41].

 

23.   Auto del 10 de febrero de 2026. El despacho del magistrado sustanciador accedió a la solicitud de copias presentada por la Defensoría del Pueblo al considerar que las funciones constitucionales y legales de esa entidad[42], relacionadas con la protección a los derechos humanos y las intervenciones ante la Corte Constitucional, eran suficientes para presentar interés legítimo en el proceso. Sin embargo, no accedió a la solicitud de copias presentada por la Fundación Jacarandas al constatar que no actúa como parte o apoderado de estas en el presente asunto, no ejerce como auxiliar de la justicia, no se trata de una solicitud presentada por funcionarios públicos en razón de su cargo y su petición no está encaminada a fines de docencia o investigación científica[43]. Sin embargo, en atención al interés de la peticionaria de intervenir en el proceso, la invitó para que allegara su concepto.

 

24.   En la misma providencia, el magistrado sustanciador estimó pertinente decretar pruebas relacionadas con i) las condiciones actuales de la accionante y de sus hijos; ii) la totalidad del expediente del PARD adelantado por la Comisaría Segunda de Familia de Flores; y iii) el estado actual de los trámites iniciados en virtud de las quejas y denuncias presentadas por la accionante y sus expedientes completos. A continuación, se resumen las respuestas recibidas:

 

 

 

Tabla 2. Respuestas al Auto del 10 de febrero de 2026

 

II.     CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

25.   La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.

 

2. Cuestión previa

 

26.   De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente y la información suministrada en sede de revisión, la Sala considera pertinente pronunciarse, de manera previa, sobre la carencia actual de objeto. La Corte Constitucional ha explicado que este fenómeno implica la extinción de la finalidad jurídica de la acción de tutela, porque cualquier orden proferida por el juez constitucional carecería de sentido para la protección real y material del derecho transgredido^[49]. Este fenómeno se configura cuando i) existe un hecho superado, ii) acaeció una situación sobreviniente o iii) el daño que pretendía evitarse se consumó^[50].

 

27.   Según lo informado por el señor Jorge en respuesta al auto de pruebas en sede de revisión, mediante la Resolución 044 del 01 de diciembre de 2025, expedida por la Comisaría Segunda de Familia de Flores, se estableció que la custodia y cuidado personal provisional de Camila y Miguel estarían a su cargo. En este acto administrativo se consignó, además, el acuerdo entre los progenitores respecto de la cuota provisional de alimentos, los gastos de educación, salud, vestuario y recreación, y el régimen de visitas[51].

 

28.   Aunque en principio pareciera haberse configurado una carencia de objeto parcial por hecho superado ante la definición de aspectos centrales sobre la custodia y cuidado personal de los menores de edad por acuerdo entre las partes, lo cierto es que no existe certeza sobre la relación actual de los niños con su progenitora, ni las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se está ejecutando dicho acuerdo. El cuestionamiento de la accionante radica, precisamente, en la dificultad y los presuntos obstáculos que ha enfrentado para lograr el cumplimiento de acuerdos similares al de la Resolución 044 de 2025. Bajo ese entendido, no es posible concluir que en este caso se extinguió la finalidad jurídica por la cual fue presentada, en parte, la acción de tutela.

 

29.   En todo caso, como se explicará más adelante, de las pretensiones de la accionante se desprenden dos problemáticas relevantes que ameritan la intervención del juez constitucional, esto es, los obstáculos para tener contacto con sus hijos y los hechos de violencia intrafamiliar. La insatisfacción de sus reproches define la vigencia actual de la acción de tutela.

 

3. Problemas jurídicos y metodología de la decisión

 

30.   De los antecedentes descritos se advierten dos situaciones que, si bien se relacionan, es necesario diferenciar para efectos de resolver la problemática planteada por la accionante. Por un lado, se observan aquellas circunstancias relacionadas con la imposibilidad de la demandante de tener contacto con sus hijos, lo que presuntamente ha afectado su relación con ellos y ha vulnerado su derecho a tener una familia y no ser separado de ella. Por el otro, se encuentran los eventos de violencia intrafamiliar contra la señora Milena y las amenazas en su contra, hechos en los que al parecer incurrió el señor Jorge.

 

31.   Con fundamento en lo expuesto, le corresponde a la Sala Segunda de Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos:

 

(i)     ¿La Comisaría Segunda de Familia de Flores, Andaluz y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Andaluz, vulneraron los derechos fundamentales de Milena y los de sus hijos Camila y Miguel a tener una familia y a no ser separado de ella, y al interés superior de los niños, niñas y adolescentes, con ocasión de las actuaciones adelantadas en el marco de los trámites de definición de custodia, fijación de alimentos y régimen de visitas, así como de aquellas adelantadas en el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos?

 

(ii)   ¿La Policía Nacional, Regional Andaluz; la Fiscalía Seccional de Andaluz, la Comisaría de Familia de Flores y la Gobernación de Andaluz vulneraron los derechos de Milena al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la integridad personal, así como a una vida en condiciones dignas y libre de violencia, por no iniciar o adelantar de manera negligente las investigaciones y trámites correspondientes con ocasión de los hechos de violencia intrafamiliar presuntamente cometidos en su contra por parte del señor Jorge?

 

32.   Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre i) el principio del interés superior de las niñas, los niños y los adolescentes y su derecho a ser escuchados; ii) el derecho de las niñas, los niños y los adolescentes a tener una familia y a no ser separado de ella; iii) el régimen de visitas del menor de edad y el enfoque del curso de vida; y iv) el derecho de las mujeres a vivir una vida libre de violencias. Con fundamento en lo anterior, v) resolverá el caso concreto.

 

4. El principio del interés superior de las niñas, los niños y los adolescentes y su derecho a ser escuchados

 

4.1. Consideraciones generales

 

33.   El artículo 44 de la Constitución establece que los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes prevalecen sobre los derechos de los demás[52]. Esto significa que deben ser especialmente protegidos porque, por su etapa de desarrollo, se encuentran en una circunstancia de debilidad manifiesta. De ahí que, a la familia, al Estado y a la sociedad se les asigne la responsabilidad de brindarles asistencia y protección efectiva[53].

 

34.   Este principio encuentra respaldo en diferentes instrumentos internacionales. La Convención sobre los Derechos del Niño[54] establece que “en todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño” (art. 3). Además, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 24)[55] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos[56] (art. 19) disponen que todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor de edad requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado[57]. Asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 10) prevé la obligación de los Estados de adoptar medidas especiales de protección y asistencia en favor de los niños y las niñas, y exige protegerlos contra la explotación económica y social[58].

 

35.   El artículo 8 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, define el interés superior del niño, niña o adolescente como “el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes”. Asimismo, en el artículo 9, dispone que “en todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos de estos, en especial si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con los de cualquier otra persona. En caso de conflicto entre dos o más disposiciones legales, administrativas o disciplinarias, se aplicará la norma más favorable al interés superior del niño, niña o adolescente”.

 

36.   Más adelante, la Ley 1878 de 2018[59] “reafirmó el principio del interés superior del menor de edad como un eje central que debe guiar todas las decisiones que los afecten”[60]. Esta ley establece “medidas para garantizar el bienestar y desarrollo integral de los NNA, promoviendo su derecho a vivir en entornos seguros, así como a recibir una atención oportuna y adecuada en casos de vulneración de derechos”[61].

 

37.   La Corte Constitucional ha reconocido que el concepto del interés superior de los menores de edad es “un hito transformador en el abordaje de sus derechos [que busca] garantizar su protección para que se conviertan en adultos sanos, libres y autónomos”[62].

 

38.   Esta Corporación también ha explicado que existen dos clases de parámetros para identificar cuándo puede verse involucrado el interés superior de los menores de edad, a partir de los cuales se debe orientar el análisis y resolución de casos puntuales. Por un lado, están las condiciones jurídicas, esto es, “aquellas pautas fijadas en el ordenamiento encaminadas a promover el bienestar infantil”[63]: i) garantía del desarrollo integral, ii) garantía de las condiciones para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales; iii) prohibición ante riesgos prohibidos; iv) el equilibrio con los derechos de los padres; v) la provisión de un ambiente familiar apto para su desarrollo; y vi) la necesidad de razones poderosas que justifiquen la intervención del Estado en las relaciones paterno y materno filiales. Por el otro, se encuentran las condiciones fácticas, es decir, “son las circunstancias específicas de tiempo, modo y lugar que rodean cada caso individualmente considerado”[64].

 

39.   Sobre esto último se ha precisado que el principio del interés superior de los menores de edad no es abstracto, sino que “debe interpretarse analizando específicamente las circunstancias particulares de cada caso, atendiendo a las condiciones únicas de cada menor de edad”[65]. Al respecto, con sustento en la Observación General núm. 14 del Comité de los Derechos del Niño, la Corte se pronunció sobre el alcance de este concepto e indicó que su contenido debe determinarse caso a caso. El Comité precisó que “el concepto de interés superior del niño es flexible y adaptable. Debe ajustarse y definirse de forma individual, con arreglo a la situación concreta del niño o los niños afectados y teniendo en cuenta el contexto, la situación y las necesidades personales. En lo que respecta a las decisiones particulares, se debe evaluar y determinar el interés superior del niño en función de las circunstancias específicas de cada niño en concreto”[66].

 

4.2. El derecho de los niños, las niñas y los adolescentes a ser escuchados

 

40.   Una de las facetas del interés superior es el respeto a las opiniones de los menores de edad[67]. El artículo 26 de la Ley 1098 de 2006 dispone que, en toda actuación administrativa, judicial o de cualquier otra naturaleza en que estén involucrados los niños, las niñas y los adolescentes, tendrán derecho a ser escuchados y sus opiniones deberán ser tenidas en cuenta.

 

41.   Por su parte, el artículo 12 de la Convención sobre Derechos de los Niños establece que se le dará al niño la oportunidad de ser escuchado en todo procedimiento judicial o administrativo que lo afecte, ya sea directamente o por medio de un representante o de un órgano apropiado, en consonancia con las normas de procedimiento de la ley nacional.

 

42.   A partir de lo anterior, la Corte ha reconocido que este derecho busca reconocer a los menores de edad como “participantes activos en la promoción, protección y vigilancia de sus derechos” y “guarda plena coherencia con una concepción del niño como sujeto titular del derecho a la dignidad humana, a quien debe reconocérsele de manera progresiva mayor autonomía para definir su proyecto de vida y llevar a cabo acciones encaminadas a lograrlo”[68]. Asimismo, ha determinado que la aplicación de esta garantía debe atender las siguientes premisas: 

 

“i) no puede partirse de la base de que los menores [de edad] no son capaz de expresar sus opiniones; ii) no es necesario que conozcan de manera exhaustiva todos los aspectos de un asunto que los afecte, basta con una comprensión que les permita formarse un juicio propio; iii) los niños deben poder expresar sus opiniones sin presión y escoger si quieren ejercer el derecho a ser escuchados; iv) quienes van a escuchar al niño, así como sus padres o tutores, deben informarle el asunto y las posibles decisiones que pueden adoptarse como consecuencia del ejercicio de su derecho; v) se debe evaluar la capacidad del niño o niña, para tener en cuenta sus opiniones y comunicarle la influencia de éstas en el resultado del proceso; y vi) los niveles de comprensión de los niños no van ligados de manera uniforme a su edad biológica, por lo que la madurez de los niños o niñas debe medirse a partir de la capacidad para expresar sus opiniones sobre las cuestiones de forma razonable e independiente”[69].

 

43.   Esta Corporación ha explicado que el referido derecho “impone a las autoridades el deber de garantizar que sus opiniones sean consideradas en función de su madurez y sus circunstancias particulares”[70]. De igual forma, ha sostenido que, en los procesos relacionados con problemáticas familiares, “necesariamente los niños tienen voz propia y, como tal, deben ser escuchados y sus intereses viralizados”[71]; y en el contexto familiar, “no pierden su derecho a expresar su opinión, intereses y/o necesidades”[72].

 

44.   En consecuencia, el principio del interés superior de los niños y las niñas se erige como una norma de amplio reconocimiento en el ordenamiento jurídico interno y en el derecho internacional, y representa un importante parámetro de interpretación para la solución de controversias en las que se puedan ver comprometidos sus derechos fundamentales[73]. La prevalencia de estos derechos se justifica en su especial vulnerabilidad y en la necesidad de generar un entorno adecuado para su pleno desarrollo y crecimiento armónico e integral[74]. Para lograr la efectividad de este principio, el Estado, la familia y la sociedad tienen a cargo la responsabilidad de brindarles protección y asistencia[75].

 

5. El derecho de las niñas, los niños y los adolescentes a tener una familia y a no ser separado de ella

 

45.   El artículo 22 de la Ley 1098 de 2006 consagra el derecho de los niños, las niñas y los adolescentes “a tener y crecer en el seno de la familia, a ser acogidos y no ser expulsados de ella”. Además, establece que solo podrán ser separados de la familia “cuando esta no garantice las condiciones para la realización y el ejercicio de sus derechos conforme a lo previsto en este código. En ningún caso la condición económica de la familia podrá dar lugar a la separación”.

 

46.   La jurisprudencia constitucional ha referido que el vínculo familiar es una garantía que implica, de un lado, “el derecho a las relaciones personales entre padres e hijos lo que supone deberes, especialmente frente a los menores de edad”[76], y de otro lado, “el deber correlativo y mutuo que tienen ambos padres en el sentido de no obstaculizar el uno al otro el ejercicio de su correspondiente derecho”[77]. Esta prerrogativa “se desprende inevitablemente de la naturaleza humana, y va más allá de los deberes de sostenimiento y educación, para involucrar también, como lo reconoce la propia Constitución, las distintas manifestaciones de recíproco afecto, el continuo trato y la permanente comunicación”[78].

 

47.   Lo anterior “exige relaciones equilibradas entre los padres y el pedagógico comportamiento de éstos respecto de sus hijos[79], particularmente durante la primera infancia -de los cero a los seis- por ser la etapa en la que se establecen las bases para el desarrollo cognitivo, emocional y social del ser humano”[80]. En particular, cuando los padres de los niños se han separado, “las visitas entre estos son importantes para mantener la unidad y la solidez de las relaciones familiares”[81]. De ahí que los niños, niñas y adolescentes tengan el derecho a visitas con el padre o madre que no tiene su custodia, con el fin de que puedan mantener su lazo afectivo[82]. Estas visitas deben mantenerse regularmente, salvo en circunstancias excepcionales.

 

48.   La Corte ha explicado que los menores de edad tienen derecho “a que sus padres obren como tales, a pesar de las diversas circunstancias y contingencias que pueden afectar su relación como pareja”[83]. Es decir, “los progenitores deben evitar todo comportamiento que quebrante o debilite los vínculos familiares, tales como aquellos que paralicen el contacto y la comunicación libre y directa entre sus miembros, o los que privilegien la exposición deslucida o degradante de uno de ellos, como quiera que este tipo de contextos generan graves grietas en la unidad familiar, impidiendo el desarrollo integral de los hijos en el marco de la protección constitucional a los derechos de la infancia”[84].

 

49.   Por otro lado, esta Corporación ha reconocido que el derecho de los niños, niñas y adolescentes a tener una familia y no ser separado de ella es una manifestación del derecho al amor que tienen y que necesitan para poder “desarrollarse personalmente con estabilidad, confianza en sí mismos y sentimientos de auto valoración”[85]. Sobre el particular, señaló que el amor hacia los niños “es necesario para su adecuado desarrollo físico, mental, social y psicológico, que les permitirá desarrollar las competencias y actitudes para ejercer su derecho a la vida en condiciones dignas”[86]. También explicó que el derecho al amor no solo supone actos, expresiones, palabras, cuidados, sino que también se traduce en:

 

“(i) un deber de recepción de los padres en la relación con sus hijos en su calidad de maestros de la vida, (ii) el respeto de los niños, como seres humanos, quienes deben ser escuchados y tenidos en cuenta en las decisiones que los afecten y con el ideal de potencializar su conciencia, la inmensa fuerza de la naturaleza en su formación y su identidad, (iii) el desamor e incluso la animadversión que siente un padre o una madre por su hijo no lo libera de sus obligaciones de protección y cuidado y (iv) no es posible que las autoridades administrativas adopten decisiones que den lugar a situaciones anormales de tristeza. Se trata de un derecho con el poder de transformar ciertas relaciones jurídicas”[87].

 

50.   En definitiva, se debe reiterar que “los conceptos de familia y de progenitura responsable tienen una relación directa con el ejercicio de la patria potestad y con el deber de crianza y cuidados personales que los padres deben asumir frente a los hijos”[88]. El derecho de los niños, niñas y adolescentes a tener una familia y a no ser separados de ella va más allá de la mera obligación de los padres de sostenerlos y educarlos, pues “trasciende a un nivel de distintas manifestaciones como el recíproco afecto, el continuo trato, la permanente comunicación, el ejemplo de vida y de dirección, es decir, genera una conexión directa con el cuidado y el amor”[89]. 

 

6. Régimen de visitas del menor de edad y el enfoque del curso de vida[90]

 

51.   El artículo 256 del Código Civil establece que el padre o la madre que no tiene a su cargo el cuidado personal de sus hijos podrá visitarlos. De conformidad con el artículo 13, numeral 10, de la Ley 2126 de 2021, una de las funciones de las comisarías de familia es definir provisionalmente sobre la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas, la suspensión de la vida en común de los cónyuges o compañeros permanentes y fijar las cauciones de comportamiento conyugal, en las situaciones de violencia señaladas en el numeral 4° del artículo 5° de esa ley.

 

52.   La Corte Constitucional ha señalado que “el régimen de visitas constituye un instrumento esencial para que los niños, niñas o adolescentes mantengan y desarrollen vínculos afectivos con cada progenitor, recibiendo el cuidado y el amor que requieren, al tiempo que contribuye al restablecimiento y refuerzo de la unidad familiar”[91]. El derecho de visitas protege los intereses del menor de edad y “configura un derecho de doble vía –para los niños, niñas y adolescentes, como para sus padres– que debe ser garantizado y tutelado por las autoridades administrativas y judiciales, y es exigible frente a quien lo impida o no lo ejerza”[92].

 

53.   Sin embargo, también ha precisado que el derecho de los niños, las niñas y de los adolescentes a tener una familia “exige la integración afectiva del menor de edad en un entorno propicio para su desarrollo, el cual se debe sustentar en vínculos sólidos de afecto y confianza, así como en relaciones equilibradas y armoniosas entre los progenitores, quienes están llamados a asumir una conducta pedagógica orientada al bienestar y crecimiento de sus hijos”[93].

 

54.   Por ese motivo, la autoridad administrativa o judicial encargada de determinar el régimen de visitas debe valorar las consecuencias negativas que este puede causar, en términos de estabilidad emocional y psicológica del menor de edad[94]. Esta Corporación explicó que, en esos escenarios, la autoridad debe aplicar un enfoque de curso de vida -como criterio orientador de la decisión- con base en el principio del interés superior del menor.

 

55.   Este enfoque fue adoptado por el ICBF y el Ministerio de Salud “como una perspectiva que permite entender que las experiencias y condiciones a lo largo de la vida de un ser humano, se acumulan e inciden en su cotidianidad. De manera que, las intervenciones que se realicen en etapas tempranas repercuten en etapas posteriores. Este marco considera todas las trayectorias vitales de un individuo, es decir, todos los roles en los que se desenvuelve, sobre todo, en aquellos que forjan las primeras manifestaciones de la personalidad, como, por ejemplo, la adolescencia y su interrelación con otros individuos, la familia y la sociedad”[95].

 

56.   A partir de lo anterior, este Tribunal estableció, a manera de ilustración y guía, algunas pautas generales que deben atenderse en virtud del referido enfoque[96]:

 

57.   i) Análisis del impacto a largo plazo, la autoridad debe tomar en consideración que la decisión de un asunto no solo tiene un impacto inmediato, sino que influye en el desarrollo emocional y social en un mediano y largo plazo; ii) participación progresiva del niño o la niña, la autoridad está llamada a atender y valorar su opinión, dando mayor peso conforme evoluciona su autonomía; iii) primacía del interés superior del menor de edad desde una óptica dinámica, la decisión debe promover condiciones que favorezcan el bienestar de la niñez a futuro, en atención a la acumulación de experiencias pasadas y presentes; por ello, la autoridad está llamada a evaluar los riesgos de someterlo a una decisión específica, considerar los antecedentes de exposición y verificar si la determinación puede interrumpir o perpetuar escenarios de vulnerabilidad; iv) evaluación interdisciplinaria, se debe solicitar, valorar e integrar los peritajes psicológicos, de trabajo social, de salud y, en general, cualquier medio probatorio que permita comprender la situación del menor de edad, en su contexto y sus necesidades evolutivas; y v) coordinación y seguimiento, la autoridad debe asegurarse de articular su decisión con los organismos y servicios pertinentes, a fin de que se dé una continuidad en la intervención y se proporcione el acompañamiento necesario, en pro de los derechos y garantías del menor de edad.

 

58.   En consecuencia, las autoridades judiciales y administrativas deben garantizar un régimen de visitas que contribuya al cuidado y el amor que requieren los menores de edad y, a su vez, al restablecimiento y refuerzo de la unidad familiar. Lo anterior, bajo un enfoque que aborde el desarrollo emocional y social del niño o la niña, y que considere que las experiencias y condiciones a lo largo de la vida de un ser humano, se acumulan e inciden en su cotidianidad. Esto permite identificar dinámicas conflictivas o patrones familiares inadecuados que impidan un vínculo sano, y evita la perpetuación de riesgos o vulnerabilidades, promoviendo un entorno equilibrado que favorezca el desarrollo integral del menor[97].

 

7. El derecho de las mujeres a vivir una vida libre de violencias

 

59.   La violencia de género sobre la mujer ha sido definida como “aquella violencia ejercida contra las mujeres por el hecho de ser mujeres. Pero no por el hecho de ser mujeres desde una concepción biológica, sino de los roles y la posición que se asigna a las mujeres desde una concepción social y cultural”[98]. Este tipo de violencia se sustenta en las concepciones culturales que han determinado y aceptado la asignación de papeles delimitados en el desarrollo de la vida de hombres y mujeres, lo que ha llevado a la creación y permanencia de los denominados estereotipos de género que pueden tener tanto enfoques hacia lo femenino, como hacia lo masculino[99].

 

60.   El artículo 43 de la Constitución dispone que “[l]a mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación (…)”. Además, reafirma que la familia es el núcleo fundamental de la sociedad, en donde, sin embargo, implícitamente se reconoce que en tal célula no es extraña la existencia de actos violentos por lo cual establece que “[c]ualquier forma de violencia en la familia se considera destructiva de su armonía y unidad, y será sancionada conforme a la ley” (art. 42). De igual forma, el artículo 13 de la Carta consagra el derecho a la igualdad como un corolario necesario del modelo del Estado social de derecho.

 

61.   La Corte Constitucional ha señalado que la violencia contra la mujer se manifiesta de diferentes maneras a través de la “violencia psicológica[100], física, económica[101], vicaria[102] e institucional[103]”[104]. Por esa razón, el Estado colombiano ha adoptado una serie de instrumentos internacionales de derechos humanos que tienen la finalidad de proteger de manera integral los derechos de las mujeres y evitar que se ejerza violencia en su contra[105]. En desarrollo de dichos compromisos internacionales y del artículo 13 de la Constitución, el Congreso expidió la Ley 1257 de 2008 mediante la cual, entre otras cosas, se dictaron normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres.

 

62.   Con sustento en los anteriores parámetros, la Corte reconoció que las mujeres son titulares del derecho fundamental a una vida libre de violencias. Esta garantía supone “una obligación de debida diligencia reforzada, con base en la cual las autoridades del Estado tienen el deber de prevenir, investigar y sancionar las distintas formas de violencia de la que son objeto las mujeres”[106]. Al respecto, este Tribunal señaló que el deber de debida diligencia “no se limita solo a seguir procedimientos judiciales. Esta obligación implica que los recursos judiciales sean efectivos y puedan proporcionar respuestas que aborden las violaciones a los derechos de las mujeres de forma holística”[107].

 

63.   En definitiva, esta Corporación ha reiterado que una comprensión sistemática de la Constitución conduce a una interpretación que exige de la totalidad de los actores que conforman la vida en sociedad, el compromiso no solamente de erradicar la comisión de actos que discriminen y violenten a la mujer, sino el de adelantar acciones para que de manera efectiva la mujer encuentre en el Estado y la sociedad la protección de sus derechos[108].

 

8. Caso concreto

 

8.1. Breve presentación del asunto

 

64.   La señora Milena señaló que fue víctima de violencia física, psicológica y económica por parte de su expareja y padre de sus hijos, el señor Jorge. Aseguró que nunca denunció estos hechos por temor, dado que portaba un arma de dotación y ejercía poder directo sobre ella. Asimismo, mencionó que bajo presión emocional, económica y psicológica firmó dos documentos mediante los cuales cedió la custodia de sus hijos. También puso de presente que presentó varias quejas contra su expareja ante la Policía, porque no le permite ver a sus hijos y por las amenazas que ha recibido de su parte; sin embargo, las quejas fueron obstaculizadas por compañeros del señor Jorge. Por otro lado, indicó que en abril de 2025 presentó una denuncia por el delito de ejercicio arbitrario de la custodia de hijo menor de edad y expuso su situación ante el ICBF, entidad que dio apertura a un PARD. Adujo que en este último trámite se realizó una valoración psicosocial a su hija en presencia del señor Jorge, lo que a su juicio afectó la neutralidad del proceso.

 

65.   El Juzgado 001 Laboral del Circuito de Flores, Andaluz declaró improcedente el amparo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues las peticiones sobre custodia, régimen de visitas y revisión de cuota alimentaria deben ser resueltas a través de los mecanismos ordinarios judiciales y administrativos existentes. No obstante, instó al ICBF a velar por los menores de edad y conminó a la Procuraduría General de la Nación a ejercer vigilancia administrativa. Esta decisión fue confirmada por la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Flores.

 

8.2. Verificación sobre el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela

 

66.   La Sala encuentra que, en el presente caso, la acción de tutela satisfizo los requisitos de procedencia por las siguientes razones:

 

67.   Legitimación en la causa por activa^[109]. La tutela fue presentada por la señora Milena en nombre propio con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales[110]. De igual manera, la señora Milena es la madre de Camila y Miguel[111], respecto de quienes también invoca la protección de sus garantías fundamentales. Lo anterior la legitima para actuar en condición de representante legal de los menores de edad.

 

68.   Legitimación en la causa por pasiva[112]. Se acredita este requisito sobre todos los accionados porque la actora les atribuyó la presunta vulneración de sus derechos fundamentales y podrían tener incidencia en la satisfacción de sus derechos y los de sus hijos. En concreto, se cumple este presupuesto respecto de cada autoridad, según se explica a continuación:

 

Tabla 3. Legitimación en la causa por pasiva

 

69.   Inmediatez[114]. La accionante narró diferentes situaciones que ocurrieron entre 2022 y 2025 relacionadas con hechos de violencia intrafamiliar, la custodia de sus hijos, y las quejas y denuncias que presentó contra su expareja. Dentro de las últimas actuaciones adelantadas por la accionante se encuentran la denuncia que presentó el 21 de abril de 2025 contra el señor Jorge por el delito de ejercicio arbitrario de la custodia de hijo menor de edad y la situación que expuso el 23 de abril de 2025 ante el ICBF que dio apertura del PARD. Teniendo en cuenta que la acción de tutela se presentó el 4 de junio de 2025, esto es, menos de dos meses después de las últimas acciones, la Sala considera que este mecanismo se interpuso en un término razonable.

 

70.   Sin perjuicio de lo anterior, todas las circunstancias expuestas por la actora se dirigen a cuestionar, en conjunto, el presunto actuar negligente de las distintas autoridades, así como las posibles omisiones en las que incurrieron. Lo anterior, a juicio de la actora, ha contribuido a que actualmente ella y sus hijos no tengan una relación materno filial estable. Bajo ese entendido, la vulneración alegada por la accionante es actual y permanente en el tiempo.

 

71.   Subsidiariedad[115]. En este caso, la actora cuestiona la falta de diligencia de varias autoridades con ocasión de dos circunstancias específicas: i) las denuncias por violencia intrafamiliar; y ii) los acuerdos de custodia, cuidado y visitas de sus hijos.

 

72.   En cuanto a lo primero, la actora cuenta con el proceso de medidas de protección ante una comisaría de familia, regulado principalmente en las Leyes 294 de 1996[116], 575 de 2000[117], 1257 de 2008[118], 2126 de 2021[119] y el Decreto 652 de 2001[120]. Este mecanismo está diseñado para proteger a las víctimas de violencia intrafamiliar, como también los derechos de las niñas y los niños, a través de la imposición de medidas de protección. Sobre lo segundo, las referidas leyes prevén, entre otras cosas, que la Comisaría que conoce de la denuncia puede definir de manera transitoria la custodia, régimen de visitas y la cuota de alimentos de un niño cuyos padres se encuentran en proceso de separación. Además, el numeral 3 del artículo 21 del Código General del Proceso establece que los jueces de familia conocen en única instancia los procesos relativos a la custodia, cuidado personal y visitas de los niños, niñas y adolescentes. Previo a esto es necesario acudir a la conciliación extrajudicial a la que se refiere el artículo 69 de la Ley 2022 de 2022.

 

73.   Como se observa, existen mecanismos ordinarios para resolver las solicitudes de la actora. Sin embargo, la Sala considera que, en esta oportunidad, dichas acciones no son idóneas precisamente porque la accionante ha acudido a varias autoridades y, pese a ello, reprocha una presunta falta de diligencia.

 

74.   Esta corporación ha señalado que el análisis de subsidiariedad no se debe realizar de manera general y abstracta porque bajo esa perspectiva todo recurso idóneo puede considerarse eficaz. Por lo tanto, la eficacia del mecanismo judicial deberá analizarse en atención a las exigencias y características propias de cada caso[121]. Al respecto, la Corte ha dicho que “una de las particularidades que debe ser analizada especialmente por el juez de tutela es la posible afectación de los derechos de sujetos de especial protección constitucional como lo son los niños, niñas y adolescentes, personas de la tercera edad y personas en situación de discapacidad”[122].

 

75.   En este caso, la accionante pone de presente que las autoridades no han actuado de manera diligente para garantizar su integridad personal y la relación materno filial afectiva con sus hijos, pese a los diferentes acuerdos de custodia y visitas. Estas circunstancias, en las que se encuentran involucrados dos menores de edad, ameritan la intervención del juez constitucional.

 

8.3. Análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales

 

76.   Como se indicó previamente, la Sala advirtió dos situaciones que, si bien se relacionan, es necesario diferenciar para efectos de resolver la problemática planteada por la accionante: i) las circunstancias relacionadas con la imposibilidad de la demandante de tener contacto con sus hijos, lo que presuntamente ha afectado su relación con ellos; y ii) los eventos de violencia intrafamiliar contra la señora Milena y las amenazas en su contra, hechos en los que al parecer incurrió el señor Jorge.

 

8.3.1. Primer problema jurídico: vulneración de los derechos fundamentales a tener una familia y a no ser separado de ella, y al interés superior de los niños, niñas y adolescentes

 

77.   La señora Milena cuestionó en la acción de tutela que se ha enfrentado a múltiples obstáculos que le han impedido tener contacto con sus hijos, situación que ha afectado su relación materno filial con los menores de edad. Para analizar estos hechos, la Sala hará una referencia cronológica a las principales actuaciones en el marco de los trámites de custodia y régimen de visitas, así como del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos:

 

78.    Primer acuerdo de cuota alimentaria, custodia, cuidado personal y visitas. El 16 de agosto de 2022, Milena y Jorge firmaron un acuerdo extraprocesal en el cual consignaron lo siguiente:

 

“(…) 2. A petición de la madre la señora CAMILA se tomó la decisión que los niños queden bajo el cuidado y protección del padre el señor JORGE.

 

3. Se tuvo en cuenta que el señor JORGE, cuenta con trabajo estable, cuenta con el apoyo de sus padres, quien lo apoyaran (sic) en cuanto al cuidado y techo de los niños, espacio que es propicio para un desarrollo de crecimiento sano para los niños y que lo antes expuesto puede ser verificado en el momento que se requiera por cualquier institucionalidad que vele por la protección de los niños niñas y adolescente. La señora MILENA, no cuenta con un empleo y en caso de conseguir trabajo tendría que pagar a una persona desconocida para que se haga cargo de los niños.

 

4. En mutuo acuerdo se tuvo cuenta que los niños deben permanecer juntos como hermano y no ser separados como si fueran bienes materiales y claro está que se tuvo en cuenta el sentir y las manifestaciones de afecto de los niños de estar con el padre”[123].

 

79.   Con sustento en lo anterior, acordaron que el cuidado y protección de los niños quedaría a cargo del señor Jorge quien se comprometió a no solicitarle a la actora la cuota alimentaria para los menores de edad. Asimismo, determinaron que la señora Milena podría “visitar y compartir con los niños dentro y fuera del hogar del padre de los niños, bajo condición de no sacarlos fuera de la ciudad de Flores Andaluz, con el fin de no interferir en la jornada escolar de ellos”[124], salvo en temporada de vacaciones, época en la cual podrían salir de la ciudad.

 

80.   Más adelante, mediante Acta núm. 008 del 9 de noviembre de 2022, Milena y Jorge acordaron lo siguiente: i) la custodia y cuidado de los niños seguiría a cargo del progenitor; ii) fijar una cuota alimentaria de $100.000 mensuales que serían cancelados a partir del momento que la señora Milena ingresara a trabajar; iii) los gastos de salud y educación serían cubiertos por partes iguales; y iv) en cuanto a las visitas, la señora Milena podría visitar a los niños “cada vez que pueda libremente, previa coordinación y comunicación con el señor Jorge (…). Asimismo, a través de medios virtuales, video llamadas y llamadas telefónicas con los niños. Las visitas las ejercerá sin el efecto de sustancias psicoactivas o en estado de embriaguez, para no afectar la armonía y el bienestar de los niños y de quien tiene la custodia. Lo anterior con el fin de fortalecer los lazos afectivos entre la madre y sus hijos”^[125].

 

81.   El 22 de diciembre de 2023, la accionante presentó una queja ante las autoridades de Policía en la que señaló que el señor Jorge no le permite ver ni hablar con sus hijos. Al respecto explicó:

 

“Interpongo queja en contra al subintendente Jorge, que no permite que vea mis hijos y menos por llamada si no lo llamo de 12:00. a 12:30 pm no permite hablar con mis hijos, y tengo audios que demostrar que solo puedo llamar a ese horario (…) desde el día miércoles 20 de diciembre del 2023, en las horas de la mañana fui a visitar a mis hijos y no se encontraban porque la abuela de los niños no se encuentra en la ciudad, a raíz de eso llamo Jorge en el horario que él dice antes del 12:30 de la tarde y me manifiesta lo siguiente que a mí no interesa donde están los niños y que solo que los niños se encuentran bien y que no lo puede visitar hasta el 31 de diciembre del presente año, quiero mencionar que es indignante como madre no poder ver a mis hijos ni para un cumpleaños toda es un problema, también manipula a los niños para que no comporta conmigo porque Camila me manifiesta que el papa no la deja y Miguel que es mi hijo también”^[126].

 

82.   En respuesta a lo anterior, el 5 de enero de 2024 el jefe de la Unidad Básica de Investigación Criminal de la Policía, Seccional Andaluz, le informó a la señora Milena que “se suscribió un acta de compromiso con el funcionario en mención con el fin de reiterarle los acuerdos voluntariamente pactados en la conciliación (…) y garantizarle que este tipo situación no se vuelva a presentar”[127].

 

83.   El 9 de enero de 2024, el señor Jorge radicó una petición ante el ICBF mediante la cual solicitó la modificación del régimen de custodia y de la cuota alimentaria. Para sustentar lo anterior, expuso varios hechos que calificó como un incumplimiento de lo acordado en el Acta núm. 008 de 2022: i) la señora Milena intentó llevar a Camila a la vereda […], Andaluz, lo cual él no permitió por ser una zona peligrosa; ii) la niña manifiesta que su progenitora no le da desayuno y que la grita, y al niño, cuando no lo ignora, lo grita y lo trata mal; y iii) no es cierto que limite las llamadas de 12:00 a 12:30, sino que ello sucedió una vez porque iban a viajar, razón por la cual le solicitó a la accionante que llamara en ese horario[128].

 

84.   En Acta núm. 031 del 4 de marzo de 2024 se consignó que, según lo señalado por la actora, no puede aumentar la cuota porque “tiene muchas deudas y solo gana $500.000 quincenales”^[129]. Por lo tanto, el Centro Zonal Flores 2 del ICBF declaró fracasada la diligencia y determinó que la custodia, cuidado personal y cuota de alimentos, continuaría en los términos del Acta de Conciliación No. 008 de 2022.

 

85.   Proceso administrativo de restablecimiento de derechos – PARD. El 23 de abril de 2025, la accionante presentó una queja ante la dirección general del ICBF -con copia a la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la Policía Nacional-. Relató que desde el 17 de agosto de 2022 sus hijos se encuentran bajo la custodia de su padre “por hechos que él propiciaba de maltrato intrafamiliar que colocaban en riesgo los integrantes de mi hogar, tanto física, psicoemocional y social, dejándome en un estado de total vulnerabilidad. Por lo cual no me quedo otra opción, que aceptar el acuerdo extraprocesal pensando en una salida mediática a la situación presentada al interior de mi hogar”[130].

 

86.   Puso de presente que existe una denuncia por violencia intrafamiliar contra el señor Jorge “la cual a la fecha no ha tenido ningún avance por tráfico de influencia”[131]. Cuestionó la idoneidad del señor Jorge para ofrecerle a sus hijos una adecuada estabilidad psicológica y emocional “por su comportamiento como padre al impedir el afecto y presencia de su madre”[132]. Comentó que mediante vía telefónica se acordó que los niños pasarían Semana Santa con ella, razón por la cual se trasladó hasta Flores, en un viaje de más de diez horas. Sin embargo, cuando llegó a recoger a los niños el señor Jorge le indicó que estaban en otra ciudad. Además, mencionó que el único medio de contacto o comunicación es a través del teléfono de la madre del señor Jorge. Indicó que esta última:

 

“ha generado unas barreras de bloqueo, obstrucción, impedimentos, dilataciones y dificultad en todos los ámbitos con forma de ser, dificultando el acercamiento hacia mis hijos. Tomando partido que recrudecen la violencia psicológica de los menores [de edad], hablando mal de su madre, generando predisposición en ellos, compartiéndole información íntima de la expareja de su hijo, lo cual da un mal ambiente y entorno social de los niños. Es tanto el grado de involucramiento de esta señora en nuestra situación que ya es demasiado crítico, que me demandó ante fiscalía como si fuera ella afectada en vez de ser imparcial, y solidaria desde su condición de mujer y madre”[133].

 

87.   Además, reiteró las situaciones de violencia intrafamiliar por parte de su expareja, de los cuales fue víctima durante 14 años[134].

 

88.   Con sustento en lo anterior, le solicitó al ICBF lo siguiente: i) intervención directa de la dirección general para revisar las actuaciones administrativas del ICBF, Seccional Flores; ii) realizar una visita domiciliaria para validar las condiciones actuales del entorno de los menores de edad y el restablecimiento inmediato del contacto madre – hijos; iii) garantizar la protección de su integridad por represalias que pueda tomar el señor Jorge desde su condición de subintendente de la Policía; y iv) investigar la posible negligencia y conducta irregular de los funcionarios del ICBF, Seccional Flores Andaluz a cargo de este caso.

 

89.   El 8 de mayo de 2025, el ICBF regional Andaluz dio apertura al proceso administrativo de restablecimiento de derechos de los niños Miguel y Camila[135]. En cuanto a Camila, la trabajadora social emitió un concepto en el que evidenció i) episodios de violencia intrafamiliar por parte de la progenitora[136]; ii) un fuerte vínculo afectivo hacia el progenitor, su hermano y abuelos paternos, en contraste con un distanciamiento de su madre[137]; y iii) conflictos en cuanto al relacionamiento con la accionante[138]. Se destaca que, de acuerdo con el registro de la entrevista, la conversación con Camila “[i]nicia con seguridad y tranquilidad acerca de su historia de vida, así como las situaciones actuales por las que se inicia este proceso. Luego, genera excusas conversacionales que permiten ampliar algunos aspectos indagados cerca de su historia de vida y prospectiva vital. Se muestra tranquila, con actitud participativa, con lenguaje fluido, coherente y acorde a su edad cronológica y nivel socio cultural. La conversación es fluida y sin temas distractores que eviten la claridad en la información que acompaña su práctica discursiva, generando las aclaraciones necesarias durante el proceso, así como las solicitadas”[139].

 

90.   Respecto del adolescente Miguel, la trabajadora social conceptuó que i) se auto reconoce como víctima de violencia intrafamiliar por parte de su progenitora; ii) existe un distanciamiento a nivel materno filial; y iii) se presentan fuertes vínculos afectivos hacia el progenitor, la hermana y abuelos paternos”[140].

 

91.   De las pruebas allegadas en sede de revisión se observa que, de la valoración inicial a Miguel, “argumenta que tenían problemas ya que la madre es agresiva y dice ‘ella quería comprarme, me dijo lléveme en la buena pelao y yo le doy mi iPhone’, seguidamente dice que él no le tiene confianza. Continúa diciendo ‘ella fue muy mala conmigo, pero hoy me pidió perdón, me dijo que iba a cambiar’; refiere que hoy se perdonaron, ha tenido una relación distante y fuerte, dice que ella le pegaba por todo, que el papá lo defendía. Afirma que la mamá era cariñosa con él cuando era pequeño, por ahí a sus 5 años, pero después hacia los 6 o 7 años empezó a tratarle diferente, con una actitud de exigencia hacia él, en cuanto a la realización de las labores domésticas, como si fueran solo su obligación; dice que le pegaba con un palo, con un cable de celular, de Wifi, con la correa, la chancla, por ahí desde los 7 años”^[141].

 

92.   En consecuencia, se adoptó como medida provisional, entre otras, la ubicación de los menores de edad en medio familiar a cargo del progenitor, apoyo psicológico especializado y la realización de entrevistas tanto a los niños como a sus familiares.

 

93.   El 16 de mayo de 2025, el señor Jorge presentó una declaración voluntaria ante el ICBF. Narró que Miguel perdió grado séptimo por los problemas con su progenitora, pues “ella lo ignora y lo trata como si no fuera su hijo (…) ella no lo tiene en cuenta para nada”[142]. Comentó que desde la separación la señora Milena le sugirió en varias oportunidades que ella se quedara con Camila y él con Miguel, lo cual no aceptó. También aseguró que “el niño ha sido muy afectado por la mamá al notar y sentir el rechazo que ejerce ella al solo querer compartir con la niña, hoy día por boca de mi hijo me entero que la mamá ejercía mucha violencia física y psicológica cuando vivíamos como pareja y yo estaba trabajando, me cuenta que cuando ella salía a actividades familiares, ella se iba y dejaba al niño cuidando a la niña, tenía que cambiarle los pañales”[143].

 

94.   Mediante Resolución del 19 de mayo de 2025, el ICBF ordenó el traslado del PARD a la Comisaría de Familia por ser de su competencia[144]. Esta última avocó conocimiento del asunto mediante Auto del 26 de mayo de 2025[145]. En el informe de valoración socio-familiar del 29 de julio de 2025 se consignó lo siguiente:

 

“Al indagar a los niños mencionan que ellos se sienten muy tranquilos con su papá y su abuelita, ya que ellos no los gritan ni les pegan, refieren que no les gusta estar con su mamá y que es una persona muy agresiva, seguidamente expresan que ellos son muy felices con su papá y desean seguir viviendo con él y su abuela ya que son educados y saben corregirlos. El niño Miguel refiere que hace aproximadamente dos años no tiene comunicación con su madre, menciona que no siente necesidad de hablar con ella ya que ha sido una madre muy desentendida, la niña Camila, refiere que ella sí habla con su mamá, pero no le gusta estar con ella porque es muy grosera y le dice palabras feas”[146].

 

95.   En el informe se sugirió que las visitas con la madre sean supervisadas, dado que se ha evidenciado que la niña no se siente segura cuando está a solas con ella. Además, para mejorar la situación familiar, se sugirió que la madre de los niños retome un curso pedagógico en la Defensoría sobre pautas de crianza, lo que podría contribuir a su desarrollo y bienestar emocional. Esta formación es fundamental para fomentar una crianza positiva y efectiva”[147].

 

96.   Por último, el 13 de noviembre de 2025, la Comisaría realizó una valoración psicológica de seguimiento a Camila. Concluyó que “no refiere alteraciones emocionales graves, pero se observan signos leves de ansiedad y tristeza asociados a la conflictividad entre los progenitores, además dentro de su relato, evidencia irritabilidad como síntoma de estrés al imaginar un viaje con la progenitora y estar lejos de la familia paterna. Identificando temor explícito hacia la madre, lo cual debe leerse dentro del marco del interés superior de la niña, priorizando su estabilidad emocional y la preservación de vínculos percibidos como protectores. La niña expresa de manera espontánea y clara su deseo de viajar en periodo vacacional con su familia paterna, lo cual representa un entorno de mayor seguridad subjetiva para ella”[148].

 

97.   Denuncia contra el señor Jorge por el delito de ejercicio arbitrario de la custodia. De acuerdo con lo informado por la Fiscalía 20 Seccional de Flores en la contestación a la acción de tutela, el 21 de abril de 2025 se radicó la noticia criminal […] por el delito de ejercicio arbitrario de la custodia. En la denuncia, la señora Milena expuso lo siguiente:

 

“Mi exesposo tiene la custodia temporal de mis hijos (…). Desde noviembre 22 del 2022. Durante los primeros tres meses hubo buena comunicación para ir a ver a mis hijos. Durante el 2023, 2024 hubo muchos problemas para ver ambos hijos siempre me los niega. En enero del 2024 la denuncié por amenazas y violencia intrafamiliar. Debido a los problemas, amenazas, acoso y persecución de este Sr me tocó irme de la ciudad, en agosto del 2024 me fui a vivir donde una hermana en la ciudad de […]. ya muy poco me pasan los niños al celular. Viaje el 4 de diciembre del 2024 a ver a mis hijos y acordamos volver a estar juntos en vacaciones de semana santa 2025. Desde diciembre anhelando, contando los días para ir por mis hijos, el lunes 14 de abril 2025 llegó a Flores Andaluz a ver a mis hijos y compartir esta semana santa y no los encuentro, me comunico con la abuela por celular y me contesta la niña y me dice que están en la ciudad de Ibagué. No ha sido posible comunicarme con el papá de mis hijos, él sabía que yo iba por mis hijos que no los veo desde diciembre del 2024. Este Sr por ser policía hace lo que quiere. Yo necesito ayuda reclamo a mis hijos devuelta”[149].

 

98.   El 5 de junio de 2025, la fiscalía emitió una orden a policía judicial para realizar la ampliación de denuncia[150]. El 11 de julio de 2025 se llevó a cabo una declaración jurada por parte de la señora Milena, de la cual se extrae lo siguiente: i) en un principio la accionante quedó a cargo del cuidado de sus hijos, pero ante la insistencia del señor Jorge por retomar la relación, decidió irse para otra ciudad; ii) cuando regresó, encontró que sus hijos estaban en la casa de los abuelos y cuando intentó llevárselos la Policía se lo impidió; iii) no pudo demostrar que estaba en la capacidad de tener a sus hijos porque no tenía trabajo ni un lugar fijo para vivir, razón por la cual se acordó que los niños estarían con su padre y ella podría verlos cuando quisiera; iv) desde entonces se ha enfrentado a múltiples obstáculos para ver a sus hijos y es difícil comunicarse con ellos[151].

 

99.   El 15 de julio de 2025 se llevó a cabo la diligencia de declaración jurada. Allí la accionante explicó que desde abril del 2025 se adelanta ante la Comisaría de Familia de Flores su solicitud de custodia de los niños. Explicó que su denuncia “es porque el señor Jorge no me deja ver a mis hijos según lo estipulado en el primer acuerdo de custodia realizado ante el bienestar familiar. Me niega las llamadas, les habla mal a mis hijos de mi”[152].

 

100.   El 31 de octubre de 2025 se dispuso el archivo de las diligencias al determinarse como “atípica la conducta, pues el señor Jorge no incurrió en ningún verbo rector del delito”. En concreto, la Fiscalía 20 determinó que el artículo 230A del Código Penal contempla los verbos rectores arrebate, sustraiga, retenga u oculte con el fin de privar al otro padre del derecho de custodia y cuidado personal. Consideró que la conducta es atípica y que debe adelantarse en su lugar el trámite administrativo para que se realice una regulación de visitas definida en días específicos, con el fin de que no quede ese vacío[153].

 

101.   La Resolución 044 del 1 de diciembre de 2025. Finalmente, la Comisaría Segunda de Familia de Flores citó a Milena y a Jorge con el fin de regular de manera provisional la custodia, la cuota de alimentos y el régimen de visitas de sus hijos[154].

 

102.   Por mutuo acuerdo se determinó lo siguiente: i) la custodia y cuidado personal de Camila y Miguel estará a cargo del progenitor; ii) la cuota provisional de alimentos a favor de los niños será de $500.000 mensuales a cargo de la señora Milena, la cual se deberá consignar al señor Jorge dentro de los primeros 5 días de cada mes; iii) la señora Milena brindará a sus hijos tres mudas de [155]; iv) dado que la señora Milena tiene su domicilio otra ciudad, se comunicará con sus hijos de manera virtual por video llamada todos los días de 2:00 pm a 3:00 pm y 7:00 pm a 8:00 pm a través del número telefónico del progenitor o de la abuela paterna; cuando se encuentre en la ciudad de Flores, quedarán abiertas las visitas cada vez que la progenitora desee pasar tiempo con sus hijos, siempre y cuando no interfiera con sus estudios académicos y previo acuerdo con el progenitor; y v) los gastos de estudio y salud serán asumidos en un 50 % por cada progenitor.

 

103.   Sobre los hechos narrados, la Sala estima necesario diferenciar dos circunstancias específicas: por un lado, la importancia de considerar la opinión de Camila y Miguel en las diligencias que los afectan, particularmente, sobre la custodia y el régimen de visitas; y por el otro, la afectación de la relación materno filial entre la señora Milena y sus hijos.

 

104.   De las pruebas que se encuentran en el expediente se observa que los hijos de la accionante, en las distintas valoraciones interdisciplinarias realizadas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Andaluz, y la Comisaría Segunda de Familia de Flores, han manifestado de manera clara, precisa, consciente, libre y reiterada, su deseo que vivir con su progenitor y mantener una relación directa bajo el cuidado de su familia paterna como red de apoyo del señor Jorge.

 

105.   Como se indicó previamente, una de las facetas del interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes es el derecho a ser escuchados y a que sus opiniones sean tenidas en cuenta en los asuntos que los afectan. Esta garantía guarda relación con la concepción de los niños como titulares del derecho a la dignidad humana. Bajo ese entendido, con el fin de garantizar la estabilidad emocional de Camila y Miguel, la Sala considera indispensable respetar su opinión y, en consecuencia, mantener incólume el último acuerdo al que llegaron Milena y Jorge mediante la Resolución 044 del 1 de diciembre de 2025, específicamente sobre la custodia y cuidado de los menores de edad.

 

106.   Ahora bien, la Corte observa con preocupación la grave afectación de la relación materno filial entre la señora Milena y sus hijos, en particular con Miguel. Según se evidenció de lo relatado previamente, Camila presenta irritabilidad como síntoma de estrés ante la posibilidad de viajar por unos días al lugar donde reside su progenitora, mientras que Miguel manifestó su deseo de no mantener ningún tipo de contacto o relación con su mamá.

 

107.   En este punto, la Sala debe reiterar que el régimen de visitas constituye un instrumento esencial para que los niños, niñas o adolescentes mantengan y desarrollen vínculos afectivos con cada progenitor, recibiendo el cuidado y el amor que requieren, al tiempo que contribuye al restablecimiento y refuerzo de la unidad familiar. Esta garantía facilita el acercamiento y la convivencia entre padres e hijos, favorece el desarrollo integral del menor de edad al posibilitar que la relación parental persista incluso frente a las dificultades surgidas entre los progenitores, y configura un derecho de doble vía: para los niños, niñas y adolescentes, y para sus padres.

 

108.   No obstante, la Sala destaca que la integración afectiva del menor de edad se debe realizar a partir de relaciones equilibradas entre los progenitores, razón por la cual el régimen de visitas debe valorar las consecuencias negativas que puede causar, en términos de estabilidad emocional y psicológica del menor de edad. El derecho a tener una familia y a no ser separado de ella va más allá de los deberes de sostenimiento y educación, e involucra las distintas manifestaciones de recíproco afecto, el continuo trato y la permanente comunicación. Para garantizar de manera efectiva una relación sana entre padres e hijos es importante evitar cualquier comportamiento que quebrante o debilite los vínculos familiares, o que impida el desarrollo integral de los hijos.

 

109.   En la Resolución 044 del 1 de diciembre de 2025 se determinó, entre otras cosas, que la señora Milena se comunicará con sus hijos de manera virtual por video llamada todos los días de 2:00 pm a 3:00 pm y 7:00 pm a 8:00 pm a través del número telefónico del progenitor o de la abuela paterna; cuando se encuentre en la ciudad de Flores, quedarán abiertas las visitas cada vez que la progenitora desee pasar tiempo con sus hijos, siempre y cuando no interfiera con sus estudios académicos y previo acuerdo con el progenitor.

 

110.   Para la Sala es importante el restablecimiento de la relación entre la señora Milena y sus hijos, siempre que se garantice de manera prevalente el interés superior de estos últimos. Sin embargo, observa que en este acuerdo, y en los acuerdos anteriores avalados por la Comisaría, no se tuvieron en cuenta varias circunstancias relevantes: i) la grave afectación que actualmente se evidencia en la relación materno filial de la accionante con los niños; ii) si bien se consideró la opinión de los menores de edad en esta y en todas las diligencias, nada se ha dicho en cuanto a las múltiples afirmaciones de la accionante sobre las trabas que el señor Jorge, al parecer, ha impuesto para que pueda ver a sus hijos; este aspecto no fue ni siquiera valorado por la Comisaría de Familia ni por el ICBF; y iii) en las valoraciones psicológicas se consignó que el conflicto entre los progenitores ha generado afectaciones emocionales en los niños.

 

111.   Por lo anterior, la Corte considera que las actuaciones adelantadas en cuanto al régimen de visitas desconocieron el derecho de la accionante y de sus hijos a tener una familia y a no ser separado de ella, así como el principio del interés superior de los niños, niñas y adolescentes de Camila y Miguel. Esta Corporación no desconoce de ninguna manera la importancia de garantizar la opinión de los menores de edad y protegerlos frente a los hechos de violencia intrafamiliar perpetrados por su progenitora. Por el contrario, estima indispensable adoptar medidas que garanticen de manera efectiva la integridad física y emocional de los niños.

 

112.   No obstante, la reconstrucción de la relación materno filial no puede limitarse al establecimiento de un horario estricto de visitas virtuales sin considerar aspectos adicionales, como los mencionados previamente, así como el contexto social y emocional de los menores de edad. En todo caso, la Corte debe ser enfática en señalar que las acciones ejercidas por las autoridades en aras de garantizar los aspectos previamente señalados deben estar dirigidas en todo momento a la protección prevalente del interés superior del niño y la niña. Se reitera que este principio es “un hito transformador en el abordaje de sus derechos [que busca] garantizar su protección para que se conviertan en adultos sanos, libres y autónomos”[156].

 

113.   De ahí la relevancia de verificar las condiciones jurídicas y fácticas que rodean el asunto, de manera que, en el marco de las acciones destinadas a restablecer el vínculo materno filial, se tenga en cuenta el carácter prevalente del interés superior de los menores de edad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución y los instrumentos internacionales ratificados por Colombia en la materia.

 

114.   Bajo ese entendido, es necesario que la Comisaría Segunda de Familia evalúe las circunstancias señaladas y adopte medidas adicionales de acompañamiento psicológico para los niños y para sus progenitores. Estos últimos deben entender que cualquier conflicto o desacuerdo entre ellos impacta seriamente el bienestar de sus hijos, como quedó evidenciado en el presente proceso.

 

115.   El enfoque de curso de vida, como criterio orientador en esta clase de asuntos, brinda herramientas importantes que conducen a observar las experiencias y condiciones en la vida de Camila y Miguel. Lo anterior exige verificar el impacto que puede tener la decisión sobre el régimen de visitas, su influencia en el desarrollo emocional y social en un mediano y largo plazo, la participación de los menores de edad en esta determinación, la verificación de condiciones que favorezcan el bienestar de los niños a futuro, en atención a la acumulación de experiencias pasadas y presentes.

 

116.   La Corte reitera la importancia de evaluar los riesgos de someter a un niño o una niña a una decisión específica, considerar los antecedentes de exposición y verificar si la determinación puede interrumpir o perpetuar escenarios de vulnerabilidad. Esto implica, además, contar con un acompañamiento interdisciplinario que permita comprender la situación del menor de edad, en su contexto y sus necesidades evolutivas.

 

117.   Finalmente, la Sala considera necesario hacer una mención específica sobre la instrumentalización de los niños y las niñas en medio de los conflictos familiares. Esta corporación ha señalado que “los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a ser protegidos contra todo tipo de maltrato, físico o moral, causado por cualquier agente, incluido -y en especial- sus progenitores”[157]. Por eso ha referido que “parte de la progenitura responsable implica el deber de anteponer el interés superior del hijo o hija sobre cualquier pretensión de la madre o padre”[158]. Esto implica, entre otros, “la prohibición de acudir a su instrumentalización para obtener un provecho, ventaja o, simplemente, la afectación del otro, en particular, en aquellos casos en los que la relación de pareja finaliza y, por lo tanto, deben buscarse las vías para evitar que la relación materno-filial o paterno-filial se afecte”[159].

 

118.   Este comportamiento, como lo ha reconocido la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, “maltrata psicológicamente a los niños y niñas, desborda el ejercicio de la responsabilidad de los progenitores y demuestra el desinterés del padre/madre agresora por el bienestar del menor de edad afectado”[160]. De ahí que, en los escenarios en que se definen derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, es necesario que la madre y el padre, por un lado, y las autoridades administrativas y judiciales, por el otro, “eviten que tal instrumentalización se verifique y, en caso de que ello se materialice, adopten las medidas que sean del caso -por las autoridades estatales- para restablecer la situación”[161].

 

119.   Lo anterior es relevante porque hechos de esta naturaleza pueden escalar a otros tipos de violencia, como podría suceder, por ejemplo, con la violencia vicaria. En el marco de las actuaciones administrativas en las que se definen situaciones asociadas a la custodia y las visitas, se pueden configurar “escenarios proclives a ser aprovechados para ejercer, no solo de manera directa sino indirecta, violencia que, en contra de los hijos, pretende asimismo dañar a la mujer; violencia que, en el más grave de los casos, llega a la muerte de los niños, las niñas o los adolescentes, pero que, incluso en niveles menos intensos, implica el ejercicio de violencia física o psicológica con el objeto de generar zozobra y afectación psicológica a la madre, en perjuicio claro también de los intereses de los hijos”[162].

 

120.   Como se indicó previamente, en el presente asunto se acreditó que Camila y Miguel han manifestado de manera clara, precisa, consciente, libre y reiterada, su deseo que vivir con su progenitor y mantener una relación directa bajo el cuidado de su familia paterna como red de apoyo del señor Jorge. Sin embargo, ello no obsta para que esta Corporación llame la atención sobre la difícil interacción entre la señora Milena y el señor Jorge, que se ha convertido en un escenario de conflicto frecuente. Esta situación se ha trasladado al relacionamiento con sus hijos, al punto que existen acusaciones de la accionante sobre los obstáculos de su expareja para permitir el contacto con sus hijos, así como afirmaciones del señor Jorge que sugieren que la dificultad del contacto tiene origen en la voluntad de los niños ante los hechos de violencia en su contra por parte de la progenitora.

 

121.   La Sala reitera que es deber de los progenitores y de las autoridades judiciales y administrativas evitar la instrumentalización de los niños y las niñas, de manera que no sean utilizados como medio de presión, control o afectación emocional, pues se trata de una forma de violencia y maltrato que debe ser erradicada. En consecuencia, resalta la importancia del cumplimiento de las decisiones adoptadas por las autoridades competentes, en este caso, la Comisaría Segunda de Familia de Flores, Andaluz, en la fijación del régimen de visitas y cuidado de Camila y Miguel. Las decisiones de las comisarías en esta materia son obligatorias y su incumplimiento puede acarrear sanciones legales, así como la eventual modificación de las condiciones de custodia.

 

8.3.2. Segundo problema jurídico: presunta vulneración de los derechos de Milena al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la integridad personal, así como a una vida en condiciones dignas y libre de violencia

 

122.   La Corte Constitucional considera que la Policía Nacional – Sijin – Regional Andaluz, la Fiscalía Seccional de Andaluz, la Comisaría Segunda de Familia de Flores y la Gobernación de Andaluz adelantaron las gestiones pertinentes según sus competencias con ocasión de los hechos de violencia intrafamiliar denunciados por la accionante. Con el fin de explicar lo anterior, la Sala hará una referencia cronológica a las principales actuaciones adelantadas en el marco de los trámites iniciados por la señora Milena:

 

123.   Quejas radicadas ante la Policía Nacional, Sijin, Regional Andaluz. El 25 de enero de 2024, la accionante radicó dos quejas ante las autoridades de Policía del departamento de Andaluz. La primera contra el señor Jorge por los hechos ocurridos el 22 de enero de 2024 en el colegio donde estudia su hija Camila. Sobre este punto, la actora expuso lo siguiente:

 

“En la escuela […] donde estudia mi hija, tuvimos una discusión a las afueras de la escuela donde me amenazó diciéndome que he estado de buenas porque a la fecha era que ya estuviera desaparecida, según él me dio a entender que en dos ocasiones ha intentado (sic) contra mi integridad y que he tenido suerte porque ya era para estuviera desaparecida, me dijo que yo lo que conocía a él (sic) que cuando él se endemoniaba que no le importaba nada, y no es la primera vez que me amenazaba de muerte, cuando recién nos separamos él me amenazaba diciéndome que tenía 24 horas para que volviera con él y me decía que no respondía por mí, también me dijo que renunciara a los derechos de la niña que no me acercara a ella y que no me volvía a molestar por plata ni demanda ni nada y me dejaba tranquila. || Estoy pidiendo ayuda ya que él ha intentado (sic) en contra mi integridad”^[163].

 

124.   En respuesta a lo anterior, el 5 de febrero de 2024 el comandante del Departamento de Policía de Andaluz le informó a la accionante que “se tomó la decisión de hacer las observaciones y llamados a prevenir para encausar conductas sobre posibles malos comportamientos, sin que resultara frente a este caso específico la necesidad de iniciar proceso formal ante la Oficina de Control Disciplinario Interno”[164]. Señaló que se activó la ruta de atención a violencia de género y se diligenciaron las actas de Registro de Casos de Violencia Basadas en Género y Derechos a las Víctimas de Violencias Basadas en Género. Además, informó que corrió traslado del caso a la Comisaría de Familia por competencia.

 

125.   La accionante presentó la segunda queja contra el subintendente Mateo por los hechos ocurridos cuando intentó interponer una denuncia en contra de su expareja[165]. Al respecto informó:

 

“El día de hoy 25 de enero 2024, a las 03:30 de tarde, fui a interponer una denuncia de amenazas en el edificio de la Fiscalía, el señor mencionado llama a mi expareja sentimental a avisarle y a llamarlo al subintendente Jorge, avisarle que yo me encontraba interponiendo una denuncia en contra de él por el delito de amenazas, por lo anterior lo que hizo este funcionario fue alertarlo y no recibirme la denuncia, ya que fui asesorada por abogado y me manifestó que no interpusiera la denuncia con él un funcionario de la policía y que fuera con un funcionario del CTI que no era conveniente ya que hubo un tráfico de influencia haberlo llamado, y por eso me dirijo a esta oficina a poner conocimiento de lo sucedido”.

 

126.   En respuesta a esta queja, el jefe seccional de investigación criminal de la Sijin le indicó a la accionante que “se suscribió acta de instrucción con el funcionario en mención y todos aquellos servidores de Policía Judicial que recepcionan denuncias en el centro de atención integral CAIVAS y CAVIF, ubicados en el Edificio de la Fiscalía General de la Nación Seccional Andaluz, con el fin socializar la buena prestación género, garantizarle que este tipo situación no se vuelva a presentar, realizando el respectivo llamado de atención, generando compromiso y respeto frente a los hechos denunciados”[166].

 

127.   Durante el trámite de revisión, el Jefe Seccional de Protección y Servicios Especiales DECAQ, Policía Nacional, regional Andaluz le informó a la Corte que esa dependencia adelantó las siguientes actuaciones: i) se suscribió un acta de compromiso con Jorge “impartiéndole instrucciones con el fin de que cumpla con los diferentes acuerdos pactados ante las autoridades como también asumir comportamientos acordes a su condición de servidor público”; ii) se impartió una instrucción sobre la Ley 1257 de 2008, Ley 360 de 1997 y Ley 2196 de 2022 dirigida al señor Jorge; y iii) se adelantó una reunión con el intendente jefe, el jefe de la Unidad Básica de Investigación Criminal y el señor Jorge “en la cual se enfatizó el buen comportamiento que debe asumir, así como el cumplimiento a las decisiones y mandatos administrativos, civiles, disciplinarios y penales”^[167].

 

128.   En cuanto a la queja presentada por la accionante contra el intendente Mateo, expuso que le solicitó un informe para que se pronunciara sobre los hechos de la acción de tutela. Al respecto, el intendente indicó que cuando la señora Milena presentó la denuncia por violencia intrafamiliar y se identificó que el denunciado era miembro activo de la Policía Nacional, el Fiscal 28 local CAVIF dispuso remitir la denuncia al CTI para mayor transparencia e imparcialidad. Sostuvo que esa actuación actualmente la adelanta la Fiscalía 1 Local CAVIF bajo el número de noticia criminal 180016001300202400024 y se encuentra en etapa de indagación.

 

129.   Denuncia por el delito de violencia intrafamiliar[168]. El 29 de enero de 2024, la accionante interpuso una denuncia por el delito de violencia intrafamiliar en contra de Jorge, según se expone a continuación:

 

“El día 2024/01/29 se crea denuncia de oficio con información que envía el patrullero […] de la Oficina de Estrategia de Atención a la Mujer, Familia y Genero de la Policía Nacional, vía correo electrónico, informando lo siguiente: por medio de la presente me dirijo a su despacho, con el fin de dar a conocer e informar que el día 25/01/2024 se realiza la apertura de la ruta de atención de casos de violencias basadas en géneros a la señora CAMILA (…), teniendo en cuenta que la antes mencionada, manifiesta haber sido víctima del delito de violencia psicológica y amenazas el día 22/01/2024, por parte de su expareja sentimental (…) sin más datos, es de resaltar que por parte de los coordinadores de la Estrategia de Atención a la Mujer, Familia y género EMFAG, se le brindó el respectivo acompañamiento y orientación a la señora CAMILA, dándole a conocer los derechos que tiene como víctima, y posteriormente a la Fiscalía CAVIF”^[169].

 

130.   En respuesta a esta denuncia, el 16 de febrero de 2024 el señor Jorge refirió, entre otras cosas, que desde la separación no se acerca a la señora Milena y su comunicación es por medio de mensajes de texto o a través de su madre[170]. En una de las pruebas que allegó con su respuesta, el señor Jorge afirmó que recibió una llamada de una amiga de la accionante, quien le informó que él y sus hijos corrían peligro. Esto, debido a que, al parecer, la pareja sentimental de la señora Milena -quien según indicó la amiga pertenecía a un grupo armado al margen de la ley- pretendía atentar contra la integridad del señor Jorge y de los niños[171].

 

131.   De otra parte, con ocasión del traslado realizado el 5 de febrero de 2024 por el comandante del Departamento de Policía de Andaluz (supra f. j. 68), la Comisaría Segunda de Familia de Flores, mediante oficio 4110-9-162-CF-010 del 13 de febrero de 2024, le informó al comandante de la Estación de Policía de esa ciudad que dictó medida de protección provisional a favor de la accionante por los presuntos hechos de violencia intrafamiliar verbal y psicológica por parte del señor Jorge[172]. Por lo tanto, “se prohíbe cualquier acto que afecte la integridad física y psicológica de la víctima”[173].

 

132.   En atención a lo anterior, el 19 de junio de 2024 el comandante del departamento de la Policía de Andaluz le informó a la señora Milena que se activó la ruta de atención a su favor para contribuir a la mitigación de comportamientos violentos[174]. Para el efecto, indicó que “por parte de la estación de Policía de Flores, se dispuso la implementación de medidas de prevención como patrullajes y revistas policiales, medidas de autoprotección, intercambio de números telefónicos, etc., en su favor que permitan minimizar y/o prevenir posibles situaciones de riesgo”^[175]. Por otro lado, el comandante le indicó que el 13 de junio de 2024 se impartió al subintendente Jorge instrucción respecto de su actuación con base en la normatividad existente sobre el trato diferencial que se debe ofrecer a la mujer.

 

133.   Publicación en la red social Facebook sobre presuntos hechos de violencia contra la accionante. El 5 de junio de 2024, la señora Milena publicó una imagen en la red social Facebook donde se evidencian golpes en la cara. La publicación se acompañó del siguiente mensaje:

 

“Durante los 14 años de matrimonio fui víctima de toda clase de maltrato, nunca denuncié nunca hablé ni con mi familia, siempre hacía lo que él me decía, lo defendía, tenía consideración de él por el amor y por mis hijos. Ahora después de divorciados sigue haciendo y deshaciendo conmigo esto es una verdadera pesadilla. Pido fuerzas a Dios por que siento no poder más. Es muy difícil mi situación, está utilizando a mis hijos para destruirme. El tráfico de influencias que tiene este Sr es todo lo que hace que no me escuchen siempre me ha amenazado, humillado, minimizando y lastimado con su arma de dotación. Es un peligro es muy peligroso y no va a descansar hasta acabar con mi vida. Nunca es tarde para hablar y aún tengo tiempo y lo voy a aprovechar para hablar” [176].

 

134.   Ese día, después de ver la publicación, la Oficina de la Mujer y Género de la Gobernación de Andaluz se contactó con la accionante con el fin de que recibiera atención psicológica y jurídica. Asimismo, presentó solicitudes ante el comandante de la Policía de Andaluz y la Comisaría Segunda de Familia de Flores para que informaran sobre las actuaciones desplegadas “para hacer efectiva la medida de protección policiva que determinó la Fiscalía General de la Nación con riesgo extremo dentro del proceso penal bajo el número de noticia criminal No. […]”[177]. Además, le solicitó a la Dirección Seccional de la Fiscalía de Andaluz que informara “qué tipo de valoraciones establecieron para la víctima, el tipo penal formulado, en qué etapa procesal se encuentra el proceso, qué actuaciones ha efectuado la entidad para darle continuidad al proceso, qué actuaciones ha desplegado la Fiscalía General de la Nación para la preservación de la integridad de la víctima y para establecer la plena identificación del posible victimario”[178].

 

135.   En respuesta a lo anterior, el 7 de junio de 2024, la Comisaría Segunda de Familia señaló que dictó medida de protección temporal y alejamiento en favor de la señora Milena, con fecha del 13 de febrero de 2024 y le brindó la orientación correspondiente[179]. El comandante del departamento de Policía de Andaluz informó que se activó la ruta de atención “por medio de un proceso de transversalización y operacionalización del servicio de Policía en sus niveles de despliegue. (…). Se dispuso la implementación de medidas de prevención como patrullajes y revistas policiales, medidas de autoprotección, intercambio de números telefónicos entre otros”[180].

 

136.   Por su parte, la Fiscalía 28 local de Flores informó que, una vez presentada la denuncia, impartió órdenes de policía con el fin de recaudar material probatorio.  Sostuvo que se allegó un informe pericial de clínica forense por parte del Instituto Nacional de Medicina legal y Ciencias Forenses realizado a Milena mediante el cual concluyó que “no existen huellas externas de lesión reciente al momento del examen que permitan fundamentar una incapacidad médico legal”[181].

 

137.   La Fiscalía hizo referencia a una valoración psicológica de la Comisaría de Familia según la cual “no es posible dentro de la valoración determinar que las posibles afectaciones emocionales o afectivas tengan un origen distinto a la dificultad relacionada con la custodia y cuidado personal de sus hijos y la imposibilidad de conciliar la cuota de inasistencia alimentaria adeudada, que afecta el relacionamiento de la señora con sus primogénitos y que directamente está ligada a una relación de conflicto previo por la separación de su pareja”. Finalmente, puso de presente que en ese despacho cursa la noticia criminal […], donde la señora Milena es denunciada por el delito de violencia intrafamiliar por la abuela de Camila y Miguel, quienes al parecer fueron víctimas de las agresiones por parte de la señora Milena[182].

 

138.   Como se observa del anterior recuento, las autoridades concernidas han adelantado las acciones correspondientes según sus competencias con ocasión de los diferentes hechos denunciados por la accionante. En efecto:

 

139.   Primero, el departamento de Policía suscribió actas de compromiso con los subintendentes involucrados, corrió traslado de la queja contra el subintendente Mateo al CTI para garantizar la transparencia del trámite, activó la ruta de atención de violencia de género y corrió traslado de la queja a la Comisaría de Familia de Flores por ser la autoridad competente para verificar los hechos denunciados por la accionante. Asimismo, se activó la ruta de atención a su favor para contribuir a la mitigación de comportamientos violentos, por lo que se adoptaron medidas de prevención como patrullajes y revistas policiales, medidas de autoprotección, intercambio de números telefónicos, entre otros.

 

140.   Segundo, la Comisaría Segunda de Familia de Flores le informó al comandante de la Estación de Policía de esa ciudad que dictó medida de protección provisional a favor de la accionante por los presuntos hechos de violencia intrafamiliar verbal y psicológica por parte del señor Jorge y le prohibió cualquier acto que afecte la integridad física y psicológica de la víctima.

 

141.   Tercero, la Oficina de la Mujer y Género de la Gobernación de Andaluz contactó a la accionante para que recibiera atención psicológica y jurídica, y presentó solicitudes ante las autoridades para indagar sobre el estado de los procesos adelantados.

 

142.   Cuarto, la Fiscalía 28 local de Flores indicó que según el informe pericial de Medicina Legal no existían huellas externas de lesión reciente al momento del examen y que las afectaciones psicológicas tenían origen en la dificultad relacionada con la custodia y cuidado personal de sus hijos y la imposibilidad de conciliar la cuota de inasistencia alimentaria adeudada.

 

143.   En consecuencia, esta Corporación no encuentra acreditada la negligencia o desidia alegada por la accionante en la acción de tutela respecto de las gestiones adelantadas por las distintas autoridades con ocasión de los hechos de violencia intrafamiliar denunciados por la accionante. Como se evidenció, la Policía Nacional – Sijin – Regional Andaluz, la Fiscalía Seccional, la Comisaría Segunda de Familia de Flores y la Gobernación de Andaluz adelantaron las gestiones pertinentes según sus competencias y conforme a los hechos probados.

 

144.   No obstante, la Sala llama la atención sobre el lenguaje utilizado por el comandante del Departamento de Policía de Andaluz, en tanto con sus afirmaciones parece restarle importancia a la denuncia de la accionante. El hecho de que esa institución no hubiera encontrado mérito para iniciar una investigación formal no implica que sea posible calificar las conductas alegadas como malos comportamientos, pues la violencia de género no es ni puede ser descrita de tal manera. Se trata un fenómeno complejo que repercute mayormente en contra de las mujeres y que perpetúa estereotipos sobre los roles y la posición que se les asigna desde una concepción social y cultural.

 

145.   Ahora bien, de lo narrado en la acción de tutela y de las pruebas allegadas en sede de revisión, tampoco se observan hechos o conductas actuales que impliquen un riesgo a la integridad de la accionante. Sin embargo, la Sala reconoce que la violencia contra las mujeres es un riesgo latente y muchas veces difícil de identificar o acreditar. Al respecto, es importante recordar que son múltiples los instrumentos internacionales y las normas del ordenamiento jurídico interno que exigen la prevención y protección de las mujeres ante cualquier tipo de violencia[183]. Por ello, la Corte considera relevante atender la situación narrada por la accionante a partir de un enfoque preventivo y de estricta vigilancia por parte de las autoridades concernidas, de manera que se adelante el seguimiento y acompañamiento necesarios para garantizar su integridad física y emocional.

 

8.4. Órdenes por impartir

 

146.   En atención a las circunstancias previamente señaladas, la Corte revocará parcialmente las decisiones de instancia que declararon improcedente el amparo invocado por la señora Milena. En su lugar, concederá el amparo de los derechos fundamentales de Milena y de sus hijos Camila y Miguel a tener una familia y a no ser separado de ella, y al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. En lo demás, confirmará las sentencias proferidas en primera y segunda instancia, pero por las razones expuestas en esta providencia.

 

147.   En consecuencia, le ordenará a la Comisaría Segunda de Familia de Flores, Andaluz, realizar una nueva verificación del acuerdo celebrado respecto del régimen de visitas, según se explicó en los fundamentos jurídicos 103 a 116. Lo anterior, con el fin de i) verificar el cumplimiento de los acuerdos celebrados hasta la fecha debido a los presuntos obstáculos a los que se ha enfrentado la accionante para tener contacto con sus hijos, y ii) garantizar el adecuado restablecimiento de la relación materno filial de la señora Milena con sus hijos, siempre bajo la protección prevalente del interés superior del niño y la niña.

 

148.   Para garantizar lo anterior, la Sala estima relevante que la señora Milena y el señor Jorge comprendan que cualquier conflicto o desacuerdo entre ellos impacta seriamente el bienestar de sus hijos. Esto exige que, en lo sucesivo, se abstengan de incurrir en cualquier acción que repercuta de manera negativa en el desarrollo integral de los niños. Por lo tanto, esta corporación les ordenará i) asistir a los programas de apoyo psicosocial que determine la Comisaría Segunda de Familia de Flores, y ii) participar en cursos o actividades dispuestos por ICBF y la Defensoría del Pueblo, sobre los derechos de la niñez y el rol de los padres en la crianza responsable de los niños y las niñas.

 

149.   Para tal efecto, las referidas entidades deberán, de acuerdo con sus competencias, informar y coordinar los espacios necesarios para la asistencia y el acompañamiento en dichas actividades. Es importante precisar que en el desarrollo de estas acciones se deben garantizar los derechos de las personas involucradas y evitar cualquier escenario de revictimización, en particular, para la señora Milena quien ha manifestado ser víctima de violencia por parte de su ex pareja.

 

150.    La garantía del interés superior de Camila y Miguel implica, además, hacer un pronunciamiento específico en la parte resolutiva relacionado con la importancia del actuar de Milena y Jorge, en adelante, para el cumplimiento del régimen de custodia, cuidado y visitas de sus hijos. En consecuencia, i) les ordenará que cumplan de manera estricta y de buena fe el régimen de visitas establecido por la Comisaría Segunda de Familia de Flores y se abstengan de realizar conductas que obstaculicen las relaciones personales y el contacto de los niños con ambos progenitores; ii) les advertirá que el incumplimiento de las decisiones adoptadas por la Comisaría podrá dar lugar a las medidas legales correspondientes, y iii) dispondrá que los progenitores se abstengan de instrumentalizar a los niños en el marco del conflicto familiar.

 

151.   Por otro lado, contrario a lo afirmado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en la impugnación a la sentencia de primera instancia, la Sala considera que esta entidad tiene la obligación de velar, a través de sus defensorías de familia, por la garantía de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. En concreto, el artículo 79 del Código de la Infancia y la Adolescencia dispone que las defensorías de familia “[s]on dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes”. Por lo tanto, le ordenará a esa entidad que adelante el seguimiento y acompañamiento necesarios para garantizar el interés superior de Camila y Miguel.

 

152.   De igual forma, requerirá al departamento de Policía de Andaluz, a la Fiscalía Seccional de dicho departamento, a la Comisaría Segunda de Familia de Flores, a la Gobernación de Andaluz y a la Defensoría del Pueblo, regional Andaluz para que, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, a partir de un enfoque preventivo y de estricta vigilancia, adelanten el seguimiento y acompañamiento necesarios para garantizar la integridad física y emocional de la accionante ante cualquier riesgo de violencia en su contra.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el 23 de julio de 2025 por la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Flores, que confirmó la decisión de primera instancia emitida el 16 de junio de 2025 por el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Flores, Andaluz, mediante la cual se declaró improcedente el amparo invocado en el asunto de la referencia. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de Milena, y de sus hijos Camila y Miguel a tener una familia y a no ser separado de ella, y al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. En lo demás, NEGAR el amparo invocado por la accionante, por las razones expuestas en esta providencia.

 

SEGUNDO. ORDENAR a la Comisaría Segunda de Familia de Flores, Andaluz que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia, realice una nueva verificación del acuerdo celebrado respecto del régimen de visitas a favor de Camila y Miguel, según se explicó en los fundamentos jurídicos 103 a 116 de esta decisión. Lo anterior, con el fin de garantizar el adecuado restablecimiento de la relación materno filial de la señora Milena con sus hijos, según lo expuesto en esta providencia.

 

TERCERO. ORDENAR a la señora Milena y al señor Jorge que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia, inicien los trámites necesarios para i) asistir a los programas de apoyo psicosocial que determine la Comisaría Segunda de Familia de Flores, y ii) participen en cursos o actividades dispuestos por ICBF y la Defensoría del Pueblo, sobre los derechos de la niñez y el rol de los padres en la crianza responsable de los niños y las niñas.

 

CUARTO. ORDENAR a la Comisaría Segunda de Familia de Flores, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y a la Defensoría del Pueblo, regional Andaluz, que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia, inicien las acciones pertinentes, en el marco de sus competencias, dirigidas a informar y coordinar con Milena y Jorge sobre los espacios necesarios para la asistencia y el acompañamiento en las actividades referidas en el numeral quinto de la parte resolutiva de esta providencia. Es importante precisar que en el desarrollo de estas actividades se deben garantizar los derechos de las personas involucradas y evitar cualquier escenario de revictimización, en particular, para la señora Milena quien ha manifestado ser víctima de violencia por parte de su ex pareja.

 

QUINTO. ORDENAR a la señora Milena y al señor Jorge que cumplan de manera estricta y de buena fe el régimen de visitas establecido por la Comisaría Segunda de Familia de Flores, Andaluz, y se abstengan de realizar conductas que obstaculicen el derecho de Camila y Miguel a mantener relaciones personales y contacto directo con ambos progenitores.

 

SEXTO. ADVERTIR a la señora Milena y al señor Jorge que el incumplimiento de las decisiones adoptadas por la Comisaría Segunda de Familia de Flores, Andaluz, podrá dar lugar a las medidas legales correspondientes, incluidas las sanciones previstas en el ordenamiento jurídico y la eventual modificación de las condiciones de custodia y visitas, siempre bajo el criterio del interés superior de los niños y las niñas.

 

SÉPTIMO. DISPONER que la señora Milena y al señor Jorge se abstengan de instrumentalizar a los niños en el marco del conflicto familiar, garantizando su desarrollo integral, estabilidad emocional y el respeto por sus derechos fundamentales.

 

OCTAVO. ORDENAR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Andaluz que, a través de la defensoría de familia competente, adelante el seguimiento y acompañamiento necesarios para garantizar el interés superior de Camila y Miguel, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

 

NOVENO. REQUERIR al departamento de Policía de Andaluz, a la Fiscalía Seccional de dicho departamento, a la Comisaría Segunda de Familia de Flores, a la Gobernación de Andaluz y a la Defensoría del Pueblo, regional Andaluz para que, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, a partir de un enfoque preventivo y de estricta vigilancia, adelanten el seguimiento y acompañamiento necesarios para garantizar la integridad física y emocional de la accionante ante cualquier riesgo de violencia en su contra.

 

DÉCIMO. LLAMAR LA ATENCIÓN al comandante del departamento de Policía de Andaluz para que, en lo sucesivo, se abstenga de calificar posibles hechos de violencia contra la mujer como malos comportamientos, pues la violencia de género no es ni puede ser descrita de tal manera. Se trata un fenómeno complejo que repercute mayormente en contra de las mujeres y que perpetúa estereotipos sobre los roles y la posición que se les asigna desde una concepción social y cultural.

 

DÉCIMO PRIMERO. Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Aclaración de voto

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

A LA SENTENCIA T-173/26

 

 

Referencia: expediente T-11.402.755

 

Acción de tutela formulada por una mujer[184] en representación de sus hijos contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y otros.

 

Magistrado ponente:

Carlos Camargo Assis

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, estimo pertinente aclarar mi voto en este pronunciamiento de la Sala Segunda de Revisión. Particularmente, en relación con la negativa de amparar los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la integridad personal, así como a una vida en condiciones dignas y libres de violencia.

 

La decisión se adoptó al revisar el caso de una mujer que aseguró haber sido víctima de violencia por parte de su expareja y padre de sus dos hijos, en favor de quienes existe un acuerdo de custodia y régimen de visitas que, según la accionante, se ha venido incumpliendo. En el escrito de tutela, esta refirió que también enfrentó múltiples obstáculos institucionales en su propósito doble de restablecer el vínculo materno filial y denunciar diversas quejas en contra de su presunto agresor.

 

En mi criterio, la conclusión a la que llegó la mayoría respecto del segundo problema jurídico estudiado, relativo a la manera en que se adelantaron las investigaciones y trámites con ocasión de los hechos de violencia intrafamiliar, presuntamente cometidos en contra de la accionante, debió aplicar una perspectiva más amplia y conducir a que se adoptaran  dos remedios adicionales. Esto, toda vez que era necesario explicar el alcance de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, especialmente en lo relacionado con la posibilidad reconocida a todas las personas de acudir, en condiciones de igualdad, ante los órganos de investigación, los jueces y los tribunales de justicia, para demandar la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos. Estas facultades implican garantías reales y efectivas para los individuos en cuanto que sus acusaciones sean tenidas en cuenta, atendidas, investigadas y resueltas[185].

 

En ese sentido, la Corte Constitucional ha entendido que las autoridades no pueden imponer trabas o dilaciones injustificadas a quienes interpongan una denuncia penal, así como que los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia se vulneran cuando aquello ocurre. De esta forma, se sacrifica la efectividad del derecho de acceso a la administración de justicia[186].

 

Además de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la administración de justicia no es un derecho cuyo alcance se encuentre limitado a la concurrencia física ante las autoridades judiciales, sino que exige que “todo el aparato judicial funcione y que la autoridad competente resuelva oportunamente el debate que se le plantea”[187] y que “sobre los operadores de justicia recae el deber de informar a los interesados en el proceso respecto de la tardanza imputable a la falta de diligencia u omisión por parte del funcionario judicial”[188], lo que supone que el juez o fiscal debe informar a quien interviene en el proceso sobre las medidas utilizadas y las gestiones realizadas para evitar la congestión del despacho judicial y las causas que no permitieron dictar una decisión oportuna[189].

 

A partir de una descripción similar a la expuesta sobre los derechos invocados, la Sala habría podido revisar, con mayor detenimiento, las actuaciones de las autoridades accionadas, especialmente de la Policía Nacional y de la Fiscalía General de la Nación. Esto le habría permitido contrastar sus gestiones no solo con el marco de sus competencias legales sino, también, con la obligación constitucional de no transgredir los derechos fundamentales aludidos. Si bien quedó plasmado en la sentencia que las referidas autoridades adelantaron una serie de gestiones en el marco de sus funciones legales y reglamentarias, lo cierto es que sus informes en relación con las denuncias de la accionante no fueron contundentes ni concretos y tampoco permitieron evidenciar una protección eficaz a quien se autodenominó víctima. En efecto, ninguna de las dos entidades hizo referencia al seguimiento de los protocolos y rutas de atención que prescriben las normas de protección a la mujer en casos de violencia intrafamiliar o sexual, especialmente en contextos rurales[190].

 

Lo anterior, en primer lugar, porque en las dos oportunidades en las que se acercó a la Policía Nacional para radicar quejas contra dos funcionarios de esa entidad, la accionante no fue atendida ni sus declaraciones fueron registradas o radicadas bajo algún número de identificación. En los informes rendidos a la Corte Constitucional aquella autoridad se limitó a precisar la adopción de dos medidas relacionadas con llamados de atención a los funcionarios implicados y la suscripción de actas en las que constan conductos regulares y compromisos institucionales. Se resalta que no se advirtió la investigación o verificación de la ocurrencia de los hechos alegados por la víctima, ni se dio el análisis sobre la calificación o gravedad de las conductas endilgadas a los servidores públicos acusados.

 

En segundo lugar, estimo que el análisis sobre las respuestas de la Fiscalía General de la Nación debió profundizarse en cuanto a su afirmación de que la entidad adelantó las acciones correspondientes a sus competencias, con ocasión de las diferentes denuncias que conoció por cuenta de la accionante. Así por ejemplo, la entidad descartó la denuncia de violencia física a partir de un estudio practicado por el Instituto de Medicina Legal, pero no refirió cuánto tiempo transcurrió desde la fecha de la denuncia hasta aquella en la que se practicó el examen clínico y tampoco hizo referencia a la presunta evidencia fotográfica que publicó la accionante en sus redes sociales. A su vez, desestimó la evidencia de violencia psicológica, con base en una evaluación adelantada por la Comisaría de Familia, en la que se indicó con claridad que “no es posible dentro de la valoración determinar que las posibles afectaciones emocionales o afectivas tengan un origen distinto a la dificultad relacionada con la custodia y cuidado personal de sus hijos y la imposibilidad de conciliar la cuota de inasistencia alimentaria adeudada, que afecta el relacionamiento de la señora con sus primogénitos y que directamente está ligada a una relación de conflicto previo por la separación de su pareja” (fj 137).

 

De esta manera el informe psicológico aludido no conducía necesariamente a la preclusión o suspensión de una investigación penal, pues en él se estableció que la afectación emocional de la víctima “directamente está ligada a una relación de conflicto previo por la separación de su pareja”. Por este motivo, la providencia pudo exponer el resultado de las investigaciones que adelantó la Fiscalía estableciendo con claridad si aquellas precluyeron, fueron desestimadas, se archivaron o continúan en alguna etapa procesal que desconoce la accionante actualmente.

 

Bajo esa perspectiva, la conclusión acerca de la vulneración al derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia pudo haber sido diferente, pues ameritaba por lo menos dos remedios específicos adicionales a los establecidos en la providencia. El primero, una orden dirigida a la Policía Nacional para que (i) estudiara nuevamente las faltas alegadas por la accionante en sus quejas, (ii) determinara la gravedad de cada una y, en consecuencia y (iii) adoptara las medidas correctivas correspondientes en materia disciplinaria, así como aquellas orientadas a impedir la repetición de la vulneración.

 

El segundo, una orden dirigida a la Fiscalía General de la Nación para que (i) valorara integralmente las denuncias presentadas por la accionante, los tiempos transcurridos desde la presunta ocurrencia de los hechos referidos por quien se reconoce como víctima de violencia intrafamiliar, la posibilidad real de radicar la denuncia y las fechas en las que se practicaron las valoraciones clínicas. Y además (ii) informara con claridad a la accionante sobre el curso de cada una de sus denuncias, el estado procesal en el que se encuentran actualmente y la motivación de los actos desplegados en el marco de los procesos que se han adelantado.

 

Por último, considero que el llamado de atención incluido en el resolutivo décimo de la sentencia pudo trascender la órbita de la amonestación en el uso del lenguaje, para encaminarse a advertir a los servidores públicos respecto de la responsabilidad que acarrea imponer obstáculos a cualquier persona en la radicación de sus denuncias, quejas, reclamos o peticiones, especialmente mediante intimidación y uso de elementos propios del servicio público.

 

Se echó de menos entonces, una visión interseccional de las situaciones que rodean a la accionante para situar el fallo en una perspectiva más equitativa, que permitiera concluir con mayor precisión las vulneraciones alegadas y adoptar una decisión que garantizara en mayor medida los derechos de la tutelante. En consecuencia, la decisión requería amparar, tanto los derechos familiares y de los niños, como los derechos de la mujer accionante.

 

Era oportuno reiterar, y no sólo a nivel teórico, que los instrumentos internacionales[191] reconocen la necesidad de que las autoridades actúen con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer. En concreto la Convención de Belem Do Pará establece en su artículo 7 que los Estados Parte deberán facilitar que se adopten “medidas jurídicas para conminar al agresor a abstenerse de hostigar, intimidar, amenazar, dañar o poner en peligro la vida de la mujer de cualquier forma que atente contra su integridad o perjudique su propiedad” (literal d); así como tomar todas las medidas apropiadas para “para modificar prácticas jurídicas o consuetudinarias que respalden la persistencia o la tolerancia de la violencia contra la mujer” (literal d).

 

En estos puntuales términos dejo planteada mi aclaración a la decisión de la Sala Segunda de Revisión, la cual, si bien estimo necesaria y adecuada, debió ir más allá de lo estrictamente expuesto por las autoridades accionadas y adoptar medidas tendientes al avance institucional en materia de derechos fundamentales de las mujeres. 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado