REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Novena de Revisión-

 

SENTENCIA T-201 DE 2026

 

Referencia: expediente T-11.709.103

 

Asunto: acción de tutela interpuesta por Rosalba Julio Pérez contra la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias - Gerencia de Espacio Público y Movilidad

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veintiséis (2026).

 

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional[1], en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, decide sobre las sentencias de tutela proferidas, en primera instancia, por el Juzgado 6 Civil Municipal de Cartagena y, en segunda instancia, por el Juzgado 4 Civil del Circuito de la misma ciudad, dentro del proceso de la referencia, previa presentación de los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.            En este acápite, la Sala presentará la síntesis de la providencia, resumirá los hechos relevantes del caso, dará cuenta de las decisiones de instancia y del trámite en sede de revisión.

 

A.          Síntesis de la decisión

 

2.            La Sala Novena de Revisión de la Corte conoció la acción de tutela interpuesta por una comerciante en el espacio público contra un ente territorial, por la presunta vulneración del principio constitucional de confianza legítima y sus derechos al trabajo y al mínimo vital. La accionante consideró que la administración, con un operativo de recuperación del espacio público y con la negativa de su inclusión en programas de recuperación y formalización, desconoció los citados derechos. El ente territorial justificó su actuación en el deber constitucional de proteger el espacio público y en que la accionante no estaba inscrita en el Registro Único de Vendedores Informales -RUV-.

 

3.            La Sala encontró que se acreditaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y, con base en ello, determinó que el problema jurídico a estudiar consistía en definir si ¿la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de la Alcaldía de Cartagena vulneró el principio constitucional de confianza legítima y los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital de la accionante, al adelantar su desalojo del espacio público y negarle el acceso a los programas de recuperación y formalización económica, con fundamento en que no se encuentra inscrita en el Registro Único de Vendedores Informales -RUV-, sin valorar de manera integral las circunstancias de su ocupación y su situación de vulnerabilidad?

 

4.            A partir del examen realizado, la Sala concluyó que la accionada vulneró el principio constitucional de confianza legítima y los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital. En concreto, porque la entidad no estudió las circunstancias que rodearon la situación concreta de la actora y se abstuvo de ofrecerle alguna alternativa de subsistencia.

 

5.            En consecuencia, la Sala amparó los derechos fundamentales invocados y ordenó a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena que verificara el cumplimiento de los requisitos de la accionante para su inscripción en el RUV y, consecuentemente, en los programas de recuperación del espacio público y formalización económica. Asimismo, dispuso que la entidad evaluara si la accionante reunía las condiciones necesarias para acceder a la oferta de programas de atención social a su cargo. Finalmente, remitió copia de la decisión a la Procuraduría General de la Nación, para que verificara el cumplimiento de la sentencia.

 

B.           Hechos relevantes del proceso

 

6.            La señora Rosalba Julio Pérez afirmó que, desde el año 1993, ha desarrollado una actividad económica informal en el barrio Getsemaní de Cartagena, específicamente, en la Plaza de la Trinidad, en el establecimiento denominado “Donde Rochy”, en el que ha permanecido por más de 32 años[2].

 

7.            Agregó que, en el marco de los procesos de organización y reconocimiento de la economía informal, el distrito de Cartagena adelantó censos de vendedores. En dicho contexto, resaltó que el establecimiento en el que desarrolla sus actividades fue registrado a nombre de su madre de crianza, la señora Elis Garavito Cordero (Q.E.P.D), quien fue incluida en el RUV del Distrito de Cartagena de Indias. Sin embargo, advirtió que, desde la fundación del negocio, ha sido ella quien lo ha atendido de manera permanente.

 

8.            Además, la actora señaló que es parte activa de la Asociación de Vendedores de la Plaza de la Trinidad (ASOVENPLAZT) desde el 10 de diciembre de 2010, lo que, en su criterio, refuerza su pertenencia, participación y legitimidad como vendedora del sector[3].

 

9.            La accionante resaltó que el 5 de abril de 2025, la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena de Indias, mediante operativo nocturno, procedió a desalojarla del espacio público que tradicionalmente ocupaba, bajo el argumento de que ella no se encontraba formalmente censada en el RUV.

 

10.        El 11 de abril de 2025, la accionante formuló petición ante la Alcaldía Mayor de Cartagena, mediante la cual solicitó la realización de un estudio socioeconómico, con el fin de que se evaluara su inclusión en programas orientados a brindar alternativas laborales o su reubicación.

 

11.        En vista de que no obtuvo respuesta a la mencionada petición, la señora Rosalba Julio Pérez presentó acción de tutela que fue conocida en primera instancia, por el Juzgado 18 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cartagena y, en segunda instancia, por el Juzgado 9 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cartagena. Ambos jueces ampararon su derecho fundamental de petición y ordenaron a la demandada contestar la solicitud presentada por la accionante.

 

12.        La señora Rosalba Julio Pérez manifestó que, si bien el 4 de agosto de 2025 la administración procedió a realizar el estudio socioeconómico ordenado, en el marco de esa diligencia se percató de que, por un error administrativo, su madre de crianza “se encontraba censada en el centro histórico en el barrio Santo Domingo” y no en la Plaza de la Trinidad del barrio Getsemaní. Indicó, además, que, como resultado de ese estudio, la administración concluyó que ocupaba el espacio público de forma indebida, pues no se encontraba inscrita en el RUV y por esta razón, no podía ser reconocida como beneficiaria de los programas dirigidos a los mismos[4].

 

13.        La demandante señaló que tiene 66 años[5], es madre cabeza de familia y posee diferentes comorbilidades de salud. De igual forma, alegó que depende de dicho negocio, por lo que la imposibilidad de continuar con la única actividad económica que constituye su sustento, le está generando un grave detrimento en su vida digna.

 

14.        El 10 de septiembre de 2025, la señora Rosalba Julio Pérez, a través de apoderado judicial, presentó una nueva acción de tutela en contra de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias - Gerencia de Espacio Público y Movilidad, con el fin de que el juez constitucional amparara el principio de confianza legítima en conexidad con los derechos al trabajo y al mínimo vital. Por consiguiente, solicitó que se ordenara a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena (i) verificar su situación personal, familiar, social y económica y ofrecerle, según sus circunstancias, una alternativa laboral o de reubicación en un plazo razonable; e (ii) instar a la alcaldía para que realice todos los procedimientos pertinentes, con el fin de evitar un perjuicio irremediable a la demandante, en caso de ofrecerle la inclusión en un programa de los previstos en el Acuerdo 04 de 2006[6].

 

C.          Respuesta de la autoridad demandada y los vinculados[7]

 

15.        Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias. En oficio dirigido al Juzgado 14 Civil Municipal de Cartagena del 2 de septiembre de 2025, Tannis Rocío Puello Miranda, en calidad de gerente de espacio público y movilidad, destacó que, previo a esta demanda, se presentó una acción de tutela con los mismos hechos, la cual fue tramitada por el Juzgado 18 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cartagena y por el Juzgado 9 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento, en primera y segunda instancia respectivamente, autoridades que decidieron tutelar el derecho de petición de la accionante. A juicio de la demandada, en el presente caso se configuró el ejercicio temerario del amparo constitucional[8].

 

16.        Además, la demandada explicó que “en cumplimiento de lo resuelto por el Juzgado [18] Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cartagena, el equipo socio-económico de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad - GEPM (…) asistió los días 18, 21, 25, 28 de julio 2025 y 1 de agosto de 2025, a la Plaza de la Trinidad del barrio Getsemaní, con el fin de llevar a cabo el estudio socioeconómico solicitado por la peticionaria, hecho que no fue posible, toda vez que la señora Rosalba Julio Pérez no fue encontrada en el supuesto sitio de trabajo, el cual describe en su solicitud. La Gerencia de Espacio Público y Movilidad - GEPM, ante la imposibilidad de encontrar a la señora Rosalba Julio Pérez, en el puesto de trabajo denominado ‘Donde Rochy’, trato de contactarla telefónicamente al número celular (…) aportado como medio de notificaciones el cual fue contestado por el señor ‘Said’, quien no aportó más datos de identificación e indicó que el número celular no pertenece a la señora Rosalba Julio Pérez, sin embargo, manifestó informarle a la misma de la llamada”[9].

 

17.        De otro lado, la Gerencia de Espacio Público y Movilidad aclaró, en primer lugar, que verificó en el Registro Único de Vendedores Informales –RUV– y pudo constatar que no apareció inscrito el nombre y el documento de identificación de la accionante, razón por la cual consideró que no reunía los requisitos necesarios para acceder a los programas contemplados en la política pública de recuperación del espacio público y formalización económica consagrada en el Acuerdo 040 de 2006, comoquiera que no se encuentra cobijada por el principio de confianza legítima.

 

18.        Sobre este punto, precisó que quien aparecía registrada en el RUV era la señora Elis Garavito Cordero (Q.E.P.D), en el “Callejón de los Estribos esquina Galería NH frente al Edificio Santo Domingo”, pero con ocasión de su fallecimiento, el mencionado registro pasó al estado “INACTIVO”. Por lo tanto, destacó que “teniendo en cuenta que la señora Rosalba Julio Pérez, presuntamente, persigue heredar el Registro Único de Vendedores - RUV de su mamá de crianza, es decir, la señora Elis Garavito Cordero, se le explicó que con el fallecimiento del titular del RUV, se extinguía dicho derecho y que el mismo no era susceptible de ser heredado”[10].

 

19.        Respecto del RUV, resaltó que no depende del azar, sino de la información recopilada en los diferentes trabajos de campo realizados en la población de vendedores informales en el distrito en general. De manera particular, aclaró que este registro se caracteriza por “la veracidad y calidad de los datos recopilados, almacenados en la base de datos que es llevada por esta Gerencia, ofreciéndonos la garantía de ser veraz, completa, exacta, actualizada, comprobable y verificable”[11].

 

20.        En segundo lugar, la accionada afirmó que la señora Rosalba Julio Pérez no aportó prueba alguna que acreditara su condición de ocupante del espacio público. En este sentido, indicó que en el mes de abril de 2025 se llevó a cabo un operativo de recuperación del espacio público en la Plaza de la Trinidad, con el apoyo de la Policía Metropolitana de Cartagena, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 82 de la Constitución, la Ley 1801 de 2016 y el artículo 2.2.3.1.1 del Decreto 1077 de 2015.

 

21.        Finalmente, manifestó que la señora Rosalba Julio Pérez presentó una petición bajo el radicado EXT-AMC-25-0045835, en la que solicitó la realización del estudio socioeconómico para la adopción de programas que brinden alternativas laborales o de reubicación. No obstante, reiteró que el grupo de trabajo correspondiente se desplazó los días 18, 21, 25, 28 de julio de 2025, así como el 1 de agosto del mismo año, a la Plaza de la Trinidad del barrio Getsemaní, con el fin de llevar a cabo dicho estudio, el cual no fue posible, toda vez que la citada señora no fue encontrada en el lugar en el que afirmó desarrollar su actividad.

 

22.        Agregó que el 4 de agosto de 2025, la accionante acudió a las instalaciones de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, donde se le puso de presente las leyes y normas que regulan el espacio público en la ciudad de Cartagena, se le explicó que con el fallecimiento del titular del RUV, se extingue dicho derecho, se adelantó su estudio socioeconómico y se concluyó que la señora Rosalba Julio era una ocupante del espacio público no amparada por el principio de confianza legítima, toda vez que no se encontró inscrita en el Registro Único de Vendedores Informales[12].

 

23.        Asociación de Vendedores de la Plaza de la Trinidad (ASOVENPLAZT). No contestó la acción de tutela, pese a que fue notificada de la misma el 26 de agosto de 2025.

 

D.          Decisiones judiciales objeto de revisión

 

24.        Juzgado 6 Civil Municipal de Cartagena. El 4 de septiembre de 2025, el Juzgado 6 Civil Municipal de Cartagena concedió el amparo de los derechos fundamentales incoados por la señora Rosa Julio Pérez y ordenó al Distrito de Cartagena - Gerencia de Espacio Público que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esa sentencia, realizara un nuevo estudio socioeconómico y adelantara los trámites necesarios para la inscripción o no de la señora Rosalba Julio Pérez en el RUV. Lo anterior, tras tener por no contestada la demanda de tutela.

 

25.        Sobre el particular, la juez de primera instancia señaló que, tanto el Distrito de Cartagena como la Gerencia de Espacio Público guardaron silencio frente a la acción de tutela de la referencia, por lo que era necesario dar aplicación al principio de veracidad establecido en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991[13]. Al respecto precisó que:

 

 “la señora Rosalba Julio Pérez ha venido ejerciendo la misma actividad de manera reiterada, ininterrumpida y constante con el punto denominado ‘Donde Rochy’ en la Plaza de la Trinidad del barrio Getsemaní de la ciudad de Cartagena, y como quiera que el Distrito de Cartagena a través de su Gerencia de espacio Público no controvirtió lo dicho por la accionante en su escrito de tutela, considera esta judicatura que las entidades accionadas desconocieron el precedente constitucional en materia de restitución del espacio público, confianza legítima y derecho al trabajo de los vendedores informales, pues si bien y de acuerdo con lo narrado por la actora en su escrito, se le realizó el respectivo estudio socioeconómico, el mismo se practicó en una zona diferente en la que habitualmente y como viene certificada, la señora Julio Pérez ejercía su actividad económica, lo que deriva a juicio de esta jueza en la vulneración de los derechos al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y a la libertad de escoger profesión u oficio”[14].

 

26.        Impugnación. El 9 de septiembre de 2025, Adrián Alberto Barreto Lezama, en representación judicial de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena impugnó la decisión proferida el 4 de septiembre de 2025 y anunció que la sustentaría en segunda instancia[15]. No obstante, de acuerdo con los documentos que fueron remitidos a la Corte Constitucional, la accionada no presentó argumentos para sustentar dicha impugnación[16].

 

27.        Juzgado 4 Civil del Circuito de Cartagena. El 8 de octubre de 2025, el Juzgado 4 Civil del Circuito de Cartagena revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar, declaró la improcedencia de la acción de tutela. A su juicio, el principio de confianza legítima es una expectativa meramente personal o intuito personae que vincula directamente al individuo que la generó, por lo tanto, no puede ser transferido a otra persona, ni siquiera a sus herederos o sucesores. En este sentido, expuso que el artículo 16 del Acuerdo 040 de 2006 señala dentro de las causales de exclusión del plan de recuperación del espacio público de Cartagena, la muerte del beneficiario. Por ello, resaltó que, aunque la actora no aportó copia del certificado de defunción de su madre de crianza, en su informe, la accionada dejó claro que, con ocasión de la novedad de su fallecimiento, el RUV pasó a estado inactivo.

 

28.        Adicionalmente, el juez de segunda instancia consideró que en el expediente no obraban pruebas ni siquiera sumarias, que permitieran acreditar que la accionante hubiera ejercido de manera prolongada la actividad de venta informal en la Plaza de la Trinidad del barrio Getsemaní de Cartagena. Señaló que la actora no demostró estar carnetizada, contar con permiso de las autoridades competentes o encontrarse inscrita en el RUV, ni aportó elementos que probaran el ejercicio de dicha actividad desde el año 1993, por lo que estimó insuficiente la simple afirmación contenida en el escrito de tutela.

 

29.        Indicó que, según el informe rendido por la Gerencia de Espacio Público y Movilidad del Distrito de Cartagena, la accionante no figura inscrita en el RUV y pese a las visitas realizadas por trabajadoras sociales en distintas fechas, con el fin de efectuar el estudio socioeconómico solicitado, no fue encontrada en el lugar donde afirmó desarrollar su actividad económica. En consecuencia, concluyó que no se acreditaban los presupuestos de antigüedad, permanencia y continuidad necesarios para predicar la existencia de confianza legítima y, por tal motivo, revocó la decisión de primera instancia y declaró improcedente la acción de tutela[17].

 

(iv)   Solicitud de aclaración de la sentencia de segunda instancia

 

30.        El 9 de octubre de 2025, el apoderado de la accionante solicitó aclaración de la sentencia de segunda instancia, al considerar que el juez de tutela erró al centrar su decisión en la imposibilidad para su poderdante de heredar el RUV de la señora Elis Garavito Cordero. Lo anterior, al aclarar que “la ocupación de mi poderdante nunca fue el sitio otorgado por el distrito a la señora Elis Garavito Cordero, por el contrario, fue en una zona no reconocida en el censo realizado, como se observa en el informe de tutela GEMP del 2 de septiembre y que efectivamente, no fue objeto de litigio en el plenario constitucional”[18].

 

31.        La parte accionante cuestionó las conclusiones del juez de segunda instancia, según las cuales, no existían pruebas ni siquiera sumarias que acreditaran que la señora Rosalba Julio Pérez ejerciera actividades de venta informal en la Plaza de la Trinidad desde años atrás. Sostuvo que dicha afirmación desconoció los elementos aportados al expediente, entre ellos el certificado de la Cámara de Comercio de la Asociación de Vendedores de la Plaza de la Trinidad (ASOVENPLAZT), que da cuenta de su vinculación a dicha organización desde su fundación, así como certificaciones de vecindad expedidas por la Junta de Acción Comunal de Getsemaní y por el párroco de la iglesia de la Trinidad, además de la información recogida en el estudio socioeconómico realizado el 4 de agosto de 2025, en el que se indicó que la accionante es madre cabeza de hogar.

 

32.        Asimismo, señaló que las visitas realizadas por la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, en las que se determinó que la accionante no fue encontrada en su puesto de trabajo, se efectuaron en horarios de la mañana, mientras que la actora se dedica a su oficio en horas de la noche. Finalmente, sostuvo que la providencia no identificó de manera clara la causal de improcedencia de la acción de tutela, por lo que solicitó que se identificaran y tuvieran en cuenta los citados aspectos.

 

(v)   Auto del 14 de octubre de 2025 por el Juzgado 4 Civil del Circuito de Cartagena

 

33.        El Juzgado 4 Civil del Circuito de Cartagena negó la solicitud de aclaración, al considerar que no había lugar a efectuar precisiones sobre la sentencia proferida, por cuanto no se advertían en ella conceptos o frases que hicieran procedente lo peticionado[19].

 

E.           Trámite en sede de revisión

 

34.        La Sala de Selección de Tutelas Número Uno de la Corte Constitucional, en auto del 30 de enero de 2026, decidió seleccionar el caso. Para el efecto, se invocaron los criterios (i) objetivo: posible desconocimiento de un precedente de la Corte Constitucional, y (ii) subjetivo: urgencia de proteger un derecho fundamental.

 

35.        El 9 de marzo de 2026, el magistrado sustanciador profirió un auto de pruebas[20], en el que solicitó información sobre (i) la situación actual de la accionante, (ii) los trámites realizados por la entidad demandada, en relación con la recuperación del espacio público en la Plaza de la Trinidad del barrio Getsemaní en Cartagena, tanto en general, como en relación con la accionante y su madre de crianza; (iii) el expediente de tutela interpuesto previamente por la señora Julio Pérez; y (iv) el proceso de tutela de la referencia completo, junto con el recurso de apelación interpuesto por la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena.

 

36.        En atención al auto de pruebas se recibieron las respuestas que se relacionan a continuación:

 

 

 

 

 

 

II.          CONSIDERACIONES

 

A.          Competencia

 

37.        Esta Sala de Revisión es competente para proferir sentencia en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86.2 y 241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

 

B.           Cuestiones previas

 

38.        Análisis de la cosa juzgada y la temeridad. De acuerdo con lo señalado por la Gerencia de Espacio Público y Movilidad del Distrito de Cartagena, con anterioridad a la presente demanda se presentó una acción de tutela fundada en los mismos hechos, la cual fue tramitada en primera instancia por el Juzgado 18 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cartagena y, en segunda instancia, por el Juzgado 9 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de la misma ciudad, autoridades que ampararon el derecho de petición de la accionante. Por tal motivo, a juicio de la entidad demandada, se configuró un ejercicio temerario de la acción de tutela.

 

39.        De conformidad con el artículo 243 de la Constitución, los fallos que profiere la Corte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. La jurisprudencia ha precisado que este efecto también se predica de las decisiones adoptadas en sede de tutela, dado que resuelven –de manera definitiva– sobre derechos fundamentales, adquiriendo así carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, y prohibiendo que las partes vuelvan a entablar el mismo litigio. Lo anterior, con la finalidad de garantizar la seguridad y certeza jurídica, dada la prohibición de reaperturar litigios previamente decididos[26].

 

40.        La cosa juzgada se configura cuando la demanda tiene identidad jurídica de (i) partes; (ii) objeto o pretensión, y (iii) causa petendi o hechos que la sustentan. Esta identidad debe verificarse respecto de un proceso anterior que fue resuelto mediante un fallo de tutela ejecutoriado, de modo que la nueva solicitud de amparo se fundamenta en los mismos supuestos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada frente a las mismas partes[27].

 

41.         En el presente asunto, no se advierte la existencia de esta figura frente a la acción de tutela que se analiza en esta ocasión por esta Sala de Revisión, como pasa a explicarse:

 

 

42.        Conforme con lo expuesto en precedencia, la Sala puede concluir que no se configura la cosa juzgada constitucional en el presente asunto, en la medida en que no se satisface la triple identidad exigida por la jurisprudencia, con base en la ley. Si bien existe identidad de partes entre la acción de tutela previa y la presente, se advierte una diferencia sustancial en el objeto y en la causa de ambas acciones. En efecto, en cuanto al objeto, la tutela previamente interpuesta se dirigía tan solo a obtener respuesta de fondo a la petición presentada el 11 de abril de 2025, mientras que la presente acción tiene como finalidad la protección del principio de confianza legítima y de los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital, en el contexto de un operativo de recuperación del espacio público.

 

43.        En la primera acción de tutela, se observa además que la señora Rosalba Julio Pérez impugnó el fallo de primera instancia, que amparó su derecho fundamental de petición, y presentó argumentos en torno a su situación de vulnerabilidad y la posible contradicción con el principio de confianza legítima[28]. Esta circunstancia permitiría pensar que ambos expedientes podrían guardar identidad de objeto. Sin embargo, no es posible llegar a dicha conclusión, por las siguientes dos razones: (i) en la primera acción de tutela, la accionante no formuló, en la demanda, una pretensión dirigida a que se le garantizara un estándar de protección reforzada o se le salvaguardara su confianza legitima; y (ii) pese a las razones plasmadas en el recurso de impugnación, el juez de segunda instancia, en el primer caso, no se pronunció sobre las condiciones económicas de la accionante o la presunta vulneración de sus expectativas legítimas, pues, a su juicio, la controversia y la solicitud podía resolverse con la respuesta que le debía otorgar la entidad territorial a la petición realizada.

 

44.        Por su parte, la causa petendi también difiere, pues en el primer caso se fundamentaba en la ausencia de respuesta administrativa, mientras que en el asunto sub examine se cuestiona la negativa de la administración a reconocer a la accionante la condición de vendedora en el espacio público y de incluirla en los programas de formalización económica.

 

45.        Por lo demás, en la medida en que se descarta el uso repetitivo de la acción de tutela por la accionante, el comportamiento de ella no se encuadra dentro de lo previsto en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, referente a la figura de la temeridad, que se presenta cuando, sin motivo justificado, una misma acción de tutela es presentada por la misma persona o su representante ante diferentes jueces[29]. Esta conducta prohibida supone acreditar la triple identidad ya mencionada, y la falta de una justificación que respalde el actuar del accionante, para conducir a que la tutela sea rechazada o decidida desfavorablemente. Como en esta actuación no existe identidad de objeto y causa petendi, se descarta de plano su configuración.

 

C.          Análisis de los requisitos de procedencia

 

46.        Legitimación en la causa por activa. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución, toda persona puede acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección preferente e inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados. En este caso, la acción de tutela fue presentada por la señora Rosalba Julio Pérez, a través de apoderado judicial[30], como titular de los derechos fundamentales que considera vulnerados con ocasión de la decisión de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias - Gerencia de Espacio Público y Movilidad de desalojarla del espacio público que alega ocupar tradicionalmente, bajo el argumento de que ella no se encontraba formalmente censada en el RUV.

 

47.        Legitimación por pasiva. La legitimación en la causa por pasiva hace referencia a la aptitud legal de la autoridad o, excepcionalmente el particular[31], contra quien se dirige el amparo, para ser llamado a responder por la alegada vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado. En el asunto bajo estudio, la acción se instauró en contra de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias - Gerencia de Espacio Público y Movilidad, entidad pública a la cual se le pueden exigir las acciones necesarias para poner fin a la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, pues a ella se le atribuyen las presuntas acciones de desalojo del espacio público. Lo anterior, en la medida en que, dentro de sus funciones la entidad debe desarrollar programas, proyectos y acciones orientadas a garantizar los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital y al trabajo de los vendedores en el espacio público y adelantar las diversas líneas de acción de la política pública dirigida a esta población[32]. En consecuencia, se satisface el requisito de legitimación en la causa por pasiva.

 

48.            De otro lado, la Sala advierte que en auto del 26 de agosto de 2025, el Juzgado 6 Civil Municipal de Cartagena admitió la acción de tutela y vinculó al trámite como tercero con interés a la Asociación de Vendedores de la Plaza de la Trinidad (ASOVENPLAZT). Sobre el particular, la Corte considera que dicha asociación no ostenta ninguna competencia sobre el operativo de recuperación del espacio público, ni para definir la procedencia o no de la inclusión de la accionante en los programas de fortalecimiento económico, de formación empresarial y de relocalización del Distrito de Cartagena. En consecuencia, al no evidenciarse legitimación en la causa por pasiva frente a esta entidad, la Sala dispondrá su desvinculación del presente trámite.

 

49.        Inmediatez. Este Tribunal ha expuesto que el propósito de la acción de tutela es asegurar la protección inmediata de los derechos fundamentales, como se infiere de lo previsto en el artículo 86 de la Constitución. Esto significa que este instrumento judicial, por querer del Constituyente, corresponde a un medio de defensa previsto para dar una respuesta oportuna, en aras de garantizar la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza, lo que se traduce en la obligación de procurar su ejercicio dentro de un plazo razonable, pues de lo contrario no se estaría ante el presupuesto material para considerarlo afectado.

 

50.        Si bien la Constitución y la ley no establecen un término de caducidad, en la medida en que lo pretendido con el amparo es la protección concreta y actual de los derechos fundamentales, la jurisprudencia ha señalado que le corresponde al juez de tutela –en cada caso en concreto– verificar si el plazo fue razonable. Para tal efecto, entre otros, deben considerarse las circunstancias personales de la accionante, su diligencia, sus posibilidades reales de defensa y el surgimiento de derechos de terceros. Este análisis se realiza entre el momento en que se genera la actuación que causa la vulneración o amenaza del derecho y aquél en la que el presunto afectado acude al amparo para solicitar su protección.

 

51.        En el caso concreto, del expediente se desprende que la accionante indicó que el 5 de abril de 2025 la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de la Alcaldía de Cartagena de Indias la desalojó del espacio público que ocupaba. Además, mediante el oficio AMC-OFI-0117012-2025 del 1° de agosto de 2025, la accionada citó a la actora a sus instalaciones para adelantar un estudio socioeconómico. A lo anterior se agrega que, en oficio AMC-OFI-0117049-2025 de la misma fecha, la gerencia negó la inclusión de la señora Rosalba Pérez en los programas de fortalecimiento económico, de formación empresarial y de relocalización previstos en el Acuerdo 040 de 2006.  Lo anterior, con fundamento en que (i) no se encontraba inscrita en el Registro Único de Vendedores Informales, el cual constituye la base de datos oficial de vendedores cobijados por el principio de confianza legítima en el Distrito de Cartagena, para ser beneficiarios de los programas de recuperación del espacio público y formalización económica que se establecen en el Acuerdo 040 de 2006; y (ii) que los derechos que sobrevienen de la confianza legítima de un vendedor informal son de carácter personalísimo y no tienen vocación hereditaria[33].

 

52.        Finalmente, el 4 de agosto de 2025, dicha gerencia realizó un estudio técnico socioeconómico a la accionante, en el que concluyó que la señora Rosalba Julio Pérez ocupó el espacio público de manera indebida, ya que no se encontraba cobijada por el principio de confianza legítima, al no estar inscrita en el RUV. Inconforme con esta decisión, la citada señora interpuso el 10 de septiembre siguiente la acción de tutela de la referencia. Por ende, la Sala considera que la demanda cumple con el requisito de inmediatez, pues tan solo transcurrieron un mes y unos días, desde el momento en que se produjo la decisión definitiva de considerar a la accionante como una vendedora irregular y habilitar en su contra la recuperación del espacio público. Además, en sede de revisión, la accionante indicó que, a la fecha, no ha sido reubicada ni se le ha brindado una alternativa laboral concreta. En este sentido, la presunta vulneración de derechos fundamentales continúa vigente, motivo por el cual, para esta Corporación, se reafirma el cumplimiento del requisito de inmediatez.

 

53.        Subsidiariedad. De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 6 del Decreto Ley 2591 de 1991, el requisito de subsidiariedad se sujeta a una regla general, por virtud de la cual la acción de tutela es improcedente siempre que exista un mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para resolver el problema jurídico sometido a decisión y no exista el riesgo de que opere un perjuicio irremediable respecto de los derechos alegados. A partir de este mandato, surgen dos reglas que operativizan su aplicación práctica, a saber: (i) el amparo es procedente de forma definitiva, si no existen medios judiciales de protección que sean idóneos y eficaces para resolver el asunto sometido a consideración del juez; y (ii) el amparo es procedente de manera transitoria, cuando la persona disponga de dichos medios, pero exista la posibilidad de que se configure un perjuicio irremediable. En este caso, la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario[34].

 

54.        Un mecanismo judicial es idóneo, si es materialmente apto para resolver el problema jurídico planteado y es capaz de producir el efecto protector de los derechos fundamentales. Por su parte, es eficaz, cuando permite brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados[35]. Lo anterior implica que el juez constitucional no puede valorar la idoneidad y la eficacia del medio de defensa judicial en abstracto. Por el contrario, debe determinar si, de acuerdo con las condiciones particulares del accionante y los hechos y circunstancias que rodean el caso, dicho medio le permite ejercer la defensa de los derechos que estima violados de manera oportuna e integral[36].

 

55.        Por su parte, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el perjuicio irremediable se caracteriza por ser (i) inminente, es decir, que la lesión o afectación al derecho está por ocurrir; (ii) grave, esto es, que el daño del bien jurídico debe ser de una gran intensidad; (iii) urgente, en tanto que las medidas para conjurar la violación o amenaza del derecho se requieren con rapidez; e (iv) impostergable, porque se busca el restablecimiento de forma inmediata[37].

 

56.        En el caso bajo estudio, la Sala concluye que la acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad. Si bien la accionante dispone de un mecanismo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[38], este no resulta idóneo ni eficaz, por las razones que se exponen a continuación.

 

57.        En primer lugar, por regla general la acción de tutela es improcedente para cuestionar actos administrativos de contenido particular y concreto[39]. Lo anterior, en atención a que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 o CPACA[40], es el mecanismo ordinario idóneo y eficaz para controvertir estos actos. Según la Corte, este medio es idóneo porque permite anular el acto administrativo y reparar el daño derivado de las actuaciones administrativas que vulneren “un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica”[41]. Así mismo, es eficaz, en abstracto, pues prevé la posibilidad de solicitar medidas cautelares.

 

58.        En segundo lugar, es importante destacar que la controversia planteada en este caso no se circunscribe exclusivamente al examen de pura legalidad de un acto administrativo, sino que involucra actuaciones materiales de la administración, que presuntamente vulneraron los derechos fundamentales de la accionante. Una persona en condición de debilidad manifiesta, que se encuentra en una situación de extrema pobreza, y que demanda especial atención en la garantía de sus derechos, dado su oficio de vendedora informal. En efecto, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que, “(…) en ciertos casos[,] el análisis de (…) procedibilidad de la acción debe ser llevado a cabo (…) con un criterio más amplio, [como] cuando quien la interponga tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional –esto es, cuando quiera que la acción de tutela sea presentada por niños, mujeres cabeza de familia, [personas con capacidad diversa], (…) miembros de grupos minoritarios o personas en situación de pobreza extrema”[42]. En tales escenarios, para la Corte, la valoración de la procedibilidad por la existencia de otros medios de defensa exige “materializar (…) la particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad”[43].

 

59.        Respecto de esta clase de controversias, la Corte ha establecido que la acción de tutela resulta procedente para salvaguardar, entre otros, los derechos al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna de los vendedores en el espacio público, en casos relacionados con procesos de recuperación del espacio público y de bienes de la administración[44]. Ello, en criterio de este Tribunal, porque “(…) un porcentaje importante de los vendedores [en el espacio público] son personas que se encuentran en circunstancias apremiantes y que derivan su sustento (generalmente en un nivel de vida muy magro) de la actividad comercial que realizan. En esa medida, el sometimiento al tiempo prolongado de un proceso ordinario que eventualmente les permita asegurar el goce efectivo de esos derechos tiende a ser, en lugar de una forma de garantía de acceso a la justicia, una manera de prolongar el estado de desprotección de sus derechos constitucionales”[45].

 

60.        Conforme con lo expuesto, para esta Sala y en el asunto bajo examen, a pesar de que el ordenamiento dispone del medio de control de nulidad y restablecimiento para cuestionar la decisión administrativa contenida en el oficio AMC-OFI-0117049-2025 del 1° de agosto de 2025, en el que la accionada negó a la señora Rosalba Julio Pérez su inclusión en los programas previstos en el Acuerdo 040 de 2006, dicho mecanismo no resulta eficaz ni idóneo, pues –de conformidad con los elementos que obran en el expediente– es posible inferir que la accionante deriva su sustento económico y el de su familia del producto de la venta de alimentos y bebidas en la Plaza de la Trinidad del barrio Getsemaní, en el establecimiento conocido como “Donde Rochy”. En este sentido, su desalojo por parte de la administración tiene la potencialidad de afectar y comprometer de manera seria, entre otros, su derecho al mínimo vital, por cuanto se la privaría de la única alternativa con la que cuenta para garantizar sus condiciones básicas de subsistencia.  Además, no se puede pasar por alto el hecho de que la actora puso de presente que de dicha actividad comercial depende el sustento de su núcleo familiar, compuesto por su hija, quien le ayudaba en el puesto de comidas y de su nieta menor de edad. Lo que implica que esta controversia también repercute en menores de edad, quienes igualmente gozan de la condición de sujetos de especial protección.

 

61.        Por lo demás, se resalta que consultada la base de datos del Registro Único de Afiliados (RUAF), se pudo establecer que la accionante se encuentra afiliada en el régimen subsidiado y está inscrita en el Sisbén en el grupo A1 - pobreza extrema, circunstancia que, aunada a la explicación ya realizada, da lugar a la Sala a concluir que, en principio, no se encuentra vinculada en un empleo y que, por lo tanto, de la venta de alimentos que llevaba a cabo, devenía su sustento económico y el de su núcleo familiar. Así, la calidad de sujeto de especial protección encuentra sustento en la vulnerabilidad económica de la accionante, por lo que este Tribunal concluye que la acción es procedente de forma definitiva, sobre todo cuando, como ya advirtió, la duración propia de un proceso ordinario contencioso prolongaría, en las condiciones ya descritas, el estado de desprotección de los derechos fundamentales cuya protección se invoca.

 

D.          Problema jurídico y estructura de la decisión

 

62.        La accionante acudió al mecanismo de amparo, con el fin de que el juez constitucional proteja el principio de confianza legítima y brinde la protección a los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital. Por tal motivo, y sobre la base de los hechos ya descritos, esta Sala deberá determinar si: ¿la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de la Alcaldía de Cartagena vulneró el principio constitucional de confianza legítima y los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital de la accionante, al disponer su desalojo del espacio público y negarle el acceso a los programas de recuperación y formalización económica, con fundamento en que no se encuentra inscrita en el Registro Único de Vendedores Informales (RUV), sin valorar de manera integral las circunstancias de su presunta ocupación y su situación de vulnerabilidad?.

 

63.        Para resolver el problema jurídico planteado, (i) se reiterará el concepto de vendedores o comerciantes en el espacio público desarrollado por la jurisprudencia; (ii) se abordarán los límites constitucionales en el ejercicio del deber de protección del espacio público, (iii) así como la jurisprudencia en relación con la especial vulnerabilidad de los comerciantes en el espacio público y su protección por parte del Estado y (iv) se hará referencia al contenido del Acuerdo 040 de 2006 expedido por el Concejo Distrital de Cartagena, el cual establece la política de formalización de la economía con las personas que ocupan el espacio público. Por último, (v) se abordará el caso concreto.

 

E.           Del concepto de “vendedores informales” al de “vendedores o comerciantes en el espacio público”. Reiteración de jurisprudencia

 

64.        En la sentencia T-211 de 2025, la Corte analizó la informalidad laboral como un fenómeno heterogéneo que afecta profundamente la realidad socioeconómica del país. Al respecto, se señaló que las Resoluciones 15 de 1993 y 17 de 2003 de la Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) propusieron distinguir, al menos, dos concepciones de informalidad: el “sector informal” y el “trabajo informal”. El primero, se compone de unidades de producción de pequeña escala, que operan habitualmente con bajos niveles de organización, que carecen de registros legales o contables formales y que se componen a partir de vínculos familiares o personales. Por su parte, el “trabajo informal” se refiere a todas las labores sin protección social, prestaciones de trabajo y vínculos legalmente reconocidos, independientemente de si la empresa está o no formalmente constituida.

 

65.        Para el caso particular de Colombia, se resaltó que la informalidad laboral es superior al 50% y se concentra principalmente en el trabajo por cuenta propia, en personas entre 15 y 24 años y mayores de 55 años.

 

66.        Por otra parte, esta Corporación advirtió que la definición de informalidad es compleja, pues se relaciona con diversos factores económicos, jurídicos, sociales y territoriales, destacando incluso que, en un momento determinado, las actividades de las personas pueden desplazarse entre la formalidad y la informalidad. En ese sentido, se resaltó que los estudios sobre esta última exigen superar la visión que opone lo informal a lo formal como conceptos excluyentes, pues la informalidad constituye “un conjunto de prácticas, intercambios y arreglos sociales que, en muchos casos, incluyen a lo formal” y depende del ejercicio discrecional del poder estatal, que establece las prácticas que considera legítimas y las que no lo son.

 

67.        Para la Corte, los comerciantes que se encuentran en el espacio público no están simplemente fuera de un orden legal o social, sino que son consecuencia de procesos de exclusión, desigualdad y falta de alternativas laborales. Por lo tanto, se ha considerado que el término “vendedores informales” o “comerciantes informales” resultaba impreciso e inapropiado, pues responsabiliza al sujeto de la exclusión y marginación estructural. En consecuencia, en la sentencia T-211 de 2025 se optó por emplear la expresión vendedores o comerciantes en el espacio público, para evitar sugerir que las personas que ejercen dicha actividad son infractores, cuando se trata de “sujetos de derecho cuya presencia en la ciudad responde a procesos estructurales de exclusión”[46].

 

68.         Por ello, en la presente providencia, se reiterará el empleo de las expresiones vendedores o comerciantes en el espacio público, bajo la comprensión de la informalidad como un fenómeno heterogéneo que afecta profundamente la realidad socioeconómica del país y como una forma de reconocer el oficio de las personas que se dedican al comercio, su rol como actores urbanos, y el deber del Estado de garantizar sus derechos.

 

F.            El deber de protección del espacio público, la salvaguarda constitucional de los vendedores en dicho espacio y el principio de confianza legítima. Reiteración de jurisprudencia[47]

 

69.        El mandato de protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común es de relevancia fundamental en el ordenamiento superior, de acuerdo con el artículo 82 de la Constitución Política. Esta obligación no se limita a una facultad de carácter administrativo, sino que constituye un deber imperativo para las autoridades del Estado. Lo anterior, en atención a que la preservación de estos bienes y lugares garantiza el acceso de las personas a los bienes colectivos y permite el ejercicio de derechos sociales y recreativos[48].

 

70.        De conformidad con lo dispuesto en el artículo 315 de la Constitución, la Ley 136 de 1994 y la Ley 1801 de 2016, dispone que los alcaldes, en su calidad de autoridad de policía, deben garantizar dicha integridad y destinación común del espacio público. No obstante, dicho deber frecuentemente entra en tensión con derechos fundamentales de las personas que adelantan sus actividades de comercio en estos lugares y dependen de ellas para salvaguardar su mínimo vital.

 

71.        Por lo anterior, la jurisprudencia ha establecido que las actuaciones de protección y recuperación del espacio público deben garantizar el debido proceso administrativo y respetar los límites constitucionales al deber de protección de la integridad del espacio público[49]. Esto es, que la administración está en el deber de adelantar las medidas administrativas o policivas sobre los ocupantes del espacio público, de manera razonable y procurando “minimizar el impacto sobre los [comerciantes en espacio público] para que no queden desprovistos de un sustento económico”[50].

72.        Este deber de la administración responde a que los comerciantes en el espacio público son considerados una población de especial protección constitucional, en atención a que, por lo general, se encuentran en condición de vulnerabilidad social, pobreza, marginación, estigmatización y otras formas de exclusión[51]. Se reitera que la informalidad (1) es producto de las barreras de acceso al mercado laboral, de procesos de marginalización estructural y de la necesidad que tienen las personas en condiciones de pobreza y precariedad de proporcionarse los recursos para garantizar su subsistencia[52]; y (2) se traduce en formas de trabajo caracterizadas por la ausencia de un ingreso fijo, la falta de acceso a sistemas de protección social y la ausencia de estabilidad laboral[53].

 

73.        Uno de los límites a las facultades del Estado sobre el espacio público es el principio de confianza legítima, que opera cuando las actuaciones u omisiones de la administración –anteriores a la decisión de restitución del espacio público– permitían concluir que su conducta era aceptada[54]. Así, este principio opera como una forma de protección a las personas que, aunque no tienen un derecho adquirido sobre el espacio público en el que adelantan su actividad, tienen razones para confiar en que el Estado no les cambiara abruptamente su situación[55].

 

74.        Como este principio no es de aplicación inmediata debe constatarse su ocurrencia en cada caso concreto[56]. Lo anterior, supone que (i) exista una necesidad perentoria de preservar el espacio público para el interés general. Y, (ii) además, que el vendedor haya desplegado su conducta conforme con el principio de buena fe, esto es, (ii.i) debe haber ejercido la actividad de manera previa a la decisión de la administración de recuperar el espacio público ocupado, y (ii.ii) dicha ocupación debe haber sido consentida por las respectivas autoridades. Si bien la buena fe se presume[57], la jurisprudencia de la Corte ha precisado que esta puede acreditarse mediante distintos elementos, como (a) la expedición de licencias o permisos otorgados por la administración; (b) la tolerancia y permisividad prolongada de actividades comerciales en el espacio público; (c) los pronunciamientos o la normativa expedida por los concejos municipales o las juntas administradoras locales; y (d) el pago de impuestos y de servicios públicos[58].

 

75.        Además, (iii) la desestabilización que produce el proceso de recuperación del espacio público debe ser cierta, razonable y evidente, en la relación entre la administración y el particular; y (iv) se impone al Estado la obligación de adoptar medidas transitorias, para que el particular pueda acomodarse a la situación creada por el cambio intempestivo, lo cual se relaciona con la implementación de políticas dirigidas a otorgar alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados[59].

 

76.        Por lo tanto, la Corte ha concluido que la administración vulnera el principio de confianza legítima cuando: (1) adopta medidas de manera intempestiva; (2) actúa sin previo aviso y/o adelanta el trámite administrativo o policivo, sin el cumplimiento del debido proceso; y (3) omite valorar de manera integral las circunstancias que rodean la situación concreta de las personas dedicadas al comercio en el espacio público, absteniéndose de adoptar las medidas necesarias para ofrecerles alternativas de subsistencia, de manera que puedan contar con otras alternativas económicas, laborales o de reubicación[60].

 

77.        En este marco, la Ley 1988 de 2019 estableció los lineamientos generales para la formulación de la política pública de los comerciantes en el espacio público, dentro de los cuales se resalta el establecimiento de programas y proyectos dirigidos a garantizar su mínimo vital, la implementación de alternativas de trabajo formal y la promoción de proyectos productivos[61]. Esta política pública fue adoptada mediante el Decreto 801 de 2022 que, entre otras, tiene la finalidad de conciliar los derechos al trabajo y al mínimo vital y el derecho al goce del espacio público[62].

 

78.        En síntesis, las actuaciones en cumplimiento del deber de respetar la integridad y de recuperar el espacio público deben observar principios de confianza legítima, legalidad y debido proceso, así como garantizar los derechos al trabajo y al mínimo vital de los vendedores o comerciantes en el espacio público. En este sentido, cuando se adelanten medidas correctivas a los ocupantes de dicho espacio, las autoridades públicas deben considerar su vulnerabilidad, debido a su condición de sujetos de especial protección, y adelantar políticas dirigidas a reubicarlos o, incluso, a ofrecerles alternativas de trabajo formal.

 

79.        El Acuerdo 040 de 2006 del Distrito de Cartagena establece programas de recuperación del espacio público y formalización económica de los comerciantes o vendedores que se encuentran en el espacio público. Por ello, dada su relevancia para el caso concreto, a continuación, se analizará brevemente su contenido.

 

G.          El Acuerdo 040 de 2006[63]

 

80.        El Acuerdo 040 del 18 de diciembre de 2006[64] expedido por el Concejo Distrital de Cartagena establece la política de formalización de la economía con las personas que ocupan el espacio público y se aplica a quienes se encuentran amparados con el principio de la confianza legítima en dicha ciudad[65]. Entre sus objetivos se destacan: (i) integrar las políticas de desarrollo social y económico y las políticas de movilidad, de modo que se minimice la ocupación del espacio público y se garantice plenamente el mejoramiento de las condiciones económicas de la población, la accesibilidad a los centros de trabajo, residencias y puntos de interés cultural, social, sanitario, formativo o lúdico, y (ii) adecuar progresivamente el sistema de apoyo a los ocupantes del espacio público, para permitir su recuperación y regular su ejercicio ordenado, conforme con las actividades que pueden desarrollarse en él[66].

 

81.        A su vez, el acuerdo establece que el Plan de Recuperación del Espacio Público y Formalización de la Economía (PREP y FE) comprende, entre otros, los programas de fortalecimiento económico, de formación empresarial y de relocalización. Asimismo, dispone que el Distrito mediante acto administrativo reconocerá a los beneficiarios del programa, y les brindará el apoyo destinado a su formalización y a la restitución del espacio público, y fijará los plazos para su implementación[67].

 

82.        Por su parte, este instrumento dispone que son beneficiarios del PREP y FE: los vendedores que ocupan el espacio público, titulares de autorización, que se encuentran inscritos en el RUV, por estar amparados en el principio de la confianza legítima. A su vez, advierte que la administración distrital bajo ninguna circunstancia podrá expedir permisos, capacitar o suscribir acuerdos de concertación con nuevos vendedores y que los beneficios del programa son a título personal[68].

 

83.        La Sala resalta que este instrumento establece como condiciones y requisitos para acceder al PREP y FE, los siguientes: (i) estar inscrito en el Registro Único de Vendedores Informales de la administración distrital y estar amparados en el principio de la confianza legítima; (ii) que el ejercicio del trabajo informal sea la única fuente de subsistencia del solicitante; (iii) no ser propietario de locales comerciales y/o ser socio de negocios debidamente establecidos en locales; (iii) pertenecer al Sisbén; (iv) no tener antecedentes penales; (v) no tener amonestaciones o sanciones –Decreto 1034 de 2004–; y (vi) no ser beneficiario de programas de reasentamiento de administraciones anteriores[69].

 

84.        Finalmente, el Acuerdo establece como causales de exclusión del PREP y FE el (i) incumplimiento de las condiciones establecidas; (ii) no conservar las instalaciones y mobiliario utilizado para su actividad; (iii) vender artículos no autorizados o ilegales; (iv) ocupar los bienes de uso público para residir; (v) utilizar elementos que afecten el entorno y obstaculicen el transito; (vi) la muerte del beneficiario; (vii) el mal uso del microcrédito; (viii) no cumplir con el plan de negocio inscrito; y (ix) ceder los beneficios a un tercero[70].

 

 

 

H.          Solución del caso concreto

 

85.        Tal como se indicó en los antecedentes, en el presente caso, la señora Rosalba Julio Pérez afirmó que desde el año 1993 ha desarrollado una actividad económica en el espacio público en el barrio Getsemaní de Cartagena, en la Plaza de la Trinidad, en un establecimiento denominado “Donde Rochy”, del cual depende su sustento económico y el de su núcleo familiar[71].

 

86.         Lo anterior, se sustenta en (i) un certificado de vecindad de la Junta de Acción Comunal del barrio Getsemaní, en el que se hace constar que la señora Rosalba Julio Pérez es residente de ese barrio y tiene un negocio de comidas desde hace aproximadamente 32 años, en la Plaza de la Trinidad; (ii) una certificación del párroco de la Santísima Trinidad, en el cual se indica que la señora en mención se desempeña “desde hace varios años como trabajadora informal, vendiendo comidas rápidas en la Plaza de la Trinidad”; y (iii) un certificado emitido por el presidente de la Asociación de Vendedores de la Plaza de la Trinidad (ASOVENPLAZT), en el que se precisa que la señora Rosalba Julio Pérez es vendedora de la mencionada plaza desde hace 32 años, y hace parte de dicha asociación desde su creación, hace 16 años, como una de las principales fundadoras[72].

 

87.        La accionante también explicó que su actividad como vendedora o comerciante en el espacio público la desarrolló con su madre de crianza, la señora Elis Garavito Cordero (Q.E.P.D), quien fue censada por el Distrito de Cartagena y se encontraba en el RUV. Además, explicó que, en abril de 2025, fue desalojada por la Gerencia de Espacio Público y Movilidad. Por último, expuso que la accionada respondió de manera desfavorable su petición, consistente en que se la incluyera en programas que le brindaran alternativas laborales o de reubicación, tras la práctica de un estudio socioeconómico.

 

88.        En contraste, la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena informó al juez de primera instancia y en sede de revisión que, la señora Rosalba Julio Pérez no figura en el RUV, donde solo se encuentran aquellos vendedores que están cobijados con el principio de confianza legítima. Agregó que la señora Elis Garavito Cordero se encontraba inscrita en el RUV, sin embargo, mediante la Resolución AMC-RES-006642-2023 del 18 de octubre de 2023 fue excluida por causa de muerte, aclarando que los beneficios del registro son personales, intransferibles y no heredables.

 

89.        Además, advirtió que en cumplimiento de una orden de tutela asistió los días 18, 21, 25 y 28 de julio 2025 y 1 de agosto del mismo año, en horas de la mañana, a la Plaza de la Trinidad del barrio Getsemaní, con el fin de realizarle un estudio socioeconómico a la accionante. Sin embargo, indicó que no fue posible ubicarla. Al respecto, del expediente se desprende que, mediante el oficio AMC-OFI-0117012-2025 del 1° de agosto de 2025, la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena citó a la señora Rosalba Julio Pérez a sus instalaciones, para poder adelantar el mencionado estudio socioeconómico[73].

 

90.        Por lo demás, mediante oficio AMC-OFI-0117049-2025 de la misma fecha, la Gerencia le informó a la accionante que no se encontraba inscrita en el RUV, por lo que no se estaba cobijada por el principio de confianza legítima y no podía ser beneficiaria de los programas establecidos en el Acuerdo 040 de 2006[74]. Finalmente, el 4 de agosto de 2025, dicha Gerencia realizó un estudio técnico socioeconómico a la accionante, en el que concluyó que la señora Rosalba Julio Pérez ocupó el espacio público de manera indebida, al no encontrarse inscrita en el RUV.

 

91.        A partir de los elementos de juicio que obran en el expediente, la Sala advierte que la controversia no se circunscribe a la posibilidad de trasladar o heredar la inscripción en el Registro Único de Vendedores Informales, como lo planteó la entidad accionada, sino a determinar si, en el caso concreto, la accionante se encontraba amparada por el principio de confianza legítima, a partir de las condiciones en que, según alega, desarrolló su actividad económica en el espacio público y de su situación de vulnerabilidad.

 

92.        Sobre la base de lo anterior, en primer lugar, la Sala advierte que la Alcaldía de Cartagena tiene el deber constitucional y legal de proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común, sin que ningún interés particular prevalezca sobre estos bienes y lugares colectivos. Por ello, en el mes de abril de 2025, realizó un operativo de recuperación del espacio público en la Plaza de la Trinidad, del barrio Getsemaní, con el apoyo de la Policía Metropolitana de Cartagena y en cumplimiento de lo previsto en el artículo 82 de la Constitución, la Ley 1801 de 2016 y el artículo 2.2.3.1.1 del Decreto 1077 de 2015. Con su actuación, buscó la preservación del espacio público. Sin embargo, tal y como se señaló esta facultad no es absoluta, ni permite a la administración desconocer la compleja realidad de los vendedores o comerciantes en el espacio público, quienes son sujetos de especial protección constitucional.

 

93.        En segundo lugar, se encuentra acreditado que la accionante aportó varios certificados de los cuales se puede concluir que desplegó una conducta de buena fe, amparada por el principio de confianza legítima. La accionante alegó que desde el año 1993 es vendedora en el espacio público de la Plaza de la Trinidad en el barrio Getsemaní de Cartagena y acompañó su dicho de tres documentos de los que se desprende que desde hace 32 años desarrolla su actividad en ese lugar. Respecto de estos documentos, no hubo un pronunciamiento por parte de la accionada en sede de tutela. A partir del examen de su contenido cabe sostener que, aunque la accionante no ostenta ningún derecho adquirido sobre el espacio público, tenía razones para confiar que el distrito no cambiaría abruptamente su situación. En efecto, aunque no consta que se haya brindado una autorización expresa para ejercer el rol de vendedora o comerciante en el espacio público, lo cierto es que sí se toleró y existió una permisividad prolongada sobre tal labor, como se advierte en el certificado de vecindad de la Junta de Acción Comunal del barrio Getsemaní, la certificación del párroco de la Santísima Trinidad y el certificado emitido por el presidente de la Asociación de Vendedores de la Plaza de la Trinidad (ASOVENPLAZT).

 

94.        En tercer lugar, para la Sala, se generó una desestabilización cierta, razonable y evidente entre la administración y la accionante. Lo anterior, toda vez que la señora Rosalba Julio Pérez y su núcleo familiar dependen económicamente del mencionado negocio, y la imposibilidad de continuar con la única actividad que constituye su sustento afecta su derecho al trabajo y al mínimo vital. Además, la accionante indicó que, al encontrarse sin ninguna alternativa de subsistencia, depende de ayudas económicas esporádicas de familiares. Esa incertidumbre económica confirma su estado de vulnerabilidad, lo cual se ratifica con su afiliación en el régimen subsidiado de salud, y su pertenencia al grupo Sisbén A1 de pobreza extrema.  

 

95.        En cuarto lugar, de los anteriores elementos resulta evidente que existía una obligación estatal de adoptar estudios, medidas o alternativas que procuraran que la accionante no quedara desprovista de un sustento económico. Sin embargo, se advierten una serie de actuaciones y omisiones por parte de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena que desconocieron esa obligación:

 

96.        (i) La gerencia negó la inclusión de la accionante en los programas de recuperación del espacio público y formalización económica que se establecieron en el Acuerdo 040 de 2006. Ello, bajo el argumento de que la señora Rosalba Julio Pérez no se encuentra en el RUV. Sin embargo, la Sala advierte en la información y anexos remitidos por la accionada, que no se adelantó por parte de esta entidad, ninguna gestión para siquiera analizar si la accionante cumplía o no con los requisitos que se exigen para su inscripción en el RUV: antigüedad, permanencia y continuidad, y consecuentemente, las demás exigencias del artículo 15 del Acuerdo 040 de 2006, para el acceso a los citados programas[75]. La administración simplemente se limitó a indicarle a la accionante que no estaba en el registro, sin estudiar si debía o no estarlo. Bajo esa simple conclusión, la accionada sustentó el desalojo y la negativa a la solicitud de la demandante.

 

97.        Nótese que, al menos de los hechos objeto de revisión, la administración contó con diferentes oportunidades para verificar las condiciones concretas de la accionante y ofrecerle alternativas, tal y como lo exige la jurisprudencia constitucional, como pudo haber ocurrido al momento de responder la solicitud que le formuló la actora y cuando efectuó su estudio socioeconómico. Sin embargo, su actuación se limitó a verificar su base de datos.

 

98.        (ii) La accionada también fundamentó su negativa, en que la señora Elis Garavito Cordero, madre de crianza de la accionante, se encontraba inscrita en el RUV. Sin embargo, mediante acto administrativo la excluyó del registro por causa de muerte, en atención a las causales de exclusión del acuerdo. Además, advirtió que dicho registro no era heredable o transferible. Esta afirmación estaría sujeta a la presunción de legalidad, en los términos del artículo 16 del Acuerdo 040 de 2006[76].

 

99.        Sin embargo, para la Sala este argumento tampoco es de recibo. La tesis del distrito parece sostener que, como la señora Garavito Cordero ya estaba incluida en el RUV y era beneficiaria de los programas del Acuerdo 040 de 2006, la accionante no podía estar inscrita también en el registro. Esta tesis desconoce que la señora Rosalba Julio Pérez alegó que desde hace 32 años ejerce el rol de vendedora o comerciante en el espacio público del puesto de comidas “donde Rochy”, del cual ha derivado su único sustento económico y el de su núcleo familiar. La accionante sustentó su alegación con el certificado de vecindad de la Junta de Acción Comunal del barrio Getsemaní, la certificación del párroco de la Santísima Trinidad y el certificado de la Asociación de Vendedores de la Plaza de la Trinidad.  

 

100.       También inobservó que, posterior al fallecimiento de su madre de crianza, la accionante siguió desempeñando su actividad en el espacio público de la Plaza de la Trinidad. Además, desconoció, de nuevo, que la informalidad laboral implica múltiples formas y circunstancias, por ejemplo, las de aquellas familias enteras que dependen su sustento del comercio en el espacio público. Este caso materializa esa realidad. La accionante trabajó con la señora Garavito Cordero en el espacio hasta antes de su fallecimiento, y según la respuesta allegada en sede de revisión, en la actualidad, la hija de la accionante también trabajaba con ella en el mencionado puesto de comidas.

 

101.       Sobre este aspecto, se reitera, la Sala no debate el carácter personalísimo de la inclusión en el RUV o que los beneficios asociados a estar en esa base de datos son intransferibles y no heredables. Lo que sí se reprocha, es que la negativa a la accionante bajo ese argumento, desconoce la confianza legítima de quien trabajó durante décadas en el mismo puesto de comidas con su madre de crianza, en el mismo sector, de forma visible y bajo la tolerancia de la administración.

 

102.       La administración no puede desconocer la evidencia de una realidad familiar e intergeneracional de los vendedores o comerciantes en el espacio público, bajo el solo argumento de que no existe una sucesión de derechos en sentido estricto. El elemento determinante en la protección constitucional no es la heredabilidad de un registro, sino la ocupación y explotación económica que se realice en un espacio público determinado, sujeto a dinámicas familiares de subsistencia, que exigen una valoración material e individualizada, y no puramente registral.

 

103.       En el auto de pruebas proferido por el magistrado ponente, se cuestionó a la accionada si “existe la posibilidad de que varias personas estén autorizadas para el desarrollo de la actividad en un mismo lugar, a través de una especie de comunidad o sociedad de hecho”. Además, se le requirió que precisara “si existen habilitaciones únicamente individuales o colectivas, y el procedimiento para acceder a ellas en cada caso”[77]. Sin embargo, la accionada se limitó a establecer que el acuerdo define como titular a la persona natural debidamente inscrita en el RUV[78].

 

104.       Al respecto, la Sala debe insistir en que el carácter personalísimo del RUV y de los derechos fundamentales no impide valorar si la accionante desarrolló o no una actividad económica autónoma, visible, continua o conjunta en el espacio público, ni si la administración generó frente a ella una expectativa razonable de estabilidad. Por ello, en la jurisprudencia reiterada de este Tribunal, se ha establecido que los censos, registros y bases de datos de vendedores en el espacio público no pueden constituir obstáculos para la garantía de los derechos al trabajo y al mínimo vital de quienes ejercen dicha actividad. En este sentido, se ha explicado que si bien se trata de herramientas de política pública de diagnóstico y atención, “no pueden ser utilizados para definir la calidad de trabajador [en el espacio público] o la protección de derechos fundamentales como el trabajo y el mínimo vital”[79].

 

105.       Por consiguiente, para la Sala, la inclusión o no de los comerciantes en el RUV no puede tener la entidad de crear ni de extinguir, por sí solo, el principio de confianza legítima, que, como ya se dijo, debe constatarse en cada caso concreto. Esta precisión resulta relevante, en la medida en que la respuesta de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena sigue una lógica circular: solo se encuentran inscritos en el RUV quienes ya fueron reconocidos bajo el amparo de la confianza legítima y, a su vez, solo se reconoce dicha confianza legítima a quienes aparecen inscritos en dicho registro.  

 

106.       Por lo tanto, el RUV como instrumento de política pública de censo y registro para la inclusión, actualización o caracterización de los vendedores en el espacio público, no puede constituirse en un mecanismo de exclusión automática del principio de confianza legítima de aquellos comerciantes que no se encuentran incluidos en dicha base de datos. Por ello, cuando una persona alega la protección derivada del principio de confianza legítima, la administración no puede limitarse a constatar su ausencia en el registro, para descartar de plano dicha garantía. Por el contrario, está obligada a valorar integralmente las circunstancias del caso concreto, incluyendo las condiciones en que se desarrolló la actividad económica, su permanencia en el tiempo, la existencia de actuaciones u omisiones estatales que hubieran generado expectativas legítimas de continuidad, y cualquier otro elemento relevante para determinar si existe una situación constitucionalmente protegible.

 

107.       Una política pública sobre vendedores en el espacio público no puede entonces proteger únicamente a quienes ya fueron inscritos exitosamente por una base de datos oficial, sino que debe prever mecanismos de actualización, revisión, corrección de errores y evaluación de casos no registrados, como se advierte de la jurisprudencia existente en la materia[80].

 

108.       (iii) Además, y frente al caso concreto, el distrito tenía otras obligaciones de protección respecto de la señora Rosalba Julio Pérez, como sujeto de especial protección constitucional, frente a la cual debía y debe activar otros mecanismos de protección social a su alcance. En este caso, se esperaba de la accionada verificar las circunstancias de ella antes de su desalojo y frente a la solicitud que formuló. Pero, además, debía analizar si la accionante podía ser parte de otros programas de su oferta institucional, en consideración a su estado de vulnerabilidad, el cual exige del Estado una especial protección.

 

109.       Conforme a todo lo anterior, la Sala considera que la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena vulneró el principio de la confianza legítima de la señora Rosalba Julio Pérez, lo que derivó en el desconocimiento de sus derechos al trabajo y al mínimo vital. En consecuencia, se ordenará a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena que:

 

110.       (i) Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, realice un nuevo estudio socioeconómico a la accionante dentro de la franja horaria en la que usualmente despliega su actividad, esto es, en horas de la noche. Lo anterior, con el objeto de que verifique el cumplimiento o no de los requisitos de la señora Rosalba Julio Pérez para su inscripción en el Registro Único de Vendedores Informales. En caso de que la accionante sea inscrita en el RUV, deberá estudiar si se acreditan los demás requisitos establecidos en el Acuerdo 040 de 2006, para su inclusión en los programas de recuperación del espacio público y formalización económica allí dispuestos. Para lo anterior, deberá tener en cuenta las pruebas que allegó la accionante al presente trámite de tutela, y todas aquellas que le sean relacionadas con posterioridad.

 

111.       La accionante podrá continuar con el ejercicio de su actividad económica en el lugar en el que tradicionalmente la ha desarrollado, hasta tanto se cumpla con la verificación dispuesta en el numeral anterior, y dado el caso, y teniendo en cuenta su resultado, se le ofrezca, entre otras, una alternativa de protección, fortalecimiento económico, formación empresarial o relocalización, que tenga en cuenta su formación, capacidades, el tipo de actividad que ha venido desarrollando, la participación de los miembros de su núcleo familiar y la posibilidad real de preservar su mínimo vital.

 

112.       (ii)  Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, verifique si la accionante cumple con los requisitos para acceder a otros programas de atención social a los que podría aspirar y, en caso de encontrarse acreditados, inicie de inmediato los trámites pertinentes para que le sea otorgada la condición de beneficiaria, incluyendo, dado el caso, a su núcleo familiar.

 

113.       La Sala igualmente considera relevante remitir copia de la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación y a la Personería Distrital de Cartagena, para que, de acuerdo con sus competencias[81], verifiquen el cumplimiento de la sentencia y remitan al juez de primera instancia un informe completo sobre el seguimiento efectuado.

 

114.       De otra parte, la Sala resalta que la accionada indicó que asistió los días 18, 21, 25 y 28 de julio y 1 de agosto de 2025, en horas de la mañana, a la Plaza de la Trinidad del barrio Getsemaní, con el fin de realizarle un estudio socioeconómico a la accionante, sin embargo, precisó que no fue posible ubicarla en su puesto de trabajo. Sobre esta circunstancia en específico, se advierte que la accionante informó que desarrolla su actividad económica de 7 p.m. a 2 a.m. Por lo tanto, resulta evidente que dichas visitas se adelantaron en un horario diferente al que la accionante ocupa el espacio público. Es cierto que en este hecho no se centró la negativa del distrito a la accionante, pero sí le permite a la Sala advertir esta situación y evitar que se presente de nuevo. Por ello, prevendrá a la accionada que contemple en sus actividades, censos y visitas a los comerciantes en el espacio público, que la informalidad laboral es un fenómeno heterogéneo que se desarrolla en diferentes franjas horarias.

 

115.       Por último, se exhortará a la Alcaldía Mayor de Cartagena para que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias evalúe la necesidad de revisar y actualizar los instrumentos locales de política pública relacionados con la recuperación del espacio público, la formalización económica y la atención de las personas que ejercen actividades comerciales en dicho espacio, en especial el Acuerdo 040 de 2006 y las disposiciones que lo desarrollan, a la luz de nuevos textos normativos, como los previstos en la Ley 1988 de 2019 y el Decreto 801 de 2022, y los avances en los precedentes de la jurisprudencia constitucional sobre la confianza legítima, el enfoque diferencial, la caracterización integral de los vendedores, las alternativas reales de reubicación, la protección del mínimo vital y la reincorporación social[82], recopilados en esta providencia y en la sentencia T-211 de 2025, entre otras. Lo anterior, sin perjuicio del deber de acudir al Concejo Distrital de Cartagena, en caso de que se pretenda modificar o derogar normas adoptadas por dicha corporación pública.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

 

 

RESUELVE

 

Primero: REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 8 de octubre de 2025, el Juzgado 4 Civil del Circuito de Cartagena, que a su vez revocó la sentencia del 4 de septiembre de 2025 del Juzgado 6 Civil Municipal de Cartagena y, en su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital de la señora Rosalba Julio Pérez, en concordancia con la protección derivada del principio constitucional de confianza legítima.

 

Segundo: ORDENAR a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, realice un nuevo estudio socioeconómico a la accionante dentro de la franja horario en la que usualmente despliega su actividad, esto es, en horas de la noche (7 p.m. a 2 a.m.). Lo anterior, con el objeto de que verifique el cumplimiento de los requisitos de la señora Rosalba Julio Pérez para su inscripción en el Registro Único de Vendedores Informales, relacionados con la antigüedad, permanencia y continuidad en la labor de vendedora o comerciante en el espacio público de la Plaza de la Trinidad. En caso de que la accionante sea inscrita en el RUV, deberá estudiar si se acreditan los demás requisitos establecidos en el Acuerdo 040 de 2006, para su inclusión en los programas de recuperación del espacio público y formalización económica allí dispuestos. Para lo anterior, deberá tener en cuenta las pruebas que allegó la accionante al presente trámite de tutela, y todas aquellas que le sean relacionadas con posterioridad.

 

La accionante podrá continuar con el ejercicio de su actividad económica en el lugar en el que tradicionalmente la ha desarrollado, hasta tanto se cumpla con la verificación dispuesta en el numeral anterior, y dado el caso, y teniendo en cuenta su resultado, se le ofrezca, entre otras, una alternativa de protección, fortalecimiento económico, formación empresarial o relocalización, que tenga en cuenta su formación, capacidades, el tipo de actividad que ha venido desarrollando, la participación de los miembros de su núcleo familiar y la posibilidad real de preservar su mínimo vital.

 

Tercero: ORDENAR a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena que, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, verifique si la accionante cumple con los requisitos para acceder a otros programas de atención social a los que podría aspirar y, en caso de encontrarse acreditados, inicie de inmediato los trámites pertinentes para que le sea otorgada la condición de beneficiaria, incluyendo, dado el caso, a su núcleo familiar.

 

Cuarto: PREVENIR a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad de Cartagena para que, en el desarrollo de sus actuaciones de caracterización, censo y verificación, tenga en cuenta que las actividades económicas desarrolladas en el espacio público pueden llevarse a cabo en distintas franjas horarias, y adecúe sus diligencias a dicha realidad, con la finalidad de garantizar una valoración efectiva de las condiciones particulares de los comerciantes.

 

Quinto: REMITIR copia de la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación y a la Personería Distrital de Cartagena, para que, de conformidad con sus competencias, verifiquen el cumplimiento de la sentencia y remitan al juez de primera instancia un informe completo sobre el seguimiento efectuado, ya sea de forma individual o de manera colectiva, en un plazo máximo de dos (2) meses siguientes a las fechas dispuestas para el cumplimiento de las órdenes segundo y tercero decretadas en esta providencia.

 

Sexto: EXHORTAR a la Alcaldía Mayor de Cartagena para que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias evalúe la necesidad de revisar y actualizar los instrumentos locales de política pública relacionados con la recuperación del espacio público, la formalización económica y la atención de las personas que ejercen actividades comerciales en dicho espacio, en especial el Acuerdo 040 de 2006 y las disposiciones que lo desarrollan, a la luz de nuevos textos normativos, como los previstos en la Ley 1988 de 2019 y el Decreto 801 de 2022, y los avances en los precedentes de la jurisprudencia constitucional sobre la confianza legítima, el enfoque diferencial, la caracterización integral de los vendedores, las alternativas reales de reubicación, la protección del mínimo vital y la reincorporación social, recopilados en esta providencia y en la sentencia T-211 de 2025, entre otras. Lo anterior, sin perjuicio del deber de acudir al Concejo Distrital de Cartagena, en caso de que se pretenda modificar o derogar normas adoptadas por dicha corporación pública.

 

Séptimo: DESVINCULAR del trámite de la referencia a la Asociación de Vendedores de la Plaza de la Trinidad (ASOVENPLAZT) por carecer de legitimación en la causa por pasiva, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

 

Octavo: por Secretaría General de la Corte, LÍBRENSE las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Con salvamento parcial de voto

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

ARIEL SUAREZ FRANCO

Secretario General - Delegación de funciones

 

 

 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA

NATALIA ÁNGEL CABO

A LA SENTENCIA T-201/26

 

 

Referencia: expediente T-11.709.103

 

Asunto: acción de tutela interpuesta por Rosalba Julio Pérez contra la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias - Gerencia de Espacio Público y Movilidad

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

 

En este caso, acompaño la decisión de amparar los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital de la señora Rosalba Julio Pérez, quien es vendedora en el espacio público. Esto en concordancia con la protección derivada del principio constitucional de confianza legítima. También comparto la orden impartida a la Alcaldía de Cartagena para que evalúe, dentro de sus competencias, si la accionante cumple los requisitos para acceder a los programas de fortalecimiento económico, formación empresarial y demás medidas de atención social.

 

Sin embargo, salvo parcialmente mi voto porque considero que la Corte debió ordenar directamente la inclusión de la accionante en el Registro Único de Vendedores Informales (RUV). La sentencia tuvo por acreditados los elementos materiales de su confianza legítima, pero dejó en manos de la misma autoridad que desconoció esa protección la posibilidad de volver a examinar la antigüedad, permanencia y continuidad de la actividad de la señora Julio Pérez. En mi criterio, esta decisión limitó la eficacia del amparo, pues la sometió a una nueva valoración administrativa sobre hechos que la Corte ya había tenido por probados.

 

I.                  La Corte tuvo por acreditada la confianza legítima y no debió someter sus presupuestos a una nueva valoración administrativa

 

La sentencia estableció que la señora Julio Pérez ejerció durante más de treinta años una actividad económica en la Plaza de la Trinidad de Cartagena; que lo hizo de manera pública, visible y continua, bajo la tolerancia prolongada de la administración; que actuó de buena fe; y que ella y su núcleo familiar dependían de esa actividad para satisfacer su mínimo vital.

 

A partir de esos elementos, la Corte concluyó expresamente que la Gerencia de Espacio Público y Movilidad vulneró el principio de confianza legítima y, como consecuencia, los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital de la accionante. También reprochó que la entidad se hubiera limitado a constatar que la señora Julio Pérez no figuraba en el RUV, sin examinar materialmente si debía estar incluida en ese registro.

 

Pese a lo anterior, el ordinal segundo de la decisión ordenó a la autoridad accionada verificar nuevamente la antigüedad, permanencia y continuidad de la actividad para determinar si procedía su inscripción. Esos elementos ya habían sido valorados por la Corte. Por ello, someterlos nuevamente al examen de la administración permite reabrir una cuestión definida judicialmente y traslada a la accionante la carga de demostrar circunstancias que ya habían sido probadas.

 

No desconozco que varias de las pruebas relevantes fueron aportadas o complementadas durante el trámite de tutela y en sede de revisión. Sin embargo, esa circunstancia no justificaba limitar el remedio, pues la Corte las consideró suficientes para declarar configurada la confianza legítima. Además, durante el trámite de revisión, la entidad accionada intervino y tuvo la oportunidad de conocer las pruebas y ejercer su derecho de defensa. De manera que no se trató de pruebas ajenas al contradictorio ni obtenidas en circunstancias que solo pudieran ser valoradas posteriormente.

 

Además, la propia sentencia constató que la actuación administrativa previa se concentró en verificar la ausencia de la accionante en la base de datos y en realizar visitas durante horarios distintos de aquellos en los que ejercía su actividad. Esa actuación fue insuficiente para garantizar una valoración integral de sus circunstancias. En esas condiciones, no resultaba razonable encomendar a la autoridad accionada un nuevo examen de los mismos elementos que había omitido considerar adecuadamente y que la Corte ya había tenido por acreditados.

 

II.               La inclusión directa en el RUV no habría menoscabado las competencias del Distrito

 

Ordenar la inclusión directa de la accionante en el RUV no habría implicado sustituir a la administración en el ejercicio de sus competencias. La Alcaldía habría conservado la facultad de verificar los requisitos adicionales previstos en el Acuerdo 040 de 2006 para determinar, de manera motivada, si la señora Julio Pérez podía acceder a los programas de fortalecimiento económico, formación empresarial, relocalización u otras medidas de atención social. Asimismo, la autoridad distrital habría mantenido intactas sus atribuciones constitucionales y legales para proteger la integridad y la destinación común del espacio público.

 

Sin embargo, la antigüedad, permanencia y continuidad de la actividad ya habían sido acreditadas, de acuerdo con la valoración realizada por la Corte. Por esa razón, la accionante no debía quedar sometida a un nuevo trámite ni a una nueva decisión administrativa sobre esos mismos elementos. Según el artículo 23 del Decreto 2591 de 1991, la efectividad de la tutela exige que las órdenes judiciales desactiven la causa concreta de la vulneración para garantizar el pleno goce del derecho, y, cuando sea posible, restablecer la situación anterior a la vulneración.

 

En este caso, no bastaba con reconocer la confianza legítima, sino que era necesario impedir que la ausencia de inscripción en el RUV sirviera nuevamente como fundamento para desconocer esa protección e impedir a la accionante desarrollar la actividad de la que depende su mínimo vital. Sobre todo, si se tiene en cuenta que las personas que realizan sus actividades de ventas en el espacio público enfrentan circunstancias de vulnerabilidad económica causadas por las barreras de acceso a alternativas académicas o laborales[83], como lo ha reconocido esta Corporación.

 

Por estas razones, considero que la Sala debió ordenar la inclusión directa de la señora Julio Pérez en el RUV. Esa determinación no habría impedido al Distrito verificar los requisitos adicionales para el acceso a los programas previstos en el Acuerdo 040 de 2006 ni ejercer sus competencias de protección del espacio público. Habría evitado, en cambio, que la ausencia en el registro pudiera volver a ser utilizada para desconocer una confianza legítima que la propia Corte tuvo por acreditada.

 

En esos términos salvo parcialmente mi voto.

 

Fecha ut supra.

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada