REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Sexta de Revisión

 

SENTENCIA T-207 DE 2026

 

Referencia: expedientes T-11.605.180 y T-11.721.320 acumulados.

 

Asunto: acciones de tutela interpuestas por Carlos y Elisa en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y otros.

 

Tema: acciones de tutela que persiguen la adopción de medidas inmediatas en trámites de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas respecto de inmuebles no microfocalizados por razones de seguridad.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Síntesis de la decisión: En esta oportunidad, la Sala Sexta de Revisión estudió dos acciones de tutela promovidas por víctimas de desplazamiento forzado cuyas solicitudes de restitución de tierras permanecían sin decisión de fondo por encontrarse en zonas no microfocalizadas por razones de seguridad. Luego de encontrar acreditados los requisitos de procedibilidad en los dos expedientes, la Sala concluyó que la falta de microfocalización puede justificar la imposibilidad de adelantar ciertas actuaciones en terreno, pero no autoriza a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas a mantener indefinidamente las solicitudes sin una respuesta clara, actualizada, motivada y compatible con el enfoque diferencial.

 

En consecuencia, en el expediente T-11.605.180 confirmó parcialmente el amparo del derecho de petición y adicionó la protección de los derechos al debido proceso administrativo y al acceso efectivo a la restitución de tierras. En el expediente T-11.721.320 revocó la decisión que declaró improcedente la tutela y amparó los derechos al debido proceso administrativo, de petición y al acceso efectivo a la restitución.

 

Como remedio constitucional, la Sala ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas concretar y comunicar la ruta administrativa aplicable a cada solicitud, explicar los efectos reales de la priorización reconocida, activar las gestiones necesarias con la Agencia Nacional de Tierras en el caso de la señora Elisa y orientar a los accionantes en lenguaje claro. También previno a la entidad para que, en adelante, no mantenga solicitudes en zonas no microfocalizadas en situación de indefinición, especialmente cuando correspondan a personas mayores, víctimas del conflicto armado o personas en condiciones de especial vulnerabilidad. Finalmente, ordenó a la Procuraduría General de la Nación realizar el seguimiento de las medidas generales adoptadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para dar cumplimiento a la orden de prevención contenida en el ordinal decimoquinto.

 

Bogotá, D. C., catorce (14) de julio de dos mil veintiséis (2026).

 

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera, y los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Vladimir Fernández Andrade quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

I.                  ACLARACIÓN PREVIA

 

En atención a que en los procesos de la referencia se encuentran involucrados derechos fundamentales de víctimas del conflicto armado y que, por ende, se puede ocasionar un daño a su intimidad, se registrarán dos versiones de esta sentencia. Una con los nombres reales que la Secretaría General de la Corte remitirá a las partes y autoridades involucradas, y otra con nombres ficticios que seguirá el canal previsto por esta corporación para la difusión de información pública. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en las leyes 1712 de 2014 y 1581 de 2012^[1], el Reglamento de la Corte Constitucional y la Circular Interna N.º 10 de 2022.

 

II.              TABLA DE CONTENIDO

I.     ACLARACIÓN PREVIA   2

II.       TABLA DE CONTENIDO   2

III.      ANTECEDENTES  4

1.    Expediente T-11.605.180  4

1.1.     Hechos relevantes  4

1.2.     Trámite de la acción de tutela  5

1.2.1.      Instancias  6

2.    Expediente T-11.721.320  7

2.1.     Hechos relevantes  7

2.2.     Trámite de la acción de tutela  8

2.2.1.      Instancias  10

3.    Trámite de selección  11

4.    Actuaciones adelantadas en sede de revisión  12

Tabla I. Síntesis de respuestas al auto de pruebas  14

IV.      CONSIDERACIONES  21

1.    Competencia  22

2.    Requisitos de procedibilidad de las acciones de tutela  22

2.1.     Legitimación en la causa por activa  22

2.2.     Legitimación en la causa por pasiva  22

2.3.     Inmediatez  24

2.4.     Subsidiariedad  25

3.    Cuestión previa, delimitación de los casos, planteamiento de los problemas jurídicos y esquemas de resolución  27

3.1.     Análisis de la carencia actual de objeto por situación sobreviniente  27

3.2.     Delimitación de los asuntos objeto de pronunciamiento  29

3.3.     Planteamiento de los problemas jurídicos y esquemas de resolución  31

4.    Marco constitucional y legal del proceso de restitución de tierras. Reiteración jurisprudencial y normativa  33

4.1.     La etapa administrativa: principios, trámite y microfocalización  34

Tabla II. Síntesis de las actuaciones más relevantes de la etapa administrativa  36

4.2.     La etapa judicial 36

Tabla III. Síntesis de las actuaciones más relevantes de la etapa judicial 37

4.3.     La microfocalización: función, límites y mecanismos alternativos  38

5.    Obligaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas frente a las solicitudes de inscripción en zonas que no han sido microfocalizadas  42

6.    Derechos de las víctimas a la restitución de tierras y reparación integral con enfoque diferencial e interseccional. Reiteración de jurisprudencia  45

7.    Derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a presentar peticiones ante las autoridades. Reiteración jurisprudencial 49

8.    Análisis de los casos concretos  51

8.1.     Expediente T-11.605.180  51

8.2.     Expediente T-11.721.320  58

8.3.     Consideraciones finales  67

V.        DECISIÓN   68

 

 

III.           ANTECEDENTES

 

1.        Expediente T-11.605.180

 

1.1.          Hechos relevantes[2]

 

1.                 El señor Carlos alegó ser víctima del conflicto armado por hechos victimizantes de desplazamiento forzado, ocurridos en los años 1995 y 2008, el primero en La Vereda, y el segundo El Barrio; los cuales le obligaron a abandonar los inmuebles donde residía junto con su familia. Además, sostuvo estar diagnosticado con “epicondilitis medial, antecedente quirúrgico de mi rodilla izquierda y encefalomalacia en la región frontobasal derecha”[3].

 

2.                 Refirió que fue incluido en el Registro Único de Víctimas (RUV) y que presentó solicitudes de restitución de tierras ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (URT), radicados 1, 2, 3 y 4[4].

 

3.                 Indicó que la URT no ha dado continuidad a sus solicitudes de restitución de tierras, debido a la inexistencia de condiciones de seguridad y mantenimiento del orden público en El Barrio y La Vereda, lo que ha impedido avanzar en el estudio formal de su solicitud, así como en la implementación de la política pública de restitución de tierras en dichas zonas[5].

 

4.                 Relató que el 19 de marzo de 2024, presentó una petición ante la URT solicitando, entre otras cosas, (i) que se le informara sobre la microfocalización de los predios de los que pretende la restitución, (ii) que se continuara con los trámites de acuerdo con los términos legales para su cumplimiento, y (iii) que se priorizara su caso, teniendo en cuenta su condición de persona mayor[6].

 

5.                 El 5 de abril de 2024, la URT respondió a la petición del accionante e informó que en las áreas de La Ciudad y El Municipio de Antioquia donde se encuentran los predios objeto de la solicitud no existen las condiciones de seguridad adecuadas para adelantar la verificación de los requisitos establecidos en la Ley 1448 de 2011[7] y que la zona no se encuentra microfocalizada.

 

6.                 Posteriormente, el 30 de noviembre de 2024 presentó peticiones ante las secretarías de seguridad y justicia, asuntos institucionales, y gobierno, de la Gobernación de Antioquia, así como ante la Secretaría de gobierno y gestión del gabinete de la Alcaldía de La Ciudad, y ante la Secretaría de gobierno de la Alcaldía de El Municipio de Antioquia, solicitando que en el marco de sus competencias le informaran, entre otras cosas, sobre: (i) la situación de seguridad actual, principales riesgos identificados, y la existencia de reportes recientes de hechos violentos, amenazas o desplazamientos forzados, o la presencia de grupos armados ilegales, en La Vereda, ubicada en El Corregimiento de El Municipio de Antioquia, y en El Barrio de La Ciudad; (ii) las acciones implementadas por las autoridades para mitigar los riesgos; (iii) la existencia de informes o estadísticas de seguridad correspondientes a los años 2023 y 2024; y (iv) la existencia de programas de atención o protección para poblaciones vulnerables y víctimas del conflicto armado en dichos territorios[8].

 

7.                 Relata el accionante que, de las respuestas a sus solicitudes, observó que las autoridades coinciden en que persisten escenarios de disputa entre grupos organizados al margen de la ley en los territorios en los que solicitó la restitución de tierras, lo que evidencia que no existen condiciones adecuadas de seguridad que permitan el retorno de las familias desplazadas[9].

 

8.                 El 20 de febrero de 2025, el accionante presentó una nueva petición a la URT solicitando la garantía de su derecho a la restitución de tierras, alegando que la falta de microfocalización no puede ser una justificación para perpetuar la exclusión y el desamparo de una persona en su condición, que requiere atención prioritaria. El 10 de marzo siguiente, la URT dio respuesta al requerimiento e indicó que, si bien su caso fue clasificado como de alta prioridad, no existe una fecha cierta ni un cronograma concreto para avanzar en la etapa administrativa de su solicitud de restitución.

 

9.                 El actor alegó encontrarse en condición de vulnerabilidad extrema, derivada de su condición de persona mayor y la imposibilidad de acceder a recursos económicos. Además, dentro de su grupo familiar está su nieto, persona con discapacidad múltiple, física, intelectual y psicosocial[10].

 

1.2.          Trámite de la acción de tutela

 

10.            El 15 de julio de 2025, el señor Carlos actuando en nombre propio, instauró acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (URT) al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la reparación integral, a la restitución de tierras, a la igualdad material, a la dignidad humana, al debido proceso, y de acceso a la administración de justicia[11].

 

11.            En el escrito de tutela, el accionante solicitó ordenar a la URT: (i) adoptar las medidas necesarias, con carácter inmediato y prioritario, para avanzar en el trámite de las solicitudes de restitución de tierras con radicados 1, 2, 3 y 4, mediante la implementación de mecanismos alternativos, aun ante la ausencia de microfocalización; (ii) adelantar el trámite administrativo pertinente para presentar la demanda de restitución de tierras a su favor, ante el Juez Civil del Circuito de Restitución de Tierras con la mayor celeridad posible; (iii) garantizar el enfoque diferencial en la resolución de su caso, atendiendo a su condición de persona mayor y víctima del conflicto armado, así como por la discapacidad de su nieto; (iv) establecer medidas administrativas y operativas que eviten que casos similares al suyo sean postergados indefinidamente; (v) brindarle asistencia técnica, jurídica y psicosocial para garantizar el éxito del proceso de restitución de tierras y mitigar los impactos emocionales y económicos derivados de la larga espera; y (vi) realizar un seguimiento estricto al cumplimiento de la sentencia, con informes periódicos de avance hasta que se logre la efectiva restitución[12].

 

12.            El 15 de julio de 2025, el Juzgado de Familia admitió la acción de tutela[13] y dio traslado a la URT. Sin embargo, dicha autoridad, a pesar de haber sido notificada adecuadamente, no dio respuesta al requerimiento[14].

 

1.2.1.   Instancias

 

13.            Sentencia de primera instancia. El 28 de julio de 2025, el Juzgado de Familia declaró improcedente la acción, al considerar insatisfecho el requisito de subsidiariedad, pues no advirtió un perjuicio irremediable. Sostuvo que en el caso objeto de estudio, la accionada había contestado las diferentes solicitudes del accionante, informándole de los motivos por los cuales no había logrado un avance significativo en el trámite de restitución de tierras. En este sentido, concluyó que el actor podía acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para defender sus intereses[15].

 

14.            Impugnación. Inconforme con la decisión, el accionante impugnó el 5 de agosto de 2025. Reiteró los hechos y fundamentos expuestos en la tutela, alegó que el mecanismo ordinario no resultaba eficaz para garantizar sus derechos y no atendía a su condición de vulnerabilidad y cuestionó que no se hubiese aplicado la presunción de veracidad de la tutela ante la falta de respuesta de la URT[16].

 

15.            Sentencia de segunda instancia. El 10 de septiembre de 2025, la Sala de Familia del Tribunal revocó la decisión de primera instancia que había declarado improcedente la acción de tutela y en su lugar, concedió el amparo del derecho de petición del accionante. Para el Tribunal, aunque la URT había respondido previamente las solicitudes del actor, dichas respuestas no satisfacían las exigencias constitucionales de claridad, suficiencia y fondo, pues se limitaron a invocar la falta de condiciones de seguridad y de microfocalización sin explicar de manera concreta las medidas adoptadas para definir la procedencia de la inscripción de los predios reclamados en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.

 

16.            No obstante, el Tribunal precisó que la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para ordenar directamente la inscripción de los predios en el registro ni la restitución o entrega de las tierras reclamadas, pues esas decisiones corresponden al trámite especial previsto en la Ley 1448 de 2011, compuesto por una etapa administrativa ante la URT y una etapa judicial ante los jueces especializados en restitución de tierras. Por ello, la orden se limitó a disponer que la URT, dentro de los quince días siguientes a la notificación del fallo, emitiera una respuesta completa, clara y de fondo a la petición del accionante, indicando las actuaciones adelantadas para resolver materialmente su solicitud.

 

2.                 Expediente T-11.721.320

 

2.1.          Hechos relevantes[17]

 

17.            La señora Elisa manifestó que, mediante la Resolución de 2021[18], la URT la reconoció como “beneficiaria de la restitución de un predio rural ubicado en La Vereda del Municipio, Meta, con una extensión de 5 hectáreas”[19]. Además, señaló que en dicho acto administrativo la entidad ordenó la inscripción de una medida de protección preventiva en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA). No obstante, afirmó que, hasta la fecha, no se ha realizado la entrega material del inmueble ni se le ha permitido ejercer su posesión efectiva, debido a la existencia de razones de seguridad y a la persistencia del conflicto armado en la zona.

 

18.            Indicó que se encuentra en situación de desplazamiento forzado desde el año 2008 y que tiene 60 años. Agregó que su estado de salud se ha deteriorado y que requiere atención médica constante, la cual, según afirmó, no puede recibir en el lugar en el que se ubica el predio reconocido. En este sentido, explicó que ha sido campesina durante toda su vida y que su propósito es continuar trabajando la tierra. Por esa razón, manifestó que rechazaba cualquier compensación económica como sustituto de la restitución material del predio, pues su interés consistía en desarrollar un proyecto productivo de piscicultura que garantizara su sustento y el de su familia[20].

 

19.            El 1 de octubre de 2024, solicitó a la URT la reubicación del predio en otro municipio seguro y cercano a El Municipio de Residencia, que tuviera aptitud para piscicultura, así como la implementación de proyectos productivos y la entrega de un informe de seguridad, con fundamento en la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4800 de 2011[21]. Sin embargo, a través de respuesta del 17 de febrero de 2025, la entidad reconoció la inscripción del predio en el RUPTA, pero indicó que la zona no se encontraba microfocalizada, por lo que no era posible avanzar en el proceso de restitución. En criterio de la accionante, esa respuesta no propuso una alternativa de reubicación ni una medida efectiva para la satisfacción de sus derechos[22].

 

2.2.          Trámite de la acción de tutela

 

20.            El 15 de agosto de 2025, la señora Elisa instauró acción de tutela, en nombre propio, en contra de la Dirección Territorial Meta de la URT y de la Agencia Nacional de Tierras. En su criterio, dichas entidades vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, la seguridad personal, la vivienda digna, la salud, el mínimo vital, el proyecto de vida campesino y la reparación integral. Como fundamento de la solicitud, sostuvo que, a pesar de haber sido reconocida previamente como beneficiaria de restitución, no se le había entregado materialmente el predio ni se había adoptado una alternativa de reubicación que garantizara condiciones de seguridad[23].

 

21.            En el escrito de tutela, la accionante solicitó que se ordenara a la URT y a la ANT reubicarla en un predio seguro dentro del departamento del Meta, prioritariamente en municipios cercanos a El Municipio de Residencia, con características similares al adjudicado y aptitud para desarrollar un proyecto de piscicultura de tilapia. Asimismo, pidió que la reubicación garantizara condiciones de acceso a salud, agua potable y seguridad; que se implementara un proyecto productivo de piscicultura como medida de reparación integral; y que se le entregara un plan individual de restitución, con cronograma y reportes periódicos al juez cada treinta días. También solicitó que se fijara un plazo máximo de tres meses para la entrega efectiva del predio reubicado, que se adoptaran medidas cautelares de apoyo temporal en especie, como el acceso a un predio en arriendo pagado por el Estado mientras se concretaba la reubicación, y que se dejara constancia expresa de su rechazo a cualquier compensación económica como sustituto de la restitución material de la tierra[24].

 

22.            Mediante auto del 15 de agosto de 2025, el Juzgado Civil admitió la acción de tutela[25]. En la misma providencia, vinculó a la URT, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), a la ESE y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Asimismo, tuvo como pruebas las documentales aportadas y ordenó notificar a las partes para que rindieran informe sobre los hechos materia de la solicitud de amparo.

 

23.            El 21 de agosto de 2025, la URT solicitó declarar improcedente la acción de tutela por inexistencia de vulneración de derechos fundamentales. Expuso que la solicitud de la accionante, identificada con el ID 5 y relacionada con un predio ubicado en El Municipio del Meta, se encontraba en una zona no microfocalizada, razón por la cual no era posible iniciar el estudio formal del trámite administrativo de restitución. Señaló que esta situación obedecía a la ausencia de condiciones de seguridad y de retorno en el territorio, conforme a los conceptos emitidos por la Fuerza Pública, y no a una falta de gestión institucional[26].

 

24.            La entidad agregó que los días 25 de abril y 13 de agosto de 2025 se realizaron sesiones del Comité Operativo Local de Restitución de Tierras y que en dichas reuniones se concluyó que persistía la presencia de estructuras armadas ilegales en la zona rural de El Municipio del Meta, especialmente en La Vereda del Municipio y en otras veredas aledañas. Según la URT, esa circunstancia impedía el ingreso de los equipos técnicos y hacía necesario aplazar la microfocalización hasta que existieran garantías suficientes de seguridad. Asimismo, indicó que no existía una orden judicial a favor de la accionante para la implementación de un proyecto productivo y que la petición presentada el 1 de octubre de 2024 fue respondida mediante oficio del 17 de febrero de 2025, en el que se explicó el procedimiento legal de restitución y la necesidad de que el área estuviera microfocalizada para avanzar en el trámite.

 

25.            El 20 de agosto de 2025, la ANT solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. Sostuvo que la controversia se relacionaba con la ejecución de una resolución expedida por la Unidad de Restitución de Tierras y con actuaciones propias del procedimiento de restitución y del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, materias que, en su criterio, escapaban a sus competencias legales. Bajo ese panorama, afirmó que no era la autoridad llamada a atender las pretensiones de la accionante ni a pronunciarse sobre la actuación desplegada por la URT, por lo que no podía atribuírsele la vulneración alegada[27].

 

26.            El mismo día, la UARIV solicitó declarar improcedente la acción de tutela o, en subsidio, negar el amparo respecto de esa entidad y ordenar su desvinculación. Señaló que la accionante se encontraba incluida en el Registro Único de Víctimas por el hecho victimizante de desplazamiento forzado. Sin embargo, sostuvo que carecía de competencia legal para decidir sobre las pretensiones formuladas en la tutela, relacionadas con la reubicación en un predio, las condiciones materiales de esa reubicación, la implementación de un proyecto productivo, la adopción de un plan individual de restitución y la entrega de medidas temporales en especie[28].

 

27.            El 22 de agosto de 2025, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó su desvinculación por falta de competencia, al considerar que no le correspondía atender las pretensiones relacionadas con el proceso de restitución ni con la reubicación de la accionante en un predio. Posteriormente, el 26 de agosto de 2025, en un segundo pronunciamiento, precisó que la entidad competente para pronunciarse sobre la implementación de un proyecto productivo de piscicultura es la Agencia de Desarrollo Rural, de conformidad con el Decreto 2364 de 2015. Por esa razón, solicitó la vinculación de dicha agencia al trámite y reiteró su solicitud de desvinculación[29].

 

28.            La vinculada ESE no contestó la acción de tutela.

 

2.2.1.   Instancias

 

29.            Sentencia de primera instancia. El 1 de septiembre de 2025, el Juzgado Civil, concedió el amparo solicitado por la señora Elisa. Consideró que, si bien la URT había dado respuesta a la petición presentada por la accionante el 1 de octubre de 2024, dicha contestación no satisfizo integralmente lo solicitado. En particular, advirtió que la entidad no le informó si era posible priorizar su reubicación en otro predio ni acreditó haber adelantado un estudio previo sobre la viabilidad de realizar actuaciones sin microfocalización[30]. En consecuencia, ordenó a la Dirección Territorial Meta de la URT que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, adelantara las gestiones necesarias para realizar el estudio dirigido a verificar la posibilidad de adelantar actuaciones sin microfocalización. Asimismo, dispuso que los resultados de dicho estudio fueran entregados dentro de los quince días hábiles siguientes, siempre que existieran condiciones de seguridad para ello.

 

30.            Impugnación. El 9 de septiembre de 2025, la URT impugnó la sentencia de primera instancia[31]. Solicitó declarar la nulidad de lo actuado por indebida integración del contradictorio, al considerar que el juzgado omitió vincular a las autoridades de la Fuerza Pública responsables de garantizar la seguridad y el orden público en la zona del predio ubicado en El Municipio del Meta. A su juicio, dicha vinculación era necesaria, pues la orden impartida estaba condicionada a la existencia de condiciones de seguridad.

 

31.            En subsidio, pidió revocar el fallo por inexistencia de un hecho vulnerador imputable a la entidad. Sostuvo que la imposibilidad de avanzar en el trámite administrativo no obedecía a una omisión de la URT, sino a las graves condiciones de seguridad y orden público en la zona, las cuales impedían adelantar diligencias de campo y realizar la microfocalización. Además, informó que, mediante oficio del 8 de septiembre de 2025, la Dirección Territorial Meta remitió un alcance a la respuesta del 17 de febrero de 2025. En dicho documento, reiteró que el área objeto de análisis no se encontraba microfocalizada por razones de seguridad, explicó las actuaciones adelantadas ante los comités operativos locales y de inteligencia, y señaló que continuaría realizando gestiones con el sector defensa hasta que existieran garantías para el retorno y para el ingreso de los equipos técnicos.

 

32.            Sentencia de segunda instancia. El 3 de octubre de 2025, la Sala Civil del Tribunal revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró improcedente la acción de tutela. En primer lugar, consideró que no se configuraba la nulidad por indebida integración del contradictorio alegada por la Unidad de Restitución de Tierras. Para el Tribunal, la eventual vinculación de la Fuerza Pública era apenas aparente y no afectaba la validez del trámite, pues correspondía a la propia Unidad gestionar la articulación institucional necesaria para obtener la información de seguridad requerida.

 

33.            En segundo lugar, señaló que la accionante pretendía, en esencia, ser reubicada en un predio con condiciones de seguridad y aptitud para la piscicultura. Sin embargo, estimó que la imposibilidad de avanzar en el trámite obedecía a una razón objetiva de seguridad pública en una zona no microfocalizada, circunstancia que descartaba una actuación dilatoria, arbitraria o de mala fe atribuible a las entidades accionadas. Finalmente, concluyó que la accionante no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, pues se limitó a invocar su situación personal sin aportar elementos probatorios que demostraran la inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad del daño alegado. Por esas razones, revocó el fallo de primer grado y declaró improcedente el amparo[32].

 

3.                 Trámite de selección

 

34.            El 21 de enero de 2026, la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera insistió en la selección del expediente T-11.605.180 ante la Sala de Selección de Tutelas Número Uno de la Corte Constitucional. En su criterio, el asunto refleja una situación de urgencia constitucional derivada de la condición de víctima del conflicto armado del accionante y de la demora administrativa prolongada que mantiene en suspenso su derecho a la restitución de tierras. En este sentido, afirmó que su revisión permitiría desarrollar el alcance del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, reiterar la obligación de protección reforzada de sujetos de extrema vulnerabilidad y establecer límites constitucionales a la parálisis administrativa basada en la microfocalización.

 

35.            El 30 de enero de 2026, la Sala de Selección de Tutelas Número Uno de la Corte Constitucional acumuló y seleccionó para revisión los expedientes T-11.605.180 y T-11.721.320, con fundamento en los criterios objetivos de “necesidad de pronunciarse sobre una determinada línea jurisprudencial” y “asunto novedoso”, así como en el criterio subjetivo de “urgencia de proteger un derecho fundamental”. Luego, por reparto, ambos asuntos fueron asignados a la Sala Sexta de Revisión, presidida por el magistrado Vladimir Fernández Andrade.

 

4.        Actuaciones adelantadas en sede de revisión

 

36.            En auto del 29 de abril de 2026, en ejercicio de las facultades probatorias previstas en el artículo 63 del Acuerdo 01 de 2025, Reglamento Interno de la Corte, y con el fin de recaudar, complementar y actualizar los elementos de juicio que obran en los expedientes, el magistrado ponente decretó la práctica de pruebas.

 

37.            En términos generales, observó que era necesario establecer con mayor precisión: (i) el estado actual de los trámites administrativos promovidos por los accionantes y la identificación de las solicitudes, radicados o expedientes asociados a cada caso; (ii) el alcance concreto de las actuaciones adelantadas por la URT en cada uno; (iii) la existencia, actualidad, contenido, autoridad emisora, alcance territorial y nivel de especificidad de las valoraciones de seguridad relevantes para la macrofocalización, microfocalización o desarrollo de actuaciones administrativas en cada caso; (iv) la periodicidad con la que dichas condiciones han sido reevaluadas; (v) si, de acuerdo con el marco normativo aplicable, se han identificado o evaluado alternativas administrativas, judiciales o interinstitucionales frente a las solicitudes formuladas por los accionantes; y (vi) la situación actual de vulnerabilidad socioeconómica, familiar, médica y territorial de los accionantes.

 

38.            Para ello, requirió a la URT[33] información sobre el estado actual de los trámites administrativos promovidos por los accionantes, las actuaciones adelantadas en cada caso, los criterios de priorización y enfoque diferencial aplicados o evaluados, las alternativas jurídicas, administrativas o técnicas disponibles y, en particular, la situación jurídica de la señora Elisa, incluida la diferencia entre la medida de protección inscrita en el RUPTA y la eventual inscripción en el RTDAF. Asimismo, ofició al Ministerio de Defensa Nacional, al Ejército Nacional y a la Policía Nacional[34] para que informaran sobre las condiciones actuales de seguridad y orden público en los territorios involucrados, así como sobre la existencia, alcance y actualización de conceptos, informes o evaluaciones relevantes para la microfocalización, el ingreso institucional o la realización de diligencias técnicas.

 

39.            También requirió a los accionantes[35] y a la UARIV[36] para que aportaran información sobre su situación actual de vivienda, salud, ingresos, composición familiar, redes de apoyo, acceso a ayudas estatales, medidas de atención o reparación recibidas y principales afectaciones derivadas del estado actual de sus trámites de restitución.

 

40.            Mediante informe del 21 de mayo de 2026, la Secretaría General indicó al despacho del magistrado sustanciador que, dentro del término establecido en el auto de pruebas, se recibieron las respuestas que se sintetizan a continuación[37].

 

Tabla I. Síntesis de respuestas al auto de pruebas

 

IV.           CONSIDERACIONES

 

41.            Con miras a resolver los presentes asuntos, la Sala seguirá el siguiente esquema: (i) se establecerá la competencia de la Sala para analizar los casos en concreto; (ii) se abordará el examen de procedibilidad de las acciones de tutela y en caso de que se supere esta etapa; (iii) se procederá con el planteamiento de los problemas jurídicos para finalmente hacer la revisión sustancial de la problemática planteada por los accionantes.

 

1.                 Competencia

 

42.            La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por el inciso 3 del artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del Auto del 30 de enero de 2026, proferido por la Sala de Selección Número Uno.

 

2.                 Requisitos de procedibilidad de las acciones de tutela

 

43.            De acuerdo con lo establecido en el Decreto Ley 2591 de 1991, para el ejercicio de la acción de tutela debe acreditarse el cumplimiento de ciertos requisitos, con el fin de establecer su procedencia y así poder pronunciarse sobre el fondo del asunto. Por esta razón, la Sala pasará a estudiar cada uno de los requisitos.

 

2.1.          Legitimación en la causa por activa^[49]

 

44.            En los asuntos objeto de revisión, la Sala encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por activa. En el expediente T-11.605.180, el señor Carlos instauró la acción de tutela en nombre propio, con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al acceso efectivo a la restitución de tierras, a la reparación integral, al debido proceso y de petición, entre otros, presuntamente vulnerados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.

 

45.            Por su parte, en el expediente T-11.721.320, la señora Elisa también promovió la acción de tutela directamente, al considerar afectados sus derechos fundamentales a la vida, la seguridad personal, la vivienda digna, la salud, el mínimo vital, el proyecto de vida campesino y la reparación integral, con ocasión de la falta de entrega material del predio reclamado o de una alternativa de reubicación en condiciones de seguridad. En consecuencia, ambos accionantes actúan como titulares de los derechos cuya protección solicitan, por lo que se satisface este presupuesto de procedibilidad.

 

2.2.          Legitimación en la causa por pasiva^[50]

 

46.            La Sala también encuentra satisfecho el requisito de legitimación en la causa por pasiva. En el expediente T-11.605.180, la acción de tutela se dirigió únicamente contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (URT), entidad a la que el accionante atribuye la falta de impulso efectivo de sus solicitudes de inscripción en el RTDAF y la presunta insuficiencia de las respuestas emitidas frente a sus peticiones. Dado que dicha entidad tiene a su cargo la etapa administrativa del procedimiento de restitución de tierras y la administración del referido registro, existe una relación directa entre sus competencias y la presunta vulneración alegada.

 

47.            En el expediente T-11.721.320, este presupuesto también se acredita respecto de la URT, pues la accionante cuestiona la falta de avance de su solicitud de restitución, la ausencia de entrega material o reubicación y la falta de adopción de medidas efectivas frente a su situación. Asimismo, se satisface frente a la Agencia Nacional de Tierras (ANT), por dos razones. De un lado, algunas de las pretensiones formuladas por la señora Elisa se relacionan con el acceso o reubicación en un predio y con actuaciones que podrían comprometer competencias asociadas a la administración y adjudicación de tierras rurales. De otro lado, de la información recaudada en sede de revisión se observa que el predio preliminarmente identificado figura a nombre de la Nación y que la continuidad de la validación predial depende de información sobre eventuales antecedentes o trámites de adjudicación que se encuentran dentro de sus competencias.

 

48.            La UARIV también se encuentra legitimada en la causa por pasiva en la medida en que la accionante está incluida en el Registro Único de Víctimas y alegó condiciones actuales de precariedad habitacional, ausencia de ingresos estables y barreras de acceso a la salud. Aunque esa entidad no es competente[51] para decidir sobre restitución, reubicación, acceso a tierras o proyectos productivos, lo cierto es que sí tiene atribuciones relacionadas con las medidas de asistencia, atención, ayuda humanitaria, estabilización socioeconómica y reparación administrativa.

 

49.            Ahora bien, en relación con la ESE y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Sala advierte que su vinculación al expediente resultaba razonable, en atención al contenido de los hechos, las pretensiones y los elementos probatorios aportados con la solicitud de amparo. En particular, la vinculación de la ESE se justificó porque la accionante alegó afectaciones a su derecho a la salud y aportó documentos médicos en los que se evidenciaban patologías que habrían sido atendidas por dicha institución. Por tanto, su participación en el trámite permitía esclarecer el estado de salud de la señora Elisa, la atención médica prestada y las eventuales barreras de acceso alegadas por ella. Asimismo, la accionante solicitó que una eventual reubicación garantizara el acceso a servicios médicos, lo que reforzaba la pertinencia de su vinculación.

 

50.            Por su parte, la vinculación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se explicó por las pretensiones relacionadas con la implementación de un proyecto productivo de piscicultura y con la protección del proyecto de vida campesino de la accionante, sin perjuicio de la distribución específica de competencias dentro del sector agropecuario.

 

51.            A pesar de lo anterior, durante el trámite de la acción de tutela no se acreditó una acción u omisión atribuible a estas entidades que guarde relación directa con la vulneración alegada por la accionante. En consecuencia, para la Sala dichas entidades no están legitimadas en la causa por pasiva, razón por la cual se dispondrá su desvinculación del trámite en el resolutivo de esta providencia.

 

2.3.          Inmediatez^[52]

 

52.            La Sala encuentra acreditado el requisito de inmediatez en los dos expedientes acumulados. En el expediente T-11.605.180, el señor Carlos cuestionó la falta de avance efectivo de sus solicitudes de restitución y la insuficiencia de las respuestas emitidas por la URT en abril de 2024 y el 10 de marzo de 2025, por cuanto en dichos documentos no se le indicó una fecha cierta, ni una ruta concreta que resolviera la procedencia de la inscripción de los predios reclamados por ausencia de microfocalización. La acción fue presentada en julio de 2025, esto es, cuatro (4) meses después de la última respuesta que emitió la entidad. Así mismo, se advierte que, para esa fecha, persistía la situación que el actor consideraba vulneradora de sus derechos, pues la afectación alegada se refería a la presunta omisión prolongada en el trámite administrativo de restitución de tierras, que mantenía al accionante en una situación de incertidumbre sobre la procedencia de la inscripción de los predios reclamados en el RTDAF. En consecuencia, el tiempo transcurrido resulta razonable.

 

53.            En el expediente T-11.721.320, la Sala también encuentra acreditado el requisito de inmediatez, toda vez que la acción de tutela cuestiona la falta de avance en la materialización del derecho a la restitución de la accionante, la ausencia de entrega del predio o de una alternativa de reubicación en condiciones de seguridad, y la insuficiencia de las respuestas institucionales frente a su solicitud de restitución y protección de su proyecto de vida campesino. En particular, refiere la accionante que presentó una petición ante la URT el 1 de octubre de 2024, en la que solicitó ser reubicada en un predio seguro, cercano a El Municipio de Residencia, con aptitud para piscicultura, así como la implementación de proyectos productivos y la entrega de un informe de seguridad.

54.            Sin embargo, aun cuando la entidad respondió el 17 de febrero de 2025, no ofreció una alternativa concreta de reubicación ni adoptó medidas efectivas para la satisfacción de sus derechos. En virtud de lo anterior, el 15 de agosto de 2025, la actora instauró la acción de tutela. Así, observa la Sala que entre la última respuesta administrativa cuestionada y la presentación del amparo transcurrieron cerca de seis (6) meses, término que resulta razonable debido a la situación de vulnerabilidad de la accionante.

 

2.4.          Subsidiariedad[53]

 

55.            Observa la Sala que la discusión constitucional que plantean los accionantes no se agota en obtener directamente la restitución material de los predios reclamados sino que involucra la presunta falta de respuesta de fondo, la ausencia de una definición clara sobre el estado y avance de sus solicitudes, la prolongación indefinida de trámites administrativos en zonas no microfocalizadas, la falta de valoración efectiva del enfoque diferencial y la eventual omisión de activar las rutas normativas disponibles para solicitudes rezagadas por razones de seguridad.

 

56.            Al respecto, cabe señalar que esta corporación, en Sentencia T-679 de 2015, precisó que, aunque la acción de tutela no es, por regla general, el mecanismo idóneo para solicitar directamente la restitución de tierras despojadas o abandonadas, esta sí procede de manera excepcional cuando dicha solicitud permanece suspendida indefinidamente por falta de microfocalización y la URT no ofrece razones objetivas, específicas, oportunas y referidas al caso concreto que expliquen la imposibilidad de avanzar. En esos eventos, el requisito de subsidiariedad se entiende acreditado, pues la inscripción en el RTDAF constituye un presupuesto para acudir ante los jueces especializados de restitución y, mientras la etapa administrativa permanece detenida sin motivación suficiente, la víctima no cuenta con otro medio judicial idóneo y eficaz para controvertir esa indefinición o impulsar el trámite.

 

57.            En los asuntos objeto de estudio también se advierte que la acción judicial ante los jueces especializados de restitución no constituye un mecanismo idóneo para que los accionantes soliciten la protección de sus derechos, pues la inscripción en el RTDAF es presupuesto para acceder a dicha etapa. Precisamente, lo que cuestionan los actores es que sus solicitudes sobre dicha inscripción no han podido avanzar hacia una decisión de fondo, porque los predios permanecen en zonas no microfocalizadas. Bajo ese panorama, exigirles a los accionantes acudir a la jurisdicción especializada en restitución a solicitar la protección de sus derechos sería imponerles una carga procesal imposible de cumplir.

 

58.            Ahora, aun cuando, en abstracto, existen instrumentos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo encaminados a controvertir la inactividad de una autoridad, dichos mecanismos no resultan eficaces para resolver la controversia planteada en los casos objeto de estudio, en razón de las condiciones de vulnerabilidad de los accionantes, pues son víctimas de desplazamiento forzado, pertenecen a la tercera edad y tienen afectaciones de salud, además, están afiliados al régimen subsidiado en salud y clasificados en los grupos A4 y C5 del Sisbén, correspondientes a población en situación de pobreza extrema y población vulnerable. Estas circunstancias hacen que un mecanismo ordinario no resulte eficaz para obtener una respuesta pronta frente a la indefinición del trámite solicitado y a la falta de orientación institucional.

 

59.            De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que el expediente T-11.605.180, satisface el presupuesto de subsidiariedad, por cuanto el señor Carlos no cuenta con otro mecanismo judicial que sea idóneo y eficaz para solicitar la protección de sus derechos, respecto a la falta de avance de sus solicitudes de restitución y la insuficiencia de las respuestas ofrecidas por la URT, pues las peticiones radicadas con los ID 3, 1, 2 y 4 han permanecido en etapa administrativa, bajo el estado de solicitud diligenciada en zona no microfocalizada, sin una decisión de fondo sobre la procedencia de su inscripción en el RTDAF. Esta conclusión se refuerza por las condiciones de vulnerabilidad del accionante.

 

60.            En el mismo sentido, la Sala encuentra que, en el expediente T-11.721.320, se satisface el presupuesto de subsidiariedad, por cuanto la accionante también cuestiona la falta de avance de su solicitud de restitución, la ausencia de una alternativa institucional frente a la imposibilidad de acceder materialmente a la tierra y la falta de claridad sobre los efectos de la medida inscrita en el RUPTA frente a una eventual inscripción en el RTDAF.

 

61.            Sobre el particular, la URT indicó que, en el asunto objeto de estudio, existen dos actuaciones distintas. De un lado, una medida de protección preventiva inscrita en el RUPTA y del otro lado, una solicitud de inscripción en el RTDAF que continúa en etapa administrativa, en zona no microfocalizada. Esa distinción confirma que la accionante aún no cuenta con una decisión que le permita acudir a la etapa judicial de restitución y que el debate constitucional se ubica, principalmente, en la insuficiencia de la gestión administrativa y de la orientación institucional brindada a una víctima en situación de vulnerabilidad. En ese escenario, la tutela es el mecanismo idóneo para examinar si la administración ha cumplido con sus deberes de información, orientación, priorización y gestión interinstitucional, máxime por las condiciones de vulnerabilidad de la accionante.

 

62.            Por tanto, las acciones de tutela superan el requisito de subsidiariedad, en cuanto buscan la protección de los derechos fundamentales de los accionantes, sujetos de especial protección constitucional, presuntamente vulnerados por la falta de respuesta de fondo respecto a su solicitud de restitución, la indefinición prolongada de las solicitudes, la ausencia de valoración diferencial y la eventual omisión de activar rutas administrativas disponibles en contextos de no microfocalización.

 

63.            Conclusión del análisis de procedibilidad. En suma, la Sala concluye que las acciones de tutela objeto de estudio satisfacen los presupuestos de procedibilidad.

 

3.                 Cuestión previa, delimitación de los casos, planteamiento de los problemas jurídicos y esquemas de resolución

 

3.1.          Análisis de la carencia actual de objeto por situación sobreviniente

 

64.            Antes de plantear los problemas jurídicos, la Sala considera necesario estudiar la posible configuración de una carencia actual de objeto por situación sobreviniente, derivada de las actuaciones informadas por la URT en sede de revisión. En efecto, en respuesta al auto de pruebas del 29 de abril de 2026, dicha entidad informó que inició actuaciones asociadas a la ruta prevista en el Decreto 1623 de 2023 respecto de las solicitudes presentadas por los dos accionantes. En particular, señaló que el 7 de mayo de 2026 dio inicio a dicha ruta en el caso del señor Carlos y que el 6 de mayo de 2026, validó la posibilidad de aplicar métodos indirectos en el trámite de la señora Elisa.

 

65.            De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la carencia actual de objeto se configura cuando, durante el trámite de tutela, desaparece la causa que dio origen a la solicitud de amparo, de manera que una eventual orden judicial perdería utilidad[54]. Esta corporación ha identificado tres hipótesis principales: el hecho superado, el daño consumado y la situación sobreviniente. Esta última opera cuando ocurre una circunstancia nueva que, sin encuadrar estrictamente en las dos categorías anteriores, altera el escenario fáctico de tal manera que la intervención del juez constitucional se torna inocua.

 

66.            En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha aceptado que puede existir una carencia actual de objeto por situación sobreviniente en circunstancias en las que, con ocasión de un fallo favorable de los jueces de instancia en el mismo proceso de tutela, se agotó la pretensión de la demanda constitucional. Sobre todo, porque cuando esta es proferida en el marco del trámite constitucional, el desarrollo de ese proceso podría perder sentido o relevancia para el accionante. No obstante, lo cierto es que ese solo elemento no podría suponer la configuración de una carencia actual de objeto, porque la parte accionada tiene derecho tanto a impugnar la decisión de amparo, así como a que se adelante una eventual revisión por la Corte[55].

 

67.            Por lo que la ocurrencia de este fenómeno sería posible siempre que la parte accionada “(i) no hubiese impugnado la decisión de instancia que ordenó el amparo, ni solicitado la revisión del caso (según el caso), y (ii) haya cumplido con lo pretendido en los términos ordenados por el juez de tutela sin presentar disenso alguno. Estos condicionamientos o exigencias resultan imperativos en aras de proteger los derechos de contradicción e impugnación de los accionados, quienes, como se anotó, tienen la posibilidad de cuestionar la reversibilidad de la orden o de solicitar una solución alternativa”[56].

 

68.            Sin embargo, en el presente asunto la Sala advierte que no se configura una carencia actual de objeto puesto que las actuaciones reportadas por la URT respecto de los dos expedientes constituyen hechos sobrevinientes relevantes para valorar el estado actual de los trámites y para modular, si es del caso, el alcance de las órdenes. No obstante, no satisfacen integralmente las pretensiones de los accionantes ni eliminan la controversia planteada. En ambos expedientes, las solicitudes de inscripción en el RTDAF continúan sin una decisión de fondo; los predios permanecen asociados a zonas no microfocalizadas; y los actores aún no cuentan con una definición administrativa que les permita acceder a la etapa judicial del proceso de restitución de tierras.

 

69.            En efecto, en el expediente T-11.605.180, la URT informó que las solicitudes identificadas con los ID 3, 1, 2 y 4 continúan en etapa administrativa, bajo el estado de “solicitud diligenciada en zona no microfocalizada”. Aunque la entidad afirmó que el 7 de mayo de 2026 inició la ruta prevista en el Decreto 1623 de 2023, también precisó que, para resolver de fondo la procedencia o no de la inscripción en el RTDAF, aún debe acopiar el material probatorio correspondiente conforme a la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios. Por tanto, el hecho sobreviniente de que haya iniciado la etapa administrativa no supera la indefinición que motivó al accionante a instaurar la tutela.

70.            En el expediente T-11.721.320, la URT también señaló que la solicitud ID 6 de la señora Elisa continúa en etapa administrativa, en zona no microfocalizada. Indicó que el 6 de mayo de 2026 validó la posibilidad de aplicar métodos indirectos, sin embargo, no ha sido posible avanzar en la identificación predial porque los documentos de la solicitud no relacionan número catastral ni folio de matrícula inmobiliaria, así mismo, porque el predio preliminarmente ubicado figura a nombre de la Nación, razón por la cual resulta necesario solicitar información a la ANT. Además, sostuvo que El Municipio del Meta presenta un contexto de seguridad complejo y que, en el Comité Operativo Local de Restitución del 23 de abril de 2026, las autoridades militares y de policía recomendaron no avanzar en nuevos procesos de microfocalización hasta contar con condiciones favorables, sostenibles y verificables.

 

71.            Así, es claro que las actuaciones adelantadas en sede de revisión no tornan inocuo el pronunciamiento constitucional. Por el contrario, confirman que los trámites permanecen abiertos y que subsisten cuestiones relevantes sobre la suficiencia de la respuesta institucional, la oportunidad en la activación de las rutas previstas para zonas no microfocalizadas, la aplicación efectiva del enfoque diferencial e interseccional y la existencia de medidas concretas para evitar que los accionantes permanezcan en una espera indefinida. Bajo ese panorama, las actuaciones informadas por la URT serán valoradas como hechos relevantes ocurridos durante el trámite de Revisión. Sin embargo, no excluyen la necesidad de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la eventual vulneración de los derechos fundamentales invocados ni sobre las medidas que resulten necesarias para garantizar una respuesta administrativa clara, verificable y compatible con la situación de vulnerabilidad de los accionantes.

 

3.2.          Delimitación de los asuntos objeto de pronunciamiento

 

72.            Antes de formular los problemas jurídicos, la Sala considera necesario delimitar el alcance de su pronunciamiento, en atención a la naturaleza de los expedientes acumulados, las pretensiones formuladas por los accionantes, las competencias legales de las entidades involucradas y la información recaudada.

 

73.            Los expedientes T-11.605.180 y T-11.721.320 tienen en común que fueron promovidos por víctimas de desplazamiento forzado que solicitaron la intervención del juez constitucional frente a la falta de avances efectivos en los trámites relacionados con la restitución de tierras. En ambos casos, los accionantes alegan que sus solicitudes han permanecido durante un tiempo prolongado sin una decisión de fondo, debido a que los predios reclamados se encuentran ubicados en zonas no microfocalizadas por razones de seguridad. También coinciden en que los actores son personas mayores, afirman encontrarse en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica y reclaman la aplicación de un enfoque diferencial e interseccional que permita superar una espera indefinida incompatible con la satisfacción efectiva de sus derechos.

 

74.            No obstante, los asuntos presentan diferencias relevantes. En el expediente T-11.605.180, el señor Carlos cuestiona principalmente la falta de avance de cuatro solicitudes de inscripción en el RTDAF, así como la suficiencia de las respuestas emitidas por la URT frente a sus peticiones. En sede de revisión, la entidad informó que dichas solicitudes continúan en etapa administrativa, en estado de “solicitud diligenciada en zona no microfocalizada”, aunque afirmó haber iniciado la ruta prevista en el Decreto 1623 de 2023[57] y haber identificado al accionante con un nivel de priorización “muy alta”.

 

75.            Por su parte, en el expediente T-11.721.320, la situación de la señora Elisa involucra dos actuaciones de naturaleza distinta. De un lado, una medida de protección preventiva inscrita en el RUPTA, que no equivale a una decisión de restitución ni a la inscripción en el RTDAF. De otro lado, una solicitud de inscripción en este último registro, que permanece en etapa administrativa y en zona no microfocalizada. Además, en este caso se plantean pretensiones relacionadas con la reubicación en un predio seguro, la preservación de su proyecto de vida campesino, la implementación de proyectos productivos y la negativa de la accionante a recibir una compensación exclusivamente económica como sustituto de la tierra.

 

76.            A partir de lo anterior, la Sala precisa que su función en esta oportunidad no consiste en determinar si los accionantes tienen derecho a la restitución material de los predios reclamados, ni en ordenar directamente su inscripción en el RTDAF. Tampoco corresponde a esta Sala definir la titularidad, posesión u ocupación de los inmuebles, disponer la entrega material de tierras, sustituir el análisis técnico y probatorio propio de la etapa administrativa, ni reemplazar las competencias de los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras. Tales decisiones hacen parte del procedimiento especial previsto en la Ley 1448 de 2011 y en sus normas reglamentarias.

 

77.            La Sala tampoco resolverá, como asunto principal, la procedencia de medidas definitivas de reubicación, compensación, adjudicación de baldíos, proyectos productivos o acceso transitorio a tierra. Esas pretensiones pueden involucrar competencias de distintas autoridades y, en algunos casos, dependen de decisiones administrativas o judiciales que no han sido adoptadas en ninguno de los dos expedientes. No obstante lo anterior, la Sala sí examinará si las entidades accionadas o vinculadas han cumplido sus deberes mínimos de orientación, coordinación, respuesta y gestión institucional frente a personas víctimas del conflicto armado que se encuentran en condiciones de especial vulnerabilidad.

 

78.            En consecuencia, el análisis constitucional se concentrará en establecer si, en los dos expedientes, la URT vulneró los derechos fundamentales de los accionantes al debido proceso administrativo, de petición y al acceso efectivo a la restitución de tierras, al mantener sus solicitudes en estado de indefinición prolongada por falta de microfocalización, sin brindar una respuesta suficientemente clara, específica y actualizada, y sin activar oportunamente las rutas normativas disponibles para solicitudes ubicadas en zonas donde no ha sido posible realizar la microfocalización ordinaria.

 

79.            Asimismo, la Sala analizará si la actuación de la entidad fue compatible con el enfoque diferencial e interseccional exigible frente a personas mayores, víctimas del conflicto armado y en situación de vulnerabilidad socioeconómica o de salud. En particular, deberá valorar si la clasificación de los accionantes en niveles de prioridad y el inicio de la ruta prevista en el Decreto 1623 de 2023 constituyen actuaciones suficientes para garantizar un avance real, verificable y oportuno de los trámites o si, por el contrario, se mantienen barreras que prolongan injustificadamente la definición de sus solicitudes.

 

80.            Finalmente, la Sala determinará el alcance de las órdenes que, de ser procedentes, puede impartir el juez constitucional en este tipo de asuntos. Para ello, deberá armonizar dos exigencias. De un lado, respetar las competencias técnicas, administrativas y judiciales propias del sistema de restitución de tierras; y, de otro, evitar que la microfocalización, la seguridad territorial o la gradualidad administrativa se conviertan en razones indefinidas para suspender el acceso efectivo de las víctimas a una respuesta institucional concreta, diferenciada y compatible con su dignidad.

 

3.3.          Planteamiento de los problemas jurídicos y esquemas de resolución

 

81.            De conformidad con la delimitación anterior, la Sala advierte que los expedientes acumulados plantean una controversia constitucional común: dos personas víctimas de desplazamiento forzado, ambas en condición de especial vulnerabilidad, acudieron a la acción de tutela porque sus solicitudes relacionadas con la restitución de tierras permanecen sin una decisión de fondo, bajo el argumento de que los predios reclamados se encuentran ubicados en zonas no microfocalizadas por razones de seguridad. Además, en sede de revisión se constató que la URT inició actuaciones asociadas a la ruta prevista en el Decreto 1623 de 2023, pero que los trámites continúan en etapa administrativa y sin decisión definitiva sobre la inscripción en el RTDAF.

 

82.            En ese contexto, corresponde a la Sala resolver, como problema jurídico lo siguiente[58]: ¿La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (URT) vulneró los derechos fundamentales de los accionantes al debido proceso administrativo, de petición y al acceso efectivo a la restitución de tierras, al mantener sus solicitudes en una situación prolongada de indefinición por falta de microfocalización, sin adoptar de manera oportuna, específica y verificable las medidas administrativas disponibles para solicitudes ubicadas en zonas en las que no ha sido posible adelantar la microfocalización ordinaria?

 

83.            De manera particular, en el expediente T-11.605.180, la Sala deberá determinar si la URT vulneró los derechos fundamentales del señor Carlos al no brindarle, durante un periodo prolongado, una respuesta clara, suficiente y actualizada sobre el estado de sus cuatro solicitudes de inscripción en el RTDAF, y al no activar oportunamente una ruta diferencial que tuviera en cuenta su condición de persona mayor, víctima de desplazamiento forzado, con afectaciones de salud y en situación de vulnerabilidad. Para ello, la Sala deberá valorar si el inicio de la ruta prevista en el Decreto 1623 de 2023, informado por la URT en sede de revisión, constituye una actuación suficiente para superar la vulneración alegada o si, por el contrario, se requiere adoptar órdenes adicionales que garanticen un avance real, verificable y compatible con la situación del accionante.

 

84.            En el expediente T-11.721.320, la Sala establecerá si la URT vulneró los derechos fundamentales de la señora Elisa al no ofrecerle una orientación clara sobre la diferencia entre la medida de protección inscrita en el RUPTA y la eventual inscripción en el RTDAF; al mantener su solicitud de restitución en zona no microfocalizada sin una decisión de fondo; y al no articular, de manera oportuna y efectiva, las actuaciones necesarias para esclarecer la identificación predial del terreno, en particular, frente a la eventual competencia de la Agencia Nacional de Tierras. Asimismo, deberá examinar si la entidad valoró adecuadamente el enfoque diferencial e interseccional de la accionante, teniendo en cuenta su edad, condición de víctima de desplazamiento, estado de salud, precariedad habitacional y manifestación expresa de preservar su proyecto de vida campesino.

 

85.            Para resolver estos problemas jurídicos, la Sala seguirá el siguiente esquema. En primer lugar, reiterará el marco constitucional y legal del proceso de restitución de tierras, con énfasis en la etapa administrativa, la inscripción en el RTDAF como requisito de procedibilidad de la etapa judicial y el papel de la microfocalización dentro de los principios de gradualidad y progresividad. En este punto, la Sala precisará que la microfocalización cumple una función relevante para proteger la seguridad de las víctimas, de los funcionarios y de las comunidades, sin embargo, dicha actuación no puede convertirse en una justificación indefinida para mantener suspendidas las solicitudes de restitución.

 

86.            En segundo lugar, la Sala expondrá las obligaciones de la URT frente a solicitudes ubicadas en zonas no microfocalizadas. En particular, analizará los deberes de brindar respuestas claras, completas, actualizadas y comprensibles; motivar de manera específica las razones de seguridad que impiden avanzar; reevaluar periódicamente las condiciones territoriales; aplicar criterios de priorización y enfoque diferencial; y activar, cuando sea procedente, las herramientas previstas en el marco normativo vigente para solicitudes rezagadas por falta de microfocalización.

 

87.            En tercer lugar, la Sala desarrollará los derechos de las víctimas a la restitución de tierras y el alcance del enfoque diferencial e interseccional en la restitución, especialmente frente a personas mayores, víctimas del conflicto armado, personas con afectaciones de salud o en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica. En este apartado, deberá precisar que la priorización no puede reducirse a una clasificación interna o meramente formal, sino que debe traducirse en actuaciones concretas, comprensibles, verificables y compatibles con las condiciones particulares de la persona solicitante.

 

88.            En último lugar, la Sala realizará brevemente un desarrollo jurisprudencial del derecho al debido proceso administrativo y del derecho fundamental de petición. Finalmente, con base en esas reglas, la Sala analizará cada expediente de manera separada.

 

4.                 Marco constitucional y legal del proceso de restitución de tierras. Reiteración jurisprudencial y normativa

 

89.             La Ley 1448 de 2011 que adoptó medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, surgió como una respuesta institucional al fenómeno del desplazamiento forzado, con el objetivo de restablecer los derechos constitucionales de las víctimas del conflicto armado interno. En ella, el legislador estableció un modelo mixto para el proceso de restitución de tierras, compuesto por dos etapas, a saber, la primera de naturaleza administrativa, a cargo de la URT, y otra posterior de carácter judicial, a cargo de los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras. Sin embargo, a pesar de que el modelo busca combinar la eficiencia de la rama Ejecutiva y la protección de los derechos por parte de la rama Judicial, en la realidad los términos procesales fijados en meses se tornaron años en la práctica[59].

 

90.            El punto de partida legal de este proceso se encuentra en los artículos 75 y siguientes de dicha ley. El artículo 75 define quiénes son titulares del derecho a la restitución: los propietarios, poseedores u ocupantes de predios, y los explotadores de baldíos, que hayan sido despojados u obligados a abandonar sus tierras como consecuencia del conflicto armado interno, por hechos ocurridos a partir del 1° de enero de 1991. El artículo 76 crea el RTDAF como instrumento para la restitución, y establece que su implementación se realiza de forma gradual y progresiva a partir de la microfocalización de zonas, atendiendo la situación de seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno.

 

91.            De ello se sigue que la inscripción en el RTDAF no es una actuación accesoria, sino el presupuesto legal que habilita el acceso a la etapa judicial de restitución. La Corte ha explicado que durante la fase administrativa corresponde a la URT identificar física y jurídicamente los predios, reconstruir el contexto de los hechos victimizantes, individualizar a las víctimas y sus núcleos familiares, establecer la relación jurídica de estas con la tierra y determinar los hechos que dieron lugar al despojo o al abandono forzado. La fase culmina con la decisión de incluir o no a la persona solicitante y al predio en el RTDAF. Si la inscripción se produce, la víctima o la propia URT, en su representación conforme al artículo 82[60] de la Ley 1448, puede promover la actuación judicial.

 

92.            Ahora bien, resulta importante distinguir el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF) del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA). El RTDAF es el instrumento que activa la ruta de restitución y habilita el acceso a la jurisdicción especializada. El RUPTA, en cambio, opera como una medida administrativa de protección de las relaciones de propiedad, posesión u ocupación sobre inmuebles abandonados por causa del desplazamiento forzado, prevista en los artículos 19 y 33A de la Ley 387 de 1997. En consecuencia, la existencia de una medida de protección en el RUPTA no reemplaza la inscripción en el RTDAF ni suple el requisito de procedibilidad para promover la acción judicial de restitución.

 

4.1.          La etapa administrativa: principios, trámite y microfocalización

 

93.            El reglamento vigente de la etapa administrativa está contenido principalmente en la Parte 15 del Libro 2 del Decreto 1071 de 2015[61], cuyo texto original incorporó el Decreto 4829 de 2011 y que ha sido modificado sucesivamente por los Decretos 440 de 2016, 1167 de 2018 y 1623 de 2023. El artículo 2.15.1.1.3 del Decreto 1071 de 2015 establece que las actuaciones relativas al RTDAF se rigen por los principios de colaboración armónica, enfoque diferencial, confidencialidad, favorabilidad, enfoque preventivo, participación, progresividad, gradualidad y publicidad. El artículo 2.15.1.2.1 añade que las medidas de restitución deben implementarse en condiciones que permitan garantizar la seguridad de las personas reclamantes.

 

94.            Una vez presentada la solicitud de inscripción, la URT adelanta un análisis previo cuyo objeto es establecer: las condiciones de procedibilidad del registro; las condiciones para iniciar el estudio formal; las características generales del predio y la identificación de las víctimas; la ruta jurídica aplicable; y las calidades personales del solicitante para efectos de priorización diferencial (Decreto 1071 de 2015, art. 2.15.1.3.2). El término para adelantar el análisis previo es de 20 días, contados desde la ejecutoria de la resolución de microfocalización, o cuando la URT decide avanzar sin microfocalización conforme al Decreto 1623 de 2023, desde la ejecutoria del acto que así lo ordena (Decreto 1071 de 2015, art. 2.15.1.3.4).

 

95.            Con fundamento en el análisis previo, y de hallarse satisfechos los requisitos legales, la URT expide el acto administrativo que decreta el inicio del estudio formal de la solicitud. Este acto debe incluir: la medida de protección jurídica del predio con carácter preventivo y publicitario; la comunicación al propietario, poseedor u ocupante del predio, quien cuenta con 10 días para aportar documentos; y los requerimientos institucionales necesarios para esclarecer la situación fáctica y jurídica del inmueble. A partir de este momento se cuenta el término de 60 días que dispone el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 para decidir sobre la inscripción en el RTDAF, término prorrogable por 30 días adicionales. El acto que concluye esta etapa incluyendo o excluyendo el predio del RTDAF es susceptible del recurso de reposición.

 

96.            El artículo 82 de la Ley 1448 de 2011 establecía que la URT podrá solicitar la titulación y entrega del predio ante el juez y representar a la víctima en el proceso. Esta expresión fue declarada exequible de manera condicionada en la Sentencia C-166 de 2017, en el entendido de que no se trata de una facultad discrecional para que la entidad decida a quién representar, sino de la obligación de representar a todas las víctimas que lo soliciten, garantizando el acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad.

 

97.            El procedimiento administrativo puede suspenderse en cualquier momento mediante decisión motivada que debe comunicarse al solicitante, cuando existan razones objetivas o causas no imputables a la URT que impidan su normal desarrollo. El artículo 2.15.1.1.5 del Decreto 1071 de 2015[62], prevé dos hipótesis: (i) si las causas pueden superarse con intervención de la URT, la suspensión es de hasta 60 días, dentro de los cuales la Unidad debe agotar las gestiones de coordinación pertinentes; y (ii) si las causas no pueden ser superadas por la URT directamente, la suspensión se mantiene hasta que cesen, debiendo la Unidad verificar periódicamente su persistencia, requerir a las autoridades competentes cuando sea necesario e informar del resultado al solicitante. En el momento en que cesen las causas, la URT reanuda de oficio el procedimiento y lo comunica al solicitante.

 

98.            Para mayor claridad, la siguiente tabla resume las actuaciones más relevantes de la etapa administrativa:

 

Tabla II. Síntesis de las actuaciones más relevantes de la etapa administrativa

 

4.2.          La etapa judicial

 

99.             Con la inscripción en el RTDAF, el solicitante o la URT en su nombre, está habilitado para ejercer la acción de restitución ante el juez o magistrado especializado. Esta acción es de carácter real y prevalente, de conformidad con el artículo 86 de la Ley 1448 de 2011. El proceso es de única instancia, determinación que fue declarada exequible por esta corporación en la Sentencia C-099 de 2013, bajo la consideración de que el legislador sustentó suficientemente la brevedad del procedimiento como medida necesaria para proteger a las víctimas de maniobras jurídicas y del abuso del derecho que podría perpetuar el despojo. No obstante, contra la sentencia procede el recurso de revisión, y contra la sentencia que niega la restitución procede además la consulta.

 

100.       El juez debe pronunciarse sobre la admisión verificando los requisitos del artículo 84 sin realizar exigencias adicionales. Admitida la demanda, traslada la solicitud a quienes figuren como titulares inscritos de derechos sobre el predio y, mediante publicación en diario de amplia circulación nacional, a personas indeterminadas. En caso de que no se presenten terceros, se les designa representante judicial dentro de los 5 días siguientes. Las oposiciones deben presentarse dentro de los 15 días siguientes a la notificación. Son opositores: (i) los titulares de derechos inscritos o legítimos; (ii) quienes tienen su vivienda allí o derivan de ese predio su sustento (los denominados segundos ocupantes); y (iii) quienes pretenden tachar la condición de víctima del solicitante. En efecto, según el artículo 88 de la Ley 1448, si alguno de estos sujetos se hace parte en el proceso judicial, adquiere la condición de opositor[63].

 

101.       La etapa probatoria es de 30 días. En cuanto al fallo, el artículo 91 dispone que el juez o magistrado debe pronunciarse de manera definitiva sobre la propiedad, posesión u ocupación del bien, decretando las compensaciones a que hubiere lugar a favor de los opositores de buena fe exenta de culpa. El término para dictar sentencia es de 4 meses, contados desde la presentación de la solicitud ante el juez especializado (art. 91, parágrafo 2°). Infortunadamente, esta corporación ha reconocido que este plazo legal no se cumple en la generalidad de los casos. Por ejemplo, la Sentencia T-341 de 2022 puso de manifiesto que el problema de congestión, antes centrado en la fase administrativa, también afecta de manera crítica la etapa judicial, y la Sentencia T-120 de 2024 constató que los términos fijados en meses se tornaron en años en la práctica.

 

102.       Recientemente en la Sentencia SU-191 de 2025, la Corte unificó la jurisprudencia sobre la buena fe exenta de culpa de los opositores y, al hacerlo, sistematizó los aspectos centrales de las dos fases del proceso. Para mayor claridad, la siguiente tabla resume las actuaciones más relevantes de la etapa judicial:

 

Tabla III. Síntesis de las actuaciones más relevantes de la etapa judicial

 

4.3.          La microfocalización: función, límites y mecanismos alternativos

 

103.       Originalmente, la Ley 1448 de 2011 no contemplaba expresamente el procedimiento de microfocalización. Esta figura fue desarrollada por los artículos 4 a 6 del Decreto 4829 de 2011, disposiciones posteriormente compiladas en el Decreto 1071 de 2015. Con la expedición de la Ley 2421 de 2024[64], la microfocalización adquirió reconocimiento legal expreso. En efecto, el artículo 29 de esa ley modificó el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 y dispuso que el RTDAF se implementa de forma gradual y progresiva a partir de la microfocalización de zonas, de conformidad con el reglamento, teniendo en cuenta la situación de seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno.

104.       En su regulación vigente, la microfocalización permite definir las áreas geográficas, esto es, municipios, veredas, corregimientos o predios, en las que se adelantarán los análisis previos para la inscripción de predios en el RTDAF. De acuerdo con el artículo 2.15.5.1 del Decreto 1071 de 2015, modificado por el artículo 5 del Decreto 1623 de 2023, esa decisión corresponde a la URT mediante acto administrativo motivado, sustentado en un análisis de contexto. Dicho análisis puede fundarse en información suministrada por el Ministerio de Defensa Nacional, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, las autoridades locales y otras entidades con competencia en la materia, así como en insumos de organizaciones de la sociedad civil y organismos de cooperación internacional con presencia en el territorio. Además, la URT puede elaborar informes sobre el análisis social de los impactos del conflicto armado y los riesgos de seguridad de la zona a microfocalizar.

 

105.       Para efectos operativos, antes de decidir sobre la viabilidad de la microfocalización, la URT debe acudir a escenarios de articulación institucional, en particular al Comité Operativo Local de Restitución y Formalización de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (COLR), conforme a lo previsto en el artículo 2.15.1.2.4 del Decreto 1071 de 2015. En ese escenario se valoran, entre otros aspectos, la información de seguridad disponible, la presencia y capacidad de la Fuerza Pública, las condiciones de retorno, la densidad histórica del despojo, la existencia de riesgos asociados a minas antipersonal, municiones sin explotar o artefactos explosivos, y los demás insumos aportados por entidades públicas, autoridades territoriales, organismos de cooperación y organizaciones sociales.

 

106.       En este contexto, la microfocalización es una herramienta constitucionalmente legítima. Su finalidad es armonizar la implementación gradual y progresiva del RTDAF con la protección de la vida e integridad de las víctimas, de los servidores públicos que adelantan las actuaciones administrativas y de las comunidades en el territorio. Sin embargo, esa finalidad no convierte la microfocalización en una barrera absoluta ni en una razón suficiente para mantener indefinidamente las solicitudes de restitución en estado de espera. La jurisprudencia constitucional[65] ha señalado que la falta de microfocalización no puede traducirse en inactividad administrativa, ni en respuestas genéricas que remitan de manera indefinida a razones de seguridad. Por el contrario, la decisión de no avanzar debe estar sustentada en razones normativas y fácticas, referidas al territorio o al predio correspondiente, ser objeto de revisión periódica y permitir que la persona solicitante conozca, en términos claros y comprensibles, el estado real de su trámite.

 

107.       Esta exigencia también se refleja en los propios lineamientos internos de la URT. En sede de revisión, la entidad explicó que, con ocasión del Decreto 1623 de 2023, actualizó el procedimiento RT-RG-PR-03, denominado “[d]efinición de las zonas a microfocalizar y la gestión de las solicitudes con criterios diferenciales en las zonas no microfocalizadas”. Dicho procedimiento prevé una ruta que inicia con la solicitud del concepto de seguridad al Centro Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras, la recolección de información ante autoridades públicas y otros actores territoriales, la elaboración del informe técnico del área, la valoración de los riesgos de seguridad y, cuando sea necesario, la elaboración de un Análisis Estratégico Territorial. Luego, la URT debe convocar y adelantar el COLR para definir si concurren o no las condiciones de seguridad, densidad histórica del despojo y retorno que permitan la apertura de la microzona.

 

108.       Si el análisis arroja que existen condiciones favorables, la URT debe crear la microzona en el SRTDAF, cargar la información cartográfica correspondiente y expedir el acto administrativo de microfocalización mediante el modelo RT-RG-MO-09. Este acto no puede ser puramente formal. Debe identificar el área objeto de intervención, incorporar los insumos institucionales relevantes, señalar la conclusión general de los conceptos de seguridad, sin desconocer la reserva legal de la información de inteligencia, y exponer las razones por las cuales se estima que concurren los presupuestos para adelantar las actuaciones administrativas de restitución en la zona.

 

109.       Si, por el contrario, no es posible la microfocalización, la entidad no queda exonerada de toda actuación. El artículo 29 de la Ley 2421 de 2024 añadió al artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 un parágrafo 3º, según el cual deben diseñarse mecanismos y metodologías de identificación predial diferentes a la georreferenciación cuando las condiciones de seguridad no permitan el ingreso a los predios. También incorporó un parágrafo transitorio que exige garantizar el inicio del estudio de las solicitudes que, por falta de microfocalización, no han tenido avance administrativo y se encuentran rezagadas, siempre bajo condiciones de seguridad para los equipos técnicos. En la misma dirección, el Decreto 1623 de 2023 previó que, cuando no sea posible la microfocalización y la solicitud sea presentada por una persona mayor, una persona en situación de vulnerabilidad por su condición de salud, alguien cuyo retorno pueda poner en riesgo su vida o una persona cuya situación pueda ser analizada bajo criterios diferenciales, la URT podrá adelantar actuaciones propias del procedimiento de inscripción en el RTDAF acudiendo a fuentes institucionales y a la articulación interinstitucional en el territorio.

 

110.       Con fundamento en esa habilitación, la URT expidió la Resolución 848 de 2024[66], mediante la cual adoptó el método para determinar el orden de priorización por enfoques diferenciales e interseccionales en los casos en los que no fue posible la microfocalización. Ese instrumento clasifica las solicitudes en niveles de priorización máxima, muy alta, alta, media y baja a partir de criterios como la edad, la condición de salud, el riesgo para la vida o integridad, la condición de mujer, la discapacidad o diversidad funcional, el autorreconocimiento étnico o campesino y otros atributos diferenciales constitucionalmente protegidos. La finalidad del método no es decidir de fondo la solicitud, sino ordenar la atención de los casos ubicados en zonas no microfocalizadas, de manera compatible con los principios de gradualidad, progresividad y acción sin daño.

 

111.       Sin embargo, la priorización no puede reducirse a una clasificación interna o meramente estadística. Según el procedimiento RT-RG-PR-03, cuando se identifica una solicitud que puede ser atendida bajo criterios diferenciales en una zona donde no fue posible la microfocalización, la URT debe crear una “zona 1623” en el SRTDAF, cargar la información cartográfica pertinente, asociar las solicitudes conforme a los niveles de priorización definidos, elaborar y suscribir el acto administrativo RT-RG-MO-53 y continuar con el procedimiento de análisis previo. El modelo RT-RG-MO-53 exige motivar la imposibilidad de microfocalizar, identificar las solicitudes priorizadas, precisar los criterios diferenciales aplicados, ordenar el adelantamiento de actuaciones propias del procedimiento de inscripción en el RTDAF y remitir o comunicar la decisión a las autoridades competentes, incluida la Fuerza Pública, con el fin de facilitar la coordinación institucional necesaria para garantizar la restitución y su sostenibilidad.

 

112.       En consecuencia, la ruta excepcional prevista para zonas no microfocalizadas no elimina la importancia de las condiciones de seguridad ni obliga a la URT a realizar actuaciones que pongan en riesgo a las víctimas, a las comunidades o a sus funcionarios. El propio Decreto 1623 de 2023 conserva la facultad de suspender las actuaciones si las condiciones de seguridad así lo ameritan. No obstante, esa facultad debe ejercerse de forma motivada, proporcional y verificable. La entidad debe explicar, al menos en términos generales y compatibles con la reserva legal, cuáles son las razones que impiden avanzar, qué actuaciones ha realizado para reevaluar la situación, qué insumos institucionales ha tenido en cuenta, qué alternativas ha valorado y cuál es la ruta administrativa que seguirá para evitar que la solicitud permanezca indefinidamente sin decisión.

 

113.       Finalmente, el artículo 30 de la Ley 2421 de 2024 adicionó un literal f al artículo 97 de la Ley 1448 de 2011 para los casos que superen dos años desde la presentación de la solicitud y aún no hayan podido ser microfocalizados por condiciones de seguridad. Esta disposición debe leerse de manera sistemática con las reglas sobre la inscripción en el RTDAF, la competencia de la URT en la etapa administrativa y las competencias de los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras. Dicha disposición no habilita a la URT para sustituir la decisión judicial sobre restitución, compensación o reubicación, pero sí refuerza el deber de aplicar enfoques diferenciales, identificar los casos rezagados y activar las herramientas administrativas disponibles para que las víctimas no permanezcan en una espera indefinida.

 

114.       De lo anterior se desprende una regla relevante para el análisis constitucional de este caso. La falta de microfocalización puede constituir una razón legítima para no adelantar determinadas actuaciones en terreno, especialmente cuando existen riesgos actuales para la vida, la integridad o la seguridad. Sin embargo, no puede convertirse en una fórmula automática para suspender indefinidamente el trámite de restitución. Frente a solicitudes ubicadas en zonas no microfocalizadas, la URT conserva deberes concretos de gestión: brindar información clara, completa, actualizada y comprensible; sustentar de manera específica las razones de seguridad que impiden avanzar; reevaluar periódicamente las condiciones territoriales; valorar y aplicar los criterios de enfoque diferencial e interseccional; activar, cuando corresponda, las rutas previstas en el Decreto 1623 de 2023 y la Resolución 848 de 2024; y comunicar a la persona solicitante las actuaciones realizadas, las pendientes, las entidades involucradas y los límites jurídicos o técnicos que inciden en su caso.

 

5.                 Obligaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas frente a las solicitudes de inscripción en zonas que no han sido microfocalizadas

 

115.       El artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, modificado por la Ley 2421 de 2024, establece que el RTDAF es el instrumento para la restitución de tierras y que su implementación se realiza de forma gradual y progresiva a partir de la microfocalización de zonas, conforme al reglamento y atendiendo, entre otros criterios, la seguridad, la densidad histórica del despojo y las condiciones para el retorno. La misma norma dispone que la inscripción en el registro es requisito de procedibilidad para iniciar la acción judicial de restitución. Por tanto, la etapa administrativa a cargo de la URT no es un trámite accesorio o meramente informativo, sino una fase indispensable para que la víctima pueda acceder a los jueces que adelantan los procesos de restitución.

 

116.       De ello se sigue que la URT tiene, en primer lugar, el deber de brindar a las personas solicitantes respuestas claras, completas, actualizadas y comprensibles sobre el estado de sus trámites. No basta con informar que el predio se encuentra en una zona no microfocalizada. La entidad debe explicar cuál es el estado actual de la solicitud, cuál fue la última actuación realizada, qué gestiones se han adelantado para evaluar la posibilidad de intervención, qué circunstancias impiden avanzar, qué rutas normativas pueden ser aplicables y cuáles son los pasos pendientes. Esta obligación se complementa con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 1448 de 2011 que prevé que las actuaciones de los funcionarios y las solicitudes elevadas por las víctimas en el marco de los procedimientos derivados de esa ley se regirán siempre por el respeto mutuo y la cordialidad, así mismo dispone que el Estado debe remover los obstáculos administrativos que impidan su acceso real y efectivo a las medidas de atención, asistencia y reparación[67].

117.       En segundo término, se advierte que cuando la URT invoque razones de seguridad para no avanzar en la microfocalización o para abstenerse de realizar diligencias en terreno, dicha entidad debe motivar esa conclusión de manera específica. Esto no significa que esté obligada a revelar información reservada, sensible o que pueda incrementar el riesgo para la comunidad o para sus funcionarios, sino que debe ofrecer una explicación suficiente, verificable y contextualizada sobre las razones que impiden avanzar. En particular, debe indicar, en la medida de lo posible, cuáles fueron los insumos tenidos en cuenta, qué autoridades o instancias intervinieron, cuál fue el alcance territorial de la valoración, cuándo se realizó la última revisión y qué efecto produjo esa conclusión dentro del trámite administrativo. Una respuesta genérica fundada en la inseguridad del territorio no satisface los deberes de motivación administrativa, ni permite a la víctima comprender por qué su solicitud continúa sin decisión.

 

118.       En tercer lugar, la URT debe reevaluar periódicamente las condiciones territoriales que impiden la microfocalización. La seguridad es una circunstancia dinámica, especialmente en territorios afectados por el conflicto armado. Por ello, la conclusión según la cual una zona no puede ser microfocalizada no puede operar como una decisión permanente, inmóvil o desconectada de la evolución del contexto. La entidad debe mantener mecanismos de seguimiento y actualización, acudir a los escenarios interinstitucionales correspondientes y dejar constancia de las revisiones efectuadas. Si las condiciones mejoran, debe valorar la posibilidad de microfocalizar. Si persisten los riesgos, debe explicar por qué estos continúan impidiendo el avance ordinario y si, pese a ello, resulta posible activar rutas excepcionales o alternativas.

 

119.       En cuarto lugar, la entidad debe aplicar criterios de priorización y enfoque diferencial e interseccional. La gradualidad y la progresividad permiten organizar la implementación de la política pública, pero no autorizan un trato indiferenciado frente a personas que se encuentran en condiciones más intensas de vulnerabilidad. En consecuencia, cuando la solicitud corresponda a una persona mayor, una mujer, una persona con discapacidad, una víctima con afectaciones de salud, una persona en situación de precariedad socioeconómica o una víctima que acumule varios factores de vulnerabilidad, la URT debe valorar expresamente esas condiciones y explicar sus efectos dentro del trámite. La priorización no puede reducirse a una clasificación interna, estadística o meramente formal; debe traducirse en actuaciones concretas, trazables y compatibles con la situación particular de la persona solicitante.

 

120.       En esa dirección, el Decreto 1623 de 2023 prevé que, en aquellos casos en los que no sea posible la microfocalización y la solicitud sea presentada por una persona mayor, una persona en situación de vulnerabilidad por su condición de salud o por cualquier otra circunstancia susceptible de análisis diferencial, la URT podrá adelantar actuaciones propias del procedimiento de inscripción en el RTDAF mediante fuentes institucionales y articulación interinstitucional en el territorio, conservando la facultad de suspenderlas si las condiciones de seguridad así lo ameritan. La misma disposición ordena priorizar, en los procedimientos administrativos sin microfocalización, la atención de mujeres, personas mayores y personas en condición de discapacidad, de acuerdo con la Ley 1448 de 2011 y los instrumentos de priorización que dicte la entidad.

 

121.       En quinto lugar, la URT debe activar, cuando sea procedente, las herramientas previstas en el marco normativo vigente para solicitudes rezagadas por falta de microfocalización. La Ley 2421 de 2024 incorporó expresamente la necesidad de diseñar mecanismos y metodologías de identificación predial diferentes a la georreferenciación en zonas donde las condiciones de seguridad no permiten el ingreso a los predios. Asimismo, señaló que las solicitudes que no han tenido avance administrativo por falta de microfocalización deben iniciar su estudio, siempre que se garanticen las condiciones de seguridad necesarias para que los equipos técnicos puedan adelantar la identificación predial.

 

122.       En esta oportunidad, la respuesta allegada por la URT en sede de revisión confirma que la propia entidad ha entendido que el marco normativo vigente contempla rutas distintas a la microfocalización ordinaria. En efecto, informó que, con ocasión del Decreto 1623 de 2023, actualizó lineamientos institucionales, procedimientos, protocolos, instructivos, modelos y formatos para armonizar la etapa administrativa con las nuevas herramientas normativas. También indicó que definió metodologías alternativas para recolectar material probatorio en zonas donde no sea seguro realizar diligencias en terreno, como métodos indirectos, declarativos y colaborativos para la identificación del predio, así como mecanismos alternativos para actuaciones administrativas en campo.

 

123.       La URT también explicó que expidió la Resolución 848 de 2024, cuyo objeto es adoptar un método de priorización con criterios diferenciales e interseccionales para adelantar actuaciones de inscripción en el RTDAF respecto de solicitudes ubicadas en zonas donde no es posible realizar la microfocalización, denominadas por la entidad como “zonas 1623”. Según la entidad, cuando no es posible microfocalizar, se verifica la existencia de solicitudes con enfoques diferenciales e interseccionales; y, respecto de aquellas con mayores niveles de priorización, puede expedirse un acto administrativo que ordene iniciar actuaciones de inscripción en una zona no microfocalizada, de acuerdo con la capacidad institucional y los principios de gradualidad y progresividad.

 

124.       Así, la Sala precisa que la falta de microfocalización no exonera a la URT de sus deberes frente a las personas solicitantes. Lo que exige el marco normativo es una actuación diligente, motivada y diferenciada. En concreto, la entidad debe: informar de manera clara el estado del trámite; justificar de forma específica las razones de seguridad que impiden avanzar; reevaluar periódicamente el contexto territorial; aplicar criterios de priorización cuando existan factores de vulnerabilidad; valorar la procedencia de métodos alternativos de identificación predial y de recolección probatoria; activar la ruta prevista para zonas no microfocalizadas cuando se cumplan sus presupuestos; y coordinar con otras entidades cuando el avance dependa de información predial, catastral, registral, agraria o de seguridad.

 

125.       Esta conclusión no implica que el juez constitucional pueda sustituir a la URT en la valoración técnica sobre las condiciones de seguridad, ni ordenar la microfocalización de una zona cuando ello pueda poner en riesgo a las víctimas, a los funcionarios o a las comunidades, tampoco significa que toda solicitud ubicada en zona no microfocalizada deba ser inscrita automáticamente en el RTDAF. Lo que implica dicha conclusión es que la administración no puede mantener a la víctima en una situación prolongada de incertidumbre, con respuestas genéricas o desactualizadas, sin demostrar que ha desplegado las actuaciones razonables disponibles para superar el bloqueo administrativo.

 

126.       En suma, de las consideraciones anteriores se desprende la siguiente regla de decisión: la falta de microfocalización puede constituir una razón legítima para no adelantar temporalmente determinadas actuaciones en terreno cuando existan riesgos actuales para la vida, la integridad o la seguridad de las víctimas, las comunidades o los funcionarios. Sin embargo, no autoriza a la URT a mantener ninguna solicitud de inscripción en el RTDAF en un estado indefinido. En todos los casos, la entidad debe definir y comunicar una ruta administrativa; brindar información clara, completa, actualizada y comprensible sobre el estado del trámite; motivar de manera específica las razones que impiden avanzar; reevaluar periódicamente las condiciones territoriales; valorar la procedencia de métodos alternativos de identificación predial y de recolección probatoria; activar, cuando corresponda, las rutas ordinarias o excepcionales previstas en el ordenamiento; y coordinar con las demás autoridades cuando el avance dependa de información predial, catastral, registral, agraria o de seguridad. De este modo, la microfocalización conserva su finalidad protectora sin convertirse en una barrera indefinida para el acceso efectivo de las víctimas a la restitución de tierras.

 

6.                 Derechos de las víctimas a la restitución de tierras y reparación integral con enfoque diferencial e interseccional. Reiteración de jurisprudencia

 

127.       La protección de las víctimas del conflicto armado encuentra fundamento en la Constitución. La dignidad humana, el principio de Estado social de derecho, el deber de las autoridades de garantizar la efectividad de los derechos, la igualdad material, el debido proceso, la responsabilidad patrimonial del Estado, el bloque de constitucionalidad y el acceso a la administración de justicia imponen al Estado obligaciones reforzadas frente a quienes han sufrido graves afectaciones producidas por el conflicto armado interno[68]. De estos mandatos se desprende que las víctimas no son simples destinatarias de programas administrativos, sino titulares de derechos constitucionales reforzados a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a las garantías de no repetición.

 

128.       La Ley 1448 de 2011 desarrolló esos mandatos mediante un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas dirigidas a garantizar la atención, asistencia y reparación integral de las víctimas del conflicto armado. En particular, reconoció que las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva, y que la reparación comprende medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica[69]. Por ello, la reparación integral no se agota en una prestación económica ni en una respuesta formal. Debe orientarse a restablecer derechos, reconstruir proyectos de vida y remover, en la mayor medida posible, las condiciones de vulnerabilidad producidas o agravadas por el hecho victimizante[70].

 

129.       Dentro de ese marco, la restitución de tierras ocupa un lugar preferente cuando el daño se relaciona con el despojo o el abandono forzado. La Corte Constitucional ha señalado que la restitución constituye un derecho fundamental de las víctimas y un componente principal de la reparación integral. Su finalidad no se reduce a restablecer una relación jurídica con un inmueble, sino que busca enfrentar el desarraigo, recuperar condiciones materiales de existencia digna, reconstruir el proyecto de vida y contribuir a la transformación de las causas estructurales que hicieron posible el despojo o el abandono[71]. En ese sentido, la tierra no puede entenderse únicamente como un bien patrimonial, pues para muchas víctimas representa también arraigo, sustento, identidad, autonomía y continuidad de una forma de vida[72].

 

130.       En el caso de las personas mayores, el enfoque diferencial exige reconocer que el paso del tiempo tiene un impacto constitucionalmente relevante. La prolongación indefinida de un trámite puede afectar de manera más intensa a quien se encuentra en una etapa avanzada de la vida, padece enfermedades, enfrenta barreras de movilidad, depende económicamente de terceros o no cuenta con redes familiares e institucionales suficientes. Por ello, frente a personas mayores víctimas del conflicto armado, la administración debe valorar la urgencia real del caso, evitar cargas desproporcionadas, adecuar sus canales de comunicación y adoptar actuaciones que sean compatibles con sus condiciones físicas, cognitivas, económicas y sociales[73].

 

131.       El enfoque interseccional complementa esa perspectiva. Su finalidad es advertir que las situaciones de vulnerabilidad no actúan de manera aislada. Una persona puede ser, al mismo tiempo, víctima de desplazamiento forzado, persona mayor, campesina, pobre, enferma, cuidadora, mujer, persona con discapacidad o habitante de una zona con graves restricciones de seguridad. La concurrencia de esas circunstancias puede agravar las barreras de acceso a la restitución y exige una respuesta institucional más cuidadosa. Por ello, la valoración administrativa no puede limitarse a identificar una categoría de protección, sino que debe analizar cómo esas condiciones se combinan en el caso concreto y qué ajustes requiere la actuación estatal.

 

132.       En consecuencia, la priorización por enfoque diferencial e interseccional no puede reducirse a una clasificación interna, a un porcentaje o a una etiqueta administrativa. Una calificación de “máxima”, “muy alta” o “alta” prioridad solo es constitucionalmente relevante si produce efectos verificables en el trámite. Esto implica que la entidad debe traducir esa valoración en actuaciones concretas, tales como actualizar la información personal de la víctima, definir una ruta de atención comprensible, comunicar los pasos siguientes, identificar responsables institucionales, remover cargas innecesarias, activar gestiones probatorias posibles, coordinar con otras autoridades cuando sea necesario y dejar constancia de las razones que justifican cada decisión.

 

133.       Esa obligación no significa que la administración deba desconocer los límites técnicos, jurídicos o de seguridad del proceso de restitución. Tampoco implica sustituir a los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras, quienes son los competentes para adoptar las decisiones definitivas sobre restitución, compensación, reubicación y demás medidas judiciales que correspondan. Lo que exige la Constitución es que esos límites no se conviertan en una excusa para la inactividad, la incertidumbre indefinida o las respuestas incomprensibles por lo que, cuando una víctima en situación de especial vulnerabilidad acude a la institucionalidad, la respuesta estatal debe permitirle entender qué ocurre con su solicitud, por qué no ha avanzado, qué alternativas existen, qué actuaciones están pendientes y qué puede esperar razonablemente de la entidad.

 

134.       Así, en materia de restitución de tierras, el enfoque diferencial e interseccional cumple una función sustantiva y no meramente formal. Ordena que el trámite se adapte a la persona solicitante y no que la víctima soporte, sin ajustes razonables, todas las cargas de la administración. En particular, frente a personas mayores, víctimas del conflicto armado, personas con afectaciones de salud o en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica, las autoridades deben actuar con diligencia reforzada, lenguaje claro, oportunidad, coordinación interinstitucional y acción sin daño. La prioridad constitucional no se satisface con registrar una condición de vulnerabilidad en el sistema; exige que esa condición incida realmente en la forma, el ritmo y el contenido de la actuación administrativa.

 

135.       Ahora bien, este derecho fundamental se refuerza cuando la víctima es campesina. El artículo 64 de la Constitución impone al Estado el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra del campesinado y de los trabajadores agrarios, y reconoce al campesinado como sujeto de derechos y de especial protección, con una relación particular con la tierra basada en la producción de alimentos, sus formas de territorialidad y sus condiciones geográficas, demográficas, organizativas y culturales[74]. Por ello, cuando la víctima de despojo o abandono forzado es una persona campesina, la restitución no solo protege un interés patrimonial, sino también una forma de vida constitucionalmente relevante, ligada al arraigo, al mínimo vital, a la autonomía y al proyecto de vida rural[75].

 

136.       De lo anterior se deriva la regla que orientará el análisis de los casos concretos. Cuando una solicitud de restitución es presentada por una víctima que reúne condiciones de especial vulnerabilidad, la URT debe valorar de manera integral su situación y convertir esa valoración en actuaciones específicas, comprensibles y verificables. En particular, debe explicar el alcance de la priorización otorgada, indicar sus efectos prácticos dentro del trámite, adoptar las gestiones que razonablemente correspondan según el estado del procedimiento, coordinar con otras entidades cuando la situación lo exija y mantener informada a la persona solicitante. La falta de decisión definitiva puede estar justificada por razones técnicas, jurídicas o de seguridad, pero la falta de gestión, de explicación suficiente o de adecuación del trámite a las condiciones particulares de la víctima resulta incompatible con los derechos al debido proceso administrativo, de petición y al acceso efectivo a la restitución de tierras.

 

137.       La regla anterior adquiere una intensidad reforzada cuando la solicitud es presentada por una persona sujeta a especial protección constitucional. De conformidad con el inciso final del artículo 13 de la Constitución, el Estado protegerá especialmente a las personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. Para efectos de esta providencia, y de manera ilustrativa y no taxativa, esta protección comprende a las personas mayores, las víctimas del conflicto armado, las personas con afectaciones de salud, las personas con discapacidad y quienes se encuentren en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica, así como a quienes reúnan simultáneamente varios de estos factores.

 

138.       En estos eventos, además de garantizar que la solicitud no permanezca en estado indefinido, la URT debe asegurar una priorización diferencial e interseccional que se traduzca en actuaciones concretas, comprensibles, verificables y compatibles con las condiciones particulares de la persona solicitante. En especial, debe explicar el alcance y los efectos prácticos de la priorización, adecuar la comunicación, remover cargas desproporcionadas, impulsar las gestiones que razonablemente correspondan y coordinar con otras entidades cuando la situación lo exija.

 

7.                 Derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a presentar peticiones ante las autoridades. Reiteración jurisprudencial[76]

 

139.       Debido proceso administrativo. El artículo 29 de la Constitución Política dispone que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. En sede administrativa, esta garantía impone a las autoridades el deber de adelantar sus actuaciones con sujeción a las formas propias de cada trámite, dentro de términos razonables, con respeto por los derechos de defensa, contradicción, publicidad, imparcialidad y motivación suficiente. Su finalidad no se agota en asegurar la regularidad formal de los procedimientos. También busca evitar que las personas queden sometidas a actuaciones arbitrarias, indefinidas o carentes de justificación, especialmente cuando el trámite administrativo constituye la vía institucional para acceder a otros derechos fundamentales.

 

140.       En la Sentencia SU-213 de 2021, la Sala Plena de esta corporación reiteró que el debido proceso administrativo cumple tres finalidades principales: asegurar el funcionamiento ordenado de la administración, garantizar la validez de sus actuaciones y proteger la seguridad jurídica y el derecho de defensa de los administrados. Para alcanzar esas finalidades, la administración debe observar, como mínimo, cuatro componentes: el acceso a las actuaciones en condiciones de igualdad, el ejercicio efectivo de la defensa, la existencia de trámites y plazos razonables y la imparcialidad en el ejercicio de la función administrativa.

 

141.       Esta garantía adquiere una relevancia especial en los procedimientos administrativos relacionados con el acceso a la tierra. En estos escenarios, la actuación estatal no se limita a resolver una petición patrimonial o una controversia ordinaria sobre bienes. Por el contrario, suele comprometer los derechos de personas campesinas, víctimas del conflicto armado o sujetos en condiciones de vulnerabilidad, para quienes la tierra se relaciona con la subsistencia, el arraigo, la vivienda, el trabajo, la reparación integral y la reconstrucción de su proyecto de vida. Por ello, la administración no puede tramitar estas solicitudes como expedientes abstractos o meramente documentales, sino como procedimientos que inciden de manera directa en el goce efectivo de derechos fundamentales.

 

142.       La misma sentencia precisó que, en los procedimientos agrarios, el Estado debe garantizar reglas claras y actuaciones comprensibles que permitan a la población rural participar de manera real en los trámites que la afectan. Esto no significa que toda persona solicitante tenga derecho automático a la adjudicación, restitución, compensación o entrega de un predio determinado. Tales decisiones dependen del cumplimiento de los requisitos legales, de la valoración probatoria correspondiente y de las competencias asignadas a las autoridades administrativas y judiciales. Sin embargo, sí implica que la persona tiene derecho a que su solicitud sea tramitada con diligencia, a que la autoridad le informe el estado real del procedimiento, a que motive las razones que impiden avanzar y a que adopte las medidas a su alcance para evitar una espera indefinida.

 

143.       De esta manera, el debido proceso administrativo no se satisface únicamente con la existencia formal de un expediente abierto. La administración debe impulsar el trámite, recaudar la información necesaria, valorar periódicamente las condiciones que inciden en la decisión, comunicar sus actuaciones y adoptar determinaciones motivadas. Cuando una entidad mantiene una solicitud durante años sin decisión de fondo, sin explicar de manera suficiente las razones de la demora o sin activar las herramientas disponibles para superar los obstáculos advertidos, puede comprometer el núcleo del debido proceso administrativo, incluso si no ha expedido un acto definitivo desfavorable.

 

144.       Derecho de petición. Por su parte, el derecho fundamental de petición, previsto en el artículo 23 de la Constitución y desarrollado por la Ley 1755 de 2015, garantiza que toda persona pueda presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y obtener una respuesta pronta, de fondo, clara, congruente y debidamente notificada. La respuesta de fondo no exige que la autoridad acceda a lo pedido, pero sí que se pronuncie materialmente sobre el objeto de la solicitud. Bajo ese panorama, no resultan suficientes las contestaciones evasivas, genéricas, puramente formales o aquellas que trasladan al ciudadano la carga de deducir el estado de su trámite a partir de fórmulas administrativas incompletas.

 

145.       La referida Sentencia SU-213 de 2021 destacó la estrecha relación entre el derecho de petición y el debido proceso administrativo. Muchas actuaciones administrativas se originan en el ejercicio del derecho de petición y, por ello, la respuesta estatal puede constituir el punto de partida para el ejercicio de la defensa, la contradicción y los recursos procedentes. De ahí que la notificación efectiva de una respuesta clara, completa y congruente sea indispensable para que la persona conozca la decisión adoptada, comprenda sus fundamentos y pueda controvertirla o solicitar su impulso cuando corresponda.

 

146.       En los trámites de restitución de tierras, esta relación es especialmente intensa. La solicitud de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente activa una etapa administrativa que constituye presupuesto de procedibilidad para acudir ante los jueces especializados. Por ello, la información que suministre la Unidad de Restitución de Tierras no puede limitarse a indicar que el predio se encuentra en una zona no microfocalizada o que no existen condiciones de seguridad. Aunque esos factores pueden ser constitucionalmente relevantes, la entidad debe explicar, de manera concreta y comprensible, cuál es el estado actual del trámite, cuáles son las razones específicas que impiden avanzar, qué actuaciones se han realizado, qué medidas se adoptarán para reevaluar la situación y qué alternativas normativas o administrativas resultan procedentes.

 

147.       La respuesta estatal también debe ser actualizada. En procedimientos de larga duración, una contestación que reproduce información antigua o que no incorpora las actuaciones recientes de la entidad no satisface el derecho de petición ni el debido proceso administrativo. El solicitante tiene derecho a conocer el estado real de su trámite al momento de la respuesta, así como los cambios relevantes en las condiciones de seguridad, priorización, identificación predial, articulación interinstitucional o ruta procedimental aplicable. Esto es particularmente importante cuando la entidad ha iniciado nuevas actuaciones durante el trámite de tutela o cuando ha reconocido la existencia de criterios diferenciales que justifican una atención prioritaria.

 

148.       En este sentido, cuando la autoridad invoca razones de seguridad, reserva o complejidad técnica para justificar la imposibilidad de adoptar una decisión inmediata, no queda relevada de sus deberes constitucionales. En estos eventos, la entidad debe motivar su posición en términos compatibles con la reserva legal de la información sensible, pero sin vaciar el derecho del solicitante a comprender por qué su trámite permanece detenido. La reserva puede justificar que ciertos datos operacionales, fuentes o valoraciones específicas no sean revelados, pero no autoriza respuestas abstractas que impidan conocer la razón institucional de la demora o las actuaciones previstas para superarla.

 

149.       En suma, la garantía conjunta del debido proceso administrativo y del derecho de petición en estos asuntos exigen que las entidades brinden respuestas claras, completas, actualizadas y comprensibles; motiven de manera específica las razones que impiden avanzar; comuniquen las actuaciones realizadas y pendientes; precise las autoridades que deben intervenir; indiquen los efectos concretos de la priorización diferencial; y adopten medidas razonables para evitar que la solicitud permanezca indefinidamente en etapa administrativa.

 

8.                 Análisis de los casos concretos

 

150.       Con el fin de resolver el presente asunto, la Sala Sexta de Revisión se pronunciará sobre el problema jurídico planteado, siendo necesario contextualizar los antecedentes de los asuntos objeto de revisión.

 

8.1.          Expediente T-11.605.180

151.       El expediente T-11.605.180 tiene origen en la acción de tutela promovida por el señor Carlos, quien manifestó ser víctima de desplazamiento forzado por hechos ocurridos en 1995, en El Municipio de Antioquia, y en 2008, en La Ciudad. Según indicó, esos hechos lo obligaron a abandonar los inmuebles en los que residía con su familia. Además, alegó encontrarse en una situación de especial vulnerabilidad por su condición de persona mayor, por sus afectaciones de salud y por la precariedad económica que enfrenta. También informó que dentro de su grupo familiar se encuentra su nieto, quien tendría una discapacidad múltiple, física, intelectual y psicosocial.

 

152.       El accionante presentó ante la URT cuatro solicitudes de inscripción en el RTDAF, identificadas con los ID 3, 1, 2 y 4. Las tres primeras se relacionan con predios rurales ubicados en La Vereda, El Corregimiento, El Municipio de Antioquia, mientras que la última corresponde a un predio urbano ubicado en La Ciudad. Según el actor, dichas solicitudes permanecieron sin avance efectivo durante un periodo prolongado, debido a que las zonas en las que se ubican los predios no habían sido microfocalizadas por razones de seguridad.

 

153.       Antes de acudir a la acción de tutela, el señor Carlos elevó varias peticiones dirigidas a obtener información sobre el estado de sus solicitudes y a solicitar la priorización de su caso. En particular, el 19 de marzo de 2024 pidió a la URT que le informara sobre la microfocalización de los predios reclamados, que diera continuidad a los trámites de restitución y que priorizara su caso en atención a su condición de persona mayor. La entidad respondió el 5 de abril de 2024 que las áreas en las que se ubican los predios no contaban con condiciones de seguridad adecuadas para adelantar la verificación de los requisitos previstos en la Ley 1448 de 2011 y que, por esa razón, no se encontraban microfocalizadas.

 

154.       Posteriormente, el accionante presentó peticiones ante autoridades territoriales de Antioquia, La Ciudad y El Municipio de Antioquia, con el fin de obtener información sobre las condiciones de seguridad en La Vereda, El Corregimiento, y en El Barrio de La Ciudad. Según expuso en la tutela, de las respuestas recibidas advirtió que persistían escenarios de disputa y presencia de grupos armados en los territorios involucrados, lo que confirmaba la dificultad del retorno, pero también la necesidad de que la institucionalidad le ofreciera una ruta concreta frente a la falta de avance de sus solicitudes.

 

155.       El 20 de febrero de 2025, el señor Carlos presentó una nueva petición ante la URT. En ella insistió en la garantía de su derecho a la restitución de tierras y sostuvo que la ausencia de microfocalización no podía convertirse en una justificación para perpetuar su exclusión del trámite administrativo, especialmente por tratarse de una persona mayor, víctima del conflicto armado y en situación de vulnerabilidad. La URT respondió el 10 de marzo de 2025 que el caso había sido clasificado con prioridad alta, pero no informó una fecha cierta, un cronograma concreto ni una ruta administrativa definida para avanzar hacia una decisión de fondo sobre la inscripción de los predios en el RTDAF.

 

156.       Con fundamento en lo anterior, el 15 de julio de 2025, el accionante promovió acción de tutela contra la URT. En primera instancia, el Juzgado de Familia declaró improcedente la acción. Consideró que la URT había respondido las peticiones del accionante y que este podía acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El señor Carlos impugnó la decisión, reiteró su situación de vulnerabilidad y cuestionó que no se hubiese valorado la falta de respuesta de la entidad durante el trámite de tutela. En segunda instancia, el Tribunal revocó la decisión y amparó el derecho de petición. A juicio del Tribunal, las respuestas emitidas por la URT no satisfacían las exigencias de claridad, suficiencia y fondo, pues se limitaron a invocar la falta de condiciones de seguridad y de microfocalización, sin explicar de manera concreta las medidas adoptadas para resolver materialmente las solicitudes del accionante.

 

157.       En sede de revisión, la URT actualizó la información sobre el estado de las cuatro solicitudes. Indicó que todas continúan en etapa administrativa, bajo el estado de “solicitud diligenciada en zona no microfocalizada”[77], en ruta individual. También informó que, el 7 de mayo de 2026, inició la ruta prevista en el Decreto 1623 de 2023, debido a los criterios de vulnerabilidad del solicitante y a la ausencia de condiciones de seguridad en las áreas geográficas donde se ubican los predios reclamados. Además, señaló que expidió el Oficio de 2026, mediante el cual informó al accionante el estado de sus solicitudes, y que identificó su caso con nivel de priorización “muy alta”[78], conforme al Decreto 1623 de 2023 y a la Resolución 848 de 2024.

 

158.       No obstante, la URT precisó que el inicio de esa ruta no implica una decisión de fondo sobre la inscripción de los predios en el RTDAF. La entidad afirmó que, para adoptar una determinación definitiva, debe acopiar el material probatorio correspondiente de conformidad con la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios. Asimismo, sostuvo que la alternativa actualmente evaluada consiste en aplicar la ruta prevista en el Decreto 1623 de 2023, con miras a expedir los actos administrativos correspondientes y, a partir de ello, iniciar el análisis previo de las solicitudes. Finalmente, advirtió que la Dirección Territorial Antioquia cuenta con más de tres mil solicitudes en estado de “solicitud en zona no microfocalizada”[79] y con priorización “muy alta”[80].

 

159.       En relación con las condiciones de seguridad, el Departamento de Policía de Antioquia informó que El Municipio de Antioquia presenta un contexto de orden público complejo, asociado a la presencia y disputa territorial de distintos grupos armados ilegales. Señaló, entre otros aspectos, la influencia del Frente Héroes de Anorí del ELN, del Frente 36 del Estado Mayor y de una subestructura del Clan del Golfo, así como antecedentes recientes relacionados con homicidios, presencia de hombres armados, incineración de vehículos, instalación de elementos alusivos a grupos armados y activación de artefactos explosivos. También indicó que existen productos de inteligencia e informes de análisis situacional, aunque su contenido se encuentra sometido a reserva legal. En todo caso, manifestó que, si se ordenan diligencias judiciales o visitas técnicas, la Policía Nacional podrá verificar las condiciones de seguridad y coordinar el acompañamiento correspondiente con la URT y el Ejército Nacional.

 

160.       Así las cosas, el caso plantea una tensión constitucional concreta. De un lado, existen razones de seguridad que la Sala no puede desconocer y que impiden ordenar, sin valoración técnica previa, la microfocalización o el ingreso institucional a los territorios reclamados. De otro lado, el accionante es una persona mayor, víctima de desplazamiento forzado y en situación de vulnerabilidad, cuyas solicitudes han permanecido por años sin decisión de fondo. Además, la propia URT reconoció que el caso tiene priorización muy alta y que solo en mayo de 2026 inició la ruta excepcional prevista para solicitudes ubicadas en zonas no microfocalizadas. En consecuencia, corresponde a la Sala determinar si esas actuaciones son suficientes para superar la vulneración alegada o si, por el contrario, se requieren órdenes adicionales que garanticen un avance real, verificable y compatible con las condiciones particulares del accionante.

 

161.       A partir de estos elementos, la Sala encuentra que la URT vulneró los derechos fundamentales del señor Carlos al debido proceso administrativo, de petición y al acceso efectivo a la restitución de tierras. La vulneración no se deriva de que la entidad se haya abstenido de ordenar la restitución material de los predios, de inscribir automáticamente las solicitudes en el RTDAF o de microfocalizar las zonas reclamadas pese a las condiciones de seguridad. La vulneración radica en que el accionante permaneció durante un periodo prolongado en una situación de indefinición administrativa, sin una respuesta suficientemente clara sobre el alcance real de su priorización, sin una ruta verificable para superar el bloqueo derivado de la no microfocalización y sin que las condiciones particulares de vulnerabilidad hubieran producido efectos oportunos en el trámite.

 

162.       En primer lugar, la Sala advierte que las respuestas emitidas por la URT antes de la acción de tutela no satisficieron plenamente el derecho de petición del accionante. La entidad informó que los predios se encontraban en zonas no microfocalizadas por razones de seguridad y que, por esa circunstancia, no era posible avanzar en el estudio formal de las solicitudes. Sin embargo, esas respuestas no explicaron de manera suficiente qué actuaciones concretas se habían desplegado para evaluar la viabilidad de la microfocalización, cuáles eran los insumos actualizados que sustentaban la imposibilidad de avanzar, con qué periodicidad se revisaban las condiciones territoriales, qué efectos tenía la priorización reconocida al actor y qué mecanismos alternativos podían activarse frente a una solicitud presentada por una persona mayor, víctima del conflicto armado y en situación de vulnerabilidad.

 

163.       La Sala reconoce que el Tribunal amparó el derecho de petición y ordenó a la URT emitir una respuesta completa, clara y de fondo. También toma nota de que, en sede de revisión, la entidad informó haber expedido el Oficio de 2026, mediante el cual comunicó al accionante el estado de sus solicitudes. No obstante, esa actuación no permite concluir que la controversia constitucional haya quedado superada puesto que: (i) la propia entidad reconoció que las cuatro solicitudes continúan en etapa administrativa, bajo el estado de “solicitud diligenciada en zona no microfocalizada”[81]; (ii) el oficio no se tradujo, por sí mismo, en una decisión de fondo sobre la inscripción en el RTDAF ni en el inicio efectivo del análisis previo.

 

164.       En segundo lugar, la Sala encuentra comprometido el debido proceso administrativo. El señor Carlos no cuestiona únicamente la demora en abstracto, sino la permanencia de sus solicitudes en una fase preliminar sin una definición suficiente sobre la ruta aplicable. En un trámite de restitución de tierras, la falta de inscripción en el RTDAF tiene una consecuencia constitucionalmente relevante: impide el acceso a la etapa judicial especializada. Por ello, aunque la administración cuente con margen técnico para valorar las condiciones de seguridad, ese margen no la autoriza a mantener a la víctima en una situación indefinida sin una motivación actualizada, sin trazabilidad de las actuaciones adelantadas y sin claridad sobre los pasos pendientes.

 

165.       La información recaudada muestra que existen razones de seguridad que la Sala no puede desconocer. En particular, respecto de El Municipio de Antioquia, las autoridades de Policía dieron cuenta de un contexto complejo, marcado por la presencia y disputa de estructuras armadas ilegales, antecedentes recientes de violencia y afectaciones al orden público. Estas circunstancias justifican que la URT actúe con prudencia y que no adelante diligencias en terreno si no existen condiciones para proteger la vida e integridad de las víctimas, de los funcionarios y de las comunidades. Sin embargo, la seguridad opera como un límite a ciertas actuaciones materiales, no como una autorización para la parálisis administrativa. Precisamente por ello, el marco normativo vigente prevé herramientas para valorar solicitudes ubicadas en zonas no microfocalizadas cuando concurren criterios diferenciales.

 

166.       En tercer lugar, la Sala encontró una aplicación insuficiente del enfoque diferencial e interseccional. El accionante alegó ser una persona mayor, víctima de desplazamiento forzado, con afectaciones de salud y sin recursos económicos suficientes. Además, informó que en su grupo familiar se encuentra un nieto con discapacidad múltiple. Aunque el actor no respondió al requerimiento probatorio formulado en sede de revisión, esas circunstancias fueron expuestas desde la tutela y eran suficientes para activar un deber reforzado de valoración por parte de la URT. La entidad, en efecto, reconoció que el señor Carlos tiene un nivel de priorización muy alta. Sin embargo, no acreditó que esa calificación hubiera generado efectos concretos antes de la intervención del juez constitucional.

 

167.       Esta circunstancia resulta relevante porque esta Sala considera que la priorización no puede agotarse en una categoría interna del sistema. Si la entidad clasifica a una persona como de prioridad “muy alta”, debe explicar qué significa esa calificación en el trámite, qué lugar ocupa la solicitud dentro del universo de casos pendientes, qué actuaciones se derivan de esa valoración y cuáles son los obstáculos específicos que impiden avanzar. En este caso, la URT informó que la Dirección Territorial Antioquia cuenta con más de tres mil solicitudes en estado de “solicitud en zona no microfocalizada”[82] y con priorización “muy alta”. Ese dato evidencia la complejidad institucional que enfrenta la entidad, pero también confirma que la priorización, si no se acompaña de criterios operativos y actuaciones verificables, puede perder eficacia para quienes se encuentran en especial situación de vulnerabilidad.

 

168.       En cuarto lugar, la Sala considera que la activación de la ruta prevista en el Decreto 1623 de 2023 fue tardía e insuficiente para superar la vulneración. La URT indicó que el 7 de mayo de 2026 inició la ruta de microfocalización con aplicación de dicho decreto, debido a los criterios de vulnerabilidad del solicitante y a la ausencia de condiciones de seguridad en los predios reclamados. Esa actuación constituye un avance institucional relevante y deberá ser tenida en cuenta para definir el remedio constitucional. Sin embargo, no subsana el periodo anterior de indefinición ni demuestra, por sí sola, que el accionante cuente ya con una ruta clara, efectiva y verificable hacia una decisión de fondo.

 

169.       En efecto, según la propia URT, el inicio de la ruta no implica la inscripción de los predios en el RTDAF ni una decisión administrativa definitiva. Para decidir si procede o no la inscripción, la entidad aún debe acopiar el material probatorio correspondiente. Además, la respuesta no permite establecer con suficiente precisión si las solicitudes ya fueron asociadas a una zona habilitada en los términos del Decreto 1623 de 2023, si se expidió o se encuentra en preparación el acto administrativo respectivo, cuáles actuaciones probatorias pueden adelantarse sin ingreso al territorio, qué dependencias o autoridades deben intervenir y cuál será el término razonable para pasar de la activación general de la ruta al análisis previo de cada solicitud.

 

170.       En quinto lugar, la Sala observa que la situación del accionante compromete también el acceso efectivo a la restitución de tierras y a la reparación integral. La inscripción en el RTDAF es el presupuesto que habilita la etapa judicial de restitución. Por tanto, cuando una solicitud permanece durante años sin avanzar por falta de microfocalización y sin una alternativa administrativa concreta, la víctima queda en una especie de antesala indefinida que le impide obtener una decisión administrativa susceptible de controversia y, eventualmente, acceder al juez especializado. Esa situación es especialmente gravosa cuando se trata de una persona mayor y víctima de desplazamiento forzado, pues el paso del tiempo puede vaciar de contenido práctico la expectativa de restitución.

 

171.       La Sala insiste en que esta conclusión no desconoce la gradualidad ni la progresividad propias de la política pública de restitución de tierras. La URT no está obligada a resolver todas las solicitudes al mismo tiempo ni a adelantar actuaciones que desconozcan las condiciones de seguridad. Sin embargo, esos principios deben armonizarse con los derechos fundamentales de las víctimas. Por ello, cuando una solicitud se encuentra rezagada por falta de microfocalización y la persona solicitante reúne factores de especial vulnerabilidad, la entidad debe desplegar una carga reforzada de explicación, gestión y priorización. En el presente caso, esa carga no fue satisfecha oportunamente.

 

172.       En consecuencia, para la Sala, el inicio de la ruta del Decreto 1623 de 2023 no configura una actuación suficiente para negar la vulneración alegada. Más bien, confirma que existía una herramienta administrativa disponible que debía ser valorada y activada de manera oportuna frente a las condiciones del accionante. La actuación de mayo de 2026 es relevante porque muestra que la entidad comenzó a encauzar el caso hacia una ruta posible, pero no permite concluir que el accionante haya recibido una respuesta constitucionalmente adecuada ni que sus solicitudes hayan superado el estado de indefinición que motivó la tutela.

 

173.       Por lo anterior, la Sala concluye que la URT vulneró los derechos fundamentales del señor Carlos al debido proceso administrativo, de petición y al acceso efectivo a la restitución de tierras. La entidad no desconoció esos derechos por abstenerse de ordenar directamente la restitución o por no adelantar actuaciones en terreno en ausencia de condiciones de seguridad. La vulneración se configuró porque mantuvo sus solicitudes en una situación prolongada de indefinición, no explicó oportunamente los efectos concretos de la priorización reconocida, no acreditó una reevaluación suficientemente clara de las condiciones territoriales, y solo activó en sede de revisión la ruta excepcional prevista para solicitudes ubicadas en zonas no microfocalizadas. Esa actuación, aunque relevante, no elimina la necesidad de protección constitucional, pues las solicitudes continúan sin decisión de fondo y el accionante aún no cuenta con una ruta administrativa clara, verificable y compatible con sus condiciones particulares.

 

174.       Remedio constitucional. En consecuencia, el remedio constitucional debe dirigirse a superar la indefinición administrativa advertida, sin sustituir las competencias técnicas de la URT ni las competencias judiciales de los jueces especializados en restitución de tierras. Por consiguiente, la Sala Sexta de Revisión ordenará a la URT que concrete, motive y comunique la ruta administrativa aplicable a las solicitudes del señor Carlos, pues la protección constitucional no puede agotarse en reiterar que los predios se encuentran en zonas no microfocalizadas ni en informar que el caso fue clasificado con prioridad “muy alta”. Esa priorización debe producir efectos prácticos y verificables. Por tanto, la entidad deberá culminar la valoración iniciada el 7 de mayo de 2026, precisar si procede la ruta ordinaria de microfocalización, la ruta excepcional prevista para zonas no microfocalizadas o, en su defecto, explicar las razones concretas que impiden avanzar temporalmente.

 

175.       Esta decisión deberá referirse de manera diferenciada a cada una de las solicitudes identificadas con los ID 3, 1, 2 y 4. En particular, deberá indicar el estado actualizado de cada trámite, los criterios diferenciales e interseccionales aplicados, los efectos concretos de la priorización “muy alta”, las actuaciones pendientes, las dependencias o autoridades que deben intervenir, los insumos de seguridad considerados en términos compatibles con la reserva legal, y los plazos internos estimados para adelantar las actuaciones que dependan de la URT.

 

176.       Si la URT concluye que procede activar la ruta excepcional prevista en el Decreto 1623 de 2023, deberá adelantar las actuaciones necesarias para habilitar la zona correspondiente, asociar las solicitudes del accionante y expedir el acto administrativo que permita iniciar el análisis previo, de conformidad con sus procedimientos internos y la Resolución 848 de 2024. Si, por el contrario, considera que no es posible avanzar por razones de seguridad, técnicas o jurídicas, deberá motivar esa conclusión de manera específica, informar qué actuaciones adelantará para reevaluar la situación y señalar la periodicidad con la que actualizará dicha valoración.

 

177.       Finalmente, la Sala dispondrá que la URT adopte medidas de comunicación compatibles con la situación del accionante. En concreto, deberá verificar sus datos de contacto, informarle las decisiones en lenguaje claro, explicarle qué actuaciones dependen de la entidad y cuáles requieren la intervención de otras autoridades, y evitar imponerle cargas innecesarias o desproporcionadas.

 

8.2.          Expediente T-11.721.320

 

178.       El expediente T-11.721.320 tiene origen en la acción de tutela promovida por la señora Elisa, quien manifestó ser víctima de desplazamiento forzado desde el año 2008, tener 60 años, encontrarse en deterioro progresivo de salud y haber desarrollado durante su vida una actividad campesina vinculada al trabajo de la tierra. En su escrito de tutela, la accionante sostuvo que la URT, mediante Resolución de 2021, la habría reconocido como beneficiaria de una actuación relacionada con un predio rural ubicado en La Vereda del Municipio, Meta, con una extensión aproximada de cinco hectáreas. También señaló que, en ese acto, la entidad ordenó la inscripción de una medida de protección preventiva en el RUPTA. No obstante, afirmó que hasta la fecha no ha podido acceder materialmente al inmueble ni ejercer una posesión efectiva sobre este, debido a las condiciones de seguridad existentes en la zona.

 

179.       La situación de la accionante presenta una particularidad que la Sala considera central para el análisis constitucional. La señora Elisa acudió a la tutela bajo el entendimiento de que la actuación administrativa previa de la URT le otorgaba una expectativa concreta de restitución material o de acceso efectivo a un predio. Sin embargo, en sede de revisión, la URT precisó que la medida inscrita en el RUPTA no equivale a una inscripción en el RTDAF ni constituye una decisión de restitución. Según la entidad, esa medida tiene un carácter preventivo y publicitario, orientado a proteger la relación jurídica de ocupación sobre un predio baldío y a servir como insumo para los trámites de competencia de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). Esta diferencia entre la percepción de la accionante y el alcance jurídico que la URT atribuye a la medida de protección es relevante, porque permite advertir un problema de orientación institucional y de claridad en la información suministrada a una víctima en situación de vulnerabilidad.

 

180.       Además de esa actuación en el RUPTA, en sede de revisión, la URT informó que a nombre de la señora Elisa existe una solicitud de inscripción en el RTDAF identificada con el ID 6, relacionada con un predio rural ubicado en La Otra Vereda, El Municipio del Meta. Esta solicitud se encuentra en etapa administrativa, bajo el estado de “solicitud diligenciada en zona no microfocalizada”, en ruta individual. La entidad indicó que, como última actuación, el 6 de mayo de 2026 validó la posibilidad de aplicar métodos indirectos y, con ello, dar inicio a la ruta de microfocalización con aplicación del Decreto 1623 de 2023, debido a los criterios de vulnerabilidad de la solicitante y a la ausencia de condiciones de seguridad en el área donde se ubica el predio.

 

181.       Antes de promover la acción de tutela, la señora Elisa presentó una petición a la URT el 1 de octubre de 2024. En esa solicitud pidió ser reubicada en un predio ubicado en un municipio seguro, cercano a El Municipio de Residencia, con condiciones aptas para desarrollar un proyecto productivo de piscicultura. También solicitó la implementación de proyectos productivos y la entrega de información sobre las condiciones de seguridad del territorio. El 17 de febrero de 2025, la entidad respondió y reconoció la existencia de la medida inscrita en el RUPTA, pero indicó que la zona no estaba microfocalizada y que, por esa razón, no era posible avanzar en el trámite de restitución. Para la accionante, esa respuesta fue insuficiente porque no resolvió de manera material su solicitud de reubicación ni le ofreció una alternativa concreta frente a su situación de inseguridad, falta de vivienda y ausencia de medios estables de subsistencia.

 

182.       Con fundamento en lo anterior, el 15 de agosto de 2025, la señora Elisa instauró acción de tutela contra la Dirección Territorial Meta de la URT y la ANT. En su solicitud de amparo, la accionante pidió ordenar a la URT y a la ANT su reubicación en un predio seguro dentro del departamento del Meta, preferiblemente cercano a El Municipio de Residencia, con características similares al inmueble inicialmente referido y con aptitud para la piscicultura. También solicitó que la reubicación garantizara acceso a salud, agua potable y seguridad; que se implementara un proyecto productivo de piscicultura de tilapia; que se elaborara un plan individual de restitución con cronograma y reportes periódicos; que se fijara un plazo máximo para la entrega efectiva del predio reubicado; y que se adoptaran medidas temporales de apoyo en especie mientras se resolvía su situación. De manera expresa, manifestó su oposición a recibir una compensación exclusivamente económica, pues consideró que esa alternativa no satisfacía su necesidad de vivienda, tierra y sustento.

 

183.       En primera instancia, el Juzgado Civil concedió el amparo. Consideró que, aunque la URT había respondido la petición de la accionante, dicha contestación no resolvió de manera suficiente lo solicitado. En particular, estimó que la entidad no explicó si era posible priorizar una alternativa de reubicación ni acreditó haber adelantado un estudio sobre la viabilidad de realizar actuaciones sin microfocalización. Por ello, ordenó a la URT adelantar las gestiones necesarias para verificar la posibilidad de avanzar sin microfocalización y entregar los resultados correspondientes, siempre que existieran condiciones de seguridad. Sin embargo, en segunda instancia, el Tribunal revocó el fallo y declaró improcedente la tutela, al considerar que la imposibilidad de avanzar obedecía a una razón objetiva de seguridad y que no se había acreditado un perjuicio irremediable.

 

184.       En sede de revisión, se logró recaudar información adicional que permite actualizar el estado del caso. La señora Elisa informó que reside en una vivienda precaria, ubicada en una zona de invasión a la orilla de un caño, sin piso y con acceso únicamente al servicio de energía eléctrica. Señaló que no cuenta con trabajo estable y que subsiste con ingresos derivados de artesanías, el subsidio de adulto mayor y el apoyo ocasional de su hijo. También indicó que enfrenta barreras de acceso a la salud, pues algunos exámenes médicos le son ordenados en La Capital del Departamento y no puede costear los traslados, además de tener dificultades para recibir los medicamentos prescritos.

 

185.       La accionante también manifestó que, con posterioridad a las decisiones de instancia, no ha recibido una comunicación, visita o llamada de la URT orientada a avanzar en su reparación. Agregó que no se le ha ofrecido ningún predio, lote o finca como alternativa de reubicación, ni apoyos para proyectos productivos o compensación en especie. Finalmente, reiteró que se opone a recibir una compensación exclusivamente económica, pues considera que esa medida no resuelve su falta de vivienda ni su necesidad de contar con un medio de subsistencia estable.

 

186.       Por su parte, la URT informó que existen dos actuaciones distintas a nombre de la señora Elisa. La primera corresponde a la solicitud ID 6, relativa al predio rural ubicado en La Otra Vereda, El Municipio del Meta, que tiene naturaleza de solicitud de inscripción en el RTDAF y continúa en etapa administrativa, en zona no microfocalizada. La segunda corresponde a la solicitud ID 5, relacionada con un predio rural ubicado en La Vereda del Municipio, respecto de la cual se inscribió el 15 de junio de 2021 una medida de protección preventiva en el RUPTA. La entidad precisó que esa medida no define la situación jurídica o material del predio ni equivale a una inscripción en el RTDAF.

 

187.       En cuanto a la posibilidad de adelantar actuaciones sin microfocalización, la URT informó que El Municipio del Meta presenta un contexto de seguridad complejo y un nivel de riesgo alto, asociado a la presencia y actuación de grupos armados organizados residuales en zonas rurales y corredores estratégicos. Señaló que estas estructuras ejercen control territorial mediante extorsiones, restricciones a la movilidad, retenes ilegales y presión sobre la población civil, además de amenazas y hechos de violencia selectiva. También indicó que, en el COLR celebrado el 23 de abril de 2026, las autoridades militares y de policía manifestaron que no existían condiciones de seguridad para ampliar zonas de microfocalización, por lo que recomendaron concentrar los esfuerzos en áreas previamente microfocalizadas y mantener el monitoreo mensual de las condiciones de orden público.

 

188.       La entidad agregó que revisó la posibilidad de aplicar métodos indirectos de identificación predial en la solicitud ID 6, pero que no ha sido posible culminar esa validación. Explicó que los documentos de la solicitud no relacionan número catastral ni folio de matrícula inmobiliaria; que se realizó una ubicación preliminar con base en las indicaciones de la solicitante; y que el polígono identificado recae sobre un predio registrado a nombre de la Nación. Por esa razón, indicó que será necesario oficiar a la Agencia Nacional de Tierras para solicitar información sobre eventuales trámites de adjudicación antes de culminar la validación dirigida a aplicar la ruta mediante métodos indirectos.

 

189.       Finalmente, la URT informó que realizó un análisis preliminar de priorización de la señora Elisa conforme a criterios diferenciales e interseccionales. Según la entidad, la accionante obtuvo un nivel de priorización “muy alta”, con un porcentaje de 65.5%. No obstante, precisó que no se ha proferido una resolución de prelación, porque la zona donde se ubica preliminarmente el predio no ha sido microfocalizada, la solicitud ID 6 no ha podido asociarse a una microzona y tampoco ha sido posible aplicarle métodos indirectos de identificación predial.

 

190.       Así las cosas, el expediente presenta una controversia distinta, aunque relacionada con la analizada en el caso del señor Carlos puesto que, en esta oportunidad, no solo se discute la permanencia de una solicitud en zona no microfocalizada, sino también la necesidad de que la entidad oriente de manera clara a la accionante sobre la diferencia entre una medida de protección inscrita en el RUPTA y una eventual inscripción en el RTDAF; explique los límites de sus competencias frente a pretensiones de reubicación, compensación o proyectos productivos; active las gestiones necesarias para esclarecer la situación predial ante la ANT; y traduzca la priorización “muy alta” en actuaciones verificables, compatibles con su situación de salud, precariedad habitacional y proyecto de vida campesino.

 

191.       A partir de los antecedentes expuestos, la Sala encuentra que la URT vulneró los derechos fundamentales de la señora Elisa al debido proceso administrativo, de petición y al acceso efectivo a la restitución de tierras. La vulneración no se deriva de la expedición de la Resolución de 2021 ni de que la entidad se hubiera abstenido de ordenar directamente la restitución material, la reubicación, la compensación en especie o un proyecto productivo. Se configura porque la respuesta del 17 de febrero de 2025 no brindó una orientación clara, suficiente y comprensible sobre el alcance de la medida inscrita en el RUPTA, el estado de la solicitud en el RTDAF y las competencias o rutas aplicables; además, la entidad mantuvo la solicitud en una situación prolongada de indefinición, no articuló oportunamente las actuaciones necesarias para esclarecer la situación predial y no tradujo la priorización “muy alta” en actuaciones verificables.

 

192.       En primer lugar, la Sala advierte que la respuesta institucional ofrecida a la señora Elisa fue insuficiente para aclarar la diferencia entre la medida de protección inscrita en el RUPTA y la eventual inscripción en el RTDAF. Esta distinción no es meramente técnica. De ella depende que la accionante comprenda si cuenta con una medida preventiva y publicitaria, si existe una decisión administrativa que habilite la etapa judicial de restitución o si, por el contrario, su solicitud continúa en una fase preliminar. En este caso, la señora Elisa acudió a la acción de tutela bajo el entendimiento de que la Resolución de 2021 implicaba un reconocimiento sustancial de su derecho sobre el predio y generaba una expectativa de entrega material o reubicación. La URT, en sede de revisión, precisó que esa medida solo tenía efectos preventivos y publicitarios, pero esa aclaración no fue transmitida de manera oportuna, suficiente y pedagógica a la accionante.

 

193.       Esa falta de claridad afectó el derecho de petición y el debido proceso administrativo. Una víctima en situación de vulnerabilidad no está obligada a distinguir por sí misma las consecuencias jurídicas de registros distintos, ni a reconstruir la ruta institucional que debe seguir para acceder a la restitución. Correspondía a la URT explicarle, en lenguaje claro, que la inscripción en el RUPTA no reemplazaba la inscripción en el RTDAF; que la medida de protección preventiva no equivalía a una orden de restitución; que la eventual definición jurídica o material del predio requería actuaciones adicionales; y que la solicitud de inscripción en el RTDAF identificada con el ID 6 continuaba pendiente de una decisión de fondo. Al no hacerlo de manera suficiente, la entidad mantuvo a la accionante en una incertidumbre incompatible con su derecho a recibir una respuesta completa, comprensible y orientadora.

 

194.       En segundo lugar, la Sala reconoce que las condiciones de seguridad en El Municipio del Meta constituyen un obstáculo real para adelantar determinadas actuaciones en terreno. La información allegada en sede de revisión por parte del Departamento de Policía del Meta muestra un contexto de riesgo alto, asociado a la presencia de estructuras armadas ilegales, restricciones a la movilidad, amenazas, hechos de violencia y limitaciones operativas para ampliar las zonas de microfocalización. Por ello, como se señaló en el análisis del expediente T-11.605.180, el juez constitucional no puede ordenar la microfocalización de una zona, el ingreso de equipos técnicos o la entrega material de un predio cuando ello pueda poner en riesgo a la accionante, a las comunidades o a los funcionarios públicos.

 

195.       Sin embargo, las condiciones de seguridad no justificaban una respuesta institucional limitada a reiterar la imposibilidad de avanzar. La solicitud de la señora Elisa se encuentra en una zona no microfocalizada, pero el marco normativo vigente contempla herramientas para evaluar solicitudes rezagadas cuando concurren criterios diferenciales e interseccionales. Además, en este caso la URT reconoció que la accionante obtuvo una priorización “muy alta”, con un porcentaje de 65.5%. Esa calificación debía tener alguna consecuencia práctica en el trámite, más aún cuando la señora Elisa es una persona mayor, víctima de desplazamiento forzado, con afectaciones de salud, sin vivienda adecuada, sin ingresos estables y con una manifestación expresa de preservar su proyecto de vida campesino.

 

196.       En tercer lugar, la Sala observa que la priorización reconocida a la accionante no se tradujo en una actuación administrativa suficientemente concreta. La URT informó que no ha proferido una resolución de prelación porque la zona no ha sido microfocalizada, la solicitud no ha podido asociarse a una microzona y tampoco ha sido posible aplicar métodos indirectos de identificación predial. No obstante, esa explicación resulta insuficiente si se tiene en cuenta que la ruta excepcional prevista en el Decreto 1623 de 2023 fue diseñada precisamente para valorar solicitudes ubicadas en zonas donde no ha sido posible realizar la microfocalización ordinaria, bajo criterios diferenciales y con apoyo en fuentes institucionales.

 

197.       Esta corporación no desconoce que la priorización no equivale a inscripción automática en el RTDAF, ni obliga a la URT a adoptar decisiones sin soporte probatorio. Sin embargo, cuando la entidad reconoce un nivel de priorización “muy alta”, debe explicar qué efectos produce esa calificación, qué actuaciones se derivan de ella, qué obstáculos impiden avanzar y qué pasos concretos adelantará para removerlos o gestionarlos. En este caso, la priorización quedó reducida, en la práctica, a una clasificación preliminar sin efectos visibles para la accionante. Ello resulta incompatible con el enfoque diferencial e interseccional, que exige adaptar la actuación administrativa a las condiciones particulares de la víctima.

 

198.       En cuarto lugar, la Sala encuentra especialmente relevante la barrera de identificación predial advertida por la URT. La entidad explicó que los documentos de la solicitud ID 6 no relacionan número catastral ni folio de matrícula inmobiliaria; así mismo que realizó una ubicación preliminar con base en las indicaciones de la solicitante; y que el polígono identificado recae sobre un predio registrado a nombre de la Nación. Por esa razón, indicó que será necesario oficiar a la ANT para obtener información sobre eventuales trámites de adjudicación antes de culminar la validación dirigida a aplicar métodos indirectos.

 

199.       En criterio de esta Sala, esta circunstancia no puede ser tratada como una carga exclusiva de la accionante. La identificación física y jurídica del predio hace parte de las actuaciones propias de la etapa administrativa de restitución, y en casos de personas vulnerables la entidad debe asumir una carga reforzada de orientación y gestión institucional. Si la URT advirtió que el predio preliminarmente identificado figura a nombre de la Nación y que se requiere información de la ANT sobre eventuales trámites de adjudicación, debía activar de manera diligente esa coordinación o, al menos, informar a la accionante qué gestión realizaría, ante qué autoridad, con qué finalidad y en qué término razonable. La falta de esa articulación prolonga la indefinición del trámite y dificulta el acceso efectivo a la ruta de restitución.

 

200.       En quinto lugar, la Sala considera que las pretensiones de reubicación, compensación en especie, acceso transitorio a tierra y proyectos productivos debían recibir una respuesta institucional más clara. Es cierto que la URT no puede, en la etapa administrativa y antes de una decisión de inscripción en el RTDAF, sustituir a los jueces especializados de restitución ni ordenar por sí misma medidas definitivas de restitución, compensación o reubicación. También es cierto que algunas solicitudes pueden involucrar competencias de otras entidades del sector agropecuario o del sistema de atención y reparación a víctimas. Sin embargo, esa distribución competencial no exonera a la URT de orientar a la accionante sobre el alcance de su trámite, los límites de la etapa administrativa, las autoridades eventualmente competentes y las rutas disponibles.

 

201.       La respuesta estatal no podía limitarse a indicar que no era posible avanzar porque la zona no estaba microfocalizada. La accionante no solo pidió la entrega material de un predio. También solicitó una alternativa compatible con su seguridad, su salud, su falta de vivienda y su proyecto de vida campesino. Frente a ese tipo de solicitud, la URT debía explicar qué aspectos podían tramitarse dentro de la ruta de restitución, cuáles dependían de una decisión judicial posterior, cuáles requerían coordinación con otras autoridades y cuáles no eran procedentes en el estado actual del procedimiento. Esa orientación era indispensable para evitar que la señora Elisa permaneciera en una situación de incertidumbre institucional.

 

202.       En sexto lugar, la Sala advierte que la situación actual de la accionante refuerza la intensidad del deber de respuesta. En sede de revisión, la señora Elisa informó que vive en una vivienda precaria, ubicada en una zona de invasión a la orilla de un caño, sin piso y con acceso únicamente a energía eléctrica; que no cuenta con trabajo estable; que subsiste con ingresos derivados de artesanías, el subsidio de adulto mayor y el apoyo ocasional de su hijo; y que enfrenta barreras de acceso a servicios médicos. Estas circunstancias no convierten a la URT en la autoridad responsable de resolver por sí sola todas las necesidades de la accionante, pero sí obligaban a la entidad a valorar su solicitud con especial diligencia, lenguaje claro, enfoque diferencial y coordinación interinstitucional.

 

203.       Además, la Sala considera que el proyecto de vida campesino invocado por la accionante era un elemento relevante para la respuesta institucional. La señora Elisa manifestó expresamente que no deseaba una compensación exclusivamente económica y que su interés era acceder a tierra segura para desarrollar una actividad productiva de piscicultura. Esa manifestación no obliga a la administración a conceder la medida solicitada por vía de tutela, ni desplaza las competencias de los jueces especializados o de otras autoridades, pero sí exige que la respuesta estatal tenga en cuenta que, para la accionante, la tierra no representa solo un activo patrimonial, sino una condición para su vivienda, subsistencia, autonomía y continuidad de su vida rural.

 

204.       Así, la Sala concluye que la URT vulneró los derechos fundamentales de la señora Elisa. La entidad no los desconoció por abstenerse de ordenar directamente su reubicación, entregar materialmente un predio o implementar un proyecto productivo, pues esas decisiones exceden el alcance inmediato de la etapa administrativa objeto de revisión. La vulneración se configuró porque en la respuesta del 17 de febrero de 2025 no se le explicó, de manera suficiente, a la accionante la diferencia entre el RUPTA y el RTDAF; no se concretaron los efectos de la priorización “muy alta”; no se acreditó una gestión interinstitucional efectiva para superar la barrera de identificación predial; y no se le ofreció una orientación integral sobre los límites y posibilidades reales de su solicitud, pese a tratarse de una persona mayor, víctima de desplazamiento, con afectaciones de salud, precariedad habitacional y un proyecto de vida campesino que requiere especial consideración constitucional.

 

205.       En consecuencia, como ocurrió en el expediente T-11.605.180, la actuación sobreviniente informada por la URT en sede de revisión no es suficiente para negar la vulneración. La validación de la posibilidad de aplicar métodos indirectos y el reconocimiento de la priorización “muy alta” son avances relevantes, pero no eliminan la indefinición del trámite. Por el contrario, confirman que existen herramientas administrativas disponibles que deben ser concretadas, comunicadas y articuladas con otras autoridades para evitar que la accionante permanezca en una espera indefinida. La Sala, por tanto, deberá adoptar un remedio constitucional orientado a superar esa indefinición, sin sustituir a la URT en su valoración técnica ni a los jueces especializados en las decisiones definitivas de restitución, compensación o reubicación.

 

206.       Remedio constitucional. En suma, el remedio constitucional debe dirigirse a superar la indefinición administrativa advertida y a garantizar que la señora Elisa reciba una orientación clara, integral y verificable sobre su situación. En consecuencia, la Sala ordenará remover las barreras administrativas que mantienen a la accionante en incertidumbre, en particular la falta de claridad sobre el alcance del RUPTA, la indefinición de la solicitud en el RTDAF, la ausencia de efectos verificables de la priorización reconocida y la falta de articulación con la ANT frente a la identificación predial.

 

207.       En primer lugar, la URT deberá emitir una comunicación clara, completa y comprensible en la que explique a la accionante la diferencia entre la medida de protección inscrita en el RUPTA bajo el ID 5 y la solicitud de inscripción en el RTDAF identificada con el ID 6. Esta explicación deberá precisar que la inscripción en el RUPTA tiene carácter preventivo y publicitario, que no equivale a una decisión de restitución ni habilita por sí misma la etapa judicial, y que la solicitud en el RTDAF continúa pendiente de una decisión de fondo.

 

208.       En segundo lugar, la URT deberá concretar la ruta aplicable a la solicitud ID 6. Para ello, deberá indicar el estado actualizado del trámite, los efectos reales de la priorización “muy alta” reconocida a la accionante, las actuaciones pendientes, las razones por las cuales no se ha proferido una resolución de prelación o el acto administrativo correspondiente, y los pasos necesarios para determinar si procede la ruta excepcional prevista para zonas no microfocalizadas. Esta decisión deberá tener en cuenta su edad, condición de víctima de desplazamiento forzado, estado de salud, precariedad habitacional, ausencia de ingresos estables y manifestación expresa de preservar su proyecto de vida campesino.

 

209.       En tercer lugar, la URT deberá activar de manera efectiva la coordinación con la Agencia Nacional de Tierras (ANT). La propia entidad informó que, para culminar la validación de métodos indirectos de identificación predial, requiere conocer si existen trámites de adjudicación sobre el predio preliminarmente identificado, el cual figura a nombre de la Nación. Por tanto, no resulta constitucionalmente admisible que esa necesidad de información permanezca como una barrera indefinida. La URT deberá requerir formalmente a la ANT la información necesaria y la ANT deberá responder de manera completa, dentro del marco de sus competencias, para que la etapa administrativa de restitución pueda continuar.

 

210.       En cuarto lugar, si con la información disponible y la que remita la ANT la URT concluye que procede activar la ruta excepcional prevista en el Decreto 1623 de 2023, deberá adelantar las actuaciones necesarias para asociar la solicitud a la zona habilitada que corresponda, expedir el acto administrativo aplicable e iniciar el análisis previo. Si, por el contrario, concluye que no es posible avanzar por razones de seguridad, técnicas, jurídicas o prediales, deberá motivar esa conclusión de manera específica, compatible con la reserva legal de la información sensible, e indicar la periodicidad con la que revisará las condiciones que impiden el avance del trámite.

 

211.       En quinto lugar, la Sala considera necesario impartir una orden de orientación a la UARIV. La controversia principal recae en la URT, pero en sede de revisión la accionante informó una situación de precariedad habitacional, ausencia de ingresos estables y barreras de acceso a salud. En ese contexto, sin atribuirle competencia para decidir sobre restitución, reubicación, acceso a tierras o proyectos productivos, la Sala ordenará a la UARIV brindar a la señora Elisa una orientación integral, actualizada y comprensible sobre las medidas que, dentro de sus competencias, se encuentren reconocidas, suspendidas, pendientes o disponibles.

 

212.       En particular, la entidad deberá explicarle el alcance de su inclusión en el RUV; el estado actual de la ayuda humanitaria y las rutas procedentes en caso de que sus condiciones socioeconómicas o de subsistencia mínima hayan variado; el resultado de la valoración relacionada con la indemnización administrativa y la forma en que opera su revisión periódica; así como los canales institucionales para acceder a medidas de atención, asistencia, acompañamiento, estabilización socioeconómica o remisión a las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, cuando ello resulte procedente.

 

213.       En sexto lugar, todas las actuaciones deberán comunicarse a la señora Elisa en lenguaje claro, sencillo y comprensible. La URT deberá explicarle qué actuaciones dependen de esa entidad, cuáles requieren respuesta de la ANT, qué decisiones corresponden eventualmente a los jueces especializados de restitución de tierras y cuáles solicitudes relacionadas con proyectos productivos, acceso a tierra o estabilización socioeconómica deben tramitarse ante otras autoridades. La finalidad de esta orden no es sustituir el procedimiento legal de restitución, sino asegurar que una víctima mayor, en situación de vulnerabilidad y con priorización “muy alta”, no permanezca en una espera indefinida ni soporte sola las cargas de coordinación entre entidades.

 

8.3.          Consideraciones finales

 

214.       Finalmente, la Sala Sexta de Revisión estima necesario prevenir a la URT para que, en adelante, se abstenga de mantener solicitudes de inscripción en el RTDAF ubicadas en zonas no microfocalizadas en una situación indefinida, especialmente cuando correspondan a personas mayores, víctimas del conflicto armado, personas con afectaciones de salud o en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica. Esta orden de prevención no desconoce la importancia de las condiciones de seguridad ni limita la facultad de suspender o aplazar actuaciones cuando exista un riesgo cierto para las víctimas, las comunidades o los funcionarios. Exige, en cambio, que la entidad brinde información clara, completa, actualizada y comprensible; motive de manera específica las razones que impiden avanzar; defina la ruta administrativa aplicable; valore oportunamente las herramientas ordinarias o excepcionales disponibles; y deje trazabilidad de las actuaciones y reevaluaciones efectuadas.

 

215.       Cuando la solicitud corresponda a una persona que, por su condición económica, física o mental, se encuentre en circunstancia de debilidad manifiesta, la URT deberá, además, garantizar una priorización diferencial e interseccional que se traduzca en actuaciones concretas, comprensibles, verificables y compatibles con sus condiciones particulares.

 

216.       Por último, la Sala también considera procedente disponer un seguimiento institucional a la referida orden de prevención. La medida se justifica porque la controversia revela una práctica susceptible de afectar a un universo amplio de personas cuyas solicitudes permanecen en zonas no microfocalizadas y porque la eficacia de la prevención depende de la adopción de medidas generales de gestión, motivación, comunicación, reevaluación y priorización.

 

217.       En virtud de lo anterior y en atención a las funciones previstas en el artículo 277 de la Constitución, se ordenará a la Procuraduría General de la Nación, por conducto de la dependencia competente, realizar un seguimiento a las medidas generales adoptadas por la URT para dar cumplimiento a la mencionada orden de prevención.

 

V.               DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero:           En el expediente T-11.605.180, CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el 10 de septiembre de 2025 por la Sala de Familia del Tribunal, en cuanto amparó el derecho fundamental de petición del señor Carlos. Aunado a lo anterior, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y al acceso efectivo a la restitución de tierras del accionante.

 

Segundo:          En el expediente T-11.605.180, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, por conducto de la Dirección Territorial Antioquia o la dependencia competente, que dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia culmine la valoración iniciada el 7 de mayo de 2026 y adopte una decisión motivada sobre la ruta administrativa aplicable a las solicitudes ID 3, 1, 2 y 4. Dicha decisión deberá indicar, como mínimo: (i) el estado actualizado de cada solicitud; (ii) los criterios diferenciales e interseccionales aplicados al accionante; (iii) los efectos concretos de la priorización “muy alta”; (iv) si las solicitudes continuarán por la ruta ordinaria de microfocalización, por la ruta excepcional prevista para zonas no microfocalizadas o si existe una razón objetiva que impida temporalmente avanzar; (v) las actuaciones probatorias, catastrales, sociales, jurídicas o de seguridad pendientes; (vi) las autoridades o dependencias que deben intervenir; y (vii) los plazos internos estimados para adelantar las gestiones a cargo de la entidad.

 

Tercero:             En el expediente T-11.605.180, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que, si concluye que procede la ruta excepcional prevista para zonas no microfocalizadas, adelante, dentro del mismo término o en el plazo técnico que motive de manera expresa, las actuaciones necesarias para habilitar la zona correspondiente, asociar las solicitudes del accionante y expedir el acto administrativo que permita iniciar el análisis previo de sus solicitudes, de conformidad con el Decreto 1071 de 2015, el Decreto 1623 de 2023, la Resolución 848 de 2024 y sus procedimientos internos. Por el contrario, si considera que no es posible avanzar por razones de seguridad, técnicas o jurídicas, motive esa conclusión de manera específica y compatible con la reserva legal de la información sensible. En ese evento, deberá indicar al accionante qué actuaciones realizará para reevaluar las condiciones que impiden el avance y actualizar dicha valoración, por lo menos, cada seis (6) meses o cuando exista una variación relevante de las condiciones territoriales.

 

Cuarto:                En el expediente T-11.605.180, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que comunique al señor Carlos todas las decisiones y actuaciones derivadas de esta sentencia en lenguaje claro y comprensible, previa verificación de sus datos de contacto. La entidad deberá explicarle qué actuaciones están a su cargo, cuáles requieren la intervención de otras autoridades, qué cargas le corresponden al solicitante y qué canales tiene disponibles para recibir orientación sobre su trámite.

 

Quinto:                En el expediente T-11.605.180, NEGAR las demás pretensiones dirigidas a obtener, por vía de tutela, la inscripción directa de los predios en el RTDAF, la presentación inmediata de la demanda de restitución, la microfocalización judicial de las zonas reclamadas o la entrega material de los predios, por tratarse de decisiones que corresponden a las autoridades competentes dentro de la ruta especial de restitución de tierras.

 

Sexto:                      En el expediente T-11.721.320, REVOCAR la sentencia proferida el 3 de octubre de 2025 por la Sala Civil del Tribunal, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por la señora Elisa. En su lugar, AMPARAR sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, de petición y al acceso efectivo a la restitución de tierras.

 

Séptimo:           En el expediente T-11.721.320, DESVINCULAR del trámite a la ESE y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por falta de legitimación en la causa por pasiva, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

 

Octavo:                En el expediente T-11.721.320, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, por conducto de la Dirección Territorial Meta o la dependencia competente, que dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia emita una respuesta clara, completa y comprensible dirigida a la señora Elisa, en la que explique: (i) la diferencia entre la medida de protección inscrita en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados bajo el ID 5 y la solicitud de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente identificada con el ID 6; (ii) el estado actualizado de cada actuación; (iii) los efectos jurídicos y prácticos de la priorización “muy alta” reconocida a la accionante; y (iv) las actuaciones pendientes para definir la ruta administrativa aplicable a su solicitud de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.

 

Noveno:              En el expediente T-11.721.320, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que, si no lo ha hecho aún, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, oficie a la Agencia Nacional de Tierras para que informe si existen trámites de adjudicación, antecedentes administrativos, información predial o cualquier otro dato relevante respecto del predio preliminarmente identificado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas en relación con la solicitud ID 6.

 

Décimo:              En el expediente T-11.721.320, ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras que, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la recepción del requerimiento de la URT, remita la información predial, catastral, jurídica o administrativa que obre en sus bases de datos sobre el predio preliminarmente identificado dentro de la solicitud ID 6, o indique de manera motivada las razones por las cuales no cuenta con dicha información.

 

Undécimo:    En el expediente T-11.721.320, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que, si concluye que procede la ruta excepcional prevista para zonas no microfocalizadas, dentro del mismo término o en el plazo técnico que motive de manera expresa, adelante las actuaciones necesarias para asociar la solicitud de la accionante a la zona habilitada que corresponda, expedir el acto administrativo aplicable e iniciar el análisis previo, de conformidad con el Decreto 1071 de 2015, el Decreto 1623 de 2023, la Resolución 848 de 2024 y sus procedimientos internos. Si concluye que no es posible avanzar por razones de seguridad, técnicas, jurídicas o prediales, deberá motivarlo de manera específica y señalar la periodicidad con la que reevaluará las condiciones que impiden el avance, por lo menos, cada seis (6) meses o cuando exista una variación relevante de las condiciones territoriales.

 

Duodécimo:                       En el expediente T-11.721.320, ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, contacte a la señora Elisa, verifique su situación actual en el Registro Único de Víctimas y le informe, en lenguaje claro, si tiene medidas de asistencia, atención, ayuda humanitaria, estabilización socioeconómica o reparación administrativa reconocidas, pendientes, suspendidas o disponibles dentro de sus competencias. La entidad deberá orientarla sobre los programas, rutas o remisiones disponibles en el marco del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, de acuerdo con su situación actual de vulnerabilidad.

 

Decimotercero:          En el expediente T-11.721.320, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que las comunicaciones dirigidas a la señora Elisa se realicen en lenguaje claro y comprensible, previa verificación de sus datos de contacto, y que le expliquen cuáles actuaciones dependen de cada entidad, cuáles requieren intervención de otras autoridades, qué cargas le corresponden como solicitante y qué canales tiene disponibles para recibir orientación.

 

Decimocuarto:            En el expediente T-11.721.320, NEGAR las demás pretensiones dirigidas a obtener, por vía de tutela, la entrega material inmediata de un predio, la reubicación definitiva, la compensación en especie, la implementación directa de un proyecto productivo, la inscripción automática en el RTDAF o la microfocalización judicial de la zona reclamada, por tratarse de decisiones que corresponden a las autoridades competentes dentro de la ruta especial de restitución de tierras y de los demás procedimientos administrativos o judiciales aplicables.

 

Decimoquinto:            PREVENIR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que, en lo sucesivo, se abstenga de mantener solicitudes de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente en estado indefinido de no microfocalización sin una motivación actualizada, sin comunicación clara a la persona solicitante y sin valorar oportunamente la procedencia de las rutas ordinarias o excepcionales previstas en el marco normativo vigente. En particular, cuando se trate de personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, la entidad deberá asegurar que la priorización diferencial e interseccional se traduzca en actuaciones concretas, comprensibles, verificables y compatibles con las condiciones particulares de la persona solicitante.

 

Decimosexto:                  ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación, por conducto de la dependencia competente, que realice el seguimiento a las medidas generales adoptadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para dar cumplimiento a la orden de prevención contenida en el ordinal decimoquinto.

 

Decimoséptimo:       Por Secretaría General de la Corte Constitucional, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General