REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

SENTENCIA T- 214 DE 2026

 

Referencia: expediente T-11790902 AC

 

Asunto: acciones de tutela interpuestas por Juan en contra de la Unidad Nacional de Protección (UNP) y David contra Natalia Margarita Parada Garzón en su condición de subdirectora de la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la UNP.

 

Jurisprudencia relevante: T-389 de 2025, T-394 de 2025, SU-020 de 2022, T-469 de 2020, T-111 de 2021, T-411 de 2018, T-924 de 2014, T-015 de 2022, Auto 005 de 2009, T-258 de 2025.

 

Magistrado ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

 

Bogotá D.C., veintiuno  (21) de julio de dos mil veintiséis (2026).

 

La Sala Tercera de Revisión de la Corte, en ejercicio de sus competencias legales y constitucionales, decide sobre los fallos proferidos por las autoridades judiciales de instancia, en el trámite de las acciones de tutela previamente reseñadas, previas las siguientes consideraciones.

 

I.        ACLARACIÓN PRELIMINAR

 

1.     Anonimización

 

En atención a que la divulgación de esta providencia podría afectar el derecho fundamental a la seguridad personal de los accionantes, es necesario elaborar dos versiones de la presente decisión. Una, en la que aparecen los datos personales reales y otra, en la que dichos datos serán anonimizados. Lo anterior con el propósito de proteger el derecho a la intimidad de conformidad con lo dispuesto en la Circular Interna No. 10 de 2022 de esta Corte y en los artículos 62 del Acuerdo 02 de 2015 y 21 de la Ley 1712 de 2014.

 

2.     Síntesis de la decisión

 

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional estudió las acciones de tutela acumuladas interpuestas por Juan y David contra la Unidad Nacional de Protección (UNP), en las que alegaron la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso por la presunta insuficiencia de las medidas de protección determinadas por la UNP.

 

La Sala estimó que ambas acciones de tutela cumplían con todos los requisitos de procedibilidad, por lo cual procedió a revisar las decisiones de los jueces de instancia.

En relación con el expediente T-11.790.902, la Corte concluyó que la UNP vulneró el derecho al debido proceso y puso en riesgo los derechos a la vida y seguridad personal del accionante, al expedir el acto administrativo que evaluó su nivel de riesgo sin una motivación suficiente, omitiendo un análisis integral de los factores relevantes, sin precisar los puntajes de la matriz de riesgo y sin aplicar adecuadamente el enfoque diferencial propio de su condición de líder social y defensor de derechos humanos. En consecuencia, revocó las decisiones de instancia y amparó los derechos fundamentales del accionante, ordenando a la UNP realizar un nuevo estudio técnico, integral y debidamente motivado, y mantener transitoriamente el esquema de protección.

 

Respecto del expediente T-11.799.910, la Corte determinó que el juez de primera instancia erró al declarar improcedente la tutela sin un pronunciamiento de fondo, desconociendo la especial situación de riesgo del accionante como firmante de paz. Asimismo, constató que la UNP vulneró el derecho al debido proceso al adoptar decisiones sin la debida motivación técnica, al no incluir un análisis integral del riesgo ni precisar el porcentaje total ni los puntajes de la matriz de riesgo. Por ello, revocó el fallo impugnado, amparó los derechos fundamentales del accionante y ordenó a la UNP efectuar una nueva valoración del riesgo conforme a los estándares constitucionales.

 

En síntesis, la Corte reiteró el deber reforzado del Estado de proteger a los líderes sociales, defensores de derechos humanos y firmantes de paz, así como la obligación de la UNP de adelantar evaluaciones de riesgo motivadas, integrales y con enfoque diferencial, de modo que las medidas de protección sean adecuadas, eficaces y proporcionales a la situación de amenaza de los actores.

 

II.     ANTECEDENTES

 

1.            Hechos relevantes en el expediente T- 11.790.902[1]

 

1.            El señor Juan vive en Tumaco (Nariño), es líder social, representante legal de la Asociación Creando Desarrollo para el Futuro,  defensor de derechos humanos de Colombia Visible y activista de la Asociación de Víctimas del Conflicto Armado Interno en Colombia (AVCAICEP)[2]. Debido a su labor, ha denunciado y puesto en conocimiento de la UNP que ha recibido varias amenazas en su contra. La Fiscalía General de la Nación tiene registros de denuncias relacionadas con amenazas y desplazamiento forzado desde 2018, y la Procuraduría General de la Nación ha solicitado medidas de protección en su favor.

 

2.            La UNP expidió la resolución DGRP 013458 de 2024[3] como producto de una reevaluación de riesgo realizada al señor Juan, en virtud de hechos sobrevinientes ocurridos el 26 de julio de 2024. Según su relato, este día asistió a una reunión en la vereda La María, corregimiento de Llorente (Tumaco). Al finalizar dicho encuentro, fue interceptado por 4 hombres en motocicletas, quienes lo retuvieron, le pusieron una bolsa en la cabeza, lo subieron a una moto, lo hicieron caminar durante un tiempo, lo golpearon, y lo amenazaron.

 

3.            La resolución DGRP 013458 de 2024 de la UNP determinó que se había validado un nivel de riesgo del 52,22%, lo que equivale a un nivel extraordinario. Y de acuerdo a esta validación se ordenó ratificar las medidas de protección de 1 chaleco blindado y 1 medio de comunicación. Adicionalmente se implementó un esquema de protección tipo ligero conformado por 1 persona de protección y 1 apoyo de transporte de 1 SMLMV por 12 meses.

 

4.            Posteriormente, el señor Juan mencionó que el 5 de agosto de 2025 participó con una asociación en la búsqueda de menores desaparecidos en Ricaurte (Nariño), donde observó la presencia de personas sospechosas que recolectaban información. Luego de esto, manifestó haber recibido una llamada amenazante. Y el 27 de agosto de 2025, sufrió un atentado en el municipio de Barbacoas (Nariño) en el que tres sujetos dispararon a la camioneta en la que iba[4].

 

5.            En septiembre de 2025, el señor Juan interpuso acción de tutela contra la UNP, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal, toda vez que, según el accionante, la UNP no implementó un esquema de seguridad con enfoque diferencial, pese a las constantes amenazas en contra de su vida. En consecuencia, le solicitó al juez de tutela amparar su derecho fundamental a la vida y a la seguridad personal, con el fin de que la UNP implemente un esquema de seguridad con enfoque diferencial –lo cual según su petición, implica tener personas de su entera confianza que le protejan y un vehículo para poder movilizarse con más tranquilidad–.

 

6.            El 27 de enero de 2026, la UNP expidió la resolución DGRP 000246 de 2026[5] que concluyó la evaluación de nivel de riesgo realizada al señor Juan por temporalidad. Adicionalmente esta resolución analizó los hechos ocurridos el 5 y 27 de agosto de 2025. Por último esta resolución adoptó las siguientes medidas:

 

“Artículo 1º: Dar a conocer al (a la) señor (a) Juan identificado(a) con cédula de ciudadanía No. 1087129684, la validación del nivel de riesgo como EXTRAORDINARIO, emitida por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM.

 

Artículo 2°: Adoptar las medidas de protección recomendadas por Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, consistentes en:

 

Recomendaciones: Ajustar las medidas de protección de la siguiente manera:

 

Finalizar un esquema tipo ligero conformado por un (1) persona de protección y un

apoyo de transporte en cuantía de un (1) SMLMV.

 

Ratificar un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación.

 

Temporalidad: Las medidas de protección tendrán una temporalidad inicial de doce

(12) meses, contados a partir de la firmeza del presente acto administrativo, sin

perjuicio de que estas medidas puedan ser modificadas por el CERREM, de

conformidad con el parágrafo 3 del artículo 2.4.1.2.40. y los artículos 2.4.1.2.45 y

2.4.1.2.46 del Decreto 1066 del 2015 adicionado y modificado.”

 

2.            Respuesta de la entidad demandada en el expediente T- 11.790.902

 

7.                 El 29 de septiembre de 2025, la representante legal de la UNP dio respuesta a la acción de tutela y argumentó[6] que de 2018 a 2023, al señor Juan se le otorgaron medidas de protección. Posteriormente, en 2023 la UNP, como parte del plan democracia, le asignó un escolta y apoyo económico para desplazamiento, y en junio de 2024, la UNP le notificó que las medidas implementadas durante el plan democracia serían retiradas. En julio de ese mismo año, el accionante afirmó haber sido secuestrado junto a su escolta por integrantes del Frente 30 de las disidencias de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (en adelante FARC), quienes lo torturaron y lo forzaron a colaborar con ellos bajo amenazas de muerte.

  

8.                 En el primer semestre de 2024[7], la UNP validó de nuevo el riesgo al que estaba sometido el señor Juan como extraordinario, y determinó que el porcentaje de la matriz equivalía a 51.11%. Por este motivo, se le otorgaron como medidas de protección las siguientes: i) un chaleco de protección balística, ii) un medio de comunicación, iii) una persona de protección y iv) un apoyo económico de transporte por dos salarios mínimos legales mensuales vigentes (en adelante SMLMV). Dichas medidas fueron adoptadas en la Resolución DGRP 005516 del 27 de junio de 2024[8].

 

9.                 Y para el segundo semestre de 2024[9], se realizó un nuevo estudio de nivel de riesgo por hechos sobrevinientes, el cual determinó que el riesgo era extraordinario, con ponderación de la matriz de 52,22%. Por este motivo, se le ajustaron las medidas de protección así: i) chaleco blindado, ii) un medio de comunicación, iii) esquema de protección tipo ligero conformado por una persona de protección y un apoyo de transporte en cuantía de un SMMLV por doce meses. Lo anterior fue adoptado mediante la Resolución No. DGRP 013458 del 19 de diciembre de 2024[10]. Dicha resolución le fue notificada al señor Juan, quien decidió no interponer recurso alguno.

 

10.            De acuerdo con el documento remitido por la UNP[11], el 01 de septiembre de 2025 el señor Juan comunicó que hechos sobrevinientes habían ocurrido, por lo cual, se activó la ruta de protección para una verificación y nueva evaluación de nivel de riesgo de manera urgente y prioritaria.

 

3.                 Decisiones judiciales objeto de revisión en el expediente T- 11.790.902

 

8.            Primera instancia de la acción de tutela[12]. El primero de octubre de 2025 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Tumaco denegó las pretensiones de la tutela. En su providencia, el juzgado analizó si la UNP vulneró los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal invocados por el accionante, al no implementar el esquema de seguridad con enfoque diferencial solicitado.

 

9.            La denegación de la acción se produjo porque para el juzgado, la UNP actuó en estricto cumplimiento de sus competencias legales y aplicando procedimientos técnicos especializados consagrados en el Decreto 4065 de 2011, Decreto 1066 de 2015, el Decreto 4635 de 2011 y el Auto 266 de 2009 de la Corte Constitucional. Y además, según la decisión, el accionante cuenta con medidas de protección vigentes, por lo que no se configura vulneración actual ni inminente de sus derechos.

 

10.        Adicionalmente, el juzgado mencionó que la validación del nivel de riesgo y las medidas de protección recomendadas al accionante se materializaron a través de la Resolución No. DGRP 013458 del 19 de diciembre de 2024, acto administrativo que adquirió firmeza al no haberse interpuesto recurso de reposición en tiempo. Por esto, el juzgado afirmó que la tutela no procedería para desvirtuar la presunción de legalidad de este acto administrativo, toda vez que existían mecanismos ordinarios ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

 

11.        Por último, el juzgado afirmó que en este caso tampoco puede hacerse uso de la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ya que el accionante no lo probó, porque no anexó las copias de las denuncias interpuestas ante la Fiscalía General de la Nación y/o la Policía Nacional.

 

12.        Impugnación. Inconforme con la decisión, el señor Juan impugnó[13] la sentencia de primera instancia el 1 de octubre de 2025, al considerar que (a) al ser un defensor de derechos humanos no tiene un esquema de protección idóneo que le garantice el cumplimiento de su liderazgo social y humanitario y por esta razón, considera que la vulneración a sus derechos persiste, y (b) varias veces ha solicitado que se implemente un esquema de protección con enfoque diferencial, y esto, según él no se ha tenido en cuenta, a pesar de haber padecido dos atentados en contra de su vida.

 

13.        Segunda instancia de la acción de tutela[14]. El 5 de noviembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó el contenido de la sentencia de primera instancia.

 

14.        El Tribunal señaló que la situación del actor se ha calificado como de riesgo extraordinario en virtud de su condición de líder social y defensor de derechos humanos, y por las circunstancias que se han demostrado a través de las evaluaciones que realizó la UNP. Adicionalmente, el Tribunal mencionó que no se debe eludir que cuando se presentó la tutela, se estaba realizando una nueva evaluación.

 

15.        Con respecto al requisito de subsidiariedad de la tutela, el Tribunal advirtió que el actor no recurrió la última resolución de la UNP en sede administrativa, por lo cual, no procede la tutela.

 

16.        Por último, señaló que el actor debía acreditar la existencia de un perjuicio irremediable, lo cual no se evidenció en el expediente. En efecto, correspondía al accionante demostrar que el esquema de protección asignado es insuficiente para salvaguardar su vida e integridad personal dado un riesgo actual; sin embargo, dicha carga probatoria para el Tribunal, no fue satisfecha.

 

4.            Hechos relevantes en el expediente T-11.799.910

 

17.            El señor David mencionó en su escrito de tutela[15] que es firmante de paz por ser excombatiente de las extintas FARC-EP. Además, informó que actualmente vive en Norte de Santander, en donde existe una crisis humanitaria en la región del Catatumbo desde enero de 2025, que se ha venido agudizando y en la que se han registrado masacres y desplazamientos forzados como consecuencia de la violencia. Esta situación se ha visto empeorada en los últimos años, porque según la respuesta del señor David del 27 de mayo de 2026[16], ha tenido que desplazarse varias veces desde Tibú y desde Cúcuta debido a amenazas y persecuciones en esos territorios.

 

18.            En cumplimiento de los compromisos asumidos con la firma de paz, el señor David advierte que ha venido liderando un proceso de emprendimiento a través de la Asociación de Desplazados Firmantes Víctimas y Personas Vulnerables Constructoras de Paz del Nororiente Colombiano (en adelante ASOPAZNOR), del cual es dignatario y representante legal. Además, mencionó que realiza pedagogía para la paz.

 

19.            En atención a las actividades desempeñadas, el señor David manifestó que se encuentra en una situación de alta visibilidad pública, lo que lo expone a un riesgo significativo en materia de seguridad frente a grupos armados al margen de la ley. Por este motivo, desde febrero de 2022, expuso que ha venido siendo objeto de amenazas, situación que puso en conocimiento de la UNP.

 

20.            En virtud de los hechos sobrevinientes que el señor David manifestó el 11 de diciembre de 2024, la UNP expidió la resolución MTSP 000114 de 2025[17]. Los hechos en mención están relacionados con el contexto de violencia que se vive actualmente en el Catatumbo, pues esta situación hace que el señor David se encuentre confinado y sin posibilidad de movilizarse, pues donde se encuentra es un punto neurálgico del conflicto armado entre el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y grupos disidentes de las extintas FARC.

 

21.            En vista de la situación descrita, la UNP implementó medidas que para el señor David no garantizan su seguridad como persona pública firmante de paz y tampoco tienen en cuenta el contexto de violencia del Catatumbo, pues dichas medidas resultan ser ilusorias (un teléfono desactualizado en tecnología, una línea de vida y un chaleco que según el accionante, lo expone más) al no resolver su situación de seguridad y al no garantizar su vida e integridad personal.

 

22.            En julio de 2025, el señor David mencionó que grupos armados que se identificaron como miembros del ELN, llegaron a la casa de su hermana, le quitaron la vivienda y la obligaron a desplazarse forzosamente del territorio por ser hermana de él. El 5 de septiembre de 2025, señaló que, a través de WhatsApp le llegó un mensaje en el que le comunicaban que había sido declarado objetivo militar. El 7 de septiembre de 2025, recibió otro mensaje de WhatsApp en el que le decían que ya lo tenían ubicado y que lo iban a matar. Por último, el 12 de octubre de 2025 mencionó que recibió una llamada extorsiva de un miembro del ELN, en la cual le dijeron que si no consignaba $200.000 pesos colombianos, le iban a secuestrar y asesinar a su pareja. Por este motivo, el señor David decidió irse de ese territorio[18]. 

 

23.        Por lo anterior, el 30 de octubre de 2025[19] el señor David radicó tutela en contra de la UNP, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad personal y a la igualdad, pues argumenta que está expuesto a un riesgo extraordinario que amenaza su vida e integridad personal. Por ende, ante el riesgo inminente y antes de que resulte tardía cualquier medida, solicitó que se ordene a la UNP que revise el caso de acuerdo al contexto que vive en el territorio, que le otorgue el amparo de sus derechos fundamentales teniendo en cuenta que es un personaje público firmante de paz, y por último, que como medida cautelar, se le asigne un esquema compuesto por un escolta, un vehículo convencional y un auxilio económico que le permita sostenerse, pues actualmente se encuentra desplazado.

 

24.        Posteriormente, la UNP expidió la resolución 000016 del 12 de febrero de 2026[20] que concluyó la reevaluación de nivel de riesgo del señor David por hechos sobrevinientes. En esta reevaluación se tuvo en cuenta los hechos ocurridos en julio, septiembre y octubre de 2025. Por último, en esta resolución se adoptaron las siguientes medidas:

 

“Artículo 1°: ADOPTAR la decisión emitida por la Mesa Técnica de Seguridad y Protección con base en el estudio técnico de nivel de riesgo realizado a David, con cédula de ciudadanía No. 79.645.817, cuyo resultado de valoración del riesgo determinó un NIVEL DE RIESGO EXTRAORDINARIO. Lo anterior, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución.

 

Artículo 2°: ORDENAR las medidas de protección de competencia de la Unidad Nacional de Protección, de la siguiente forma: MANTENER las siguientes medidas de protección otorgadas por la RESOLUCIÓN MTSP 000114 DEL 19 DE FEBRERO DE 2025: un (1) chaleco de protección balística y un (1) medio de comunicación.

 

IMPLEMENTAR Un (1) apoyo económico de trasteo por valor de dos (2) SMMLV por una (1) única vez y un (1) apoyo de económico de reubicación temporal por valor de tres (3) SMMLV por un (1) mes, otorgados en único pago.

 

Parágrafo 1°: Se advierte a la persona beneficiaria que la medida de protección de

apoyos económicos se otorga con el fin de que salga de la zona de riesgo, dado que la

Mesa Técnica de Seguridad y Protección considera esta medida es la idónea para

salvaguardar su vida, libertad e integridad.

 

Parágrafo 2°: El nivel de riesgo determinado tendrá una temporalidad de doce (12) meses, a partir de la fecha en la cual quede en firme el acto administrativo o hasta tanto la Mesa Técnica de Seguridad y Protección realice una nueva valoración sobre el nivel de riesgo.”

 

5.            Respuesta de la entidad demandada y de las vinculadas en el expediente T-11.799.910

 

25.            El 30 de octubre de 2025, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cúcuta admitió la acción de tutela[21] y denegó la solicitud de medida provisional incoada por el accionante, toda vez que si bien se alegan circunstancias que podrían comprometer derechos fundamentales, no se aportaron los anexos ni pruebas documentales que permitan evidenciar la urgencia o gravedad de la situación y que justifique el decreto de la medida provisional.

 

26.        En Auto de 10 de noviembre de 2025[22] el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cúcuta dispuso la vinculación de: i) La Mesa Técnica de la Unidad Nacional de Protección UNP, ii) la Asociación de Desplazados firmantes víctimas y personas vulnerables constructoras de paz del Nororiente Colombiano (ASOPAZNOR), iii) la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), iv) el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de medidas (CERREEM), v) el Director de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, vi) el Director del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH, vii) el Director de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, viii) el Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, ix) el Coordinador de la Oficina de Derechos Humanos de la Inspección General de la Policía Nacional, x) la Procuraduría General de la Nación, xi) Defensoría del pueblo, xii) la Fiscalía General de la Nación, xiii) la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, xiv) el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).

 

27.        Así pues, a continuación se resumen las respuestas de las entidades mencionadas que fueron remitidas al Juzgado y que reposan en el expediente.

 

5.1.      Unidad Nacional de Protección[23]

28.            El 11 de noviembre de 2025, la jefa de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP manifestó que la entidad no ha vulnerado ningún derecho fundamental, sino que, por el contrario, ha actuado como garante de estos por cuanto se ha ceñido al procedimiento de ley, pues el Grupo de Recepción, Análisis, Evaluación de Riesgos y Recomendaciones (en adelante GRAERR) realizó el estudio de nivel de riesgo correspondiente, y luego, la Mesa Técnica de Seguridad y Protección (en adelante MTSP)[24] asignó las medidas de protección idóneas y de conformidad con el mencionado estudio.

 

29.            La Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la UNP[25] (en adelante SESP), al tener la misión de garantizar la protección efectiva a la población[26] compuesta por los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, sus actividades y sedes, a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP, que se reincorporen a la vida civil, así como las familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo, comunicó que:

 

                   i.                        La resolución MTSP 000724 del 02 de mayo de 2024 ordenó mantener un (1) chaleco de protección balística, un (1) medio de comunicación, un (1) botón de apoyo y un (1) curso de autoprotección. Finalizar un (1) botón de apoyo.

                ii.                        La resolución MTSP 001142 del 02 de octubre de 2024 ordenó no reponer, la resolución MTSP 000724 del 02 de mayo de 2024, y

              iii.                        La resolución MTSP 000114 del 19 de febrero de 2025 ordenó mantener las siguientes medidas de protección otorgadas por la resolución MTSP 000724 del 02 de mayo de 2024, confirmada por la resolución MTSP 001142 del 02 de octubre de 2024, consistentes en: un (1) chaleco de protección balística y un (1) medio de comunicación.

 

30.            Así pues, se concluyó que las medidas de la resolución MTSP 000114 del 19 de febrero de 2025 están implementadas y activas, y que  el accionante tiene acceso a la Línea Vida 103[27], por lo cual no se estaría vulnerando ningún derecho del accionante. Además, la tutela es improcedente porque no cumple el requisito de subsidiariedad, pues en este caso el accionante debió acudir a la Ley 1437 de 2011 y al procedimiento especial para su caso establecido en el Decreto 299 de 2017.

 

5.2.     Fiscalía General de la Nación

 

31.            La Fiscalía Tercera Local de la Unidad de Alertas e Intervención Temprana de Cúcuta[28] informó que a su despacho le fue asignado el caso por el presunto punible de desplazamiento forzado, siendo víctima David. Según la versión del accionante, el 12 de octubre de 2025, recibió una llamada de un supuesto integrante del Ejército de Liberación Nacional (en adelante ELN), quien le advertía que le daba 24 horas para abandonar la ciudad. Por último, esta fiscalía solicitó ser desvinculada.

 

5.3.     Policía Nacional[29]

 

32.             Esta entidad solicitó su desvinculación, toda vez que en la tutela no hay ninguna pretensión a ella dirigida. Adicionalmente, mencionó que la Policía Nacional ha sido diligente con respecto al trámite de solicitud de protección por amenazas del señor David, y que por su parte, no ha habido vulneración alguna a los derechos fundamentales del accionante.

 

5.4.     Procuraduría General de la Nación[30]

 

33.            El apoderado judicial de la Procuraduría General mencionó que no encontró expediente activo, registro o antecedente a nombre del señor David, por lo cual, solicitó la desvinculación.

 

5.5.     Justicia Especial para la Paz (JEP)[31]

 

34.             El director de Asuntos Jurídicos y Representante Judicial de la JEP solicitó que se declare la falta de legitimación por pasiva de la JEP con respecto a los hechos y pretensiones del accionante.

 

5.6.     Unidad para las Víctimas[32]

 

35.            Esta entidad afirmó que el accionante se encuentra incluido en el Registro Único de Víctimas (en adelante RUV) por los hechos victimizantes de desplazamiento forzado y amenaza. Por último, solicitó su desvinculación teniendo en cuenta que no tiene injerencia en los pedimentos específicos de la accionada y que no ha vulnerado derecho fundamental alguno del accionante.

 

5.7.     Presidencia de la República[33]

 

36.            La delegada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República  solicitó la desvinculación de esta entidad por falta de legitimación en la causa por pasiva.

 

6.       Decisiones judiciales objeto de revisión en el expediente T-11.799.910

 

37.        Primera instancia de la acción de tutela[34]. El 12 de noviembre de 2025, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cúcuta declaró improcedente la acción de tutela por considerar que ésta no cumple el requisito de subsidiariedad. Lo anterior, tras concluir que el accionante no aportó prueba alguna que demuestre que luego del acto administrativo que expidió la accionada, hubiera ejercido los mecanismos ordinarios respectivos para controvertir la decisión. Por último, tampoco existe prueba que demuestre que después de haber obtenido la calificación de nivel de riesgo extraordinario, hubiera presentado alguna petición ante la UNP, manifestando su inconformidad, o una solicitud de recalificación del riesgo.

 

38.         Impugnación. El accionante no impugnó la decisión de primera instancia del Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cúcuta.

 

III.      TRÁMITE EN SEDE DE REVISIÓN

 

39.            La Sala de Selección de Tutelas Número Dos de 2026 de la Corte Constitucional, en auto de 26 de febrero de 2026, decidió seleccionar ambos expedientes: el T-11.790.902 y el T-11.799.910. Para tal efecto, se invocaron los criterios (i) objetivo: posible violación o desconocimiento de un precedente de la Corte Constitucional y (ii) subjetivo: necesidad de materializar un enfoque diferencial y urgencia de proteger un derecho fundamental. En este mismo auto se decidió también que por presentar unidad de materia, se acumulen ambos expedientes, con el fin de que sean repartidos conjuntamente a una misma Sala de Revisión, la cual determinará si deberán ser decididos en una misma providencia. Por último, en este auto se determinó que de acuerdo con el sorteo efectuado durante la audiencia pública, se repartieran estos expedientes a la Sala de Revisión Tercera. Y el 12 de marzo de 2026 los expedientes fueron enviados al despacho del magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño.

 

40.            Auto del 11 de mayo de 2026. El magistrado sustanciador decretó pruebas para esclarecer la situación actual de los accionantes, si ha habido hechos sobrevinientes, si se han realizado nuevos estudios de riesgo y por último, con el propósito de conocer si la UNP analizó el contexto en los estudios de riesgo y si incluyó algún enfoque diferencial. En atención al auto de pruebas se recibieron las siguientes respuestas:

 

Tabla 1. Respuestas del Auto del 11 de mayo de 2026

Fuente: tabla elaborada para esta providencia.

 

IV.        CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

41.            Esta Sala de Revisión es competente para proferir sentencia en las acciones de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86.2 y 241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto del 26 de febrero de 2026 expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos de 2026, que dispuso la acumulación y el estudio de los expedientes T-11.790.902 y el T-11.799.910.

 

2.                 Análisis de los requisitos de procedencia en los casos concretos

 

2.1.          Legitimación por activa

 

42.            El requisito de legitimación en la causa por activa se encuentra acreditado. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección preferente e inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados. En este caso, las acciones de tutela fueron presentadas directamente por los señores Juan (T-11.790.902) y David (T-11.799.910) a nombre propio, siendo titulares de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados con ocasión de las decisiones de la UNP, sobre la disminución de las medidas de protección o sobre medidas que consideran insuficientes para garantizar sus derechos.

 

2.2.          Legitimación por pasiva

 

43.            El requisito de legitimación en la causa por pasiva se encuentra acreditado. Este requisito se refiere a la aptitud legal de una autoridad o, excepcionalmente de un particular[36], para responder por la alegada vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado en las acciones de tutela. En el asunto bajo estudio, las acciones de tutela se instauraron en contra de la UNP, entidad a la cual se le pueden exigir las acciones necesarias para poner fin a la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, pues a ella le atribuyen las presuntas omisiones en el proceso de evaluación del riesgo. Lo anterior, en la medida en que dentro de las funciones de dicha entidad se encuentra la de definir y modificar las medidas se seguridad de quienes son titulares de una garantía especial de protección por parte del Estado[37].

 

44.        Con respecto a las entidades vinculadas en el expediente T-11.799.910[38] por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cúcuta (f.j. 26), esta Sala evidenció que ninguna de ellas se encuentra legitimada en la causa por pasiva. Lo anterior, por cuanto no tienen a su cargo el proceso de evaluación del riesgo al que está expuesto el accionante ni la determinación de las medidas de protección correspondientes.

 

 

2.3.          Inmediatez

 

45.            El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho. La Corte Constitucional ha mencionado que el propósito de la acción de tutela es asegurar la protección inmediata de los derechos fundamentales, tal y como lo establece el artículo 86 de la Constitución. Esto significa que la tutela es un medio de defensa previsto para dar una respuesta oportuna, en aras de proteger los derechos fundamentales transgredidos o amenazados, lo que se traduce en la obligación de procurar su ejercicio dentro de un plazo razonable[39].

 

46.            A pesar de que la Constitución y la ley no establecen un término exacto de caducidad, en la medida en que lo pretendido con el amparo es la protección concreta y actual de los derechos fundamentales, la jurisprudencia ha señalado que le corresponde al juez de tutela –en cada caso en concreto– verificar si el plazo fue razonable. Para tal efecto, deben considerarse las circunstancias personales del actor, su diligencia, sus posibilidades reales de defensa y el surgimiento de derechos de terceros[40]. Este cálculo se realiza entre el momento en que se genera la actuación que causa la vulneración o amenaza del derecho y aquél en que el presunto afectado interpone la acción constitucional.

 

47.            En el caso concreto, en el expediente T-11.790.902, el señor Juan interpuso acción de tutela en el mes de septiembre de 2025 porque la UNP no implementó un esquema de seguridad con enfoque diferencial en la Resolución No. DGRP 013458 del 19 de diciembre de 2024. Es decir, la fecha desde la cual ocurre la presunta vulneración de los derechos es el 19 de diciembre de 2024, y la interposición de la tutela ocurrió 9 meses después de que quedó en firme la resolución en mención. No obstante, esta Sala considera que tal y como lo demuestran las pruebas recolectadas en el expediente, la presunta afectación a los derechos del accionante sigue vigente pues la última resolución determinó que el porcentaje de riesgo ponderado debía reducirse y, por tanto, también las medidas de protección. (Resolución No. 000246 de 2026 de la UNP)[41].

 

48.            Adicionalmente, según el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Tumaco, el 28 de agosto de 2025 mediante Acta No. 270825-025 se solicitó a la UNP incrementar el esquema de seguridad del señor Juan por los hechos ocurridos el 27 de agosto de 2025. Por último, la UNP en la contestación de tutela, mencionó que en virtud de nuevos hechos sobrevinientes comunicados por el accionante, esta entidad procedió activar la ruta de protección, para una verificación y nueva reevaluación de nivel de riesgo de manera urgente y prioritaria[42].

 

49.            Así pues, esta Sala puede concluir que el accionante ha sido diligente en la defensa de sus derechos fundamentales, dado que ha desplegado oportunamente actuaciones tendientes a su protección.

 

50.            De otro lado, respecto del expediente T-11.799.910, el señor David interpuso acción de tutela el 30 de octubre de 2025 por considerar que las medidas de protección brindadas por la UNP, contenidas en la resolución MTSP 000114 del 19 de febrero de 2025, son insuficientes para garantizar su vida. Es decir, la presunta vulneración de los derechos del accionante ocurrió el 19 de febrero de 2025 y transcurrieron 8 meses entre la resolución mencionada y la interposición de la tutela el 30 de octubre de 2025. No obstante, para esta Sala la presunta afectación a los derechos fundamentales de este accionante sigue vigente teniendo en cuenta que las medidas de protección determinadas en la resolución MTSP 000016 de 2026 mantienen las medidas que para el señor David no garantizaban su vida ni su seguridad personal.

 

51.            En otras palabras, esta Sala estima que en este expediente se cumple el requisito de inmediatez teniendo en cuenta que, luego de la resolución MTSP 000114 del 19 de febrero de 2025, se presentaron hechos sobrevinientes (ver párrafo 22), en los cuales amenazaron la vida del accionante, y la UNP tuvo que realizar una reevaluación de nivel de riesgo con la orden de trabajo OT2025-1529. Y posteriormente, la resolución MTSP 000016 de 2026, producto de la orden de trabajo en mención, mantiene las medidas de protección que para el accionante no garantizan su vida ni su seguridad personal.

 

2.4.          Subsidiariedad

 

52.            De acuerdo al artículo 86 de la CP y el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que solo procede cuando el afectado no cuenta con otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En este marco, se establece que la existencia de un mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección del derecho fundamental invocado debe analizarse a la luz del caso en concreto. Así, la tutela es procedente en tres escenarios: (i) cuando no exista otro medio judicial para resolver la vulneración del derecho fundamental alegada[43]; (ii) cuando el mecanismo judicial disponible no sea idóneo o eficaz para garantizar la protección de dicho derecho; o (iii) cuando sea necesaria la intervención transitoria del juez constitucional para evitar la consumación de un perjuicio irremediable debidamente acreditado.

 

53.            Un mecanismo judicial es idóneo, si es materialmente apto para resolver el problema jurídico planteado y es capaz de producir el efecto protector de los derechos fundamentales. Por su parte, es eficaz, cuando permite brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados[44]. Lo anterior implica que el juez constitucional no puede valorar la idoneidad y la eficacia del medio de defensa judicial en abstracto. Por el contrario, debe determinar si, de acuerdo con las condiciones particulares del accionante y los hechos y circunstancias que rodean el caso, dicho medio le permite ejercer la defensa de los derechos que estima vulnerados de manera oportuna e integral[45].

 

54.            Por su parte, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el perjuicio irremediable se caracteriza por ser (i) inminente, es decir, que la lesión o afectación al derecho está por ocurrir; (ii) grave, esto es, que el daño del bien jurídico debe ser de una gran intensidad; (iii) urgente, en tanto que las medidas para conjurar la violación o amenaza del derecho se requieren con rapidez; e (iv) impostergable, porque se busca el restablecimiento de forma inmediata[46].

 

55.            Para esta Sala de Revisión, en principio la acción de tutela no resulta procedente frente a las decisiones de la UNP relacionadas con los esquemas de protección, toda vez que tales actos administrativos pueden ser controvertidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que esas controversias trascienden el examen de mera legalidad cuando comprometen de manera directa la salvaguarda urgente de la vida y la seguridad personal de los accionantes. En esta medida, exigir a los solicitantes que acudan exclusivamente a la vía contenciosa resulta desproporcionado, ya que su situación de riesgo podría agravarse durante el prolongado tiempo que demandan dichos trámites, incluso en presencia de solicitudes de medidas cautelares. Además, en este ámbito se impone al Estado el deber de brindar una respuesta inmediata y eficaz, por lo que la acción de tutela, en escenarios como el expuesto, se torna en un mecanismo definitivo de protección[47].

 

56.            En los dos casos bajo examen se está demandando la ocurrencia de hechos que tendrían la capacidad de afectar, de forma irreversible, la vida y seguridad personal de los accionantes, tanto por las amenazas recibidas de forma directa como por los atentados que han sufrida a su integridad. Por esta razón, se considera cumplido el requisito de subsidiariedad, ya que no existe otro medio de defensa judicial que brinde la misma idoneidad que la acción de tutela, para dar respuesta a las controversias planteadas.

 

57.            Además, resulta relevante destacar que los accionantes de los expedientes bajo radicados T-11.790.902 y T-11.799.910 ostentan la calidad de sujetos de especial protección constitucional. En efecto, el señor Juan es líder social,  representante legal de la Asociación Creando Desarrollo para el Futuro, Defensor y Activista de Derechos Humanos (DD. HH) en la Asociación Internacional de Derechos Humanos Colombia Visible y se autodescribe como  perteneciente a la población afrocolombiana, raizal y palenquera. Adicionalmente, en la última valoración allegada en la contestación de la tutela, la UNP acogió las recomendaciones del Comité CERREM Poblacional mediante la Resolución No. DGRP 013458 del 19 de diciembre de 2024, y en ésta se validó el nivel de riesgo al que estaba expuesto, concluyendo que se trataba de un riesgo extraordinario.  

 

58.            Por su parte, el señor David es Firmante de Paz (por haber sido excombatiente de las extintas FARC-EP), y se encuentra incluido en el Registro único de Víctimas (en adelante RUV) por los hechos victimizantes de desplazamiento forzado y amenaza, de acuerdo con la respuesta de la Unidad para las Víctimas (UARIV).

 

3.                 La expedición de las resoluciones DGRP 000246 de 2026 y MTSP 000016 de 2026 no implica una carencia actual de objeto para ninguno de los casos bajo examen

 

59.            En respuesta al auto del 11 de mayo de 2026 de la Corte Constitucional, el cual decretó pruebas en el presente expediente, la UNP comunicó a esta Sala que existían dos resoluciones que no habían sido objeto de análisis de los jueces de tutela en los dos casos bajo examen, y que son las que actualmente contienen las medidas de protección vigentes para los accionantes. Así pues resulta necesario evaluar si con la expedición de estas resoluciones se configuró una carencia actual de objeto en el expediente en revisión.

 

60.            De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la carencia actual de objeto es un fenómeno jurídico que se presenta cuando la causa que motivó la solicitud de amparo ha desaparecido o ha cesado[48]. Con respecto a este fenómeno, esta Corte ha identificado tres hipótesis que se sistematizan a continuación de acuerdo con la Sentencia T-200 de 2022[49]:

 

Tabla 2. Hipótesis de la carencia actual de objeto

Fuente. Corte Constitucional, Sentencia T-200 de 2022, reiterada en la Sentencia T-300 de 2023.

 

61.            Las resoluciones que actualmente contienen las medidas de protección que están vigentes se compararán con las anteriores con el propósito de examinar si se configura alguna de las hipótesis de la carencia actual de objeto.

 

Tabla 3. Análisis de la carencia actual de objeto en los casos concretos

Fuente. Elaboración propia para esta providencia

 

62.            Teniendo en cuenta la tabla anterior, puede concluirse que las circunstancias de riesgo que originaron las acciones de tutela permanecen intactas dado que en el primero de los casos se disminuyeron las medidas de protección, y en el segundo se mantuvieron las mismas medidas a pesar de que se implementaron otras que son transitorias y se deben al desplazamiento forzado del que fue víctima el señor David. Adicionalmente, en la respuesta del señor David del 27 de mayo de 2026, se mencionó que “Si bien la Unidad Nacional de Protección – Unidad Nacional de Protección me otorgó algunas medidas de protección, estas han sido insuficientes frente al nivel de riesgo que enfrento. Incluso, los mismos grupos armados me han obligado a no utilizar el chaleco antibalas, aumentando aún más mi vulnerabilidad y el temor constante con el que debo vivir diariamente” (subrayado y negrita propio). Por lo anterior, para esta Sala la expedición de estos actos administrativos no incide en la actualidad del objeto.

 

4.                 Problema jurídico y estructura de la decisión

 

63.            El juez de tutela tiene competencia para interpretar la demanda y establecer el alcance del problema jurídico, en virtud de la informalidad de la acción de tutela y la posibilidad de fallar “más allá” o “por fuera” de lo solicitado en la acción (principios ultra y extra petita). Dicha competencia no faculta al juez para omitir los problemas de relevancia constitucional que presentan los accionantes, sino que le confía la misión de defender los derechos de la manera más amplia posible en atención a los hechos que se le han puesto de presente[50].

 

64.            En este entendido y en virtud de dichas facultades, esta Sala realizará un análisis ampliado en ambos casos, que incluirá las resoluciones de la UNP que están vigentes actualmente pero que no fueron objeto de estudio de las tutelas formuladas por los accionantes. Esto teniendo en cuenta que a pesar de que las tutelas se presentaron en un escenario específico, los hechos que originaron la solicitud de protección persisten o incluso se han agravado con hechos sobrevinientes que exigen una actuación urgente.

 

65.            Así pues los siguientes problemas jurídicos serán analizados a la luz de las resoluciones sobre las cuales versaron las acciones de tutela y las que están vigentes en la actualidad.

 

66.            Conforme con lo expuesto, la Sala deberá dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos:

 

i) ¿La UNP vulneró los derechos a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso de Juan, al expedir el acto administrativo que redujo las medidas de protección que, según se alega, son insuficientes y no tienen una motivación que haya tenido en cuenta a) el enfoque diferencial del accionante como líder social, defensor de derechos humanos, desplazado, afrocolombiano, raizal y palenquero, y b) las subreglas que implica el deber de motivación que debe acoger la UNP?

 

ii) ¿La UNP vulneró los derechos a la vida, a la seguridad personal, al debido proceso y a la igualdad de David, al expedir el acto administrativo que mantuvo medidas de protección que, según alega, son insuficientes y no tienen una motivación que haya tenido en cuenta i) el contexto de violencia del Catatumbo, la calidad de persona firmante de paz del accionante y ii)las subreglas que implica el deber de motivación que debe acoger la UNP?

 

67.            A pesar de que los accionantes no invocaron la infracción al  derecho al debido proceso, esta Sala encuentra que la cuestión central en esta oportunidad no se refiere únicamente a si la actuación de la UNP es compatible con el derecho a la seguridad personal y a la vida de los actores, sino también con las exigencias que se adscriben al debido proceso administrativo que lleva a cabo la UNP. En esa dirección y en ejercicio de las amplias facultades de las que dispone la Corte Constitucional para delimitar el alcance de la cuestión fundamental relevante[51], la Sala se ocupará de manera precisa de la presunta vulneración al derecho al debido proceso por parte de la UNP.  

 

68.            Para resolver los problemas jurídicos planteados, esta Sala reiterará la jurisprudencia sobre i) los derechos constitucionales de las personas que integran la población líder, defensora de derechos humanos y/o firmante de paz, ii) la población afrocolombiana, raizal y palenquera como sujetos de especial protección, iii) aspectos generales de prevención y protección a cargo de la UNP, iv) el deber de protección del Estado a los líderes sociales, defensores de derechos humanos y firmantes de paz, v) el enfoque diferencial de los esquemas de protección de la población líder y defensora de derechos humanos y por último, vi) resolverá los casos concretos.

 

5.                 Los derechos constitucionales de las personas que integran la población líder, defensora de derechos humanos y firmante de paz. Reiteración de jurisprudencia

 

69.             Tal y como lo ha sostenido la Corte Constitucional en la Sentencia SU-546 de 2023, las personas que integran la población líder social, defensora de derechos humanos y firmantes de paz tienen calidad de sujetos vulnerables y de especial protección constitucional, por lo que el Estado tiene un deber especial de protección iusfundamental hacia esta población[52].

 

70.            Para el caso de las personas que son firmantes de paz, el deber especial de protección del Estado está vinculado además, con el enfoque de seguridad humana mencionado en la Sentencia SU-020 de 2022 de esta Corte, en la cual, se determinó que el proceso de reincorporación de quienes suscribieron el Acuerdo Final para la Paz (AFP) requiere una perspectiva holística y comprehensiva.

 

71.            El enfoque de seguridad humana implica que se deben tener en cuenta todos los riesgos a los que se enfrenta una persona que pertenece a esta población en el desarrollo de su vida personal y comunitaria. Por lo que el Estado, en consideración a todos estos riesgos, debe garantizarle a estas personas todas las condiciones para que puedan vivir libres del temor y la miseria, disponer de iguales oportunidades para disfrutar de todos los derechos y desarrollar plenamente su potencial humano.

 

72.            Con respecto a las personas firmantes de paz, la Sentencia SU-020 de 2022  indicó que “(…) la salvaguarda de la vida e integridad personal de las y de los firmantes del Acuerdo Final de Paz no solo es urgente, dado los niveles de riesgo que enfrentan, sino que exige partir de un concepto de seguridad más robusto e integral relacionado con la debida materialización del componente de reincorporación a la vida política, social y/o económica, siendo necesario que el Estado les brinde a quienes se encuentran en ese proceso unas condiciones básicas de seguridad en términos humanos, integral y preventiva, antes que solo reactiva e individual.”

 

73.            Y frente a las personas que son líderes sociales y defensoras de derechos humanos, la Sentencia SU-546 de 2023 mencionó que éstas enfrentan riesgos especiales no sólo por las tensiones que sus reclamos pueden suscitar con respecto a otros intereses de grupos o autoridades diferentes, sino también por la progresiva visibilidad que adquieren. Es por ello, que el Estado debe intervenir en la protección y garantía de los derechos de esta población, pues su inacción puede conducir a que se paralicen sus actividades como defensores y líderes sociales.

 

74.            Adicionalmente, la Corte Constitucional ha resaltado en su jurisprudencia que, debido a la función que desempeñan los líderes y lideresas sociales, estos se encuentran en una categoría de amenaza mayor, al ser la cara visible de una comunidad u organización. Por esta razón, estas personas gozan de una presunción de riesgo, que sólo podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios técnicos de seguridad[53].

 

75.            Ahora bien, el que se active la presunción de riesgo implica el surgimiento de la obligación de adoptar medidas por parte de la autoridad competente, las cuales deben ser eficaces, oportunas, idóneas y adecuadas para proteger la vida, la seguridad y la integridad de esta población.

 

76.            Por último, con respecto a las personas firmantes de paz y en consideración a los riesgos a la seguridad que enfrentan por cuenta de su actividad laboral, profesional, política o social y por su condición de reincorporación a la vida civil, y los deberes particulares que surgen para el Estado, debe agregarse el contexto generalizado de violencia que viven algunos territorios de nuestro país, lo cual  supone riesgos extraordinarios y desproporcionados para determinados grupos poblacionales, por lo cual, en estos casos debe activarse también de manera automática[54] la presunción del riesgo para enfrentar efectivamente dichos escenarios de violación extendida de derechos[55]. De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, en estos contextos, se invierte la carga de la prueba, por lo cual, le corresponde a la UNP confirmar o desvirtuar el nivel de amenaza[56].

 

77.            En línea con todo lo anterior y en específico, los derechos constitucionales de las personas que son líderes sociales, defensoras y/o firmantes de paz son los siguientes:

 

Tabla 4. Derechos de la población líder, defensora de los derechos humanos y firmantes de paz.

Fuente: Sentencia SU-546 de 2023

 

78.            Así pues, teniendo en cuenta los derechos mencionados y sus contenidos, esta Corte llama la atención a propósito de los deberes que surgen correlativamente a estos derechos, cuyo cumplimiento le corresponde a las diferentes autoridades estatales.

 

79.            Con respecto a la seguridad personal, esta Corte ha precisado que tiene triple connotación, al constituirse como valor constitucional, derecho colectivo y derecho fundamental. El fundamento constitucional del derecho a la seguridad personal se encuentra en el preámbulo de la Constitución -que expresa la voluntad del pueblo soberano de asegurar la vida, la convivencia y la paz-, y en el artículo 2 constitucional, -que asigna a las autoridades la obligación de proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades-. A partir de estas disposiciones, la jurisprudencia ha admitido que la seguridad constituye un eje esencial del orden público, en tanto brinda “las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de las personas que habitan el territorio nacional”[63].

 

80.            En su dimensión de derecho colectivo, pertenece a todos los miembros de la sociedad que pueden verse afectados “por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social, como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.)”[64].

 

81.            En cuanto a su connotación de derecho fundamental, la seguridad personal es un derecho innominado y autónomo, que no aparece expresamente consagrado en el Título II de la Constitución. Sin embargo, la Corte ha admitido su existencia en virtud de su estrecha relación con la dignidad humana (Constitución Política -en adelante- CP art. 1) y con el deber estatal de garantizar el goce efectivo de los derechos a la vida e integridad personal (CP arts. 2 y 11).

 

82.            Asimismo, este derecho encuentra respaldo en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos que, conforme con el artículo 93.1 del Texto Superior, integran el bloque de constitucionalidad, tales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 7.1), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.1) y la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 3). En su carácter fundamental, la seguridad personal faculta a las personas a exigir de las autoridades una protección adecuada frente a amenazas que exceden los niveles de riesgo que razonablemente deben asumirse en la vida en sociedad, esto es, cuando se trata de riesgos extraordinarios o extremos que trascienden los ordinarios de la cotidianidad[65].

 

83.            Así pues, de acuerdo con la Sentencia T-432 de 2024, el derecho a la seguridad personal garantiza la adopción de medidas para precaver los riesgos extraordinarios y extremos, que son aquellos que se derivan de una amenaza.

 

84.            En este sentido, el riesgo —concebido como la posibilidad de que un evento ocurra o no— al que se refiere la protección del derecho a la seguridad personal, no hace referencia a la mera existencia de una contingencia o posibilidad abstracta de un daño, sino que debe concurrir alguna manifestación o señal que permita suponer que la integridad de la persona se encuentra en peligro, más allá de las dificultades inherentes a la convivencia social. En palabras de esta Corte, existirá una amenaza cuando se identifican “hechos reales que (…) implican la alteración (…) del derecho a la tranquilidad y que hagan suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro”[66].

 

85.            En consecuencia, la sola presencia de un riesgo no configura por sí mismo la vulneración del derecho, se requiere, además, la verificación de amenazas concretas, entendidas como señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder, esto es, hechos reales que impliquen una alteración efectiva del goce pacífico de la tranquilidad y hagan prever que la integridad o la libertad de la persona corren un verdadero peligro[67].

 

86.            La jurisprudencia de esta Corte ha identificado cinco niveles de riesgo, que son: (i) mínimo, asociado únicamente a contingencias naturales como la muerte o la enfermedad; (ii) ordinario, propio de las situaciones a las que se enfrentan en igualdad de condiciones todos los miembros de la sociedad; (iii) extraordinario, referido a un riesgo que “ninguna persona tiene el deber de soportar”, conforme con el principio de distribución equitativa de las cargas públicas; (iv) extremo, caracterizado por una amenaza a la vida o a la integridad personal que, además de extraordinaria, es grave e inminente; y (v) consumado, que implica la materialización del riesgo y, con ello, la vulneración efectiva de los derechos fundamentales del individuo. Por su parte, el Decreto 1066 de 2015[68] acogió parcialmente la citada clasificación, reconociendo las siguientes categorías: ordinario, extraordinario y extremo[69].

 

87.            Esta Sala considera crucial mencionar que del derecho a la seguridad personal se desprenden siete obligaciones específicas de respeto, protección y garantía a cargo de las autoridades estatales[70]. Dichas obligaciones delimitan el ámbito de protección de este derecho y se concretan así:

 

Tabla 5. Obligaciones del Estado con respecto al derecho a la seguridad personal

Fuente: Corte Constitucional, sentencia T-528 de 2024.

 

88.            En consecuencia, quien alega la vulneración de sus derechos a la seguridad personal, a la vida o a la integridad física, debe acreditar, al menos de manera sumaria, que se encuentra expuesto a una amenaza y que se encuentra en una situación de vulnerabilidad o especial exposición respecto de su posible materialización. Y, corresponde al Estado el deber de determinar la naturaleza y la intensidad de la intimidación, con el fin de definir e implementar los medios de protección idóneos, específicos, adecuados y suficientes para evitar la concreción del daño.

 

6.                 Población afrocolombiana, raizal y palenquera como sujeto de especial protección constitucional

 

89.             La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en que dada la situación de marginalidad histórica y segregación que han afrontado los afrocolombianos, éstos deben gozar de una especial protección por parte del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 CP[71].

 

90.            Adicionalmente, es fundamental tener en cuenta que según el Auto 005 de 2009 de esta Corte, para los pueblos afrocolombianos, el desplazamiento, el confinamiento y la resistencia generan la pérdida del control de su territorio y el deterioro de las condiciones de vida y del disfrute de sus derechos. Específicamente, el desplazamiento forzado modifica dramáticamente la estructura etaria y las formas organizativas propias de los afrocolombianos y origina aceleradas transformaciones culturales. Lo anterior conduce a la destrucción de comunidades y familias, lo cual no sólo afecta la estructura comunitaria y familiar de las comunidades afrocolombianas, sino ante todo los mecanismos para la construcción de proyectos de vida colectivos e individuales[72].

 

7.                 Aspectos generales del programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP[73]

 

91.            El Decreto 4912 de 2011[74] creó el Programa de Prevención y Protección, que tiene como fin “proteger de manera oportuna, idónea y eficaz a las poblaciones que lo requieran, así como optimizar los recursos financieros, humanos y físicos”. Y posteriormente, el Decreto 1066 de 2015 definió, entre otros, (i) los conceptos de amenaza y riesgo, así como sus diferentes tipos; (ii) los beneficiarios del programa; y (iii) las medidas de prevención, protección y urgencia a las que tienen derecho estos últimos.

 

92.            Según el Decreto 1066 de 2015, la competencia para determinar el nivel de riesgo al que se encuentra expuesta una persona y adoptar las medidas necesarias para su protección corresponde a la UNP, a través del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM).

 

93.            En esta línea, y en atención al artículo 29 CP, la UNP debe garantizar el respeto al debido proceso, lo que implica observar de manera oportuna las siguientes obligaciones: (i) identificar y valorar el riesgo extraordinario a partir de estudios contextuales y técnicos sobre la situación individual del afectado; (ii) definir e implementar medidas de protección adecuadas, suficientes y eficaces para evitar la concreción de la amenaza; (iii) realizar evaluaciones periódicas tanto del riesgo como de las medidas adoptadas; (iv) mitigar los efectos de las amenazas que lleguen a materializarse; y (v) abstenerse de adoptar decisiones que generen nuevos riesgos o incrementen los ya existentes[75].

 

94.            La jurisprudencia constitucional  ha reiterado en varias oportunidades que la UNP tiene el deber de respetar las garantías mínimas adscritas al debido proceso, las cuales son: i) el principio de legalidad, ii) el derecho de defensa y contradicción, iii) el deber de motivación; iv) la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos, v) el derecho a impugnar las decisiones y vi) el plazo razonable[76].

 

95.            En la Sentencia T-258 de 2025[77], la Corte Constitucional en su razonamiento establece que el debido proceso administrativo en la evaluación del riesgo opera como una garantía para la protección de los derechos a la vida y a la seguridad personal, en la medida en que condiciona la adopción de decisiones sobre las medidas de protección. En consecuencia, la vulneración del derecho al debido proceso puede conducir a la determinación de medidas de protección de una manera defectuosa. Lo que se traduce en una desprotección material del individuo frente a riesgos reales y actuales. Por todo lo anterior, la infracción del debido proceso no constituye una irregularidad meramente formal, sino que tiene un impacto directo en la efectividad de los otros derechos fundamentales como la vida y la seguridad personal.  En otras palabras, si la UNP no garantiza el debido proceso, no podrá identificar de manera correcta el riesgo y por tanto, no podrá tampoco garantizar el derecho a la seguridad personal y a la vida de las personas que solicitan protección.

 

96.            Así, las medidas de protección que se adopten deben ajustarse a las circunstancias concretas de riesgo a las que se enfrenta la persona y considerar, además, su situación particular. En esta dirección, esta Corte ha señalado que la evaluación, valoración, determinación y resolución de las solicitudes, deben sustentarse en estudios técnicos y especializados que fundamenten las decisiones adoptadas y, en su caso, justifiquen la necesidad de implementar determinadas medidas.

 

97.            Este deber impone a la UNP la obligación de motivar de manera clara, suficiente y específica los actos mediante los cuales evalúa el riesgo de una persona y decide instaurar, modificar o disminuir las medidas de protección que se le hayan otorgado.

 

98.            En consecuencia, las decisiones de la UNP deben, como mínimo: (i) identificar todas las circunstancias y elementos relevantes en la valoración del nivel de riesgo; (ii) efectuar un análisis integral y pormenorizado de dichos factores, apoyado en estudios técnicos que determinen su naturaleza, alcance e intensidad; (iii) exponer de manera razonada los fundamentos por los cuales procede o no implementar medidas individuales de seguridad; (iv) precisar las acciones de prevención a adoptar; y (v) justificar por qué estas resultan idóneas para salvaguardar efectivamente la seguridad del interesado[78].

 

99.            Conforme con lo anterior, en múltiples oportunidades, la Corte ha amparado el derecho al debido proceso de personas a quienes se les negó o modificó el esquema de protección, sin brindarles información completa sobre el porcentaje de riesgo asignado o las razones que fundamentaron tal decisión, o cuando ha sustentado sus conclusiones en la mera existencia de procesos penales en curso sin decisión de fondo, restando con ello credibilidad o gravedad a las denuncias presentadas por los solicitantes[79].

 

100.       De acuerdo con todo lo anterior, se han fijado las siguientes subreglas derivadas del deber de motivación en el procedimiento ante la UNP:

 

Tabla 6. Subreglas derivadas del deber de motivación en el procedimiento ante la UNP.

Fuente: Corte Constitucional, Sentencia T-394 de 2025

 

101.        Cuando se presenta incumplimiento de las subreglas mencionadas, la Corte ha mencionado en su jurisprudencia que existen dos remedios que el juez de tutela debe tener presentes, además de amparar los derechos del peticionario y dejar sin efectos las resoluciones cuestionadas: i) ordenar a la UNP que adelante una reevaluación del riesgo conforme a las exigencias y criterios fijados por la Corte, y en casos excepcionales ii) se encuentra habilitado para ordenar a la UNP que, mientras se expidan nuevos actos administrativos, reestablezca las medidas de protección y esquemas de seguridad que estaban vigentes con anterioridad a las resoluciones cuestionadas.

 

102.       A propósito de este último remedio, la Corte Constitucional estableció que será procedente cuando se presente uno o varios de los siguientes supuestos: (i) las personas están categorizadas con riesgo extraordinario; (ii) existen pruebas de la situación apremiante del accionante o hay elementos suficientes para concluir que el riesgo al que está sometido así lo amerita; (iii) la amenaza proviene de agentes o factores que previamente materializaron esos riesgos; (iv) se comprueban circunstancias no valoradas por la entidad; (v) han sido adoptadas medidas de protección por organismos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH); y/o (iv) la UNP no motivó adecuadamente por qué es necesaria la disminución de algunas medidas de protección pese a que el porcentaje del nivel de riesgo no varió o lo hizo de forma poco significativa[80].

 

103.       Con el propósito de calificar cada uno de los niveles de riesgo (ordinario, extraordinario y extremo), la UNP agrupó y sistematizó la “matriz de calificación del riesgo”, la cual está integrada por tres ejes: (i) amenaza, (ii) riesgo específico y (ii) vulnerabilidad, y cuyo propósito es garantizar una definición objetiva y técnica del nivel de riesgo de una persona. Sin embargo, esta Corte ha aclarado que ello no significa que la calificación del riesgo sea un ámbito ajeno al juez de tutela, en la medida en que se han identificado falencias en algunas de las decisiones emitidas por dicha entidad[81].

 

Tabla 7. Matriz de calificación del riesgo.

Fuente: Elaborada a partir de la sentencia T-258 de 2025, que reiteró la sentencia SU-546 de 2023.

 

104.       Con respecto a los beneficiarios de los esquemas de seguridad, estos se clasifican en dos grandes grupos: (i) quienes reciben protección en razón del cargo, comenzando con el Presidente de la República y otros servidores públicos de las distintas ramas del poder y entidades públicas; y (ii) los particulares que reciben protección debido a su riesgo extraordinario o extremo, donde se encuentran las personas que conocemos como líderes sociales y defensores de derechos[82].

 

105.       El procedimiento ordinario ante la UNP tiene seis etapas[83]: (i) recepción de la solicitud (numeral 1); (ii) evaluación del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información, CTAR (numeral 3); (iii) examen del Grupo de Valoración Preliminar, GVP (numeral 4); (iv) recomendación del CERREM (numeral 5); (v) expedición del acto administrativo (numerales 6 y 7); y (vi) seguimiento y reevaluación (numerales 8, 9 y 10). Además, los artículos 2.4.1.2.44, 2.4.1.2.45 y 2.4.1.2.46 del Decreto 1066 de 2015 establecen las causales y procedimientos para valorar las medidas de protección. Por regla general, la UNP tiene la obligación de revaluar, anualmente, el nivel de riesgo del beneficiario. Sin embargo, en eventos especiales, por lo general, por ocurrencia de hechos nuevos, puede procederse en ese sentido antes de que finalice dicho periodo[84].

 

106.       El resultado de este procedimiento es el acto administrativo en el que se reconocen, modifican o niegan las medidas de protección, las cuales pueden ser de cinco tipos:

 

Tabla 8. Medidas de protección reguladas en el Decreto 1066 de 2015.

Fuente: Elaborado a partir de la sentencia T-258 de 2025.

 

8.                 Deber de protección del Estado a los líderes sociales, defensores de derechos humanos y firmantes de paz. Reiteración de jurisprudencia

 

107.       Este Tribunal ha señalado que los líderes sociales y defensores de derechos humanos, así como las organizaciones que estos conforman, desempeñan un papel esencial en la consolidación de la democracia participativa y en la promoción de los derechos humanos dentro del Estado Social de Derecho y de las sociedades democráticas. El ejercicio de este liderazgo constituye, en sí mismo, una manifestación de la democracia participativa protegida por la Constitución y la jurisprudencia de esta Corte, por esa razón, se les ha reconocido el carácter de sujetos de especial protección constitucional y se ha procurado garantizar sus derechos fundamentales, en particular la vida, la integridad, la seguridad personal y el debido proceso. La naturaleza de la labor que realizan y los riesgos inherentes a dicha actividad hacen indispensable la intervención del Estado para proveer medidas efectivas de protección[85].

 

108.       En la sentencia T-469 de 2020, la Corte admitió que los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos son personas reconocidas en sus comunidades por orientar diversos procesos colectivos, tales como la protección del medio ambiente, la recuperación del territorio, la participación política o la reivindicación de los derechos de las víctimas del conflicto armado. En consecuencia, este Tribunal ha resaltado que el ejercicio del liderazgo social y la defensa de los derechos humanos suele desarrollarse en contextos marcados por la violencia endémica derivada del conflicto armado interno y de otras situaciones de amenaza. De manera que, quienes asumen estas tareas, se encuentran expuestos a un peligro constante, lo que impone al Estado el deber de actuar de manera proactiva para garantizarles: (i) la protección de su vida, seguridad e integridad personal, y (ii) la posibilidad de desempeñar sus actividades sin ser objeto de intimidación, miedo o censura[86].

 

109.       Para garantizar los derechos de estas personas, la Corte ha previsto que los líderes sociales y defensores de derechos humanos son sujetos de especial protección constitucional. Esta condición implica que, si bien la sociedad en general debe propender por su seguridad, es el Estado quien asume un deber reforzado de protección, particularmente respecto de los derechos a la vida, la integridad, la seguridad personal y el debido proceso. En efecto, la naturaleza de la labor que desarrollan y los riesgos inherentes a su ejercicio hacen indispensable una intervención especial y efectiva del Estado orientada a brindarles medidas adecuadas de protección[87].

 

110.       En virtud de este reconocimiento, la jurisprudencia también ha precisado que sobre esta población existe una presunción de riesgo. La cual implica, de un lado, que la UNP asuma la carga probatoria y adopte un papel diligente y proactivo en la verificación del riesgo que afecta a estas personas, el cual solo puede ser desvirtuado mediante estudios técnicos y rigurosos de seguridad y, del otro, que si persiste una duda razonable sobre el nivel de amenaza, en aplicación del principio pro persona, la interpretación debe ser favorable a la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a la seguridad. Esta exigencia cobra especial relevancia cuando se trata de personas que ya contaban con un esquema de protección derivado de la acreditación de un riesgo extraordinario[88].

 

9.                 Enfoque diferencial de los esquemas de protección

 

111.       De acuerdo con la Sentencia SU-546 de 2023, la Corte Constitucional estableció que los esquemas de protección deben tener en cuenta los enfoques diferenciales, dado que la población líder y defensora de derechos humanos se inscribe en contextos diversos y circunstancias particulares. Así pues, se reconoce que existen al menos tres enfoques específicos que deben considerarse al decidir sobre las medidas de protección, los cuales son:

 

Tabla 9. Enfoques aplicables a los análisis de riesgo de la población líder y defensora de derechos humanos.

Fuente. Corte Constitucional. Sentencia T-394 de 2025.

 

 

10.            Solución de los casos concretos

 

112.       Desde una perspectiva metodológica, en primer lugar se analizarán las resoluciones que fueron objetadas en las acciones de tutela por la presunta vulneración de los derechos a la vida y a la seguridad personal. En el caso del señor Juan, dicho análisis recaerá sobre la resolución No. 013458 del 19 de diciembre de 2024; mientras que, respecto del señor David, se examinará la resolución No. MTSP 000114 del 19 de febrero de 2025.

 

113.       En segundo lugar, esta Sala procederá a estudiar las resoluciones actualmente vigentes, en tanto que, con ellos se mantiene la alegada vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, la cual será desarrollada en este acápite. Estas resoluciones corresponden a la No. DGRP 000246 de 2026 y a la No. MTSP 000016 de 2026 respectivamente. 

 

114.       En el expediente T-11.790.902 la UNP vulneró el derecho al debido proceso y con ello, al derecho a la seguridad personal del señor Juan por los argumentos que se presentan a continuación. Tal como se señaló en los antecedentes, el actor interpuso acción de tutela, al considerar vulnerados sus derechos a la seguridad personal y a la vida, toda vez que la UNP no implementó un esquema de seguridad con enfoque diferencial.

 

Resolución 013458 del 19 de diciembre de 2024, objeto de revisión de los jueces de instancia

 

115.       Sobre el particular, la entidad accionada señaló que para el segundo semestre de 2024, realizó un estudio de nivel de riesgo por hechos sobrevinientes ocurridos al señor Juan —en su condición poblacional de “(…) dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o campesinas, la cual ostenta por ser Miembro de la Asociación de Víctimas del Conflicto Armado Interno en Colombia, Esperanza de Paz – AVCAICEP, del municipio de Tumaco, Nariño. Condición poblacional que fue verificada a lo largo del proceso surtido por parte del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR, cumpliendo de esta forma con el criterio poblacional expuesto en el numeral Numeral 2 artículo 2.4.1.2.6. del Decreto 1066 de 2015, adicionado y modificado”[89] — que arrojó como resultado un riesgo extraordinario, con ponderación de la matriz de 52,22%. De acuerdo con dicho porcentaje, se le asignaron las siguientes medidas de protección así: i) chaleco blindado, ii) un medio de comunicación, iii) esquema de protección tipo ligero conformado por una persona de protección y un apoyo de transporte en cuantía de un SMMLV por doce meses.

 

116.       La resolución 013458 del 19 de diciembre de 2024 de la UNP, también  mencionó que con el fin de determinar la situación de riesgo, amenaza y vulnerabilidad del evaluado, consultó a entidades y autoridades: i) La Fiscalía General de la Nación, que indicó que registra denuncia por el delito de amenaza, la cual se encuentra en estado activo en la etapa de indagación preliminar, ii) aplicativo VIVANTO de la Unidad de Atención y Reparación Integral de Víctimas, en el cual  se evidenció que el evaluado se encuentra incluido en el Registro Único de Víctimas por amenaza en el año 2023, y en estado valoración en el año 2024, por amenaza y desplazamiento forzado y iii) El Departamento de Policía Nacional de Nariño, que informó que, al evaluado le activaron la ruta de protección por el delito de amenazas el día 30 de abril del año 2024.

 

117.       Por último, en esa misma resolución, se mencionó que en cuanto a la situación de riesgo específica del señor Juan, ésta fue asociada a su condición poblacional de activista de organizaciones defensoras de derechos humanos DDHH, la cual ostenta por ser miembro de la Asociación de Víctimas del Conflicto Armado Interno en Colombia - Esperanza de Paz, donde desarrolla actividades a través de la Asociación de Víctima Esperanza de Paz, en Nariño, Caquetá y Putumayo, en cuyos departamentos existe presencia de grupo Armado Organizado GAO. Y como vulnerabilidades, se tuvo en cuenta su factor diferencial afro, los desplazamientos que realiza, su entorno social, laboral, familiar y residencial, el contexto de orden público donde existe presencia de Grupos Armados ilegales y las alertas tempranas emitidas por el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo.

 

118.       Características de Juan como sujeto de especial protección constitucional y que justifican un enfoque diferenciado. La UNP en la resolución DGRP 013458 de 2024, encontró que estaba probada la condición poblacional del señor Juan de dirigente, representante o activista de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o campesinas, teniendo en cuenta su calidad de líder social,  representante legal de la Asociación Creando Desarrollo para el Futuro, y defensor y activista de Derechos Humanos (DD. HH) en la Asociación Internacional de Derechos Humanos Colombia Visible.

 

119.       Adicionalmente, dicha resolución en el eje de vulnerabilidades tuvo en cuenta el factor diferencial afro, los desplazamientos que realiza el señor Juan, su entorno social, laboral, familiar y residencial, el contexto de orden público donde existe presencia de grupos armados ilegales y las alertas tempranas emitidas por el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo No. 004/18, 045/19, 001/20, 008/23[90], 022/18, 026/18, 035/19, 018/20, 004/22, 019/23, 030/23[91].

 

120.       Sin embargo, a pesar de que la resolución menciona tener en cuenta la condición poblacional del señor Juan y las vulnerabilidades advertidas, esta Sala llama la atención que en ninguna parte de esta resolución fue mencionado el puntaje otorgado a estos ejes, ni a cuánto equivalen estas consideraciones en el porcentaje total de todos los ejes de la matriz de riesgo. Por lo anterior y teniendo en cuenta esta omisión, se concluye que se configura una vulneración al deber de motivación al incumplir la subregla No. 2, pues no fue incluido el puntaje otorgado a las variables que constituyen el eje de riesgo específico que son: condición, factor diferencial y de género, perfil, antecedentes personales de riesgo, análisis de contexto y riesgo de afectación de los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personales. Adicionalmente tampoco se incluyó el puntaje de las siete variables correspondientes al eje de vulnerabilidad.

 

121.       Además, al efectuar el estudio de valoración, esta Sala pudo evidenciar que, la resolución DGRP 013458 de 2024 omitió incluir el hecho comprobado de que el accionante está incluido en el Registro Único de Víctimas (en adelante RUV) en estado de valoración en 2024 por amenaza y desplazamiento forzado.

 

122.       Consideraciones a propósito del eje de amenaza. La UNP hizo la afirmación de que el hecho sobreviniente[92] que alegó el accionante no fue convalidado objetivamente como un hecho de amenaza en su contra. Y el argumento es que: “(…) en la región donde se presentaron los hechos, es común que se realicen esas retenciones ilegales con el fin de buscar información de otros grupos armados, (…)”. Este argumento no fue sustentado en hechos y datos que pudieran corroborarse.

 

123.       En consecuencia, esta Sala estima que la UNP vulneró el derecho al debido proceso del accionante, en la medida en que no observó de manera oportuna la obligación de: i) identificar y valorar el riesgo extraordinario a partir de estudios contextuales y técnicos sobre la situación individual del afectado, pues en el caso concreto, omitió tener en cuenta la vulnerabilidad de ser desplazado y realizó la afirmación de que el hecho sobreviniente no fue convalidado objetivamente.  

 

124.       Aspectos generales de la resolución DGRP 013458 de 2024 que vulneran el derecho al debido proceso. Esta Sala estima que la UNP incumplió  la obligación de motivar de manera clara, suficiente y específica la resolución en mención.  Lo anterior se sustenta en el incumplimiento de las siguientes subreglas derivadas del deber de motivación: i) la No. 1, porque la evaluación del riesgo no estuvo fundada en un examen integral e individualizado de todos los factores de riesgo y amenaza relevantes a los que se enfrentó el accionante. Para esta Sala, la afirmación de que la amenaza no iba dirigida directamente al accionante, y que es común que se realicen esas retenciones ilegales con el fin de buscar información de otros grupos armados, implica dejar de lado los factores de riesgo y amenaza propios de la labor del accionante, pormenorizar el hecho del 26 de julio de 2024, desconectar todo el historial de amenazas que ha padecido el accionante desde 2018 y dejar de lado las alertas tempranas de la Defensoría del territorio en el que vive el accionante.

 

125.       ii) La subregla No. 2 en la medida en que la UNP no precisó el puntaje[93] que asignó a cada una de las variables de los ejes que conforman la matriz de calificación, pues solamente se limitó a especificar el porcentaje de riesgo ponderado. En este entendido, para esta Sala, la UNP no presentó todas las razones que soportaron su decisión.

 

126.       Dicha omisión ha generado una vulneración al derecho fundamental al debido proceso del accionante, pues al prescindir de los puntajes que asignó a cada una de las variables de la matriz de calificación, se impidió al señor Juan conocer y controvertir las razones del acto administrativo que considerara contrarias a su seguridad personal.

 

127.       iii) la regla No. 4 en tanto la UNP no aplicó el principio de enfoque diferencial en este caso, en la medida en que la resolución DGRP 013458 de 2024 no incluyó los puntajes correspondientes al eje de riesgo específico, el cual contempla variables como condición, factor diferencial, género y perfil. La UNP se limitó a afirmar que “(…) en aplicación al principio de la buena fe por la labor que desarrolla en la defensa de Derechos Humanos, y el reconocimiento de los hechos por parte de la persona de protección de los hechos, es menester señalar que se ha visto inmerso en un riesgo con mayor intensidad, el cual no está en la capacidad jurídica de soportar, determinando un aumento en la ponderación respecto al Estudio de Nivel de Riesgo Anterior, por lo tanto, las medidas de protección a favor del valorado aumentan con el objetivo de preservar el desarrollo de sus actividades en el territorio.” En el caso concreto y teniendo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional era necesario que la UNP además de aplicar la presunción del riesgo[94], brindara la motivación suficiente a propósito de las decisiones adoptadas en esta resolución.

 

128.       Esta Sala reitera que la vulneración del derecho fundamental al debido proceso en los procedimientos de valoración y asignación de medidas de protección tiene una incidencia directa y material sobre los derechos a la vida, y la seguridad personal, en la medida en que tales actuaciones constituyen el principal instrumento estatal para prevenir riesgos extraordinarios en contextos de violencia.

 

129.       En el caso concreto, la falta de motivación suficiente de la Resolución DGRP 013458 de 2024 —reflejada en la omisión de precisar los puntajes de los ejes de riesgo y vulnerabilidad, la ausencia de un análisis integral e individualizado de las variables relevantes, y la desestimación de hechos constitutivos de amenaza— no constituye una irregularidad meramente formal. Por el contrario, dicha deficiencia impide al accionante conocer, controvertir y participar efectivamente en la determinación de su nivel de riesgo, lo que desnaturaliza las garantías propias del debido proceso administrativo.

 

130.       Esta afectación adquiere una mayor gravedad si se tiene en cuenta que el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, líder social y defensor de derechos humanos, cuya situación se desarrolla en un contexto de presencia de grupos armados organizados, con antecedentes verificables de amenazas, desplazamiento forzado e inclusión en el Registro Único de Víctimas. En estas condiciones, la actuación defectuosa de la UNP no solo desconoce las cargas reforzadas de motivación, enfoque diferencial y análisis contextual, sino que compromete la idoneidad y eficacia de las medidas de protección adoptadas.

 

131.       Así, la Corte ha sostenido que cuando la administración omite valorar adecuadamente los factores de riesgo, desconecta el análisis de los antecedentes de amenaza o impide el control del acto por parte del afectado, se produce una ruptura del nexo funcional entre el procedimiento administrativo y la garantía efectiva de los derechos fundamentales, lo que se traduce en un aumento injustificado del nivel de exposición al riesgo.

 

132.       En consecuencia, en el presente asunto se acredita una conexidad inescindible entre la vulneración del derecho al debido proceso y la amenaza a los derechos a la vida y a la seguridad personal del señor Juan, pues las falencias estructurales en la motivación y valoración del riesgo no solo afectan la validez del acto administrativo, sino que inciden directamente en la suficiencia y pertinencia de las medidas de protección, dejando al accionante en una situación de indefensión frente a amenazas ciertas y verificables.

 

133.       Por ello, la Sala concluye que la vulneración del debido proceso administrativo en materia de protección no es autónoma ni neutra, sino que tiene un carácter instrumental y decisivo en la garantía material de los derechos fundamentales a la vida e integridad personal, especialmente tratándose de sujetos en situación de vulnerabilidad reforzada.

 

Respecto de las decisiones de los jueces de instancia

 

134.       Sobre estas omisiones, los jueces de instancia no se pronunciaron, pues denegaron las pretensiones invocadas en la acción de tutela del señor Juan. En consecuencia, pasaron por alto examinar el incumplimiento de la UNP sobre la carga de motivación de la resolución demandada y la manera en que fue realizado el estudio para las conclusiones adoptadas en la Resolución 13458  del 19 de diciembre de 2024.

 

135.       En concreto, el juez de primera instancia argumentó que la UNP actúo en estricto cumplimiento de sus competencias legales y constitucionales, por lo cual, no se configuró vulneración de los derechos del accionante. Adicionalmente, mencionó que la tutela es improcedente porque incumple el requisito de subsidiariedad, en la medida en que el accionante no interpuso el recurso de reposición en contra de la resolución del 19 de diciembre de 2024 en tiempo. Esto último, para esta Sala fue un argumento que no tuvo en cuenta la jurisprudencia constitucional, según la cual “(…) la acción de tutela se presenta como el mecanismo definitivo en aquellos casos en los que se comprueba que, entre otras, los accionantes (i) son sujetos de especial protección constitucional o se encuentran en situación de vulnerabilidad, (ii) se encuentran en una situación de riesgo “extraordinario” o “extremo”, conforme a la matriz de calificación y (iii) a partir de un examen prima facie, se evidencia que los actos administrativos de la UNP que se cuestionan podrían haber agravado la situación de riesgo en la que se encontraba el accionante”[95].

 

136.       En conclusión, la Sala advierte que los jueces de instancia incurrieron en un doble yerro que impidió la protección efectiva de los derechos fundamentales del señor Juan. Por un lado, el juez de primera instancia declaró la improcedencia de la acción con fundamento en el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, sin valorar que, tratándose de sujetos de especial protección constitucional en situación de riesgo extraordinario, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que la tutela opera como mecanismo definitivo y no meramente transitorio, en tanto los actos administrativos cuestionados pudieran haber agravado la situación de riesgo del accionante. Y por el otro, y como consecuencia de lo anterior, los jueces de instancia omitieron pronunciarse sobre el incumplimiento del deber de motivación que recaía sobre la UNP al expedir la Resolución 13458 del 19 de diciembre de 2024. En consecuencia, para esta Sala resulta claro que las decisiones de instancia desconocieron los criterios jurisprudenciales aplicables en materia de procedencia excepcional de la tutela frente a personas en situación de riesgo.

 

Resolución No. DGRP 000246 de 2026

 

137.       Es fundamental tener en cuenta que la Resolución No. 013458 del 19 de diciembre de 2024, objeto de revisión de los juzgados de instancia, no es la resolución vigente en el caso del señor Juan, pero su análisis era fundamental para esta providencia teniendo en cuenta que fue la que dio origen a la acción de tutela impetrada por el actor. Ahora bien, la resolución que está vigente actualmente, de acuerdo con la respuesta del 27 de mayo de 2026 de la UNP, es la Resolución No. DGRP 000246 de 2026, la cual como veremos, disminuyó el porcentaje de riesgo ponderado y por tanto, también las medidas de protección.

 

138.       Características de Juan como sujeto de especial protección constitucional y que justifican un enfoque diferenciado. Sobre el particular, la entidad accionada señaló que esta resolución corresponde a la evaluación de nivel de riesgo por temporalidad, realizada al señor Juan en su condición poblacional de “(…) dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o campesinas, la cual ostenta por Miembro de la Asociación de Víctimas del Conflicto Armado Interno en Colombia, Esperanza de Paz – AVCAICEP del municipio de Tumaco, Nariño”[96].

 

139.       Lo anterior es calificado en la variable de condición del eje de riesgo, al cual le fue asignado un puntaje de 3.33 por encontrarse en una o dos condiciones, las cuales son: ser activista y defensor de derechos humanos de la Fundación DDHH Colombia Visible. Adicionalmente en el factor diferencial y de género se tuvo en cuenta que es afrodescendiente y se otorgó un puntaje de 1,67, por cumplir con uno de los factores que le generan carga adicional.

 

140.       En la resolución en mención se afirmó lo siguiente: “Se reconoce su condición de líder rural y su factor diferencial como persona afrodescendiente. Presenta antecedentes de desplazamiento forzado con último hecho en valoración correspondiente al año 2024. Sus actividades lo sitúan en un contexto en el que podría afectar intereses de terceros”[97]. Sin embargo, esta Sala observa que el desplazamiento forzado no fue incluido dentro de ninguno de los puntajes de las variables de riesgo como tal. Por esta razón, se considera que a pesar de que la resolución menciona que se tuvo en cuenta, esto no se ve reflejado en la sumatoria de las variables del eje de riesgo.

 

141.       La variable contexto en el eje de riesgo, fue estimada en 3.33, al considerar que el contexto podría representar condiciones de riesgo para el evaluado, pues se reconoció, de acuerdo con la Personería de Tumaco, que en el municipio se han incrementado las graves violaciones a los derechos humanos contra las comunidades y líderes sociales.  Además se afirmó que “(…) se conoce la presencia de estructuras armadas ilegales de GAO-r como FARC EP – Estado Mayor Central en Segunda Marquetalia Coordinadora Guerrilla del Pacífico y Grupo Armado Organizado ELN, todos en Tumaco”[98].

 

142.       Adicionalmente, en esta resolución se reconoció que las actividades que realiza el señor Juan se desarrollan en un contexto con presencia de actores armados como: El Estado Mayor Central de las disidencias de las Fuerzas Armados Revolucionarias de Colombia- Ejército del Pueblo, Segunda Marquetalia

Coordinadora Guerrilla del Pacifico y Ejército de Liberación Nacional, todos estos actores dentro del territorio de Tumaco. Así pues, en este escenario se reconoció también la existencia de Alertas Tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo como la AT 019-2023, la cual, a nivel nacional, identifica los riegos para las Personas Defensoras de Derechos Humanos y sus Organizaciones. En consecuencia, bajo los criterios mencionados el Eje de Riesgo se ponderó en 20,55%.

 

143.       En conclusión, la UNP reconoce que el accionante es un sujeto de especial protección, pero a juicio de esta Sala, a pesar de que se incluyó en la descripción del análisis del eje de riesgo que el accionante fue desplazado forzosamente, no es muy claro si en la resolución esta variable quedó reflejada en los porcentajes.

 

144.       Consideraciones a propósito del eje de amenaza. En esta resolución la UNP mencionó que en desarrollo de la evaluación de nivel de riesgo, entrevistaron al señor Juan, quien informó que el 5 de agosto de 2025 participó con una asociación en la búsqueda de menores desaparecidos en Ricaurte (Nariño), donde observó la presencia de personas sospechosas que recolectaban información, que expuso haber recibido después una llamada amenazante en la que le dijeron: “a cómo te asomes a la puerta te mato”. Por último, el señor Juan informó que el 27 de agosto de 2025 tras finalizar una actividad en Barbacoas, fue interceptado por sujetos armados en el corregimiento El Verde La Culumpia, quienes le hicieron señal de pare, indicó que al detenerse, escuchó disparos y logró huir hasta Junín, donde cambió de vehículo y se desplazó hacia Tumaco.

 

145.       La UNP estimó que la variable realidad de la amenaza debe tener un puntaje de 2.22, teniendo en cuenta que se aplicó el descriptor 1 que corresponde a que no existen elementos de juicio que establezcan la existencia de la amenaza, esto porque en consulta con Personería de Barbacoas y PONAL no reportan registro de los hechos por versión del valorado. No hay denuncia ante Fiscalía General de la Nación[99]. La variable individualidad de la amenaza se calificó con 1,11 porque se desconoce información que especifique la individualidad de la presunta amenaza, pues existiendo amenaza, de acuerdo con el descriptor seleccionado, dicha amenaza afecta una generalidad indeterminada de personas pero no es posible individualizarla. Con respecto al puntaje de esta última variable, esta Sala considera que no se presentó ningún argumento para aplicar el descriptor de calificación 1, es decir, no queda claro por qué no es posible individualizar la amenaza a pesar de las declaraciones del señor Juan reseñadas en el anterior párrafo con base en la misma resolución. Esto último también fue una omisión en la resolución anterior y esta Sala considera que se mantiene en la resolución vigente.

 

146.       Aspectos generales que vulneran el derecho al debido proceso. La UNP incluyó los puntajes que asignó a cada una de las variables de la matriz de calificación y especificó que el “porcentaje de riesgo ponderado” correspondía a 51.11%, lo cual equivale a un riesgo extraordinario. De acuerdo con dicho porcentaje, el CERREM recomendó ajustar las medidas de protección de la siguiente manera: finalizar un esquema tipo ligero conformado por un (1) persona de protección y un apoyo de transporte en cuantía de un (1) SMLMV. Ratificar un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación. Es decir que en la actualidad el accionante sólo cuenta con dos medidas de protección: el chaleco y el medio de comunicación.

 

147.       Con respecto a este porcentaje, la UNP concluyó que para el caso concreto, el nivel de riesgo presentó una disminución objetiva y relevante, pasando de una ponderación de riesgo de 52,22% a 51,11%. Dicha modificación implicó también un ajuste de las medidas de protección, la cual según la UNP, atendió también a las condiciones particulares que fueron informadas por parte del solicitante, haciendo especial énfasis en su labor comunitaria.

 

148.       Esta Sala considera que la disminución en el porcentaje de la matriz es insustancial y, por consiguiente, no es razón suficiente para la modificación efectuada en el esquema de protección, máxime cuando el nivel del riesgo se mantuvo en extraordinario. Este Tribunal ha señalado que la reducción de los esquemas de seguridad debe fundarse en una “disminución relevante y probada del nivel de riesgo”[100], por lo que “las reducciones de esquemas de seguridad que respondan a disminuciones no sustanciales del nivel de riesgo, en principio desconocen el derecho fundamental al debido proceso y, en algunos casos, amenazan los derechos a la seguridad e integridad personales de los peticionarios”[101].

 

149.       La jurisprudencia constitucional ha destacado en varias oportunidades la importancia de que la UNP motive de forma clara, suficiente y específica los actos mediante los cuales evalúa el riesgo de un ciudadano y disminuye las medidas de protección correspondientes. En la sentencia T-123 de 2023, la Corte Constitucional estudió el caso de Pedro, líder social, defensor de derechos humanos, y a quien la UNP redujo el esquema de protección sin haber cumplido con las cargas argumentativas suficientes y necesarias para tal objeto y a pesar de que, la calificación del riesgo se mantuvo en extraordinario. En esa oportunidad, la Corte afirmó lo siguiente: “Aunque, objetivamente, dicho porcentaje disminuyó entre una y otra valoración, lo cierto es que, la accionada no precisó los motivos por los cuales esa variación significa, por sí misma, que la seguridad del accionante ya no debe garantizarse a través de un escolta. Tampoco esbozó alguna escala o criterio que permita establecer las medidas a instaurar cuando el nivel de riesgo presenta oscilaciones que, como la mencionada, son aparentemente insustanciales”. Y luego agregó que: “En casos similares[102], la Corte advirtió que la UNP no cuenta con un parámetro objetivo para ajustar los esquemas de seguridad, a partir de las variaciones -en apariencia menores- en la calificación del riesgo”.

 

150.       El argumento de la UNP para la disminución en el porcentaje total de la matriz de riesgo es el siguiente: “(…) los hechos relatados por el evaluado no cuentan, en su mayoría, con confirmación institucional reciente, ni investigaciones activas, lo cual reduce su ponderación dentro de la matriz de valoración. Sin embargo, se evidencia la existencia de antecedentes victimizantes reiterados, registrados en sistemas oficiales y susceptibles de verificación por parte de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victimas”[103]. No obstante, esta Sala llama la atención que como no se conocen los puntajes de todas las variables de la resolución DGRP 013458 de 2024 no puede analizarse en cuáles de éstas, la resolución DGRP 000246 de 2026 disminuyó el puntaje. Por lo anterior, esta Sala concluye que la disminución no está motivada, pues i) no puede entenderse claramente cuáles fueron las variables en específico junto con sus argumentos que cambiaron de una resolución a la otra, ii) la UNP no aportó explicaciones sobre cómo la variación del nivel de riesgo permite ajustar de manera objetiva el esquema de protección, iii) tampoco describió los factores que, en el caso concreto, implicaban que un hombre de protección y un apoyo de transporte de 1 SMLMV ya no fueran necesarios para velar por la integridad del demandante, iv) no esbozó un criterio tangible que permitiera articular la disminución del porcentaje referido, con un cambio tan significativo como es dejar de recibir la asistencia de una persona entrenada en mitigar situaciones de riesgo.

 

151.       Adicionalmente, en esta resolución, la UNP incumplió su deber de motivación al no acatar dos subreglas: i) la subregla No. 3, ya que se considera que las medidas adoptadas no son adecuadas a la situación de riesgo y propias de las condiciones particulares del protegido y tampoco tienden a prevenir la materialización de los riesgos o a mitigar sus posibles efectos. A juicio de esta Sala, la reducción en el esquema de seguridad del señor Juan no responde a una disminución sustancial del nivel del riesgo.

 

152.       Y por último ii) la subregla No. 4 porque la UNP no aplicó en esta resolución el principio de enfoque diferencial, pues no tuvo en cuenta la presunción de riesgo a favor del señor Juan. Lo anterior en la medida en que no presentó estudios técnicos y rigurosos de seguridad que permitieran confirmar los puntajes adoptados en la resolución. Adicionalmente, esta Sala considera que en los ítems donde existía duda sobre el nivel de amenaza de la persona, la UNP no aplicó una interpretación favorable a los derechos fundamentales a la seguridad, la vida y la integridad del accionantes, teniendo en cuenta que éste ya tenía un esquema de protección de riesgo extraordinario.

 

153.       En esta línea, la vulneración al debido proceso, que se materializó en el incumplimiento al deber de motivación, no solo afecta las garantías formales del accionante, sino que incide materialmente en la protección efectiva de sus derechos a la vida y a la seguridad personal, en tanto la reducción injustificada del esquema de seguridad disminuye su nivel de salvaguarda frente a un riesgo que permanece extraordinario. En consecuencia, esta afectación al debido proceso proyecta un riesgo cierto sobre los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal del señor Juan, al reducir las medidas de protección destinadas a prevenir la materialización de las amenazas acreditadas. Todo ello implica que la situación de amenaza a los derechos fundamentales del señor Juan con la resolución DGRP 013458 de 2024,  mencionada en la acción de tutela, continúa vigente con la resolución DGRP 000246 de 2026.

 

154.       Por lo tanto, como remedio a aplicar en el caso bajo examen, se revocará la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que a su vez confirmó la sentencia del 1 de octubre de 2025 adoptada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Tumaco, para, en su lugar, amparar los derechos fundamentales a la seguridad personal, a la vida y al debido proceso del señor Juan.

 

155.       Por último, en relación con el remedio jurisprudencial consistente en ordenar a la UNP el restablecimiento provisional de las medidas de protección vigentes (las de la resolución DGRP 013458 de 2024) antes de la expedición de los actos administrativos cuestionados, esta Sala considera que, en el caso concreto, se configuran los presupuestos para su adopción. En efecto, el señor Juan se encuentra clasificado en un nivel de riesgo extraordinario y existen elementos suficientes que permiten acreditar la persistencia de dicho riesgo, a partir del contexto advertido en las alertas tempranas de la Defensoría del Pueblo, su historial de amenazas y su labor como líder y defensor de derechos humanos. Asimismo, las amenazas provienen de agentes o situaciones que previamente se materializaron, como lo demuestran episodios de retención e intentos de atentado en su contra. Finalmente, la UNP no justificó de manera adecuada la reducción de las medidas de protección, pese a que la variación en el porcentaje de riesgo fue mínima, lo que refuerza la procedencia del restablecimiento de las medidas anteriores[104]. Es decir que en este entendido, la medida transitoria adoptada en este caso será la adopción de las medidas de protección vigentes de la resolución DGRP 013458 de 2024.

 

156.       Expediente T-11.799.910. La UNP vulneró los derechos al debido proceso y a la seguridad personal del accionante. Acorde con la información que obra en el expediente de tutela, el señor David es firmante de paz, al ser excombatiente de las extintas FARC, vive en Norte de Santander, pero ha tenido que desplazarse varias veces desde Tibú y desde Cúcuta debido a amenazas y persecuciones en esos territorios. Debido a su exposición pública ha sido víctima de amenazas  por parte de grupos al margen de la ley que operan en la región desde el 2022. Por este motivo, interpuso acción de tutela contra la UNP al considerar que esta entidad ha vulnerado sus derechos a la seguridad personal y al debido proceso, al asignar medidas de protección blandas que no garantizan su seguridad como persona pública firmante de paz, y tampoco, tienen en cuenta el contexto de violencia que se vive actualmente en el Catatumbo.

 

Resolución MTSP 000114 del 19 de febrero de 2025

 

157.       La Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la UNP[105] (en adelante SESP), comunicó que de acuerdo con la resolución MTSP 000114 del 19 de febrero de 2025 se ordenó mantener las medidas de protección consistentes en: 1) un chaleco de protección balística y 2) un medio de comunicación.

 

158.        De conformidad con las consideraciones expuestas y a partir del material probatorio recaudado, la Sala considera que este caso es diferente al anterior, en tanto en éste el juzgado de primera instancia no realizó ningún pronunciamiento de fondo sobre la presunta vulneración a los derechos del señor David, sino que únicamente declaró la improcedencia de la tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Así pues, en primer lugar, se analizará lo relativo a la declaración de improcedencia por parte del juez de primera instancia sin haber hecho ningún pronunciamiento de fondo. Y, en segundo lugar, esta providencia hará una mención a la Resolución DGRP 000246 de 2026, la cual está vigente de acuerdo con la respuesta de la UNP del 27 de mayo de 2026.

 

159.       Con respecto al requisito de subsidiariedad, esta providencia ya mencionó que las resoluciones de la UNP son susceptibles de ser controvertidas mediante la acción de nulidad y restablecimiento de derecho e, incluso, es posible la solicitud de medidas cautelares. No obstante, tal y como la Corte lo mencionó en la SU-020 de 2022, “(…) en escenarios en los que las personas enfrentan riesgos específicos -como ocurre en el caso de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, dado el creciente número de asesinatos y amenazas de muerte que en lugar de decrecer aumentan en el país, lo que acontece asimismo respecto de los líderes y lideresas sociales, así como de los defensores y defensoras de derechos humanos-, imponer que se agote el trámite ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma, resulta jurídicamente injustificado.”

 

160.       Adicionalmente, en la Sentencia T-258 de 2025, la Corte Constitucional explicó que “(…) el medio de control de nulidad y restablecimiento puede ser ineficaz si, atendiendo las circunstancias concretas del demandante, no es lo suficientemente expedito para garantizar sus derechos, incluso, en el evento en que se soliciten medidas cautelares. Al respecto, esta Corporación ha explicado que esto ocurre cuando se advierte que el accionante (i) es sujeto de especial protección constitucional o se encuentran en situación de vulnerabilidad; (ii) se encuentra en una situación de riesgo “extraordinario” o “extremo”, conforme a la matriz de calificación; y (iii) a partir de un examen preliminar, se evidencia que los actos administrativos de la UNP que se cuestionan podrían haber agravado la situación de riesgo en la que se encontraba el accionante”[106].

 

Resolución MTSP 000016 de 2026

 

161.       La Coordinación del Grupo de Recepción, Análisis, Evaluación de Riesgo y Recomendaciones (GRAERR) de la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección presentó el caso del señor David en su condición de firmante del Acuerdo de Paz de 2016, ante la Mesa Técnica de Seguridad y Protección, instancia que realizó la valoración respectiva y adoptó una decisión consignada en el acta No. 000001 de 9 de enero de 2026, estableciendo la situación de nivel de riesgo como extraordinario, y adoptando las siguientes medidas: mantener las medidas de la resolución MTSP 000114 de 19 de febrero de 2025: un (1) chaleco de protección balística y un (1) medio de comunicación. E implementar: un (1) apoyo económico de trasteo por valor de dos (2) SMLMV por una (1) única vez y un (1) apoyo económico de reubicación temporal por valor de tres (3) SMLMV por un (1) mes, otorgados en un único pago.

 

162.       Características de David como sujeto de especial protección constitucional. Por medio de la orden de trabajo OT2025-1529 se recolectaron, analizaron y consolidaron las condiciones del señor David para pertenecer a la población objeto del Programa de Protección Especializada de Seguridad y Protección y los elementos que desarrollan las situaciones fácticas de tiempo, modo y lugar para establecer el nivel de riesgo. Así pues, se corroboró la condición del señor David de firmante del Acuerdo de Paz de 2016.

 

163.       Aspectos generales de la resolución MTSP 000016 de 2026 que vulneran el derecho al debido proceso. Con respecto a esta resolución, esta Sala encuentra que la UNP ha vulnerado el derecho al debido proceso del accionante al incumplir con su deber de motivación, pues no acató las siguientes subreglas: i) la subregla No. 1 en la medida en que esta resolución no incluyó un examen integral e individualizado de todos los factores de riesgo y amenaza relevantes a los que se enfrenta el actor. Lo anterior porque en esta resolución no se evidencian todas las variables junto con sus respectivos ejes de la matriz de calificación. Es más, en la resolución no aparece ninguna consideración y/o argumento acerca de las variables y los ejes aterrizados al caso del señor David.

 

164.       En esta línea, esta Sala llama la atención en el hecho de que como no se incluyó un examen integral e individualizado de todos los factores de riesgo y amenaza, la UNP está actuando por fuera del enfoque de seguridad humana, que según se expuso, implica que se deben tener en cuenta todos los riesgos a los que se enfrenta una persona que pertenece a la población firmante de paz en el desarrollo de su vida personal y comunitaria. Por este motivo, no se está actuando en garantía de todas las condiciones para que el señor David pueda vivir libre del temor y la miseria, disponer de iguales oportunidades para disfrutar de todos los derechos y desarrollar plenamente su potencial humano (F.J 71).

 

165.       ii) la subregla No.2 en tanto no se cumplió con la obligación de incluir el puntaje asignado a cada una de las variables de la matriz de calificación, y tampoco se especificó el porcentaje de riesgo ponderado que arrojó la evaluación. Por estas razones, esta Sala estima que la UNP vulneró el derecho al debido proceso del accionante al no incluir todas las razones y fundamentos de la resolución bajo análisis.

 

166.       Adicionalmente, esta resolución no tuvo en cuenta en el Eje de Riesgo la Alerta Temprana Nacional No. 019 de 2023[107], la cual identifica a Norte de Santander como el departamento con el mayor número de amenazas contra personas defensoras y líderes sociales del país, y advierte de manera específica sobre los liderazgos del Catatumbo (subregión de Ocaña) y de la frontera (Cúcuta y la zona del Zulia), además de documentar los homicidios contra firmantes del Acuerdo Final de Paz. Este escenario coincide con la crisis humanitaria del Catatumbo desde enero de 2025 —con masacres y desplazamientos forzado—. Pese a ello, la UNP mantuvo un esquema reducido a un chaleco y un medio de comunicación, sin valorar este contexto ni precisar las variables de la matriz.

 

167.       A lo anterior, se suman las Alertas Tempranas de Inminencia más recientes —de máxima urgencia—, que confirman la actualidad y la gravedad del riesgo en el territorio del señor David y que la UNP tampoco valoró: (i) la Alerta Temprana No. 017 de 29 de octubre de 2025, sobre el municipio de Tibú (Norte de Santander), que identifica como población en riesgo a los firmantes de paz y a las personas en proceso de reincorporación; (ii) la Alerta Temprana No. 006 de 2026, que documenta la crisis humanitaria del Catatumbo —incluida la ofensiva del 16 de enero de 2025— y las “afectaciones graves y reiteradas contra personas firmantes del Acuerdo Final de Paz” en Tibú y El Tarra, y que recomienda expresamente a la UNP, como entidad principal, realizar en Ocaña una sesión del CERREM territorial con enfoque regional, étnico y de género para los municipios del Catatumbo; y (iii) la Alerta Temprana No. 007 de 2026[108], que advierte la expansión de grupos armados hacia La Esperanza y Cáchira y deja constancia de que algunas personas debieron acudir a la acción de tutela “ante la ausencia de respuestas oportunas por parte de la UNP”. Estas alertas, anteriores o concomitantes a la última valoración de la UNP, evidencian que el “análisis de contexto” exigido por la matriz de calificación del riesgo debió ser mucho más riguroso en el caso bajo examen.

 

168.       En conclusión, esta Sala advierte que, aunque la UNP reconoció al señor David como sujeto de especial protección constitucional y determinó un nivel de riesgo extraordinario, la Resolución MTSP 000016 de 2026 vulneró su derecho fundamental al debido proceso al carecer de una motivación suficiente y adecuada. En particular, la entidad omitió realizar un examen integral e individualizado de los factores de riesgo y amenaza, así como exponer de manera clara las variables, puntajes y el porcentaje de riesgo ponderado que sustentan la decisión, en contravía de las subreglas fijadas por la jurisprudencia constitucional.

 

169.       Esta deficiencia impide verificar la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, y desconoce el enfoque de seguridad humana, el cual exige valorar de manera completa las condiciones personales y contextuales de los firmantes del Acuerdo de Paz, con el fin de garantizarles una vida libre de temor y con pleno ejercicio de sus derechos.

 

170.       En este escenario, la vulneración del derecho al debido proceso trasciende el ámbito formal y amenaza materialmente otros derechos fundamentales del accionante, como la seguridad personal y la vida. En efecto, la adopción de decisiones insuficientemente motivadas puede derivar en la implementación de medidas de protección inadecuadas, lo que incrementa la exposición del accionante a riesgos ciertos en su contra y limita su capacidad de desarrollar libremente su proyecto de vida en condiciones de seguridad. Por consiguiente, la actuación de la UNP no solo desconoce las garantías procesales del actor, sino que también amplifica las amenazas a sus derechos fundamentales, en un contexto en el que persisten riesgos extraordinarios asociados a su condición de firmante del Acuerdo de Paz.

 

171.       Por esta razón, esta Sala como remedio para este caso en concreto, revocará la sentencia de tutela del 12 de noviembre de 2025 del Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cúcuta, y en su lugar, amparará los derechos a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso del señor David.

 

a.                 DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 5 de noviembre de 2025 por Tribunal Administrativo de Nariño, que a su vez confirmó la sentencia del 1 de octubre de 2025 adoptada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Tumaco y, en su lugar, AMPARAR los derechos a la seguridad personal y al debido proceso del señor Juan (expediente con número de radicado 11.790.902).

 

SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. DGRP 000246 de 2026 expedida por la Unidad Nacional de Protección (UNP) y ORDENAR a la UNP que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, realice un nuevo estudio técnico, integral e individualizado del nivel de riesgo del señor Juan, hasta tanto se expida dicho estudio y se adopte una decisión debidamente motivada, la UNP deberá retomar las medidas de protección otorgadas al accionante mediante la Resolución DGRP 013458 del 19 de diciembre de 2024. En particular, la entidad deberá aplicar el principio de enfoque diferencial, es decir deberá presumir el riesgo o presentar el estudio técnico que desvirtúe dicha presunción. Y en caso de haber duda, tal y como lo establece la subregla No. 4, deberá aplicar una interpretación favorable a los derechos a la seguridad, vida e integridad del señor Juan, en especial, porque el accionante ya tenía un esquema de protección por riesgo extraordinario.  Igualmente, deberá precisar el puntaje que asignó a cada una de las variables de la matriz y exponer de manera razonada los fundamentos de la decisión y justificar por qué las medidas que se adopten resultan idóneas, suficientes y proporcionales para garantizar la vida, integridad y seguridad personal de la accionante.

 

TERCERO. REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 12 de noviembre de 2025 por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Cúcuta, y en su lugar, AMPARAR los derechos a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso de David (expediente con número de radicado T-11.799.910).

 

CUARTO. ORDENAR a la UNP que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, realice un nuevo estudio técnico, integral e individualizado del nivel de riesgo del señor David. Y que incluya un examen integral e individualizado de todos los factores de riesgo y amenaza relevantes a los que se enfrenta el peticionario, con todas las variables de la matriz de calificación. Adicionalmente, debe precisar el puntaje que asignó a cada una de las variables de la matriz de calificación y especificar el porcentaje de riesgo ponderado que arroje la evaluación.

 

QUINTO. DESVINCULAR a i) La Mesa Técnica de la Unidad Nacional de Protección UNP, ii) la Asociación de Desplazados firmantes víctimas y personas vulnerables constructoras de paz del Nororiente Colombiano (ASOPAZNOR), iii) la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), iv) el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de medidas (CERREEM), v) el Director de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, vi) el Director del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH, vii) el Director de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, viii) el Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, ix) el Coordinador de la Oficina de Derechos Humanos de la Inspección General de la Policía Nacional, x) la Procuraduría General de la Nación, xi) Defensoría del pueblo, xii) la Fiscalía General de la Nación, xiii) la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, xiv) el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) por las razones expuestas en esta providencia.

 

SEXTO. Por Secretaría General de la Corte Constitucional, LÍBRENSE las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General