REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Primera De Revisión

 

SENTENCIA T-230 DE 2026

 

Referencia: Expedientes acumulados T-11.634.048 y T-11.647.663

 

Acciones de tutela formuladas por los ciudadanos Alejandro y Diego en contra de la Unidad Nacional de Protección.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D.C., 31 de julio de 2026.

 

 

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Natalia Ángel Cabo, quien la preside, y por los magistrados Héctor Alfonso Carvajal Londoño y Carlos Camargo Assís, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, así como en los artículos 32 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:

 

 

SENTENCIA.

 

Esta decisión se toma en el trámite de revisión de los fallos de tutela proferidos en primera y segunda instancia por: (i) el Juzgado 002 Penal del Circuito de Serenía y la Sala Primera de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Serenía, respectivamente, dentro del expediente T-11.634.048; y (ii) por el Juzgado Civil del Circuito de Cumbreverde y la Sala Civil Familia de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mirasierra, respectivamente, dentro del expediente T-11.647.663[1].

 

Aclaración previa

 

Dado que el presente proceso involucra información relacionada con la seguridad de personas que manifiestan estar siendo perseguidas por grupos armados ilegales, la Corte Constitucional elaborará dos versiones de las providencias y demás documentos que eventualmente se publiquen en su repositorio digital, de conformidad con lo previsto en la Circular Interna No. 10 de 2022. La primera versión, que tendrá los nombres reales de las personas involucradas, será la que se notificará a las partes. La segunda, debidamente anonimizada, corresponderá a la versión que se publique en la página web institucional.

 

En esa medida, en la versión anonimizada y pública de las providencias que adopte la Sala, el accionante del expediente T-11.634.048 será identificado como Alejandro, el colegio donde trabaja como Las Rosas y el municipio como Serenía. Por su parte, en el expediente T-11.647.663, el accionante será identificado como Diego y el municipio como Bellavera.

 

Síntesis de la decisión

 

La Corte Constitucional estudió los casos de dos líderes indígenas que consideraron vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, la integridad, la seguridad personal y el debido proceso administrativo por parte de la Unidad Nacional de Protección, en adelante UNP. El primero, Alejandro, pertenece al pueblo Nasa y es rector de una institución educativa indígena en el norte del Bruñeda. Pese al contexto de amenazas que relató, la UNP calificó su nivel de riesgo como ordinario y se abstuvo de asignarle un esquema de seguridad. El segundo, Diego, pertenece al pueblo Awá y es concejal del municipio de Bellavera, en Puertoluna. En su caso, aunque la entidad reconoció que enfrentaba un riesgo extraordinario, le otorgó un esquema de protección que él considera insuficiente frente a las amenazas que ha recibido.

 

Tras verificar el cumplimiento de los requisitos de procedencia, la Corte reiteró que la UNP debe garantizar un debido proceso administrativo con enfoque diferencial al evaluar las solicitudes de protección de líderes indígenas expuestos a riesgos en territorios con presencia de actores armados o alteraciones al orden público. En estos casos, la valoración del riesgo no puede limitarse a la aplicación mecánica de la matriz de calificación, sino que debe partir de una presunción de riesgo a favor del solicitante, lo que impone a la entidad la carga de desvirtuarla mediante una valoración técnica que considere las particularidades del contexto territorial en el que la persona ejerce su liderazgo.

 

Con fundamento en lo anterior, la Corte concluyó que la UNP vulneró los derechos fundamentales de ambos accionantes debido a la deficiente motivación de las resoluciones cuestionadas. En el caso de Alejandro, la entidad realizó una valoración fragmentada del riesgo, omitió precisar el porcentaje y los puntajes de la matriz de calificación y no aplicó el enfoque diferencial, lo que condujo a la negación de medidas de protección. En el de Diego, además de incurrir en las mismas deficiencias de motivación y de aplicación del enfoque diferencial, la UNP mantuvo el esquema de seguridad sin justificar su suficiencia frente a las nuevas amenazas que enfrentó el accionante.

 

En consecuencia, la Corte revocó los fallos de instancia, amparó los derechos invocados y dejó sin efectos las resoluciones cuestionadas. Como remedio judicial, ordenó a la UNP realizar, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la sentencia, una nueva evaluación del riesgo en ambos casos, con observancia del enfoque diferencial. Adicionalmente, en el caso de Diego, dispuso la continuidad provisional del esquema de protección vigente mientras se adelanta la nueva valoración, sin que la falta de disponibilidad presupuestal de las entidades territoriales pueda justificar su suspensión o reducción.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

Expediente T-11.634.048

 

1.       Alejandro, líder indígena del pueblo Nasa del norte del Bruñeda, rector de la Institución Educativa Las Rosas, ubicada en Serenía (Bruñeda), víctima del conflicto armado y defensor de los derechos humanos, colectivos y territoriales de su comunidad, interpuso acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP), con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la no discriminación y a la seguridad personal. El accionante argumentó que la entidad vulneró sus derechos al calificar su nivel de riesgo como ordinario y abstenerse de asignarle medidas de protección.

 

1.     Hechos relevantes[2]

 

2.       El accionante afirmó que se ha desempeñado como líder indígena del pueblo Nasa de Altavega, rector de la Institución Educativa Las Rosas, ubicada en Serenía (Bruñeda), y defensor de los derechos humanos, colectivos y territoriales de su comunidad. El actor manifestó que, en el desarrollo de sus labores, ha participado en: (i) campañas de prevención orientadas a evitar el reclutamiento de niños, niñas y adolescentes por grupos armados al margen de la ley; (ii) gestiones relacionadas con la investigación del asesinato de su hermano, quien también fue líder indígena, ocurrido en marzo de 2022; (iii) la incautación de un chaleco para municiones a un estudiante de la institución educativa; y (iv) la desarticulación de una red de microtráfico que operaba en las instalaciones del colegio. Debido a estas actuaciones, afirmó ser víctima de amenazas, extorsiones y actos de intimidación. 

 

3.       Con fundamento en los hechos descritos, el actor solicitó a la UNP la adopción de medidas de protección. Sin embargo, el Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendaciones de Medidas de la entidad, mediante la Resolución 4973 de 2023, calificó su nivel del riesgo como ordinario y, en consecuencia, le negó la asignación de medidas de protección especial. Para sustentar esta decisión, el Comité consideró que el peticionario no acreditó la existencia de amenazas actuales, concretas y verificables, ni demostró que actores armados ilegales tuvieran un interés específico dirigido en su contra.

 

4.       El 9 de julio de 2024, el Ministerio del Interior[3] solicitó a la UNP la realización de una nueva evaluación del nivel de riesgo de Alejandro, con base en la ocurrencia de nuevos hechos. Entre estos se señalaron: (i) la presencia reiterada de personas que se identificaron como integrantes de grupos armados ilegales en las instalaciones de la Institución Educativa Las Rosas, quienes buscaban al accionante; (ii) su reconocimiento como víctima del conflicto armado por el hecho victimizante de amenazas, ocurrido el 7 de agosto de 2023 en la vereda Altavega, zona rural del municipio de Serenía, mediante la Resolución 2023-99066 del 19 de octubre de 2023, atribuible al accionar de grupos armados, y (iii) la denuncia interpuesta por el señor Alejandro el 8 de febrero de 2024 ante la Fiscalía General de la Nación por el delito de amenazas.

 

5.       En respuesta a dicha solicitud, la UNP expidió la Resolución 012122 del 21 de noviembre de 2024, mediante la cual calificó nuevamente el nivel de riesgo del accionante como ordinario y, en consecuencia, negó la asignación de medidas de protección especial. El Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendaciones de Medidas de la entidad consideró que, aunque existe un contexto de violencia en el territorio, este corresponde a un riesgo generalizado que afecta a la población en general y no evidencia un interés específico de actores armados ilegales dirigido en contra del demandante.

 

6.       El 7 de diciembre de 2024, el accionante interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución 12122[4] del 21 de noviembre de 2024. En su escrito, el peticionario sostuvo que la UNP no aplicó correctamente los procedimientos y criterios técnicos para la evaluación del riesgo; desconoció la aplicación del enfoque diferencial; omitió valorar el contexto territorial y las denuncias previas; y no tuvo en cuenta la gravedad de su situación dentro del análisis de riesgo, en particular, el asesinato de su hermano. En consecuencia, solicitó la revocatoria de la decisión adoptada, a fin de que realice una nueva evaluación del nivel de riesgo y se le asignen las medidas de protección especial.

 

7.       El 5 de febrero de 2025, la UNP notificó la Resolución 617 del 24 de enero de 2025, mediante la cual decidió no reponer la Resolución 012122 del 21 de noviembre de 2024 y mantener la calificación del riesgo como ordinario, así como la negativa de asignar medidas de protección especial.

 

2.     Fundamentos de la solicitud de tutela

 

8.       Con base en los anteriores hechos, el 11 de junio de 2025 el accionante interpuso acción de tutela[5] en contra de la UNP, con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la no discriminación y a la seguridad personal. En la tutela, sostuvo que la entidad accionada desconoció el riesgo al que se encuentra expuesto y, por ello, le negó la asignación de medidas de protección especial. En esa línea, solicitó: (i) como medida provisional, la asignación inmediata de un esquema de seguridad y de medidas complementarias; (ii) revocar la Resolución 12122[6] del 21 de noviembre de 2024 y; (iii) ordenar a la UNP la realización de una nueva evaluación de su nivel de riesgo con enfoque diferencial y la correspondiente asignación de medidas de protección.

 

3.     Trámite de la acción de tutela objeto de revisión

 

9.       Mediante auto del 11 de junio de 2025[7], el Juzgado 002 Penal del Circuito de Serenía admitió la acción de tutela, negó la medida provisional[8] y dispuso la vinculación del Ministerio de Interior. Posteriormente, mediante auto del 5 de agosto de 2025, el Juzgado 002 Penal del Circuito de Sereníadio cumplimiento a la nulidad de todo lo actuado, decretada el 31 de julio de 2025 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Serenía - Sala Penal[9], reinició el trámite constitucional y dispuso la vinculación del Comité Técnico Asesor de Riesgos y del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas de la UNP.

 

3.1.          Contestación de la Unidad Nacional de Protección[10]

 

10.   El 16 de junio de 2025, la UNP solicitó que se declare improcedente el amparo constitucional por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al considerar que el accionante cuenta con medios administrativos y judiciales idóneos para controvertir la decisión adoptada, así como para presentar nuevas solicitudes de evaluación de su nivel de riesgo por hechos sobrevinientes. En todo caso, la entidad sostuvo que no vulneró los derechos fundamentales del demandante, en la medida en que actuó conforme a los procedimientos legales y criterios técnicos del programa de prevención y protección.

 

11.   Asimismo, la UNP afirmó que los dos estudios técnicos de nivel de riesgo[11] realizados por el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo y presentados por el Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendaciones de Medidas de la entidad concluyeron que el accionante se encuentra en un nivel de riesgo ordinario, con resultados en las matrices del 38,33% y 45,00%, respectivamente. Lo anterior, en la medida en que no se acreditaron amenazas actuales, concretas, individualizables y verificables, ni se evidenció un interés específico de actores armados ilegales en su contra.

 

12.   Además, la accionada sostuvo que las denuncias presentadas por el accionante ante la Fiscalía General de la Nación no constituyen, por sí mismas, prueba suficiente para acreditar la existencia de un riesgo extraordinario, dado que tienen un carácter meramente informativo y su investigación corresponde a las autoridades judiciales competentes. En ese sentido, la UNP reiteró que los hechos alegados se enmarcan en un contexto de riesgo generalizado en el territorio, el cual no evidencia una amenaza específica y diferenciada dirigida contra el accionante.

 

13.    Para finalizar, la UNP solicitó la desvinculación del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo - cuerpo técnico adscrito a la Subdirección de Evaluación del Riesgo de la entidad- y del Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendaciones de Medidas -órgano interinstitucional de carácter consultivo y deliberativo- de la acción, con fundamento en que ninguno de estos órganos cuenta con personería jurídica ni con capacidad para actuar como sujeto procesal en el marco de una acción de tutela.

 

3.2.Contestación del Ministerio del Interior[12]

 

14.    El Ministerio del Interior, a través de su Dirección Jurídica, solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva. La entidad argumentó que no tiene competencia directa ni responsabilidad en la adopción, implementación o evaluación de medidas individuales de protección, funciones que fueron transferidas desde el 2011 a la UNP, de conformidad con el Decreto 4065 de 2011 y reglamentadas por el Decreto 1066 de 2015.

 

4.     Decisiones judiciales objeto de revisión

 

4.1.          Sentencia de primera instancia

 

15.   El 19 de agosto de 2025[13], el Juzgado 002 Penal del Circuito de Sereníadeclaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al considerar que el accionante cuenta con los recursos y los medios de control previstos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir el acto administrativo cuestionado. Asimismo, el juez dispuso la desvinculación del Ministerio del Interior del trámite constitucional.

 

16.   Alejandro impugnó[14] el anterior fallo, al considerar que sí satisface el requisito de subsidiariedad. Lo anterior, si se tiene en cuenta que enfrenta un riesgo grave, actual e inminente que habilita la intervención del juez constitucional, aun cuando existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial, los cuales -en su caso- no resultan idóneos ni eficaces, dada la urgencia de proteger a líderes sociales en contextos de violencia.

 

17.   Por otro lado, el accionante sostuvo que la UNP desconoció la existencia de hechos nuevos y sobrevinientes al momento de evaluar nuevamente su nivel de riesgo. Además, el actor afirmó, que, en el marco de dicha evaluación, la entidad incurrió en defectos sustantivos y desconoció su derecho al debido proceso, en la medida en que aplicó de manera mecánica la matriz de valoración del riesgo, sin ponderar adecuadamente los antecedentes, el contexto territorial ni la atención internacional[15] que ha suscitado su caso. Lo anterior, a su juicio, condujo a una calificación irrazonable de su nivel de riesgo como ordinario.

 

4.2.          Sentencia de segunda instancia[16]

 

18.    El 18 de septiembre de 2025, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Serenía revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó el amparo solicitado. La Sala consideró que la acción de tutela sí cumplía el requisito de subsidiariedad, en la medida en que el trámite administrativo había concluido y no existía un mecanismo judicial más idóneo para la protección urgente del derecho a la vida, dado que los medios de control no resultan eficaces en este caso.

 

19.   No obstante, el Tribunal concluyó que las decisiones adoptadas por la UNP no fueron arbitrarias ni carecieron de motivación, en la medida en que se expidieron conforme al procedimiento legal aplicable y no evidencian defectos que permitan calificarlas como una vía de hecho. Asimismo, señaló que no se acreditaron hechos nuevos que justificaran una nueva reevaluación del riesgo y que la mera inconformidad del accionante con las decisiones administrativas no habilita la intervención del juez de tutela para ordenar medidas de protección que, según los estudios técnicos realizados, se ajustaron a derecho.

 

Expediente T - 11.647.663

 

20.   Diego, concejal del municipio de Bellavera (Puertoluna), líder social, víctima del conflicto armado, miembro de la comunidad indígena AWA en ese mismo municipio, e integrante de la Guardia Indígena, interpuso acción de tutela en contra de la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP), con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a la seguridad personal. El accionante argumentó que la entidad vulneró sus derechos al asignarle medidas de protección insuficientes para salvaguardar su vida e integridad personal.

 

1.     Hechos relevantes[17]

 

21.    El demandante se desempeña como Concejal municipal de Bellavera (Puertoluna), elegido para el periodo 2024 – 2027. En este contexto, el accionante indicó que, desde 2024, ha sido víctima de intimidaciones, desplazamiento forzado, seguimientos, panfletos, presencia de hombres armados, amenazas directas y hostigamientos constantes por parte de grupos al margen de la ley.

 

22.   El accionante relacionó estas amenazas con grupos armados ilegales por razón de su ejercicio como concejal ya que, desde febrero de 2025, él, otros integrantes del Concejo municipal y sus familias fueron declarados objetivo militar. Según indicó, en dichas comunicaciones se les exigió renunciar a sus cargos y abandonar el municipio, bajo amenazas directas de muerte y advertencias de atentar contra su vida e integridad personal si permanecían en el territorio o continuaban ejerciendo sus funciones.

 

23.   En línea con lo anterior, el accionante agregó que circularon panfletos que asoció con un grupo armado ilegal, en los que se individualizaba a varios concejales de oposición, entre ellos al actor, y se les señalaba de obstaculizar la gestión del alcalde municipal. Según expuso, esos mensajes fueron difundidos desde la zona rural del municipio y buscaban presionarlos para que dejaran sus cargos y abandonaran el territorio. Además, el actor refirió que posteriormente, el 24 de julio de 2025, recibió una nueva amenaza directa en la que el mismo grupo le reprochó no haber acatado las exigencias previas, por lo que reiteró la orden de renunciar al Concejo municipal y salir del municipio, y le advirtió que su vida dependía de esa decisión. En este escenario, sostuvo que tal intimidación agravó su situación de riesgo, así como la ocurrencia de hechos violentos contra liderazgos anteriores y el asesinato de una de las personas previamente amenazadas.

 

24.   Con base en los hechos descritos, el 29 de diciembre de 2024, Diego presentó una reclamación administrativa ante la UNP para obtener medidas de protección[18]. Mediante la Resolución 6688 del 7 de julio de 2025, el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) de la UNP calificó el nivel de riesgo del peticionario como extraordinario, con una ponderación en la matriz de 53,88%. Por esta razón, la entidad accionada le asignó, con una temporalidad de 12 meses, las siguientes medidas de protección: (i) un chaleco blindado; (ii) una persona de protección con enfoque diferencial y/o de confianza; y (iii) un medio de comunicación. Además, la Resolución delegó parte de la responsabilidad sobre su seguridad en la Alcaldía y en el Concejo Municipal de Bellavera, entidades que, según manifestaron sus propios representantes, carecen de los recursos técnicos, humanos y presupuestales necesarios para asumir dicha obligación[19].

 

25.   El 25 de julio de 2025, el accionante interpuso recurso de reposición contra la Resolución 6688 de 2025[20], al considerar que las medidas de protección adoptadas son insuficientes frente a su nivel de riesgo real, así como a las condiciones de visibilidad, desplazamiento y liderazgo público inherentes al ejercicio de sus funciones. El demandante señaló que continúa recibiendo amenazas en las que se le exige renunciar y abandonar de inmediato el municipio, bajo la advertencia de atentar contra su vida. En ese contexto, el señor Diego solicitó la revocatoria parcial de la decisión y la asignación de un vehículo blindado, además de las medidas de protección ya dispuestas.

 

2.     Fundamentos de la solicitud de tutela

 

26.    Con fundamento en los hechos expuestos, el 1 de agosto de 2025 el señor Diego interpuso acción de tutela contra la UNP, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a la seguridad personal, al considerar que las medidas otorgadas por la entidad resultan insuficientes frente a su nivel de riesgo. Aunque para ese momento la entidad accionada aún no había resuelto el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 6688 de 2025, el actor manifestó que decidió acudir al amparo constitucional ante la persistencia del riesgo y para evitar que las medidas de protección resulten tardías e ineficaces.

 

27.   En esa línea, el accionante solicitó: (i) como medida provisional, susceptible de ratificación en la decisión de fondo, el refuerzo de su esquema de seguridad mediante la asignación de un vehículo blindado y de una persona de protección adicional para su conducción; y (ii) ordenar a la UNP que implemente directamente las medidas de protección, sin condicionarlas a la disponibilidad presupuestal de la Alcaldía o del Concejo Municipal.

 

3.     Trámite de la acción de tutela objeto de revisión

 

28.    El 4 de agosto de 2025[21], el Juzgado Civil del Circuito de Cumbreverde admitió la tutela, negó la medida provisional y vinculó al proceso al Ministerio del Interior, al municipio de Bellavera, al Concejo Municipal de Bellavera, a la Personería Municipal de Bellavera, a la Fiscalía General de la Nación, al Resguardo del municipio de Bellavera y a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victimas (en adelante, UARIV)[22].

 

3.1.          Contestación de la Unidad Nacional de Protección[23]

 

29.   La UNP solicitó que se declare improcedente o, en su defecto, se niegue el amparo constitucional. La entidad sostuvo que las decisiones adoptadas frente a las solicitudes del accionante se ajustaron al procedimiento legal y técnico previsto en el Decreto 1066 de 2015 y a las recomendaciones formuladas por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas.

 

30.   Además, la entidad accionada explicó que, con ocasión de una reevaluación del nivel de riesgo por hechos sobrevinientes, el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas validó que el accionante enfrenta un riesgo extraordinario en escala moderada, con una ponderación del 53,88%[24]. Con fundamento en ello, estas dependencias recomendaron la adopción de medidas de protección consistentes en la asignación de una persona de protección con enfoque diferencial, un chaleco blindado y un medio de comunicación, así como la activación del principio de subsidiariedad, a fin de que la Alcaldía y el Concejo Municipal de Bellavera asuman parte de dichas medidas o, en su defecto, para que la UNP las implemente de manera subsidiaria.

 

31.   Finalmente, la entidad informó que el accionante interpuso recurso de reposición contra la Resolución 6688 de 2025, el cual se encuentra en trámite y constituye el mecanismo idóneo para controvertir las medidas adoptadas. En ese sentido, reiteró que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad y que no se configura un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez constitucional.

 

3.2.          Contestación del Concejo Municipal de Bellavera[25]

 

32.    El presidente del Concejo Municipal de Bellavera (Puertoluna) manifestó que tiene conocimiento de las amenazas dirigidas contra los concejales del municipio, incluido el accionante, y rechazó de manera expresa cualquier hecho de violencia. Además, señaló que dichas situaciones se enmarcan en el contexto de riesgo que afecta a los miembros de la corporación y reconoció la existencia de la Resolución 6688 de 2025, mediante la cual la UNP adoptó medidas de protección a favor del actor.

 

33.   Asimismo, el Concejo precisó que, por la naturaleza de sus funciones y su marco legal de actuación, no tiene competencia para implementar de manera directa esquemas de seguridad personal para los concejales. No obstante, respaldó en su integridad las pretensiones de la acción de tutela y solicitó que se impartan las órdenes necesarias para que la UNP adopte de manera inmediata las medidas requeridas, a fin de garantizar los derechos fundamentales del accionante.

 

3.3.           Contestación de la Unidad para las Víctimas[26]

 

34.    La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) solicitó que se declare la improcedencia del amparo o, en subsidio, se nieguen las pretensiones en lo que respecta a esa entidad. Lo anterior, al considerar que no vulneró los derechos fundamentales invocados, dado que no existe petición previa elevada ante la entidad en relación con los hechos objeto de la acción.

 

35.    Además, la vinculada indicó que el accionante se encuentra inscrito en el Registro Único de Víctimas (RUV) por los hechos victimizantes de amenazas y desplazamiento forzado. No obstante, precisó que carece de competencia legal para adoptar, modificar o evaluar esquemas o medidas individuales de protección, funciones que corresponden a la Unidad Nacional de Protección y a las autoridades territoriales. En consecuencia, solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva^[27], al considerar que cualquier orden relacionada con las pretensiones del actor excedería sus atribuciones legales.

 

3.4.          Contestación de la Personería Municipal de Bellavera[28]

 

36.    La Personería Municipal de Bellavera informó que tiene conocimiento directo de las amenazas dirigidas contra los miembros del Concejo Municipal, incluido el accionante. En particular, informó sobre la circulación de un panfleto intimidatorio en marzo de 2025 y la posterior recepción de mensajes amenazantes enviados a través de la aplicación WhatsApp.

 

37.   Asimismo, la vinculada indicó que el accionante le comunicó de manera directa las amenazas recibidas en su contra y allegó copia de varias denuncias radicadas ante la Fiscalía General de la Nación, relacionadas con hechos ocurridos entre diciembre de 2024 y julio de 2025.

 

38.   En relación con su actuación, la entidad sostuvo que ha requerido de forma reiterada a la administración municipal y a la UNP la activación urgente de los Comités de Prevención y Protección y de los Consejos de Seguridad, con el fin de adoptar medidas inmediatas que garanticen la vida, integridad y el ejercicio de la función pública de los concejales del municipio.

 

3.5.          Contestación de la Fiscalía 33 Seccional de Cumbreverde[29]

 

39.   La Fiscalía 33 Seccional de Cumbreverde informó que el señor Diego figura como víctima en una investigación penal por el delito de amenazas, derivada de la denuncia de hechos ocurridos en enero de 2020, presuntamente por actos de intimidación de integrantes de Grupos Armados, que lo habrían obligado a abandonar el municipio de Bellavera y trasladarse a la ciudad de Mirasierra. Además, la vinculada indicó que, según ampliación de la entrevista rendida por el propio accionante, tras su regreso al municipio luego de ocho meses, no se registraron nuevos episodios de hostigamiento hasta 2022. No obstante, la Fiscalía precisó que, hasta el momento, no existen elementos suficientes para identificar a los autores ni para establecer con certeza su pertenencia a un grupo armado al margen de la ley.

 

3.6.           Contestación de la Fiscalía 12 Especializada de Mirasierra[30]

 

40.   La Fiscalía 12 Especializada de Mirasierra informó que cursan varias investigaciones penales activas por el delito de amenazas contra defensores de derechos humanos, en las cuales el demandante figura como víctima. El despacho señaló que dichos procesos se encuentran en etapa de indagación y que se han ordenado diligencias como la ampliación de entrevista al denunciante, la solicitud de protección policiva y la realización de un estudio de riesgo por parte de la Unidad Nacional de Protección. Asimismo, precisó que las pretensiones de la acción de tutela se dirigen exclusivamente contra la UNP, autoridad competente para evaluar el nivel de riesgo y definir las medidas de protección del accionante.

 

4.     Decisiones judiciales objeto de revisión

 

4.1.          Sentencia de primera instancia[31]

 

41.    El 15 de agosto de 2025, el Juzgado Civil del Circuito de Cumbreverde emitió sentencia de primera instancia en la que decidió: (i) declarar improcedente la acción y; (ii) exhortar al Municipio de Bellavera y al Concejo Municipal de Bellavera para que, dentro del ámbito de sus competencias, adopten las medidas necesarias para la protección de los derechos del accionante.

 

42.   El juzgado consideró que la acción de tutela no cumplía el requisito de subsidiariedad, en la medida en que se encontraba en trámite el recurso interpuesto por el accionante en contra de la Resolución 6688 de 2025, mecanismo administrativo idóneo para controvertir la decisión adoptada por la UNP. En esa línea, el funcionario judicial señaló que no podía sustituir a la autoridad administrativa ni definir medidas de protección específicas sin contar con los insumos técnicos propios del estudio de riesgo.

 

43.   El 21 de agosto de 2025, el actor impugnó la sentencia de primera instancia, al considerar que el juez desconoció que la tutela se presentó como mecanismo transitorio, dado que el recurso administrativo no resulta idóneo ni eficaz para evitar la consumación de un perjuicio irremediable respecto de su derecho fundamental a la vida. Además, el accionante sostuvo que, con posterioridad a la Resolución 6688 de 2025, recibió nuevas amenazas que fueron puestas en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación y que no fueron consideradas por el juez de tutela.

 

4.2.          Sentencia de segunda instancia[32]

 

44.    El 29 de agosto de 2025[33], el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mirasierra, Sala Civil Familia, concedió la medida provisional y ordenó a la UNP reforzar de manera inmediata el esquema de seguridad del impugnante, mediante la asignación de un vehículo blindado y de una persona adicional de protección encargada de su conducción[34]. Sin embargo, el 24 de septiembre de 2025 profirió sentencia mediante la cual confirmó el fallo de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción y, en consecuencia, levantó la medida provisional adoptada.

 

45.   En la sentencia, el Tribunal explicó que, durante el trámite de la impugnación, la UNP expidió la Resolución 8187 del 3 de septiembre de 2025, a través de la cual decidió ratificar el nivel de riesgo calificado y las medidas inicialmente adoptadas, con fundamento en que no se presentaron cambios en los factores que inciden en la determinación del nivel de riesgo del accionante. En esa línea, la autoridad judicial sostuvo que no le correspondía al juez constitucional sustituir la valoración técnica de la UNP ni ordenar un determinado esquema de protección, dado que es dicha entidad la competente para evaluar el riesgo y definir las medidas necesarias, conforme al procedimiento previsto en el Decreto 1066 de 2015.

 

5.     Actuaciones en sede de revisión

 

46.    Mediante autos del 20 de febrero de 2026[35] la magistrada ponente decretó la práctica de pruebas dentro de los expedientes acumulados. La Sala adoptó esa decisión con el fin de: (i) establecer si, con posterioridad a los fallos de instancia, se presentaron hechos nuevos que comprometan la vida, la integridad o la seguridad de los accionantes; (ii) examinar las actuaciones adelantadas por la Unidad Nacional de Protección en la evaluación y reevaluación del nivel de riesgo en cada caso, incluida la aplicación del instrumento técnico de valoración; y (iii) verificar la intervención de otras autoridades, en particular de la Defensoría del Pueblo y de las entidades territoriales, respecto de la situación de seguridad en los territorios involucrados y del alcance de su actuación en cada caso.

 

47.   Adicionalmente, mediante auto del 9 de marzo de 2026[36], la magistrada ponente, a solicitud de la Defensoría Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales, le autorizó acceder a ambos expedientes. En la misma providencia amplió el plazo concedido a la UNP para allegar las pruebas solicitadas en el auto del 20 de febrero de 2026.

 

48.   Luego, mediante auto de 20 de marzo de 2026, la magistrada ponente, a solicitud de la Defensoría Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales, amplió el término para emitir concepto en ambos casos. Finalmente, mediante auto del 9 de abril de 2026, autorizó el acceso del accionante Alejandro a la totalidad del expediente digital y, en particular, a la contestación y a las pruebas presentadas por la Unidad Nacional de Protección, y negó la ampliación del término de tres días dispuesto en el artículo 63 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional -Acuerdo 01 de 2025- para que las partes se pronuncien sobre las pruebas recaudadas.

 

6.     Respuesta a los autos de pruebas[37]

 

49.   En la siguiente tabla se hace un resumen de las intervenciones que llegaron en respuesta a los autos de prueba proferidos el 20 de febrero y 9 de marzo del año en curso:

 

Tabla 1. Respuesta a los autos de pruebas.

 

50.   Adicionalmente, mediante escrito del 7 de abril de 2026[43], la Defensoría Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo presentó concepto en atención a la invitación formulada por la Corte mediante autos del 9 de marzo de 2026. En su intervención, la entidad señaló que en ambos casos se encuentran comprometidos los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad personal y al debido proceso administrativo de los accionantes, y sostuvo que la Unidad Nacional de Protección no satisfizo el estándar reforzado de protección exigido cuando se trata de líderes indígenas que ejercen funciones de representación y defensa de derechos en territorios con presencia de actores armados.

 

51.   Asimismo, la Defensoría manifestó que dichas falencias evidencian problemas estructurales en la implementación de la política pública de protección a líderes sociales y personas defensoras de derechos humanos, por lo que instó a esta Corporación para adoptar decisiones que contribuyan al fortalecimiento de los mecanismos de evaluación, asignación y seguimiento de las medidas de protección, en garantía de los derechos fundamentales comprometidos.

 

52.   Así las cosas, la Corte estima que no hay pruebas pendientes por practicar y que cuenta con los elementos de juicio suficientes para estudiar de fondo las acciones de tutela acumuladas en el expediente de la referencia.

 

 

II.      CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

53.    La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2.     Delimitación del problema jurídico y metodología de la decisión

 

54.    Conforme a los antecedentes expuestos, corresponde a la Corte determinar si la Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos fundamentales a la vida, al debido proceso administrativo, a la integridad y a la seguridad personal de los accionantes al: (i) calificar como ordinario el nivel de riesgo del señor Alejandro y negarle la asignación de medidas de protección especial; y (ii) asignar al señor Diego un esquema de protección que, a su juicio, es insuficiente frente al nivel de riesgo extraordinario reconocido en su caso.

 

55.   Los accionantes indicaron que la UNP incurrió en deficiencias en la calificación del riesgo y en la adopción de las medidas de protección correspondientes. Por un lado, Alejandro afirmó que la entidad no analizó integralmente el contexto territorial, comunitario, familiar y laboral en el que se encuentra y, por tanto, no realizó una valoración integral de sus circunstancias. Por otro lado, el señor Diego manifestó que la entidad accionada no tuvo en cuenta, en su evaluación, su visibilidad pública como concejal y líder indígena, y que condicionó la implementación del esquema de protección a la participación presupuestal de las autoridades territoriales, lo que, en su criterio, afecta la efectividad de la medida.

 

56.   En este contexto, la Corte observa que la actuación de la UNP podría configurar una posible vulneración de los derechos al debido proceso administrativo, a la seguridad personal, a la integridad personal y a la vida de los accionantes, en el marco del procedimiento de evaluación del nivel de riesgo y de asignación de medidas de protección para lideres indígenas y sociales. Aunque el derecho al debido proceso administrativo no fue invocado expresamente en los escritos de tutela, su análisis resulta procedente, en atención al principio de informalidad que rige esta acción y a la facultad del juez constitucional para proferir decisiones ultra y extra petita^[44], cuando ello sea necesario para la protección integral de los derechos fundamentales.

 

57.   En vista de lo anterior, la Corte Constitucional reconoce que ambos casos comparten elementos fácticos similares que permiten su análisis conjunto. Sin embargo, los problemas jurídicos presentan particularidades propias: (i) en el caso de Alejandro, corresponde determinar si la clasificación de su nivel de riesgo es consistente con el contexto de amenazas que ha enfrentado; y (ii) en el caso de Diego, si el esquema de seguridad asignado resulta idóneo y suficiente para garantizar su protección y seguridad personal. En consecuencia, la Sala resolverá los siguientes problemas jurídicos:

 

Caso 1. ¿Vulneró la Unidad Nacional de Protección los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal de Alejandro, líder indígena del pueblo Nasa y rector de la Institución Educativa Las Rosas del municipio de Serenía, Bruñeda, al clasificar su nivel de riesgo como ordinario y negar la asignación de un esquema de protección?

 

Caso 2. ¿Vulneró la Unidad Nacional de Protección los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal de Diego, miembro de la comunidad indígena Awá y concejal del municipio de Bellavera, Puertoluna, al asignarle un esquema de protección que presuntamente resulta insuficiente frente a su nivel de riesgo y a las amenazas recibidas?

 

58.   Para resolver los problemas jurídicos formulados, la Corte iniciará con el estudio de los requisitos de procedencia de la tutela. Luego, hará un recuento de la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la vida, la seguridad personal, la integridad personal y el debido proceso administrativo de líderes indígenas que ejercen actividades de liderazgo en territorios con presencia de grupos armados. Por último, examinará los deberes legales y constitucionales de la entidad accionada en estos casos. Con base en estas consideraciones, la Sala procederá al análisis del caso concreto.

 

3.     Requisitos de procedencia de la acción de tutela

 

59.    La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución, es un mecanismo judicial preferente y sumario destinado a la protección inmediata de los derechos fundamentales, que procede ante la inexistencia de otros mecanismos de defensa judicial idóneos y efectivos o ante la necesidad de evitar un perjuicio irremediable.

 

60.   Como requisitos fundamentales para que la Corte estudie de fondo las acciones de tutela presentadas por Alejandro y Diego es necesario revisar previamente si se cumplen los requisitos de procedencia de esta acción, que son legitimación en la causa por activa[45] y por pasiva[46], inmediatez[47] y subsidiariedad[48], en atención a las pruebas aportadas dentro del trámite constitucional.

 

61.   En primer lugar, en ambos casos se cumple el requisito de legitimación en la causa por activa, toda vez que las acciones de tutela fueron presentadas directamente por los titulares de los derechos fundamentales reclamados, Alejandro y Diego, quienes acuden al amparo constitucional al considerar que la UNP vulneró sus derechos fundamentales en el proceso de evaluación del riesgo y asignación de medidas de protección.

 

62.   En segundo lugar, en ambos casos se acredita el requisito de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la acción de tutela se dirige contra la UNP. El artículo 1.2.1.4 del Decreto 1066 de 2015 establece que dicha entidad tiene a su cargo el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades en situación de riesgo extraordinario o extremo. En ese marco, le corresponde, entre otras funciones, recibir y tramitar las solicitudes de protección, adoptar las medidas correspondientes y garantizar su implementación. Además, el Director General de la entidad accionada suscribió las resoluciones 012122 del 21 de noviembre de 2024 y 617 del 24 de enero de 2025[49], así como las resoluciones 6688 del 7 de julio de 2025 y 8187 del 3 de septiembre de 2025[50], actos administrativos que son objeto de cuestionamiento en el presente trámite.

 

63.   En el expediente T - 11.634.048 el juez de instancia vinculó al Ministerio del Interior, al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas y al Cuerpo Técnico Análisis de Riesgo de la UNP. De estas, solo la primera entidad se encuentra legitimada en la causa.

 

64.   De acuerdo con el artículo 2.4.1.2.1. del Decreto 1066 de 2015, el Ministerio del Interior es una de las entidades a cargo del Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo. Además, este ministerio ejerce la presidencia del comité encargado de realizar la valoración integral del riesgo y de impartir las recomendaciones de medidas de protección cuando se inicia la ruta de protección, como sucedió en el caso de los accionantes. Por el contrario, el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas y al Cuerpo Técnico Análisis de Riesgo no ostentan legitimación por pasiva porque: (i) no tiene personalidad jurídica y (ii) solo tienen funciones consultivas y de emisión de recomendaciones, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1066 de 2015.

 

65.   En el expediente T-11.647.663 el juez de instancia vinculó a la Personería Municipal de Bellavera, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Fiscalía 33 seccional de Cumbreverde, la Fiscalía 12 especializada de Mirasierra, el Concejo Municipal de Bellavera, el Municipio de Bellavera, Ministerio del Interior y al Resguardo.

 

66.   Respecto de la Personería Municipal de Bellavera, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y el Resguardo, no se acredita la legitimación en la causa por pasiva, por lo que se dispondrá su desvinculación del trámite de tutela. Si bien estas entidades tienen deberes legales relacionados con la protección de la población líder y de los defensores y defensoras de derechos humanos, en el presente asunto el accionante no les atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales ni formula reproche alguno en su contra. Además, ninguna de ellas es competente para adoptar las medidas de protección reclamadas.

 

Por el contrario, la Fiscalía General de la Nación y sus delegadas se encuentran legitimadas por pasiva. En efecto, de conformidad con los artículos 250 de la Constitución y 66 del Código de Procedimiento Penal, esta entidad es la titular de la acción penal y, por tanto, tiene competencia para adelantar investigaciones por hechos constitutivos de delitos y adelantar las actuaciones procesales pertinentes. Asimismo, el Ministerio del Interior, como se explicó en el fundamento 64, también se encuentra legitimado en la causa por pasiva, al igual que la Alcaldía de Bellavera y el Concejo Municipal. Lo anterior, de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 del 2015, según el cual la protección de los servidores públicos también corresponde a las entidades a las que se encuentran vinculados.

 

67.   En tercer lugar, el requisito de inmediatez también se encuentra acreditado en ambos casos. Los accionantes presentaron las solicitudes de amparo en un término razonable y proporcional desde que se les notificó la última decisión de la UNP en relación con sus evaluaciones de riesgo y esquemas de protección.

 

68.   En el caso del señor Alejandro, la UNP le notificó la Resolución 617 del 24 de enero de 2025 el 5 de febrero de 2025, en la cual se confirmó la resolución[51] que calificó el riesgo del peticionario como ordinario y negó la asignación de medidas de protección especial. Como la acción de tutela fue radicada el 11 de junio de 2025, trascurrieron aproximadamente cinco meses entre la respuesta de la entidad y la interposición de la acción, lo cual evidencia una actuación diligente por parte del accionante.

 

69.   Por su parte, Diego presentó la acción de tutela el 1 de agosto de 2025 y la Resolución 6688 contra la cual se promovió el amparo constitucional se profirió el 7 de julio de 2025. Es decir, transcurrió menos de un mes entre la respuesta de la entidad y la interposición de la acción, por lo que en este caso la actuación del accionante también fue diligente.

 

70.   Por último, la acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad. La jurisprudencia constitucional ha reiterado de forma pacífica que la acción de tutela contra actos administrativos en principio es improcedente, debido a la existencia de mecanismos ordinarios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[52]. De manera excepcional, esta Corporación ha reconocido que la acción de tutela en estos casos puede ser procedente como (i) mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable o (ii) como medio de protección definitivo “cuando se constata que el medio de control preferente carece de idoneidad y/o eficacia para garantizar la protección oportuna e inmediata sobre los derechos fundamentales vulnerados”[53].

 

71.   En línea con lo anterior, la Corte ha considerado que el medio de control de nulidad y restablecimiento puede ser ineficaz si, en atención a las circunstancias concretas del demandante, no es lo suficientemente expedito para garantizar sus derechos incluso, en el evento en que se soliciten medidas cautelares[54]. En particular, en pronunciamientos sobre la procedencia de la acción de tutela frente a decisiones de la UNP, la Corte Constitucional ha concluido que este mecanismo resulta procedente cuando se pretende la protección de los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso.

 

72.   En tales casos, esta Corporación ha sostenido que resulta irrazonable exigir a personas que requieren protección inmediata y permanente que acudan al juez contencioso administrativo cuando lo que se encuentra en discusión es la salvaguarda de la vida misma^[55]. En consecuencia, al analizar controversias relacionadas con esquemas o medidas de protección, el examen constitucional no se limita a un simple juicio de legalidad del acto administrativo, sino que se orienta a garantizar de manera efectiva los derechos fundamentales de quienes se encuentran en situación de riesgo, entre ellos los líderes indígenas[56].

 

73.   Adicionalmente, la Corte ha concluido el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en casos similares cuando el accionante (i) es sujeto de especial protección constitucional o se encuentran en situación de vulnerabilidad; (ii) está en situación de riesgo “extraordinario” o “extremo”, conforme a la matriz de calificación; y (iii) a partir de un examen preliminar, se evidencia que los actos administrativos de la UNP que se cuestionan podrían agravar la situación de riesgo en la que se encuentra el accionante^[57] .

 

74.    Con base en estos parámetros, la acción de tutela es procedente en ambos casos. En primer lugar, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no ofrece una respuesta oportuna frente a la naturaleza de los derechos comprometidos, por las razones ya expuestas. En segundo lugar, la intervención del juez constitucional se orienta a evitar la consumación de un perjuicio irremediable, dado que los hechos descritos en los expedientes evidencian una situación de riesgo actual que podría comprometer de manera grave los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, al debido proceso y a la seguridad de los accionantes. En tercer lugar, ambos demandantes son líderes indígenas que ejercen funciones de representación y defensa de sus comunidades en territorios con presencia de actores armados ilegales, circunstancia que los ubica como sujetos de especial protección constitucional[58] y exige de las autoridades una respuesta institucional reforzada.

 

75.   Además, en el caso de Diego, la UNP calificó su nivel de riesgo como extraordinario, circunstancia que evidencia la gravedad de la situación que enfrenta y refuerza la necesidad de un control constitucional inmediato sobre la idoneidad y suficiencia de las medidas de protección adoptadas. En ese contexto, aunque el juez de tutela de primera instancia declaró improcedente la acción con fundamento en que se encontraba en trámite el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo cuestionado, dicha conclusión desconoce que la sola existencia de un recurso administrativo pendiente de resolución no constituye, por sí misma, una razón suficiente para descartar la procedencia de la acción de tutela. En especial, cuando se alega la amenaza o vulneración de derechos fundamentales asociada a una situación de riesgo.

 

76.   Al respecto, el artículo 9 del Decreto 2591 de 1991 dispone que “no será necesario interponer previamente la reposición u otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza directamente en cualquier momento la acción de tutela”. Asimismo, el artículo 6 del mismo decreto prevé la improcedencia de la acción cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, no administrativos. En aplicación de estas disposiciones, la Corte ha analizado de fondo acciones de tutela pese a que los recursos administrativos correspondientes se encontraban en trámite[59], por lo que en ambos casos se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad[60].

 

77.   Por último, de un examen preliminar del expediente, la Sala advierte que las decisiones administrativas adoptadas por la entidad, relacionadas con la valoración del nivel de riesgo y la definición de las medidas de protección, inciden en la intensificación de la situación de vulnerabilidad alegada. En efecto, uno de los accionantes (T-11.647.663) cuestiona la suficiencia de las medidas de protección asignadas frente a las amenazas que afirma enfrentar. El otro (T-11.634.048), por su parte, controvierte la decisión de la entidad de calificar su nivel de riesgo como ordinario y abstenerse de asignarle medidas de protección, pese a los hechos de amenaza y hostigamiento que obran en el expediente.  

 

78.   En estas circunstancias, la eventual insuficiencia o ausencia de medidas de protección podría traducirse en una mayor exposición a los riesgos alegados, lo que justifica, aún más, la intervención del juez constitucional. El cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad habilita un pronunciamiento de fondo que se desarrollará en los siguientes apartados.

 

4.     El derecho a la vida, a la seguridad personal, a la integridad personal y al debido proceso administrativo de líderes indígenas que ejercen su liderazgo en territorios con presencia de grupos armados. Reiteración jurisprudencial.

 

79.   La Corte Constitucional ha reconocido que los líderes sociales y defensores de derechos humanos asumen importantes riesgos, más aún si se tiene en cuenta el contexto de conflicto armado que ha padecido el país[61]. En palabras de la Corte, “los movimientos sociales, líderes, lideresas, autoridades y representantes, entre otros, se encuentran en circunstancias de amenaza y violación constante de sus derechos y libertades por la función que cumplen dentro de la sociedad”[62].

 

80.   En este contexto, la jurisprudencia constitucional[63] ha desarrollado ampliamente el alcance de los derechos a la vida, la seguridad personal, la integridad personal y el debido proceso administrativo de líderes y lideresas que ejercen su liderazgo en territorios con presencia histórica de actores armados. Ello, con la finalidad de asegurar su protección frente a los riesgos derivados de su labor de representación y defensa de los intereses de sus comunidades.

 

81.   En este contexto, el derecho a la vida ocupa un lugar central en el ordenamiento constitucional. Desde el preámbulo, la Constitución Política lo reconoce como uno de los valores fundantes del Estado y, en la misma línea, los artículos 2 y 11 superiores establecen que las “autoridades de la República están instituidas para proteger la vida de todas las personas residentes en Colombia”, por tratarse de un derecho fundamental e inviolable^[64].

 

82.   En desarrollo de estos mandatos, la Corte Constitucional ha señalado que el derecho a la vida constituye la base para el ejercicio de los demás derechos fundamentales y, por ello, exige una protección reforzada por parte de las autoridades^[65]. De esta comprensión se desprende que el Estado asume dos tipos de obligaciones frente a este derecho: respetarlo y protegerlo^[66]. En consecuencia, las autoridades deben, por una parte, abstenerse de vulnerar el derecho a la vida y, por otra, adoptar las medidas necesarias para evitar que terceros lo afecten o transgredan.

 

83.   De manera correlativa, el derecho a la seguridad personal constituye una faceta del derecho a la vida y se incorpora a través del bloque de constitucionalidad (artículo 93)^[67]. A partir de dichas disposiciones, la jurisprudencia de esta Corporación ha definido este derecho como “aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que [su existencia, integridad o libertad] estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad”^[68].

 

84.   De acuerdo con la jurisprudencia^[69], el derecho a la seguridad personal le impone al Estado los siguientes deberes:

 

“Identificar el riesgo extraordinario al cual una persona, familia o grupo de personas están sometidos. Adicionalmente, debe advertir oportuna y claramente a los afectados el riesgo identificado. Esta obligación implica que no siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado. Valorar, con base en un estudio detallado de cada situación, la existencia, las características y el origen o fuente del riesgo identificado. Definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice. Adoptar medidas con enfoque diferencial, cuando se trate de, entre otros, líderes sindicales, líderes campesinos y comunitarios, líderes indígenas y afrodescendientes y, en general, defensores de derechos humanos^[70]. Asignar los medios y medidas de protección de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso. De tal manera que la medida sea eficaz. Evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario y tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución. Actuar de forma efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario y adoptar acciones específicas para mitigarlo o aminorar sus efectos. Prohibir que la administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas debido a sus circunstancias. De producirse el riesgo, por parte de la administración, se debe amparar a los afectados[71].”

 

85.   En la Sentencia T-432 de 2024 la Corte indicó que el “derecho a la seguridad personal garantiza la adopción de medidas para precaver los riesgos extraordinarios y extremos, que son aquellos que se derivan de una amenaza”. Según esa decisión existe una amenaza de tal naturaleza cuando se identifican “hechos reales que (…) implican la alteración (…) del derecho a la tranquilidad y que hagan suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro”.

 

86.   En cuanto al derecho a la integridad personal, la Corte lo ha proclamado como un valor cuya jerarquía se acerca a la vida y está estrechamente ligado con la dignidad humana[72]. Este derecho protege el conjunto de condiciones físicas, psíquicas y morales que permiten a la persona desarrollar su existencia sin sufrir afectaciones en esas dimensiones. En su dimensión física, el derecho exige que el Estado prevenga agresiones o ataques que puedan causar dolor, lesión o deterioro de la salud. En escenarios como el de los esquemas de protección asignados por la UNP, esta garantía adquiere un carácter eminentemente preventivo, pues la evaluación del nivel de riesgo y la adopción de medidas de seguridad buscan evitar que las amenazas contra líderes sociales se transformen en daños reales contra su integridad.

 

87.   Por último, el artículo 29 de la Constitución consagra el derecho al debido proceso como garantía para “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Como ya se expuso, la UNP, como entidad competente para determinar el nivel de riesgo de un ciudadano y las medidas de protección a adoptar, tiene el deber de valorar de manera técnica y específica las particularidades del caso y el contexto en que se encuentra. Todas estas consideraciones deben finalmente plasmarse en el acto administrativo que define la situación, de manera tal que el solicitante entienda el razonamiento que llevó a la UNP a adoptar la decisión correspondiente y pueda controvertir aquellos argumentos que no comparta. Es decir, las evaluaciones del riesgo deben cumplir con un estándar de información suficientemente claro y detallado que permita a las personas ejercer efectivamente su derecho a la defensa.

 

88.   Si bien la Corte ha reconocido que la UNP dispone de un margen de acción para determinar el riesgo y definir las medidas de protección aplicables, también ha señalado que su actuación se sujeta al deber de respetar las garantías mínimas vinculadas al debido proceso: (i) el principio de legalidad; (ii) el derecho de defensa y contradicción; (iii) el deber de motivación; (iv) la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos; (v) el derecho a impugnar las decisiones; y (vi) el plazo razonable[73].

 

89.   En la sentencia T – 258 de 2025, que reitera la SU-546 de 2023, la Corte precisó cuatro subreglas derivadas del deber de motivación y que son aplicables en el marco del procedimiento administrativo del programa de Prevención y Protección de la UNP, que a continuación se sintetizan.

 

Tabla 2. Subreglas derivadas del deber de motivación en el procedimiento ante la UNP[74]

 

90.   Así las cosas, cuando la ruta de protección de la UNP involucra a líderes indígenas o afrodescendientes, el derecho al debido proceso administrativo exige que la entidad adopte sus decisiones con enfoque diferencial. Al efecto, los procedimientos de valoración del riesgo y asignación de medidas de protección deben sustentarse en una motivación técnica, integral y contextualizada que tenga en cuenta las condiciones particulares del solicitante y el contexto territorial en el que ejerce su liderazgo.

 

91.   Sobre la aplicación del enfoque étnico^[75] en los esquemas de protección de comunidades afrodescendientes y pueblos indígenas, la Corte Constitucional ha señalado que el Estado debe tener en cuenta la ubicación geográfica, las necesidades particulares y la especial situación que han enfrentado estas comunidades en el contexto del conflicto armado[76]. En línea con lo anterior, la Comisión IDH ha reconocido que medidas tales como botones de pánico o teléfonos celulares no son de utilidad para comunidades ubicadas en zonas apartadas, sin acceso a electricidad o señal satelital. Asimismo, ha considerado que la simple visita de un representante estatal en la región o la instalación de alumbrado eléctrico pueden ser más efectivas para prevenir o disuadir la violencia. Por ello, se deben diseñar estrategias integrales para la implementación de medidas de protección colectivas^[77].

 

92.   La conexión entre el enfoque diferencial y el derecho al debido proceso administrativo se materializa a través de las siguientes subreglas y dimensiones jurídicas[78]. En primer lugar, el debido proceso administrativo incorpora una presunción de riesgo extraordinario y la inversión de la carga de la prueba cuando se trata de líderes indígenas y afrodescendientes, en atención a su especial situación de vulnerabilidad y al papel fundamental que desempeñan en sus comunidades. En este contexto, se traslada la carga de la prueba y le corresponde a la UNP desvirtuar dicha presunción mediante estudios técnicos rigurosos. Además, en caso de persistir una duda razonable, debe adoptarse la interpretación más favorable de los derechos fundamentales a la vida y la integridad del solicitante.

 

93.   En segundo lugar, la UNP tiene el deber de realizar una motivación cualificada y un análisis contextualizado del riesgo, pues vulnera el debido proceso cuando se limita a mencionar de manera genérica o abstracta la pertenencia étnica del evaluado. Además, la entidad incurre en una actuación discriminatoria cuando justifica la calificación del riesgo exclusivamente en la ubicación territorial del líder y, con base en ello, normaliza la presencia de actores armados en la zona. La administración no puede considerar que el riesgo es ordinario únicamente porque el solicitante habita en una región marcada por el conflicto armado, pues esa circunstancia no reduce el deber estatal de protección ni puede utilizarse para relativizar las amenazas que enfrentan los líderes en dichos territorios. Por tanto, el acto administrativo debe contener un análisis detallado de la manera en que la ubicación geográfica, las tradiciones culturales y el contexto de violencia en el territorio ancestral, impactan en la seguridad del líder y en la pervivencia física y cultural de la colectividad.

 

94.   En tercer lugar, el debido proceso administrativo exige que las medidas de protección sean idóneas y eficaces. En el contexto de los pueblos étnicos, ello implica que dichas medidas deben ser culturalmente adecuadas. Por esta razón, la administración tiene el deber de facilitar esquemas de seguridad que cuenten con personal de confianza o miembros de la misma comunidad.

 

95.   En cuarto lugar, la entidad debe proteger el sujeto colectivo. Así, el procedimiento de valoración debe trascender la dimensión individual y reconocer a los pueblos indígenas y afrodescendientes como titulares de derechos fundamentales. Por último, se debe aplicar un criterio de favorabilidad ante la ineficiencia de las autoridades judiciales, es decir, el estancamiento de investigaciones penales no puede utilizarse como razón técnica para desvirtuar un riesgo étnico.

 

96.    Así las cosas, en la Sentencia T-432 de 2024 la Corte explicó dos remedios aplicables cuando se incumplan las anteriores subreglas. En estos casos el juez de tutela, además de amparar los derechos del peticionario y dejar sin efectos las resoluciones cuestionadas, debe considerar las siguientes dos opciones según las características de la situación analizada. De una parte (i) podrá ordenar a la UNP que adelante una reevaluación del riesgo conforme a las exigencias y criterios fijados por la Corte. En casos excepcionales, (ii) esta Corporación se encuentra habilitada para ordenar a la UNP que, mientras se expiden nuevos actos administrativos, restablezca las medidas de protección y esquemas de seguridad que estaban vigentes con anterioridad a las resoluciones cuestionadas.

 

97.   En relación con este último remedio, la jurisprudencia constitucional ha establecido su procedencia excepcional en los casos en que el accionante contaba con un esquema de protección vigente con anterioridad a la expedición de las resoluciones cuestionadas y se configura uno o varios de los siguientes supuestos: (i) las personas están categorizadas con riesgo extraordinario; (ii) existen pruebas de la situación apremiante del accionante o hay elementos suficientes para concluir que el riesgo al que está sometido así lo amerita; (iii) la amenaza proviene de agentes o factores que previamente materializaron esos riesgos; (iv) se comprueban circunstancias no valoradas por la entidad; (v) han sido adoptadas medidas de protección por organismos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH); y/o (vi) la UNP no motivó adecuadamente la necesidad de la disminución de algunas medidas de protección pese a que el porcentaje del nivel de riesgo no varió o lo hizo de forma poco significativa[79].

 

98.   Este remedio tiene un alcance excepcional y limitado, ya que el juez constitucional no es la autoridad competente para definir directamente el nivel de riesgo o tipo de esquema de seguridad que debe asignarse a una persona, en tanto una determinación de esa naturaleza exige una valoración técnica del nivel de riesgo, de las condiciones particulares del solicitante y de las medidas idóneas para mitigarlo. Esa competencia corresponde a la UNP como entidad especializada en la evaluación del riesgo y en la adopción de medidas de protección, por lo que no podría ser remplazada por el juez de tutela.

 

99.   En estos casos, la función del juez se limita a verificar si la decisión de la entidad respetó el debido proceso, si se encuentra debidamente motivada y si valoró de manera integral los elementos relevantes del caso. Solo de manera excepcional, cuando la entidad redujo, retiró o modificó injustificadamente un esquema de protección que ya estaba vigente, el funcionario judicial puede ordenar su restablecimiento transitorio mientras se adelanta una nueva evaluación. Su finalidad es evitar que una persona quede expuesta a un mayor riesgo por la supresión o disminución de medidas que la propia UNP había considerado necesarias. Pero ello no lo habilita para crear directamente un esquema nuevo ni para escoger las medidas específicas que deben adoptarse, sin contar con un estudio técnico actualizado.

 

5.     Ruta ordinaria de protección individual a cargo de la Unidad Nacional de Protección[80]

 

100.       Mediante el Decreto Ley 4065 de 2011 se creó la UNP, entidad a la que se le asignó la función de articular, coordinar y ejecutar el servicio de protección dirigido a personas que, por sus actividades o condiciones de orden político, social, humanitario, cultural, étnico o de género, o debido a su calidad de víctimas, desplazadas o defensoras de derechos humanos, se encuentren expuestas a un riesgo extraordinario o extremo contra su vida, integridad, libertad o seguridad personal. En desarrollo de esta función, la entidad debe garantizar que las medidas de protección adoptadas sean oportunas, idóneas y eficaces[81].

 

101.       Posteriormente, el Decreto 4912 de 2011[82] creó el Programa de Prevención y Protección, el cual tiene como fin “proteger de manera oportuna, idónea y eficaz a las poblaciones que lo requieran, así como optimizar los recursos financieros, humanos y físicos”. Más adelante, el Decreto 1066 de 2015 definió, entre otros, (i) los conceptos de amenaza y riesgo, así como sus diferentes tipos; (ii) los beneficiarios del programa; y (iii) las medidas de prevención, protección y urgencia a las que tienen derecho estos últimos. De la lectura de este decreto, la jurisprudencia constitucional[83] ha identificado cinco niveles de riesgo: (i) mínimo[84] (ii) ordinario[85]; (iii) extraordinario[86]; (iv) extremo[87] y; (v) consumado[88].

 

102.       Para determinar el nivel de riesgo aplicable en cada caso, la UNP diseñó una matriz de calificación estructurada a partir de tres ejes: amenaza, riesgo específico y vulnerabilidad[89]. Este instrumento tiene como finalidad asegurar una valoración técnica y objetiva de la situación de cada persona. Sobre este punto, la Corte Constitucional ha precisado que la entidad cuenta con la competencia y el conocimiento especializado para realizar dicha evaluación y definir las medidas de protección correspondientes[90]. No obstante, ello no excluye la posibilidad de control por parte del juez de tutela cuando se evidencian deficiencias en la valoración realizada.

 

103.       Los ejes y las variables que debe analizar la UNP en el estudio del riesgo de una persona para determinar la escala en la que se encuentra se sintetiza en la siguiente tabla:

 

Tabla 3. Matriz de calificación del riesgo[91].

 

104.       En cuanto a los destinatarios del programa, la regulación incluye a diversas categorías de personas que, por su labor o situación, enfrentan riesgos diferenciados, entre ellas líderes sociales, defensores de derechos humanos, integrantes de organizaciones comunitarias y víctimas de la violencia[93]. Adicionalmente, el Decreto 1066 de 2015 regula las medidas de prevención[94], protección[95] y urgencia[96]. El artículo 2.4.1.2.11 del Decreto 1066 de 2015 establece 6 tipos de medidas de protección tal y como se describen en la siguiente tabla:

 

Tabla 4. Medidas de protección reguladas en el Decreto 1066 de 2015. Fuente: Sentencia T-432 de 2024.

 

105.       El artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015 establece el procedimiento ordinario aplicable a la protección individual en el programa de prevención y protección de la UNP. Dicho procedimiento se compone de seis etapas principales: (i) recepción de la solicitud; (ii) evaluación del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información; (iii) examen del Grupo de Valoración Preliminar; (iv) recomendación del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas; (v) expedición del Acto administrativo; y (vi) seguimiento y reevaluación[97].

 

106.       En relación con la permanencia de las medidas de protección, la normativa establece la obligación de revisar periódicamente el nivel de riesgo del beneficiario. Esta revisión se realiza, por regla general, de manera anual, aunque puede adelantarse en cualquier momento cuando se presenten hechos nuevos que alteren las condiciones inicialmente evaluadas[98].

 

107.       En síntesis, la UNP es la autoridad competente para calificar el nivel de riesgo de quienes solicitan protección, así como para adoptar y hacer seguimiento a las medidas de prevención, protección o urgencia que correspondan. Para ejercer esa competencia debe agotar un procedimiento reglado y complejo, integrado por etapas sucesivas en las que intervienen distintos órganos técnicos y consultivos. Entre ellos, el Grupo de Valoración Preliminar y el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas analizan la situación del solicitante y formulan las recomendaciones sobre el nivel de riesgo y el esquema de protección, mientras que la decisión definitiva se concreta en el acto administrativo que expide la propia UNP[99].

 

108.       Ahora bien, la participación de esos órganos en el trámite no altera la distribución de competencias dentro del sistema de protección. La decisión final sobre la calificación del riesgo y la adopción de las medidas recae de manera exclusiva en la UNP, sin que tal responsabilidad pueda entenderse compartida con las instancias que concurren en el procedimiento ni trasladada a ellas. Por consiguiente, la intervención del Grupo de Valoración Preliminar y el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas en las distintas fases de la actuación no releva a la UNP de su deber de motivar de manera autónoma y suficiente la decisión que finalmente adopte.

 

109.       Las anteriores reglas adquieren particular relevancia cuando la persona en riesgo ejerce funciones públicas. En estos eventos, además de las obligaciones generales que recaen sobre la UNP en materia de valoración del riesgo y adopción de medidas de protección, el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia constitucional han establecido reglas especiales para la protección de los servidores públicos.

 

110.       Conforme a ese régimen, el deber de protección no se concentra de manera exclusiva en la UNP, sino que también vincula a la entidad a la que el servidor se encuentra adscrito y se articula a través del principio de cooperación institucional. Con base en estas premisas, y en reiteración de la Sentencia T-394 de 2025, la Sala expondrá a continuación el alcance de tales deberes y la manera en que deben concurrir las distintas autoridades para garantizar la seguridad de quienes ejercen funciones públicas.

 

6.     Deberes de protección de los empleadores en el caso de servidores públicos en riesgo. Reiteración de la Sentencia T – 394 de 2025

 

111.       El numeral 15 del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 dispone que los servidores públicos son sujetos de protección en razón del riesgo[100]. A su vez, el parágrafo 2 de esa misma disposición regula la forma en que debe asumirse dicha protección[101]. En concreto, establece que la entidad a la que pertenece el funcionario debe agotar previamente los mecanismos internos necesarios e idóneos para preservar su seguridad. Solo en ese escenario intervienen la Policía Nacional y la UNP. La primera asigna los hombres o mujeres encargados de adelantar las actividades de protección, mientras que la UNP, de manera subsidiaria, suministra los recursos físicos[102] y los escoltas cuando la entidad correspondiente no cuenta con los medios o partidas presupuestales necesarias.

 

112.       Por su parte, el artículo 2.4.1.2.49 del Decreto 1066 de 2015 consagra el principio de cooperación en los programas de prevención y protección. De acuerdo con este principio, las entidades encargadas de ejecutar dichos programas pueden celebrar convenios con entidades públicas o privadas, así como con organismos nacionales e internacionales, con el fin de articular capacidades institucionales cuando la garantía efectiva de la seguridad requiera apoyo técnico, logístico o presupuestal. En la misma línea, pueden recibir asistencia técnica o apoyo mediante el suministro de recursos y medios destinados a la protección de los beneficiarios.

 

113.       De lo anterior se desprende que el ordenamiento jurídico colombiano reconoce un deber de cooperación institucional en la protección de los servidores públicos expuestos a situaciones de riesgo. Esta obligación no recae de manera exclusiva en la UNP o en la Policía Nacional, sino que también compromete a las entidades a las que se encuentran vinculados los servidores. Por esta razón, no puede invocarse de manera general la falta de disponibilidad presupuestal para justificar el incumplimiento de un deber constitucional urgente relacionado con la garantía de derechos fundamentales[103].

 

114.       Si bien la priorización del gasto público constituye una de las labores más complejas en la gestión de las entidades territoriales, debido a las limitaciones en la asignación de recursos públicos y a que su apropiación y ejecución están sujetas a procedimientos e instancias de control específicos, tales dificultades no eximen a las autoridades de adoptar las medidas necesarias para salvaguardar la vida, la integridad y la seguridad de las personas en riesgo. 

 

115.       Desde esta perspectiva, el derecho a la vida es un derecho fundamental e inviolable que impone al Estado un deber reforzado de protección, especialmente cuando se trata de servidores públicos expuestos a riesgos extraordinarios. Por esta razón, la adopción e implementación de las medidas necesarias para garantizar su seguridad no puede quedar supeditada a dilaciones injustificadas, a dificultades administrativas internas, a problemas de articulación entre entidades o a la falta de disponibilidad presupuestal, como lo ha sostenido de manera uniforme esta Corporación. Si bien una gestión de los recursos públicos es indispensable para el adecuado funcionamiento de la administración pública, la protección de los derechos fundamentales constituye una obligación prioritaria e inaplazable[104]. En consecuencia, todas las entidades deben desplegar de manera oportuna, coordinada y efectiva las actuaciones que resulten necesarias para prevenir la materialización de riesgos que comprometan la vida, la integridad y la seguridad de las personas protegidas.

 

7.     Caso Concreto

 

Expediente T- 11.634.048

 

116.       La Corte concluye que la Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal del accionante. El examen de las Resoluciones 012122 del 21 de noviembre de 2024 y 617 del 24 de enero de 2025 evidencia que la entidad calificó su riesgo como ordinario y negó la asignación de medidas de protección con fundamento en una valoración insuficiente, fragmentada y carente de enfoque diferencial. En particular, la Sala identificó tres defectos en la motivación de los actos administrativos cuestionados, los cuales se exponen a continuación.

 

117.       En efecto, el expediente da cuenta de que el accionante ha sido víctima de desplazamiento forzado en cinco ocasiones, durante los años 1991, 2002, 2008, 2022 y 2023[105]. Además, en 2018 recibió una llamada de presuntos integrantes de Grupos Armados, quienes le exigieron el pago de quince millones de pesos bajo amenazas de muerte. Posteriormente, en noviembre de 2021, fue nuevamente víctima de extorsión, mediante exigencias económicas por cuatro millones de pesos acompañadas de amenazas contra su vida y la de su familia[106]. El 13 de marzo de 2022 fue asesinado su hermano, consejero de la Asociación hecho que actualmente es objeto de seguimiento por parte de las Naciones Unidas[107].

 

118.       Asimismo, el 19 de octubre de 2023, la Unidad de Víctimas lo incluyó en el Registro Único de Víctimas por el hecho victimizante de amenazas. Posteriormente, el 9 de julio de 2024, reportó un nuevo hecho de intimidación consistente en el ingreso de tres encapuchados a la finca de la institución educativa en la que se desempeña como rector, quienes agredieron al vigilante y ocasionaron daños a las cámaras de seguridad del lugar. Según consta en el expediente, este hecho fue puesto en conocimiento de la autoridad ancestral, aunque no fue denunciado ante la Fiscalía[108]. Adicionalmente, los días 13 y 20 de junio de 2025 aparecieron en el colegio letreros alusivos a grupos armados ilegales y se reportaron casos de reclutamiento forzado de estudiantes. Finalmente, el expediente da cuenta de cuatro noticias criminales ante la Fiscalía General de la Nación, tres de ellas por amenazas, de las cuales dos permanecen activas[109].

 

119.       En relación con el contexto territorial, la Resolución 012122 de 2024 de la UNP hizo alusión a que la Secretaría de Gobierno de Serenía informó sobre la presencia de Grupos Armados y la posible incursión de otros Grupos Armados, mientras que la ONU advirtió la presencia de otros Actores Armados en Serenía, Ventiscal y Montecristal, lo cual ha intensificado las confrontaciones armadas en la zona, las violaciones a los derechos humanos y el nivel de riesgo para estas comunidades ante la limitada presencia estatal.

 

120.       Los hechos de violencia en Serenía han sido documentados en medios de comunicación. Además, en marzo de 2024 se reportaron disparos que dejaron una víctima mortal y un atentado con explosivos contra un vehículo de la UNP; en agosto de 2024 se reportó el asesinato de un líder indígena y de 20 líderes sociales en Bruñeda; y el Consejo Regional Indígena del Bruñeda informó la ocurrencia de15 homicidios en tres semanas.

 

121.        Adicionalmente, el 14 de noviembre de 2011, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) otorgó medidas cautelares a favor de los miembros del pueblo Nasa de los resguardos de Serenía, Villaluz, Altavega y Bellamonte, debido a la situación de alto riesgo causada por el conflicto armado en el norte del departamento del Bruñeda.

 

122.       Por su parte, la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Bruñeda informó que el accionante se desempeña como rector de la institución educativa Las Rosas y advirtió que grupos armados ilegales han ingresado a escuelas para reclutar menores, mediante amenazas a los docentes y a los rectores que se oponen a dicho reclutamiento. En la misma línea, la Personería de Serenía reportó amenazas en el territorio y la Defensoría del Pueblo emitió las alertas tempranas sobre riesgos para comunidades indígenas y líderes sociales.

 

123.       La reconstrucción expuesta evidencia que la UNP disponía de información suficiente sobre el riesgo del accionante, incluida la existencia de amenazas previas y hechos de violencia contra su familia, así como del contexto de confrontación armada en el norte del Bruñeda y los riesgos específicos que enfrentan los docentes indígenas cuando se oponen al reclutamiento de niños, niñas y adolescentes. Ese conjunto de elementos exigía una actuación preventiva, oportuna y efectiva por parte de la entidad, en lugar de una respuesta formal sustentada en la idea de que el accionante se encontraba expuesto únicamente a un riesgo generalizado.

 

6.1.Primer defecto: la UNP realizó una valoración fragmentada del riesgo, omitió hechos relevantes del contexto de amenaza y atribuyó consecuencias indebidas a la falta de avances en las investigaciones penales, lo que condujo a una evaluación incompleta del caso y a la determinación injustificada del nivel de riesgo.

 

124.       La Corte ha establecido que la evaluación del nivel de riesgo debe fundarse en un examen integral e individualizado de todos los factores de amenaza que enfrenta el solicitante (subregla No. 1)[110]. Esto implica que la autoridad encargada de realizar el estudio de seguridad debe valorar de manera conjunta todos los elementos relevantes que obren en el expediente, incluidos los antecedentes de violencia, el contexto territorial y las circunstancias particulares del peticionario. La omisión injustificada de alguno de estos factores o su análisis fragmentado desconoce el debido proceso administrativo y conduce a evaluaciones incompletas del riesgo.

 

125.       En el presente caso, la Sala advierte que la valoración realizada por la UNP omitió considerar hechos relevantes que hacían parte del contexto de riesgo del accionante. En particular, del expediente se desprende que el 13 de marzo de 2022 fue asesinado su hermano, quien se desempeñaba como consejero de la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Bruñeda (la Asociación). Este hecho fue puesto en conocimiento de la entidad durante el trámite administrativo y reviste especial gravedad si se tiene en cuenta el liderazgo social ejercido por la víctima en el territorio. No obstante, ninguna de las resoluciones objeto de estudio en esta providencia incorporó este elemento dentro del análisis de riesgo.

 

126.       Esta omisión resulta particularmente relevante porque, en la respuesta al auto de pruebas proferido por esta Corporación, la UNP afirmó haber tenido en cuenta dicho antecedente durante el proceso de evaluación. Sin embargo, la Sala constata que en las resoluciones analizadas no existe referencia alguna a este evento ni a su posible incidencia en la determinación del nivel de riesgo.

 

127.       A lo anterior se suma que la entidad realizó una valoración fragmentada que condujo a una conclusión que no se desprende de los elementos que la propia Resolución 012122 de 2024 reconoce. En efecto, el acto administrativo expone diversos factores de riesgo relevantes: la presencia de grupos armados ilegales en el territorio, las denuncias por amenazas, las alertas tempranas, los hechos victimizantes, las alertas institucionales sobre la situación de seguridad en el municipio de Serenía, el riesgo que asumen los rectores, así como la existencia de medidas cautelares otorgadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a favor del pueblo Nasa en esa región. No obstante, tras describir este conjunto de circunstancias, la entidad concluyó que el solicitante no manifestó “ninguna situación específica, aunque goza de reconocimiento como rector de la institución educativa Las Rosas, en un sector con control territorial de Grupos Armados, sin orientación en afectaciones de forma directa a las comunidades indígenas”[111].

 

128.       Esta conclusión no es coherente con los elementos fácticos y contextuales referidos por la entidad. En efecto, el reconocimiento de la presencia de grupos armados en el territorio, de la situación de riesgo estructural que afecta a las comunidades indígenas y del liderazgo que ejerce el accionante como rector de una institución educativa en ese contexto, lejos de desvirtuar la existencia de amenazas, constituye precisamente un conjunto de factores que incrementan su exposición al riesgo. Sin embargo, la UNP no explicó por qué, a pesar de haber identificado estos elementos, concluyó la inexistencia de una afectación específica o amenaza concreta contra el accionante. Desde esta perspectiva, la motivación del acto administrativo presenta una ruptura lógica entre los hechos que describe y la conclusión a la que llega.

 

129.       Adicionalmente, la Corte ha establecido que el archivo o estancamiento de las investigaciones por delitos relacionados con amenazas no puede ser un factor determinante para la evaluación del riesgo. Sobre el particular, esta Corporación ha señalado que existen altos índices de impunidad en los procesos relativos a esta conducta, por lo que el “estancamiento de las investigaciones judiciales [no es] razón suficiente para desvirtuar la amenaza real sobre una persona”^[112]. Ello, en últimas, sería trasladar a la víctima las consecuencias de la ineficacia de las investigaciones.

 

130.       En esa línea, la Resolución 012122 de 2024, la UNP sostuvo que: (i) “En la Fiscalía General de la Nación registra cuatro noticias criminales (…) tres por amenazas (…) las cuales se encuentran activas, en etapa de indagación (…) sin que a la fecha se haya logrado establecer y judicializar al victimario”[113]; (ii) “Los hechos denunciados ante la Fiscalía General de la Nación se encuentran sin avances y sin identificar móviles o posibles autores”[114]; y (iii) son hechos similares a los analizados en la Resolución 04973 de 2023, los cuales ya fueron ponderados con nivel de riesgo ordinario[115].

 

131.       Posteriormente, en la Resolución 617 de 2025, la entidad mantuvo el mismo razonamiento y concluyó la inexistencia de elementos que permitieran acreditar una amenaza concreta contra el accionante. En ese sentido, afirmó que: (i) “No se cuenta con elementos que establezcan un interés claro y concreto por parte de algún presunto agente generador”; (ii) en consecuencia, el accionante se encontraría “frente a un riesgo que está en el deber jurídico de soportar por el hecho de convivir en sociedad”.

 

132.       Así, la Sala considera que el alcance que la UNP otorgó a la falta de avances en las investigaciones penales resulta irrazonable. En efecto, la entidad utilizó la ausencia de resultados investigativos y la falta de identificación de los presuntos responsables como un elemento determinante para desestimar la existencia de un riesgo extraordinario.

 

6.2. Segundo defecto: la UNP omitió realizar una valoración detallada a partir de la matriz de riesgo.

 

133.       Según la subregla No. 2[116], la UNP tiene la obligación de precisar el puntaje que asignó a cada una de las variables de la matriz de calificación y especificar el “porcentaje de riesgo ponderado” que arroje la evaluación en conjunto. En atención a dicha regla, no basta con hacer referencia a las conclusiones del informe del Grupo Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo ni a las recomendaciones de la sesión técnica del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, puesto que le corresponde a la UNP presentar todas las razones que soportan su decisión y valorar de manera técnica y específica las particularidades del caso concreto.

 

134.       En el caso bajo estudio, la Corte constató que la UNP no estableció en sus actos administrativos los porcentajes asignados a cada una de las variables de la matriz de riesgo. En efecto, en la Resolución 12122 de 2024 solo refirió, de manera general, los porcentajes en la clasificación de los tipos de riesgo, así: “[q]ue posterior a las actividades de campo, el analista encargado del desarrollo de la evaluación de riesgo, sistematizó la información analizada en el Instrumento Técnico Estándar de Valoración del Riesgo (…) en cual determina tres tipos de resultados: ordinario, extraordinario o extremo, de acuerdo con la siguiente escala: hasta 49% (Riesgo Ordinario), de 50% a 79% (Riesgo Extraordinario) y 80% a 100% (Riesgo Extremo)[117]”.

 

135.       Asimismo, la entidad en la Resolución 617 de 2025 se incorporó el mismo texto y, solo hasta ese momento, indicó que el resultado del análisis correspondía a “un nivel de riesgo ordinario, con una ponderación en la matriz del 45,00%”. Sin embargo, la Resolución 12122 de 2024 no expuso de manera clara el porcentaje de riesgo ponderado ni explicó cómo se distribuyó el puntaje entre las variables de la matriz de calificación.

 

6.3. Tercer defecto: la UNP no aplicó un enfoque diferencial al valorar el riesgo del accionante

 

136.       Como ya se dijo, el accionante es un sujeto de especial protección constitucional y, por ello, la valoración de su nivel de riesgo exigía la aplicación efectiva de un enfoque diferencial. La aplicación de este enfoque debía reflejarse de manera expresa en la motivación de la resolución, a partir del análisis conjunto de, al menos, los siguientes elementos: (i) su condición de líder indígena del pueblo Nasa; (ii) su reconocimiento como víctima del conflicto armado; (iii) su labor en campañas orientadas a prevenir el reclutamiento de niños, niñas y adolescentes por grupos armados al margen de la ley; (iv) la incautación de un chaleco para municiones a un estudiante de la institución educativa que dirige, y (v) la desarticulación de una red de microtráfico que operaba en las instalaciones del colegio. Estos factores no podían ser considerados de manera aislada ni meramente formal, pues eran relevantes para establecer si el riesgo del accionante tenía una dimensión diferenciada asociada a su condición de líder indígena, educativo y comunitario.

 

137.       De acuerdo con la subregla No. 4[118], en estos casos se activa una presunción de riesgo en favor de la persona protegida, por lo que corresponde a la entidad asumir la carga probatoria. En esa línea, la UNP solo podría desvirtuar dicha presunción mediante estudios técnicos, rigurosos e individualizados de seguridad, que valoren de manera suficiente las circunstancias particulares del solicitante y el contexto en el que ejerce su liderazgo.

 

138.       Bajo esta misma lógica, y ante cualquier duda sobre el nivel de amenaza, la UNP debe optar por la interpretación más favorable para la protección de los derechos del solicitante. Cuando se trata de personas que pertenecen a pueblos indígenas, el enfoque étnico exige valorar de manera expresa la ubicación geográfica, las necesidades particulares y la situación especial que estas comunidades han enfrentado en el contexto del conflicto armado. Por ello, no basta con mencionar la pertenencia étnica del solicitante. La entidad debe explicar cómo esa condición, junto con el territorio en el que ejerce su liderazgo y el contexto de violencia que lo rodea, incide en la valoración del riesgo y en la definición de medidas de protección idóneas, suficientes y culturalmente adecuadas.

 

139.       Sin embargo, la Corte considera que en la valoración efectuada por la UNP en las resoluciones 12122 de 2024[119] y 617 de 2025 no se incorporó de manera efectiva el enfoque diferencial étnico exigido en casos como el del accionante. Primero, las referencias sobre su pertenencia a la comunidad Nasa fueron genéricas, sin evidenciar incidencia alguna en la valoración del riesgo ni en la adopción de medidas de protección. Segundo, la entidad no analizó su rol en la protección de niños, niñas y adolescentes indígenas frente a dinámicas de reclutamiento por grupos armados. Tercero, tampoco aplicó las consecuencias propias del enfoque diferencial, en particular la presunción de riesgo, la inversión de la carga probatoria y la interpretación favorable en la determinación de las medidas de protección.

 

140.       La aplicación efectiva del enfoque diferencial también exigía que la valoración del riesgo trascendiera una lectura estrictamente individual de los hechos. Tratándose de un líder indígena, la afectación de su seguridad comprometía igualmente el ejercicio de su liderazgo comunitario, educativo y étnico, así como la protección de la comunidad que representa y acompaña. Como lo reiteró la Sentencia T-081 de 2025, la actuación de las autoridades administrativas encargadas de la protección de líderes sociales, personas defensoras de derechos humanos y comunidades indígenas debe orientarse a la materialización de finalidades constitucionales como la salvaguarda de los derechos de los pueblos indígenas, la preservación de la diversidad étnica y cultural, el derecho a la paz y la garantía efectiva de los derechos a la vida, la integridad y la seguridad personal. Por ello, la intervención estatal no puede limitarse a reaccionar cuando el riesgo ya se ha materializado, sino que debe anticiparlo, prevenirlo y adoptar medidas oportunas e idóneas para evitar su concreción.

 

141.       En consecuencia, la Corte concluye que la UNP no aplicó un enfoque diferencial en el análisis de riesgo del señor Alejandro. La entidad redujo su pertenencia étnica y su liderazgo indígena, educativo y comunitario a menciones formales, sin explicar su incidencia concreta en la valoración del riesgo ni en la decisión de negar medidas de protección. Esta omisión desconoció los estándares fijados por la jurisprudencia constitucional y contribuyó a una calificación insuficiente e injustificada del nivel de riesgo.

 

Expediente T-11.647.663

 

142.       En este caso, la Corte también considera que la actuación de la UNP desconoció los derechos fundamentales a la vida, la seguridad personal, el debido proceso administrativo y la integridad personal del accionante debido a la deficiente motivación de las resoluciones que definieron y asignaron su esquema de seguridad. En efecto, dichos actos no contienen toda la información necesaria para que el interesado comprendiera plenamente las razones que sustentaron la decisión adoptada y pudiera ejercer de manera efectiva su derecho de contradicción. Además, la argumentación expuesta por la entidad resulta insuficiente, pues no refleja un análisis riguroso sobre las circunstancias particulares del accionante ni incorpora parámetros objetivos y transparentes para justificar las medidas de protección que le fueron asignadas. Estas deficiencias se concretan en tres aspectos que la Sala pasa a explicar.

 

6.4.Primer defecto: la UNP no precisó el puntaje que asignó a cada una de las variables de la matriz de calificación ni especificó el porcentaje ponderado del riesgo.

 

143.       Aunque la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la UNP tiene “un amplio margen de discrecionalidad para llevar a cabo la evaluación del nivel del riesgo y determinar las medidas de protección que deben ser adoptadas en favor de los peticionarios”^[120], esa discrecionalidad está limitada por el deber de motivación de los actos administrativos, entre otros aspectos. Esto implica que la determinación del nivel de riesgo debe sustentarse en una valoración concreta de cada una de las variables previstas en la matriz de calificación. En consecuencia, no basta con invocar de manera general las conclusiones del Grupo Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo o a las recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas.

 

144.       En el presente caso, la Sala advierte que la UNP desconoció el deber de motivación (Subregla No. 1)[121], pues la Resolución 6688 de 2025 no contiene información sobre el porcentaje correspondiente al nivel de riesgo del accionante ni sobre la calificación obtenida en cada una de las variables evaluadas. En dicha resolución, la entidad se limitó a señalar:

 

Que en dicho escenario se analizó la situación de riesgo, considerando la información provista por el Grupo Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo, relacionada con: La condición poblacional, los factores de amenaza, riesgo y vulnerabilidad, los antecedentes personales de riesgo, el análisis de contexto, el entorno en donde realiza actividades y/o trabajo, el entorno social y comunitario y los traslados que realiza para la ejecución de sus actividades. Que el citado cuerpo colegiado en virtud de lo dispuesto en el numeral 2º. del artículo 2.4.1.2.38C. de la norma pluricitada, validó el nivel del riesgo del (de la) señor(a) DIEGO, como EXTRAORDINARIO.

 

145.       Por su parte, la Resolución 8187 de 2025 se limitó a indicar que el Cuerpo Técnico de Análisis del Riesgo determinó el “nivel del riesgo como extraordinario, con ponderación en la matriz de 53,88% en cumplimiento del artículo 8 del Decreto 1139 de 2021 que modificó el artículo 2.4.1.2.33 del Decreto 1066 de 2015”. Sin embargo, el acto administrativo no explicó la calificación asignada a cada una de las variables ni la forma en que estas incidieron en la determinación del porcentaje final.

 

146.       Esta omisión impide reconstruir el razonamiento que condujo a la entidad a adoptar la decisión y, en consecuencia, priva al accionante de la posibilidad de comprender los fundamentos del acto administrativo y de controvertirlos de manera efectiva. Asimismo, dificulta el control judicial de la decisión, pues no permite establecer de qué manera fueron valoradas las distintas variables de la matriz de riesgo ni la incidencia que tuvieron, en la determinación de las medidas de protección asignadas, los hechos victimizantes reportados, las alertas tempranas y los conceptos de riesgo emitidos por las diferentes entidades que intervinieron en el caso.

 

147.       Esta falencia no se subsana con la información allegada por la UNP durante el trámite de revisión. En efecto, a partir del material probatorio recaudado en este proceso, la Sala pudo identificar que la entidad contó con un insumo técnico en el que se asignaron valores a las variables de la matriz. Allí se registró, por ejemplo, que la amenaza recibió un valor de 11,11; el riesgo específico, un valor de 22,22; y la vulnerabilidad, un valor de 20,55. Sin embargo, esa información no fue incorporada ni desarrollada en las resoluciones cuestionadas. Por consiguiente, el problema constitucional no radica exclusivamente en la inexistencia absoluta de un análisis técnico, sino en que sus resultados y fundamentos no fueron trasladados de manera completa, clara y suficiente al acto administrativo que definió el nivel de riesgo y las medidas de protección del accionante.

 

148.       En este contexto, la Corte considera que el solicitante no estaba obligado a esperar al trámite constitucional para conocer los elementos técnicos que sustentaron dicha calificación. En consecuencia, las Resoluciones 6688 y 8187 de 2025 no satisfacen el estándar constitucional de motivación exigible en este tipo de decisiones.

 

6.5. Segundo defecto: la UNP no adoptó medidas de protección adecuadas a la situación de riesgo ni a las condiciones particulares del protegido para prevenir la materialización de los riesgos o mitigar sus posibles efectos.

 

149.       Como se explicó en las consideraciones generales, sobre el Estado recae el deber de brindar medidas oportunas, precisas, constantes, eficaces y extremadamente diligentes para la protección de la vida y la integridad de las personas, en especial, de los defensores y defensoras de derechos humanos[122]. Con base en lo anterior, la decisión de la UNP sobre las medidas de protección que deben asignarse debe sustentarse en criterios técnicos y en una valoración específica de las circunstancias del caso, y no en consideraciones generales o abstractas sobre el nivel de riesgo.

 

150.       En esa misma línea, la Corte Constitucional,  en la Sentencia SU 546 de 2023, con fundamento en los estándares desarrollados por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, explicó que, para determinar si las medidas de protección satisfacen los parámetros constitucionales e interamericanos aplicables, deben tenerse en cuenta los siguientes elementos: (i) la congruencia de las medidas con las funciones que desempeña la persona protegida; (ii) la evaluación permanente del nivel de riesgo para adoptar y monitorear las medidas correspondientes; y (iii) la modificación de las medidas adoptadas en función de la intensidad de riesgo y las condiciones contextuales e individuales de la persona defensora.

 

151.       En este contexto, la Corte considera que el incumplimiento de la UNP se concreta, principalmente, en este último requisito. En efecto, de acuerdo con la Resolución 6688 de 2025, el accionante fue sometido a una evaluación de riesgo en 2024, a partir de la cual se definió el siguiente esquema de protección:

 

Es importante mencionar que, el señor [accionante] fue objeto de evaluación de nivel del riesgo en el año 2024, bajo la condición de Dirigentes, representantes o miembros de grupos étnicos - Miembro de Comunidad Indígena y el resultado del estudio de nivel de riesgo fue presentado ante el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, escenario en el cual se ponderó su nivel de riesgo como EXTRAORDINARIO, por lo que se recomendó: “Ajustar las medidas de protección de la siguiente manera: Implementar una (1) persona de protección con enfoque diferencial y/o de confianza. Ratificar un (1) chaleco blindado y un (1) medio de comunicación.”, recomendación que fue adoptada por el Director de la Unidad Nacional de Protección (UNP), mediante el acto administrativo No.7713 del día ocho (8) de agosto del 2024.

 

152.       Sin embargo, con posterioridad a esa valoración se acreditaron nuevos hechos relevantes, entre ellos, amenazas directas mediante llamadas y mensajes, la presencia de terceros en su lugar de residencia y actos de intimidación dirigidos contra su entorno familiar, los cuales evidenciaban una intensificación de las condiciones de riesgo. Pese a ello, la entidad mantuvo, en esencia, las mismas medidas previamente asignadas, sin explicar por qué tales circunstancias no incidían en la necesidad de ajustar, fortalecer o complementar el esquema de protección.

 

153.       De igual forma, el solicitante explicó que las amenazas estaban relacionadas con su labor como concejal, pues lo señalaban como un obstáculo para los propósitos de grupos armados ilegales con presencia en el territorio. Asimismo, indicó que otros integrantes de la corporación pública a la que pertenece habrían sido asesinados por los mismos actores que desplegaron amenazas en su contra y que algunos de esos hechos ocurrieron pese a la existencia de esquemas de protección.

 

154.       En ese contexto, la aparición de nuevas amenazas y el incremento de la exposición al riesgo del accionante, derivado de su condición de concejal y de la necesidad de desplazarse dentro y fuera del municipio, incluso mediante transporte público, exigían una valoración actualizada de su situación y una justificación específica sobre la suficiencia de las medidas de protección vigentes. Sin embargo, la UNP mantuvo el mismo esquema sin explicar por qué las nuevas circunstancias reportadas no ameritaban su modificación. En consecuencia, la entidad desconoció su deber de adecuar las medidas de protección a la evolución del riesgo, en contravía de los parámetros fijados por la jurisprudencia constitucional y los estándares interamericanos aplicables.

 

6.6.Tercer defecto: la UNP desconoció el enfoque diferencial al omitir la aplicación de la presunción de riesgo y no desvirtuarla mediante un análisis técnico, específico y suficiente.

 

155.       La jurisprudencia constitucional, en sentencia como la T-469 de 2020 y la SU-546 de 2023, ha resaltado que las personas en especial condición de vulnerabilidad, como los líderes sociales, no siempre cuentan con medios para aportar pruebas adicionales sobre las amenazas que enfrentan más allá de su propio relato (Subregla No. 4)[123]. Por esta razón, la Corte ha considerado desproporcionado trasladarles la carga de acreditar el riesgo alegado y ha reiterado que corresponde a la UNP confirmarlo o desvirtuarlo mediante un análisis técnico adecuado.

 

156.       En el caso bajo estudio, la UNP valoró, en la Resolución 8187 de 2025, las pruebas aportadas por el accionante con ocasión del recurso de reposición. Sin embargo, aunque reconoció que “el recurso sí incorpora y menciona pruebas que buscan sustentar la condición de riesgo extraordinario y la necesidad de reforzar las medidas de protección, tanto a través de documentos anexos como de hechos relevantes sustentados en actuaciones previas ante organismos nacionales e internacionales”, desestimó dichos elementos para mantener el esquema de protección vigente. En particular sostuvo que:

 

(i)                 “El recurrente aporta el WhatsApp del día 24 de julio de 2025 mediante el cual recibe amenazas por parte del grupo armado ilegal. Es válido decir que, el registro de llamadas telefónicas y mensajes de texto en el que presuntamente se materializan amenazas carece de autenticidad y trazabilidad probatoria, pues no ha sido sometido a un peritaje técnico por parte de la Fiscalía General de la Nación o una autoridad competente que certifique su origen, contenido y relación causal con el recurrente” (Negrilla propia).

(ii)              “En este caso, al no existir un dictamen pericial que determine la autenticidad del registro ni su impacto en la seguridad del recurrente, no puede considerarse como prueba suficiente para acreditar un nivel de riesgo superior al ordinario.”

 

157.       Las exigencias formuladas por la UNP resultan incompatibles con la subregla relativa a la inversión de la carga de la prueba. En efecto, la entidad no solo omitió asumir la responsabilidad de verificar y contrastar la información aportada por el accionante, sino que trasladó sobre este la obligación de allegar un dictamen pericial para acreditar las amenazas denunciadas, lo que constituye una exigencia desproporcionada. Este estándar desconoce que, en contextos de riesgo como el presente, especialmente cuando se trata de líderes sociales y miembros de comunidades indígenas amparadas por alertas tempranas y medidas cautelares de la CIDH, corresponde a la UNP desplegar las actuaciones técnicas necesarias para confirmar o desvirtuar el riesgo alegado, sin exigir al solicitante pruebas de difícil o imposible obtención.

 

158.       Adicionalmente, la Corte ha considerado que el archivo o estancamiento de las investigaciones por el delito de amenazas no puede constituir un factor determinante para la evaluación del riesgo (subregla No. 1)[124]. No obstante, en la Resolución 8187 de 2025, la UNP restó valor a la denuncia penal presentada por el accionante al afirmar que “dicho documento por sí solo no acredita un nivel de riesgo extraordinario o extremo”, y que las denuncias corresponden a manifestaciones iniciales que deben valorarse de conformidad con el estándar probatorio y al principio de presunción de inocencia. Asimismo, en el mismo acto administrativo, la entidad sostuvo que:

 

“no basta con la simple existencia de una denuncia para afirmar la presencia de una amenaza actual, inminente y concreta contra la vida o la integridad del denunciante. Aún más, no se aporta evidencia adicional sobre la apertura de una indagación formal, medidas adoptadas por parte del ente acusador, avance de las investigaciones o existencia de actos urgentes”.

 

159.       Esta valoración desconoce el estándar constitucional aplicable. En efecto, la UNP supeditó la acreditación del riesgo a la existencia de avances en la investigación penal, trasladando nuevamente al accionante las consecuencias de la ineficacia o la etapa incipiente de las actuaciones de la Fiscalía. Con ello, la entidad desconoció que, en contextos de amenazas contra líderes sociales, las denuncias constituyen un elemento relevante que debe ser apreciado de manera integral junto con los demás factores de riesgo, sin ser desestimadas por su carácter preliminar.

 

160.       Finalmente, la Sala concluye que la UNP no aplicó materialmente el enfoque diferencial exigido en este caso. Aunque en la Resolución 6688 de 2025 la entidad afirmó haber tenido en cuenta el factor diferencial étnico del accionante, que ocupa el cargo de concejal del municipio de Bellavera-Puertoluna, así como “las actividades que realiza, la visibilidad que tiene frente a la comunidad de la que hace parte, su entorno social, sus desplazamientos, su lugar de arraigo y el contexto de la zona de residencia”, no explicó de qué manera tales circunstancias incidieron en la valoración del riesgo ni en la definición de las medidas de protección adoptadas.

 

161.       Esta omisión resulta incompatible con el alcance constitucional del enfoque diferencial en estos casos. No basta con identificar que una persona pertenece a una comunidad indígena o ejerce labores de liderazgo social; es necesario incorporar esas condiciones en la valoración del riesgo y en la adopción de medidas de protección acordes con las cargas históricas, estructurales y contextuales que la persona enfrenta. En consecuencia, la mera referencia a dichas circunstancias, sin que estas produzcan efectos concretos en el análisis técnico o en el esquema de protección asignado, vacía de contenido el enfoque diferencial y desconoce el deber reforzado de protección que recae sobre el Estado frente a sujetos y comunidades especialmente vulnerables.

 

7.   Conclusión y órdenes para la protección de los derechos fundamentales vulnerados

 

Expediente T- 11.634.048

 

162.       De conformidad con lo expuesto, la Corte revocará la sentencia proferida por la autoridad judicial de segunda instancia en la que se negó el amparo solicitado. En su lugar, se ampararán los derechos al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal del señor Alejandro. En consecuencia, la Sala dejará sin efectos las resoluciones 012122 de 2024 y la 617 de 2025, mediante las cuales la UNP calificó el nivel de riesgo del accionante como ordinario y negó la asignación de medidas de protección a su favor.  Asimismo, ordenará a dicha entidad que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, realice una nueva evaluación del riesgo, con observancia de los parámetros constitucionales desarrollados en esta providencia.

 

163.       De cualquier forma, la Corte ordenará que la nueva valoración que se realice en cumplimiento de esta sentencia tenga en cuenta los requisitos previstos en el Decreto 1066 de 2015 y de las subreglas reiteradas en la Tabla 2 de esta providencia. En especial, las relativas al deber de motivación en los procedimientos adelantados por la UNP, con especial atención a la aplicación efectiva del enfoque diferencial étnico. Por consiguiente, la UNP deberá (i) realizar una valoración integral, individualizada, suficiente y congruente de todas las variables que integran la matriz de calificación del riesgo; (ii) precisar en la misma resolución el puntaje asignado a cada una de esas variables, así como el porcentaje de riesgo ponderado resultante de la evaluación; y (iii) justificar de manera clara, completa y expresa la idoneidad, suficiencia y eficacia de las medidas de protección y del esquema de seguridad que disponga.

 

164.       Finalmente, la Sala ordenará la desvinculación de las entidades respecto de las cuales se constató la falta de legitimación en la causa por pasiva. Asimismo, instará  a la Fiscalía General de la Nación para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, adopte las medidas necesarias para impulsar las investigaciones correspondientes, en atención al número de denuncias presentadas por el señor Alejandro por el presunto delito de amenazas y a la ausencia de avances significativos en las investigaciones adelantadas hasta la fecha[125].

 

Expediente T-11.647.663

 

165.       De conformidad con lo expuesto, la Corte revocará la sentencia adoptada por la autoridad judicial de segunda instancia que declaró improcedente el amparo solicitado. En su lugar, se ampararán los derechos al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal del señor Diego. En consecuencia, esta Corporación dejará sin efectos las Resoluciones 6688 y 8187 de 2025 y le ordenará a la UNP que, en el término máximo de diez (10) días contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia realice una nueva valoración del riesgo. No obstante, con el fin de evitar que el accionante quede desprotegido mientras se realiza esta nueva valoración, la entidad deberá mantener de manera provisional las medidas de protección que actualmente tiene asignadas.

 

166.       Como se indicó, mediante la Resolución 6688 de 2025 la UNP calificó el nivel de riesgo del accionante como extraordinario y, con fundamento en dicha valoración, dispuso la implementación de un esquema de seguridad compuesto por una persona de protección con enfoque diferencial y/o de confianza, un chaleco blindado y un medio de comunicación [126], medidas con las que cuenta actualmente el accionante. En ese contexto, se debe precisar que la controversia no versa sobre el restablecimiento de un esquema previamente reducido o retirado, sino sobre la suficiencia e idoneidad de las medidas vigentes frente al nivel de riesgo reconocido, la condición de servidor público del accionante y los hechos sobrevinientes acreditados en el expediente.

 

167.       En línea con lo anterior, le corresponde a la UNP realizar una nueva evaluación integral, actualizada y debidamente motivada del riesgo, así como de la idoneidad y suficiencia de las medidas de protección actualmente asignadas. Por esta razón, la Corte ordenará que la valoración que se adelante en cumplimiento de esta sentencia observe los requisitos previstos en el Decreto 1066 de 2015 y las subreglas reiteradas en la Tabla 2. Subreglas derivadas del deber de motivación en el procedimiento ante la UNP de esta providencia, relativas al deber de motivación en los procedimientos ante la UNP, con especial énfasis en la aplicación efectiva del enfoque étnico.

 

168.       Por otro lado, aunque la protección de los derechos invocados en esta oportunidad impone la destinación de recursos públicos, las limitaciones presupuestales no pueden invocarse como justificación para desconocerlos o diferir su garantía. En consecuencia, corresponde a la Alcaldía de Bellavera y al Concejo Municipal de Bellavera adelantar, en el marco de sus competencias y de las responsabilidades que les asigna el ordenamiento jurídico, todas las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015. Para tal efecto, deberán articular esfuerzos con la Unidad Nacional de Protección y realizar, a partir de la siguiente vigencia fiscal y en adelante, las gestiones requeridas para la celebración del correspondiente convenio interadministrativo de cooperación.     

 

169.       En todo caso, mientras la Alcaldía de Bellavera y el Concejo Municipal de Bellavera adelantan dichas gestiones, y con el fin de garantizar la continuidad de la protección de los derechos a la vida y a la seguridad personal del accionante y su núcleo familiar, la UNP deberá suministrar la totalidad de las medidas que integran el esquema de protección actualmente vigente.

 

170.       En este punto, la Corte debe precisar que la continuidad del esquema de protección no queda supeditada a la capacidad presupuestal de la Alcaldía ni del Concejo Municipal de Bellavera. En consecuencia, si una vez agotadas las actuaciones administrativas y financieras correspondientes dichas entidades acreditan que no cuentan con los recursos necesarios para asumir total o parcialmente los costos del esquema, la UNP deberá continuar garantizando las medidas de protección que resulten procedentes, en los términos del parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015. En ningún caso la falta de disponibilidad presupuestal de las entidades territoriales podrá dar lugar a la suspensión, reducción o retiro de las medidas de protección mientras subsistan las condiciones de riesgo que justifican su adopción.

 

171.       Finalmente, la Sala ordenará la desvinculación de las entidades respecto de las cuales se constató la falta de legitimación en la causa por pasiva. Asimismo, instará a la Fiscalía General de la Nación para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, adopte las medidas necesarias para impulsar las investigaciones correspondientes, en atención a las denuncias presentadas por el señor Diego por el presunto delito de amenazas y a la ausencia de avances significativos en las actuaciones investigaciones adelantadas hasta la fecha[127].  

 

III. Decisión

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. En el expediente T-11.634.048 REVOCAR el fallo de tutela de segunda instancia proferido el 18 de septiembre de 2025 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Serenía, que revocó la sentencia de primera instancia para negar el amparo solicitado. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal del señor Alejandro, por las razones expuestas y con el alcance definido en esta sentencia.

 

SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS las resoluciones 12122 del 21 de noviembre de 2024 y 617 del 24 de enero de 2025 proferidas por la Unidad Nacional de Protección dentro del trámite de evaluación del riesgo del señor Alejandro.

 

TERCERO. ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, en un término de diez (10) días contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, realice una nueva valoración del riesgo a Alejandro, con observancia de los parámetros constitucionales desarrollados en esta providencia.

 

CUARTO. INSTAR a la Fiscalía General de la Nación acerca de su deber de adoptar las medidas necesarias para impulsar las investigaciones que correspondan teniendo en cuenta las condiciones específicas de Alejandro.

 

QUINTO. DESVINCULAR del presente trámite a la Defensoría del Pueblo y a la Unidad para las Víctimas por falta de legitimación en la causa por pasiva.

 

SEXTO. En el expediente T-11.647.663 REVOCAR el fallo de tutela de segunda instancia proferido el 24 de septiembre de 2025 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mirasierra Sala Civil Familia de decisión que declaró la improcedencia del amparo. En consecuencia, CONCEDER los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la vida, a la integridad personal y a la seguridad personal del señor Diego, por las razones expuestas y con el alcance definido en esta sentencia.

 

SÉPTIMO. DEJAR SIN EFECTOS las Resoluciones 6688 del 7 de julio de 2025 y 8187 del 3 de septiembre de 2025 proferidas por la Unidad Nacional de Protección dentro del trámite de evaluación del riesgo del señor Diego.

 

OCTAVO. ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, en un término de diez (10) días contados a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, realice una nueva valoración del riesgo a Diego, con observancia de los parámetros constitucionales desarrollados en esta providencia.

 

NOVENO. ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, mientras profiere la nueva decisión administrativa y adopta las medidas que correspondan, mantenga de manera provisional el esquema de protección reconocido en la Resolución 6688 del 7 de julio de 2025  actualmente asignado a Diego.

 

DÉCIMO. ORDENAR al Municipio de Bellavera y al Concejo Municipal que, para la siguiente vigencia fiscal y en adelante, establezcan y ejecuten todas las actuaciones administrativas y financieras que se requieran para dar cumplimiento a lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015. 

 

UNDÉCIMO. INSTAR a la Fiscalía General de la Nación acerca de su deber de adoptar las medidas necesarias para impulsar las investigaciones que correspondan teniendo en cuenta las condiciones específicas de Diego. 

 

DUODÉCIMO. DESVINCULAR del presente trámite a la Personería Municipal de Bellavera, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y el Resguardo por falta de legitimación en la causa por pasiva.

 

DECIMOTERCERO. LÍBRESE por la Secretaría General de la Corte Constitucional la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General