REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

 

Sala Sexta de Revisión

 

SENTENCIA T-246 DE 2026

 

Referencia: Expediente T-10.756.162

 

Asunto: Acción de tutela interpuesta por la Procuraduría General de la Nación en contra de la Sección Segunda del Consejo de Estado

 

Tema: Facultades disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación frente a servidores públicos elegidos por voto popular

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

Bogotá, D. C., doce (12) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

 

La Sala Sexta de Revisión, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente de las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, y 33 y siguientes del Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente

 

SENTENCIA

 

en el proceso de revisión de las sentencias proferidas el 8 de agosto de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, y el 31 de octubre de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en segunda instancia, dentro de la acción de tutela interpuesta por la Procuraduría General de la Nación contra la Sección Segunda de la misma Corporación.[1]

 

 

Síntesis de la decisión

 

La Sala Sexta de Revisión examinó la acción de tutela formulada por la Procuraduría General de la Nación (en adelante, la PGN) contra diez providencias proferidas por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante las cuales se anularon decisiones disciplinarias sancionatorias impuestas a José Rubiel Páez, Javier Osorio Cortés, Sandra Jaramillo González, Yamid Sterling Sánchez, Óscar Fernando Cerón Ortega, Rodolfo Hernández Suárez, Juan Alberto Ramos Coronell, Marco Sergio Rodríguez Merchán, Carlos Barbosa Malaver y Sonia Serrano Prada. La entidad accionante sostuvo que dichas providencias vulneraron su derecho fundamental al debido proceso, pues se fundamentaron en la incompatibilidad entre las normas internas y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, CADH), así como en el desconocimiento de la competencia constitucional y legal de la PGN para ejercer potestad disciplinaria sobre servidores públicos de elección popular.

 

La accionante sostuvo que las providencias cuestionadas incurrieron en violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y defecto sustantivo, al negar la competencia de la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular. Indicó que el Consejo de Estado otorgó prevalencia a la CADH y al precedente interamericano, inaplicó normas constitucionales vigentes y desconoció la jurisprudencia constitucional que reconocía dicha competencia y que había precisado, en la Sentencia C-030 de 2023, que la reserva judicial opera únicamente hacia futuro y respecto de servidores de elección popular en ejercicio de sus funciones. Asimismo, afirmó que las decisiones disciplinarias anuladas se profirieron bajo el marco normativo y jurisprudencial vigente para la época y que el Consejo de Estado aplicó de manera aislada el artículo 23.2 de la CADH, sin armonizarlo con la Constitución, la ley y el precedente constitucional.

 

En sede de primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela, con base en la supuesta falta de relevancia constitucional del asunto. Sin embargo, en segunda instancia, la Sección Quinta de la misma corporación concedió el amparo solicitado, dejó sin efectos las sentencias impugnadas y ordenó a las subsecciones accionadas proferir las sentencias de reemplazo.

 

Al analizar la procedencia de la acción, la Corte concluyó que se cumplían los requisitos generales exigidos para la tutela contra providencias judiciales, incluidos los presupuestos de legitimación, inmediatez, subsidiariedad e identificación razonable de los hechos y derechos presuntamente vulnerados. En particular, consideró acreditada la relevancia constitucional del asunto, al involucrar la articulación entre la Constitución, el bloque de constitucionalidad y el alcance de las competencias disciplinarias de la PGN, en un contexto reiterado de control de convencionalidad ejercido por el Consejo de Estado.

 

En cuanto al fondo, la Sala Sexta de Revisión analizó los cargos por violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y defecto sustantivo. Para ello, efectuó un desarrollo sistemático de su jurisprudencia sobre la competencia constitucional de la PGN para ejercer vigilancia superior y potestad disciplinaria respecto de servidores públicos, incluidos los de elección popular, con especial referencia a las Sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014, SU-355 de 2015, C-086 de 2019, C-146 de 2021 y C-030 de 2023.

La Corte reiteró que, para la época de las sanciones disciplinarias cuestionadas, la jurisprudencia constitucional reconocía la competencia de la PGN para imponer sanciones de destitución e inhabilidad a funcionarios de elección popular, y que tales disposiciones habían sido declaradas exequibles con efectos erga omnes. En ese sentido, concluyó que el Consejo de Estado desconoció dicho precedente y aplicó de manera retroactiva estándares derivados del caso Petro Urrego vs. Colombia, sin atender los límites temporales ni la armonización constitucional efectuada posteriormente por esta Corporación en la Sentencia C-030 de 2023.

 

De igual manera, destacó que la CADH integra el bloque de constitucionalidad, pero no ostenta jerarquía supraconstitucional, y que el control de convencionalidad debe ejercerse de manera armónica con la Constitución Política y con el precedente constitucional vinculante.

 

En consecuencia, concluyó que las providencias cuestionadas desconocieron el marco constitucional y jurisprudencial vigente para la época en que fueron expedidos los actos disciplinarios, al negar una competencia expresamente reconocida por la Constitución, la ley y el precedente constitucional vinculante. En tal virtud, determinó que aquellas incurrieron en violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y defecto sustantivo, al apartarse de las normas y reglas jurisprudenciales aplicables al momento en que fueron adoptadas las decisiones disciplinarias.

 

En definitiva, la Sala Sexta de Revisión confirmó la sentencia de tutela de segunda instancia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, al considerar que dicha autoridad judicial aplicó adecuadamente la jurisprudencia constitucional vigente y otorgó relevancia constitucional a un debate relacionado con el alcance de las competencias disciplinarias de la PGN y la articulación entre la Constitución y la CADH. Por ende, mantuvo incólumes las órdenes allí impartidas y las actuaciones adelantadas en su cumplimiento. En particular, conservan plena validez las sentencias de reemplazo proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en ejecución de lo dispuesto por la Sección Quinta.

 

Por último, la Corte instó a las autoridades judiciales que conocen de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se controviertan sanciones disciplinarias de destitución, suspensión o inhabilidad impuestas por la PGN, a adoptar medidas orientadas a garantizar el acceso oportuno a la administración de justicia y a observar el precedente constitucional aplicable. Además, reiteró el exhorto dirigido al Congreso de la República, formulado en la Sentencia C-030 de 2023, para que adopte, con carácter prioritario, un estatuto de los servidores públicos de elección popular que incluya un régimen disciplinario especial, y ordenó librar las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

 

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos que dieron origen a la acción de tutela de la referencia. La PGN profirió sanciones disciplinarias respecto de los siguientes servidores públicos de elección popular, quienes no se encontraban en ejercicio del cargo para el cual fueron elegidos: José Rubiel Páez, Javier Osorio Cortés, Sandra Jaramillo González, Yamid Sterling Sánchez, Óscar Fernando Cerón Ortega, Rodolfo Hernández Suárez, Juan Alberto Ramos Coronell, Marco Sergio Rodríguez Merchán, Carlos Barbosa Malaver y Sonia Serrano Prada.

 

2.                 A continuación, se relacionan los cargos y periodos para los cuales fueron elegidos dichos servidores públicos, así como las autoridades, fechas y sanciones correspondientes dentro de cada proceso disciplinario[2]:

 

 

 

3.                 Las personas sancionadas formularon el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la anulación de los actos administrativos respectivos. En los correspondientes procesos judiciales se dictaron las siguientes sentencias judiciales:

 

 

4.                 Las Subsecciones A y B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo dictaron sentencias de única o segunda instancia en las que anularon los actos administrativos sancionatorios. En consecuencia, ordenaron a la División de Registro y Control de la PGN efectuar la desanotación de las sanciones en el Sistema de Información de Registro. El resumen de las demandas y de las decisiones se encuentra en el anexo de esta providencia.

 

5.                 El escrito de tutela. El 12 de junio de 2024, el Jefe de la Oficina Jurídica de la PGN interpuso acción de tutela contra la Sección Segunda del Consejo de Estado, en su condición de entidad accionada dentro de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho previamente referidos, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. A su juicio, las providencias cuestionadas desconocieron (i) la Constitución Política, (ii) el precedente de la Corte Constitucional sobre la competencia de la PGN para ejercer control disciplinario respecto de servidores públicos de elección popular; y, (iii) el carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa.

 

6.                 La accionante afirmó que las providencias cuestionadas incurrieron en violación directa de la Constitución, al desconocer las disposiciones superiores que atribuyen a la PGN la competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular. Señaló que el Consejo de Estado dio prevalencia a la CADH y a la jurisprudencia interamericana, inaplicó normas constitucionales vigentes y desconoció que la reserva judicial fijada en la Sentencia C-030 de 2023 produce efectos hacia futuro, por lo que no podía exigirse respecto de sanciones disciplinarias impuestas con anterioridad a la reforma introducida por la Ley 2094 de 2021.

 

7.                 Sostuvo que las sentencias censuradas desconocieron el precedente constitucional y del Consejo de Estado sobre la competencia disciplinaria de la PGN respecto de servidores públicos de elección popular. Indicó que la Corte Constitucional ha reiterado que la CADH no tiene carácter supraconstitucional y que su aplicación exige una interpretación armónica con la Carta Política.

 

8.                 Agregó que existía una línea jurisprudencial uniforme, contenida, entre otras, en las Sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014, SU-355 de 2015, C-101 de 2018, C-086 de 2019, C-111 de 2019, C-325 de 2021 y C-030 de 2023, que reconocía la facultad de la PGN para imponer sanciones de suspensión, destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos por voto popular. Por consiguiente, puntualizó que las decisiones cuestionadas aplicaron de forma incorrecta el estándar interamericano derivado del caso Petro Urrego vs. Colombia.

 

9.                 Alegó la configuración de un defecto sustantivo, al considerar que las sentencias acusadas desconocieron la competencia constitucional de la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular, prevista en el artículo 277.6 de la Constitución y reiterada por la jurisprudencia constitucional. Explica que las decisiones disciplinarias anuladas se profirieron bajo la vigencia de la Ley 734 de 2002 y conforme al marco normativo y jurisprudencial vigente para la época, anterior a la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia y a las reformas introducidas por las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021. Añadió que el Consejo de Estado aplicó de forma aislada el artículo 23.2 de la CADH y el precedente interamericano, sin armonizarlos con las normas constitucionales y legales internas ni con el precedente de la Corte Constitucional.

 

10.            Con fundamento en lo anterior, la PGN solicitó dejar sin efectos las sentencias proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado y que, en su lugar, se dicten providencias de reemplazo que analicen la competencia de la entidad conforme a la Constitución y al precedente de la Corte Constitucional sobre el control disciplinario de servidores públicos de elección popular que no se encontraban en ejercicio del cargo al momento de la sanción. De igual modo, pidió la suspensión provisional de los efectos de las providencias cuestionadas, al estimar que estas desconocen la supremacía constitucional y propician la inaplicación de normas constitucionales relativas a la competencia disciplinaria de la PGN.

 

 

Trámite procesal

 

11.            La admisión de la tutela. Mediante auto del 24 de junio de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Milton Chaves García, admitió la acción de tutela promovida por la PGN contra la Sección Segunda de esa corporación. En la misma providencia, negó la medida provisional solicitada, al considerar que no se acreditaban los requisitos de necesidad y urgencia previstos en el artículo 7 del Decreto Ley 2591 de 1991, dado que la suspensión pretendida coincidía materialmente con el objeto principal de la acción y, por tanto, su análisis debía reservarse para la sentencia de fondo.

 

12.            Asimismo, ordenó vincular al trámite constitucional, en calidad de terceros con interés, a los señores José Rubiel Páez, Javier Osorio Cortés, Sandra Jaramillo González, Yamid Sterling Sánchez, Óscar Fernando Cerón Ortega, Rodolfo Hernández Suárez, Juan Alberto Ramos Coronell, Marco Sergio Rodríguez Merchán, Carlos Barbosa Malaver, Sonia Serrano Prada y Rodolfo García Martínez, y a los tribunales administrativos de Boyacá, Cundinamarca, Huila, Santander, Valle del Cauca y Nariño, así como notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

 

13.            Respuesta de la autoridad judicial accionada y de los vinculados. Dentro del término concedido, el Presidente de la Sección Segunda del Consejo de Estado, un consejero encargado del despacho ponente de una de las decisiones acusadas y algunos de los terceros vinculados al presente trámite presentaron escritos de respuesta frente a la acción de tutela.

 

14.            Presidencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado. El Presidente de la Sección Segunda del Consejo de Estado explicó que la Constitución y la Ley 734 de 2002 reconocían a la PGN la facultad de investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos, incluidos los de elección popular. Sin embargo, precisó que dichas competencias debían interpretarse de manera armónica con el artículo 23 de la CADH y con la jurisprudencia de la Corte IDH, especialmente con la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia, según la cual la restricción de derechos políticos solo puede ser impuesta por un juez competente en el marco de un proceso penal.

 

15.            Señaló que la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de octubre de 2023, adoptó una postura jurisprudencial unificada según la cual, aunque la Constitución y la ley atribuyen facultades disciplinarias a la PGN, las sanciones que impliquen restricción de derechos políticos de funcionarios elegidos popularmente deben someterse al control de convencionalidad y ajustarse a los estándares fijados por la Corte IDH.

 

16.            Adujo que las providencias censuradas no desconocieron la Constitución ni el precedente aplicable, sino que desarrollaron una interpretación armónica entre el ordenamiento interno y los compromisos internacionales del Estado colombiano. Agregó que tampoco se vulneró el principio de justicia rogada, dado que el juez contencioso administrativo, en ejercicio del control integral de legalidad, debe aplicar el derecho viviente y verificar la conformidad de los actos sancionatorios con las garantías convencionales y constitucionales.

 

17.            Por último, afirmó que las decisiones adoptadas por la Sección Segunda con posterioridad a la sentencia de unificación de octubre de 2023 constituyen una aplicación coherente y uniforme del precedente vigente, orientada a garantizar la seguridad jurídica y la protección de los derechos políticos de los servidores públicos elegidos por voto popular. En consecuencia, solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela.

 

18.            El Consejero encargado del despacho ponente de una de las decisiones acusadas. El Consejero Juan Enrique Bedoya Escobar, en calidad de consejero de Estado encargado del despacho ponente de la Subsección B de la Sección Segunda que profirió la providencia cuestionada dentro del expediente 76001-23-33-000-2014-00891-01 (2447-2022), rindió el informe solicitado dentro del presente trámite de tutela.

 

19.            Explicó que el asunto objeto de controversia se originó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Javier Osorio Cortés, en su condición de alcalde del Municipio de Dagua (Valle del Cauca) para el período 2008-2011, contra los actos administrativos mediante los cuales la PGN le impuso sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general por diez años, por irregularidades contractuales cometidas en el marco de una declaratoria de urgencia manifiesta.

 

20.            Precisó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 30 de abril de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la PGN carecía de competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular. Señaló que dicha decisión se sustentó en los precedentes del Consejo de Estado sobre revisión integral de actos sancionatorios, así como en el principio de convencionalidad derivado de la CADH y de la jurisprudencia interamericana, por lo que concluyó que se encontraba desvirtuada la presunción de legalidad de los actos sancionatorios expedidos contra el actor.

 

21.            Manifestó que esa decisión fue confirmada por la Subsección B mediante sentencia del 30 de noviembre de 2023. Indicó que, en dicha oportunidad, la Sala sostuvo, entre otros aspectos, que: (i) el juez de legalidad debe decidir conforme al derecho viviente y al contexto jurídico vigente; (ii) la jurisprudencia de la Corte IDH constituye un referente obligatorio en materia de interpretación de normas convencionales relacionadas con la protección de derechos humanos; (iii) el control de convencionalidad efectuado en el caso Petro Urrego vs. Colombia resultaba vinculante para los jueces colombianos respecto de las disposiciones del Código Disciplinario Único que facultaban a la PGN para destituir e inhabilitar funcionarios elegidos democráticamente; (iv) aunque las normas constitucionales no eran incompatibles con la CADH, sí lo eran las disposiciones legales disciplinarias aplicadas al caso; (v) el precedente interamericano debía aplicarse en virtud del principio de igualdad, dado que el marco normativo utilizado para sancionar al actor era el mismo examinado en el caso Petro Urrego; y (vi) la PGN, en tanto autoridad administrativa y no judicial, no podía imponer sanciones de destitución e inhabilidad a servidores públicos de elección popular.

 

22.            Con sustento en tales razones, solicitó negar el amparo solicitado por la PGN, al estimar que no se configuró vulneración alguna de sus derechos fundamentales.

 

23.            El Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El Magistrado Israel Soler Pedroza, integrante de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rindió informe dentro del trámite de tutela de la referencia. Explicó que el señor Carlos Barbosa Malaver promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la PGN, con el fin de obtener la nulidad de los fallos disciplinarios mediante los cuales fue destituido e inhabilitado por doce años, en su condición de alcalde del municipio de Anapoima (Cundinamarca) para el período 2008-2011.

 

24.            Advirtió que dicho proceso fue conocido en primera instancia por esa Subsección, la cual, mediante sentencia del 9 de marzo de 2017, negó las pretensiones de la demanda. Señaló que la decisión fue apelada y posteriormente revocada por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de abril de 2024, providencia en la que se accedió parcialmente a las pretensiones, con fundamento en la aplicación de la excepción de convencionalidad.

 

25.            Por último, pidió negar el amparo, sobre la base de considerar que no existe fundamento para atribuirle vulneración alguna a la autoridad judicial accionada, por cuanto la decisión proferida por el Tribunal negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, postura que, a su juicio, coincide con lo pretendido por la entidad accionante en sede de tutela.

 

26.            El Tribunal Administrativo de Nariño. El Magistrado, Édgar Guillermo Cabrera Ramos, del Tribunal Administrativo de Nariño, rindió informe dentro del trámite de tutela de la referencia, en calidad de ponente de una de las decisiones cuestionadas por la PGN.

 

27.            Señaló que el Tribunal Administrativo de Nariño, en primera instancia, conoció el proceso promovido por Óscar Fernando Cerón Ortega bajo el radicado 52001233300020180046100 y, mediante sentencia del 20 de mayo de 2021, negó las pretensiones de la demanda, decisión que resultó favorable a la PGN. Precisó que mediante providencia del 8 de febrero de 2024, la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez, revocó la decisión de primera instancia y declaró la nulidad de los actos administrativos disciplinarios, al considerar que la facultad de la PGN para restringir derechos políticos de servidores públicos elegidos por voto popular era contraria a la CADH.

 

28.            Adujo que la controversia planteada en la acción de tutela se dirige realmente contra la decisión adoptada por el Consejo de Estado y no contra la providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño, razón por la cual solicitó su desvinculación del trámite constitucional.

 

29.            Resaltó que la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño solo empezó a ejercer control oficioso de convencionalidad en asuntos de esta naturaleza a partir de una decisión adoptada el 17 de febrero de 2023, con posterioridad al fallo Petro Urrego vs. Colombia, pues antes de ello dicha corporación consideraba legítima la facultad constitucional y legal atribuida a la PGN para imponer sanciones disciplinarias a servidores públicos de elección popular.

 

30.            Sandra Jaramillo González. La referida ciudadana pidió que se negaran las pretensiones formuladas por la PGN. Sostuvo que la decisión proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en su caso no vulneró derecho alguno de la entidad accionante ni desconoció sus competencias constitucionales y legales. Por el contrario, afirmó que dicha providencia protegió sus derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo, en armonía con el principio de favorabilidad y con la garantía reforzada de los derechos políticos reconocidos en la CADH.

 

31.            Indicó que el fallo cuestionado acogió el precedente fijado por la Corte IDH en los casos López Mendoza vs. Venezuela y Petro Urrego vs. Colombia, así como la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 11 de octubre de 2023, según la cual la restricción de derechos políticos debe provenir de una autoridad judicial independiente e imparcial.

 

32.            Manifestó que la acción de tutela no fue concebida para sustituir a los jueces naturales ni para reabrir debates ya definidos en los procesos ordinarios, especialmente cuando la PGN contaba con mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios de defensa. En consecuencia, expresó que no se configuraban las causales de procedibilidad invocadas por la entidad accionante y solicitó desestimar el amparo.

 

33.            Rodolfo Hernández Suárez. El apoderado judicial de Rodolfo Hernández Suárez pidió negar las pretensiones de la acción de tutela promovida por la PGN, debido a que las decisiones proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado se ajustaron a la Constitución, al bloque de constitucionalidad y a la jurisprudencia interamericana sobre derechos políticos.

 

34.            Manifestó que los argumentos de la entidad accionante desconocen el artículo 93 superior, según el cual los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia prevalecen en el orden interno y constituyen parámetro de interpretación constitucional. En ese sentido, indicó que la CADH y la jurisprudencia de la Corte IDH obligan al Estado colombiano a adecuar su ordenamiento interno para garantizar plenamente los derechos políticos.

 

35.            Explicó que la Corte IDH, especialmente en el caso Petro Urrego vs. Colombia, estableció que las sanciones de destitución e inhabilidad que restringen derechos políticos de funcionarios elegidos por voto popular solo pueden ser impuestas por un juez competente dentro de un proceso judicial, razón por la cual una autoridad administrativa como la PGN carece de competencia para adoptar este tipo de medidas de manera autónoma.

 

36.            Afirmó que los jueces colombianos están obligados a ejercer control de convencionalidad, incluso de oficio, con el fin de verificar la compatibilidad de las normas internas y de las actuaciones estatales con la CADH y con la interpretación realizada por la Corte IDH. En ese contexto, señaló que no resulta admisible oponer el carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa al deber de aplicar dicho control.

 

37.            Recordó que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-030 de 2023, precisó que las funciones disciplinarias ejercidas por la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional, por lo que no puede considerarse a dicha entidad como autoridad judicial habilitada para restringir derechos políticos mediante sanciones de destitución o inhabilidad.

 

38.            Por último, puntualizó que las decisiones cuestionadas por la PGN constituyen una aplicación legítima de la jurisprudencia interamericana y de la evolución reciente de la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa en materia de derechos políticos y control de convencionalidad. Por ello, concluyó que la acción de tutela no busca realmente la protección de derechos fundamentales, sino revertir el cambio jurisprudencial que limitó las facultades disciplinarias de la PGN respecto de servidores públicos elegidos por voto popular.

 

39.            La sentencia de primera instancia. El 8 de agosto de 2024, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la PGN contra la Sección Segunda de la misma corporación.

 

40.            En la providencia, la Sección reiteró la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y señaló que, para habilitar un estudio de fondo, resultaba indispensable acreditar, entre otros requisitos, la relevancia constitucional del asunto. Luego de estudiar el caso concreto, concluyó que dicho presupuesto no se satisfacía, debido a que los argumentos expuestos por la accionante no se acompasaban con la ratio decidendi de las providencias cuestionadas. Agregó que las sentencias atacadas sustentaron sus decisiones en la aplicación del control de convencionalidad, a partir de la interpretación efectuada por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, según la cual las normas del Código Disciplinario Único que facultaban a la PGN para destituir e inhabilitar funcionarios elegidos popularmente resultaban incompatibles con el artículo 23.2 de la CADH.

 

41.            Destacó que las decisiones censuradas no desconocieron directamente los preceptos constitucionales que atribuyen funciones disciplinarias a la PGN, sino que concluyeron que las normas legales aplicadas en esos casos eran incompatibles con los estándares convencionales de protección de derechos políticos. De igual modo, consideró que la acción de tutela pretendía trasladar al juez constitucional un debate abstracto sobre la relación entre la Constitución Política y la CADH, así como sobre el alcance del control de convencionalidad, asuntos que excedían el ámbito propio de la tutela contra providencias judiciales.

 

42.            Por todo lo anterior, la Sala declaró improcedente la acción de tutela, al estimar que no se cumplía el requisito de relevancia constitucional necesario para efectuar un estudio de fondo de los defectos alegados.

 

43.            La impugnación. La PGN, por conducto del Jefe de la Oficina Jurídica, impugnó la decisión antes referida. Sostuvo que el fallo desconoció el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 4 superior y el alcance del artículo 93 de la Carta Política en relación con el bloque de constitucionalidad. Argumentó que el Consejo de Estado aplicó un control de convencionalidad en términos incompatibles con la norma fundamental, al otorgar prevalencia a la CADH y a la jurisprudencia de la Corte IDH por encima de la interpretación vinculante fijada por la Corte Constitucional.

 

44.            Indicó que esta Corporación ha sostenido reiteradamente, en decisiones como las Sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023, que la CADH integra el bloque de constitucionalidad, pero no tiene rango supraconstitucional, y que la jurisprudencia de la Corte IDH constituye un criterio hermenéutico relevante para la interpretación de los derechos humanos. En esa medida, afirmó que el control de convencionalidad no puede desplazar la supremacía de la Constitución ni desconocer los efectos erga omnes de las sentencias de constitucionalidad.

 

45.            Expresó que la Corte Constitucional ha reconocido de manera reiterada la competencia disciplinaria de la entidad respecto de servidores públicos de elección popular y que, por tanto, las sentencias cuestionadas incurrieron en desconocimiento del precedente constitucional y vulneración del debido proceso al inaplicar esa jurisprudencia. Afirmó que el asunto sí tiene relevancia constitucional, por cuanto involucra la definición del alcance de las facultades disciplinarias del Procurador General de la Nación y la armonización entre la Constitución y la CADH. En apoyo de esta afirmación, citó la Sentencia SU-712 de 2013, en la que esta Corporación reconoció la relevancia constitucional del debate sobre el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto de servidores públicos de elección popular.

 

46.            Por último, señaló que la acción de tutela no pretendía convertir el trámite en una tercera instancia para reabrir los procesos ordinarios, sino cuestionar defectos de relevancia constitucional originados en las sentencias que pusieron fin a los procesos contencioso-administrativos. Por ende, solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, conceder el amparo invocado.

 

47.            La sentencia de segunda instancia. El 31 de octubre de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió la impugnación presentada por la PGN contra la sentencia de la Sección Cuarta que declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida contra varias providencias de las subsecciones A y B de la Sección Segunda de esa Corporación, mediante las cuales se habían anulado sanciones disciplinarias impuestas a funcionarios elegidos por voto popular.

 

48.            En la providencia, la Sección concluyó, en primer lugar, que la acción de tutela satisfacía los requisitos generales de procedibilidad exigidos para controvertir providencias judiciales, al encontrarse acreditados los presupuestos de subsidiariedad, inmediatez y relevancia constitucional, así como la identificación clara, detallada y comprensible de los hechos que generaron la presunta afectación y de los derechos fundamentales comprometidos.

 

49.            Posteriormente, analizó el fondo del asunto y estudió los cargos formulados por la PGN, relacionados con la presunta vulneración del derecho al debido proceso derivada de las decisiones adoptadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado. En esa medida, efectuó un recuento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la facultad disciplinaria de la PGN respecto de funcionarios elegidos por voto popular y destacó que, antes de la sentencia C-030 de 2023, el precedente constitucional había reconocido la compatibilidad entre dicha potestad sancionatoria y el artículo 23 de la CADH, a partir de una interpretación armónica entre la Constitución Política y la Convención.

 

50.            Con fundamento en ese marco jurisprudencial, la Sección Quinta consideró que las providencias cuestionadas incurrieron en violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente constitucional y defecto sustantivo, al aplicar de manera autónoma e irrestricta el control de convencionalidad y concluir que la PGN carecía de competencia para imponer sanciones de suspensión, destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos por voto popular. Según la Sección Quinta, las subsecciones demandadas desconocieron los artículos 118 y 277 de la Constitución Política, la vigencia y presunción de constitucionalidad de la Ley 734 de 2002 y el precedente reiterado de la Corte Constitucional que había avalado dicha competencia disciplinaria.

 

51.            Asimismo, sostuvo que las decisiones cuestionadas desconocieron el diseño institucional previsto por el constituyente y el legislador en materia de control disciplinario y aplicaron de manera automática la sentencia de la Corte IDH en el caso Gustavo Petro Urrego vs. Colombia, sin adelantar una interpretación sistemática y armónica con el ordenamiento constitucional interno ni considerar que la adecuación institucional derivada de ese fallo debía realizarse de manera progresiva.

 

52.            Por consiguiente, revocó la sentencia de primera instancia que había declarado improcedente la tutela y, en su lugar, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la PGN. Además, dejó sin efectos las sentencias proferidas por las subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado relacionadas en la parte resolutiva y ordenó dictar nuevas providencias conforme a los parámetros fijados en la sentencia de tutela, teniendo en cuenta que la PGN sí tenía competencia para imponer sanciones disciplinarias a funcionarios elegidos por voto popular para la época en que fueron expedidos los actos administrativos cuestionados.

 

53.            Sentencias de reemplazo proferidas en cumplimiento de la sentencia de tutela de segunda instancia dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 31 de octubre de 2024. En cumplimiento de lo ordenado por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la sentencia de tutela de segunda instancia del 31 de octubre de 2024, las subsecciones A y B de la Sección Segunda de esa corporación profirieron las siguientes sentencias de reemplazo:

 

 

54.            Actuaciones en sede de revisión. Mediante Auto del 28 de febrero de 2025, la Sala de Selección Número Dos de la Corte Constitucional decidió someter a revisión el presente expediente asunto, el cual fue repartido a la Sala Sexta de Revisión, presidida por el Magistrado Vladimir Fernández Andrade.

 

55.            Informe a Sala Plena. El 13 de mayo de 2025, el Magistrado Vladimir Fernández Andrade rindió el informe previsto en el artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015 ante Sala Plena. Sin embargo, dado que el 23 de abril del mismo año la Sala Plena asumió el conocimiento del expediente T-10.609.927, relacionado igualmente con una acción de tutela promovida por la PGN contra la Sección Segunda del Consejo de Estado, se decidió que el expediente de la referencia continuara su trámite y fuera resuelto por la sala de revisión competente.

 

56.            Auto de pruebas. Por medio del Auto del 4 de julio de 2025, el Magistrado Vladimir Fernández Andrade advirtió que en el expediente no obraban los procesos completos de nulidad y restablecimiento del derecho ni los expedientes administrativos disciplinarios que dieron origen a las sanciones controvertidas. Por ello, ordenó recaudar distintos medios de acreditación con el fin de contar con mayores elementos de juicio para decidir el asunto.

 

57.            En particular, se solicitó a la Sección Segunda del Consejo de Estado remitir copia digital íntegra de los diez expedientes judiciales objeto de controversia. Asimismo, se requirió a la Secretaría General del Consejo de Estado informar cuántos recursos extraordinarios de revisión, previstos en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, han sido radicados, tramitados y fallados respecto de sanciones disciplinarias contra funcionarios elegidos por voto popular.

 

58.            Así mismo, se ofició a la PGN para que informara: (i) cuántas sanciones disciplinarias fueron impuestas a servidores públicos de elección popular antes de la Sentencia C-030 de 2023; (ii) cuántas de ellas han sido objeto de control judicial; (iii) la fecha de las providencias, la autoridad judicial que las dictó y el número de expediente correspondiente; (iv) si las sanciones de destitución fueron convertidas en multa y el monto de estas; y (v) remitiera copia íntegra de los expedientes administrativos disciplinarios relacionados con los casos objeto de tutela.

 

59.            De igual forma, la Corte solicitó tanto a la PGN como al Departamento Administrativo de la Función Pública que certificaran si los sancionados ejercieron cargos de elección popular en determinados periodos, con precisión del cargo y de los extremos temporales correspondientes. Por último, el auto dispuso poner en conocimiento de las partes y de los terceros con interés toda la información recaudada, para que se pronunciaran dentro del término previsto en el reglamento interno de la Corte Constitucional.

 

60.            Autos de suspensión. Mediante Auto del 7 de julio de 2025, la Sala Cuarta de Revisión[11] de la Corte Constitucional suspendió los términos para fallar el presente asunto, con fundamento en el artículo 64 del anterior Reglamento de la Corte Constitucional. Posteriormente, por medio del Auto del 29 de octubre del mismo año, la misma Sala prorrogó dicha suspensión por tres (3) meses adicionales, contabilizados a partir del día siguiente al vencimiento de la suspensión inicialmente decretada, igualmente con fundamento en el artículo 64 del citado reglamento.

 

61.            Respuesta de la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Mediante escrito del 11 de julio de 2025, la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado dio respuesta al auto de pruebas proferido dentro del expediente T-10.756.162 por la Corte Constitucional. En dicha comunicación informó que, de los diez expedientes solicitados, cinco se encontraban en formato digital en la Secretaría de la Sección Segunda y fueron remitidos directamente a esta Corporación. Estos corresponden a los procesos identificados con los radicados 2447-2022, 4256-2021, 6334-2022, 0673-2012 y 0371-2022. Respecto de los demás expedientes, la Secretaría indicó que se encontraban en formato físico y bajo custodia de distintos tribunales administrativos de origen, concretamente los tribunales administrativos de Boyacá, Cundinamarca, Huila y Santander. Por tal razón, remitió a dichas autoridades el requerimiento efectuado por la Corte Constitucional, con el fin de que procedieran a enviar los respectivos expedientes y dar cumplimiento al auto de pruebas del 4 de julio de 2025.

 

62.            Respuestas de la PGN. Por medio de escrito presentado por el apoderado de la PGN, Rafael Eduardo Bernal Vilaró, se dio respuesta parcial al auto de pruebas proferido dentro del expediente T-10.756.162. En relación con los numerales 1 y 2 del auto, la PGN remitió un archivo en Excel que contiene información sobre los procesos judiciales, activos y terminados, promovidos contra sanciones disciplinarias impuestas a funcionarios de elección popular. Indicó que dicha información fue obtenida de los registros de la Oficina Jurídica de la entidad y del sistema eKOGUI.

 

63.            Respecto de los numerales 3 y 4, relacionados con la remisión de expedientes disciplinarios completos y datos sobre la conversión de sanciones en multas, la entidad solicitó una ampliación del plazo otorgado por la Corte. Explicó que la información no era de obtención inmediata, debido a que los expedientes se encuentran archivados y su localización requiere la intervención de varias dependencias de la PGN, en razón de cambios en la estructura organizacional de la entidad.

 

64.            Frente al numeral 5, la PGN manifestó que no contaba de manera inmediata con la información sobre el ejercicio de cargos de elección popular por parte de las personas sancionadas, pues esos datos reposaban en los expedientes disciplinarios. No obstante, informó que remitiría la solicitud al Consejo Nacional Electoral para verificar dicha información y enviarla posteriormente a la Corte Constitucional.

 

65.            El oficio del 4 de noviembre de 2025, suscrito por la División de Registro de Sanciones y Causas de Inhabilidad (DRSCI) de la PGN, dio respuesta al auto de pruebas dictado dentro del expediente T-10.756.162. La entidad explicó que la DRSCI administra el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades (SIRI), en el que se registran las sanciones ejecutoriadas reportadas por las autoridades competentes.

 

66.            Con base en una consulta efectuada al sistema SIRI respecto de sanciones impuestas entre el 1.º de enero de 2000 y el 16 de febrero de 2023 a servidores de elección popular, la PGN informó que existen 10.479 sanciones disciplinarias registradas contra personas que ocuparon cargos de elección popular, información consolidada en un archivo anexo denominado “soporte dato estadísticos consolidado.xlsx”.

 

67.            En relación con el control judicial de dichas sanciones, la entidad señaló que el sistema SIRI no cuenta con campos estructurados que permitan identificar si las decisiones fueron objeto de control judicial, ni extraer información sobre providencias, autoridades judiciales o números de expediente. Indicó que esa información podría reposar en el Grupo del Sistema de Información Misional (SIM) de la PGN.

 

68.            Respecto de la solicitud de expedientes administrativos completos, la DRSCI aclaró que no conserva copias de procesos disciplinarios ni expedientes jurisdiccionales o administrativos, pues su función se limita al registro de sanciones e inhabilidades reportadas por las autoridades competentes.

 

69.            Sobre la conversión de sanciones de destitución en multas, la entidad informó que el archivo estadístico contiene registros de multas; sin embargo, en la mayoría de los casos estas aparecen expresadas en unidades temporales (años, meses o días), lo que impide establecer con precisión su cuantía económica, aunque algunos registros sí contienen montos específicos.

 

70.            Por último la PGN indicó que el sistema SIRI tampoco permite determinar si las personas mencionadas por la Corte desempeñaban cargos de elección popular en los periodos consultados, ni identificar los extremos temporales de dichos cargos. Por ello, remitió copia de la solicitud y de la respuesta al Grupo SIM de la PGN para lo de su competencia.

 

71.            Respuesta de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La Agencia solicitó revocar el fallo de segunda instancia proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, al considerar que vulneró los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los sancionados disciplinariamente. Sostuvo que la decisión ordenó dictar sentencias de reemplazo bajo el entendido de que la PGN sí tenía competencia para sancionar a funcionarios de elección popular, sin resolver los problemas relacionados con la aplicación temporal de la Ley 2094 de 2021 y de la Sentencia C-030 de 2023 frente a sanciones anteriores que aún eran objeto de discusión judicial.

 

72.            Asimismo, advirtió que la Sección Quinta desconoció la autonomía judicial de la Sección Segunda, omitió analizar las particularidades de cada caso y confundió la excepción de inconvencionalidad con la excepción de inconstitucionalidad. Por último, señaló que la Corte Constitucional debía precisar las reglas aplicables a estos casos para evitar inseguridad jurídica y eventuales litigios internacionales contra el Estado colombiano.

 

73.            Actuaciones posteriores. Mediante auto del 4 de marzo de 2026, el Magistrado Vladimir Fernández Andrade informó que el proyecto de fallo registrado el 5 de febrero del año en curso dentro del expediente T-10.756.162 no obtuvo la mayoría requerida para su aprobación en la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional. En consecuencia, de conformidad con el artículo 34 del Acuerdo 01 de 2025, dispuso la remisión del expediente al Magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, a quien correspondía en turno elaborar un nuevo proyecto de decisión.

 

74.            De igual forma, el auto dejó constancia de que, durante el trámite de revisión, se habían decretado pruebas y solicitado los expedientes completos de nulidad y restablecimiento del derecho relacionados con la acción de tutela promovida por la PGN contra la Sección Segunda del Consejo de Estado. Entre ellos, fueron remitidos físicamente a la Corte los expedientes correspondientes a Sonia Serrano Prada y José Rubiel Páez, razón por la cual se ordenó poner también dichos documentos a disposición del despacho del magistrado sustanciador entrante.

 

 

II.              CONSIDERACIONES

 

 

A.      Competencia

 

75.            La Sala Sexta de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos en el proceso de tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 3 del artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991 y 61 del Reglamento Interno de la Corporación.

 

 

B.      Contexto del caso

 

76.            A continuación, la Sala expondrá el contexto en el que se enmarca la controversia objeto de estudio, el cual resulta relevante tanto para el análisis de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales como para la eventual resolución de fondo del asunto planteado. En particular, la Sala estima necesario reconstruir el escenario institucional y jurisprudencial en el que se produjeron las decisiones cuestionadas, puesto que el debate planteado involucra la tensión entre la competencia disciplinaria atribuida constitucionalmente a la PGN y los estándares convencionales relacionados con la protección de los derechos políticos de servidores públicos elegidos por voto popular.

 

77.            Para tal propósito, la Sala presentará una contextualización de los sujetos involucrados, de las decisiones disciplinarias y judiciales objeto de controversia y del debate jurídico que subyace a las providencias cuestionadas en la presente acción de tutela.

 

78.            Los sujetos de la controversia. La acción de tutela fue promovida por la PGN contra distintas providencias proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante las cuales se declararon nulos varios actos administrativos sancionatorios expedidos por dicho órgano de control en ejercicio de su potestad disciplinaria respecto de servidores de elección popular.

 

79.            Los procedimientos disciplinarios cuestionados recayeron sobre diez servidores públicos elegidos popularmente: Juan Alberto Ramos Coronell, Sonia Serrano Prada, Javier Osorio Cortés, Carlos Barbosa Malaver, José Rubiel Páez, Sandra Jaramillo González, Yamid Sterling Sánchez, Óscar Fernando Cerón Ortega, Rodolfo Hernández Suárez y Marco Sergio Rodríguez Merchán. En estos casos, la PGN impuso sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad general o especial, por conductas relacionadas, entre otras, con irregularidades contractuales, inhabilidades para el ejercicio de cargos públicos y actuaciones contrarias a los deberes funcionales.

 

80.            La Sala advierte que un elemento común a los asuntos objeto de controversia es el de que, para el momento en que las sanciones disciplinarias adquirieron firmeza o fueron ejecutadas, los servidores públicos sancionados ya no ocupaban el cargo de elección popular para el cual habían sido elegidos. Este aspecto adquiere relevancia en el presente asunto, pues la PGN sostiene que las restricciones derivadas del artículo 23.2 de la CADH y de la Sentencia C-030 de 2023 se circunscriben a servidores públicos de elección popular que se encuentren en ejercicio de sus funciones.

 

81.            Por su parte, las autoridades judiciales accionadas corresponden a las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, corporación que, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, anuló los actos administrativos sancionatorios expedidos por la PGN. En términos generales, las providencias judiciales concluyeron que las normas legales que facultaban a dicha entidad para imponer sanciones de destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos por voto popular resultaban incompatibles con el artículo 23 de la CADH, interpretado a la luz de la jurisprudencia de la Corte IDH, de manera concreta el caso Petro Urrego vs. Colombia.

 

82.            En cuanto al contexto institucional y normativo, la controversia se inscribe en el debate constitucional y convencional relativo al alcance de la potestad disciplinaria de la PGN respecto de funcionarios elegidos por voto popular. La Constitución Política de 1991, en especial los artículos 118, 277 y 278, atribuye a la referida entidad funciones de vigilancia disciplinaria sobre los servidores públicos. Asimismo, antes de la expedición de la Ley 2094 de 2021, el Código Disciplinario Único preveía la posibilidad de imponer sanciones de destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente.

 

83.            Sin embargo, la discusión jurídica adquirió especial relevancia a partir de la sentencia proferida por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, en la cual se concluyó que las restricciones a los derechos políticos previstas en el artículo 23.2 de la CADH solo pueden ser impuestas por un juez competente. A partir de dicho precedente, distintos sectores judiciales y académicos promovieron una reinterpretación de las facultades disciplinarios de la PGN respecto de funcionarios elegidos por voto popular.

84.            En ese contexto, la Sección Segunda del Consejo de Estado adoptó una postura jurisprudencial orientada a ejercer el control de convencionalidad respecto de las normas disciplinarias que impliquen restricción de derechos políticos deben armonizarse con los estándares fijados por la Corte IDH.

 

85.            De manera paralela, la Corte Constitucional profirió la Sentencia C-030 de 2023, mediante la cual examinó la constitucionalidad de varias disposiciones  de la Ley 2094 de 2021. En esa decisión, reiteró que la PGN conserva competencias disciplinarias respecto de funcionarios elegidos por voto popular, aunque condicionó la imposición definitiva de determinadas sanciones a la intervención de una autoridad judicial.

 

86.            El origen de la controversia. De conformidad con el expediente, los servidores públicos sancionados promovieron medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos disciplinarios expedidos por la PGN. En tales procesos, las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como algunos tribunales administrativos en primera instancia, concluyeron que las sanciones impuestas CADH y la jurisprudencia interamericana sobre derechos políticos.

 

87.            Como consecuencia de lo anterior, las providencias judiciales declararon la nulidad de los actos administrativos y ordenaron la desanotación de las sanciones disciplinarias en el Sistema de Información de Registro administrado por la PGN. Inconforme con tales decisiones, la mencionada institución promovió acción de tutela contra las providencias judiciales referidas. En su solicitud de amparo sostuvo que las autoridades accionadas incurrieron, entre otros defectos, en desconocimiento del precedente constitucional, violación directa de la Constitución y defecto sustantivo, al otorgar prevalencia a la CADH y a la jurisprudencia interamericana sobre el marco constitucional interno que reconoce competencias disciplinarias a la PGN.

 

88.            Asimismo, la entidad accionante afirmó que las providencias cuestionadas desconocieron el alcance de la Sentencia C-030 de 2023, debido a que dicha decisión únicamente habría exigido intervención judicial respecto de funcionarios de elección popular que estuvieran ejerciendo el cargo al momento de imponerse la sanción. También sostuvo que las subsecciones accionadas modificaron el precedente aplicable antes de que existiera una sentencia de unificación definitiva sobre la materia.

 

89.            En este contexto, la controversia que corresponde resolver a la Sala se relaciona con la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la PGN con ocasión de las providencias judiciales que anularon sanciones disciplinarias impuestas a funcionarios elegidos por voto popular, a partir de la aplicación del control de convencionalidad y de la interpretación del artículo 23.2 de la CADH.

 

90.            Cuestión previa: sobre la eventual configuración de una carencia actual de objeto respecto del fallecimiento del señor Rodolfo Hernández Suárez. La jurisprudencia constitucional ha señalado que, durante el trámite de la acción de tutela, pueden presentarse circunstancias que hagan inocua la intervención del juez constitucional, ya sea porque desaparece la situación que originó la controversia o porque sobrevienen hechos que impiden adoptar una orden eficaz de protección. Estos eventos han sido agrupados bajo la categoría de carencia actual de objeto, la cual comprende, entre otros supuestos, el hecho superado, el daño consumado y la situación sobreviniente.

 

91.            De manera particular, la Corte ha precisado que existe un hecho sobreviniente cuando: “(i) el actor mismo es quien asume la carga que no le correspondía para superar la situación vulneradora; (ii) un tercero -distinto al accionante y a la entidad demandada- ha logrado que la pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental; (iii) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada; o (iv) el actor simplemente pierde interés en el objeto original de la litis.”[12]

 

92.            De igual forma, esta Corporación ha explicado que el fallecimiento de una de las personas vinculadas al trámite constitucional no conduce automáticamente a declarar la carencia actual de objeto.[13] Para establecer si ello ocurre, resulta necesario analizar la naturaleza de las pretensiones debatidas y establecer si estas producen efectos personalísimos o si, por el contrario, pueden proyectarse sobre terceros, de manera concreta sobre sus herederos o causahabientes, en el marco de la sucesión procesal prevista en el artículo 68 de la Ley 1564 de 2012.

 

93.            En el asunto objeto de revisión, una de las providencias cuestionadas por la PGN corresponde a la sentencia proferida el 22 de febrero de 2024 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso promovido por Rodolfo Hernández Suárez, identificado con el radicado 68001233300020210034001 (6334-2022). Como es de público conocimiento, el señor Hernández Suárez falleció el 2 de septiembre de 2024, circunstancia que obliga a la Sala a examinar si el referido hecho configura una carencia actual de objeto por situación sobreviniente.

 

94.            La Sala considera que no se configura dicho fenómeno procesal. En efecto, aunque el señor Hernández Suárez falleció durante el trámite de la presente acción constitucional, ello no implica la desaparición del objeto material de la controversia. Además, debe advertirse que dicho ciudadano no ostentaba la calidad de accionante en este trámite. A ello se suma que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el entonces demandante no se limitaba a cuestionar, de manera abstracta, la legalidad de los actos disciplinarios, sino que comprendía pretensiones con efectos patrimoniales concretos, particularmente aquellas relacionadas con la multa derivada de la sanción disciplinaria impuesta por la PGN.

 

95.            En la sentencia del 22 de febrero de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad de los actos sancionatorios y, adicionalmente, dispuso que el señor Hernández Suárez no estaba obligado a pagar la suma correspondiente a la multa impuesta. Incluso, previó la posibilidad de ordenar el reintegro de los valores cancelados, en caso de acreditarse su pago. Luego, al resolver la acción de tutela promovida por la PGN, la Sección Quinta del Consejo de Estado dejó sin efectos esa providencia y ordenó dictar una sentencia de reemplazo, la cual negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

96.            En ese contexto, la decisión que adopte esta Corte conserva relevancia jurídica, debido a que incide en la definición de las consecuencias patrimoniales derivadas del proceso contencioso-administrativo promovido por el señor Hernández Suárez. Por lo tanto, no resulta posible afirmar que el fallecimiento de este ciudadano haya extinguido el interés jurídico comprometido en la controversia, máxime cuando los eventuales efectos económicos de la decisión podrían proyectarse respecto de sus herederos o sucesores procesales.

 

97.            Por las razones expuestas, la Sala concluye que no se encuentra configurada una carencia actual de objeto por situación sobreviniente.

 

98.            Requisitos generales de la acción de tutela en contra de providencias judiciales. Cuando la vulneración de derechos fundamentales proviene de una decisión judicial, la jurisprudencia pacífica de esta Corte ha reiterado que la acción de tutela solo procede de manera excepcional. Esta restricción responde a la necesidad de garantizar los principios de independencia y autonomía judicial, fundamentales en un Estado Social y Democrático de Derecho como el nuestro. Asimismo, busca proteger el principio de cosa juzgada, que otorga estabilidad a las decisiones judiciales y garantiza la seguridad jurídica. No obstante, las providencias judiciales pueden ser controvertidas mediante acción de tutela siempre que se cumplan de manera estricta los requisitos generales de procedencia. En caso de acreditarse tales requisitos, el juez constitucional podrá analizar de fondo si la providencia censurada vulnera derechos fundamentales.[14]

 

99.            Esta Corte ha identificado los siguientes requisitos generales de procedencia para la tutela en contra de providencias judiciales:[15] (i) Legitimidad en la causa por activa y por pasiva: la acción de tutela debe ser presentada por quien haya visto transgredidos o amenazados sus derechos fundamentales, contra el sujeto (público o privado) responsable de esa transgresión y que esté en capacidad de corregir la situación;  (ii) Relevancia constitucional: el juez de tutela solo puede resolver controversias de índole constitucional con el objeto de procurar la materialización de derechos fundamentales, de manera que no puede inmiscuirse en controversias meramente legales;[16] (iii) Subsidiariedad: el actor debe haber agotado todos los medios de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, a menos que la acción de tutela se presente como un mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable;[17] (iv) Inmediatez: la protección iusfundamental debe buscarse dentro de un plazo razonable; (v) Irregularidad procesal decisiva: si se discute una irregularidad procesal, esta debe ser determinante en la vulneración de los derechos fundamentales;[18] (vi) Identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho: el actor debe enunciar claramente los hechos que vulneran los derechos fundamentales concretamente afectados; si es posible, esto debió haberse alegado durante el proceso judicial;[19] (vii) no atacar sentencias de tutela, en tanto las controversias sobre derechos fundamentales no pueden extenderse en el tiempo, a menos que se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada constitucional fraudulenta;[20] (viii) exclusión de decisiones de control abstracto de constitucionalidad y de decisiones del Consejo de Estado sobre nulidad por inconstitucionalidad,[21] dado que  la acción de inconstitucionalidad y la de nulidad por inconstitucionalidad son funciones directamente asignadas por la Constitución a órganos específicos, la acción de tutela no puede ser utilizada contra estas decisiones, las cuales son definitivas en materia constitucional; y, (ix) exclusión de las sentencias interpretativas proferidas por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la JEP, siempre que provengan de una petición específica de algún órgano de dicha Jurisdicción y tengan un carácter general, impersonal y abstracto.[22]

 

100.       El rigor propio del análisis de procedencia de las acciones de tutela instauradas en contra de una providencia de una alta corte. Cabe recordar que, en los casos en los que la acción de tutela se dirige en contra de sentencias proferidas por una alta corte, esta Corporación, consciente de su importancia y del rol que las cortes cumplen dentro del sistema judicial, ha fijado un estándar más riguroso para establecer su procedencia.

 

101.       Al respecto, en la Sentencia SU-573 de 2019, la Corte señaló que en los asuntos en los que acción de tutela se dirige en contra de sentencias de altas cortes, la sustentación de los requisitos generales de procedencia requiere de una argumentación cualificada. En efecto, la Sala ha sostenido que “…la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales,” razón por la cual “…el examen de la relevancia constitucional debe ser más estricto que el que pudiera hacerse en los demás eventos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” A su vez en la Sentencia SU-257 de 2021, reiterada en la Sentencia SU-074 de 2022, esta Corte determinó que “la sustentación de los requisitos generales de procedencia requiere de una argumentación cualificada”,[23] lo que, a su turno, supone “un grado de deferencia mayor por parte del juez constitucional.”[24]

 

102.       Por lo expuesto, la Sala ha considerado que la tutela en contra de providencias del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia, conlleva un grado de deferencia mayor por parte del juez constitucional, pues se trata de una decisión proferida por el órgano límite de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o de la ordinaria y que, en principio, está cobijada por una garantía de estabilidad mayor que aquellas proferidas por otros jueces. En consecuencia, cuando la tutela se dirige en contra de una decisión judicial proferida por una alta corte, “además de cumplir con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y con los especiales de procedibilidad contra providencias judiciales, se debe acreditar una irregularidad que contraríe abiertamente los mandatos constitucionales, de tal manera que amerite la intervención urgente del juez de tutela.”[25] 

 

103.       Por consiguiente, la Sala analizará los requisitos de procedencia de una manera más rigurosa, a fin de establecer si es viable un análisis de fondo sobre el caso objeto de revisión.

 

104.       La legitimación en la causa por activa y por pasiva. En el asunto de la referencia se encuentra debidamente acreditada la legitimación por activa de la PGN. Esto, por cuanto las decisiones judiciales objeto de reproche constitucional, proferidas dentro de unos procesos contencioso administrativos en el que dicha entidad fue parte demandada, anuló actos emitidos por ella, lo cual le confiere un interés directo y actual en el resultado del presente trámite constitucional. Adicionalmente, la solicitud fue presentada por el jefe de la oficina jurídica de dicha entidad, quien se encuentra expresamente facultado para actuar en nombre de la entidad, conforme a las competencias establecidas en la normativa vigente.[26]

 

105.       También está probada la legitimación por pasiva, toda vez que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de sus diferentes subsecciones, fue la autoridad judicial que profirió las decisiones controvertidas. En consecuencia, le asiste un interés directo en el resultado de este trámite y, por tanto, actúa como parte accionada en el presente asunto.

 

106.       De otro lado, mediante el auto admisorio de la acción de tutela también se dispuso la notificación de las personas que actuaron como demandantes dentro de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionados en este trámite constitucional, así como de las autoridades judiciales que conocieron dichos asuntos en primera instancia.

107.       Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional[27] ha señalado que la figura del tercero con interés supone la existencia de sujetos que, aunque no ostentan formalmente la calidad de parte dentro del trámite, mantienen una relación jurídica sustancial con la controversia o con las pretensiones debatidas, de manera que podrían verse afectados por los efectos de la decisión que finalmente se adopte. En esa medida, la Sala considera que las personas vinculadas y las autoridades judiciales antes mencionadas cuentan con un interés directo en el resultado del presente asunto, razón por la cual mantendrá su vinculación al trámite constitucional en calidad de terceros con interés legítimo.

 

108.       De igual forma, en el referido auto se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo previsto en el artículo 610 del Código General del Proceso. La legitimación de dicha entidad para intervenir en este trámite tiene fundamento legal, en tanto la citada disposición le atribuye la facultad de participar en aquellos asuntos en los que se encuentren comprometidos intereses patrimoniales del Estado o intervenga una entidad pública. Por tal razón, la Sala constata que su vinculación se ajustó a los parámetros legales aplicables.

 

109.       Inmediatez. Con el propósito de verificar el cumplimiento del requisito de inmediatez en el presente asunto, la Sala examinará las fechas de notificación de las providencias cuestionadas y el lapso transcurrido entre dichas actuaciones y la presentación de la acción de tutela, radicada el 12 de junio de 2024. Para tal propósito, se tendrá en cuenta la siguiente información:

 

 

110.       Con fundamento en la información anterior, la Sala concluye que la solicitud de amparo fue presentada oportunamente, pues entre la notificación de las sentencias controvertidas y la presentación de la acción de tutela transcurrió un término razonable, compatible con los criterios jurisprudenciales del presupuesto de inmediatez.

 

111.       Subsidiariedad. La Sala constata el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues contra las sentencias cuestionadas, proferidas en única y segunda instancia dentro de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, no proceden recursos ordinarios. Asimismo, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia resulta improcedente, debido a que las providencias controvertidas no fueron dictadas por tribunales administrativos, como lo exige el CPACA para su procedencia.

 

112.       De igual forma, el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 250 del CPACA no constituye un mecanismo idóneo en este asunto, por cuanto las causales taxativas allí previstas no se corresponden con los reproches formulados por la PGN, relacionados con una presunta vulneración del debido proceso, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución.

 

113.       La Sala advierte además que uno de los cuestionamientos de la entidad accionante se dirige a la pretendida falta de congruencia de las sentencias acusadas, al haberse declarado la nulidad de actos disciplinarios con fundamento en la alegada falta de competencia de la PGN, pese a que ese cargo no habría sido planteado en las respectivas demandas. Sobre este aspecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido que, en asuntos relacionados con sanciones a funcionarios de elección popular, resulta procedente aplicar el control de convencionalidad.

 

114.       Tampoco resulta procedente el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, pues este opera únicamente respecto de sanciones impuestas a servidores públicos de elección popular que se encuentren en ejercicio del cargo. En los asuntos objeto de análisis, las sanciones fueron impuestas cuando los funcionarios ya no ejercían el mandato popular y, además, los actos sancionatorios fueron posteriormente anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

115.       En ese contexto, la acción de tutela se erige como el mecanismo judicial idóneo y eficaz para examinar si las providencias cuestionadas vulneraron el derecho al debido proceso de la entidad accionante. Por lo tanto, la Sala concluye que se satisface el requisito de subsidiariedad en la solicitud de amparo promovida por la PGN contra la Sección Segunda del Consejo de Estado.

 

116.       Relevancia constitucional. La Sala de Revisión concluye que el requisito de relevancia constitucional se encuentra plenamente acreditado, en contraste con lo sostenido por el a quo. La Corte advierte que el asunto objeto de examen guarda estrecha relación con precedentes recientes de unificación,[28] en los cuales se estudiaron acciones de tutela dirigidas contra providencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En tales ocasiones, los fallos cuestionados aplicaron control de convencionalidad con el fin de anular decisiones de la PGN al estimar su incompatibilidad con el artículo 23.2 de la CADH. Esta línea jurisprudencial muestra que el problema jurídico sometido a consideración ha suscitado atención reiterada de la Corte, tanto en sede de control abstracto,[29] como en el ejercicio del control concreto de constitucionalidad, motivo por el cual se satisface el presupuesto de relevancia constitucional.

 

117.       La Sala observa, de igual manera, que el conflicto que dio origen a la acción no se restringe a un debate eminentemente legal ni a una controversia de naturaleza económica. Por el contrario, involucra cuestiones de nítido calado constitucional. Ello se refleja, en primer término, en la necesidad de precisar el contenido y alcance del bloque de constitucionalidad dentro del ordenamiento interno, así como su incidencia en el principio de supremacía constitucional, en la función de guarda de la Carta asignada a esta Corporación y en la articulación entre fuentes internas e internacionales.

 

118.       De igual forma, plantea la determinación del alcance de las competencias constitucionales de la PGN, en especial las previstas en los artículos 277 y 278 de la Carta. Además, requiere analizar los efectos de la jurisprudencia de esta Corte en torno a la facultad de dicha entidad para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular, asunto que involucra la protección de los derechos políticos y principios rectores de la función administrativa.

 

119.       Por último, el caso involucra el examen del alcance del derecho fundamental al debido proceso de la PGN, en particular, respecto de su competencia para ejercer vigilancia superior sobre la conducta de los servidores públicos, incluidos aquellos elegidos popularmente, y para desplegar de manera preferente el poder disciplinario previsto en la Constitución y la ley.

 

120.       La irregularidad procesal alegada en una acción de tutela debe ser sustancial y determinante en la decisión censurada, de tal manera que su impacto afecte de manera directa los derechos fundamentales invocados. La entidad accionada estructuró su solicitud de tutela bajo los argumentos de que la accionada (i) desatendió la Constitución y el precedente constitucional sobre la competencia del órgano de control para sancionar a funcionarios de elección popular, e, (ii) incurrió en un defecto sustantivo al inaplicar la normativa vigente al momento de la sanción y al desconocer los límites temporales de los efectos del control de convencionalidad.

 

121.       La jurisprudencia constitucional indica que este requisito sólo adquiere relevancia cuando el defecto alegado recae sobre la manera en que se surtió el proceso judicial y no sobre la sentencia que decidió de fondo la controversia.[30] Dado que en el presente caso los errores alegados por la PGN no se refieren al trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sino al contenido de las sentencias dictadas en única y segunda instancia por las distintas subsecciones del Consejo de Estado, no es pertinente examinar la satisfacción de este presupuesto general de procedencia.

 

122.       Identificación razonable de los hechos y derechos quebrantados y el haberlos alegado si fuere posible. La Sala constata que la parte actora expuso, de manera razonada, los hechos que, a su juicio, configuraron la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso. Sostuvo que la autoridad judicial accionada desconoció las competencias constitucionales y legales asignadas a la PGN para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial y la potestad disciplinaria respecto de los servidores públicos, incluidos aquellos elegidos por voto popular.

 

123.       El referido desconocimiento, según afirmó, se habría materializado al declarar la nulidad de las decisiones disciplinarias mediante las cuales la PGN determinó la responsabilidad de los señores Juan Alberto Ramos Coronell, Sonia Serrano Prada, Javier Osorio Cortés, Carlos Barbosa Malaver, José Rubiel Páez, Sandra Jaramillo González, Yamid Sterling Sánchez, Óscar Fernando Cerón Ortega, Rodolfo Hernández Suárez y Marco Sergio Rodríguez Merchán y les impuso sanciones de suspensión, destitución e inhabilidad para ejercer funciones públicas.

 

124.       Dado que la vulneración de los derechos fundamentales de la PGN habría ocurrido en las sentencias proferidas por la accionada, la actora no tuvo la oportunidad de alegarla en el proceso contencioso administrativo.

 

125.       Naturaleza de la providencia cuestionada. La presente acción de tutela no se dirige en contra de una orden contenida en una sentencia de tutela, ni pretende controvertir una decisión de constitucionalidad adoptada por esta Corte. De igual manera, no se cuestiona una providencia emitida por el Consejo de Estado en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, o con efectos erga omnes, ni mucho menos, controvierte una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la JEP.

126.       Con sustento en las razones expuestas, la Sala de Revisión concluye que se satisfacen todos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, por lo que, a continuación, se examinarán los defectos alegados por la parte actora.

 

 

Objeto de la decisión, problemas jurídicos y metodología

 

127.       Objeto de la decisión. La actora sostiene que las sentencias cuestionadas incurrieron en: (i) violación directa de la Constitución, al desconocer las competencias que los artículos 209 y 277.6 superiores atribuyen a la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos, incluidos los de elección popular, mediante una interpretación del artículo 23.2 de la CADH y de la jurisprudencia de la Corte IDH que, a su juicio, desconoce el diseño constitucional y los efectos temporales fijados en la Sentencia C-030 de 2023; (ii) desconocimiento del precedente constitucional y del Consejo de Estado, al apartarse de la jurisprudencia que ha reconocido la competencia disciplinaria de la PGN respecto de servidores de elección popular y de las reglas definidas en la Sentencia C-030 de 2023; y (iii) defecto sustantivo, por aplicar de manera retroactiva estándares derivados del caso Petro Urrego vs. Colombia a decisiones disciplinarias adoptadas bajo la vigencia de la Ley 734 de 2002, así como por interpretar de forma aislada el artículo 23.2 de la CADH, sin armonizarlo con la Constitución y la jurisprudencia constitucional vigente.

 

128.       Problemas jurídicos a resolver. Corresponde a la Sala determinar si:

 

129.       ¿Las providencias cuestionadas incurrieron en una violación directa de la Constitución Política, al inobservar las normas superiores sobre la competencia de la PGN frente a funcionarios de elección popular?

 

130.       ¿Las decisiones judiciales incurrieron en un desconocimiento del precedente judicial al apartarse, sin justificación, del precedente constitucional que, en múltiples decisiones, ha respaldado la competencia disciplinaria de la PGN?

 

131.       ¿Las sentencias dictadas por la accionada incurrieron en un defecto sustantivo, al inaplicar las normas constitucionales que regulan la potestad disciplinaria de la PGN y al aplicar, de manera retroactiva, el estándar del caso Petro Urrego vs. Colombia?

 

132.       Metodología. Con el fin de resolver los problemas enunciados, la Sala procederá, en primer lugar, a dar cuenta de su jurisprudencia sobre los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, enfatizando en las características de los defectos que debe analizar en esta oportunidad. En segundo lugar, revisará las sentencias que han estudiado la competencia de la PGN, en sede de control abstracto de constitucionalidad, cuyas decisiones tienen efectos erga omnes e hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional y, al mismo tiempo, el precedente constitucional existente sobre esta materia. En tercer lugar, analizará lo relativo a los estándares que el Sistema Interamericano de Derechos Humanos ha establecido en materia de restricción de derechos políticos. Con fundamento en los anteriores elementos de juicio, la Sala resolverá los problemas jurídicos planteados. 

 

 

Breve caracterización de la violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente judicial y defecto sustantivo. Reiteración de jurisprudencia

 

133.       Una vez establecida la existencia concurrente de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de sentencias, se debe analizar si de los fundamentos expuestos por la actora se puede determinar que existió alguno de los defectos en los que la jurisprudencia reconoce que eventualmente puede incurrir una autoridad judicial en ejercicio de sus funciones. En tales casos, el funcionario judicial puede lesionar el derecho al debido proceso de las partes. Los defectos atribuibles a las decisiones judiciales son los siguientes: defecto orgánico,[31] defecto procedimental absoluto,[32] defecto procedimental por exceso ritual manifiesto,[33] defecto fáctico,[34] defecto material o sustantivo, error inducido,[35]  decisión sin motivación,[36] desconocimiento del precedente, y violación directa de la Constitución. Dada la relevancia para el caso, se expondrán con detalle los defectos que se señalan en el presente asunto.

 

134.       Con respecto a la violación directa de la Constitución, el artículo 4º de la Constitución dispone que la Constitución es “norma de normas” y que en caso de “incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. En este sentido, la Corte Constitucional ha identificado tres hipótesis en las que el defecto por violación directa de la Constitución se configura: (i)inaplicación de la Constitución, la cual se presenta cuando la autoridad judicial deja de “aplicar una disposición iusfundamental en un caso concreto”,[37] (ii)aplicación de una disposición abiertamente contraria a la Constitución y (iii) desconocimiento de la supremacía constitucional, la cual se configura en aquellos eventos en los que la ley es aplicada “al margen de mandatos y principios contenidos en la Constitución” o se ignora “el principio de interpretación conforme con la Constitución.”[38]

 

135.        En las Sentencias SU-789 de 2014, T-926 de 2014, T-339 de 2015 y T-113 de 2019 se ha precisado que los artículos 228 y 229 de la Constitución imponen al juez de lo contencioso administrativo el deber de asumir un rol proactivo, oficioso y garantista en el decreto y valoración de pruebas de personas que puedan ser sujetos de especial protección constitucional. Este deber es de ineludible cumplimiento, ha dicho la Corte, en los casos en los que las víctimas alegan la responsabilidad del Estado por actos que podrían ser considerados como graves violaciones de derechos humanos.  En estos casos, los deberes oficiosos del juez buscan no sólo proteger el derecho al debido proceso y garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, sino, además, en concordancia con el mandato que establecen los incisos segundo y tercero del artículo 13 superior, promover “las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y [adoptar] medidas en favor de grupos discriminados o marginados” y proteger “especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.”

 

136.       El defecto por desconocimiento del precedente se configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial establecida,[39] sin que haya mediado un motivo suficiente para justificar su inaplicación y sin cumplir la carga argumentativa que exige una explicación completa, pertinente y suficiente de las razones que llevan a apartarse del precedente.[40] Por este último motivo, se ha reconocido que en esos casos también se podría aducir que la decisión carece de motivación, al no contar con la suficiente justificación para apartarse del precedente.[41]

 

137.       En esa medida, se ha indicado algunos presupuestos para la configuración del defecto de desconocimiento del precedente como causal específica de procedibilidad de la tutela. Así, el primero de ellos hace referencia a la existencia de sentencias previas al caso que se ha de resolver y que contengan el precedente a tener en cuenta. Esto conlleva a señalar el segundo presupuesto, consistente en que el problema jurídico a resolver sea semejante a aquel planteado en las decisiones que conforman el precedente. La semejanza radica en que los supuestos fácticos y los aspectos normativos sean análogos.

 

138.       Por último, con relación al defecto sustantivo, la Corte ha señalado que éste implica la invalidez constitucional de las providencias judiciales cuando en ellas se acude a una motivación que contradice, de manera manifiesta, el régimen jurídico aplicable. Se puede configurar, por ejemplo, en las siguientes hipótesis: (i) la decisión judicial se basa en una norma inaplicable, porque no es pertinente, ha sido derogada o, a pesar de que está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó; (ii) la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable o se funda en una lectura normativa que no es sistemática; (iii) se desconoce o se omite la norma aplicable al caso concreto; y (iv) no se aplica la excepción de inconstitucionalidad pese a que se configura el deber de acudir a ella o cuando se aplican normas abiertamente inconstitucionales.[42]

 

139.       Con todo, se configura un defecto por desconocimiento del precedente cuando se advierta la violación de la razón de la decisión de una providencia judicial que cumple las condiciones para calificarse como precedente. No obstante, el desconocimiento del significado reconocido o atribuido a las disposiciones objeto de juzgamiento (ley, decreto, resolución, entre otras) en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad o legalidad, configura un defecto sustantivo.[43]

 

 

Las sentencias de esta Corporación en las cuales se ha estudiado la competencia de la PGN para sancionar funcionarios públicos con relación a la CADH, particularmente el artículo 23 de la CADH

 

140.       La jurisprudencia constitucional en torno a las facultades de la PGN para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular, así como para ejercer preferentemente el poder disciplinario y, por lo tanto, adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley, como destituir e inhabilitar a servidores públicos de elección popular, puede analizarse identificando dos períodos definidos por la sentencia proferida por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia.[44]

 

141.       En un primer momento, la Corte señaló que los pronunciamientos de la Corte IDH sólo eran obligatorios para el Estado si este había sido parte en el proceso. Del mismo modo, dejó en claro que las facultades de la PGN para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular, así como para ejercer preferentemente el poder disciplinario y, por lo tanto, adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley, como destituir e inhabilitar a servidores públicos de elección popular eran compatibles con la Constitución.

 

142.       En la Sentencia C-028 de 2006 se analizaron apartes de algunos artículos de la Ley 734 de 2002 relacionados con la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general, sus efectos sobre la imposibilidad de ejercer funciones públicas por un período determinado y la exclusión del escalafón o carrera. En criterio de los demandantes, las anteriores disposiciones desconocían el artículo 23 de la CADH, en la medida en que éste señalaba de manera exclusiva los criterios a partir de los cuales se podía reglamentar el ejercicio de derechos políticos, enunciando entre ellos la condena por juez competente en proceso penal, el cual difería de la naturaleza del proceso disciplinario.

 

143.       Sin embargo, la Corte consideró que, a partir de una interpretación sistemática y armónica de la CADH con otros instrumentos internacionales, incluso aquellos que no contienen derechos humanos, pero propenden por articular la actividad de los Estados para la consecución de fines legítimos, como lo es evitar la corrupción, podría concluirse que el artículo 23 no se oponía al establecimiento de sanciones, que si bien no eran de naturaleza penal, buscaban proteger el erario y con ello combatir un fenómeno que afecta el goce de derechos económicos, sociales y culturales. Igualmente, consideró que la Constitución tampoco se oponía a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, Por último, hizo referencia al amplio margen de configuración normativa con que cuenta el legislador para establecer el régimen de inhabilidades, subordinado solo a los valores y principios y derechos reconocidos. Con fundamento en lo anterior, no declaró la inexequibilidad de las disposiciones acusadas.[45]

 

144.       El anterior racionamiento fue retomado en la Sentencia SU-712 de 2013, al analizar la tutela presentada por una senadora de la República, quien había sido destituida e inhabilitada por la PGN, luego de que se adelantara una investigación disciplinaria en su contra. En efecto, en dicha decisión la Corte reiteró que la PGN sí era competente para imponer las anteriores sanciones, con fundamento en una interpretación histórica y sistemática de los artículos constitucionales que establecen tal facultad (277 y 278) en conjunto con los artículos que regulan la función pública y los fines del Estado. 

 

145.       Para ello, se retomó lo expuesto en los debates que, sobre las facultades que debía tener la PGN se presentaron durante la constituyente en 1991.[46] Con fundamento en ello, se concluyó que hubo una clara intención de fortalecer a la PGN para que centrara su acción en la defensa del Estado de Derecho, lo cual se lograría a través de la atribución de las funciones de vigilancia, de investigación y sancionatoria disciplinaria. Con ello, la entidad sería mucho más eficaz de lo que era en su momento y se le permitiría la destitución directa o la suspensión inmediata de quienes sean encontrados responsables de violaciones graves de derechos. Así mismo, se hizo referencia a distintas normas constitucionales relacionadas con la estructura del Estado, el ejercicio de la función pública y la condición de servidor público, para concluir que la vigilancia de quienes desempeñan funciones públicas fue atribuida a la PGN, inclusive de aquellos de elección popular, pues los miembros de las corporaciones públicas se entienden como servidores públicos.

 

146.       Se señaló que, en esa medida, al analizar la constitucionalidad de algunos apartes del anterior código disciplinario único, en la Sentencia C-280 de 1996 se consideró compatible con la Constitución la competencia de la PGN para sancionar por medio de la inhabilitación a funcionarios de elección popular. Igualmente, con posterioridad a la expedición de la Ley 734 de 2002, en la Sentencia T-544 de 2004 se volvió a señalar que había principios constitucionales que otorgaban la competencia a la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a funcionarios públicos. Luego se aludió a la Sentencia C-028 de 2006, para reiterar que dicha competencia es compatible con la CADH. Esto puesto que el artículo 23 de esta convención no prohíbe a los Estados consagrar otro tipo de restricciones a los derechos políticos y la Corte IDH ha reconocido que se pueden adoptar sanciones administrativas y disciplinarias. Por último, indicó que la sentencia en el caso López Mendoza vs. Venezuela se adoptó en un contexto fáctico y jurídico diferente que explicó el sentido de la decisión en esa oportunidad.

 

147.       Por ello, en la Sentencia C-500 de 2014, al revisar nuevamente expresiones contenidas en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, referentes a la destitución e inhabilidad general, se declaró la existencia de cosa juzgada frente al cargo por la vulneración del artículo 23 de la CADH, en cuanto en la sentencia C-028 de 2006 ya se había indicado que dicho artículo no impedía el establecimiento de sanciones de tipo disciplinario. Adicionalmente, se afirmó la compatibilidad de la disposición que permite a la PGN imponer medidas sancionatorias, con fundamento en lo previsto en los artículos 277.6 y 278 de la Constitución, al estimar que aquellas justamente eran desarrollo de lo establecido en los mencionados artículos constitucionales, en ejercicio de la potestad de configuración de la que goza el legislador. Por último, se encontró que la norma demandada tampoco vulneraba los artículos 25 de la CADH y 93 de la Constitución, ya que existen medios judiciales para impugnar las decisiones administrativas disciplinarias que imponen las sanciones contenidas en la norma. Por lo anterior, se decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-028 de 2006 sobre la exequibilidad del numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, por el cargo de vulneración del artículo 23 de la CADH, y declarar dicha exequibilidad por los otros cargos. 

 

148.       Cabe resaltar que en la misma decisión se destacó que los pronunciamientos de la Corte IDH sólo obligan al Estado colombiano cuando éste ha sido parte en el respectivo proceso. Además, la posibilidad de reabrir un asunto previamente examinado por la Corte Constitucional en consideración a las interpretaciones sobrevinientes de la Corte IDH respecto de una disposición internacional integrada al parámetro de control constitucional, únicamente se da bajo los siguientes presupuestos: “(i) el parámetro de control del asunto previamente examinado haya sido una norma integrada al bloque de constitucionalidad en sentido estricto; (ii) los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos hayan variado radicalmente y de forma clara el sentido de tal norma; (iii) la nueva interpretación resulte compatible con la Constitución Política; (iv) ofrezca un mayor grado de protección a los derechos, que el otorgado por la Constitución; (v) se integre a la ratio decidendi de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y (vi) sea uniforme y reiterada. En estos casos, destaca la Corte, el demandante tendrá la obligación de demostrar con absoluta precisión cada uno de los requisitos antes referidos.”[47]

 

149.       Sin embargo, ninguno de los anteriores presupuestos fue demostrado por el actor, quien se  limitó a referir una decisión de la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH): López Mendoza vs. Venezuela, sin explicar su relación con las demás normas constitucionales, particularmente, aquella establecida en el artículo 277.6 sobre la atribución de la PGN para imponer sanciones disciplinarias; así como tampoco explicó como su interpretación extraída del fallo mencionado supone un estándar mayor en la protección de derechos políticos, o que dicha interpretación fuera uniforme, reiterada y clara en el jurisprudencia de la Corte IDH. 

 

150.       Las anteriores providencias fueron tenidas en cuenta en la Sentencia SU-355 de 2015, cuando la Corte analizó como cuestión previa la competencia de la PGN frente a personas que ejerzan funciones públicas, incluidas las de elección popular. En su momento se señaló que, conforme a los anteriores precedentes y los artículos 277 y 278 de la Constitución, la competencia para imponer la sanción de destitución e inhabilidad general a funcionarios públicos que no fueran aforados, por conductas que configuren faltas gravísimas dolosas o que fueran realizadas con culpa gravísima, era válida y que sobre este tema existía cosa juzgada. Se resaltó especialmente la Sentencia SU-712 de 2013 para los eventos en que se analizara el ejercicio de esa competencia sobre alcaldes, ya que, si bien ese caso había versado sobre congresistas, del análisis del mismo se desprendía una regla jurisprudencial importante, como lo es la competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los funcionarios públicos, incluyendo los de elección popular, salvo que estuvieran amparados por fuero. 

 

151.       Finalmente, en la Sentencia C-086 de 2019, al estudiar la constitucionalidad del artículo 157 del Código Disciplinario Único, que habilitaba al funcionario que estuviera adelantando una investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, a suspender provisionalmente al servidor público procesado, se determinó que al ser la suspensión un acto provisional, que procedía sobre el servidor no retirado, bajo condiciones objetivas, estrictas y verificables y que, además contaba con el recurso de reposición y era susceptible de recurrirse judicialmente, no se vulneraban los artículos 29 de la Constitución, 8.1 y 23 de la CADH. 

 

152.       Esto por cuanto ante la ausencia de una opinión consultiva que interpretara el artículo 23 de la CADH, la Corte había procedido a interpretar dicho artículo en fallos anteriores, refiriéndose con ellos a las sentencias previamente reseñadas en esta oportunidad, encontrando que a partir de un ejercicio hermenéutico que siguiera los principios del bloque de constitucionalidad, la armonización con los mandatos contenidos en otros tratados internacionales y el reconocimiento de la CADH como un texto de “derecho viviente” que se aparta de interpretaciones literales, concluía que la competencia de la PGN para investigar y sancionar era compatible con dicho artículo y por ende válida. En ese sentido, reiteró la regla planteada en la Sentencia SU-355 de 2015 antes mencionada, puntualizando que dicha competencia incluía a los servidores públicos de elección popular, salvo que estuvieran amparados por fuero.

 

153.       Además, señaló que en ninguno de los casos en los que la Corte IDH había analizado la afectación al artículo 23 versaba sobre de medidas cautelares y en esos fallos no había consenso respecto a si los motivos señalados en el inciso segundo del artículo eran taxativos o no. Por último, en esta decisión se retomó lo establecido en la Sentencia C-500 de 2014, sobre el carácter vinculante de las sentencias proferidas por la Corte IDH solamente en los procesos en donde el Estado haya sido parte, sin que por ello la doctrina establecida en su jurisprudencia no se considere un criterio relevante.

 

154.       A partir de la sentencia proferida por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Corte Constitucional precisó su jurisprudencia respecto a este asunto, en tanto en aquel caso el Estado colombiano sí fue parte.

 

155.       En esa medida, en la Sentencia C-146 de 2021, al analizar la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 136 de 1994 y la ley 617 de 2000, referentes a la inhabilidad para ser elegido como autoridad administrativa local mediante voto popular por pérdida de investidura o exclusión del ejercicio de una profesión, por vulneración del artículo 23 de la CADH, la Corte reiteró que la interpretación sobre las normas convencionales es aquella realizada vía bloque de constitucionalidad, en la medida en que permite armonizar los preceptos superiores con las disposiciones internacionales. Así mismo, revisó el fallo Petro Urrego vs. Colombia, que si bien consideró que no constituía un precedente para fallar el caso puntual, sí era un antecedente relevante, en la medida en que vinculaba al Estado. Sobre este identificó la regla que se desprendía de dicha decisión, indicando que ésta consiste en que las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que restrinjan derechos políticos, particularmente las de sanción e inhabilidad para quienes han sido elegidos popularmente.

 

156.       A partir de las anteriores premisas y considerando el margen de apreciación de los Estados, la Corte ajustó su precedente respecto a la interpretación dada al artículo 23.2 de la CADH, señalando que éste permite imponer restricciones a los derechos políticos, por criterios como la edad, nacionalidad o capacidad civil, todos los cuales deben estar definidos en la ley; así mismo la restricción será impuesta por una autoridad judicial, cualquiera sea su especialidad, respetando el debido proceso. Precisó que la restricción no podrá ser impuesta por una autoridad administrativa.

 

157.       Finalmente, en la Sentencia C-030 de 2023, la Sala Plena analizó una demanda de inconstitucionalidad en contra de varios artículos de la Ley 2094 de 2021, relacionados con las facultades de la PGN para destituir e inhabilitar a servidores públicos. En primer lugar, la Corte concluyó que la atribución de funciones judiciales a la PGN vulnera el artículo 116 superior, ya que no se cumplían con los presupuestos allí señalados sobre la excepcionalidad de la atribución de funciones judiciales a autoridades administrativas. Esto por cuanto no se satisfacía el presupuesto consistente en que el traslado corresponda a una competencia originalmente asignada a los jueces. Tampoco satisfacían el mandato de definición precisa, pues implicaba la habilitación amplia, general, exclusiva y extensa de la PGN como órgano investido de jurisdicción para el ejercicio de la potestad disciplinaria y la imposición de sanciones, inclusive las de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores públicos de elección popular. 

 

158.       Como consecuencia de lo anterior, la Sala decidió que la PGN tiene y conserva, para todos los efectos, el ejercicio tanto de la vigilancia superior de la conducta de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de la elección popular, como el ejercicio de la potestad disciplinaria en los términos en que le fue atribuida por la Constitución, esto es, como una función de naturaleza no judicial. 

 

159.       No obstante, con el fin de armonizar las funciones de esa entidad con lo previsto en los artículos 93 de la Constitución y 23.2 de la CADH, se consideró necesario garantizar la reserva judicial exclusiva para la imposición definitiva de sanciones de suspensión e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular que se encontraran en ejercicio de sus funciones. Para tal fin, se determinó la intervención automática del juez de lo contencioso administrativo, para que fuera éste quien de manera definitiva se pronunciara sobre las anteriores medidas sancionatorias impuestas a estos servidores públicos; sin embargo, esta reserva no operaría cuando la sanción fuera la de multa o amonestación.  Lo anterior, supone igualmente el cumplimiento de todas las garantías propias del proceso judicial, sin que se requiera la intervención de un juez penal. Igualmente, preservando la independencia y autonomía de la función judicial.

 

160.       Con fundamento en los anteriores precedentes y considerando las motivaciones que llevaron a ajustar la postura sobre el alcance de las competencias de la PGN en la investigación y sanción disciplinaria de la conducta de servidores públicos de elección popular, esta Sala resolvió recientemente casos análogos al estudiado en esta oportunidad en las Sentencias SU-381 de 2024 y SU-382 de 2024. En estas sentencias se analizó si se había vulnerado el derecho al debido proceso de la PGN a través de las decisiones adoptadas por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en las cuales se decidió anular las sanciones disciplinarias impuestas por la entidad a servidores públicos de elección popular.

 

161.       En dichos casos la Corte encontró que se había incurrido en los defectos de vulneración directa de la Constitución y desconocimiento del precedente. El primero de ellos se había configurado al haber ignorado la competencia atribuida a la PGN en diferentes disposiciones constitucionales, en materia de vigilancia, investigación y sanción disciplinarias, cuyo contenido había sido avalado y precisado en varias sentencias de esta Corporación con efectos erga omnes, indicando que la anterior competencia era compatible con los preceptos de la CADH bajo una lectura armónica y sistemática, conforme lo determina el bloque de constitucionalidad. 

 

162.       Por su parte, el desconocimiento del precedente se había materializado al no haber tenido en cuenta la jurisprudencia constitucional que señalaba que la sentencia de la Corte IDH en el caso López Mendoza vs. Venezuela no impactaba el parámetro de control empleado para analizar la constitucionalidad de las normas que otorgan la competencia a la PGN, por lo cual ésta debió ser reconocida, en lugar de desconocerse argumentando un cambio de contexto normativo, que en todo caso buscaba aplicarse retroactivamente, ignorando las reglas que sobre esto había fijado la Sentencia C-030  de 2023.

 

163.       Adicionalmente, los anteriores fallos encontraron la configuración de un tercer defecto: en el caso de la Sentencia SU-381 de 2024 fue el defecto sustantivo, mientras que la Sentencia SU-382 de 2023 determinó que hubo falta de motivación de la decisión impugnada. Según expuso en la Sentencia SU-381 de 2024, el defecto sustantivo se materializa cuando se desconoce el alcance de la disposición fijado por la Corte Constitucional en fallos con efectos erga omnes, lo cual había ocurrido en esa oportunidad, al desconocer las sentencias que habían declarado exequible las normas de la Ley 734 de 2002 que otorgaban la competencia a la PGN de investigar y sancionar a los funcionarios públicos de elección popular, normas conforme a las cuales la PGN había proferido las decisiones objeto de nulidad. A su vez, se señaló que no era posible retrotraer los efectos derivados del fallo en el caso Petro Urrego vs. Colombia, en la medida en que la misma Corte IDH había concedido para su cumplimiento un plazo razonable, durante el cual el Congreso promulgó la Ley 2094 de 2021, que no tenía una vocación de retroactividad. En cuanto al defecto de falta de motivación, la Sentencia SU-382 de 2024 determinó que éste se configuraba al haber omitido referirse a los cargos formulados por el demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo el pretexto de que la PGN carecía de competencia para imponer las sanciones disciplinarias.

 

164.       Más adelante, en la Sentencia SU-417 de 2024 se resolvió una tutela presentada por la PGN en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que había anulado una sanción de destitución e inhabilidad impuesta a un exalcalde elegido por voto popular. El Consejo de Estado consideró que, según el artículo 23.2 de la CADH, solo los jueces pueden restringir derechos políticos.

 

165.       La Sala encontró que la tutela era procedente por su relevancia constitucional, al involucrar el alcance de las competencias de la PGN consagradas en el artículo 277 de la Constitución. Recordó que, para la época de los hechos (2014), la jurisprudencia vigente (C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014) reconocía que la PGN sí podía sancionar disciplinariamente incluso a funcionarios de elección popular.

 

166.       Por tanto, concluyó que el Consejo de Estado incurrió en violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y defecto sustantivo, al aplicar retroactivamente los criterios del caso Petro Urrego vs. Colombia. La Corte reiteró que la CADH hace parte del bloque de constitucionalidad, pero no tiene jerarquía superior a la Constitución. En consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del Consejo de Estado y le ordenó emitir un nuevo fallo en un plazo de dos meses, ajustado al precedente constitucional. También exhortó al Congreso a seguir armonizando la normativa interna con los estándares del sistema interamericano.

 

167.       Luego, en la Sentencia SU-070 de 2025 se resolvió una tutela interpuesta por la PGN en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Cielo González Villa, exalcaldesa de Neiva y exgobernadora del Huila.

 

168.       El caso se originó porque la PGN sancionó disciplinariamente a González Villa por irregularidades en la celebración de un convenio durante su alcaldía. En la decisión sancionatoria se le impuso una multa y se advirtió que, al tratarse de su tercera sanción en un periodo de cinco años, se configuraba la inhabilidad sobreviniente prevista en el artículo 38.2 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), que la inhabilitaba por tres años para ejercer cargos públicos. Como consecuencia de esa advertencia, el Presidente de la República la retiró del cargo de gobernadora.

 

169.       Posteriormente, el Consejo de Estado declaró nula la advertencia de inhabilidad, argumentando que la PGN había restringido los derechos políticos de una funcionaria elegida por voto popular sin tener competencia para ello, según el artículo 23.2 de la CADH. Frente a esa decisión, la PGN presentó una acción de tutela, señalando que el Consejo de Estado confundió la advertencia legal con una sanción impuesta y desconoció el precedente fijado por la Sentencia C-544 de 2005, que estableció que la inhabilidad sobreviniente no constituye una sanción disciplinaria, sino una consecuencia automática derivada de la ley.

 

170.       La Sala consideró que la tutela era procedente, ya que el asunto planteaba una clara relevancia constitucional sobre el alcance de las competencias disciplinarias de la PGN y la armonización entre la Constitución y los estándares del sistema interamericano. En su análisis, concluyó que el Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo y violación directa de la Constitución, al desconocer el precedente de la Sentencia C-544 de 2005 y aplicar un control de convencionalidad autónomo, sin integrar debidamente las normas internacionales con la Constitución Política.

 

171.       En consecuencia, se concedió el amparo, se dejó sin efectos la decisión del Consejo de Estado del 11 de agosto de 2023 (en lo relacionado con la inhabilidad) y se le ordenó emitir una nueva sentencia en un plazo de dos meses, respetando los criterios constitucionales vigentes.

 

172.       En síntesis, la Sala reafirmó que la inhabilidad sobreviniente del artículo 38.2 de la Ley 734 de 2002 no es una sanción, sino una consecuencia legal automática establecida por el legislador, y que la PGN sí tiene competencia para advertir su configuración. También recordó que el control de convencionalidad debe ejercerse en armonía con la Constitución, sin desconocer el orden jurídico interno ni las competencias de los órganos constitucionales.

 

173.       Por último, en la Sentencia SU-426 de 2025 la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió la acción de tutela interpuesta por la PGN contra una providencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado que anuló una sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad impuesta en el año 2012 a un exalcalde, con fundamento en el control de convencionalidad derivado del artículo 23.2 de la CADH y la jurisprudencia del caso Petro Urrego vs. Colombia.

 

174.       En el análisis de fondo, la Corte determinó que la decisión del Consejo de Estado incurrió en violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente constitucional y defecto sustantivo, al inaplicar normas y la jurisprudencia vigente para la época de los hechos. Reiteró que, antes de la Sentencia C-030 de 2023, la PGN sí tenía competencia constitucional para imponer sanciones de destitución e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, conforme a un precedente consolidado y con efectos erga omnes.

 

175.       Asimismo, precisó que, si bien la CADH integra el bloque de constitucionalidad, no tiene jerarquía supraconstitucional, por lo que el control de convencionalidad debe ejercerse de manera armónica con la Constitución y el precedente constitucional, sin aplicación retroactiva de estándares internacionales.

 

176.       En consecuencia, la Corte tuteló el derecho al debido proceso de la PGN, dejó sin efectos la providencia cuestionada y ordenó al Consejo de Estado proferir una nueva decisión conforme al precedente constitucional vigente. Adicionalmente, instó a las autoridades judiciales a respetar dicho precedente en casos similares y reiteró el exhorto al Congreso para expedir un régimen disciplinario especial aplicable a servidores públicos de elección popular.

 

La restricción de derechos político-electorales en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos

 

177.       La CADH establece en su artículo 23 lo relacionado con el ejercicio de los derechos políticos,[48] los cuales agrupa bajo tres grandes grupos: participación de asuntos públicos, bien sea directamente o a través de representantes; elegir y ser elegido en elecciones periódicas de sufragio universal y secreto; y el acceso a las funciones públicas del país en condiciones generales de igualdad. Asimismo, el inciso segundo de este artículo señala la potestad de reglamentar el ejercicio de estos derechos y oportunidades atendiendo a diversos criterios, entre los cuales se incluye la condena, por juez competente, en proceso penal. 

 

178.       Por su parte, la Corte IDH ha interpretado este artículo destacando que en él no solo se establecen derechos sino también “oportunidades”, las cuales deben entenderse bajo una concepción amplia que abarca tanto las posibilidades efectivas que tienen los titulares de ejercer los derechos, como también la obligación de los Estados de garantizar, a través de medidas positivas y mecanismos óptimos, que dichas posibilidades puedan concretarse en condiciones de igualdad y no discriminación.[49] Para ello estima necesario contar con “una institucionalidad y mecanismos de carácter procedimental que permitan y aseguren el efectivo ejercicio del derecho, previniendo o contrarrestando situaciones o prácticas legales o de facto que impliquen formas de estigmatización, discriminación o represalias para quien lo ejerce.”[50]

 

179.       De esta manera, el contar con instituciones y procedimientos que permitan y regulen el ejercicio de estos derechos, incluyendo las condiciones de acceso, permanencia y limitación, es una expresión de su garantía. En efecto, la misma Corte IDH reconoce que el cumplimiento de la obligación positiva que le atañe al Estado implica que la regulación que él mismo haga sobre estos derechos debe ir más allá de las relacionadas con los límites que se le imponen en el artículo 23.2 de la CADH para la restricción de los mismos, ya que se debe contar con directrices claras que orienten el ejercicio de los derechos políticos y que prevengan la discriminación.[51]

 

180.       De esta forma la Corte IDH reconoce que el Estado cuenta con un margen de apreciación nacional para regular el ejercicio de los derechos, pudiendo cumplir con las obligaciones establecidas en la Convención de diversas maneras, que para el caso de los derechos políticos supone garantizar la existencia de instituciones y mecanismos procedimentales que permitan tener claridad sobre la manera en que se ejercerán estos derechos en cada una de las etapas que comprenden su materialización: acceso, permanencia y restricción de los mismos.

 

“La Convención Americana establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos.”[52]

 

181.       En cuanto a la regulación de los derechos políticos, la Corte IDH ha sido enfática en cuanto al objetivo que deben perseguir los Estados con su reglamentación, insistiendo en que ésta debe evitar la discriminación y garantizar el ejercicio en condiciones de igualdad, para lo cual el establecimiento de “criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución [deben ser] razonables y objetivos.”[53] Por ello, en la medida en que se cumpla con las condiciones de objetividad y razonabilidad y se evite el trato discriminatorio se respetan las garantías consagradas en el artículo 23, las cuales no deben entenderse como el derecho a acceder a un cargo público, sino a hacerlo en condiciones de igualdad.[54]

 

182.       Este parámetro, que debe seguir la regulación de los derechos políticos, se relaciona con otro aspecto que la Corte IDH ha señalado sobre los mismos y es la relación estrecha que guardan con otros derechos consagrados en la CADH, puesto que en conjunto garantizan el juego democrático,[55] así como con el principio de legalidad establecido en el artículo 9 del mencionado instrumento.[56]

 

183.       Con relación a este último principio ha indicado la Corte IDH que su aplicación en los procesos sancionatorios disciplinarios es indiscutible, ya que constituyen una manifestación del poder punitivo del Estado y que al igual que en las sanciones penales, comportan menoscabo y alteración a los derechos de las personas:  

 

“La Corte ha establecido que el artículo 9 de la Convención Americana, el cual establece el principio de legalidad, es aplicable a la materia sancionatoria administrativa. Al respecto, es preciso tomar en cuenta que las sanciones administrativas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas puesto que unas y otras implican menoscabo, privación o alteración de los derechos de las personas. Por lo tanto, en un sistema democrático es preciso extremar las precauciones para que dichas medidas se adopten con estricto respeto a los derechos básicos de las personas y previa una cuidadosa verificación de la efectiva existencia de una conducta ilícita. Asimismo, en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma sancionatoria exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende sancionar. En concordancia con lo anterior, la Corte considera que el principio de legalidad también tiene vigencia en materia disciplinaria, no obstante su alcance depende considerablemente de la materia regulada. La precisión de una norma sancionatoria de naturaleza disciplinaria puede ser diferente a la requerida por el principio de legalidad en materia penal, por la naturaleza de los conflictos que cada una está destinada a resolver.”[57]

 

184.       Bajo ese entendido y en consonancia con las anteriores consideraciones, la Corte IDH ha ido estableciendo estándares para valorar situaciones en donde se han restringido derechos políticos, con el fin de determinar si tales restricciones han significado o no una violación del artículo 23 por parte de los Estados involucrados. 

 

185.        A partir de diferentes fallos, se advierte que la Corte IDH ha sido consistente en señalar como estándares para la restricción de los derechos políticos los siguientes: (i) los criterios que orienten la restricción no pueden basarse en motivos que supongan un trato discriminatorio, pues el ejercicio del derecho debe permitirse en condiciones de igualdad;[58] (ii) las causales que generan la restricción deben fundarse en criterios objetivos y razonables;[59] (iii) todos los aspectos relacionados con la restricción deberán respetar tanto el principio de reserva de ley como el principio de legalidad; en esa medida, deberá establecerse con anterioridad la autoridad competente para restringir el derecho, el proceso a través del cual se adelantará dicho trámite, las causales por las cuales procede la restricción y las consecuencias que ésta genera.[60]

 

186.       A su vez, la Corte IDH ha indicado que la garantía de los derechos políticos está relacionada con el respeto de otros artículos de la CADH, sin que necesariamente el desconocimiento de estos últimos suponga siempre la afectación de aquellos.[61] Igualmente, ha reconocido la potestad de autoridades distintas a las jurisdiccionales para adelantar procedimientos de tipo sancionatorio disciplinario, en donde lo relevante será respetar las garantías judiciales, entendiendo que éstas operan en todos los procesos que se adelanten ante las autoridades, independientemente del sector público al que ésta pertenezca, y en los cuales se reconozcan, adjudiquen o definan derechos y obligaciones de las personas.[62]

 

187.       Ahora, la claridad y consistencia con la que la Corte IDH ha aplicado estos estándares para el análisis de la restricción de derechos políticos no se ha extendido a algunas expresiones contenidas en el inciso segundo del artículo 23 de la CADH, frente a las cuales ha habido diferencias sobre el alcance de su interpretación. Se trata de las expresiones “exclusivamente” y “condena, por juez competente en proceso penal”, ya que frente a estas la Corte IDH se ha pronunciado en diferentes sentidos. 

 

188.       En efecto, en el caso Castañeda Gutman v. México, la Corte IDH se refirió al alcance del artículo 23 respecto a la interpretación del término “exclusivamente”, indicando que no es posible interpretar de manera aislada lo señalado en cada uno de los párrafos de ese artículo, sino que deben entenderse de manera armoniosa con los demás preceptos de la CADH y que el único propósito de las causales enunciadas en el inciso segundo es el evitar la discriminación. En esa medida, las limitaciones que se establezcan, que de ninguna manera se circunscriben a las enunciadas en el párrafo segundo del artículo 23, deben ser proporcionadas y razonables y la Corte IDH analizará en cada caso particular si la reglamentación implica una restricción indebida a los derechos de la CADH.[63]

 

189.       Por su parte, en cuanto a las autoridades con la potestad de pronunciarse sobre los derechos y obligaciones de una persona, la Corte IDH había reconocido desde 2001 que éstas pueden ser distintas a las judiciales, lo que implica que autoridades administrativas o legislativas tienen la facultad de regular en el caso particular las condiciones para el ejercicio de los derechos, siempre y cuando se ostente la competencia para ello. En este sentido se pronunció la mencionada Corte al fallar en 2001 el caso Tribunal Constitucional vs. Perú, cuando expresó: 

 

“De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana.”[64]

 

190.       No obstante, en el caso López Mendoza vs. Venezuela la Corte IDH optó por una interpretación literal del artículo 23.2, al considerar que en ese caso no se garantizaron los derechos políticos de la víctima por haber sido restringidos como resultado de una sanción que no provenía de una “condena” adoptada por un “juez competente” en “proceso penal”.

 

191.       Sin embargo, con posterioridad a este fallo, la Corte IDH al revisar nuevamente una presunta vulneración al artículo 23, hizo referencia nuevamente a los estándares establecidos para la restricción de los derechos políticos, sin señalar nada sobre la exigencia de que la limitación al ejercicio de este tipo de derechos proviniera exclusivamente de una condena dictada por un juez penal. Fue en el caso Argüelles y otros vs. Argentina, en donde la referida corte determinó que no se vulneró el artículo 23 de la CADH, luego de revisar si la restricción cumplía con el requisito de legalidad, perseguía una finalidad permitida por la CADH y era necesaria y proporcional.[65] Al respecto señaló: 

 

“Ahora bien, la Corte ha precisado las condiciones y requisitos que deben cumplirse al momento de regular o restringir los derechos y libertades consagrados en la Convención y procederá a analizar, a la luz de los mismos, el requisito legal bajo examen en el presente caso. Respecto de si la restricción cumple con el requisito de legalidad, ello significa que las condiciones y circunstancias generales que autorizan una restricción al ejercicio de un derecho humano determinado deben estar claramente establecidas por ley. La norma que establece la restricción debe ser una ley en el sentido formal y material […]

 

“El segundo límite de toda restricción se relaciona con la finalidad de la medida restrictiva; esto es, que la causa que se invoque para justificar la restricción sea permitida por la Convención Americana, prevista en disposiciones específicas que se incluyen en determinados derechos (por ejemplo las finalidades de protección del orden o salud públicas, de los artículos 12.3, 13.2.b y 15, las reglamentaciones de los derechos políticos, artículo 23.2, entre otras), o bien, en las normas que establecen finalidades generales legítimas (por ejemplo, “los derechos y libertades de las demás personas”, o “las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática”, ambas en el artículo 32) […]

 

“Ahora resta definir si aun cuando la medida sea legal y persiga un fin permitido por la Convención, si ella es necesaria y proporcional. Con el fin de evaluar si la medida restrictiva bajo examen cumple con este último requisito, la Corte debe valorar si la misma: a) satisface una necesidad social imperiosa, esto es, está orientada a satisfacer un interés público imperativo; b) es la que restringe en menor grado el derecho protegido, y c) se ajusta estrechamente al logro del objetivo legítimo.” 

 

192.       Por ello, esta Corte señaló que la interpretación a partir de la cual la restricción al derecho político solo es procedente cuando proviene de una decisión adoptada en un procedimiento penal no podía ser tenida como una regla clara, uniforme y reiterada.[66]

 

193.       No obstante, dado que la interpretación literal del artículo 23.2 realizada en el fallo del caso López Mendoza vs. Venezuela se reprodujo también en el fallo del caso Petro Urrego vs. Colombia los estándares que el Estado colombiano debe considerar al momento de regular la restricción de los derechos políticos se entienden modificados, en virtud del carácter vinculante de dicha decisión, como se explicó previamente.  Por ello, en la sentencia C-146 de 2021 la Sala identificó los principales argumentos señalados en esa decisión para ajustar su precedente constitucional sobre el alcance del artículo 23.2 de la CADH. En esta oportunidad se retoman nuevamente los argumentos y las órdenes impartidas al Estado colombiano en la sentencia Petro Urrego vs. Colombia, con el fin de precisar los efectos que tuvo este fallo frente a los criterios del sistema interamericano que el país debe tener en cuenta al momento de restringir derechos políticos. 

 

194.       Al respecto, se encuentra que la Corte IDH señaló que el artículo 23.2 es claro en cuanto a que no se permite que un órgano administrativo aplique una sanción que implique una restricción para el ejercicio de los derechos políticos, ya que esto solo puede proceder por un acto jurisdiccional del juez competente en proceso penal. Señala que esto parte una interpretación literal de la disposición, la cual encuentra ajustada a los fines de la CADH, pero que en todo caso este instrumento permite regulaciones sobre las condiciones en que se ejercen los derechos políticos. En este punto, la citada Corte señala que el establecimiento que hace el artículo 23.2 de un listado de causales que posibilitan la restricción de los derechos enunciados en la primera parte del artículo tiene como propósito establecer criterios claros y específicos para limitar los derechos, con el fin de que se pueda proteger a la oposición política. En esa medida, concluye que la destitución e inhabilitación de funcionarios democráticamente electos por parte de autoridades administrativas, no solo escapa del contenido literal del artículo 23.2, sino que también es incompatible con la finalidad de la CADH y en esa medida también afectó el principio de jurisdiccionalidad.

 

195.       Por otro lado, la Corte IDH estimó que el Estado colombiano incumplió su obligación de adoptar disposiciones de derecho interno ajustadas a la CADH al contar con disposiciones que facultaban a autoridades administrativas a establecer inhabilidades e imponer sanciones a funcionarios públicos de elección popular. Igualmente, señaló que no hubo imparcialidad y tampoco operó la presunción de inocencia al haberse formulado el pliego de cargos y juzgar su procedencia por parte de una misma dependencia: la Sala Disciplinaria. Sobre esto indicó que el artículo 8 de la CADH no se opone a que una misma entidad ostente las facultades investigativas y sancionatorias, pero deben repartirse entre distintas dependencias al interior de la institución, con el que fin de que sean funcionarios diferentes los que se pronuncien sobre los méritos.

 

196.       Por último, la Corte IDH ordenó medidas de satisfacción y compensación que se referían a la publicación de la sentencia y el pago de unas sumas monetarias. Igualmente, ordenó como garantías de no repetición el que el Estado adecúe el ordenamiento interno en lo referente a dos puntos específicos: el primero, con relación al delito introducido por el artículo 5 de la Ley 1864 de 2017, sobre la elección ilícita de candidatos, ya que dicha disposición podría disuadir la participación de quienes hayan sido sancionados por una autoridad administrativa, y el segundo sobre la regulación de las restricciones a los derechos políticos, ya que éstas deben ajustarse a lo señalado en el artículo 23.2 en los términos explicados por dicha Corte. Sobre el cumplimiento de esta última orden indicó que debería efectuarse dentro de un plazo razonable. 

 

197.       De lo anterior se desprenden dos conclusiones: la primera es que a partir de dicha sentencia el Estado colombiano debe entender que se adiciona un criterio a los estándares establecidos por la Corte IDH para la restricción de derechos políticos consistente en que éstos no pueden limitarse por parte de autoridades administrativas, ya que solo será posible a través de una decisión adoptada por un órgano jurisdiccional. El reconocimiento de este nuevo estándar se hizo en la jurisprudencia constitucional en la Sentencia C-146 de 2021, modificando de esta manera el precedente sobre el alcance del art. 23.2 de la CADH. Lo segundo, es que dicho estándar no puede trasladarse al ordenamiento jurídico interno en forma automática desde la fecha de la notificación de la sentencia, sino que entrará a regir a partir del momento en que se efectúen las adecuaciones ordenadas, lo cual en todo caso debería ocurrir dentro de un plazo razonable.

 

 

El auto de unificación del Consejo de Estado del 3 de diciembre de 2024

 

198.       En relación con el alcance del recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 2094 de 2021, la Sala estima pertinente traer a colación el Auto de Unificación Jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro de la Radicación 11001-03-15-000-2023-00871-00, con recurrente Esther María Jalilie García y demandada la Nación – PGN.

 

199.       En esa providencia, el Consejo de Estado precisó que dicho recurso tiene una naturaleza excepcional y finalidad estrictamente garantista, circunscrita a la revisión de sanciones disciplinarias que impliquen la restricción efectiva de derechos políticos de servidores públicos elegidos por voto popular.

 

200.       En este auto el Consejo de Estado recordó que la Sentencia C-030 de 2023 declaró la exequibilidad condicionada de las normas que regulan el recurso, estableciendo una reserva judicial en la determinación definitiva de sanciones disciplinarias de esta naturaleza y ordenando al juez ejercer un control integral de constitucionalidad y legalidad, así como disponer la suspensión automática de la sanción desde la admisión del recurso hasta la decisión final.

 

201.       De igual modo, el auto de unificación reiteró que los jueces de lo contencioso administrativo están vinculados por la cosa juzgada constitucional y, por tanto, no pueden reabrir debates ya resueltos por la Corte Constitucional ni inaplicar normas declaradas exequibles bajo condicionamientos específicos.

 

202.       Así, se advirtió que la interpretación del recurso extraordinario de revisión debe armonizar la protección de los derechos políticos, la supremacía de la Constitución y la vigencia de los estándares interamericanos, sin desconocer la validez de las facultades disciplinarias atribuidas a la PGN ni el carácter subsidiario del control judicial.

 

203.       A partir de estas premisas, dicha corporación adoptó reglas de unificación orientadas a asegurar una aplicación uniforme del recurso, precisando su procedencia, el alcance del control judicial, la intervención obligatoria del disciplinado, la competencia del juez, la suspensión automática de la sanción y la incorporación del recurso de doble conformidad cuando sea pertinente.

 

204.       Estas reglas, de obligatorio acatamiento, estructuran el entendimiento actual del recurso extraordinario de revisión y deben guiar su aplicación en los casos sometidos a conocimiento de la jurisdicción.

 

 

Solución a los problemas jurídicos planteados

 

205.       Antes de abordar el análisis sobre si en el caso sub judice se configuraron los defectos invocados por la PGN y por los cuales se planteó un problema jurídico asociado a cada uno de ellos, la Sala estima necesario hacer las siguientes precisiones:

 

206.       En primer lugar, conforme fue indicado al momento de estructurar los problemas jurídicos que involucra esta decisión, la Sala de Revisión encuentra que todos ellos parten de la premisa del desconocimiento de las competencias de investigar y sancionar disciplinariamente atribuidas a la PGN en tanto autoridad administrativa. El motivo para inobservar esta competencia se funda en el control de convencionalidad efectuado por la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre las normas del Código Disciplinario Único que otorgan la competencia de investigar y sancionar a funcionarios públicos, incluso los elegidos democráticamente, a la institución aludida.

 

207.       En efecto, la autoridad judicial accionada advierte que los demandantes en los procesos contencioso-administrativo pretendían la nulidad de las decisiones disciplinarias mediante las cuales la PGN los sancionó con suspensión, destitución e inhabilidad general, tal como se detalla a continuación:

 

 

208.       Tal como se indicó en los antecedentes de esta sentencia, las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado fundaron las decisiones censuradas en el ejercicio del control de convencionalidad, de manera concreta, en la interpretación del artículo 23.2 de la CADH. De igual modo, argumentaron sus conclusiones en la sentencia dictada por la Corte IDH el 8 de julio de 2020, dentro del caso Petro Urrego vs. Colombia, a la cual atribuyeron efectos vinculantes para las autoridades judiciales internas.

 

209.       Con base en lo anterior, la Sección Segunda concluyó que los actos administrativos por medio de los cuales la PGN impuso sanciones de suspensión, destitución e inhabilidad a servidores públicos elegidos por voto popular resultaban incompatibles con los estándares convencionales de protección de los derechos políticos y con las garantías judiciales contempladas en el instrumento internacional aludido.

 

210.       En particular, estimó que las disposiciones de la Ley 734 de 2002 que atribuían a la PGN la facultad de imponer tales sanciones respecto de funcionarios de elección popular no se ajustaban al artículo 23.2 de la CADH, interpretado a la luz de la jurisprudencia de la Corte IDH. De conformidad con dicha interpretación, las restricciones a los derechos políticos derivadas de sanciones como la destitución o la inhabilidad únicamente pueden ser impuestas por una autoridad judicial competente.

 

211.       En segundo lugar, es preciso recordar que los actos administrativos mediante los cuales se impusieron sanciones disciplinarias a los funcionarios de elección popular se emitieron cuando aún no existía duda alguna sobre la competencia de la PGN, tal como se evidencia a continuación:

 

 

212.        Como puede advertirse, la gran mayoría de los actos administrativos disciplinarios objeto de controversia fueron expedidos con anterioridad a la sentencia proferida por la Corte IDH el 8 de julio de 2020, dentro del caso Petro Urrego vs. Colombia. Para ese momento, la jurisprudencia constitucional había reconocido de manera reiterada, mediante decisiones con efectos erga omnes y fuerza de cosa juzgada constitucional, la competencia de la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos, incluidos aquellos elegidos por voto popular.

 

213.       Si bien algunas de las decisiones disciplinarias fueron adoptadas con posterioridad al referido pronunciamiento de la Corte IDH, lo cierto es que continuaban vigentes tanto las disposiciones legales que atribuían dicha competencia a la PGN como el precedente constitucional que había avalado su compatibilidad con la Constitución Política. En ese sentido, la sentencia Petro Urrego vs. Colombia no produjo por sí sola la pérdida inmediata de competencia de la autoridad disciplinaria ni la inaplicación automática del régimen jurídico entonces vigente.

 

214.       De hecho, la adecuación del ordenamiento jurídico interno a los estándares interamericanos se produjo, de manera posterior, mediante la expedición de la Ley 2094 de 2021 y fue objeto de desarrollo y precisión por parte de la Corte Constitucional, particularmente en la Sentencia C-030 de 2023. Por consiguiente, la valoración de la legalidad y constitucionalidad de los actos administrativos cuestionados debe realizarse teniendo en cuenta el marco normativo y jurisprudencial vigente al momento en que fueron expedidos, así como las reglas de armonización constitucional definidas con posterioridad por esta Corporación.

 

215.       A partir de lo expuesto, se advierte que, conforme a la normatividad constitucional y legal vigente al momento que se profirieron los fallos disciplinarios que impusieron sanciones disciplinarias a los señores Juan Alberto Ramos Coronell, Sonia Serrano Prada, Javier Osorio Cortés, Carlos Barbosa Malaver, José Rubiel Páez, Sandra Jaramillo González, Yamid Sterling Sánchez, Óscar Fernando Cerón Ortega, Rodolfo Hernández Suárez y Marco Sergio Rodríguez Merchán, no era jurídicamente viable controvertir la competencia de la PGN sin desconocer la Carta Política, la ley, el efecto erga omnes de las decisiones de esta Corte en ejercicio del control abstracto y el precedente constitucional vigente sobre la materia. En consecuencia, las providencias acusadas no podían concluir la inexistencia de dicha competencia mediante una interpretación del artículo 23.2 de la CADH que prescindiera de la necesaria armonización con el ordenamiento constitucional colombiano y con la jurisprudencia constitucional vinculante.

 

216.       En tercer lugar, es relevante señalar que en las Sentencias SU-381, SU-382 y SU-417 de 2024, así como en las SU-070 de 2025 y SU-426 de 2025, esta Corte dejó sin efectos las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, mediante las cuales se habían anulado las sanciones disciplinarias de suspensión, destitución e inhabilidad general impuestas por la PGN antes del año 2020. En dichos asuntos, la Sala constató la configuración de los defectos de violación directa de la Constitución y de desconocimiento del precedente constitucional. Además, en la Sentencia SU-381 de 2024 se verificó un defecto sustantivo y, en la Sentencia SU-382 de 2024, se acreditó un defecto de falta de motivación. 

 

217.       Estas decisiones constituyen un precedente vinculante que la Sala debe observar conforme al principio stare decisis, dada la identidad sustancial de los supuestos fácticos y jurídicos que comparten con el asunto objeto de revisión. En consecuencia, los criterios fijados en dichas providencias resultan plenamente aplicables para resolver el presente caso.

 

218.       El defecto por violación directa de la Constitución. De acuerdo con el precedente fijado en las Sentencias SU-381, 382 de 2024, SU-417 de 2024, SU-070 de 2025 y SU-426 de 2025, el defecto por violación directa de la Constitución se configuró a partir de la interpretación que realizó la autoridad accionada sobre el alcance de las decisiones de la Corte IDH, al margen del bloque de constitucionalidad. Esa lectura desconoce el principio de supremacía constitucional, pues omite la obligación de armonizar el derecho interno con el derecho internacional de los derechos humanos.

 

219.       En otros términos, la autoridad judicial accionada desatendió la función y competencia que la Constitución asigna a la PGN, ejercida directamente por el procurador o a través de sus delegados y agentes, para vigilar la conducta de quienes desempeñen funciones públicas, incluidos los servidores de elección popular, y para ejercer de manera preferente el poder disciplinario, adelantar las investigaciones pertinentes e imponer las sanciones correspondientes conforme a la ley.

 

220.        En esta ocasión, la Sala reitera las consideraciones expuestas previamente, en atención a que las sentencias del 23 de noviembre de 2023, 30 de noviembre de 2023, 8 de febrero de 2024, 22 de febrero de 2024, 4 de abril de 2024, 11 de abril de 2024 y 23 de mayo de 2024 fundamentaron sus decisiones en la tesis según la cual la PGN, por no ser una autoridad judicial, carecía de competencia para imponer sanciones de destitución e inhabilidad a servidores públicos elegidos por voto popular. Para sustentar dicha conclusión, las providencias accionadas acudieron al artículo 23.2 de la CADH vigente para el Estado colombiano desde su ratificación, así como a la interpretación efectuada por la Corte IDH en la sentencia proferida en el caso Petro Urrego vs. Colombia.

 

221.       La postura descrita parte de asumir una supraconstitucionalidad de las disposiciones y decisiones emanadas del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, premisa que desconoce lo previsto en los artículos 4 y 93 de la Constitución Política, a partir de los cuales se ha definido la supremacía del texto constitucional. En ese marco, las normas que se integran a la Carta, como las contenidas en la CADH, lo hacen mediante la técnica del bloque de constitucionalidad, que exige una interpretación sistemática y armónica entre el texto constitucional y las disposiciones que se incorporan, y no una recepción directa, automática o literal de estas últimas. De esta manera, todas las normas que conforman el bloque, estén expresa o tácitamente en la Carta, comparten igual jerarquía y no existe entre ellas una relación de subordinación.

 

222.       Adicionalmente, en este caso, adoptar la tesis de la supraconstitucionalidad de las normas del Sistema Interamericano para desconocer la competencia atribuida a la PGN en materia de investigación y sanción de servidores públicos, incluidos los de elección popular, supuso también el desconocimiento de los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución, que asignan expresamente dichas facultades. Esto, por cuanto al haber estimado que las atribuciones dadas por el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 a la PGN eran incompatibles con la CADH la entidad no podía imponer las sanciones a los funcionarios de elección popular relacionados, con lo cual hizo inoperante los mencionados artículos constitucionales. A su vez, esta valoración respecto del artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 infringió el artículo 243 superior, al desconocer el valor de cosa juzgada que operaba sobre la anterior disposición, puesto que, como se ha sostenido a lo largo de esta providencia, varias sentencias de esta Corporación habían avalado la competencia de la PGN para imponer las anteriores medidas.

 

223.       Por último, esta actuación también vulneró el artículo 29 de la Carta Política, por cuanto desconoció la competencia constitucional y legal de la PGN mediante la aplicación retroactiva de estándares cuya eficacia, como se ha reiterado, opera únicamente hacia el futuro, con la consecuente afectación de las garantías del debido proceso. Por lo tanto, la Sala concluye que las sentencias del 23 de noviembre de 2023, 30 de noviembre de 2023, 8 de febrero de 2024, 22 de febrero de 2024,  4 de abril de 2024, 11 de abril de 2024 y 23 de mayo de 2024, dictadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, incurrieron en el defecto de violación directa de la Constitución, al desconocer los artículos 4, 29, 93, 243, 277.6 y 278.1 de la norma superior.   

 

224.       El defecto por desconocimiento del precedente constitucional. De igual manera, las Sentencias SU-381, SU-382 de 2024, SU-417 de 2024, SU-070 de 2025 y SU-426 de 2025 precisaron que también se configura el defecto por desconocimiento del precedente constitucional. Ello, porque la autoridad accionada se apartó de la interpretación fijada por esta Corte tanto respecto de las competencias de la PGN para investigar y sancionar a los servidores públicos, incluidos aquellos elegidos por voto popular, como frente al alcance de las disposiciones de la CADH, según lo definido en las sentencias de control abstracto de constitucionalidad y en las decisiones de revisión de tutela.

 

225.       En esta oportunidad, la accionada incurrió en este defecto a través de las providencias judiciales relacionadas, puesto que en su análisis se refirió exclusivamente al contenido literal del artículo 23.2 y a la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia para sustentar la falta de competencia de la PGN, ignorando así el precedente que frente a ambos temas se había sentado en las Sentencias C-028 de 2006, C-500 de 2014 y C-086 de 2019, de acuerdo con lo reseñado previamente al revisar la jurisprudencia constitucional. De igual forma, no se tuvieron en cuenta las Sentencias SU-712 de 2013 y SU-355 de 2015, conforme a las cuales la PGN sí tenía la competencia para imponer de manera definitiva la sanciones sobre funcionarios públicos de elección popular. Los anteriores precedentes se encontraban vigentes al momento en que la PGN debió adoptar las decisiones disciplinarias y, por lo tanto, estaba en la obligación de acatarlos.

 

226.        Aunado a ello, tampoco fueron tenidas en cuenta las Sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023, por medio de las cuales esta Corte precisó el alcance del artículo 23.2 de la CADH. Como se explicó previamente, la Sentencia C-146 de 2021 identificó la regla establecida en el fallo del caso Petro Urrego vs. Colombia y, a partir de ella, precisó como nuevo criterio que las autoridades no judiciales no pueden imponer, de manera definitiva, restricciones a los derechos políticos. Luego, la Sentencia C-030  de 2023 estableció la reserva judicial para la confirmación de los actos sancionatorios de la PGN respecto de servidores públicos de elección popular en ejercicio de sus funciones, fijando las pautas para la operación del recurso de revisión en estos eventos. Sin embargo, de tales reglas no podía desprenderse la aplicabilidad de dichos criterios a los actos objeto de nulidad en este proceso, ya que su expedición ocurrió mucho antes de la emisión de estas decisiones.

 

227.       Cabe destacar que tampoco resulta atendible el argumento según el cual la accionada consideró que su postura no contrariaba el precedente constitucional, por el hecho de que la Corte no ejerce un control de convencionalidad. Tal razonamiento parece partir de una separación rígida entre el ordenamiento jurídico interno y el internacional, desconociendo las dinámicas transjudiciales que los articulan y que, en el ámbito interno, operan a través de la figura del bloque de constitucionalidad, como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación. En ese orden, la argumentación empleada por la autoridad accionada también desconoce el precedente constitucional, particularmente lo señalado en las Sentencias C-101 de 2018 y C-146 de 2021, que no solo desarrollan la noción y funciones del bloque de constitucionalidad, sino que además abordan específicamente el alcance del artículo 23 de la CADH.

 

228.       Por consiguiente, se reitera que las sentencias del 23 de noviembre de 2023, 30 de noviembre de 2023, 8 de febrero de 2024, 22 de febrero de 2024,  4 de abril de 2024, 11 de abril de 2024 y 23 de mayo de 2024, proferidas por la accionada, incurrieron en el defecto de desconocimiento del precedente constitucional. 

 

229.       El defecto sustantivo en el asunto sub examine. Conviene advertir que, en el caso estudiado en la Sentencia SU-381 de 2024, el defecto sustantivo se configuró porque la accionada desatendió las decisiones adoptadas por esta Corporación, en ejercicio del control de constitucionalidad abstracto, que tienen efectos erga omnes y que han hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, en las cuales se dejó en claro que la competencia para imponer las sanciones de destitución e inhabilidad general es compatible con la Constitución y con lo previsto en el artículo 23 de la CADH. Lo anterior, además, era evidente para la época en la cual se profirieron las decisiones de responsabilidad disciplinaria, que en esta materia se limitaron a acatar dichas decisiones y a respetar el principio de la cosa juzgada constitucional. Frente a ello, no es posible argumentar, sin incurrir en dicho defecto, que se puede llegar a una conclusión diferente a partir de lo que pudiere haber dicho la Corte IDH en una sentencia dictada en un caso en el cual no fue parte la República de Colombia.

 

230.        Asimismo, en el asunto ahora examinado se reproduce ese mismo defecto, al optar la autoridad judicial por una interpretación de las disposiciones constitucionales y legales que atribuyen la competencia a la PGN, al margen de lo decidido por esta Corte. De igual forma, se adoptó una lectura del artículo 23.2 de la CADH que desconoce la interpretación constitucional fijada por esta Corporación, como fue expuesto al analizar los defectos anteriores.

 

231.       A partir de lo anterior, se constata que la autoridad accionada no efectuó una interpretación armónica, coherente y sistemática de las normas que habilitan a la PGN para imponer sanciones disciplinarias, a la luz de las decisiones de esta Corte que tienen efectos erga omnes y que fijan el alcance constitucional de dichas competencias.

 

232.       Remedio constitucional. Por las razones expuestas en esta providencia, la Sala confirmará la sentencia dictada el 31 de octubre de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado con ponencia del Magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil. Cabe destacar que dicha autoridad judicial abordó el asunto desde una perspectiva genuinamente constitucional, reconoció la relevancia de los problemas planteados por la entidad accionante y efectuó un análisis de fondo consistente con la jurisprudencia de esta Corporación sobre las competencias disciplinarias de la PGN y el alcance del control de convencionalidad en el ordenamiento jurídico colombiano. En ese orden, la decisión de conceder el amparo del derecho fundamental al debido proceso constituye una respuesta razonable y ajustada a los parámetros constitucionales aplicables al caso.

 

233.       En relación con las sentencias de reemplazo proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en cumplimiento de lo ordenado por la Sección Quinta, la Sala advierte que dichas providencias constituyen actuaciones judiciales válidamente expedidas en ejecución de una orden de tutela que, en esta oportunidad, será confirmada por la Corte Constitucional. En consecuencia, no existe fundamento constitucional alguno para privarlas de eficacia o desconocer los efectos jurídicos que han producido.

 

234.       Lo anterior es particularmente relevante porque, a diferencia de lo ocurrido en las Sentencias SU-381, SU-382 y SU-417 de 2024, así como en las Sentencias SU-070 y SU-426 de 2025, en el presente asunto la autoridad judicial accionada[67] ya dio cumplimiento a la orden impartida por el juez constitucional de segunda instancia y profirió las correspondientes decisiones de reemplazo. En esa medida, la confirmación del fallo de tutela comporta también la ratificación de las actuaciones desarrolladas para su ejecución.

 

235.       Aunado a lo anterior, tales providencias fueron adoptadas por los jueces naturales de los respectivos procesos contencioso administrativos, dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y legales, y conservan plena autonomía respecto de las consideraciones particulares que sustentan cada decisión. Por esta razón, la validez que aquí se reconoce deriva de su expedición en cumplimiento de una orden judicial que esta Corporación encuentra ajustada  a la Carta Política, sin que ello implique un pronunciamiento sobre el mérito específico de cada una de las sentencias de reemplazo ni excluya los mecanismos ordinarios o extraordinarios de control previstos por el ordenamiento jurídico.

 

236.       En consecuencia, la Sala mantendrá incólumes las órdenes allí impartidas, así como las actuaciones adelantadas para su cumplimiento, incluidas las sentencias proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda, las cuales se relacionan a continuación.

 

 

237.       De otra parte, la Sala reiterará los llamados efectuados en la Sentencia SU-381 de 2024, también reproducidos en las Sentencias SU-382 de 2024 y SU-417 de 2024.

 

238.       Consideraciones adicionales. La Sala Sexta de Revisión reitera lo señalado en las Sentencias SU-381, SU-382 de 2024, SU-417 de 2024 y SU-070 de 2025, en relación con los procesos contencioso-administrativos que examinan sanciones disciplinarias impuestas por la PGN a servidores elegidos por voto popular bajo la Ley 734 de 2002. Indica que los jueces que actualmente conocen estos asuntos deben adoptar todas las medidas necesarias para decidir con celeridad, de modo que, ante eventuales ilegalidades, las decisiones no se limiten a reparar económicamente, sino que restauren efectivamente los derechos políticos vulnerados. Reitera, además, el exhorto al Congreso para adecuar la legislación interna a los estándares nacionales e internacionales vigentes.

 

239.       Además, la Sala advierte las divergencias que se han presentado en el Consejo de Estado respecto de la admisibilidad del recurso extraordinario de revisión en estos procesos. En consecuencia, insiste en la obligación de todas las autoridades de acatar las decisiones con efectos erga omnes, en particular la Sentencia C-030 de 2023, que moduló dicho recurso para armonizarlo con los estándares aplicables a la restricción de derechos políticos.

 

240.       Del mismo modo, aunque el debate de este asunto se concentra en determinar si, para la época de los hechos, la PGN, como órgano de control cuyas decisiones no son de naturaleza judicial, tenía competencia para imponer las sanciones disciplinarias que recayeron sobre los funcionarios de elección popular referidos, y no en cuestionar la posibilidad misma de restringir derechos políticos, la Sala considera necesario enfatizar que la protección de estos derechos se hace bajo el supuesto de que su ejercicio sea conforme con los mandatos que dicta la legalidad. Es decir, la representación política efectiva y el ejercicio del poder no permite la extralimitación en el ejercicio de las funciones y, por lo tanto, las actuaciones de todos los servidores públicos, en especial de aquellos que son elegidos por voto popular, no están exentas del control disciplinario.

 

241.       Lo anterior obedece a que están en juego tanto los derechos de los electores a ser representados conforme a la Constitución y la ley y también los principios y fines del Estado en materia de administración pública. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta, como se hizo en la Sentencia C-028 de 2006, los compromisos internacionales contraídos por Colombia en la lucha contra la corrupción, como lo son la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción – UNCAC,[68] la Convención Interamericana contra la Corrupción,[69] la Convención Anticohecho de la OCDE,[70] y varios tratados bilaterales en la materia. Tales instrumentos obligan a armonizar su cumplimiento con el ordenamiento jurídico interno.

 

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. LEVANTAR la suspensión de términos decretada por Auto del 29 de octubre de 2025.

 

SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia dictada el 31 de octubre de 2024 por la Sección Quinta de Consejo de Estado, mediante la cual revocó la sentencia de primera instancia proferida el 8 de agosto de 2024 por la Sección Cuarta de esa corporación y, en su lugar, accedió al amparo solicitado por la PGN. En consecuencia, conservarán plena validez las actuaciones surtidas en cumplimiento de dicha providencia, incluidas las sentencias de reemplazo proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en ejecución de las órdenes allí impartidas.

 

TERCERO. INSTAR a las autoridades judiciales que tramitan procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se cuestionan actos administrativos sancionatorios de la PGN, dictados también por los procuradores regionales, y que comprometan intensamente los derechos políticos por tratarse de sanciones de suspensión, destitución e inhabilidad, que adopten las medidas del caso y dirigidas a garantizar el acceso a la administración de justicia de manera oportuna.

 

CUARTO. INSTAR a todas las autoridades, en particular a quienes conocen del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 54 y siguientes de la Ley 2094 de 2021, para que den cumplimiento a lo decidido en la Sentencia C- 030 de 2023, pues constituye cosa juzgada constitucional y tiene efectos erga omnes.

 

QUINTO. REITERAR el exhorto realizado en la Sentencia C-030 de 2023, dirigido a que el Congreso de la República adopte, con carácter prioritario, un estatuto de los servidores públicos de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales

 

 

 

 

 

SEXTO. Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Salvamento de voto

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

 A LA SENTENCIA T-246/26

 

 

Referencia: Expediente T-10.756.162

 

Accionante: Procuraduría General de la Nación

 

Asunto: Facultad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones de inhabilidad o destitución a funcionarios públicos de elección popular

 

Magistrado ponente:

Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

1.      Mediante Sentencia T-246 de 2026 la mayoría de la Sala confirmó la providencia del 31 de octubre de 2024, por medio de la cual la Sección Quinta de Consejo de Estado, revocó la decisión de primera instancia proferida el 8 de agosto de 2024 por la Sección Cuarta de esa Corporación y, en su lugar, concedió el amparo solicitado por la Procuraduría General de la Nación (PGN); dejó sin efectos las sentencias proferidas por las subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y ordenó dictar nuevas providencias en las que se tuviera en cuenta que la PGN tenía competencia para imponer sanciones disciplinarias a funcionarios elegidos por voto popular para la época en que fueron expedidos los actos administrativos cuestionados, mismos que fueron atacados a través de los respectivos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho[71].

 

2.      La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional concluyó que la acción de tutela presentada en esta oportunidad era procedente, pues la demanda de tutela satisfacía todos los requisitos generales de procedibilidad exigidos para el control constitucional de las providencias judiciales. Superado lo anterior, la Sala planteó tres problemas jurídicos orientados a determinar si las sentencias de única o segunda instancia adoptadas por las subsecciones A y B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, incurrieron en los defectos de violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y sustantivo, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos contra la PGN por parte de Juan Alberto Ramos Coronell, Sonia Serrano Prada, Javier Osorio Cortés, Carlos Barbosa Malaver, José Rubiel Páez, Sandra Jaramillo González, Yamid Sterling Sánchez, Óscar Fernando Cerón Ortega, Rodolfo Hernández Suárez y Marco Sergio Rodríguez Merchán.

 

3.   En este sentido, la Sentencia T-246 de 2026 estudió la configuración de una violación directa de la Constitución ante el supuesto desconocimiento de las competencias que los artículos 209 y 277.6 de la Constitución atribuyen a la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos, incluidos los de elección popular, mediante una interpretación del artículo 23.2 de la CADH y de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). Asimismo, la providencia planteó la necesidad de determinar si las decisiones judiciales cuestionadas incurrieron en un desconocimiento del precedente constitucional y del Consejo de Estado, al apartarse de la jurisprudencia que ha reconocido la competencia disciplinaria de la PGN respecto de servidores de elección popular y de las reglas definidas en la Sentencia C-030 de 2023. Finalmente, la Sala revisó si las providencias cuestionadas aplicaron de manera retroactiva estándares derivados del caso Petro Urrego vs. Colombia a decisiones disciplinarias adoptadas bajo la vigencia de la Ley 734 de 2002, así como por interpretar de forma aislada el artículo 23.2 de la CADH, sin armonizarlo con la Constitución y la jurisprudencia constitucional vigente.

 

4.      La Sala Sexta de Revisión analizó el precedente sobre las competencias disciplinarias de la PGN, diferenciando el escenario previo y posterior a la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia. En esta línea, abordó el caso concreto y concluyó que, conforme al precedente vigente para la época de los hechos en los casos analizados, la competencia de la PGN estaba definida y respaldada por la jurisprudencia constitucional, tesis prohijada, por ejemplo, en las sentencias SU-381 de 2024, SU-382 de 2024, SU-417 de 2024, SU-070 de 2025 y SU-426 de 2025.

 

5.      A partir de ello, la mayoría de la Sala determinó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron (i) en una violación directa de la Constitución, al desconocer normas del bloque de constitucionalidad que delimitan la interpretación de las disposiciones superiores y sustentan la competencia disciplinaria de la PGN; (ii) en un desconocimiento del precedente constitucional, pues al momento de las sanciones impuestas la jurisprudencia mostraba la facultad de la PGN sobre la materia; y (iii) en un defecto sustantivo derivado de una interpretación incompatible con dicho marco al haber aplicado las normas convencionales como si fuesen de rango supraconstitucional.

 

6.      Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta corporación, salvé mi voto respecto de la decisión adoptada en la Sentencia T-246 de 2026. Mi discrepancia con la decisión mayoritaria se fundamenta en cuatro razones puntuales, a saber:

 

(i)          La mayoría de la Sala omitió pronunciarse sobre el presunto desconocimiento del principio de congruencia alegado por la Procuraduría General de la Nación (PGN), pese a su relevancia para delimitar la presente controversia constitucional.

 

(ii)        La providencia de la cual me aparto restringió indebidamente el alcance de la discusión planteada en la acción de tutela.

 

(iii)     La decisión adoptada por la mayoría no examinó integralmente los fundamentos de las providencias judiciales cuestionadas, pues omitió confrontar con suficiencia las razones de las subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado Consejo de Estado sobre la aplicación del principio de reserva judicial a partir de la favorabilidad y el principio pro homine, así como el principio de imparcialidad como fundamento autónomo de la anulación de las sanciones disciplinarias.

 

(iv)       A mi juicio, no se configuró ninguno de los defectos atribuidos a las autoridades judiciales accionadas, razón por la cual no había lugar a conceder el amparo solicitado por parte de la entidad accionante.

 

7.      A continuación, explicaré los motivos anteriores, los cuales me llevaron a motivar el presente salvamento de voto:

 

(i)     Sobre la falta de pronunciamiento en punto al presunto desconocimiento del principio de congruencia alegado por la PGN

 

8.   La entidad accionante aseguró que, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho respectivos, no se presentaron argumentos relacionados “con la competencia de la Procuraduría General de la Nación. De ahí que, en estricto rigor jurídico, los argumentos constitucionales invocados en la solicitud de amparo no hayan sido debatidos en el curso del proceso ordinario”[72]. Adicionalmente, dentro de la argumentación respecto de la presunta vulneración del debido proceso, la PGN indicó que se desconoció el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mismo que se tradujo en una violación al derecho a la defensa “al declararse la nulidad de los actos administrativos demandados por cargo distinto de los formulados por el demandante y de los cuales se defendió”[73].

 

9.   En este contexto, la Sentencia T-246 de 2026 soslayó el argumento expuesto por la PGN, pese a que en los procesos promovidos por Juan Alberto Ramos Coronell, Sonia Serrano Prada, Javier Osorio Cortés, Carlos Barbosa Malaver, José Rubiel Páez y Óscar Fernando Cerón Ortega se declaró la nulidad de las decisiones sancionatorias por la falta de competencia de la PGN para restringir los derechos políticos de funcionarios de elección popular. En esos casos, los demandantes no alegaron dicha falta de competencia y fueron las autoridades judiciales accionadas las que introdujeron ese asunto en el debate. En contraste, solo en los procesos promovidos por Sandra Jaramillo González, Yamid Sterling Sánchez, Rodolfo Hernández Suárez y Marco Sergio Rodríguez Merchán se formularon acusaciones expresas sobre ese aspecto.

 

10.  Tal como lo sostuve, el aparente desconocimiento del principio de congruencia incidía directamente en la delimitación del objeto de la acción de tutela, en la verificación de la subsidiariedad como requisito general de procedencia de la tutela contra providencias judiciales y, desde luego, en el análisis del caso. Por ello, era indispensable examinar que las subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado hubieran sustentado sus decisiones en fundamentos que no habían sido planteados por las partes ni por las autoridades que, en algunos casos, tramitaron la primera instancia. Lo anterior, al ser un aspecto expresamente reprochado por la PGN en su acción de tutela.

 

11.  Ello implicaba -al menos- que la Sala de Revisión analizara si, además de los defectos enunciados concretamente en la acción de tutela (v.gr. violación directa de la Constitución, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente constitucional y del Consejo de Estado), se imponía abordar un posible desconocimiento del principio de congruencia, en términos de defecto procedimental absoluto[74] el cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, se presenta en los casos en que “la sentencia [reprochada] no está en conexión con los hechos y pretensiones aducidos en la demanda”[75]. En efecto, de conformidad con el principio iura novit curia (el juez conoce el derecho), “[e]sta Corporación ha abordado el estudio de causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial distintas a las alegadas por los accionantes, e incluso ha identificado las causales específicas a partir del fundamento fáctico de la acción cuando los accionantes no han alegado causales específicas de manera expresa”[76].

 

12.  En esta línea, correspondía a la Sala Sexta de Revisión determinar -previamente- si el desconocimiento del principio de congruencia podía reclamarse vía recurso de revisión del que trata el artículo 250 del CPACA o por vía de incidente de nulidad en el marco de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, a efectos de establecer el cumplimiento de la subsidiariedad como requisito general de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Al respecto, expliqué que tales remedios judiciales no son, de ninguna manera, idóneos para resolver la controversia que debía  analizar esta Sala, esencialmente, porque el estudio sobre la temática que se aborda -facultades disciplinarias de la PGN frente a funcionarios de elección popular en el marco de la Ley 734 de 2002-, ha tenido diferentes posiciones al interior del Consejo de Estado y ello tiene origen en la dificultad que ha representado para la judicatura la armonización de dos preceptos normativos de rango supralegal con apariencia opuesta, como lo son, por un lado, la competencia constitucional asignada a la PGN para sancionar a servidores electos popularmente y, por otro lado, la importancia constitucional de la garantía del principio de reserva judicial frente a estas mismas personas en los términos de la CADH.

 

13.  En este orden de ideas, la Sentencia T-246 de 2026 debió incorporar al análisis el reproche de incongruencia formulado expresamente por la accionante y resolverlo de manera expresa y motivada, previo examen del cumplimiento del requisito de subsidiariedad. De manera que, superados los presupuestos de procedencia, se explicara (a partir de las pretensiones de la accionante, los cargos y las oportunidades de contradicción de cada proceso), si las autoridades judiciales accionadas ejercieron legítimamente sus deberes de protección constitucional o desbordaron el marco del litigio. Al omitir ese examen constitucional, la sentencia dejó sin respuesta un cuestionamiento relevante y potencialmente decisivo para valorar la conformidad de las providencias impugnadas con la Constitución y comprometió la suficiencia de su motivación.

 

(ii)   Sobre la inadecuada limitación de la discusión constitucional objeto de la acción de tutela de la referencia

 

14.  En la decisión mayoritaria, la Sala concluyó que “aunque el debate de este asunto se concentra en determinar si, para la época de los hechos, la PGN, como órgano de control cuyas decisiones no son de naturaleza judicial, tenía competencia para imponer las sanciones disciplinarias que recayeron sobre los funcionarios de elección popular referidos, y no en cuestionar la posibilidad misma de restringir derechos políticos, la Sala considera necesario enfatizar que la protección de estos derechos se hace bajo el supuesto de que su ejercicio sea conforme con los mandatos que dicta la legalidad”[77].

 

15.  Al respecto, observé que ese propósito reduce la discusión jurídica que debía desarrollarse en este caso. La mayoría afirmó que la imposibilidad de aplicación retroactiva del estándar jurisprudencial obedece al principio de legalidad, pero desconoce que aplicar el principio de legalidad no significa una constatación formalista de lo que ello comporta, pues, tal como se expondrá adelante, el principio de legalidad lleva conexo el de favorabilidad como una excepción, a mi juicio, válida y constitucionalmente legítima.

 

16.  En suma, el eje de la discusión no era establecer si la actuación de la PGN se ajustaba a la ley. Lo que correspondía a esta Sala era determinar si, a la luz del cambio jurisprudencial sobre la materia y de los principios de favorabilidad y pro homine incorporados al presente debate, era viable examinar judicialmente un hecho anterior y establecer, desde una lectura actualizada y razonable, si resultaban exigibles las garantías de jurisdiccionalidad e imparcialidad. Este examen era relevante porque el proceso de nulidad tiene por objeto determinar la validez del acto, cuya evaluación comprende tanto su conformidad formal con las disposiciones legales como su adecuación material a los principios que, entre otras, la ley preveía, esto es, la favorabilidad y la imparcialidad.

 

(iii) La insuficiente valoración, por parte de la mayoría, de los fundamentos expuestos en las providencias judiciales cuestionadas

 

17.  El principio de reserva judicial y los principios de favorabilidad y pro homine en el caso concreto. La operatividad del principio de reserva judicial en el ámbito disciplinario representa un desarrollo normativo favorable al sujeto disciplinado. Desde la Sentencia C-146 de 2021 esta Corporación, teniendo en cuenta el fallo de la Corte IDH Petro Urrego vs. Colombia y las consideraciones allí señaladas sobre los artículos 8 y 23 de la CADH, marcó un verdadero hito en el sentido de establecer que la potestad disciplinaria de la PGN, respecto de funcionarios de elección popular, se encuentra efectivamente limitada por el mencionado principio. Las eventuales sanciones disciplinarias que fueran procedentes contra estos sujetos deben imponerse con garantía a ese principio, de forma que, para su imposición, debe mediar intervención judicial.

 

18.  Esa comprensión se consolidó en la Sentencia C-030 de 2023, en la que la Corte Constitucional resaltó que la PGN no ejerce funciones jurisdiccionales sino administrativas. En esa oportunidad se estudió la constitucionalidad de diversas disposiciones normativas, a través de las cuales el legislador apuntó a la armonización del derecho interno con la CADH, respecto de las facultades de las autoridades administrativas disciplinarias. Entre otros aspectos, se indicó que el legislador rediseñó el procedimiento disciplinario y agregó la posibilidad de que las sanciones disciplinarias impuestas por la PGN pudieran ser revisadas, a través de un recurso, por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Corte eliminó el carácter potestativo de dicho recurso cuando la sanción corresponda a funcionarios electos popularmente e impuso su revisión automática e inmediata. Puntualizó que aquel procedimiento para la revisión tiene efectos hacia el futuro y aplica solo para los casos en los que “i) no hubieren transcurridos 30 días desde su notificación, ii) en las que estuviere en trámite el recurso extraordinario de revisión o iii) las que se adopten con posterioridad, en todos los casos, teniendo en cuenta el día siguiente de la fecha de es[a] decisión (17 de febrero de 2022)”.

 

19.  Como lo he reiterado en oportunidades anteriores, con las decisiones señaladas esta Corporación integró el derecho interno con los principios establecidos en el derecho internacional, particularmente, en lo que respecta a la reserva judicial como un componente ineludible para alcanzar la protección y garantía de los derechos del disciplinado. Ese principio constituye un pilar fundamental en la estructura del trámite disciplinario que se adelanta en contra de funcionarios de elección popular.

 

20.  Así las cosas, a partir de la lectura constitucional que ha hecho esta Corte sobre la materia y el efecto normativo e interpretativo[78] de las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023, es razonable colegir que este principio representa una garantía esencial que, si bien fue entendida por mucho tiempo desde una aproximación fragmentada -en la que no se advertía su tensión con ciertas potestades disciplinarias de naturaleza administrativa-, hoy, desde la hermenéutica constitucional actual, exige su respeto como expresión de la protección efectiva de los derechos fundamentales y la necesaria sujeción del poder sancionador a los mismos.  

 

21.  En esta línea, cuando tiene lugar el examen judicial de una sanción disciplinaria impuesta a un funcionario electo popularmente, el juzgador competente está en la obligación de verificar si el procedimiento disciplinario empleado cumple con el pleno de garantías. Lo cual, en el contexto que se viene estudiando supone un compromiso forzoso, pues, al consistir en la armonización del derecho interno con el convencional, todas las autoridades están llamadas a velar por su cumplimiento.

 

22.  Esta Corporación ha precisado que los jueces administrativos, como jueces constitucionales, están llamados a interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico a la luz de los principios, valores, normas y derechos consagrados en la Constitución. Por lo tanto, su función implica una labor activa y efectiva de protección de los derechos fundamentales involucrados en cada caso[79]. Precisamente, en desarrollo de los artículos 4 y 229 de la CP, las autoridades judiciales deben procurar la garantía de tutela judicial efectiva dentro de la función pública de administración de justicia.

 

23.  Este deber cobra mayor relevancia cuando se advierte que, a pesar de que la accionante no haya invocado expresamente una norma constitucional o un derecho fundamental, puede ocurrir que del conjunto de los hechos del proceso, se infiera su posible afectación. En tales situaciones, el juez administrativo tiene la obligación de aplicar las normas constitucionales pertinentes, con el fin de asegurar la vigencia y el goce efectivo de los derechos fundamentales[80]. Puntualmente, esta Corte ha destacado que “los procesos que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo también deben procurar la efectividad de los derechos constitucionales”[81]. Ello tiene sentido siempre que se interiorice la perspectiva constitucional de la actividad jurisdiccional[82] y, con ello, se materialice que “el juez administrativo[,] a efecto de asegurar [la] vigencia y goce efectivo [de los derechos fundamentales,] debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente”[83].

 

24.  A su vez, la jurisprudencia interamericana ha introducido la noción según la cual, los Estados parte de la CADH, para concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, deben adelantar una verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales, tanto con las normas de la CADH como con la interpretación que de ellas se haga en la jurisprudencia de la Corte IDH[84]. Esta herramienta tiene aplicación tanto a nivel internacional como nacional. En el primero, esta tarea la desempeña la Corte IDH, la cual tiene la facultad de excluir aquellas normas que sean incompatibles con la CADH a partir de los casos que son sometidos a su jurisdicción. Desde su creación, esta ha sido una de las funciones esenciales de la Corte IDH, pues tiene el mandato de interpretar la CADH y supervisar que los Estados que han aceptado su jurisdicción cumplan con sus disposiciones[85].

 

25.  En el segundo, esta herramienta debe ser implementada por los servidores del Estado, especialmente, por quienes administran justicia, aunque no se limita a ellos. Aquellos deben verificar que las normas internas sean compatibles con la CADH, actuando siempre dentro de sus competencias. Este análisis busca asegurar que la interpretación y aplicación de las leyes nacionales encuentre coherencia con los estándares de derechos humanos establecidos en la CADH a través, por ejemplo, de eliminar normas incompatibles del orden jurídico interno (ya sea por medios legislativos o judiciales), interpretar las normas nacionales conforme a los compromisos internacionales, adecuar la actuación de los poderes públicos a dichos compromisos y modificar prácticas estatales contrarias a los estándares internacionales[86].

 

26.  En reiteradas ocasiones, la Corte IDH ha definido esta obligación en los siguientes términos: “(…) cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la [CADH], todos sus órganos, incluidos sus jueces y demás órganos vinculados a la administración de justicia, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar para que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y la Convención Americana, en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”^[87]. (énfasis propio).

 

27.  En punto a cómo los jueces deben adelantar esta labor de verificación de compatibilidad de la normativa nacional con la interamericana, incluida su interpretación, el caso Almonacid Arrellano y otros vs. Chile estableció lo siguiente:

 

“La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la [CADH], sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”[88]. (énfasis propio).

 

28.  En tal sentido, las autoridades judiciales nacionales, en una adecuada ejecución de sus deberes, están en la obligación de desarrollar, de oficio, una labor de verificación de compatibilidad y congruencia entre la normativa nacional con la interamericana, teniendo en cuenta la interpretación que la Corte IDH haya hecho de esta última. Incluso, como se ha expuesto, esta es una obligación que recae en cabeza del operador judicial en cumplimiento de sus obligaciones internacionales y la efectiva realización del principio pro persona. Ello implica que, ante varias interpretaciones posibles, el juez debe optar siempre por aquella que otorgue la mayor protección y eficacia a los derechos fundamentales, asegurando que el ordenamiento interno se aplique en armonía con los estándares interamericanos y que la función maximice los derechos humanos.

 

29.  En efecto, las sentencias C-030 de 2023, SU-381 de 2024 y SU-382 de 2024 señalaron que “en virtud de los principios de complementariedad y subsidiariedad del DIDH [derecho internacional de los derechos humanos], en el marco del SIDH [sistema interamericano de derechos humanos] las autoridades nacionales son las principales encargadas de satisfacer la obligación internacional de armonizar los estándares sobre derechos humanos”. En particular, la Sentencia C-030 de 2023 señaló que la relación entre el DIDH y la Constitución no se rige por jerarquías, sino por coordinación y diálogo. En consecuencia, los desacuerdos interpretativos deben resolverse mediante complementariedad, respeto mutuo y apertura interpretativa, incluso adaptando estándares para maximizar la protección de derechos[89].

 

30.  En este orden de ideas, el juez administrativo está obligado a aplicar de oficio las normas pertinentes para asegurar la vigencia y el goce efectivo de los derechos fundamentales. Por ello, en este caso y en armonía con el derecho interno, era a mi juicio indispensable que las autoridades judiciales cuestionadas examinaran el asunto de manera integral, en los términos expuestos en sus decisiones.

 

31.  Sobre esta base, las sanciones impuestas a Juan Alberto Ramos Coronell, Sonia Serrano Prada, Javier Osorio Cortés, Carlos Barbosa Malaver, José Rubiel Páez, Sandra Jaramillo González, Yamid Sterling Sánchez, Óscar Fernando Cerón Ortega, Rodolfo Hernández Suárez y Marco Sergio Rodríguez Merchán se adoptaron bajo el régimen procedimental previsto en la Ley 734 de 2002, que concentraba las funciones de instrucción y juzgamiento en la PGN. Como muestra la información consignada en el siguiente cuadro, dichas sanciones fueron impuestas cuando esa ley se encontraba vigente y esta Corporación aún no había hecho explícita la incorporación del principio de reserva judicial contenido en el artículo 23 de la CADH. A ello se suma que la Sección Segunda del Consejo de Estado se enfrentó a un complejo panorama jurisprudencial, pues, para el momento en que dictó sentencia (objeto de cuestionamiento), se había redefinido la exigencia de garantizar, de manera inexcusable, la reserva judicial en los procedimientos disciplinarios contra funcionarios de elección popular:

 

Tabla. Información de los procesos disciplinarios y de las decisiones en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de análisis

 

32.  Desde el marco de análisis que corresponde al juez de tutela, en términos de control constitucional a las decisiones de los jueces de la República, es posible destacar que la situación descrita implicó para la autoridad judicial accionada examinar los procesos sancionatorios adelantados conforme a las reglas vigentes en su momento y, al mismo tiempo, valorar cómo se incorporó al derecho interno la exigencia de preservar la reserva judicial en este tipo de actuaciones.

 

33.  A mi juicio, en tal contexto, el conflicto fue manejado adecuadamente a la luz de la Constitución. Las decisiones de única o de segunda instancia adoptadas por las subsecciones A y B de la Sección Segunda -objeto de la presente acción constitucional- expresamente indicaron la aplicación del principio de favorabilidad, considerando que incorporar al derecho interno el principio de reserva judicial, representa una de las mayores garantías para el disciplinado, por lo que si el trámite seguido en su contra se hizo al amparo de una norma que no contenía dicha garantía (Ley 734 de 2002), esta sin duda le es desfavorable y, en consecuencia, existiendo en el orden interno, la hermenéutica desarrollada por la jurisprudencia constitucional que impone la comentada garantía, debía preferirse, como en efecto ocurrió, esa nueva lectura.

 

34.  La aplicación del principio de favorabilidad en este contexto no es una cuestión novedosa. El artículo 21 de la Ley 734 de 2002 prevé que en el proceso disciplinario deben atenderse los principios contenidos en dicha ley, en la Constitución Política y en los tratados internacionales. Precisamente la favorabilidad, además de estar incluida en el artículo 14 de esa ley, también se estructura en los demás cuerpos normativos comentados.

 

35.  Por su parte, la Sentencia T-246 de 2026 aseguró que la aplicación retroactiva de un estándar jurisprudencial perjudica el derecho al debido proceso[98], pero para llegar a tal afirmación omitió considerar por qué el principio de favorabilidad no podía ser un fundamento constitucionalmente válido.

 

36.  Ante esta omisión, la Sala debió considerar que los distintos procedimientos disciplinarios a cargo de la PGN incorporan en su regulación el principio de favorabilidad (artículo 15 de la Ley 200 de 1995[99], artículo 14 de la Ley 734 de 2002[100] y artículo 8 de la Ley 1952 de 2019[101]). Asimismo, esta Corporación ha señalado que el derecho disciplinario constituye una forma de ejercicio de la potestad sancionadora del Estado y, en tal condición, debe estar fundado en principios y valores constitucionales, así como asegurar en todo momento la vigencia de los elementos propios de la garantía del debido proceso[102]. Teniendo en cuenta que se está en presencia de una forma de ejercicio del ius puniendi, la persona investigada o juzgada disciplinariamente tiene derecho a gozar de similares garantías a aquellas que estructuran el derecho penal[103].

 

37.  Entre tales las garantías se destacan los principios de legalidad y favorabilidad. El primero, columna vertebral de todo régimen punitivo, exige que las conductas reprochables, las sanciones aplicables y los procedimientos a seguir estén previamente definidos[104]. En el derecho administrativo sancionador, la Corte ha admitido que, dada la finalidad de las sanciones administrativas, orientadas a preservar el interés general, la función pública o el orden institucional, es posible cierta flexibilidad; se tolera el uso de conceptos jurídicos indeterminados y se admite, bajo condiciones, la habilitación legal para que la administración expida normas reglamentarias que desarrollen aspectos del régimen sancionatorio[105]. Con todo, la legalidad asegura previsibilidad, seguridad jurídica y evita la arbitrariedad en el ejercicio del poder punitivo estatal.

 

38.  En esta línea, la filosofía garantista que informa el derecho sancionador reconoce que la legalidad, aún en su firmeza estructural, admite excepciones que refuercen y materialicen la protección de los derechos fundamentales. En este sentido, la favorabilidad opera como una modulación del principio de legalidad, en cuanto permite aplicar retroactivamente la norma más benigna cuando esta resulta más favorable al disciplinado[106]. De ahí que la favorabilidad complemente desde una perspectiva constitucional a la legalidad.

 

39.  En virtud del principio de legalidad, las autoridades administrativas sólo pueden imponer sanciones en aplicación de normas preexistentes, en las que se consagran claramente las conductas que constituyen falta disciplinaria, así como las sanciones que se derivan como consecuencia[107]. No obstante, esta exigencia de preexistencia normativa admite una excepción por aplicación del principio de favorabilidad, cuyo alcance debe examinarse en cada caso concreto[108].

 

40.  En este orden de ideas, la aplicación del principio de reserva judicial, al resultar más favorable para el disciplinado, en tanto otorga una protección más garantista de su derecho al debido proceso era, a mi juicio, una respuesta constitucionalmente admisible teniendo en cuenta el principio de favorabilidad y una adecuada comprensión del principio pro persona, según el cual, en el evento en que existan dos interpretaciones respecto de una norma, se debe dar una aplicación prevalente y prioritaria a aquella que propenda por el mayor respeto a los derechos humanos.

 

41.  Pues bien, el ejercicio y reconocimiento hermenéutico que desarrolló esta Corporación a partir de la Sentencia C-146 de 2021 y que ratificó en la Sentencia C-030 de 2023, conforme al cual, hay reserva judicial para efectos de sanciones disciplinarias cuando son impuestas a personas elegidas por voto popular, corresponde a una lectura garantista de los derechos fundamentales del disciplinado.

 

42.  En estas decisiones la Corte estableció de manera inequívoca la necesidad de que los procedimientos disciplinarios seguidos por la PGN contra funcionarios electos respeten el principio de reserva judicial. Bajo esta perspectiva, aunque las sanciones aplicadas por la PGN, en los casos analizados, se impusieron conforme a la Ley 734 de 2002, vigente al momento de los hechos, las decisiones que resolvieron el medio de control contencioso fueron adoptadas en un contexto en que se había hecho más garantista el ejercicio de la facultad disciplinaria.

 

43.  En esta línea, la Corte Constitucional ha identificado los diferentes efectos en el tiempo que se pueden presentar a partir de las decisiones jurisprudenciales^[109], a saber: (i) efectos prospectivos: se presentan cuando el cambio solo aplica a procesos iniciados con posterioridad al fallo de unificación. (ii) Efectos retrospectivos: se presentan cuando el cambio aplica desde el momento en que se profirió la providencia. De manera que afecta los casos que se encontraban en curso y a los iniciados luego de la sentencia de unificación. (iii) Efectos retroactivos: se presentan cuando la variación afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, esto es, en las cuales ya se profirió sentencia.

 

44.  En ese contexto, esta Corporación ha señalado que, cuando los cambios jurisprudenciales introducen variaciones sustanciales en las reglas procesales y en las cargas probatorias y argumentativas bajo las cuales actuaron los sujetos procesales, las autoridades judiciales deben examinar las circunstancias particulares del caso para determinar si la aplicación general y automática de la nueva regla puede poner en riesgo las garantías procesales y, con ello, los derechos fundamentales[110].

 

45.  Así, la aplicación temporal de estos cambios no puede realizarse de manera automática. Exige valorar las circunstancias particulares de cada caso y sus posibles efectos sobre los derechos fundamentales. Esta consideración adquiere especial relevancia en el ámbito disciplinario, en el que el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado debe observar las garantías del debido proceso. Por consiguiente, al determinar los efectos de la evolución introducida por las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023, era indispensable considerar, en particular, los derechos fundamentales de los sujetos sancionados, a la luz de los principios de favorabilidad y pro persona, los cuales orientan la aplicación de la interpretación más protectora de sus garantías.

 

46.  Este asunto reviste especial relevancia, pues, como lo señalé, la controversia exigía determinar si, con fundamento en la evolución jurisprudencial en materia disciplinaria y en los principios de favorabilidad y pro homine, resultaba constitucionalmente admisible examinar sanciones impuestas bajo un régimen jurídico anterior a la luz de los estándares actuales de jurisdiccionalidad e imparcialidad, con el fin de privilegiar las garantías fundamentales del sujeto sancionado.

 

47.   Lo anterior se sustenta, además, en el reconocimiento de que los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia forman parte del ordenamiento jurídico. Por ello, verificar la compatibilidad de las normas y actuaciones internas con los estándares convencionales aplicables, constituye un imperativo funcional para todas las autoridades judiciales y administrativas, y no una mera opción. El examen de convencionalidad es, a mi juicio, la concreción progresiva de una garantía fundamental.

 

48.  La validez constitucional de las decisiones sobre la aplicabilidad del principio de reserva judicial se sustenta en la convergencia de dos fuentes estrechamente vinculadas en este caso: de un lado, el deber de aplicar de oficio la CADH, que recae sobre todas las autoridades y, de otro lado, los efectos que se desprenden de las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023 en el ordenamiento jurídico. Esta doble fuente (el imperativo convencional y la renovada hermenéutica constitucional) refuerza la exigencia de aplicar el principio de reserva judicial y de garantizar, en virtud de la favorabilidad, el estándar más protector de los derechos fundamentales del disciplinado.

 

49.  En este punto, la definición en la Sentencia C-030 de 2023 de los efectos de ese fallo en relación con el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 2094 de 2021, no representa -a mi juicio- obstáculo alguno para entender el proceder del Consejo de Estado ajustado a la Constitución. En primer lugar, por cuanto los efectos allí definidos se circunscriben a regular la manera en que ese recurso actúa como mecanismo de garantía de la reserva judicial a los casos específicamente delimitados, pero no excluye ni condiciona la aplicación directa del principio de reserva en otros escenarios.

 

50.  En segundo lugar, aunque esa decisión diseñó un procedimiento de revisión automática aplicable a ciertos supuestos, ello de ninguna manera se entiende como una limitación al deber general de seguir el estándar más garantista ya reconocido, incluso, desde la Sentencia C-146 de 2021. En esta providencia, la Corte estableció que el principio de reserva constituye una garantía fundamental del debido proceso en los procedimientos disciplinarios adelantados contra funcionarios de elección popular, por lo que su desconocimiento afecta sustancialmente los derechos del disciplinado. En consecuencia, el hecho de que el caso concreto no se ajuste formalmente a los presupuestos procesales que habilitan la revisión automática no impide la aplicación del principio de favorabilidad.

 

51.  En tercer lugar, la actuación del Consejo de Estado al aplicar oficiosamente este estándar no solo era jurídicamente exigible, sino que se encontraba en consonancia con el principio pro persona y la obligación reforzada de asegurar la protección más amplia posible a los derechos del disciplinado en contextos sancionatorios. En cuarto lugar, el principio de reserva judicial es una garantía estructural del debido proceso que obliga de forma transversal a todos los actores judiciales y administrativos, sin necesidad de esperar una adecuación normativa exhaustiva y formalista.

 

52.  En quinto lugar, el diseño legislativo del procedimiento disciplinario exige la aplicación prevalente de los principios rectores del derecho disciplinario. En ese sentido, el artículo 21 de la Ley 734 de 2002 estableció que se atenderán “los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política [y] en lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario”. Por ende, la noción del principio de reserva judicial no puede entenderse como una aplicación forzada en este escenario particular, sino que tiene aplicabilidad, además de las razones previamente explicadas, porque la misma Ley 734 de 2002 así lo permite.

 

53.  En este orden de ideas, aunque las sentencias SU-381 de 2024, SU-382 de 2024, SU-417 de 2024 y SU-070 de 2025 examinaron casos similares y reconocieron la incorporación del principio de reserva judicial, resalté que tal similitud no relevaba a la Sala de examinar los fundamentos concretos de las providencias ahora cuestionadas. En particular, la imparcialidad (sobre la que volveré enseguida), la favorabilidad y el principio pro persona[111]. Estos fundamentos exigían una respuesta específica. En particular, los dos últimos orientaban el análisis hacia la interpretación normativa que garantizara, de la manera más amplia posible, los derechos del disciplinado.

 

54.  Así pues, el examen que correspondía a esta Sala constitucional no suponía necesariamente apartarse de los precedentes citados. Exigía tomarlos como punto de partida y determinar cómo debían articularse sus reglas con los principios de imparcialidad, favorabilidad y pro persona en las circunstancias del caso concreto. La revisión estaba llamada, por tanto, a incorporar estos fundamentos al debate y a interpretar el alcance de aquellas decisiones a la luz de los principios constitucionales que orientan su aplicación, con el propósito de asegurar el estándar más protector para el disciplinado, en armonía con la jurisprudencia constitucional y los desarrollos del sistema interamericano de derechos humanos.

 

55.  La mayoría de la Sala consideró que una aplicación retroactiva del estándar de reserva judicial afectaba el debido proceso, sin explicar por qué la favorabilidad no constituía un fundamento constitucionalmente válido para las decisiones cuestionadas. A mi juicio, la solución adoptada por el Consejo de Estado era constitucionalmente admisible, pues aplicaba una garantía más protectora de los derechos del disciplinado, ya incluida en la lectura de las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023, con fundamento en la favorabilidad, el principio pro persona y el deber judicial de aplicar las normas constitucionales y convencionales pertinentes. Desde esta comprensión, los efectos temporales fijados en la Sentencia C-030 de 2023 delimitaban el mecanismo de revisión allí previsto, sin impedir la aplicación de aquella garantía por favorabilidad en otros escenarios judiciales. Por ello, el ejercicio de revisión de esta Sala, exigía valorar las circunstancias del caso y responder a esos fundamentos, articulándolos con los precedentes invocados, para determinar si la aplicación del estándar más protector justificaba las decisiones adoptadas respecto de sanciones impuestas bajo la Ley 734 de 2002.

 

56.  La imparcialidad como garantía judicial y los principios de favorabilidad y pro homine en el caso concreto. La decisión mayoritaria se aproximó a sustentar por qué no podía exigirse la verificación del principio de reserva judicial, pero soslayó que las decisiones judiciales cuestionadas anularon las sanciones disciplinarias impuestas por la PGN no solo por aquella razón, sino porque, según lo señaló la autoridad judicial accionada, el trámite adelantado por aquella autoridad administrativa desconoció la garantía judicial de imparcialidad[112].

 

57.  Así, aún en caso de que el suscrito compartiera la argumentación de la decisión mayoritaria, las decisiones judiciales objeto del escrutinio constitucional se mantendrían incólumes porque no fue desvirtuada una de las razones fundamentales que las motivó. En efecto, lo referente a la imparcialidad no fue un dicho de paso ni un argumento judicial subsidiario. La ausencia de garantía de imparcialidad fue un aspecto principal que, junto con el principio de reserva judicial, provocó la anulación de los fallos disciplinarios, al punto que incluso, por sí solo, tiene la potencialidad de enervar su validez.

 

58.  Para la accionada la garantía de imparcialidad exigía evitar que una misma autoridad concentrara las funciones de investigación, acusación y juzgamiento, conforme al estándar convencional. Para abordar este asunto, la entidad accionante no construyó en su demanda de tutela algún fundamento encaminado a controvertir el contenido material del argumento, en punto a la falta de garantía de imparcialidad en el marco de los procesos disciplinarios adelantados. Tan solo afirmó que ese argumento le fue sorpresivo al incluirse en las decisiones de las autoridades judiciales accionadas.

 

59.  En otras palabras, la PGN no cuestionó el análisis de imparcialidad derivado del artículo 8 de la CADH. Su reparo se dirigió a cuestionar que dicho razonamiento hubiera sido incorporado como parte de la ratio decidendi sin formar parte del marco argumentativo inicialmente delimitado por algunos de los demandantes en los procesos surtidos, lo que, a su juicio, desconoció el principio de congruencia y el carácter rogado de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

60.  Al respecto, estimé relevante recordar que el principio de imparcialidad, como garantía estructural del debido proceso, exige que la autoridad encargada de juzgar a una persona, mantenga una posición objetiva y ecuánime frente al caso, libre de intereses previos o motivaciones ajenas al derecho. En este sentido, la imparcialidad constituye un elemento esencial para preservar la confianza de la ciudadanía en las decisiones adoptadas por el Estado, con mayor razón, cuando ello ocurre en ejercicio del ius puniendi.

 

61.  En el contexto del procedimiento disciplinario colombiano, la Ley 734 de 2002 adoptó un modelo de corte inquisitivo[113], en el cual las facultades de investigación, acusación y decisión sancionatorias se encontraban radicadas en cabeza de la misma autoridad. Este diseño responde a una determinada concepción del interés público, orientada a preservar la moralidad administrativa que, en su momento, fue considerado adecuado por el legislador para la persecución de faltas disciplinarias cometidas por servidores públicos. No obstante, no existe un modelo procesal que, por sí mismo, pueda considerarse superior o preferible en términos absolutos frente a otros. La idoneidad de un determinado diseño procedimental depende del contexto normativo, institucional y material que se pretenda atender, así como de los principios orientadores propios de la materia regulada. En ese orden, cada modelo procesal debe evaluarse con base en su capacidad para responder de manera eficaz, garantista y coherente a los fines del proceso en el ámbito específico en que se aplica, y no con arreglo a criterios formales, fragmentados o comparativos, desligados de su funcionalidad jurídica.

 

62.  Desde esta perspectiva, señalé que no puede afirmarse que el esquema procesal contenido en la Ley 734 de 2002 fuera, en el momento de su aplicación y por sí mismo, incompatible con la garantía de imparcialidad. De hecho, en sus artículos 22 y 94 se destaca que sus actuaciones deben operar en función de ese principio. Es necesario resaltar que, dentro del derecho sancionador, se entendía que la imparcialidad, en este modelo procesal, podía garantizarse bajo el supuesto de que la autoridad investigara, con igual rigor, tanto los hechos incriminatorios como los exculpatorios, en desarrollo del principio de búsqueda de la verdad material[114]. Sin perjuicio de ello, la comprensión contemporánea del principio de imparcialidad, sin lugar a duda, ha evolucionado. La jurisprudencia y la doctrina constitucional actual reconocen que la instrucción de un juicio sancionatorio compromete la imparcialidad del juez, pues su iniciativa puede generar un interés que afecta su objetividad[115]. Aunque en el derecho sancionador la caracterización inquisitiva era tradicionalmente aceptada, hoy, para garantizar la imparcialidad, el juez que encarna el ius puniendi no debe tener ningún interés en la causa, ni siquiera por su participación o iniciativa en la instrucción del asunto.

 

63.  La Corte IDH mantiene una posición afín a esa perspectiva. En efecto, en el caso Petro Urrego vs. Colombia, ese tribunal precisó que el modelo inquisitivo (en el que una misma entidad administrativa concentra las funciones de investigación, acusación y sanción) es incompatible con la garantía de imparcialidad contenida en el artículo 8 de la CADH[116]. El deber de imparcialidad exige no solo la ausencia de interés directo o preferencia por alguna de las partes, sino también un diseño institucional que permita excluir toda percepción de parcialidad estructural. Subrayó que no es compatible con este estándar que la autoridad que investiga sea también la que decide sobre la responsabilidad del disciplinado, pues ello puede generar un vínculo funcional que comprometa su objetividad. Asimismo, resaltó que la presunción de inocencia se compromete cuando el proceso se construye desde un rol activo de la misma autoridad, con capacidad sancionadora[117].

 

64.  En este orden de ideas, el estándar de imparcialidad exige límites más estrictos para evitar que una misma autoridad investigue y sancione, con lo que procura alcanzar mayor neutralidad en el proceso. Por eso, si el procedimiento inicial no ofrecía esas garantías, lo procedente era que la autoridad accionada, tal como lo hizo, revisara integralmente los trámites surtidos a la luz de ese estándar. Recuérdese, además, que este actuar tampoco es reprochable a la luz de los principios de favorabilidad y pro homine, pues la intervención judicial, permitida bajo la visión contemporánea de la noción de imparcialidad en los procesos sancionatorios, garantiza un enfoque más garantista de los derechos humanos, al no permitir la concentración de investigación, acusación y juzgamiento en una sola autoridad disciplinaria.

 

65.  Así, estimé necesario reiterar que las autoridades judiciales, como la accionada, tienen la obligación de interpretar y aplicar las normas internas de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados por el Estado, en especial, cuando tales normas se refieren a derechos fundamentales, como el debido proceso y han sido interpretadas en casos en donde, concretamente, el Estado colombiano ha sido parte, pues estos adquieren carácter vinculante[118]. Por ende, como quiera que al momento en que se profirieron las sentencias acusadas en esta oportunidad, ya se había comunicado la decisión de la Corte IDH, a mi juicio, no es irracional ni tampoco arbitrario que la autoridad judicial acusada en esta oportunidad, haya incorporado entre sus razones la insatisfacción de la garantía de imparcialidad.

 

66.  Adicionalmente, estimé necesario precisar que el principio de congruencia procesal, que impone al juez decidir conforme a lo planteado por las partes y en armonía entre la motivación y la parte resolutiva de la sentencia, encuentra su límite al tiempo que su complemento en el principio de supremacía constitucional. Aunque la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se rige por el carácter rogado del proceso, lo que impide decidir ultra o extra petita, ello no exime al juez de su deber de aplicar la Constitución para garantizar la efectiva protección de los derechos fundamentales, incluso si no han sido expresamente invocados en la demanda[119]. Ese deber de rango superior, impone a los jueces la obligación de verificar que las normas internas sean compatibles con los tratados internacionales, especialmente aquellos que consagran y desarrollan derechos humanos. La exigencia, fundada en el principio pro persona, implica que los jueces, en el marco de sus competencias, apliquen preferentemente aquellas disposiciones que brinden una mayor protección a la dignidad humana y garanticen de forma más efectiva el goce de los derechos fundamentales.

 

67.  Así, aunque el trámite de los procesos seguidos contra Juan Alberto Ramos Coronell, Sonia Serrano Prada, Javier Osorio Cortés, Carlos Barbosa Malaver, José Rubiel Páez, Sandra Jaramillo González, Yamid Sterling Sánchez, Óscar Fernando Cerón Ortega, Rodolfo Hernández Suárez y Marco Sergio Rodríguez Merchán no contrarió de manera evidente los estándares constitucionales entonces reconocidos, era menester reconocer que la evolución jurisprudencial posterior y el estándar interamericano (reforzado a partir del caso Petro Urrego vs. Colombia) permiten concluir, a la luz de la hermenéutica actual, que el diseño procedimental previsto en la Ley 734 de 2002 no garantizó a los sancionados el necesario respeto del principio de imparcialidad.

 

68.  A mi juicio, no podía afirmarse, sin examinar con detenimiento los fundamentos de las decisiones cuestionadas, que la Sección Segunda desconoció el precedente constitucional o actuó al margen de los parámetros normativos fijados por esta Corporación. Esa autoridad tuvo en cuenta la jurisprudencia de esta Corte e incorporó al análisis fundamentos de indudable relevancia constitucional, que no habían sido atendidos previamente en la discusión, esto es, la favorabilidad, el principio pro homine y la imparcialidad. Por ello, antes de concluir que el precedente había sido desconocido, correspondía determinar cómo incidían esos fundamentos en su interpretación y aplicación al caso concreto.

 

69.  Así pues, disentí de la decisión adoptada en la Sentencia T-246 de 2026 pues, aun si se aceptara la argumentación mayoritaria sobre la reserva judicial, la falta de garantía de imparcialidad en los procedimientos disciplinarios podía sostener, por sí sola, la nulidad de las sanciones. La accionante no controvirtió materialmente ese fundamento y, por el contrario, cuestionó su incorporación a las providencias cuestionadas por razones de congruencia y por el carácter rogado de la jurisdicción. A mi juicio, el examen integral realizado por el Consejo de Estado encontraba sustento superior en el deber de aplicar, dentro de sus competencias, las garantías constitucionales y convencionales, así como en los principios de favorabilidad y pro homine y en el estándar interamericano de imparcialidad, conocido cuando se dictaron aquellas decisiones. Por ello, antes de concluir que se había desconocido el precedente, la mayoría de la Sala estaba llamada a examinar ese fundamento y su incidencia en la validez constitucional de las providencias cuestionadas.

 

 

 

 

(iv) Sobre la conformidad constitucional de las decisiones judiciales acusadas en la acción de tutela de la referencia

 

70.  En este orden de ideas, al efectuar una lectura completa del asunto es posible colegir que no se configuró ninguno de los defectos endilgados por la entidad accionante. Como se recordará, la PGN acusó la configuración de los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Adicionalmente, como señalé en precedencia, tampoco se configuró un posible defecto procedimental absoluto, derivado del presunto desconocimiento del principio de congruencia, pese a que este reproche fue planteado por la PGN, pero no fue examinado por la mayoría de la Sala.

 

71.  El defecto por desconocimiento del precedente ocurre cuando el juez omite aplicar una línea jurisprudencial obligatoria, sin ofrecer una justificación razonada y transparente. Si bien los jueces tienen autonomía para apartarse del precedente, deben cumplir con una doble carga: referirse expresamente a la jurisprudencia que abandonan y motivar suficientemente las razones de su cambio. Por su parte, el defecto sustantivo se configura cuando una decisión judicial se aparta injustificadamente del marco normativo aplicable debido a errores en la interpretación o aplicación de la ley. Este defecto no implica que el juez de tutela imponga su criterio interpretativo, sino que evalúe si la decisión judicial es abiertamente arbitraria, irrazonable o vulnera derechos fundamentales. Se presenta, por ejemplo, cuando se aplica una norma que no corresponde al caso por ser impertinente, derogada o inexistente; cuando la interpretación de la norma es contraevidente, perjudicial sin justificación, manifiestamente errada o carente de motivación suficiente; o cuando se desconoce la Constitución, una interpretación conforme o un precedente vinculante.

 

72.  Por su parte, el defecto por violación directa de la Constitución se configura cuando una providencia judicial desconoce el principio de supremacía constitucional, bien sea por omitir la aplicación de normas fundamentales, por aplicar normas contrarias a la Constitución o por no realizar una interpretación conforme. En todos los casos, debe tenerse presente que lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales y la coherencia del ordenamiento jurídico con los principios constitucionales.

 

73.  Finalmente, el defecto procedimental absoluto se presenta cuando la autoridad judicial actúa al margen del procedimiento legalmente establecido, ya sea porque sigue un procedimiento distinto al aplicable o porque omite una etapa sustancial de este. Uno de los escenarios en los que se puede presentar el defecto procedimental se encuentra, según la jurisprudencia de la Corte, ante el desconocimiento del principio de congruencia o consonancia, lo que ocurre “[por] la falta de conexión con los hechos y las pretensiones de la demanda”[120].

 

74.  Los defectos alegados por la entidad accionante se fundamentaron en el mismo supuesto, esto es, que las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconocieron que la Constitución confiere a la PGN la facultad de sancionar disciplinariamente a funcionarios electos popularmente, facultad que, según planteó, la jurisprudencia constitucional confirma pacíficamente y del mismo modo el precedente horizontal del Consejo de Estado, autoridad que incluso había anunciado que unificaría su posición sobre esta temática en otro expediente judicial, anunció que no se cumplió que por ende evidencia la desatención de su propio precedente[121].

 

75.  Si bien no desconozco que, durante tiempo extendido, se prohijó la tesis de que la facultad constitucional de la PGN para sancionar a funcionarios electos popularmente no era incompatible con el artículo 23 de la CADH, la decisión de la Corte IDH, vinculante para el Estado colombiano, marcó el inicio de un cambio y una nueva hermenéutica constitucional para, ahora, destacar que aquella potestad disciplinaria se encuentra sujeta al límite del principio de reserva judicial. En efecto, cualquier sanción disciplinaria que recaiga sobre estas personas debe imponerse preservando ese principio que implica la intervención de una autoridad judicial.

 

76.  Así pues, el entendimiento que la entidad accionante expuso respecto del estado actual de la jurisprudencia no era preciso. Si bien el proceso disciplinario se adelantó con antelación al comentado cambio jurisprudencial, no es acertado exigir que, para el momento en que se fallaron en única o en segunda instancia los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionados, debía mantenerse la tesis inicial expuesta por esta Corporación o el Consejo de Estado y bajo ese horizonte resolver definitivamente el litigio.

 

77.  Para el suscrito esta imposibilidad radica en que, en este caso, la Sección Segunda estaba compelida a revisar los expedientes bajo la armonización ya demarcada por esta Corporación entre el derecho interno y el derecho interamericano. Ello, debido a que el asunto sufrió una transformación en su estructura dogmática en aspectos fundamentales, como la exigencia de reserva judicial y la comprensión actual de la garantía de imparcialidad; cada uno de los cuales representa, desde distintas perspectivas, mayores garantías para el sujeto disciplinado. Por ende, tanto por la obligación de aplicar oficiosamente la CADH, como por el principio de favorabilidad, resultaba ineludible auscultar los procedimientos surtidos en su integridad a partir de esta razonable comprensión.

 

78.  Lo anterior no supone exigir a la PGN que, al adelantar los procesos disciplinarios, anticipara un giro jurisprudencial posterior o aplicara criterios que aún no se habían consolidado. La justificación constitucional de la actuación de la Sección Segunda, objeto de estudio de esta Sala de Revisión, radica en que, cuando profirió la sentencia de segunda instancia, el cambio jurisprudencial y hermenéutico descrito ya se había producido y no podía ser soslayado al ejercer el control judicial del acto administrativo sancionatorio. En ese contexto, la aplicación del estándar más garantista en beneficio de los disciplinados resultaba legítima y necesaria por dos razones concurrentes, por un lado, la reiterada protección más amplia de sus derechos, conforme al principio pro homine y, por otro lado, el deber de la autoridad judicial de observar los estándares convencionales vinculantes para el Estado.

 

79.  Bajo ese entendido, destaqué que no hubo desconocimiento del precedente porque, para la época en que se dictaron las sentencias acusadas, la jurisprudencia había cambiado respecto del entendimiento al que se refiere la entidad accionante en su demanda. Para ese momento, en la jurisprudencia de la Corte ya era claro que la facultad sancionatoria de la PGN tiene precisos límites, como el respeto al principio de reserva judicial. Entonces, las decisiones cuestionadas tuvieron en cuenta la hermenéutica actual al haberse consolidado un nuevo paradigma y panorama y por ello fueron legítimas a la luz de la Constitución.

 

80.  Por lo demás, el hecho de que la Sección Segunda hubiera anunciado que en otro proceso judicial unificaría su posición sobre el tema que ahora se aborda, no constituía una limitante a la autonomía judicial para haber decidido previamente los expedientes que aquí se examinaron, ya que dicho anuncio no provocó efectos suspensivos ni tampoco existe disposición normativa que restrinja el proceder acontecido. De modo que tampoco se configuró el desconocimiento del precedente horizontal en los términos reprochados por la entidad accionante.

 

81.  En lo que atañe al defecto sustantivo, la mayoría de la Sala sostuvo que las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconocieron la cosa juzgada constitucional porque omitieron valorar que, cuando la PGN profirió las decisiones sancionatorias, la jurisprudencia constitucional prohijaba sus facultades sancionatorias aun ante funcionarios de elección popular. Sin embargo, no atribuyó ningún valor a las razones de la accionada para justificar por qué no seguía esa línea que avalaba la potestad sancionatoria-disciplinaria de la PGN contra funcionarios de elección popular.

 

82.  En concreto, la accionada precisó que el juez de lo contencioso administrativo está obligado a realizar un control de legalidad integral al trámite sancionatorio que examina y, en virtud de ello, le es posible considerar la totalidad del procedimiento adelantado, tarea para la que debió considerar el cambio que provocó la Sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, a partir de las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023, además de la materialización efectiva de los principios superiores de favorabilidad y pro homine.

 

83.  Así pues, la mayoría estaba llamada a justificar el defecto atribuido a las providencias cuestionadas mediante una confrontación específica de sus fundamentos. La cosa juzgada exigía examinar el alcance material y temporal de las decisiones vinculantes y explicar por qué los argumentos de armonización normativa, favorabilidad y control judicial integral no eran suficientes para sustentar las respuestas adoptadas por el Consejo de Estado.

 

84.  Adicionalmente, indiqué que la Sección Segunda aplicó el contenido normativo de los preceptos que definen la facultad constitucional de la PGN desde su perspectiva actual. Esto es, deben garantizarse los principios de reserva judicial y de imparcialidad. Por ende, la tesis de la entidad accionante, según la cual el Consejo de Estado obró como juez convencional en el fallo acusado y, por lo mismo, desconoció las normas que otorgan a la PGN la posibilidad de sancionar a funcionarios de elección popular soslaya la hermenéutica que actualmente rige el tema y pasa por alto la armonización decantada por esta Corporación en las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023 a partir del precedente (vinculante) del caso Petro Urrego vs. Colombia.

 

85.  Asimismo, señalé la ausencia de una violación directa de la Constitución. Para explicar este defecto, la decisión mayoritaria indicó que las autoridades judiciales accionadas asumieron una postura “supraconstitucional” por haber sostenido que las sanciones impuestas por la PGN contravinieron el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y el precedente de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, lo que conllevó al desconocimiento de los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución.

 

86.  Llamé la atención sobre este punto porque, en el marco de las decisiones judiciales cuestionadas, las subsecciones A y B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (i) reiteraron el precedente según el cual los artículos 277.6 de la Constitución y 23 de la CADH debían armonizarse mediante una interpretación integradora, finalista y sistemática. A partir de esa lectura, la PGN podía aplicar otro tipo de sanciones a los funcionarios públicos de elección popular, pero no las que llevaran a la suspensión o a la inhabilidad en el ejercicio de derechos políticos[122] y (ii) fundamentaron una lectura del caso, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, incorporando a la discusión la obligación judicial de revisar integralmente el trámite sancionatorio a partir de los principios de favorabilidad y reserva judicial.

 

87.  En el marco de las decisiones judiciales acusadas, no se advirtió una aplicación mecánica que hiciera entender que las accionadas asumieron una postura supranormativa. A mi juicio, estas presentaron razones de interacción armónica y sistemática de preceptos, valores y principios incorporados en el bloque de constitucionalidad, sin que esta Sala de Revisión se haya ocupado de pronunciarse acerca de por qué esa hermenéutica, que involucra al principio de favorabilidad, era incompatible a la luz de la Constitución.

 

88.  La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se refirió a la aplicación preferente de las garantías judiciales contenidas en el artículo 8 de la CADH sobre aquellas del ordenamiento interno[123]. A partir de ello, estimé que no puede sostenerse que, la autoridad accionada, haya adoptado una postura “supraconstitucional”, pues se trata de una lectura aislada o desconectada de los razonamientos que le preceden a este apartado. En efecto, la accionada ofreció argumentos que permitían comprender que la finalidad del enunciado no era jerarquizar las normas, sino señalar que por la interpretación judicial armónica e integrada de los preceptos convencionales, constitucionales y los principios de favorabilidad y pro homine, era necesario acoger los lineamientos procesales señalados en el artículo 8 de la CADH.

 

89.  De allí que mi discrepancia se concentra en la insuficiente respuesta a tal argumento. En particular, la calificación de “supraconstitucional” requería demostrar, a partir de la motivación integral de cada providencia, que la interpretación propuesta desbordaba los márgenes constitucionalmente admisibles y desconocía las reglas vinculantes de esta Corte. En consecuencia, consideré que la accionada aplicó las normas constitucionales según la interpretación judicial vigente al momento de decidir, cuyos elementos la vinculaban y que guardan conformidad con los estándares actuales sobre los límites convencionales de la facultad sancionatoria de la PGN. Por tanto, lejos de atentar contra la Constitución, la accionada acogió su interpretación actualizada, que exige el respeto de garantías derivadas del bloque de constitucionalidad.

 

90.  Por lo demás, la PGN planteó un argumento relacionado con el presunto desconocimiento del principio de congruencia, debido a que las subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado fundamentaron algunas de las decisiones cuestionadas en la falta de competencia de la entidad para restringir los derechos políticos de funcionarios de elección popular, pese a que dicho cuestionamiento no había sido formulado en los respectivos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, como lo expuse en el presente salvamento de voto, no se configuró un defecto procedimental absoluto por dos razones: (i) la aplicación de los estándares de reserva judicial e imparcialidad resultaba imperativa, en virtud del mandato según el cual ninguna decisión judicial debe validar sanciones que desconozcan garantías básicas y (ii) en atención al principio de favorabilidad, previsto expresamente en el articulado de la Ley 734 de 2002 y desarrollado ampliamente en la jurisprudencia de la Corte.

 

91.  De conformidad con lo expuesto, las providencias cuestionadas examinaron las sanciones desde la interpretación constitucional y convencional vigente al momento del control judicial, atendiendo a la reserva judicial, la imparcialidad y los principios de favorabilidad y pro homine. Esta comprensión suponía reconocer que existe un cambio hermenéutico que se imponía a la accionada cuando se dictaron las decisiones judiciales y debía ser necesariamente considerado al resolver. A mi juicio, la mayoría de la Sala no confrontó suficientemente esos fundamentos. La invocación de la cosa juzgada exigía examinar su alcance material y temporal, mientras que la calificación de la interpretación como “supraconstitucional” requería demostrar, a partir de la motivación integral de cada providencia, que excedía los márgenes constitucionalmente admisibles. A mi juicio, la lectura armónica defendida por las autoridades accionadas ofrecía una justificación constitucionalmente válida que la Sala no se ocupó de desvirtuar.

 

92.  En este contexto, en el caso objeto de estudio procedía la revocatoria de las sentencias de tutela pues, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia en primera instancia y, luego, la Sección Quinta de Consejo de Estado concedió el amparo solicitado por la PGN en segunda instancia. En su lugar, correspondía a esta Sala de Revisión negar las pretensiones formuladas por la entidad accionante y dejar sin efectos las sentencias de reemplazo dictadas en cumplimiento de la decisión de tutela de segunda instancia.

 

En los términos anteriores y con el debido respeto por las decisiones de la mayoría, dejo consignado mi salvamento de voto respecto de la Sentencia T-246 de 2026, proferida por la Sala Sexta de Revisión.

 

Fecha ut supra,

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado