REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

SENTENCIA C-192 DE 2026

 

 

Expediente: D-16.957

 

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 3° (parcial) de la Ley 2439 de 2024 “Por medio de la cual se modifica la Ley 1480 de 2011 y se crean medidas de protección en favor del consumidor de comercio electrónico.”

 

Demandante: Alejandro Bustos Mendoza

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiséis (2026).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial, de las previstas en el artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

 

 

SENTENCIA

 

 

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

La Corte Constitucional conoció una demanda formulada contra la expresión “En los casos de comercio electrónico”, contenida en el artículo 3 de la Ley 2439 de 2024, “Por medio de la cual se modifica la Ley 1480 de 2011 y se crean medidas de protección en favor del consumidor de comercio electrónico”. Para el accionante, la disposición desconocía los artículos 2, 78 y 93 de la Constitución Política, por vulnerar el principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos de los consumidores. El demandante sostuvo que la norma eliminó el término uniforme de treinta (30) días calendario previamente previsto para la devolución del dinero derivada del ejercicio del derecho de retracto en todas las modalidades contractuales contempladas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 y mantuvo un término especial únicamente para los casos de comercio electrónico, lo que redujo el nivel de protección previamente reconocido a los consumidores.

 

Como cuestión previa, la Sala examinó la aptitud sustantiva de la demanda frente a la solicitud de inhibición formulada por la ANDI y concluyó que el cargo cumplía las exigencias mínimas para provocar un pronunciamiento de fondo. La Corte reiteró el alcance del principio de progresividad y de la prohibición de regresividad y explicó que el juicio de constitucionalidad debía establecer: (i) si la medida afectaba el ámbito de exigibilidad inmediata del derecho; (ii) si reducía el nivel de protección previamente alcanzado; y (iii) si el retroceso se encontraba suficientemente justificado mediante un juicio estricto de proporcionalidad.

 

La Sala precisó que los derechos de los consumidores tienen fundamento constitucional en el artículo 78 de la Constitución y cumplen una función orientada a corregir las asimetrías existentes en las relaciones de consumo. En ese contexto, señaló que el derecho de retracto no es un derecho constitucional autónomo, sino una garantía de configuración legal que integra el ámbito de protección de los derechos de los consumidores. Esta garantía protege la libertad de elección del consumidor final y contribuye a restablecer el equilibrio material de las relaciones de consumo en las modalidades contractuales previstas por el legislador.

 

La Corte también precisó que el comercio electrónico no constituye una modalidad autónoma de retracto, sino una especie del género de las ventas a distancia. Asimismo, diferenció el derecho de retracto de la reversión del pago, en tanto esta última procede únicamente en operaciones de comercio electrónico y bajo causales específicas, mientras que el retracto tiene un ámbito más amplio dentro de las modalidades contractuales previstas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011.

 

Al resolver el caso concreto, la Corte concluyó que la medida acusada no afectaba el ámbito de exigibilidad inmediata de los derechos de los consumidores, pues no eliminó el derecho de retracto ni suprimió la obligación del productor o proveedor de reintegrar las sumas pagadas. Sin embargo, la Sala encontró que una interpretación restrictiva de la expresión acusada sí configuraba un retroceso en el nivel de protección previamente reconocido, en la medida en que dejaba sin un término cierto para la devolución del dinero a los consumidores que ejercieran el retracto en modalidades contractuales distintas del comercio electrónico.

 

Finalmente, al aplicar el juicio estricto de proporcionalidad, la Sala encontró que, aunque la Ley 2439 de 2024 perseguía una finalidad constitucionalmente imperiosa asociada al fortalecimiento de las garantías aplicables a los consumidores en el ámbito del comercio electrónico, el legislador no acreditó finalidad alguna, y menos aún de rango imperioso, que justificara la eliminación de la regla uniforme de devolución previamente aplicable a las demás modalidades contractuales previstas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011. En consecuencia, la Corte concluyó que esa interpretación restrictiva no superaba el primer subpaso del juicio estricto de proporcionalidad.

 

No obstante, en aplicación del principio de conservación del derecho, la Sala declaró exequible la expresión “En los casos de comercio electrónico”, contenida en el artículo 3 de la Ley 2439 de 2024, en el entendido de que el término máximo de quince (15) días calendario para la devolución del dinero derivada del ejercicio del derecho de retracto aplica de manera uniforme a todas las modalidades contractuales previstas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.  El 23 de septiembre de 2025, Alejandro Bustos Mendoza, inicialmente actuando en calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio, presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra de algunas expresiones de los artículos 3° (parcial) y 7° (parcial) de la Ley 2439 de 2024.[1] Con ocasión de la corrección de la demanda, precisó que actuaba en calidad de ciudadano.

 

2. En sesión del 2 de octubre de 2025, la Sala Plena repartió el expediente. Al día siguiente, la Secretaría General lo remitió al despacho del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, para lo de su competencia.[2]

 

3. Mediante Auto del 20 de octubre de 2025 se inadmitió la demanda porque el accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para tener por cumplidos los requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. En concreto, las censuras planteadas no reunieron los supuestos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia desarrollados por la jurisprudencia constitucional.[3]

 

4. A través de oficio del 28 de octubre de 2025, la Secretaría de esta Corporación informó al magistrado sustanciador que el demandante presentó escrito de corrección de la demanda dentro del término previsto para el efecto.[4]

 

5. En Auto del 12 de noviembre de 2025 se advirtió que el demandante superó los yerros respecto de la censura planteada por el presunto desconocimiento del principio de progresividad y no regresividad en contra del artículo 3° (parcial) de la Ley 2439 de 2024. En consecuencia, el magistrado sustanciador admitió la demanda respecto de dicho cargo, rechazó las demás censuras,[5] dispuso comunicar el inicio del proceso a las autoridades involucradas en la expedición de la norma, y fijar en lista la demanda para recibir intervenciones de ciudadanos y expertos.

 

 

La norma demandada

 

6. A continuación, se transcribe el artículo 3° de la Ley 2439 de 2024 y se subraya la expresión demandada:

 

“LEY 2439 DE 2024

(diciembre 19)[6]

 

Por medio de la cual se modifica la Ley 1480 de 2011 y se crean medidas de protección en favor del consumidor de comercio electrónico

 

El Congreso de Colombia

 

Decreta:

 

(…)

 

ARTÍCULO 3o. DEVOLUCIÓN DE DINERO EN EJERCICIO DEL DERECHO AL RETRACTO. Modifíquese el inciso final y adiciónese el parágrafo 1^o al artículo 47 de la Ley 1480 de 2011, el cual quedará así:

 

En los casos de comercio electrónico la devolución del dinero a favor del consumidor no podrá exceder de quince (15) días calendario desde el momento en que ejerció el derecho y haya cumplido con las obligaciones: i) suministrar los datos correctos y completos requeridos por el proveedor para efectuar el proceso, ii) la devolución del producto en los términos del presente artículo; la suma será aplicada directamente sobre el instrumento de pago o medio de pago correspondiente o a través del medio acordado entre las partes, para tal fin el proveedor deberá informar de manera clara, detallada y específica al consumidor las opciones de las cuales dispone.

 

PARÁGRAFO 1o. Todos los actores, incluida la entidad financiera, deberán cumplir con el término establecido en el presente artículo”.

 

El Cargo Admitido

 

7. El demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “[e]n los casos de comercio electrónico”, contenida en el artículo 3° de la Ley 2439 de 2024, por ser contraria a los artículos 2°, 78 y 93 de la Constitución. De manera subsidiaria, solicita que se declare su exequibilidad condicionada “en el entendido de que el término de devolución allí previsto aplica para todas las modalidades de compra establecidas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011, esto es, para venta de bienes y prestación de servicios mediante sistemas de financiación otorgada por el productor o proveedor, venta de tiempos compartidos o ventas que utilizan métodos no tradicionales o a distancia y no solamente para los casos de comercio electrónico”.[7]

 

8. El demandante sostiene que, en virtud de los artículos 2°, 78 y 93 de la Constitución, el análisis de cargos asociados a la vulneración del principio de progresividad y no regresividad supone comparar la norma acusada con el texto original del artículo 47 de la Ley 1480 de 2011.[8] Advierte que ambas disposiciones son idénticas, porque regulan el mismo supuesto de hecho y establecen igual consecuencia jurídica. Además, las dos normas establecen que los consumidores de productos ofertados a través de ventas de tiempos compartidos o de ventas que utilizan métodos no tradicionales o a distancia, además del comercio electrónico, tienen derecho a ejercer la facultad de retracto, dentro de los cinco días posteriores a la compra del producto. Cuando se ejerza el retracto, el contrato se resolverá y el productor o el proveedor deberá reintegrar el dinero pagado. El accionante advierte que el artículo 47 original establecía que el término de devolución de los dineros, en todos los escenarios, era de 30 días calendario; mientras que la modificación objeto de cuestionamiento redujo el término establecido y lo supeditó a los casos de comercio electrónico y al cumplimiento de ciertas obligaciones. En concreto, dispuso que solo en los casos de comercio electrónico, los proveedores o productores tendrán un término de 15 días calendario para devolver el dinero, siempre que los consumidores hayan suministrado los datos requeridos para realizar el proceso y hayan devuelto el producto en los términos del artículo.[9]

 

9. El demandante explica la evolución cronológica de las garantías asociadas al derecho correspondiente, para señalar que el avance en la protección de los derechos de los consumidores se redujo con la entrada en vigencia del artículo 3° de la Ley 2439 de 2024.[10] Esto se debe a que la norma no establece un término para la devolución de los dineros pagados cuando los consumidores que celebran contratos para la venta de bienes y de prestación de servicios, mediante sistemas de financiación otorgados por el productor o proveedor, venta de tiempos compartidos, ventas que utilizan métodos no tradicionales y ventas a distancia, diferentes a las que utilizan el comercio electrónico, ejercen su derecho de retracto. Esto, a pesar de que dichos consumidores ya contaban con esa garantía.[11]

 

10. El demandante resalta que, la norma demandada retrocede el alcance de la protección de los derechos de los consumidores a la configuración normativa del Decreto 3466 de 1982 que no establecía ningún término específico máximo para que el productor o proveedor devolviera el dinero al consumidor que había ejercido el derecho de retracto (art. 41). Enfatiza que, sobre este punto, la Ley 1480 de 2011 había alcanzado un avance significativo en materia de los derechos de los consumidores que ejercen el derecho de retracto, “el cual, entonces es mermado con la entrada en vigencia de la Ley 2439 de 2024”[12].

 

11. A su juicio, el retroceso descrito desconoce el principio de progresividad y la prohibición de regresividad que aplica a los derechos de los consumidores, en tanto derechos económicos, sociales y culturales. Con fundamento en las sentencias C-630 de 2011 y C-443 de 2009, el demandante resalta que el hecho de que los derechos de los consumidores hayan sido calificados como derechos colectivos no obsta para que se les aplique el principio de progresividad.

 

 

Intervenciones y conceptos

 

12. Dentro del término de fijación en lista se recibieron dos intervenciones que se resumen a continuación.[13]

 

a.     Conceptos presentados por las organizaciones invitadas a participar del proceso en los términos del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991[14]

 

13. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI). Alfonso Palacios Torres, en condición de vicepresidente jurídico de la ANDI, solicitó a la Corte que se declare inhibida para realizar un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda. Indicó que el derecho de retracto no tiene consagración constitucional expresa, ni integra el núcleo esencial del derecho del consumidor, el cual se relaciona principalmente con la seguridad, calidad e información de bienes y servicios. En consecuencia, su regulación es de naturaleza legal, por lo que corresponde al legislador, dentro de un amplio margen de configuración, definir su alcance y condiciones.[15]

 

14. Para el interviniente, la eventual deficiencia de técnica legislativa del artículo tercero de la Ley 2439 de 2024, al no fijar un plazo expreso para la devolución del dinero en los casos de derecho de retracto distintos al comercio electrónico, no genera la inexequibilidad, ni tampoco la ineficacia de la norma,[16] pues puede suplirse mediante la remisión al Estatuto del Consumidor, a las reglas del Código Civil y del Código de Comercio. Puntualmente, a la figura del plazo tácito prevista en el artículo 1551 del Código Civil.[17] En consecuencia, estimó que “la discusión en relación con el texto del artículo tercero de la Ley 2439 de 2024 no es de naturaleza constitucional, y puede resolverse mediante las reglas de la hermenéutica”, por lo que le solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida.[18]

 

15. Departamento de Derecho Financiero y Bursátil de la Universidad Externado de Colombia.[19] Mediante Oficio del 14 de enero de 2026, Jorge Armando Corredor Higuera, en su condición de docente investigador, le solicitó a la Corte que declare la inexequibilidad de las disposiciones inicialmente acusadas en la demanda. En lo relevante para el cargo admitido, sostuvo que la protección del consumidor no constituye una mera política pública, sino un mandato constitucional expreso y vinculante derivado del artículo 78 de la Constitución Política, que impone al Estado el deber de regular el control de calidad de los bienes y servicios, la información suministrada al público y la responsabilidad de quienes, en la producción y comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad o el adecuado aprovisionamiento de consumidores y usuarios. Afirmó que dicho mandato fue desarrollado por la Ley 1480 de 2011 mediante un sistema de derechos, deberes, responsabilidades y mecanismos de protección orientados a corregir las asimetrías propias de las relaciones de consumo.

 

16. También señaló que el consumidor ocupa, por regla general, una posición de debilidad estructural frente a productores y proveedores, derivada de la asimetría de información, la complejidad técnica de los productos y servicios y la desigual capacidad de negociación. En ese contexto, sostuvo que la protección del consumidor opera como un instrumento de equilibrio del mercado, dirigido a garantizar condiciones de transparencia, seguridad y acceso efectivo a mecanismos de reclamación. Frente a la expresión acusada, indicó que el artículo 3 de la Ley 2439 de 2024 estableció un término más breve de devolución del dinero únicamente para los casos de comercio electrónico, sin extender una garantía equivalente a las demás modalidades cobijadas por el derecho de retracto. Por ello, consideró que la disposición redujo injustificadamente el estándar uniforme de protección previamente reconocido a los consumidores y desconoció el principio de progresividad y la prohibición de regresividad.

 

Concepto del Procurador General de la Nación

 

17. En cumplimiento de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación[20] solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “[e]n los casos de comercio electrónico” contenida en el artículo 3° de la Ley 2439 de 2024.[21]

 

18. Indicó que la reforma introducida al artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 debía valorarse desde “los niveles de protección previamente alcanzados y de los efectos reales que produjo la reforma legislativa”.[22] Para el efecto, señaló la necesidad de identificar el propósito perseguido por el Legislador y analizar la expresión demandada a la luz del principio de progresividad y la prohibición de regresividad.[23]

 

19. Sobre el propósito del Legislador, manifestó que el Proyecto de Ley No. 326 de 2022 Cámara -184 de 2022 Senado fue presentado con el fin de fortalecer el derecho de retracto frente a la expansión del comercio electrónico. A su turno precisó que en la exposición de motivos[24] se explicó que la reforma a la Ley 1480 de 2011 obedecía a la transformación económica y social derivada del crecimiento acelerado del comercio electrónico y del aumento de las desigualdades entre proveedores y consumidores. Señaló que, aunque la ley que estaba vigente contemplaba ciertas garantías para las transacciones electrónicas, estas resultaban insuficientes y desactualizadas frente a los avances tecnológicos y las nuevas dinámicas del mercado digital, lo que hacía necesaria una regulación más sólida y acorde con la realidad contemporánea.[25]

 

20. Asimismo, precisó que en la versión inicial del citado proyecto de ley se contempló un plazo diferenciado para la devolución en los contratos celebrados mediante operaciones de crédito. Con todo, en segundo y tercer debate esa distinción fue eliminada. Como consecuencia de ello, el término de quince (15) días para todos los casos de retracto quedó unificado y se consolidó un estándar más garantista que el régimen que estaba vigente.

 

21. En el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República se introdujo un ajuste de técnica legislativa, en virtud del cual, la expresión “modifíquese” fue sustituida por “adiciónese”, lo que mantenía el régimen general e incorporaba una regla específica para el comercio electrónico. No obstante, en la etapa de conciliación se retomó la expresión “modifíquese” y se adoptó el contenido aprobado por la Cámara. Como consecuencia, la ley circunscribió el plazo de quince (15) días exclusivamente al comercio electrónico.[26]

 

22. En su criterio, con la modificación introducida en la conciliación se “produjo un retroceso normativo, al pasar de un régimen general de devolución en treinta (30) días aplicable a todas las modalidades, a un esquema fragmentado en el que solo algunos consumidores se benefician de un plazo cierto de quince (15) días, mientras que otros quedan desprovistos de una regla clara”.[27] Tal como quedó aprobada, la norma vulnera el principio de progresividad y la prohibición de regresividad, al reducir el alcance sustantivo del derecho de retracto, sin una justificación constitucional suficiente.[28]

 

23. Finalmente, indicó que “la exclusión del término de devolución para ciertas modalidades de venta implica una reducción injustificada del nivel de protección previamente alcanzado, afecta el contenido mínimo del derecho de retracto y genera un trato desigual negativo entre consumidores que se encuentran en situaciones jurídicamente equiparables”.[29] En consecuencia, le solicitó a la Corte que declare la inexequibilidad de la expresión cuestionada.

 

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

24.             De conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Sala Plena de esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre la acción pública de inconstitucionalidad promovida en este caso en contra del artículo 3° (parcial) de la Ley 2439 de 2024,“Por medio de la cual se modifica la Ley 1480 de 2011 y se crean medidas de protección en favor del consumidor de comercio electrónico.”

 

 

Cuestión previa

 

25.            Los requisitos que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad están previstos en los artículos 2 y 6 del Decreto 2067 de 1991. Es necesario que el actor acredite el cumplimiento de los mismos, con el fin de que la Corte Constitucional pueda ejercer su competencia y pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la norma demandada.[30] Aunque dichas exigencias se examinan inicialmente en la etapa de admisión de la demanda por el magistrado sustanciador, la Sala Plena de la Corte conserva la facultad de revisarlas nuevamente en la sentencia, particularmente cuando algún interviniente lo plantee de forma razonada y debidamente sustentada.[31] Esta verificación posterior a la etapa de admisión de la demanda se realiza en una fase del proceso en la que la Sala cuenta con la totalidad de los elementos de juicio, tras haber analizado los argumentos de los intervinientes y, el concepto emitido por la Procuraduría General de la Nación.

 

26.            La jurisprudencia constitucional ha indicado que las razones expuestas para sustentar un cargo de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Serán claras cuando la acusación que formula el demandante sea comprensible y de fácil entendimiento. Serán ciertas cuando la acusación recaiga directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor. Resultarán específicas si muestran de forma concreta la manera como la disposición acusada vulnera la Constitución Política. Se entenderán pertinentes cuando estén basadas en argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no legal, personal, doctrinal o de conveniencia. Y serán suficientes cuando tengan la capacidad de generar una sospecha o duda mínima sobre la presunción de constitucionalidad del precepto demandado.[32]

 

27.            En este caso, el vicepresidente jurídico de la ANDI[33] solicitó a esta Corporación declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre el cargo admitido. A su juicio, este no satisface las cargas argumentativas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia previstas en el Decreto 2067 de 1991. En su opinión, la problemática planteada es de naturaleza estrictamente legal y no constitucional, en tanto el derecho de retracto no hace parte del núcleo esencial de los derechos de los consumidores.

 

28.            La Corte estima que los argumentos expuestos por el interviniente son generales y no explican de manera concreta por qué la demanda incumpliría las exigencias del concepto de violación.

 

29.            En ocasiones anteriores[34], la Corte ha indicado que, para que se revise la aptitud sustantiva de la demanda en la sentencia no basta con que un interviniente afirme de forma general que el cargo admitido a trámite es inepto. Le corresponde al interviniente proponer razones concretas para que la Corte deba reevaluar la aptitud sustantiva del cargo. Ante la generalidad y simpleza de una solicitud de ineptitud, la Sala Plena podrá limitarse a reafirmar el análisis efectuado por el magistrado sustanciador en la fase de admisión de la demanda.

 

30.            Sin perjuicio de lo anterior, en este caso la Corte estima que el cargo satisface las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. El requisito de claridad se encuentra satisfecho, porque la demanda desarrolla un hilo argumentativo comprensible en torno a la presunta reducción del nivel de protección previamente reconocido a los consumidores para la devolución del dinero derivada del ejercicio del derecho de retracto. Asimismo, el cargo cumple con la exigencia de certeza, pues el reproche recae sobre una proposición normativa efectivamente contenida en el artículo 3 de la Ley 2439 de 2024, concretamente, la introducción de un término especial de devolución circunscrito a los casos de comercio electrónico, frente al régimen uniforme previsto anteriormente en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011.

 

31.            De igual forma, la censura satisface el requisito de especificidad, dado que no formula reparos abstractos o genéricos contra la política legislativa adoptada por el Congreso, sino que plantea una contradicción concreta entre la disposición acusada y el principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos de los consumidores. A su vez, el cargo cumple con el presupuesto de pertinencia, porque los argumentos expuestos son de naturaleza constitucional y se fundamentan en los artículos 2, 78 y 93 de la Constitución, así como en el alcance constitucionalmente relevante de la protección reconocida a los consumidores. Finalmente, la demanda satisface la exigencia de suficiencia, en tanto desarrolla un ejercicio de comparación normativa entre el régimen anterior y el actualmente vigente y, a partir de ello, suscita una duda mínima acerca de si la modificación introducida por la Ley 2439 de 2024 produjo un retroceso constitucionalmente relevante en el nivel de protección previamente reconocido a los consumidores.

 

32.            En consecuencia, a juicio de la Corte el cargo admitido por la presunta vulneración del principio de progresividad y no regresividad en materia de derechos de los consumidores cumple con los requisitos mínimos de aptitud sustantiva que habilitan una decisión de fondo.[35]

 

1.     Presentación del caso, problema jurídico y metodología de solución

 

33.            En este caso se demanda la expresión “[e]n los casos de comercio electrónico”, contenida en el artículo 3 de la Ley 2439 de 2024, por la presunta vulneración del principio de progresividad y de la prohibición de regresividad en materia de derechos de los consumidores. El demandante sostiene que la disposición acusada redujo el nivel de protección previamente reconocido por el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011, el cual establecía un término uniforme de treinta (30) días calendario para la devolución del dinero en todos los casos de retracto. La Procuraduría General de la Nación comparte esa solicitud de inexequibilidad y considera que la norma eliminó una garantía temporal necesaria para asegurar la efectividad material del derecho de retracto. Por su parte, el vicepresidente jurídico de la ANDI sostiene que la disposición demandada no produjo un retroceso en el nivel de protección de los consumidores, pues el eventual vacío relativo al término para la devolución del dinero en las modalidades de retracto distintas del comercio electrónico puede suplirse con la regla relativa al plazo tácito prevista en el artículo 1551 del Código Civil y las reglas del Código de Comercio, dada la remisión prevista en el artículo 4 de la Ley 1480 de 2011.

 

34.            Así las cosas, le corresponde a la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico: ¿La expresión “[e]n los casos de comercio electrónico”, contenida en el artículo 3 de la Ley 2439 de 2024, desconoce el principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos de los consumidores contemplados en el artículo 78 de la Constitución Política, al establecer un término máximo de quince días para la devolución del dinero tras el ejercicio del derecho de retracto únicamente en esos casos y, por esa vía, derogar el término de treinta días previsto en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 que aplicaba a la devolución de dinero derivada del ejercicio del retracto en las ventas mediante sistemas de financiación, tiempos compartidos, métodos no tradicionales o ventas a distancia distintas del comercio electrónico?

 

35.            Para resolver el problema jurídico, la Sala: (i) precisará el alcance del principio de progresividad y la prohibición de regresividad; (ii) examinará el fundamento, contenido y nivel de protección de los derechos de los consumidores; (iii) analizará la naturaleza, función y elementos del derecho de retracto; y (iv) resolverá el caso concreto.

 

a.     Principio de Progresividad y Prohibición de Regresividad

 

36.            El principio de progresividad tiene fundamento en el derecho internacional de los derechos humanos, que se entienden integrados al bloque de constitucionalidad por efecto de lo previsto en el artículo 93 de la Constitución Política[36]. Así, el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)[37] prevé el deber estatal de avanzar de manera gradual y constante en la plena realización de los derechos económicos, sociales y culturales. Superada la doctrina de las generaciones de derechos, la jurisprudencia constitucional ha entendido que todos los derechos tienen contenidos de carácter positivo y negativo, razón por la cual el principio de progresividad es aplicable a todos los derechos constitucionales,^[38] sin que sea posible excluir de su alcance los derechos tradicionalmente considerados como civiles y políticos, los derechos colectivos o los derechos ambientales. En la Sentencia C-630 de 2011, al examinar una medida relacionada con las acciones populares, la Corte abordó expresamente la prohibición de regresividad en materia de protección de derechos colectivos y recordó que las acciones populares protegen intereses como la salubridad pública, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza, dentro de los cuales se encuentran supuestos directamente vinculados con relaciones de consumo, como los productos defectuosos, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa o los fraudes del sector financiero. En todo caso, como precisó la Sentencia C-271 de 2021, que el principio de progresividad resulte aplicable a todos los derechos constitucionales no significa que todas las obligaciones derivadas de ellos estén sometidas a realización progresiva, pues este principio se predica de las obligaciones distintas de aquellas definidas como de aplicación inmediata.

 

37.            En materia de protección al consumidor, la prohibición de regresividad encuentra un fundamento autónomo en el artículo 78 de la Constitución Política. Esta disposición no se limita a habilitar la intervención del legislador en las relaciones de consumo, sino que impone al Estado un deber específico de protección frente a los riesgos derivados de la producción, comercialización y adquisición de bienes y servicios. En efecto, el artículo 78 ordena regular el control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, la información que debe suministrarse al público y la responsabilidad de quienes, en la producción y comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad o el adecuado aprovisionamiento de consumidores y usuarios. De allí que, una vez el legislador ha desarrollado garantías orientadas a corregir las asimetrías propias de las relaciones de consumo y a hacer efectiva la protección de los intereses económicos de los consumidores, las reformas posteriores no puedan reducir injustificadamente el nivel de protección alcanzado.

 

38.            El compromiso de realización progresiva comprende dos obligaciones correlativas: de un lado, ampliar gradualmente el ámbito de realización del derecho y, de otro, la obligación estatal de no regresividad, según la cual todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado para un derecho constitucional es, en principio, constitucionalmente problemático.[39] Esta segunda dimensión corresponde a la regla de no regresividad que prohíbe retroceder en el ámbito de realización del derecho sin una justificación constitucional suficiente.[40]

 

39.            Aunque el principio de progresividad y la regla de no regresividad guardan una evidente relación, son jurídicamente diferenciables^[41]. Entre ellas existe una relación de género a especie, en la que la regla de no regresividad es una manifestación del principio de progresividad, implica una obligación de no hacer para el Estado, y se desprende del principio de interdicción de la arbitrariedad[42]. Por su parte, el principio de progresividad supone obligaciones de hacer con miras a garantizar, gradual y sucesivamente la plena efectividad de los derechos, en el contexto de las capacidades económicas e institucionales del Estado^[43].

 

40.            En virtud del principio de progresividad no es posible avalar la inactividad del Estado en su tarea de implementar acciones para lograr la protección integral de los derechos. En relación con las facetas prestacionales de los derechos que no son exigibles de forma inmediata, es posible solicitar judicialmente “(i) la existencia de una política pública[44], (ii) orientada a garantizar el goce efectivo del derecho y (iii) que contemple mecanismos de participación de los interesados.”[45]

 

41.            A su turno la regla de no regresividad implica que: (i) las medidas que constituyan un retroceso en la protección de los derechos sociales, económicos y culturales son prima facie inconstitucionales^[46]; (ii) la libre configuración del Legislador se reduce en materia de estos derechos, en tanto que cuando éste adopte una medida que produzca una disminución en el nivel de protección alcanzado[47], tiene el deber de justificación conforme al principio de proporcionalidad, aun cuando exista un amplio margen de configuración; y (iii) la prohibición de regresividad también es aplicable a la administración.^[48]

 

42.            El principio de progresividad y la regla de no regresividad no se definen a partir de categorías rígidas de derechos, ni se agotan en prestaciones estatales específicas, sino que se proyectan sobre el nivel de protección alcanzado en cada caso. El nivel de protección corresponde al conjunto de normas que garantizan la efectividad material de los derechos reconocidos.[49] En esa medida, el juicio de constitucionalidad orientado a determinar la eventual vulneración de la prohibición de regresividad exige examinar el grado de satisfacción concreta del derecho, en particular las condiciones que determinan su acceso, alcance y garantía, pues a partir de ellas es posible valorar si una nueva medida amplía, conserva o reduce el nivel de protección alcanzado.

 

43.            La jurisprudencia constitucional ha identificado como regresivas las medidas que (i) reducen el ámbito de protección del derecho o su alcance; (ii) incrementan sustancialmente los requisitos para acceder al mismo; o (iii) reducen de manera significativa los recursos destinados a la satisfacción del derecho.[50] Así, existe regresividad cuando una disposición reduce el ámbito de protección de un derecho o disminuye las condiciones normativas que permiten su realización efectiva, aun cuando no modifique formalmente su reconocimiento.

 

44.            No obstante, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la prohibición de regresividad no tiene carácter absoluto, sino que opera como una prohibición prima facie (en principio). Dicho de otro modo, toda medida que comporte un retroceso en el nivel de protección de un derecho se presume, en principio, inconstitucional; sin embargo, dicha presunción puede desvirtuarse cuando la medida se encuentra suficientemente justificada.

 

b.     Test de no regresividad

45.            En la Sentencia C-046 de 2018, la Corte Constitucional sistematizó el test de no regresividad desarrollado por la jurisprudencia para evaluar la validez de medidas regresivas. [51] Este funciona como un test escalonado en tres etapas. La primera exige verificar si la medida afecta el ámbito de exigibilidad inmediata del derecho. La segunda supone establecer si la medida reduce el nivel de protección previamente alcanzado. Si no se acredita retroceso, el examen termina y la medida se reputa exequible. Si, por el contrario, se constata una disminución del nivel de protección, corresponde avanzar al tercer paso y verificar si el retroceso se encuentra constitucionalmente justificado mediante un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta.

 

46.            El análisis de regresividad exige, en primer lugar, verificar si la disposición afecta el ámbito de exigibilidad inmediata del derecho, esto es, el principio de no discriminación o el contenido esencial de cada derecho. Esto obedece a que la prohibición de discriminación y el contenido esencial del derecho constituyen mínimos de protección que son exigibles de forma inmediata, sin que de ellos se predique la posibilidad de realización progresiva^[52].

 

47.            En la Sentencia T-1213 de 2008, la Corte Constitucional señaló que debe entenderse que el PIDESC obliga a no deshacer el nivel de protección alcanzado, y también, a lograr estándares mínimos de protección de los derechos. Expuso: "(...) en opinión del Comité, la firma del Pacto supone la aceptación de una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos (...) Si el Pacto se ha de interpretar de tal manera que no establezca una obligación mínima, carecería en gran medida de su razón de ser´". Así mismo, en la Sentencia T-780 de 2008 se explicó que: “algunas de las obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y que tienen un carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea porque se trata de una acción simple del Estado, que no requiere mayores recursos (por ejemplo, la obligación de suministrar la información de cuáles son sus derechos a los pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento médico), o porque a pesar de la movilización de recursos que la labor implica, la gravedad y urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata (por ejemplo, la obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar la atención en salud de todo bebé durante su primer año de vida -art. 50, CP-).” La constatación de una afectación de esta naturaleza conduce a la inconstitucionalidad de la medida. En contraste, si la medida no desconoce el ámbito de exigibilidad inmediata del derecho, es posible avanzar a la siguiente etapa del test.

 

48.            En segundo lugar, corresponde determinar si la medida comporta una disminución en el nivel de satisfacción previamente alcanzado[53], lo que implica comparar las condiciones normativas vigentes antes y después de su adopción, a fin de establecer si se ha producido un retroceso en las garantías reconocidas. Si no existe demostración del retroceso, el test termina y la medida se reputa exequible[54]. Así lo aplicó recientemente la Corte en la Sentencia C-323 de 2025, en la que declaró la exequibilidad de la norma acusada porque no se acreditó que esta tuviera un efecto regresivo en la protección del derecho al ambiente sano. Por el contrario, cuando se constata que la medida sí retrocede el nivel de protección previamente alcanzado, se debe verificar si el retroceso se encuentra suficientemente justificado mediante la aplicación de un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta.

 

 

49.            En tercer lugar corresponde a la Corte la aplicación de un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta, en virtud del cual corresponde acreditar que la medida: (i) persiga una finalidad constitucionalmente imperativa; (ii) que el instrumento utilizado para alcanzar ese fin sea efectivamente conducente; (iii) que la medida sea necesaria, es decir, que no existan otros medios menos regresivos para alcanzar ese fin; y, (iv) que la medida sea proporcional en sentido estricto, esto es, que los beneficios superen la afectación del derecho cuyo alcance ha retrocedido.[55] Tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional de forma pacífica y reiterada[56], el test de proporcionalidad es también un juicio escalonado en el que el agotamiento de cada etapa es el que habilita la evaluación de la etapa siguiente. Si la medida supera el test de proporcionalidad de intensidad estricta será exequible, de lo contrario deberá ser retirada del ordenamiento.

 

50.            A continuación se ilustra la estructura metodológica del test de no regresividad expuesta en los párrafos precedentes:

 

Tabla 1. Estructura del Juicio de No Regresividad

c.      Fundamento, contenido y nivel de protección de los derechos de los consumidores

 

51.            La Constitución Política de 1991 incorpora como eje axial[57] del diseño constitucional colombiano el modelo de economía social de mercado, que se funda en la premisa de que el mercado es un mecanismo de asignación eficiente de bienes y servicios al público siempre que el Estado cumpla específicos deberes para compatibilizarlo con los fines del Estado Social y Democrático de Derecho.

 

52.            Así, le corresponde al Estado, primero, proteger y dar garantías a un mercado libre y competitivo, en el que los diferentes agentes que ofrecen bienes y servicios puedan concurrir equitativamente; y segundo, corregir las imperfecciones del mercado en lo que se refiere a la promoción de la libre competencia, y a la vigencia de los derechos fundamentales de las personas que están necesariamente atados a las situaciones de mercado[58]. Corresponde al Estado intervenir la economía a fin de compatibilizar el mercado y los fines del Estado Social y Democrático de Derecho, en particular, la eficacia de los derechos, que deben tener lugar y vigencia en un escenario que alienta un mercado competitivo. En este modelo, “las reglas de la oferta y la demanda deben estar al servicio del progreso y desarrollo económico de la Nación.”[59]

 

53.            El constituyente advirtió que el funcionamiento del mercado genera riesgos de concentración económica y de abuso de posición dominante capaces de afectar el acceso de las personas a bienes y servicios en condiciones razonables de calidad y precio.[60] Por esta razón, la libre competencia no se concibió exclusivamente como una garantía de los agentes económicos, sino como un derecho de todos, orientado a impedir que el ejercicio de la libertad económica de unos se traduzca en la restricción de la libertad de otros.[61]

 

54.            Esta Corte ha señalado que el modelo de economía social de mercado se erige sobre dos pilares: primero, la garantía y la efectividad de los derechos humanos en general y con ellos la garantía y respeto de los derechos económicos. Segundo, la atribución de competencias, potestades y deberes estatales en materia económica.[62]

 

55.            Dentro de los derechos y libertades económicas reconocidos en la Constitución Política se encuentran los derechos de los consumidores. El constituyente reconoció que las relaciones de consumo se desarrollan en escenarios de desequilibrio que justifican la adopción de medidas orientadas a restablecer condiciones mínimas de equidad en el mercado.[63] Así, aunque el artículo 78 de la Constitución no contiene un catálogo cerrado de derechos de los consumidores, sí establece un campo constitucional de protección en su favor que debe ser desarrollado por la ley, y atribuye al Estado deberes específicos frente a productores y proveedores.

 

56.            La protección que la Constitución dispensa a los derechos de los consumidores se fundamenta en el reconocimiento de que las relaciones entre estos y los productores o proveedores son asimétricas. La asimetría se deriva de la posición que los productores y los proveedores ocupan en la producción, comercialización y definición de las condiciones de los bienes y servicios.[64] La Corte ha señalado que esta desigualdad incide en la capacidad real de los consumidores para adoptar decisiones informadas y negociar en condiciones equitativas[65], lo que justifica la intervención del Estado[66] mediante reglas dirigidas a corregir esos desequilibrios y a garantizar condiciones efectivas de protección en las relaciones de consumo.[67]

 

57.            En virtud del artículo 78 de la Constitución Política, el Estado tiene un deber específico de protección en favor de los consumidores frente a los productores y proveedores en el mercado. De modo que la interacción de las partes en la relación de consumo no se rige exclusivamente por la autonomía privada, sino por condiciones orientadas a garantizar la protección de quienes acuden al mercado para la satisfacción de sus necesidades.[68]

 

58.            La Corte Constitucional ha señalado que los derechos de los consumidores constituyen un mecanismo de corrección de las fallas estructurales del mercado, en tanto reconocen el plano de desigualdad y asimetría en el que estos concurren a las relaciones de consumo. En esa medida, su protección constitucional tiene un carácter poliédrico, pues no se agota en una única garantía, sino que comprende, entre otros aspectos, el acceso a bienes y servicios, la calidad e idoneidad de estos, la información suficiente, la protección frente a cláusulas y prácticas abusivas, la responsabilidad de productores y proveedores, y la efectividad de los mecanismos de reclamación. Así, estos derechos buscan garantizar que las decisiones de consumo se adopten en condiciones compatibles con la satisfacción efectiva de las necesidades de las personas y con el equilibrio material de las relaciones entre consumidores, productores, distribuidores y proveedores. La protección constitucional del consumidor se inspira en el deber de fortalecer sus derechos frente a productores y distribuidores, dada la desigualdad y asimetría en que se desenvuelve quien acude al mercado para satisfacer sus necesidades.[69]

 

59.            Este entendimiento tiene respaldo directo en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, en los que se advirtió que el consumidor, en múltiples escenarios, se enfrenta a contratos de adhesión y a condiciones previamente fijadas por los proveedores, sin posibilidad real de incidir en su contenido. En particular, se señaló que la situación de inferioridad se presenta cuando el consumidor “no tiene más alternativa que la de adherir a las cláusulas de un contrato para hacerse al bien respectivo”, lo que exige la adopción de medidas estatales para evitar cláusulas abusivas y prácticas que profundicen esa desigualdad.[70]

 

60.            El reconocimiento de los derechos de los consumidores no se limitó a una consagración formal, sino que se articuló con la necesidad de establecer mecanismos efectivos de garantía. En el debate constituyente se insistió en que la protección del consumidor debía traducirse en medidas concretas, como el control de calidad de bienes y servicios, la responsabilidad de productores y proveedores y la posibilidad de exigir indemnizaciones. Así, el Constituyente concibió al consumidor como titular de derechos exigibles frente a los agentes económicos y al Estado.[71]

 

61.            Los derechos de los consumidores cumplen una función estructural dentro del modelo adoptado en 1991, en tanto buscan corregir las asimetrías propias del mercado y asegurar que el acceso a bienes y servicios se produzca en condiciones compatibles con la dignidad humana, la igualdad material y la realización efectiva de los derechos.

 

62.            La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho del consumidor, además de tener rango constitucional, posee un carácter poliédrico[72] que comprende distintos componentes, a saber: (i) sustanciales[73] que buscan equilibrar las relaciones de consumo frente a las asimetrías existentes entre consumidores y proveedores, por ejemplo, el derecho a obtener bienes de calidad e información real sobre los productos que van a adquirir; (ii) procesales[74] que pretenden otorgar mecanismos judiciales idóneos para garantizar la exigibilidad de estos derechos; y (iii) de participación[75] que garantizan la intervención de las asociaciones de consumidores en el diseño e implementación de las disposiciones que los afectan.[76]

 

63.            La dimensión individual está compuesta por el conjunto de garantías orientadas a corregir los desequilibrios existentes entre consumidores y productores o proveedores, con el propósito de proteger los intereses económicos de los consumidores y asegurar condiciones adecuadas para el ejercicio de sus derechos en las relaciones de consumo.[77]

 

64.            La Constitución confió al Legislador la determinación del régimen de protección de los consumidores dentro del marco previsto por el artículo 78 Superior. En este sentido, la Corte ha establecido que,“[l]a Constitución ordena la existencia de un campo de protección en favor del consumidor, inspirado en el propósito de restablecer su igualdad frente a los productores y distribuidores, dada la asimetría real en que se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de la satisfacción de sus necesidades humanas”,[78] es decir, “[l]a Constitución delimita un campo de protección, pero el contenido preciso del programa de defensa del interés tutelado, es el que se desarrolla y adiciona por la ley y por otras normas y fuentes de reglas jurídicamente válidas”.[79] Según la Corte “la Constitución no entra a determinar los supuestos específicos de protección, tema este que se desarrolla a través del ordenamiento jurídico”.[80] De esta forma, ha señalado que “[e]l programa de protección, principalmente, se determina a partir de la ley, los reglamentos y el contrato”.[81] Lo anterior implica que “trazado el marco constitucional, a la ley se confía el cometido dinámico de precisar el contenido específico del respectivo derecho, concretando en el tiempo histórico y en las circunstancias reales el nivel de su protección constitucional(…)”.[82]

 

65.            La Constitución no determina de forma específica los mecanismos de protección al consumidor, sino que atribuye al Legislador la función de delimitar el campo de defensa del interés tutelado. En consecuencia, el alcance y extensión de estas garantías no se establecen exclusivamente a partir del texto constitucional, sino también de las medidas de protección previstas por la ley. La jurisprudencia constitucional ha señalado, además, que el programa de protección del consumidor se concreta a partir de la ley, los reglamentos y el contrato.[83] Estas formas de concreción normativa deben interpretarse de manera sistemática y armónica con el mandato superior de protección al consumidor, de forma que contribuyan a la realización material de sus derechos y no a su restricción o vaciamiento.

 

66.            Dicho de otro modo, es el legislador quien adopta las disposiciones jurídicas que posibilitan el ejercicio efectivo de los derechos de los consumidores, en particular las reglas que definen derechos subjetivos, condiciones de acceso, alcance y mecanismos de protección, exigibles en sede judicial. Esto sin perjuicio de las facultades que corresponden a las autoridades regulatorias, y de inspección, vigilancia y control, en los casos en los que corresponda. Así, el mandato de progresividad en la protección de los derechos de los consumidores se cumple en la ley, de acuerdo con las necesidades que el legislador observe en el mercado en condiciones de tiempo y modo específicas. Por lo tanto, es incorrecto afirmar que la protección de los derechos de los consumidores no es un asunto de relevancia constitucional en tanto su concreción ha sido confiada al legislador. Todo lo contrario, los derechos de los consumidores son derechos de naturaleza constitucional, y constituye un deber del legislador avanzar en su protección para corregir las desigualdades que el constituyente advirtió y compatibilizar el rol de los consumidores como agentes del mercado con los derechos fundamentales de los que gozan en un Estado Social y Democrático de Derecho.

 

67.            Si bien la Constitución reconoce al Legislador un amplio margen de configuración para definir el contenido y alcance del régimen de protección al consumidor, esa potestad no es absoluta. Su ejercicio debe orientarse a corregir las desigualdades estructurales propias del mercado, asegurar la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución y adaptar las garantías legales a las transformaciones económicas, tecnológicas y sociales. [84] Además, la libertad de configuración legislativa está limitada por el principio de progresividad y la prohibición de regresividad, los cuales impiden adoptar medidas que reduzcan injustificadamente el nivel de protección previamente alcanzado en materia de derechos de los consumidores.[85]

 

 

d.     El derecho de retracto

 

68.            El derecho de retracto no es, en sí mismo, un derecho constitucional autónomo, sino una garantía de configuración legal que integra el ámbito de protección de los derechos de los consumidores reconocidos en el artículo 78 de la Constitución Política.[86] En ejercicio de su libertad de configuración, el legislador previó esta garantía para proteger al consumidor final del Estatuto del Consumidor en determinadas relaciones de consumo caracterizadas por asimetrías informativas o por limitaciones para conocer, valorar o verificar directamente las condiciones reales del bien o servicio ofrecido.[87]

 

69.            El artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 prevé el derecho de retracto como una cláusula implícita en determinados contratos de consumo: aquellos celebrados para la venta de bienes y la prestación de servicios mediante sistemas de financiación otorgada por el productor o proveedor, la venta de tiempos compartidos y las ventas que utilizan métodos no tradicionales o a distancia, siempre que por su naturaleza no deban consumirse o no hayan comenzado a ejecutarse antes de cinco (5) días. En ese marco, el comercio electrónico no constituye una modalidad autónoma de retracto, sino una especie del género de las ventas a distancia. Por tanto, la garantía de retracto no se explica exclusivamente por las particularidades del comercio electrónico, sino por las asimetrías que el legislador identificó en todas las modalidades contractuales que habilitan su ejercicio.

 

70.            El derecho de retracto es una facultad que la ley concede al consumidor final para desistir unilateralmente del contrato, siempre que se cumplan las condiciones previstas en la ley, sin que su ejercicio pueda quedar sujeto a restricciones impuestas por el productor o proveedor.[88] Esta garantía permite restablecer la situación patrimonial del consumidor y protege su libertad de elección frente a las condiciones de asimetría que caracterizan determinadas relaciones de consumo, especialmente en modalidades de contratación no presencial o celebradas en contextos que limitan las posibilidades de valoración directa del bien o servicio.

 

71.            El derecho de retracto es diferente a la figura ordinaria de la resolución contractual. Su fundamento no radica en la existencia de un incumplimiento ni en una causa jurídicamente relevante que afecte la validez o ejecución del contrato, sino en la necesidad de proteger el proceso de formación del consentimiento del consumidor frente a las asimetrías estructurales que caracterizan determinadas relaciones de consumo, especialmente en modalidades de contratación a distancia o no tradicionales.

 

72.            El derecho de retracto faculta al consumidor para desistir unilateralmente del contrato, sin necesidad de expresar causa alguna, dentro de las condiciones previstas por la ley. Su ejercicio produce la terminación del vínculo contractual y la restitución recíproca de las prestaciones, con el propósito de restablecer la situación existente antes de la celebración del negocio jurídico. Aunque el retracto produce efectos análogos a los de la resolución contractual, dicha coincidencia no desvirtúa su naturaleza autónoma como garantía propia de los derechos de los consumidores. Mientras la resolución contractual opera como un mecanismo reactivo frente al incumplimiento dentro de un esquema de igualdad formal entre las partes, el retracto constituye un instrumento preventivo orientado a restablecer el equilibrio material de la relación de consumo.

 

73.            El derecho de retracto también debe diferenciarse de la reversión del pago prevista en el artículo 51 de la Ley 1480 de 2011. Mientras el retracto permite al consumidor final desistir unilateralmente del contrato, sin necesidad de acreditar incumplimiento, fraude o defecto del producto, en las modalidades contractuales previstas en el artículo 47 del Estatuto del Consumidor, la reversión del pago opera en un ámbito más restringido. Esta última procede cuando la venta de bienes se realiza mediante mecanismos de comercio electrónico, tales como Internet, PSE, call center, televenta o tienda virtual, y el pago se efectúa mediante tarjeta de crédito, débito u otro instrumento de pago electrónico. Además, está sujeta a causales específicas: que el consumidor haya sido objeto de fraude, que se trate de una operación no solicitada, que el producto no haya sido recibido, que el producto entregado no corresponda a lo solicitado o que sea defectuoso. Para su procedencia, el consumidor debe presentar la queja ante el proveedor, devolver el producto cuando sea procedente y notificar la reclamación al emisor del instrumento de pago electrónico dentro de los cinco días hábiles siguientes al conocimiento de la causal respectiva. Así, el retracto tiene un ámbito más amplio, pues protege la libertad de elección del consumidor final en todas las modalidades contractuales previstas por el artículo 47, mientras que la reversión del pago funciona como un mecanismo específico de protección en comercio electrónico, como especie de venta a distancia, frente a ciertas contingencias asociadas al pago o a la entrega del producto.

 

74.            La ANDI[89] sostuvo que la ausencia de un término expreso para la devolución del dinero en algunos supuestos de retracto constituye un asunto de mera técnica legislativa y no un problema de relevancia constitucional, en la medida en que el ordenamiento permite integrar dicho vacío mediante las reglas generales del Código Civil y del Código de Comercio. En particular, señaló que el artículo 4 de la Ley 1480 de 2011 autoriza acudir a esas disposiciones supletivas y afirmó que figuras como el plazo tácito previsto en el artículo 1551 del Código Civil permitirían resolver las dificultades derivadas de la regulación demandada.

 

75.            La Corte no comparte esa postura. El artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 estructuró el derecho de retracto a partir de un conjunto de reglas específicas orientadas a garantizar su efectividad en determinadas modalidades contractuales previstas por el legislador, caracterizadas por asimetrías informativas o por limitaciones para la valoración directa del bien o servicio. En particular, la disposición prevé: (i) la facultad del consumidor final de desistir unilateralmente del contrato; (ii) un término de cinco días hábiles para el ejercicio del retracto; (iii) la obligación de devolución del bien por parte del consumidor por los mismos medios y en las mismas condiciones en que lo recibió, cuando ello resulte procedente; (iv) la obligación correlativa del productor o proveedor de reintegrar las sumas pagadas; y (v) el término máximo de treinta (30) días calendario para que el productor o proveedor efectúe esa devolución. Estos elementos no constituyen aspectos accesorios o meramente operativos de la figura, sino condiciones que concretan el alcance y la efectividad de la garantía legal reconocida al consumidor final.

 

76.            La regulación tradicional de las relaciones contractuales en el derecho privado colombiano fue construida sobre la base de la autonomía de la voluntad, la equivalencia formal entre las partes y la autorresponsabilidad contractual. La Corte Constitucional ha señalado que la autonomía de la voluntad privada constituye una institución “de carácter axial en el campo del Derecho Privado”[90], históricamente edificada sobre la idea de que los individuos, en ejercicio de su libertad, pueden crear derechos y obligaciones y fijar el alcance de sus relaciones jurídicas mediante el contrato, dentro de los límites del orden público y las buenas costumbres. Esta tradición liberal clásica parte de la premisa según la cual el libre juego de las iniciativas individuales asegura espontáneamente relaciones útiles y justas entre los particulares, bajo el entendido de que ningún sujeto razonable celebraría negocios contrarios a sus propios intereses y de que el consentimiento contractual bastaba para legitimar las obligaciones asumidas.[91]

 

77.            Así, el Código Civil estructuró el vínculo obligacional a partir de esa concepción de sujetos jurídicamente libres e iguales, dotados de capacidades equivalentes de negociación y comprensión del negocio jurídico. En efecto, el artículo 1502 dispone que una persona se obliga válidamente cuando consiente en el acto y su consentimiento no adolece de vicios, mientras que el artículo 1498 define el contrato conmutativo a partir de la equivalencia entre las prestaciones recíprocas. A su vez, el artículo 1501 reconoce amplios márgenes de configuración contractual mediante cláusulas accidentales. Esta arquitectura normativa se corresponde con lo señalado por la jurisprudencia constitucional en torno a que la autonomía privada supone el reconocimiento de amplias facultades para que los particulares determinen el contenido, el alcance, las condiciones y modalidades de sus actos jurídicos, conforme a su conveniencia y mediante acuerdos libremente celebrados.[92] La Corte también ha precisado que, dentro de un sistema jurídico que reconoce la autonomía privada, lo normal es que los particulares sometan sus relaciones jurídicas a las cláusulas emanadas del mutuo acuerdo entre ellos, siempre que no desconozcan disposiciones imperativas.[93]

 

78.            Dentro de la concepción clásica de la autonomía privada, el consentimiento contractual se presume suficientemente formado desde el momento mismo de celebración del contrato y, por ello, las consecuencias del negocio jurídico deben ser asumidas por quienes libremente decidieron obligarse.[94] Bajo esa lógica, el ordenamiento únicamente habilita mecanismos excepcionales de corrección cuando concurren vicios del consentimiento, incumplimientos contractuales u otras causales legalmente definidas.[95] La jurisprudencia constitucional ha destacado que el modelo tradicional del derecho privado parte de la fuerza obligatoria del contrato y de la regla según la cual los acuerdos válidamente celebrados vinculan a las partes y solo pueden invalidarse por consentimiento mutuo o por causas legales.[96]

 

79.            El Código de Comercio reprodujo esa misma lógica de autonomía contractual y profesionalización de las relaciones mercantiles, aunque la sujetó a límites derivados de normas imperativas y de orden público. El artículo 4 otorga prevalencia a las estipulaciones contractuales válidamente celebradas sobre las normas supletivas y las costumbres mercantiles, lo que sitúa la voluntad de las partes como eje de la regulación comercial. Esta lectura debe formularse con cautela, pues la jurisprudencia constitucional ha precisado que la autonomía privada en materia mercantil no opera de manera absoluta cuando están comprometidas normas imperativas o asuntos indisponibles[97].

 

80.            La regulación del Código de Comercio también parte de una lógica profesionalizada de la actividad mercantil. La Corte Constitucional ha señalado que la conducta del comerciante se evalúa con mayor rigor cuando se relaciona con el campo específico de su actividad, pues en esos eventos no actúa como un simple particular, sino como alguien dedicado regularmente al ejercicio de actividades que la ley califica como mercantiles.[98] Por esa razón, los comerciantes gozan de un estatus especial frente a los acreedores y la comunidad, que justifica exigirles una conducta diligente, cuidadosa y exenta de negligencia en el desarrollo de sus negocios.[99] Esta comprensión permite explicar que el derecho mercantil ordinario fue diseñado para disciplinar la actuación de agentes económicos profesionalizados y no únicamente para regular vínculos civiles entre particulares no especializados.[100]

 

81.            Esta arquitectura ordinaria del derecho mercantil presupone, en principio, relaciones entre agentes económicos profesionalizados y dotados de capacidad para gestionar la información y los riesgos propios del tráfico comercial. Sin embargo, esa premisa no siempre se verifica en todas las relaciones mercantiles. En la Sentencia C-029 de 2022, la Corte señaló que las operaciones entre grandes empresas pueden entenderse como relaciones entre actores ubicados en un plano de igualdad formal y material, pero también admitió que existen escenarios mercantiles atravesados por asimetrías económicas que afectan la libertad contractual y justifican medidas legislativas correctivas. Por ejemplo, en la referida Sentencia C-029 de 2022, la Corte señaló que la Ley 2024 de 2020 tenía por finalidad corregir una asimetría económica identificada por el Legislador en las relaciones mercantiles.[101]

 

82.            El derecho del consumo se aparta de las categorías clásicas del derecho civil y mercantil porque parte de una premisa distinta: las relaciones entre consumidores y productores o proveedores no se desarrollan, por regla general, en condiciones de igualdad. Mientras el derecho privado tradicional presupone sujetos formalmente libres, informados y ubicados en posiciones equivalentes de negociación, el derecho del consumo reconoce la existencia de asimetrías reales de información, capacidad técnica y poder económico que inciden en la formación de la voluntad contractual del consumidor.[102]

 

83.            Las relaciones de consumo no se rigen exclusivamente por la autonomía de la voluntad, sino por normas de orden público orientadas a corregir esas asimetrías y a impedir que la parte fuerte de la relación imponga condiciones que vacíen o dificulten el ejercicio de los derechos del consumidor. En esa dirección, el artículo 4 de la Ley 1480 de 2011 dispone que las normas del Estatuto del Consumidor son de orden público, que cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita y que sus disposiciones deben interpretarse en la forma más favorable al consumidor. Asimismo, el Estatuto establece límites específicos a la autonomía contractual en los contratos de adhesión y frente a las cláusulas abusivas: el artículo 38 prohíbe estipulaciones que permitan al productor o proveedor modificar unilateralmente el contrato o sustraerse de sus obligaciones; el artículo 42 define como abusivas las cláusulas que producen un desequilibrio injustificado en perjuicio del consumidor o que afectan el tiempo, modo o lugar en que este puede ejercer sus derechos; y el artículo 43 prevé un catálogo de cláusulas abusivas ineficaces de pleno derecho. Estas reglas muestran que, en materia de consumo, la validez y eficacia de las condiciones contractuales no depende únicamente del consentimiento formal del consumidor, sino de su compatibilidad con el mandato constitucional y legal de protección reforzada frente a las asimetrías del mercado. Estas asimetrías se presentan en las modalidades contractuales que habilitan el ejercicio del retracto y adquieren especial intensidad en las ventas a distancia, dentro de las cuales se encuentra el comercio electrónico, en las que el consumidor no tiene acceso directo al bien o servicio, depende de la información suministrada unilateralmente por el proveedor y suele enfrentarse a mecanismos de contratación estandarizados que reducen su capacidad de deliberación y negociación.

 

84.            Así, el derecho de retracto no opera como un remedio frente al incumplimiento contractual, ni como una sanción al productor o proveedor. Su finalidad consiste en proteger el proceso de formación de la voluntad del consumidor y permitirle reevaluar su decisión una vez desaparecen las condiciones de presión, inmediatez o insuficiencia informativa que acompañaron la celebración del contrato. Por ello, el retracto constituye una facultad unilateral propia del derecho del consumo que permite al consumidor desligarse del vínculo contractual sin acreditar incumplimiento, error o vicio del consentimiento, y mitigar los efectos derivados de las asimetrías presentes al momento de contratar.

 

85.            La efectividad del derecho de retracto no depende únicamente de su reconocimiento legal, sino también de la existencia de garantías que permitan al consumidor desvincularse efectivamente del contrato. Entre esas garantías se encuentran la información clara sobre las condiciones para ejercer el retracto, el cumplimiento de las obligaciones a cargo del productor o proveedor[103] y la devolución integral y oportuna de las sumas pagadas. El retracto perdería eficacia material si el consumidor permaneciera sometido durante un período incierto o excesivo, a la carga económica derivada de una operación respecto de la cual decidió retractarse válidamente.

 

86.            El término previsto para la devolución del dinero cuando el consumidor ha ejercido el derecho de retracto no constituye un aspecto accesorio ni una omisión susceptible de integración automática mediante reglas generales del Código Civil o del Código de Comercio. El plazo de reintegro define el momento en el que el consumidor puede exigir judicialmente el cumplimiento de la obligación de reembolso del dinero por el proveedor, obtener la indemnización de los perjuicios derivados del cumplimiento tardío de la obligación, o formular una queja contra el proveedor o comercializador ante la autoridad responsable de la inspección, vigilancia y control.

 

87.            El artículo 1551 del Código Civil prevé que el plazo tácito es el indispensable para el cumplimiento de la obligación. A su turno, según lo previsto en el artículo 1608, el deudor está en mora cuando no se ha cumplido la obligación en el término estipulado (plazo explícito) o cuando se haya requerido en mora al deudor. La lectura armónica de estas dos disposiciones da cuenta de que ante la inexistencia de un plazo para que opere el reembolso del dinero cuando se ejerce el derecho del retracto, el consumidor estaría obligado a constituir en mora al proveedor/comercializador para poder exigir el cumplimiento de la obligación por la vía judicial, obtener indemnización por la mora o perseguir su sanción por la autoridad encargada de la inspección, vigilancia y control.

 

88.            El plazo para el reembolso efectivo del dinero pagado es, por tanto, una condición normativa relevante para asegurar la efectividad material del derecho de retracto y la protección de los intereses económicos del consumidor.

 

89.            En las Sentencias C-185 y C-239 de 2020, la Corte estudió la constitucionalidad de dos medidas adoptadas mediante Decretos Legislativos expedidos en el marco de la emergencia del COVID-19 que permitían a las aerolíneas y empresas de transporte terrestre intermunicipal de pasajeros que recibieran solicitudes de retracto o desistimiento realizar, “durante el periodo que dure la emergencia sanitaria y hasta por un (1) año adicional, reembolsos a los usuarios en servicios prestados por la misma empresa”.

 

90.            Al analizar estas disposiciones, la Corte encontró que suspendían temporalmente el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011. Estimó que las medidas eran necesarias desde el punto de vista fáctico porque contribuían a aliviar de forma temporal la difícil situación económica que atravesaban las aerolíneas y empresas de transporte terrestre debido a la drástica reducción de sus ingresos, producto de las medidas de aislamiento preventivo que impedían a la mayor parte de la población movilizarse y hacer uso del servicio de transporte. La Corte estimó necesario evitar que las aerolíneas y empresas de transporte tuvieran que devolver de manera inmediata dinero a los usuarios en un momento en el que sus ingresos estaban seriamente disminuidos, y añadió que era necesaria una norma con rango de ley para cumplir ese propósito.

 

91.            Al resolver el juicio de proporcionalidad de la medida, la Corte indicó que las medidas debían ser analizadas a la luz de un test de proporcionalidad intermedio. Esto por cuanto limitaban únicamente de forma temporal el derecho de retracto o desistimiento de los consumidores al modificar el plazo y condiciones del retracto de los usuarios del servicio de transporte aéreo y terrestre intermunicipal, y no los eliminaba o reducía de forma definitiva.

 

92.            En ese momento, la Corte indicó que no habría de aplicar un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta por cuanto se trataba de medidas que afectaban de forma temporal derechos constitucionales no fundamentales. Resulta relevante indicar que en estos dos casos la Corte no analizó las medidas por la eventual afectación al principio de progresividad y la regla de no regresividad. Aunque no indicó expresamente las razones para abordar ese enfoque, es claro que las medidas no constituían un retroceso frente al ámbito de protección del derecho de retracto pues eran temporales, se limitaban a dos servicios específicos (transporte aéreo y terrestre) y se enmarcaban en una situación absolutamente excepcional en la que el retracto o desistimiento no se derivaba de la corrección de una asimetría entre proveedor y consumidor, sino en el hecho irresistible de la pandemia que impedía a la población viajar, y a las aerolíneas y empresas de transporte prestar sus servicios y contar con liquidez para reembolsar los tiquetes no utilizados.

 

93.            La Corte declaró la exequibilidad de las medidas, al concluir que no eliminaban la posibilidad de los usuarios de obtener una compensación derivada del ejercicio del retracto o desistimiento, y encontrar demostrado que los beneficios que se derivaban de ellas superaban la afectación temporal de los derechos de los usuarios que ejercían el retracto. Así, la Corte concluyó que la disposición satisfacía las exigencias de proporcionalidad aplicables a las medidas adoptadas durante los estados de excepción y permitía conjurar los efectos económicos derivados de la pandemia sobre el sector transporte.[104]

 

 

Caso Concreto

 

94.            La Corte aplicará el test de progresividad y no regresividad en materia de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA)[105] para resolver el problema jurídico planteado. Tal como se explicó en las secciones precedentes, la jurisprudencia constitucional reciente ha confirmado que la superación de la doctrina de las generaciones de derechos permite afirmar que el principio de progresividad y la regla de no regresividad no aplican únicamente para los derechos fundamentales o los DESC, sino para todo derecho constitucional. Precisamente por esa razón, se ha aplicado el test de no regresividad para juzgar medidas que afectan derechos ambientales, como ocurrió en la Sentencia C-300 de 2021, y derechos relativos a la autonomía de las comunidades indígenas, como ocurrió en la Sentencia C-047 de 2022.

 

95.            Dado que el derecho de retracto es una garantía que desarrolla los derechos de los consumidores reconocidos en el artículo 78 de la Constitución Política, que están cobijados por el principio de progresividad y la regla de no regresividad, y en razón a que la disposición acusada modifica de forma permanente el régimen ordinario del derecho de retracto, la Corte resolverá el cargo admitido a trámite mediante la aplicación del test de no regresividad.

 

96.            En consecuencia, la Corte verificará, en primer lugar, si la medida afecta el ámbito de exigibilidad inmediata de los derechos de los consumidores comprometidos por la garantía de retracto; en segundo lugar, si configura un retroceso en el nivel de protección de esos derechos; y, finalmente, si la medida supera un juicio estricto de proporcionalidad.[106]

 

a.     Primer Paso: No hay afectación al ámbito de exigibilidad inmediata del derecho

 

97.        La medida enjuiciada no compromete el ámbito de exigibilidad inmediata del derecho de los consumidores, ni desconoce el principio de no discriminación. En efecto, la Sala advierte que la eliminación del plazo para el reembolso del dinero como consecuencia del ejercicio del retracto en las modalidades contractuales distintas al comercio electrónico no implica la derogatoria del derecho de retracto como mecanismo de protección de los consumidores ante las asimetrías estructurales del mercado, el acceso a información suficiente, clara y veraz, la protección mínima de los intereses económicos del consumidor y la posibilidad real de adoptar decisiones libres e informadas en las relaciones de consumo.

 

98.        La disposición demandada no elimina el derecho de retracto ni impide su ejercicio por parte de los consumidores. El artículo 3 de la Ley 2439 de 2024 conserva la facultad del consumidor de resolver unilateralmente la relación contractual dentro de los supuestos previstos en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 y mantiene la obligación del productor o proveedor de reintegrar las sumas pagadas sin descuentos ni retenciones. La modificación introducida por la norma acusada recae sobre la garantía temporal que aseguraba la oportunidad del reembolso, pero no sobre la existencia misma del derecho de retracto ni sobre la posibilidad de exigir la devolución del dinero.

 

99.        La Sala concluye que la disposición no afecta de manera directa el contenido mínimo de exigibilidad inmediata del derecho de los consumidores. La medida no elimina la garantía reconocida por el legislador ni suprime la obligación de reintegrar las sumas pagadas como consecuencia del ejercicio de ese derecho. En consecuencia, la medida no resulta inconstitucional por afectación del ámbito de exigibilidad inmediata del derecho. Lo anterior, sin embargo, no excluye que la eliminación del plazo cierto para la devolución del dinero pueda constituir una disminución del nivel de protección previamente alcanzado, cuestión que será examinada a continuación.

 

b.     Segundo Paso: la medida acusada es regresiva

 

100.   La Corte encuentra que la disposición acusada sí configura un retroceso en el nivel de protección previamente reconocido en materia de derecho de retracto a los consumidores de bienes y servicios adquiridos mediante sistemas de financiación otorgada por el productor o proveedor, las ventas de tiempos compartidos y las ventas realizadas mediante métodos no tradicionales o a distancia.

 

101.   Antes de la modificación introducida por el artículo 3 de la Ley 2439 de 2024, el inciso final del artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 establecía una regla uniforme para la devolución del dinero derivada del ejercicio del derecho de retracto. La disposición imponía al productor o proveedor la obligación de reintegrar al consumidor “todas las sumas pagadas sin que proceda a hacer descuentos o retenciones por concepto alguno” dentro de un término máximo de treinta (30) días calendario. Esa regla resultaba aplicable a todas las modalidades contractuales previstas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 que habilitan el ejercicio del retracto, incluidas las ventas realizadas mediante comercio electrónico.

 

102.   Con el fin de precisar el alcance de la modificación introducida por el artículo 3 de la Ley 2439 de 2024 y facilitar la comparación entre el estándar de protección previamente reconocido y el régimen actualmente vigente, la Sala presenta a continuación el texto relevante del inciso final del artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 y el texto resultante de la reforma demandada.

 

Tabla 2. Comparación normativa del plazo para la devolución del dinero derivada del ejercicio del derecho de retracto

 

 

103.   La modificación introducida por el artículo 3 de la Ley 2439 de 2024 estableció un término máximo de quince (15) días calendario únicamente para los casos de comercio electrónico y eliminó, respecto de las demás modalidades de retracto previstas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011, la existencia de una regla especial que fijara el plazo máximo para la devolución del dinero. El parágrafo 1º adicionado por el artículo 3 de la Ley 2439 de 2024 dispone que “[t]odos los actores, incluida la entidad financiera, deberán cumplir con el término establecido en el presente artículo”. Dado que el término de quince (15) días se entiende restringido al comercio electrónico, el deber impuesto a todos los actores está igualmente circunscrito a esa especie de venta a distancia.

 

104.   La supresión del parámetro temporal redujo la efectividad material del derecho de retracto y la protección de los intereses económicos del consumidor. Antes de la reforma, el Estatuto del Consumidor permitía identificar con claridad el momento en que vencía la obligación de devolución y, por tanto, cuándo el productor o proveedor incumplía el deber de reintegrar las sumas pagadas. La eliminación de esa regla especial trasladó al consumidor de ventas a distancia distintas al comercio electrónico a un escenario de incertidumbre respecto de la oportunidad para reclamar el cumplimiento de la obligación de reintegro. En efecto, al no existir ya un término legal especial en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 para las modalidades distintas del comercio electrónico, la determinación del vencimiento de la obligación queda remitida a las reglas generales sobre el plazo y la mora del deudor. Así, el consumidor tendría que acreditar caso a caso cuál sería el tiempo indispensable para efectuar la devolución o acudir a los mecanismos generales de constitución en mora del proveedor. Esa remisión a reglas generales no restablece el estándar de certeza temporal que antes garantizaba el Estatuto del Consumidor, sino que confirma la reducción del nivel de protección previamente reconocido.

 

105.   Dicho de otro modo, la posibilidad de acudir de forma subsidiaria a reglas generales de plazo o de mora no implica que la norma no haya retrocedido el ámbito de protección al eliminar el plazo para las demás formas de contratación a las que aplica el derecho de retracto. La ANDI sostuvo que la ausencia de un término expreso podía suplirse mediante la aplicación del artículo 1551 del Código Civil, relativo al plazo tácito. Sin embargo, esa disposición no establece un término cierto y objetivo para el cumplimiento de la obligación, sino que remite al tiempo “indispensable para cumplirlo”, según la naturaleza del negocio y las circunstancias del caso. En adición, la Corte resalta que el artículo 4 de la Ley 1480 de 2011 consagra el principio in dubio pro-consumidor, conforme al cual las normas del Estatuto del Consumidor deben interpretarse en la forma más favorable al consumidor y, en caso de duda, esta debe resolverse en su favor. Este mandato refuerza la conclusión sobre el carácter regresivo de la disposición cuestionada, pues la interpretación que excluye a los consumidores de las modalidades distintas del comercio electrónico de un plazo cierto para la devolución del dinero no es la más favorable para ellos. Por el contrario, los sitúa en una posición de menor certeza y protección frente al estándar previamente reconocido. En consecuencia, la remisión a esa regla general no restablece el estándar de protección previamente garantizado por el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011.

 

106.   La Sala concluye que la modificación introducida por el artículo 3 de la Ley 2439 de 2024 configuró un retroceso en el nivel de protección previamente garantizado a los consumidores en materia de derecho de retracto. La disposición demandada suprimió la regla especial que establecía un término máximo cierto para la devolución del dinero en varias modalidades contractuales previstas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 que habilitan el ejercicio del retracto. Esta modificación no eliminó la exigibilidad del derecho ni la obligación del proveedor de efectuar la devolución, pero sí suprimió una garantía normativa destinada a asegurar que el cumplimiento de dicha obligación se produjera dentro de un plazo cierto y, por esa vía, a reforzar la oportunidad y efectividad en el ejercicio del derecho. En consecuencia, la reforma redujo las condiciones de certeza y protección previamente reconocidas a los consumidores frente al cumplimiento de la obligación de reintegro del dinero pagado.

 

107.   Habiendo constatado que la medida es regresiva, corresponde establecer si el retroceso identificado cuenta con una justificación constitucional suficiente. En efecto, tratándose de medidas regresivas, la demostración de la disminución del nivel de protección previamente alcanzado no determina automáticamente la consecuencia constitucional de la norma, sino que exige verificar si esa reducción puede ser excepcionalmente admitida a partir de razones imperiosas y mediante un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta.[107]

 

c.      Tercer Paso. La medida no supera un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta.

 

108.   La Sala debe establecer si el retroceso identificado supera un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta.^[108] El examen comprende la verificación de cuatro elementos: (i) la existencia de una finalidad constitucionalmente imperiosa; (ii) la idoneidad o conducencia efectiva de la medida; (iii) la necesidad del mecanismo escogido por el legislador; y (iv) la proporcionalidad en sentido estricto de la afectación introducida sobre el nivel de protección previamente reconocido a los consumidores.

 

109.   La Ley 2439 de 2024 persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa, pero el segmento regresivo carece de finalidad que lo justifique. La Ley 2439 de 2024 tuvo origen en el Proyecto de Ley 184 de 2022 del Senado, “por medio de la cual se modifica la Ley 1480 de 2011 y se crean garantías de protección en favor del consumidor de comercio electrónico”[109]. Desde su radicación, la iniciativa se presentó como una respuesta legislativa a los cambios producidos por la expansión del comercio electrónico, especialmente después de la pandemia por COVID-19. En la exposición de motivos[110] se explicó que la crisis sanitaria transformó las dinámicas de consumo y llevó a muchas empresas a migrar hacia canales digitales, circunstancia que incrementó el uso de tiendas, plataformas virtuales, páginas web y aplicaciones para la adquisición de bienes y servicios.[111]

 

110.   La ponencia para primer debate precisó que la ley tenía por objeto “la adopción de normas destinadas a complementar el marco normativo de garantías en favor del consumidor de comercio electrónico”, “sin perjuicio de los derechos reconocidos en la Ley 1480 de 2011”.[112] La iniciativa no partió de la necesidad de reducir garantías previamente reconocidas, sino de ajustar el régimen de consumo a las nuevas dinámicas derivadas del comercio electrónico y de atender situaciones de desprotección advertidas en esta modalidad de contratación, tales como pagos realizados sin entrega del bien o prestación del servicio, garantías no reconocidas, alteración de precios, entrega de productos distintos a los adquiridos, dificultades para obtener la devolución del dinero y retrasos en las entregas.[113]

 

111.   El Congreso también identificó que la expansión del comercio electrónico incrementó las asimetrías entre consumidores y proveedores.[114] En la ponencia para primer debate se indicó que, aunque la Ley 1480 de 2011 contenía reglas sobre medios electrónicos, esa regulación no se ajustaba plenamente a las necesidades actuales derivadas de la evolución tecnológica y de las nuevas dinámicas de comercialización digital. La ponencia también advirtió que, entre el 1 de enero de 2020 y el 30 de septiembre de 2022, se habían recibido aproximadamente 8.070 denuncias por presuntas infracciones a las normas de protección al consumidor relacionadas con comercio electrónico, asociadas, entre otros asuntos, a incumplimientos en promociones, insuficiencia de información, retrasos en las entregas, ventas sin disponibilidad de productos e incumplimientos en ventas realizadas por redes sociales.[115]

 

112.   La finalidad protectora de la iniciativa se refuerza con las referencias incorporadas en la ponencia a estándares internacionales sobre comercio electrónico. En la ponencia para primer debate, el Senado citó la recomendación de la OCDE según la cual a los consumidores que participan en comercio electrónico debe otorgárseles una protección “transparente y efectiva” que no sea inferior al nivel de protección previsto para otras formas de comercio.[116] Esta referencia demuestra que el legislador entendió la regulación del comercio electrónico como un mecanismo para fortalecer las garantías aplicables a los consumidores digitales, y no con el propósito de alterar las garantías reconocidas en el Estatuto del Consumidor frente a otras modalidades de consumo.

 

113.   El artículo 3 del proyecto proponía una regulación para la devolución del dinero derivada del ejercicio del derecho de retracto. Desde la ponencia para primer debate se propuso la fórmula “Modifíquese el inciso final del artículo 47 de la Ley 1480 de 2011”, y se estableció que el proveedor debía devolver al consumidor todas las sumas pagadas, sin descuentos ni retenciones, en un término que no podía exceder de quince (15) días calendario desde el ejercicio del derecho y el suministro de los datos requeridos. El texto conservaba una salvedad para “los pagos realizados por operaciones de crédito”, cuya devolución no podía exceder de treinta (30) días calendario.[117]

 

114.   Precisado lo anterior, la Corte advierte que el objeto del juicio estricto de proporcionalidad no recae sobre la Ley 2439 de 2024 en su conjunto, ni sobre la regla que refuerza la protección del consumidor en la modalidad de comercio electrónico. Como se explicó, esa ley persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa, asociada a la actualización del régimen de consumo frente a las nuevas dinámicas de contratación digital y a la corrección de asimetrías acentuadas en ese entorno. El examen corresponde al segmento normativo que produjo el retroceso identificado, esto es, a la eliminación del término máximo para la devolución del dinero en las modalidades contractuales distintas del comercio electrónico previstas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011. Dicho de otro modo, la cuestión consiste en establecer si la supresión de una garantía previamente reconocida a los consumidores en las demás modalidades previstas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 responde a una finalidad constitucionalmente imperiosa que justifique ese retroceso.

 

115.   El texto definitivo aprobado por la plenaria del Senado modificaba el inciso final del artículo 47 de la Ley 1480 de 2011.[118] En la Gaceta 1659 de 2022 se observa que el texto aprobado disponía que el proveedor debía efectuar la devolución dentro de un término máximo de quince (15) días calendario contados desde el ejercicio del derecho de retracto y el cumplimiento de las obligaciones correspondientes por parte del consumidor. El texto aprobado por la plenaria del Senado de la República no restringía la modificación a los casos de comercio electrónico, de modo que avanzaba la protección al consumidor en todos los casos previstos en el primer inciso del artículo 47 de la Ley 1480 de 2011.

 

116.   En contraste, el texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes no modificaba el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 sino que lo adicionaba. En lo que importa para este caso, la adición consistía en una regla nueva de plazo para reembolsar el dinero únicamente para los casos de retracto en operaciones de comercio electrónico. Así, con el texto tal como lo había aprobado la plenaria de la Cámara de Representantes, en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 convivirían dos reglas relativas al reembolso: i) una general con un plazo de 30 días para el reembolso que aplicaba al retracto ejercido en todos los contratos para la venta de bienes y prestación de servicios mediante sistemas de financiación otorgada por el productor o proveedor, venta de tiempos compartidos o ventas que utilizan métodos no tradicionales o a distancia distintos al comercio electrónico; y ii) otra específica para el caso de comercio electrónico que preveía un plazo de 15 días para el reembolso.

 

117.   En el informe de conciliación se propuso integrar los dos textos, “acogiendo la palabra “modifíquese”, que fue aprobada en Senado, para el restante del artículo se acoge el texto aprobado en Cámara de Representantes, eliminando el primer parágrafo no aprobado en Senado y el parágrafo segundo pasa a ser primero”. Según el informe, la propuesta de conciliación no obedecía a ninguna razón sustantiva, por ejemplo, porque se diera preponderancia a la decisión de modificar en lugar de adicionar. Todo lo contrario, el propio informe indica que la fórmula de conciliación modifica los textos “por coherencia y técnica legislativa”[119].

 

118.   La Sala precisa que las anteriores referencias al trámite legislativo no tienen por objeto examinar la regularidad constitucional del procedimiento de formación de la ley ni formular un reproche autónomo relacionado con la conciliación, la consecutividad, la identidad flexible o la deliberación democrática, pues esos asuntos no corresponden al cargo admitido en este proceso. La revisión del trámite se emplea únicamente como un elemento de contexto para verificar, dentro del juicio material de regresividad, si el legislador acreditó una finalidad constitucionalmente imperiosa que justificara la reducción del nivel de protección previamente alcanzado. En esa medida, el hecho de que la supresión del plazo cierto para las modalidades distintas del comercio electrónico no aparezca acompañada de una razón sustantiva en el trámite legislativo opera como un indicio relevante del déficit de justificación del segmento regresivo, pero no como fundamento autónomo de inconstitucionalidad por vicios de procedimiento.

 

119.   En suma, la revisión del trámite legislativo permite concluir que la Ley 2439 de 2024 perseguía una finalidad constitucionalmente imperiosa consistente en el fortalecimiento de las garantías aplicables a los consumidores en el ámbito del comercio electrónico. Esa finalidad realiza el mandato de protección de los consumidores previsto en el artículo 78, así como el de intervención estatal en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes para conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, y la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo previsto en el artículo 334 de la Constitución Política. Para la Sala es claro que la protección de los consumidores del comercio electrónico mejora las condiciones de acceso a bienes y servicios en el mercado, y contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de quienes satisfacen sus necesidades mediante ese tipo de comercio.

 

120.   Sin embargo, el trámite legislativo no da cuenta de la existencia de razón alguna para reducir el nivel de protección previamente reconocido a los consumidores en materia del plazo para la devolución del dinero derivado del ejercicio del derecho de retracto cuando adquieren bienes o servicios mediante sistemas de financiación otorgada por el productor o proveedor, venta de tiempos compartidos o ventas que utilizan métodos no tradicionales o a distancia diferentes al comercio electrónico.

 

121.   En el curso del debate legislativo no se identificó como problemática la existencia del término uniforme de treinta (30) días calendario previamente aplicable a todas las modalidades de retracto previstas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011, ni se ofrecieron razones orientadas a respaldar la eliminación de esa garantía respecto de las ventas financiadas por el productor o proveedor, las ventas de tiempos compartidos o las demás modalidades de venta a distancia distintas del comercio electrónico^[120]. La exposición de motivos y las ponencias presentadas para cada debate concentraron su argumentación en la necesidad de fortalecer la protección de los consumidores digitales y de agilizar los mecanismos de devolución en operaciones de comercio electrónico, pero no ofrecieron razones que justificaran la supresión de la regla uniforme previamente prevista para todas las hipótesis de retracto.

 

122.   En ese contexto, la Sala advierte que la forma en que se integraron los textos aprobados por Senado y Cámara confirma el déficit de justificación sustantiva del segmento regresivo. En efecto, el informe de conciliación explicó que la fórmula finalmente adoptada acogió la expresión “modifíquese” por razones de “coherencia y técnica legislativa”, pero no identificó una finalidad constitucional orientada a justificar la supresión del plazo cierto para la devolución del dinero en las modalidades de retracto distintas del comercio electrónico. Así, se confirma que el legislador no acreditó finalidad alguna que respaldara la disminución del estándar de protección previamente reconocido a esos consumidores.

 

123.   De esta manera, aunque la Ley 2439 de 2024 perseguía, en términos generales, una finalidad protectora constitucionalmente relevante asociada al fortalecimiento de las garantías aplicables a los consumidores en el ámbito del comercio electrónico, esa finalidad no justifica el segmento regresivo concretamente examinado. En efecto, la reducción del estándar de protección previamente reconocido a las demás modalidades de retracto no se encuentra respaldada por razones constitucionales suficientes. El legislador no acreditó alguna finalidad, y menos aún de rango imperioso, que justificara la eliminación de la regla uniforme que garantizaba un término máximo para la devolución del dinero en las ventas financiadas por el productor o proveedor, las ventas de tiempos compartidos y las demás modalidades de venta a distancia distintas del comercio electrónico. En consecuencia, la omisión del legislador de fijar un término para la devolución del dinero en las demás modalidades de contratación previstas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011 desconoce la prohibición de regresividad y debe ser subsanada.

 

124.   Ahora bien, para resolver el déficit de protección que la norma modificada ofrece para la devolución del dinero en las ventas financiadas por el productor o proveedor, las ventas de tiempos compartidos y las demás modalidades de venta a distancia distintas del comercio electrónico, la Corte proferirá una sentencia aditiva que conserve el avance de la protección y lo extienda a las modalidades de contratación descritas. Si bien la inexequibilidad simple de la expresión acusada también permitiría que el término de quince (15) días se proyectara sobre las demás modalidades previstas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011, la Sala considera que el condicionamiento constituye el remedio más adecuado. La expresión demandada no es, en sí misma, contraria a la Constitución, pues la fijación de un término de quince días para el comercio electrónico fortalece la protección de los consumidores en la modalidad de comercio electrónico. El déficit constitucional surge de su entendimiento restrictivo, que deja sin un término máximo cierto a las demás modalidades de retracto. Por ello, en aplicación del principio de conservación del derecho, corresponde preservar el texto adoptado por el legislador y excluir la interpretación que produce el retroceso identificado. En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad condicionada de la expresión acusada, en el entendido de que el término máximo de quince (15) días calendario para la devolución del dinero derivada del ejercicio del derecho de retracto aplica de manera uniforme a todas las modalidades de contratación previstas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011.

 

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

 

ÚNICO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “En los casos de comercio electrónico” contenida en el artículo 3 de la Ley 2439 de 2024, en el entendido de que el término máximo de quince (15) días calendario para la devolución del dinero derivada del ejercicio del derecho de retracto aplica de manera uniforme a todas las modalidades de contratación previstas en el artículo 47 de la Ley 1480 de 2011, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General