REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

SENTENCIA C-218 DE 2026

 

 

Referencia: expediente OG-167

 

Asunto: Revisión de las objeciones gubernamentales al proyecto de ley 158/22 Senado, 189/23 Cámara “Por medio de la cual se reconoce y garantiza la entrega del Kit ‘Mamá cuentas conmigo’ a las mujeres embarazadas y se dictan otras disposiciones – Ley Mamá Cuentas Conmigo”.

 

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

 

 

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en los artículos 167 y 241.8 de la Constitución, cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente

 

SENTENCIA

 

Síntesis de la decisión

 

La Corte Constitucional estudió el trámite de las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional contra el proyecto de ley 158 de 2022 Senado y 189 2023 Cámara “por medio de la cual se reconoce y garantiza la entrega del kit “mamá cuentas conmigo” a las mujeres embarazadas y se dictan otras disposiciones – ley mamá cuentas conmigo”. En criterio del Ejecutivo, el legislador excluyó de la regulación a otras personas con capacidad de gestar que no se reconocen bajo esas categorías, especialmente los hombres trans y las personas no binarias. En ese sentido, afirmó que el proyecto incurría en una omisión legislativa relativa pues al no contemplar a dichos sujetos, generaba una situación discriminatoria motivada exclusivamente en la identidad de género de las personas gestantes.

 

Además, objetó por inconstitucional el artículo 2 de la iniciativa por considerarlo contrario al artículo 43 Superior. Al respecto, el Gobierno Nacional indicó que dicha norma condicionaba el acceso al kit de apoyo para bebés recién nacidos a que la madre acudiera previamente a por lo menos cuatro controles prenatales. Para el Ejecutivo, dicha exigencia implicaba una carga que desconocía la protección constitucional reforzada de las mujeres y otras personas con capacidad de gestar durante el embarazo.

 

La Corte inició el análisis con la verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 166 y 167 de la Constitución, relativos al trámite de las objeciones gubernamentales. A partir de dicho examen encontró que la Cámara de Representantes rechazó las objeciones e insistió en el proyecto de ley por mayoría simple y no por mayoría absoluta, tal como lo exige la Constitución.

 

En consecuencia, la Corte decidió declararse inhibida para pronunciarse sobre el asunto porque, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, al aprobarse con mayorías inferiores a las requeridas constitucionalmente en una de las cámaras, se entiende que el Congreso no aprobó los informes de rechazo a las objeciones, de manera que esta Corporación carece de competencia para pronunciarse. De este modo, la Corte ordenó regresar el expediente al Congreso de la República para que proceda con el archivo de la iniciativa legislativa.

I.                  ANTECEDENTES

 

1.           El Gobierno Nacional objetó el proyecto de ley 158 de 2022 Senado y 189 2023 Cámara por considerarlo inconstitucional. El 3 de abril de 2025, el secretario general del Senado remitió a la Corte Constitucional el respectivo expediente legislativo, en el que constan las objeciones rechazadas por el Senado y la Cámara de Representantes[1].

 

1.     Texto del proyecto de ley objetado

 

2.           A continuación, la Corte transcribe el proyecto de ley objetado:

 

“Ley No. ____

 

‘POR MEDIO DE LA CUAL SE RECONOCE Y GARANTIZA LA ENTREGA DEL KIT “MAMÁ CUENTAS CONMIGO” A LAS MUJERES EMBARAZADAS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES – LEY MAMÁ CUENTAS CONMIGO’

 

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA:

 

Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto reconocer y garantizar la entrega del Kit ‘mamá cuentas conmigo’ a las mujeres embarazadas en condición de vulnerabilidad, pobreza monetaria y pobreza monetaria extrema según la metodología definida por el DANE o quien haga sus veces, con el fin de que las madres se sientan apoyadas desde el inicio de su embarazo o proceso de gestación.

 

Artículo 2°: Requisitos. Las madres gestantes que deseen acceder a este beneficio deberán estar inscritas a la Empresa Administradora de Planes de Beneficios (EAPB) o Administrador del Régimen de Salud y cumplir con un mínimo de cuatro (4) controles prenatales, a excepción de los casos en los que exista un parto prematuro o pretérmino.

 

Parágrafo 1º: El mínimo de controles podrá variar conforme a los avances científicos.

 

Parágrafo 2º. El Ministerio de Salud y Protección Social, en un término no mayor a seis meses, reglamentará la presente ley, incluyendo un plan de trabajo que amplíe la cobertura de controles prenatales a mujeres gestantes en zonas rurales de difícil acceso o zonas no municipalizadas.

 

Artículo 3°. Kit ‘mamá cuentas conmigo’. El Ministerio de Salud y Protección Social determinará los productos que estarán incluidos en el Kit ‘mamá cuentas conmigo’, definiendo las unidades mínimas, condiciones técnicas y de calidad.

 

Sin perjuicio de la reglamentación que se expida, contendrá como mínimo: pañales, productos de higiene para el bebé, toallas higiénicas para la madre y un ajuar completo en color neutro para el bebé.

 

El kit ‘mamá cuentas conmigo’, deberá ir acompañado de literatura educativa didáctica, pautas de crianza, cuidado post parto, pautas e identificación de rutas para la prevención de la depresión post parto, parto humanizado y de formación para padres, con énfasis en el cuidado post parto y controles de crecimiento y desarrollo.

 

Definiendo, entre otros temas, los siguientes: guía de lactancia materna, guía de signos de alerta en salud física y mental de la madre y redes de apoyo psicosocial y guía de primeros cuidados del menor.

 

Parágrafo 1º: El Kit ‘mamá cuentas conmigo’, tendrá enfoque diferencial y territorial, los productos contenidos, se ajustarán a las condiciones propias de cada territorio.

 

Parágrafo 2º: El Kit ‘mamá cuentas conmigo’, podrá priorizar el uso de productos ecológicos de economía circular que generen menor impacto al medio ambiente.

 

Parágrafo 3º: La implementación de la estrategia se ajustará al marco fiscal de mediano plazo y la regla fiscal.

 

Artículo 4º. Procedimiento de compra y entrega. El Kit ‘mamá cuentas conmigo’ será adquirido y comprado por el Departamento para la Prosperidad Social, y será entregado a título gratuito por esta entidad en coordinación con las Instituciones Prestadoras de servicios de salud que presten el servicio de atención de partos, a la madre que cumpla con los requisitos para ser beneficiaria, uno por cada recién nacido. La entrega se realizará por única vez el día del parto en la Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPS) que preste el servicio.

 

El Ministerio de Salud y Protección Social, determinará y reglamentará los procesos para la verificación de requisitos para acceder al beneficio y entrega del kit.

 

Parágrafo. En caso en que la madre gestante no pueda desplazarse a la red hospitalaria para el parto, podrá reclamar el Kit en la entidad hospitalaria que tenga a cargo la atención del parto. Dicho trámite podrá hacerse por su red de apoyo. Se garantizará la entrega del Kit, ya sea directamente o a la red de apoyo, hasta por diez (10) días después del día del parto.

 

Artículo 5º. Vigencia y derogatorias. La presente Ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.”

 

2.     Síntesis del trámite del proyecto de ley

 

3.           El 3 de abril de 2025, el secretario general del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el expediente legislativo del proyecto de ley número 158 de 2022 Senado - 189 de 2023 Cámara, “Por medio del cual se reconoce y garantiza la entrega del Kit ‘Mamá cuentas conmigo’ a las mujeres embarazadas y se dictan otras disposiciones - Ley Mamá cuentas conmigo”[2], en virtud de las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional y su subsiguiente rechazo por ambas cámaras.

 

4.           A modo de antecedente conviene recordar que el mencionado proyecto de ley fue considerado y aprobado en primer debate en la Comisión Séptima del Senado el 15 de noviembre de 2022, y en segundo debate en la plenaria del Senado el 15 de agosto de 2023. También fue discutido y aprobado en primer debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes el 16 de abril de 2024 y, en segundo debate, en la plenaria de la Cámara el 18 de junio de 2024. El informe de conciliación fue aprobado en las plenarias del Senado y de la Cámara el 20 de junio de 2024.

 

5.           El 16 de julio de 2024 la Presidencia de la República recibió el expediente del proyecto de ley de la referencia[3]. El 24 de julio del mismo año, la Presidencia de la República presentó objeciones por inconstitucionalidad al proyecto[4]. En consecuencia, en el Congreso de la República se designó a un grupo de senadores y representantes para el estudio de las objeciones. El 15 de octubre de 2024 la plenaria del Senado decidió negar las objeciones e insistir en la aprobación del proyecto de ley[5]. El 11 de diciembre del mismo año la plenaria de la Cámara hizo lo propio e insistió en su aprobación[6].

 

6.           En atención a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, el secretario general del Congreso procedió a remitir el expediente de la referencia a esta Corte el 3 de abril de 2025.

 

3.     Las objeciones gubernamentales

 

7.           Mediante oficio del 24 de julio de 2024 dirigido al presidente y al secretario general del Senado de la República, los ministros de Hacienda y Crédito Público -como delegatario de funciones legales y constitucionales del presidente de la República[7]- y de Igualdad y Equidad formularon dos objeciones contra el proyecto de ley. En la primera se objeta parcialmente la expresión “mujeres”. En la segunda, se cuestiona la constitucionalidad del deber de asistir como mínimo a cuatro controles prenatales para recibir el kit de elementos básicos de aseo, ajuar y consejos prácticos que propone entregarse a quienes tienen hijos recién nacidos. En lo que sigue, la Corte resume el contenido de ambas objeciones.

 

3.1.          Omisión legislativa relativa[8]

 

8.           El Gobierno Nacional considera que el proyecto de ley incurrió en una omisión legislativa relativa porque excluye de sus beneficios a los hombres trans y a las personas no binarias. Al respecto, subraya que el texto aprobado por el Congreso únicamente se refiere a las mujeres embarazadas en condición de vulnerabilidad, pobreza monetaria y pobreza extrema como beneficiarias del kit “Mamá cuentas conmigo”, sin mencionar a otras personas con capacidad de gestar. Para desarrollar su posición, el Gobierno acude a los criterios de la jurisprudencia constitucional[9] para analizar omisiones legislativas relativas. En el siguiente cuadro, la Corte sintetiza sus argumentos.

 

Tabla 1. Análisis general de los criterios de OLR en las objeciones gubernamentales

 

9.           Una vez esbozadas las razones generales por las que considera que en este caso hubo una omisión legislativa relativa, el Gobierno profundiza el alcance de su cuestionamiento. Para empezar, a partir de citas extensas de la Sentencia C-324 de 2023, sostiene que el precedente allí fijado en relación con las licencias en época de parto y posparto son replicables al beneficio que pretende regular el proyecto de ley porque su propósito es “brindar protección mediante la inclusión”[10]. Al respecto, el Ejecutivo plantea que para garantizar la inclusión es necesario el reconocimiento de las minorías que pueden gestar y dar a luz, particularmente cuando no se reconocen como mujeres o como madres. En consecuencia, destaca que la jurisprudencia constitucional en casos similares “ha justificado la inclusión en beneficios que inicialmente se regularon para mujeres madres, de personas de minorías sexuales”[11].

 

10.       Por otra parte, el Gobierno afirma que existe un deber específico impuesto por el constituyente, fundado en los artículos constitucionales ya mencionados y en disposiciones del bloque de constitucionalidad como los artículos 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 10.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 11.2.b de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), 9.2 del Protocolo de San Salvador y el Convenio No. 3 de la OIT sobre protección de la maternidad. En la misma línea, recuerda que en la Sentencia C-324 de 2023 la Corte Constitucional señaló que la protección establecida en esas disposiciones “es extensible a los hombres trans y personas no binarias que no se identifican como mujer”[12].

 

11.       Finalmente, el Ejecutivo concluye que “[l]as personas gestantes que no se identifican como mujeres están en idéntico supuesto de hecho que las mujeres en relación con las etapas y cuidados que rodean la maternidad”. Por eso, considera que es imperioso incluirlas en los beneficios del proyecto de ley y que, no hacerlo, reproduce una desigualdad negativa.

 

3.2.          Violación del artículo 43 de la Constitución Política^[13]

 

12.       El Gobierno Nacional considera que el artículo 2 del proyecto de ley desconoce el artículo 43 de la Constitución al exigir, como prerrequisito obligatorio para acceder al kit y demás prestaciones, la asistencia a cuatro controles prenatales antes del parto. En criterio del Gobierno, los controles prenatales son un derecho y que el Estado tiene el deber de garantizarlo a través de los servicios de salud. Este deber adquiere especial relevancia en virtud de la protección constitucional reforzada de la que gozan las personas durante el embarazo, el parto y el posparto. En esa medida, el Gobierno argumenta que lo que la Constitución y la ley reconocen como una garantía no puede convertirse en una carga pues eso desnaturaliza su contenido de derecho fundamental.

 

13.       En la misma línea, el Gobierno afirma que obligar a las potenciales beneficiarias a realizarse los controles prenatales desconoce tanto condiciones potenciales de vulnerabilidad como su libertad individual. Sobre el primer punto, el Ejecutivo considera que si el reconocimiento de las prestaciones que regula el proyecto de ley tiene como propósito acompañar a quienes enfrentan especiales condiciones de vulnerabilidad después del nacimiento de un bebé, no deben imponerse cargas que puedan resultar desproporcionadas para las personas que por factores económicos, sociales o geográficos no logran acceder a los controles prenatales.

 

14.       Respecto de la segunda razón, el Gobierno argumenta que existen alternativas de cuidado prenatal ancestrales y basadas en las propias convicciones y creencias. A su juicio, obligar a asistir a controles prenatales a quienes obtienen cuidados prenatales dentro de sus comunidades étnicas, por ejemplo, podría resultar contrario a su libertad individual y, por esa misma vía, desconocer la importancia de otras prácticas como la partería o el cuidado de las mujeres mayores.

 

15.       En suma, el Gobierno considera que esta exigencia desconoce la protección especial que la Constitución le otorga a la maternidad, contenida en el artículo 43 Superior, porque las garantías constitucionales no se pueden confundir con exigencias. En este caso, cuestiona que se condicione el acceso a una prestación social a un asunto que es un deber solo del Estado o de las entidades que prestan el servicio de salud, y no de quienes gestan. Para dar mayor soporte a su argumento, incluye citas extensas de la Sentencia T-198 de 2023. 

 

16.       Con base en estos argumentos, el Gobierno devolvió el proyecto de ley al Congreso para que ambas cámaras legislativas discutieran y analizaran las objeciones planteadas. A continuación, la Corte detalla el trámite que les dieron el Senado y la Cámara de Representantes.

 

4.     Actuación del Congreso de la República con respecto a las objeciones gubernamentales

 

4.1.          Trámite legislativo de las objeciones

 

17.       Una vez recibidas las objeciones gubernamentales, tanto en el Senado como en la Cámara se designó a los congresistas encargados de evaluarlas y de preparar el informe correspondiente. Mediante oficio del 25 de agosto de 2024, el secretario general (e) del Senado de la República comunicó la designación como miembros de la comisión accidental a la senadora Nadia Blel Scaff y al senador Mauricio Giraldo Hernández, ambos del Partido Conservador[14]. Por su parte, mediante oficio del 16 de septiembre de 2024, el secretario general de la Cámara de Representantes comunicó la designación como miembros de dicha comisión a la Representante Leider Alexandra Vásquez Ochoa, del Pacto Histórico, y al representante Luis Miguel López Aristizábal, del Partido Conservador[15].

 

18.       En el trámite del Senado, la senadora Blel Scaff y el senador Giraldo Hernández presentaron, el 27 de septiembre de 2024, un informe conjunto que proponía rechazar las objeciones presidenciales e insistir en la sanción del proyecto de ley objetado[16]. Dicho informe fue publicado en la Gaceta del Congreso No.1599 del 30 de septiembre de 2024[17].

 

19.       Por su parte, en la Cámara de Representantes hubo una diferencia de criterio entre la representante Leider Alexandra Vásquez y el representante Luis Miguel López con respecto a la aceptación o rechazo de las objeciones gubernamentales. En efecto, el representante Luis Miguel López presentó un informe en el que proponía rechazar las objeciones gubernamentales e insistir en el proyecto de ley. Ese documento fue radicado el 18 de septiembre de 2024 ante la Secretaría General de la Cámara[18] y posteriormente publicado en la Gaceta del Congreso No. 2050 del 27 de noviembre de 2024[19].

 

20.       La representante Vásquez elaboró un informe en el que proponía aceptar las objeciones y modificar el texto del proyecto de ley en concordancia con ellas. Dicho documento fue presentado ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes el 1 de octubre de 2024[20] y fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 2060 del 27 de noviembre de 2024[21].

 

21.       Ambas plenarias aprobaron los informes que rechazaban las objeciones gubernamentales del siguiente modo. 

 

22.       En el Senado, el debate sobre el informe presentado por la senadora Nadia Blel Scaff y por el senador Oscar Mauricio Giraldo Hernández fue anunciado el 8 de octubre de 2024[22]. La plenaria del Senado de la República, en sesión del 15 de octubre de 2024, consideró y aprobó dicho informe[23]. En primer término, la senadora Blel Scaff expuso el enfoque del informe de objeciones y las razones por las que invitaba a la plenaria a negarlas. Seguidamente, la senadora Clara López defendió las objeciones gubernamentales indicando que “subsiste la desigualdad de trato frente a mujeres trans que puedan no haber hecho todavía su cambio de sexo y hayan quedado embarazadas”[24]. En tercer lugar, intervino el senador Wilson Arias para controvertir algunos de los argumentos de la senadora Blel Scaff y para apoyar las objeciones gubernamentales.

 

23.       Acto seguido, la secretaría dio lectura al informe presentado por la comisión accidental. Luego, la senadora Blel Scaff volvió a hacer uso de la palabra para enfatizar que el informe en consideración rechazaba las objeciones presidenciales. A continuación, la plenaria votó en forma nominal y pública el referido informe. La secretaría informó que por el Sí votaron 59 senadores y por el No lo hicieron 18 senadores, para un total de 77 votos. En consecuencia, la mesa directiva tuvo por aprobado el informe de rechazo e insistencia.

 

24.       En la Cámara de Representantes el debate de las objeciones gubernamentales fue anunciado en la sesión del 10 de diciembre de 2024[25]. Luego, en sesión del 11 de diciembre de 2024, la plenaria aprobó el informe presentado por el representante Luis Miguel López Aristizábal[26]. En primer término, el secretario general de la Cámara destacó que el representante Cuenca solicitó la votación nominal del informe y señaló que había dos informes de objeciones: el del representante López Aristizábal que proponía rechazar las objeciones gubernamentales y el de la representante Vásquez Ochoa tendiente a aceptar las objeciones gubernamentales. El secretario también precisó que el informe del representante López Aristizábal fue radicado primero por lo que debía ser sometido a consideración en primer lugar[27].

 

25.       Si bien el presidente pretendió votar directamente dicho informe, le concedió la palabra a la representante Vásquez Ochoa quien señaló que fue coordinadora ponente del proyecto, explicó las razones de las objeciones gubernamentales y ofreció razones para acompañarlas. En consecuencia, invitó a votar No el informe de objeciones presentado por el representante López Aristizábal. En seguida, este último hizo uso de la palabra para defender el informe que presentó[28]. Luego, intervinieron las representantes Etna Támara Argote Calderón, Gloria Liliana Rodríguez Valencia y Eduard Giovanny Sarmiento Hidalgo para oponerse al informe del representante López. Le sucedieron dos mociones de orden de los representantes Hernando Guida Ponce y Carlos Alberto Cuenca Chaux en el sentido de proceder a votar y una tercera moción de la representante Luvi Katherine Miranda Peña que solicitó que se explicara qué pasaba en caso de negar o de aprobar el informe de objeciones[29].

 

26.       En consecuencia, por instrucciones del presidente, el secretario general de la Cámara reiteró que en primer turno se iba a considerar el informe que presentó el representante López Aristizábal por ser el que se radicó de primero. Además, precisó que dicho informe proponía rechazar las objeciones gubernamentales e insistir en el proyecto por lo que “[…] si se vota SÍ, se rechaza la objeción tal como lo propone el Representante Luis Miguel López, si se vota NO, se debe poner en consideración el segundo informe que presentó la Representante Leider Alexandra Vásquez […]”[30]. Acto seguido, la mesa directiva abrió el registro para votar el informe presentado por el representante López Aristizábal.

 

27.       La secretaría informó que por el Sí votaron 82 representantes y por el No lo hicieron 35 representantes, para un total de 117 votos. Por lo tanto, la mesa directiva tuvo por aprobado el informe presentado por el representante Luis Miguel López Aristizábal[31]. A continuación, el secretario explicó que al haberse aprobado el informe que proponía rechazar las objeciones e insistir en el proyecto de ley, el informe que presentó la representante Vásquez no se debía votar pues se tenía por rechazado[32]. Finalmente, se le dio la palabra a la representante Vásquez y al representante López[33].

 

4.2.          Argumentos del informe negativo aprobado por ambas cámaras[34]

 

28.       Del trámite reseñado en el apartado anterior se extrae que el informe preparado por la Comisión Accidental y posteriormente aprobado por ambas cámaras rechazó las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional. En consecuencia, el secretario general del Congreso de la República remitió el expediente legislativo a la Corte Constitucional para resolver definitivamente sobre la constitucionalidad del asunto, de conformidad con los artículos 167 y 241-8 de la Constitución. En lo que sigue, esta Corporación sintetiza los argumentos por los que el legislativo se opuso a las objeciones formuladas por el Ejecutivo.

 

4.2.1.   Sobre la objeción por omisión legislativa relativa

 

29.       El informe se opone a la primera objeción por dos razones. En primer lugar, afirma que las hipótesis en virtud de las cuales se cuestiona el proyecto de ley, esto es, que los hombres trans y las personas no binarias pueden gestar y dar a luz, son extremadamente infrecuentes.

 

30.       La segunda razón tiene que ver con el lenguaje y lo que pretende reconocer el uso del vocablo “mujer”. El Congreso argumenta que no puede ser inconstitucional acudir a un concepto que tanto la Constitución como múltiples tratados internacionales emplean para el reconocimiento de unas condiciones históricas de desigualdad basadas en el sexo. En cuanto al texto Superior, el informe remite de forma genérica a la forma en que allí se emplea la palabra mujer, particularmente en relación con el embarazo y la maternidad.

 

31.       Por otra parte, en lo que tiene que ver con el derecho internacional, el documento referencia múltiples tratados dentro de los cuales destacan la Convención sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, de 1979, el Protocolo Facultativo de la Convención sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer de 1999 y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, Belem do Pará de 1994.

 

32.       En la misma línea, el informe recalca que una de las sentencias citadas en las objeciones, la T-198 de 2023, se refiere a la protección de la mujer gestante, de manera que sería contradictorio afirmar que la Constitución, los tratados internacionales y la misma jurisprudencia constitucional son excluyentes. Al respecto, destaca que la expresión mujer es fundamental porque “ha sido producto de una ardua lucha histórica”[35] que no deberían desconocer ni el legislador y el Ejecutivo.

 

33.       Asimismo, el informe explica que, de conformidad con un reciente informe de la relatora especial de las Naciones Unidas sobre la violencia contra las mujeres y niñas, sus causas y consecuencias, “el sexo y la discriminación basada en el sexo se entienden como una categoría biológica”[36]. En criterio de los legisladores, dicha opinión muestra que en el contexto de la Convención CEDAW debe entenderse que las protecciones reconocidas a la mujer en se refieren “al sexo femenino en sentido biológico”[37].

 

34.       Según el informe, las consideraciones expuestas son muestra de la necesidad de profundizar la discusión sobre la separación de “la categoría sexo de la auto-identificación de género en los documentos estatales”[38]. Sobre el particular, señala como ejemplo que ciertos diagnósticos, como el cáncer de cuello uterino, sólo pueden ser detectados, diagnosticados y tratados si los documentos oficiales reflejan la categoría del sexo biológico.

 

35.       En conclusión, para el Congreso el proyecto de ley pretende amparar los derechos de las mujeres, de modo que no sería razonable señalar que se trata de una iniciativa inconstitucional o contraria al bloque de constitucionalidad. Por el contrario, “rechazar los derechos propios de las mujeres sí sería dar un trato discriminatorio” contrario al mandato constitucional de igualdad. Para cerrar, el informe pregunta si “¿[a]caso no son las mujeres las que biológicamente pueden quedar embarazadas?”[39]

 

4.2.2.   Sobre la objeción por violación del artículo 43 Superior

 

36.       El informe se opone a la segunda objeción pues afirma que la exigencia de asistir a cuatro controles prenatales como condición para acceder al kit tiene el propósito de garantizar la protección de las madres durante el embarazo y el parto. En criterio de los legisladores, esta puede ser una oportunidad para superar los rezagos en el acceso a unos controles mínimos. Además, afirmó que la disposición es apenas un paso para garantizar el mínimo de controles que sugiere la Organización Mundial de la Salud, que recomienda al menos ocho revisiones médicas antes del parto.

 

37.       Por otra parte, en relación con el cuestionamiento relacionado con las prácticas tradicionales de cuidado en pueblos étnicos, el Congreso destaca que el proyecto de ley tiene como principio transversal los enfoques diferenciales. Asimismo, asegura que el Gobierno puede reglamentar el asunto posteriormente.

 

38.       En suma, el informe concluye que la carga de asistir a cuatro controles prenatales se justifica en la amplia libertad de configuración del legislador. Además, la Comisión afirma que la medida se ajusta a los postulados constitucionales sobre la protección de la vida y la salud.

 

5.     Trámite surtido ante la Corte Constitucional

 

39.       El 3 de abril de 2025, el secretario general del Congreso de la República remitió a la Corte Constitucional el expediente legislativo correspondiente del proyecto de ley No. 158 de 2022 Senado – 189 de 2023 Cámara con el respectivo trámite de objeciones adelantado ante ambas cámaras y el informe con el que insistieron en el proyecto. El 11 de abril de 2025, luego de recibido el expediente en la Corte, el procurador general de la Nación allegó un escrito en el que manifestó su impedimento dentro del presente trámite. Para el titular del ministerio público, no podía pronunciarse dentro del asunto de la referencia porque en su calidad de secretario general del Senado de la República participó en la radicación, reparto y publicación del proyecto, certificó los quórums en el debate adelantado el 15 de agosto de 2023 en el Senado, suscribió el acta de aprobación del texto del proyecto en la misma fecha y, también, el acta correspondiente al informe de conciliación del 20 de junio de 2024.

 

40.       El 23 de abril de 2024, por reparto, el asunto correspondió al despacho de la magistrada Natalia Ángel Cabo y el 25 de abril siguiente la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente junto con la manifestación de impedimento formulada por el procurador general de la Nación.

 

41.       Mediante auto del 21 de julio de 2025, el despacho ponente avocó conocimiento del asunto sin adelantar los trámites propios del examen constitucional de las objeciones gubernamentales. Al respecto, señaló que de conformidad con el numeral 8º del artículo 241 de la Constitución y el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991 los términos no correrán mientras se tramitan los impedimentos, incluidos los formulados por el procurador[40]. Dado que ese asunto sólo puede ser resuelto por la Sala Plena, la magistrada ponente se circunscribió a tomar el conocimiento sobre el asunto.

 

42.       La Sala Plena declaró fundado el impedimento del procurador en el Auto 1169 del 30 de julio de 2025. En esa misma decisión, levantó la suspensión de términos y le corrió traslado al viceprocurador general de la Nación para que rindiera el respectivo concepto ante la Corte. Esta providencia fue recibida el 3 de septiembre de 2025 en el despacho del procurador y el 5 de septiembre siguiente, el viceprocurador remitió su concepto sobre el expediente[41].

 

43.       En auto del 8 de septiembre de 2025, el despacho sustanciador decretó una serie de pruebas con el propósito de avanzar con el examen de constitucionalidad de las objeciones en los términos del artículo 241-8 de la Constitución Política. En concreto, requirió a las secretarías generales del Senado y de la Cámara de Representantes paras que remitieran toda la documentación relevante del trámite de las objeciones gubernamentales[42]. Además, ofició al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que remitiera copia auténtica del Decreto 917 del 22 de julio de 2024. Finalmente, ordenó fijar en lista el asunto por 3 días con el objeto de que la ciudadanía se pronunciara a favor o en contra del proyecto de ley objetado[43].

 

44.       Posteriormente, mediante Auto 1473 del 17 de septiembre de 2025, la Sala Plena de la Corte decidió suspender el trámite constitucional toda vez que faltaban elementos de prueba en el expediente, especialmente algunos de los previamente solicitados al Senado de la República y a la Cámara de Representantes. En ese sentido, además de la suspensión, apremió a los secretarios de ambas cámaras para que remitieran la información completa requerida en el auto de 8 de septiembre de 2025[44].

 

45.       En la siguiente sección, la Corte detalla la documentación recabada a propósito del requerimiento probatorio.

 

6.     Pruebas remitidas a la Corte Constitucional

 

46.       Durante el trámite constitucional, la Corte formuló varios requerimientos probatorios con el propósito de recabar la información necesaria para adelantar el examen de constitucionalidad tanto sobre el trámite de las objeciones como sobre el contenido del proyecto de ley objetado. La primera pieza de evidencia relevante es el expediente que el Congreso compartió con una extensión de 454 páginas y que remitió con el propósito de dar inicio al trámite judicial previsto en el artículo 241-8 de la Constitución. Dado el volumen del documento, en la siguiente tabla, la Corte sintetiza su contenido y destaca los documentos principales, con la advertencia de que el orden obedece a la secuencia original de los documentos y no a la cronología precisa sobre el trámite legislativo.

 

Tabla 2. Contenido del expediente legislativo

 

47.       En respuesta al auto de pruebas del 8 de septiembre de 2025 y su insistencia posterior del 17 del mismo mes, la Corte recibió documentación proveniente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la Secretaría General de la Cámara de Representantes y de la Secretaría General del Senado de la República. En la siguiente tabla, la Corte sintetiza el contenido de sus respuestas.

Tabla 3. Recaudo probatorio adicional

 

7.     Intervención ciudadana

 

48.       Durante el término definido para la presentación de intervenciones ciudadanas, la Corte recibió un concepto firmado por el ciudadano Harold Sua Montaña[45]. En su escrito, primero, señaló que las autoridades involucradas cumplieron con las reglas de trámite previstas en los artículos 166 y 167 de la Constitución, en los términos señalados por esta Corporación en la Sentencia C- 270 de 1993.

 

49.       Segundo, al analizar el fondo de la cuestión señaló que para estudiar las objeciones era necesario acudir a dos métodos. Frente a la primera objeción, destacó que la Corte debía adelantar un juicio integrado de igualdad que permitiera establecer si, en efecto, se produjo la omisión legislativa relativa anunciada por el Gobierno. Luego, frente a la objeción relativa a la violación al artículo 43 Superior, el interviniente propuso adelantar un examen de proporcionalidad de la medida en cuestión, es decir, sobre la exigencia de asistir a 4 controles prenatales como condición para acceder al kit que regula la norma.

 

50.       En su criterio, el análisis de la primera objeción permite concluir que tanto el interés del legislador como el del Ejecutivo confluye en la medida en que ambos buscan procurar los beneficios de la norma a todas las personas con capacidad biológica de gestar, que son sujetos de especial protección constitucional. En esa medida, señaló que en virtud del precedente fijado en la Sentencia C-496 de 1994 es posible emitir una orden de constitucionalidad condicionada para excluir cualquier interpretación de una norma contraria a la Constitución. Sobre esta base, afirmó que la Corte podía condicionar la constitucionalidad de las palabras “mujer” y “madre” empleadas a lo largo del proyecto con el propósito de “abarcar las mismas todas aquellas personas cuyo sexo biológico es femenino independientemente de su autopercepción identitaria deconstruida”[46].

 

51.       Por último, en relación con la segunda objeción, pidió declarar inexequible la expresión “y cumplir” contenida en el artículo 2 del proyecto de ley objetado.

 

8.     Concepto del viceprocurador General de la Nación[47]

 

52.       En virtud de la aceptación del impedimento presentado por el procurador General de la Nación, el viceprocurador, Silvano Gómez Strauch conceptuó en el proceso de la referencia en apoyo de la posición gubernamental. Para empezar, el concepto analizó los requisitos previstos en la jurisprudencia constitucional sobre objeciones gubernamentales. Con base en los artículos artículos 165, 166 y 167 de la Constitución y de la Ley 5ª de 1992, y la Sentencia C-633 de 2016, el representante del Ministerio Público afirmó que el trámite cumplió las reglas relativas a la oportunidad, competencia, publicación, comisiones accidentales, quórum, mayorías e insistencia por ambas cámaras. En consecuencia, prosiguió con el análisis de fondo de las dos objeciones.

 

53.       Respecto de la primera objeción -omisión legislativa relativa-, el viceprocurador propuso una reflexión sobre el principio de igualdad y no discriminación a la luz del artículo 13 Superior. En dicho contexto, expuso algunos elementos de análisis relacionados con el derecho fundamental a la identidad de género a la luz de la jurisprudencia constitucional. Asimismo, recordó las reglas jurisprudenciales para la configuración de omisiones legislativas relativas.

 

54.       Con base en estas consideraciones generales, concluyó que el artículo 1 del proyecto, al referirse solo a “mujeres” embarazadas, excluye a hombres trans y personas no binarias gestantes, quienes tienen la misma capacidad biológica de gestar y gozan, según la jurisprudencia constitucional, de la misma protección que las mujeres embarazadas. En ese sentido, afirmó que esta exclusión constituye un trato diferenciado motivado en la identidad de género y que, por lo tanto, carece de justificación. Por lo tanto, en su criterio, la objeción debe ser declarada fundada y, en consecuencia, el legislador debe extender el reconocimiento de los beneficios de los que trata el proyecto de ley a los hombres trans y las personas no binarias.

 

55.       Frente a la segunda objeción -violación del artículo 43 constitucional-, el representante del Ministerio Público analizó el deber de especial protección que tiene el Estado frente a las personas gestantes y, a partir de allí, adelantó un juicio de razonabilidad sobre la exigencia de los 4 controles que contempla el proyecto de ley. El viceprocurador concluyó que la medida persigue un fin legítimo, pero no es adecuada, necesaria ni estrictamente proporcional porque condicionar el kit a controles prenatales castiga a quienes no pudieron acceder a ellos por fallas de cobertura del sistema de salud como, por ejemplo, razones geográficas o de colapso del sistema. Para el emisario de la Procuraduría esta situación constituye una “doble discriminación” contra la población más vulnerable que es precisamente la destinataria de la ley.

 

56.       Con base en estos argumentos, el viceprocurador le pidió a la Corte Constitucional declarar fundadas las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional y, en consecuencia, ordenar el envío del proyecto al Congreso para que rehaga e integre las disposiciones cuestionadas conforme a la Constitución.

II.               CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

57.       La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley objetados como inconstitucionales por el Gobierno nacional, tal como lo establece el artículo 241-8 de la Constitución Política. Según el artículo 167 Superior, esta competencia se activa cuando las cámaras insisten en el proyecto de ley, es decir, cuando rechazan las objeciones del Gobierno una vez surtido el segundo debate que establece a la disposición constitucional reseñada.

 

58.       En el presente caso, la Corte es en principio competente porque el Congreso remitió el expediente legislativo junto con las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional toda vez que en ambas cámaras se aprobó un informe que las rechaza. Con todo, conviene señalar que la verificación definitiva de la competencia depende de que el trámite previsto en el artículo 167 de la Constitución se haya surtido adecuadamente en el Congreso de la República, pues solo con la acreditación de la insistencia de las cámaras en el proyecto de ley es posible que la Corte se pronuncie. Así lo reconoce la jurisprudencia constitucional al afirmar que dicha insistencia es requisito de procedibilidad indispensable para la activación de la competencia de esta Corporación[48].

 

59.       En consecuencia, la Corte analizará primero si el trámite de las objeciones y su insistencia fue surtido según las reglas previstas en la Constitución. Sólo si se verifica que el procedimiento fue adecuado, la Corte pasará a estudiar el fondo de la cuestión.

 

2.     Análisis constitucional del trámite de las objeciones gubernamentales

 

60.       El estudio del procedimiento adelantado frente a las objeciones del presidente requiere identificar si, por un lado, las objeciones fueron formuladas de forma adecuada y oportuna. Por otro lado, es necesario establecer si las cámaras cumplieron con los requisitos que establece la Constitución. La Corte Constitucional ha decantado dicho análisis a los siguientes presupuestos: (i) competencia y oportunidad en la presentación de las objeciones; (ii) publicación de las objeciones; (iii) conformación de la comisión accidental y publicación del informe sobre las objeciones; (iv) anuncio previo a la discusión y votación de las objeciones; (v) votación del informe según las mayorías constitucionales y; (vi) congruencia[49]. A continuación, la Corte expone el alcance de cada presupuesto y su respectiva verificación en el caso concreto.

 

2.1. Competencia y oportunidad en la presentación de las objeciones

 

61.       El artículo 166 de la Constitución establece que la competencia para presentar objeciones a un proyecto de ley le corresponde al Gobierno. Según el artículo 196 de la Constitución Política, cuando el presidente de la República se traslade al extranjero en ejercicio del cargo, le corresponderá al ministro delegado ejercer bajo su propia responsabilidad las funciones que el presidente decida encargarle, como aquella prevista en el artículo 200 Superior, es decir, la de ejercer el derecho a objetar proyectos de ley. Para que el acto de delegación goce de eficacia, debe constar por escrito en un acto administrativo, tal como establece el artículo 10 de la Ley 489 de 1998.

 

62.       Por otra parte, como la formulación de objeciones es una atribución que el presidente de la República ejerce en calidad de jefe de Gobierno, es necesario acompañarlas con la firma de quien funja como ministro/a o director/a del departamento administrativo correspondiente, en los términos del artículo 115 de la Constitución[50]. En ese sentido, la Corte ha declarado cumplido este requisito frente a objeciones formuladas por el presidente y un ministro, o por aquel y un director del departamento administrativo respectivo[51].

 

63.       Para determinar cuál es el funcionario que conforma Gobierno junto con el presidente de la República, es necesario tener en cuenta “(1) la materia general del proyecto de ley objetado; (2) el asunto específico respecto del cual se hace la objeción; (3) el impacto que pueda tener la norma objetada en los asuntos a cargo de un ministerio particular; y (4) la competencia específica del ministerio”[52]. Este análisis se debe adelantar respecto de cada objeción por separado[53].

 

64.       Finalmente, el artículo 166 Superior establece que el término para presentar las objeciones depende de la extensión del articulado que se somete a sanción presidencial. Cuando se trata de proyectos de ley con menos de veinte (20) artículos, el Gobierno dispone de seis (6) días para devolverlos a la cámara donde tuvo origen, según dispone el artículo 165 constitucional[54].

 

65.       En el presente caso, la Corte encuentra acreditados los requisitos previstos en la Constitución del siguiente modo. En primer lugar, según el Decreto 917 de 2024, el presidente de la República delegó el ejercicio de sus funciones como jefe de Gobierno en cabeza del entonces ministro de Hacienda y Crédito Público, Ricardo Bonilla González. El motivo de la delegación fue la visita oficial que adelantó el presidente a Francia entre el 23 y el 28 de julio del 2024. Como consta en el artículo 1.6 del Decreto, el presidente delegó las facultades previstas en el artículo 200 de la Constitución. Esto incluye la potestad de ejercer el derecho a objetar proyectos de ley por considerarlos inconstitucionales. Además, delegó las atribuciones propias del artículo 166, es decir, las relacionadas con la presentación de las mencionadas objeciones. En consecuencia, las objeciones fueron presentadas por quien en ese momento era competente para ejercerlas, es decir, el ministro de Hacienda encargado de las funciones previstas en los artículos 166 y 200 de la Constitución.

 

66.       En segundo lugar, la Corte encuentra que la presentación de las objeciones se hizo junto con la ministra del ramo relevante para el asunto de fondo, esto es, la entonces ministra de la Igualdad y la Equidad. Como consta en los antecedentes, ambas objeciones plantean un problema relacionado con la igualdad de género. En efecto, la primera objeción se relaciona con una posible violación de la igualdad porque, según el Ejecutivo, el legislador omitió reconocer que otras personas diferentes de las mujeres pueden gestar, particularmente los hombres trans y las personas no binarias. La segunda, por su parte, se relaciona con la posible violación del artículo 43 por desconocimiento de la protección constitucional reforzada de las personas que gestan al condicionar el acceso al kit a la asistencia a cuatro controles prenatales.

 

67.       Ambas objeciones evidentemente involucran discusiones sobre igualdad y no discriminación por razones de género, un asunto que competencialmente le correspondía al ministerio que en su momento encabezaba la vicepresidenta Francia Marquez Mina, quien suscribió las objeciones en conjunto con el ministro de Hacienda y Crédito Público. En efecto, como consta en el artículo 2 de la Ley 2281 de 2023[55], este ministerio fungía como rector del sector administrativo de igualdad y equidad para la fecha en que se tramitó el proyecto de ley sus respectivas objeciones. Asimismo, como señalaba el entonces vigente artículo 3, dicho ministerio tenía el objeto de

 

“diseñar, formular, adoptar, dirigir, coordinar, articular, ejecutar, fortalecer y evaluar las políticas, planes, programas, estrategias, proyectos y medidas para contribuir en la eliminación de las desigualdades económicas, políticas y sociales; impulsar el goce del derecho a la igualdad; el cumplimiento de los principios de no discriminación y no regresividad; la defensa de los sujetos de especial protección constitucional, de población vulnerable y de grupos históricamente discriminados o marginados, incorporando y adoptando los enfoques de derechos, de género, diferencial, étnico-racial e interseccional”[56].

 

68.       En ese contexto misional, de acogerse las objeciones, a dicho ministerio le habría correspondido la labor de coordinar con otros sectores gubernamentales la ejecución de las medidas[57], especialmente con el sector salud. Al respecto, conviene señalar por qué no era indispensable que compareciera a la firma de las objeciones el entonces ministro de Salud y la Protección Social, quien era el encargado según el proyecto de ley de expedir la reglamentación correspondiente y determinar el contenido preciso del kit[58]. En primer lugar, una iniciativa legislativa puede impactar el desarrollo de las funciones de varios sectores administrativos. Sin embargo, esta exigencia no supone que todos los ministros o directores de departamento administrativo concernidos tengan el deber de firmar las objeciones, pues lo realmente importante es que participe la cabeza del ramo que en términos globales regulan los asuntos objetados.

 

69.       En segundo lugar, vistas por separado las dos objeciones, es claro que, aunque en principio correspondía al Ministerio de Salud y Protección Social reglamentar la iniciativa después de su aprobación, el objeto de la controversia planteada por el Gobierno no era el desarrollo de funciones operativas propias de ese sector, sino un debate asociado con el principio de igualdad y no discriminación.

 

70.       La primera objeción controvierte, a partir del artículo 13 de la Constitución, la ausencia de un ingrediente normativo relacionado con quiénes pueden gestar y dar a luz de manera que en principio podrían beneficiarse de la medida pero que, en criterio del Gobierno, resultan excluidas pues el beneficio se enfoca en las mujeres gestantes y las madres. La razón de dicha exclusión sería la identidad de género diversa de los individuos aparentemente omitidos. La discriminación por identidad de género y la protección de las personas LGBTIQ+ aparece de forma expresa en el artículo 5.2[59] de la Ley 2281 de 2023, de modo que no cabe duda de que en este asunto la cabeza del ramo concernida era la ministra de Igualdad y Equidad.

 

71.       La segunda objeción podría presentar mayor controversia en este punto pues se refiere a la disposición que impone el deber de asistir a una serie de controles prenatales como condición para acceder al kit. Sin embargo, el Gobierno obró adecuadamente pues la objeción no cuestionaba los controles prenatales per se, sino su consagración como condicionante para obtener un beneficio en favor de las madres y los recién nacidos. Además, el precepto constitucional que a juicio del Gobierno desconoció la iniciativa es el artículo 43 Superior que establece de forma expresa la cláusula de igualdad entre hombres y mujeres, así como la especial protección de la maternidad. Así las cosas, frente a esta objeción lo indicado también era que la firma acompañante fuera la de la ministra de Igualdad y Equidad.

 

72.       En consecuencia, la Corte encuentra acreditado que las objeciones fueron presentadas por la persona encargada de las funciones presidenciales en compañía de la ministra cabeza del ramo correspondiente.

 

73.       En tercer lugar, la Corte observa que el Gobierno cumplió con el término previsto en el artículo 166 de la Constitución para formular las objeciones. En efecto, en el expediente consta que el texto conciliado fue recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia el 16 de julio de 2024. Dado que el proyecto contaba con apenas cinco (5) artículos, el Gobierno contaba con seis (6) días hábiles para objetarlo, es decir, hasta el 24 de julio[60]. En esa fecha fue presentado el escrito de objeciones ante el Senado de la República, cámara en la que tuvo origen la iniciativa[61].

 

74.       Con base en las consideraciones expuestas, la Corte concluye que el Gobierno formuló las objeciones adecuadamente pues la potestad fue ejercida por la persona entonces encargada de las funciones presidenciales, incluida la de objetar proyectos de ley, y la ministra del ramo correspondiente. Además, cumplió con el término constitucional previsto para iniciativas inferiores a veinte (20) artículos. De este modo, la Corte prosigue con el estudio de las reglas de publicación de las objeciones.

 

2.2. Publicación de las objeciones

 

75.       A partir del artículo 2, inciso 5, de la Ley 1431 de 2011, esta Corte ha concluido que el deber de publicar las actuaciones relevantes del procedimiento legislativo en la Gaceta del Congreso se extiende también a las objeciones gubernamentales. Esto quiere decir que, antes de ser sometidas al conocimiento del Congreso, las objeciones deben ser publicadas en la Gaceta por la cámara a la que corresponda[62].

 

76.       En el presente caso, la Corte constata que el requisito de publicidad se cumplió. Efectivamente, una vez devuelto el asunto al Congreso, mediante la gaceta No. 1297 del 9 de septiembre de 2024, el Senado de la República publicó las objeciones remitidas por el Gobierno Nacional[63]. De este modo, queda acreditado que la cámara a la que regresó el proyecto de ley con objeciones publicó en debida forma los cuestionamientos del Ejecutivo.

 

2.3. Conformación de la comisión accidental y publicación del informe sobre las objeciones

 

77.       En los términos del artículo 161 de la Constitución y el 187 de la Ley 5ª de 1992, el Congreso debe conformar una comisión accidental que tendrá a su cargo la labor de elaborar un informe en el que propone acoger o rechazar las objeciones. Además, para efectos de transparencia y garantía de participación del legislativo en pleno, corresponde publicar el mencionado informe para que luego, tanto el Senado como la Cámara de Representantes, puedan debatir y votar sobre el informe y la consecuente insistencia -o no- del proyecto de ley.

 

78.       Para examinar si la conformación de la comisión cumple con los presupuestos constitucionales y legales relevantes, la jurisprudencia constitucional establece como requisitos: (i) la simetría, es decir, que la comisión esté compuesta por igual número de senadores y representantes; (ii) los legisladores deberán tener la calidad de miembros de las comisiones en las que se adelantó el primer debate en cada cámara, o de autores del proyecto, o de ponentes, o que hayan participado de otra forma significativa como proponentes de observaciones, reparos o modificaciones; (iii) las bancadas deben estar representadas de forma plural; (iv) el informe debe ser publicado antes de su discusión y votación. Frente al requisito de representación de bancadas, en la reciente Sentencia C-076 de 2025, la Corte precisó que la comisión accidental debe estar integrada por representantes de al menos dos bancadas, en garantía del principio de pluralidad[64].

 

79.       En el caso bajo estudio, el Congreso cumplió estos criterios del siguiente modo. Primero, la mesa directiva del Senado designó a la senadora Nadia Blel Scaff y al senador Oscar Mauricio Giraldo Hernández para conformar la comisión accidental. Ambos legisladores fungieron como ponentes/autores de la iniciativa y pertenecen al Partido Conservador. Del lado de la Cámara de Representantes, la comisión fue integrada por la representante Leider Alexandra Vásquez Ochoa y el representante Luis Miguel López Aristizábal, la primera del Pacto Histórico y el segundo del Partido Conservador. La representante Vásquez fue ponente del proyecto y el representante López participó como proponente.

 

80.       Como se observa, la comisión fue integrada de forma simétrica pues participaron dos senadores y dos representantes a la Cámara. Además, los cuatro legisladores participaron durante el trámite del proyecto de ley en calidad de autores, ponentes o proponentes. En lo que hace a la regla de bancadas, aunque la participación mayoritaria es del Partido Conservador con tres de cuatro legisladores, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que basta con que en estos espacios participe al menos una persona de otro partido para que se entienda que hay pluralidad de movimientos políticos representados en la concertación[65]. Además, a pesar de que el Partido Conservador tuvo mayoría y sólo el Pacto Histórico acompañó esa comisión, lo cierto es que, en virtud de la publicidad de su conformación y la ausencia de objeciones de otros legisladores al respecto, es claro que sí hubo una representación plural de las bancadas, tal como lo reconoció esta Corte en un caso reciente con hechos similares[66].

 

81.       Por último, los informes fueron debidamente publicados antes del anuncio y la votación. En el caso del Senado, la senadora Blel y el senador Giraldo radicaron el informe el 27 de septiembre de 2024, y fue publicado el 30 de septiembre de 2024 en la Gaceta No. 1599. Por su parte, el representante López entregó su informe de objeciones el 18 de septiembre de 2024 y fue publicado en la Gaceta No. 2050 de 2024. Finalmente, la representante Vásquez entregó su informe sobre las objeciones en octubre de 2024 y fue publicado en la Gaceta No. 2060 del 27 de noviembre de 2024, es decir, previamente a su anuncio y votación.

 

2.4. Anuncio previo a la discusión

 

82.       A partir del artículo 160 de la Constitución, la jurisprudencia constitucional ha entendido que para la discusión y votación de informes sobre objeciones presidenciales es necesario que se surta el anuncio previo. La presidencia de ambas cámaras debe cumplir este requisito en una sesión distinta y anterior a aquella en la que se adelantará votación. Esta regla se traduce en los siguientes presupuestos: (i) la votación debe ser anunciada; (ii) por la presidencia de la corporación en una sesión distinta y anterior a aquella en la que se votará; (iii) en todo caso, la sesión para decidir sobre las objeciones debe tener fecha cierta, determinada o determinable; (iv) el proyecto no puede votarse en una sesión distinta a la que se anunció previamente[67].

 

83.       En el presente asunto, el Senado anunció en la plenaria del 8 de octubre de 2024 que las objeciones presentadas al proyecto de Proyecto de Ley número 158 de 2022 Senado, 189 de 2023 Cámara, serían objeto de votación en la siguiente sesión plenaria[68]. Dado que la votación del informe se produjo en la sesión plenaria inmediatamente siguiente, es decir, la que tuvo lugar el 15 de octubre de 2024, la Corte encuentra que (i) la presidencia del Senado anunció la votación; (ii) en una sesión distinta y anterior; (iii) la sesión para decidir era determinable pues se dispuso a hacerlo en “la siguiente sesión plenaria”, es decir, la que efectivamente se celebró una semana después; (iv) o sea, en una fecha distinta y posterior a la del anuncio.

 

84.       Por su parte, la Cámara de Representantes anunció la votación sobre los informes presentados por los representantes López y Vásquez en la sesión plenaria del 10 de diciembre de 2024[69]. El acta de la sesión señaló que los informes de objeciones serían votados el día siguiente, es decir, en la plenaria del 11 de diciembre de 2024. En esa fecha tuvo lugar la votación sobre el informe del representante López, que fue finalmente aprobado. Con base en estas consideraciones, la Corte acredita también el cumplimiento de este requisito en la Cámara de Representantes porque (i) la mesa directiva anunció la votación; (ii) en una sesión distinta y anterior a aquella en la que se produjo la votación; (iii) la fecha de la votación fue cierta -11 de diciembre-; (iv) es decir, un día después de la sesión en la que se produjo el anuncio.

 

85.       En conclusión, ambas cámaras hicieron el anuncio respectivo de los informes elaborados por la comisión accidental según los presupuestos constitucionales relevantes.

 

2.5. Votación del informe de objeciones según las mayorías constitucionales

 

86.       El análisis constitucional de las mayorías en el trámite de objeciones gubernamentales tiene tres elementos. El primero, relacionado con el quórum deliberatorio, que sigue la regla general prevista en el artículo 145 de la Constitución. Según esta disposición, el Congreso en pleno, las Cámaras y sus respectivas comisiones sólo pueden abrir sus sesiones y deliberar con la presencia de mínimo una cuarta parte de sus miembros.

 

87.       El segundo elemento se refiere a las mayorías decisorias y se desprende del artículo 167 Superior. En esta norma especial la Constitución prevé que la insistencia sobre un proyecto de ley objetado se aprueba “por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara”[70].

 

88.       El tercer elemento, establecido por la jurisprudencia constitucional, señala que las votaciones sobre el informe de objeciones tanto en la plenaria de la Cámara de Representantes como del Senado deben ser nominales y públicas. Esta subregla busca garantizar el principio democrático y los de publicidad y transparencia. Dichos principios son particularmente importantes en el escenario de las objeciones gubernamentales porque implican un desacuerdo entre dos ramas del poder público que merece mayor escrutinio ciudadano[71].

 

89.       En el presente caso, la Corte observa que el Senado de la República surtió el trámite de las objeciones observando las subreglas previstas en las consideraciones generales. Sin embargo, no ocurrió lo mismo con la Cámara de Representantes, como se ilustra a continuación.

 

2.5.1. Votación en el Senado de la República

 

90.       El informe elaborado por la senadora Nadia Blel Scaff y el senador Oscar Mauricio Giraldo Hernández fue incluido en el orden del día de la plenaria del 15 de octubre de 2024. La senadora Blel Scaff presentó algunas consideraciones sobre el informe y posteriormente hubo una corta deliberación. En esta sesión la mesa directiva certificó la existencia de quórum deliberativo[72]. En respuesta al requerimiento probatorio, el secretario general del Senado certificó la presencia de 95 senadores[73]. Además, la Gaceta No. 2000 de 21 de octubre de 2024 establece que la iniciativa fue votada por un total de 77 senadores[74]. Esto quiere decir que la sesión se llevó a cabo con el número de legisladores necesario para discutir el proyecto. En consecuencia, se acredita el requisito del quórum deliberativo.

 

91.       Luego, la mesa directiva del Senado abrió la votación. Como consta en la Gaceta No. 2000 del 21 de octubre de 2024, la secretaría registró la votación a favor y en contra del informe con el nombre de cada uno de los senadores presentes y el respectivo sentido de su voto[75]. De este modo, el requisito de la votación nominal y pública está debidamente acreditado.

 

92.       Surtido el proceso de votación, la mesa directiva registró los siguientes resultados. Votaron a favor del informe y de la insistencia en el proyecto de ley 59 senadores. En contra del informe y a favor de las objeciones, votaron 18 senadores[76]. Al respecto, el secretario general de la corporación certificó la existencia de quórum decisorio para el asunto al afirmar que 77 senadores votaron de forma nominal y pública la iniciativa[77]. Sin embargo, nunca certificó el número de integrantes de la corporación.

 

93.       Sobre este punto, la Corte recuerda que el análisis de las mayorías que aprueban un determinado informe de objeciones se adelanta no sobre la cantidad de personas presentes en la sesión en la que se discutió el proyecto (95), o quienes estaban en el recinto efectivamente durante la votación (77). Este examen se adelanta con base en el número de senadores que integraban la corporación al momento de votarlas y por mayoría absoluta, por disposición expresa del artículo 167 de la Constitución.

 

94.       En el presente caso, la Corte verifica que el Senado nunca certificó la cantidad de sus miembros a la fecha de la sesión en que se debatió el informe de objeciones presentado por la senadora Blel Scaff y el senador Giraldo Hernández. Sin embargo, en ejercicio de su libertad probatoria y en vista que la gaceta del Congreso es el medio de prueba por excelencia del trámite legislativo[78], la Corte contabilizó el número de senadores que estuvieron efectivamente en la sesión[79] y la de aquellos que, debiendo estar presentes, se excusaron por su inasistencia. A partir de este conteo, la Sala Plena estableció que 105 estaban habilitados para participar y votar la iniciativa. Para llegar a esta conclusión, la Corte contó uno a uno los asistentes (en total 95), y sumó a aquellos no estuvieron presentes con y sin excusas (es decir, 10 senadores)[80].

 

95.       Con base en esta información, la Corte considera acreditado también el requisito relativo a la aprobación del informe de objeciones bajo la regla de la mayoría absoluta (1/2 + 1). Esto es así porque si 105 senadores estaban habilitados para votar, 53 debían hacerlo afirmativamente para que se entendiera aprobado el informe y la consecuente insistencia en el proyecto. En el presente caso, 59 legisladores aprobaron el informe, es decir, 6 más que los requeridos por la regla prescrita en el artículo 167 Superior.

 

2.5.2.   Votación en la Cámara de Representantes

 

96.       Según consta en la certificación expedida por la Secretaría General de la Cámara de Representantes, durante el periodo legislativo 2022-2026 se encontraban habilitados para participar y votar en plenaria 187 congresistas[81]. De este modo, como informó el secretario de la Cámara, el quórum deliberatorio era de 47 representantes.

 

97.       Ahora bien, los informes del representante Aristizábal y de la representante Vásquez fueron incluidos en el orden del día de la plenaria del 11 de diciembre de 2024. Como el informe elaborado por el congresista López fue radicado primero en la secretaría de la Cámara, la mesa directiva dispuso su discusión y votación primero, aclarando que de aprobarse no se discutiría el otro informe. Así las cosas, tuvo lugar primero un breve ejercicio deliberativo en el que participaron varios representantes. De acuerdo con el Acta No. 204 contenida en la Gaceta del Congreso No. 828, estaban presentes 170 representantes de los 187 que conformaban la corporación para ese período legislativo, de modo que se cumplió la regla sobre el quórum deliberatorio[82].

 

98.       Concluida la deliberación, el presidente de la Cámara dispuso abrir la votación. Cada uno de los representantes presentes votó por las opciones Sí (a favor del informe) y No (en contra del informe). Como consta en el acta de la sesión, quedó registro de quiénes y en qué sentido votaron[83]. En consecuencia, también se acredita el requisito de adelantar la votación de manera nominal y pública, pues se acreditó cómo votó cada uno de los representantes que participó.

 

99.       Una vez concluida la votación, la Secretaría certificó los siguientes resultados. Votaron a favor del informe 66 representantes de forma virtual[84] y 16 manualmente, para un total de 82 votos. Por su parte, en contra del informe votaron 9 representantes manualmente y 26 de forma virtual, para un total de 35 votos negativos[85]. En conclusión, votaron 117 de los 187 representantes habilitados para votar.

 

100.  Estos resultados permiten concluir que el rechazo a las objeciones fue aprobado por la Cámara de Representantes sin las mayorías constitucionales exigidas. En efecto, para cumplir con la regla establecida en el artículo 167 de la Constitución, el informe habría tenido que ser aprobado por 94 representantes, es decir, la mitad de los habilitados para votar más una persona. Sin embargo, la aprobación del informe se hizo bajo la regla de mayoría simple y no absoluta, pues fue aprobada por 82 representantes. La siguiente tabla ilustra con más claridad el asunto.

 

Tabla 4. Síntesis de votación en Cámara de Representantes

 

2.6. Congruencia

 

101.  Según la jurisprudencia constitucional, es necesario constatar que el texto del proyecto objetado sea el mismo en el que insistió el Congreso. Este requisito encuentra fundamento en la necesidad de que la insistencia del legislativo se relacione total o parcialmente con el texto objetado por el Gobierno, pues ese es el punto que suscita la controversia[86].

 

102.  En la Sentencia C-076 de 2025, la Corte consideró innecesario adelantar este examen pues no se acreditó el requisito previo, esto es, el de que se aprobara el informe de rechazo a las objeciones por ambas cámaras con las mayorías constitucionales requeridas. Dado que en el presente caso tampoco se verificaron las mayorías que exige la Constitución para el rechazo de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad, la Corte aplicará la misma regla y omitirá el examen de congruencia.

 

2.7. Conclusión

 

103.   A partir del examen de los elementos formales del trámite, la Corte concluye que el Congreso rechazó las objeciones e insistió en el proyecto de ley sin cumplir con las mayorías constitucionales requeridas. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que para proceder con el estudio de fondo es necesario que ambas cámaras insistan en el proyecto. Para que se entienda que su posición efectivamente coincide, la aprobación del informe negativo debe cumplir con las reglas examinadas en esta sentencia, incluida la aprobación con las mayorías que, como se vio, no se acreditaron para el caso de la Cámara de Representantes.

 

104.  La consecuencia jurídica del incumplimiento del requisito de mayorías en la Cámara es que la Corte no puede adelantar el juicio constitucional de fondo por falta de competencia. En efecto, dado que el informe de rechazo e insistencia sólo se aprobó con las mayorías constitucionales y legales en el Senado, no se configuró la voluntad unificada de ambas cámaras tal como lo exige el artículo 167 de la Constitución. En ausencia de dicha confluencia, la Corte entiende que el legislativo no pudo superar la barrera que suponen las objeciones gubernamentales y que, en consecuencia, no procede un examen sobre la constitucionalidad de una posible omisión legislativa relativa invocada en la primera objeción del Gobierno, así como sobre el artículo 2 del proyecto de ley[87].

 

105.  En este contexto surge la pregunta de si, como indica el parágrafo de artículo 241 de la Constitución Política, “[c]uando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado”. La jurisprudencia constitucional ha sido pacífica al señalar que, si un error legislativo es corregible, la Corte debe impulsar la subsanación de manera que sea posible maximizar los principios democrático, de eficiencia, de instrumentalidad de las formas y de conservación del derecho[88]. Sin embargo, esta atribución debe ser interpretada de forma razonable y no constituye una carta en blanco para retrotraer cualquier trámite legislativo con errores de trámite.

 

106.  En el presente caso la Corte no está ante un vicio de trámite que amerite un examen de subsanabilidad, pues se trata, más bien, de una manifestación de la voluntad del Congreso insuficiente para activar la competencia de la Corte para pronunciarse sobre el proyecto de ley objetado. Un vicio de procedimiento se configura cuando “se desconoce alguna de las etapas, reglas o garantías que estructuran el proceso legislativo”[89], de manera que se afectan la deliberación, la formación de la voluntad y el derecho a la participación política[90].

 

107.  La situación que estudia esta providencia no puede calificarse como un error que lesiona el principio democrático porque tanto la deliberación como la votación siguieron su cauce institucional. De hecho, la razón por la que no es posible adelantar el examen constitucional de fondo es precisamente porque al formarse la voluntad de la Cámara de Representantes, los miembros de esa corporación votaron de forma nominal y pública por debajo de las mayorías que la Constitución exige para que prosiga el trámite constitucional.

 

108.  En conclusión, la votación por debajo de las mayorías exigidas constitucionalmente no es un vicio de trámite, sino una genuina expresión de la voluntad del legislador que tiene una consecuencia constitucionalmente expresa, esto es, la falta de competencia absoluta de la Corte para estudiar el proyecto objetado y sobre el que insistió sólo el Senado.

 

109.  Ahora bien, la Corte ha señalado que, ante la falta de competencia por la inexistencia de una voluntad clara del Congreso de insistir en el proyecto de ley, le corresponde declararse inhibida[91]. En dicho contexto, de acuerdo con el artículo 200 de la Ley 5ª de 1992, al declararse inhibida por este motivo, a la Corte le corresponde en principio regresar el expediente legislativo al Congreso para que proceda con su archivo[92]. En efecto, la disposición mencionada señala que cuando haya discrepancia en el criterio de las cámaras sobre proyectos de ley objetados por el Gobierno Nacional, la consecuencia será el archivo del proyecto, sin distinguir entre objeciones parciales y totales.

 

110.  No obstante, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la Corte no está sometida al tenor literal del artículo 200 de la Ley 5ª de 1992 cuando conduce a una interpretación irrazonable que afecta de forma desproporcionada la formación de la voluntad democrática. En particular, en la Sentencia C-064 de 2002, esta Corporación estableció que una interpretación razonable de la mencionada norma permite “el archivo parcial de los proyectos objetados, y establece entonces que deben entenderse archivadas únicamente aquellas disposiciones frente a las cuales el Gobierno presentó una objeción, y una de las cámaras la encontró fundada, mientras que la otra la rechazó”[93].

 

111.  En el caso objeto de estudio las objeciones planteadas por el Gobierno fueron alegadamente parciales y, por lo tanto, sería en principio posible aplicar la regla jurisprudencial citada con el objeto de maximizar la voluntad democrática. En efecto, la primera objeción se dirige contra una presunta omisión legislativa relativa derivada de la exclusión de las personas trans y no binarias con capacidad de gestar que no se reconocen como mujeres o madres. Por su parte, la segunda recae sobre la expresión “y cumplir”, contenida en el artículo 2 de la iniciativa.

 

112.  En el segundo evento sería efectivamente posible archivar la oración cuestionada pues no afectaría la coherencia del proyecto por tratarse de un elemento normativo autocontenido y que no afecta la comprensión global del proyecto.

 

113.  Sin embargo, no ocurre lo mismo con la primera objeción pues esta afecta directamente la determinación de los sujetos titulares de las medidas que pretende crear la ley y, por lo tanto, su sentido y efecto útil. Al señalar que el legislador omitió incorporar a los sujetos destinatarios de la medida, el Gobierno formula un cuestionamiento sobre la constitucionalidad global del proyecto de ley pues lo acusa de desconocer un deber propio a partir del principio de igualdad y no discriminación. En ese sentido, no hay un ingrediente normativo preciso sobre el que recaiga la objeción y que justifique el archivo parcial del proyecto de ley objetado. En cambio, hay una ausencia que el Gobierno juzga inconstitucional y que la voluntad del Congreso no logra superar al insistir en el proyecto sin agregar el ingrediente que el Ejecutivo echa de menos.

 

114.  Tampoco es posible eliminar las categorías “mujer” o “madre” de la iniciativa, pues ello implicaría que la Corte analice de fondo las objeciones sin tener competencia para hacerlo. Además, el propósito de las objeciones no era suprimir a nadie de la regulación sino agregar más beneficiarios, de modo que dicha eliminación dejaría la iniciativa desprovista de todo sentido pues no habría un sujeto beneficiario de la medida que el proyecto de ley pretende regular.

 

115.  En conclusión, una decisión de archivo parcial implicaría admitir que subsista el proyecto de ley tal y cómo fue remitido al presidente para su sanción, incluso cuando el Congreso no manifestó su voluntad unificada de insistir en él. En la misma línea, como la Corte carece de competencia para pronunciarse de fondo, tampoco puede colmar el vacío que el Ejecutivo subrayó pues eso implicaría estudiar las objeciones. Así las cosas, la Corte considera que en este caso se impone la devolución del expediente legislativo al Congreso para que proceda con su archivo total.

 

116.  Vistos estos elementos, la Corte se inhibirá por carecer de competencia para pronunciarse sobre la exequibilidad de las expresiones objetadas por el Gobierno Nacional, toda vez que no se verificó la voluntad unificada del Congreso para insistir en su sanción mediante el rechazo de las objeciones gubernamentales. Por lo mismo, no se pronunciará sobre las solicitudes formuladas por el viceprocurador general de la Nación y el interviniente Harold Sua Montaña. Además, regresará el expediente a la secretaría del Congreso para que proceda con el trámite de archivo de la iniciativa legislativa.

III.           DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. LEVANTAR la suspensión de términos decretada mediante el Auto 1473 del 17 de septiembre de 2025.

 

SEGUNDO. Por las razones expuestas en esta sentencia, declararse INHIBIDA de pronunciarse sobre las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional frente al proyecto de ley No. 158-2022 Senado, 189-2023 Cámara “Por medio de la cual se reconoce y garantiza la entrega del Kit ‘Mamá cuentas conmigo’ a las mujeres embarazadas y se dictan otras disposiciones – Ley Mamá Cuentas Conmigo”.

 

TERCERO. REMITIR al Congreso de la República el expediente de la referencia con la sentencia correspondiente, para que sea archivado el proyecto de ley No. 158-2022 Senado, 189-2023 Cámara “Por medio de la cual se reconoce y garantiza la entrega del Kit ‘Mamá cuentas conmigo’ a las mujeres embarazadas y se dictan otras disposiciones – Ley Mamá Cuentas Conmigo”. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General