REPÚBLICA DE COLOMBIA

                                                        

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

SENTENCIA C-266 DE 2026

 

 

Expedientes: D-16.866 y D-16.886 (acumulados)

 

Asunto: acción pública de inconstitucionalidad en contra del “Memorándum de Entendimiento entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia sobre la creación de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional (Zona Económica Especial Binacional)”

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en particular, las previstas en el artículo 241 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la presente

 

 

SENTENCIA

 

Síntesis de la decisión

 

La Corte Constitucional se inhibió de pronunciarse frente a dos demandas de inconstitucionalidad presentadas en contra del Memorándum de Entendimiento entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia sobre la creación de una Zona de Paz, Unión, y Desarrollo Binacional (Zona Económica Especial Binacional), suscrito en Caracas el 17 de julio de 2025. La decisión fue producto de constatar una carencia actual de objeto en el presente asunto. Esta comprobación surgió de la decisión que tomó esta Corte en el Auto 969 de 2026. En dicha providencia, se definió que el Memorando acá acusado es un instrumento que genera obligaciones internacionales nuevas sin que surtiera el trámite constitucional previsto para los tratados internacionales, razón por la cual se resolvió remitirlo al presidente de la República para que le imparta ese trámite, y se declaró que el memorando no puede surtir efectos jurídicos en el ordenamiento colombiano hasta tanto se cumpla el trámite ante el Congreso de la República, su sanción presidencial, la ulterior revisión de la Corte y la ratificación si hubiere lugar. Por ende, en el presente asunto la Corte advirtió que el memorando demandado no se encuentra vigente, ni produce o tiene vocación de producir efectos jurídicos.

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Trámite procesal

 

1.                 Las ciudadanas Paola Andrea Holguín Moreno (D-16.866[1]) y Paloma Susana Valencia Laserna (D-16.886[2]) presentaron, por separado, acciones públicas de inconstitucionalidad en contra del “Memorándum de Entendimiento entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia sobre la creación de una Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional (Zona Económica Especial Binacional)” (en adelante MdE). La Sala Plena resolvió acumular las demandas en sesión del 4 de septiembre de 2025.

 

2.                 Las demandas se inadmitieron mediante Auto del 26 de septiembre de 2025 y se concedieron tres días hábiles a las demandantes para su corrección.[3] El término de ejecutoria de esa providencia transcurrió del 1 al 3 de octubre de 2025, y los escritos se aportaron en esta última fecha.[4] En consecuencia, el magistrado sustanciador admitió las demandas y decretó pruebas con auto del 21 de octubre de 2025.[5] También ordenó, una vez recaudadas las pruebas, fijar en lista el proceso, invitar a expertos y correr traslado al Procurador General de la Nación para su concepto.

 

3.                 Con autos del 28 de noviembre de 2025 y del 14 de enero de 2026 se reiteró el decreto probatorio.[6] Posteriormente, el Magistrado sustanciador ordenó continuar el trámite en Auto del 25 de febrero de 2026.[7] Así, el proceso se fijó en lista entre el 9 y 20 de marzo de 2026, y el Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor el 22 de abril de 2026.[8] Una vez surtido el trámite previsto en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte procede a resolver el asunto de la referencia.  

 

2.                 Norma demandada

 

4.                 Las demandas (D-16.866 y D-16.886) se orientan a cuestionar la totalidad del “Memorándum de Entendimiento entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia sobre la creación de una Zona de Paz, Unión, y Desarrollo Binacional (Zona Económica Especial Binacional)”— MdE.[9] La transcripción del texto demandado, consta en el Anexo 1 de esta providencia.

 

3.                 Las demandas (D-16.866 y D-16.886)

 

5.                 Las demandas de las ciudadanas Holguín Moreno y Valencia Laserna proponen, cada una, un único cargo de inconstitucionalidad: el MdE desconoció el trámite constitucional de aprobación y control judicial de los tratados internacionales.[10] La censura surge, vistos los cargos en conjunto, de confrontar el objeto demandado con los artículos 4, 93, 150.16, 154, 157, 158, 160, 165, 224 y 241.10 de la Constitución Política, y 139, 140, 142.20, 143, 147, 204 y 217 de la Ley 5 de 1992. Este concepto de violación común se funda en las siguientes razones:

 

6.                 La Constitución Política dispone que los tratados internacionales, para incorporarse y surtir efectos en el ordenamiento jurídico interno, deben someterse al trámite de aprobación legislativa y al control previo y automático de constitucionalidad. La Ley 5 de 1992 replica esa lógica, al desarrollar las reglas para la aprobación de tratados internacionales. De ahí que el Gobierno no podía eludir la competencia del Congreso de la República y de la Corte Constitucional para, respectivamente, discutir la aprobación del MdE y realizar su consecuente control automático de constitucionalidad.

 

7.                 Reconocen que ciertos documentos como los memorandos de entendimiento o los acuerdos simplificados no se rigen, en principio, por las normas de aprobación y control judicial de tratados internacionales. Esto, por tratarse de declaraciones políticas y programáticas sin efectos vinculantes, o limitarse a ejecutar obligaciones de un tratado previamente suscrito. No obstante, sí deben surtir el trámite constitucional propio de los tratados cuando desborden su alcance, es decir, cuando asuman nuevas obligaciones internacionales para el Estado. En ese caso, la Corte adquiere una competencia atípica para ejercer el control de constitucionalidad.

 

8.                 Según las demandantes, el MdE desborda, precisamente, el anotado alcance.[11] Aquel no desarrolla obligaciones del tratado comercial suscrito en 2011 entre Colombia y Venezuela, que se aprobó con la Ley 1722 de 2014 y se declaró exequible en Sentencia C-210 de 2016.[12] De hecho, su contenido no alude a ese tratado y, además, incluye temas adicionales al comercial, como cultura, educación y salud. Por ende, el instrumento conlleva a la asunción de nuevas obligaciones que no se ciñen a las competencias exclusivas del presidente de la República.

 

9.                 La conclusión anotada no se desvirtúa con el artículo décimo del MdE, que señala no crear obligaciones vinculantes. Esto, porque su contenido material sí fija compromisos internacionales para las partes. Los artículos 2º, 3º y 6º crean una institucionalidad binacional permanente con el Grupo Técnico de Seguimiento, que obliga a ambos Estados. Los artículos 1º, 4º y 5º implican compromisos de orden económico, productivo, social, educativo, ambiental y cultural, al buscar implementar acciones conjuntas en el área donde se cree la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional. El artículo 8º tiene impactos económicos y fiscales, al fijar que cada Parte asumirá los costos de las actividades de cooperación. Los artículos 9º y undécimo son mecanismos típicos de tratados, que no se limitan a declaraciones políticas, pues definen reglas sobre la vigencia, renovación y terminación del instrumento.

 

10.            En definitiva, a juicio de las demandantes el MdE reúne los elementos materiales de un tratado internacional, cuya entrada en vigor exige la aprobación legislativa y el control de constitucionalidad. En consecuencia, en las dos demandas se solicita a la Corte: (i) remitir al presidente de la República el instrumento para que le imparta el trámite constitucionalmente previsto para los tratados internacionales; y (ii) declarar que el instrumento no puede surtir efectos en el ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con dicho trámite previsto para los tratados.

 

4.                 Pruebas decretadas

 

11.            El Magistrado sustanciador decretó la práctica de pruebas mediante auto del 21 de octubre de 2025. La prueba decretada consistió en solicitar: (i) al Gobierno nacional que remitiera información sobre el MdE; (ii) al Senado de la República que certificara si se radicó algún proyecto de ley sobre el particular; (iii) al presidente del Congreso de la República que conceptuara sobre el asunto; y (iv) a los expresidentes de la República, en sus calidades de miembros de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores del presidente de la República (en adelante CARE), que rindieran concepto sobre el MdE. La información recopilada será analizada en el juicio de constitucionalidad, según corresponda.

 

5.                 Intervenciones y conceptos

 

12.            La Secretaría General de la Corte Constitucional informó que el proceso se fijó en lista, conforme a lo ordenado en Autos del 21 de octubre de 2025 y 25 de febrero de 2026, entre el 9 y 20 de marzo de 2026. Al vencimiento de ese término se recibieron dos (2) intervenciones oficiales, tres (3) intervenciones ciudadanas[13] y seis (6) conceptos técnicos.[14] El sentido de las intervenciones recibidas se sintetiza en el siguiente cuadro:

 

 

13.            Los argumentos expuestos por los intervinientes serán atendidos en el juicio de constitucionalidad si a ello hay lugar. Sin embargo, se procederá a realizar un somero recuento de los principales argumentos, que se formulan frente al MdE, para solicitarle a la Corte: (i) inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo o (ii) declarar que el instrumento carece de eficacia jurídica o, en su defecto, que es inexequible.

 

14.            Planteamiento a favor de una decisión inhibitoria: algunos intervinientes consideran que la Corte no es competente para examinar la constitucionalidad del MdE.[15] El instrumento no tiene la naturaleza de un tratado internacional, pues solo incluye declaraciones políticas y programáticas que no generan ninguna obligación jurídicamente exigible o vinculante. Así lo ilustra su artículo décimo al disponer que no crea obligaciones para el Estado colombiano. Es por ello que, conforme a la jurisprudencia constitucional,[16] el instrumento no debió surtir la aprobación del Congreso de la República ni la revisión de la Corte Constitucional. De hecho, su alcance explica por qué no se asemeja a otros memorandos de entendimiento que se aprobaron mediante leyes de la República y surtieron control de constitucionalidad.[17] En consecuencia, no se está ante un instrumento internacional que le corresponda revisar a la Corte.

 

15.            Planteamiento a favor de declarar la carencia de eficacia jurídica o, en su defecto, la inexequibilidad: para la mayoría de intervinientes,[18] el MdE tiene la arquitectura de un tratado internacional y crea nuevas obligaciones internacionales para el Estado colombiano. Esa deducción no se desvirtúa por su denominación y su artículo décimo. La Corte ha revisado memorandos de entendimiento tramitados como tratados,[19] por lo que el nombre del instrumento no lo excluye, de facto, del trámite de aprobación legislativa y control judicial de los tratados internacionales. Lo importante es su alcance material, pues si compromete al Estado deberá surtir ese trámite. El articulado del instrumento incluye instancias de coordinación, órganos de cooperación, y reglas de financiamiento, modificación, vigencias, permanencia de proyectos y arreglo de diferencias que son propias de los tratados. Por ello, el artículo sobre ausencia de obligaciones vinculantes no es conclusivo para descartar el control, pues una revisión integral del instrumento revela disposiciones imperativas para el Estado colombiano.

 

16.            En todo caso, la anotada tensión debe zanjarse a favor del control constitucional. Para la mayoría de intervinientes, ello implica declarar que el instrumento no produce efectos jurídicos hasta tanto no surta el procedimiento constitucional previsto para los tratados. Para otros,[20] implica declarar su inexequibilidad por un vicio en la representación de quien suscribió el documento y por ser contrario a la soberanía nacional y la libertad económica.

 

6.                 Concepto del Procurador General de la Nación

 

17.            El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse sobre el MdE. Esto, por carecer de competencia para revisar la constitucionalidad del instrumento, en tanto no es un tratado internacional, tampoco establece nuevas obligaciones o modifica las prexistentes, ni versa sobre materias ajenas a la órbita del presidente de la República. El instrumento tiene un contenido programático y político, no vinculante para las Partes, que busca fomentar y fortalecer sus relaciones bilaterales. Dicha naturaleza lo excluye del control de la Corte.

 

18.            Si bien la Corte Constitucional ha declarado su competencia ante memorandos de entendimiento suscritos por Colombia, solo lo ha hecho al establecer que el contenido y alcance revelan un tratado internacional. El MdE no reúne esa condición, porque “(i) no contiene obligaciones jurídicas que comprometan la soberanía nacional al basarse exclusivamente en la cooperación técnica y administrativa para la eventual creación futura de una Zona Económica Especial Binacional; (ii) se enmarca dentro de los objetivos propios de la cooperación internacional, como son el intercambio de información, la coordinación institucional y la promoción del desarrollo económico y social; y (iii) no modifica compromisos internacionales ni crea nuevos órganos, competencias o cargas económicas para el Estado colombiano, por lo que carece de fuerza vinculante en el plano internacional”.[21] En consecuencia, a juicio del Procurador, la Corte carece de competencia en este caso.

 

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.                 Delimitación del asunto y metodología de la decisión

 

19.            Las demandantes consideran que el MdE desconoció el trámite constitucional de los tratados internacionales, relativo a la aprobación por el Congreso de la República y el control judicial por la Corte Constitucional. Algunos participantes del proceso también comparten dicha postura. Para todos ellos, el instrumento no formula meras declaraciones políticas y programáticas, o se limita a ejecutar obligaciones de un tratado previamente suscrito entre Colombia y Venezuela. En contraste, su contenido material es propio de un tratado internacional, pues fija nuevas obligaciones internacionales para el Estado colombiano. Con esa aproximación, estiman que la Corte Constitucional es competente para examinar el instrumento. Para las demandantes, esto conlleva a declarar que el instrumento no surte efectos en el ordenamiento interno hasta tanto cumpla con el trámite previsto en la Constitución Política para los tratados internacionales.

 

20.            El Procurador General de la Nación y otros participantes del proceso no concuerdan con esa postura, pues consideran que la Corte Constitucional carece de competencia para pronunciarse sobre el MdE. Indican que el instrumento no tiene el alcance de un tratado, pues su contenido es de tipo programático y político, y su articulado busca fomentar y fortalecer las relaciones bilaterales entre los Estados, sin crear obligaciones vinculantes para ellos. En esas condiciones, como no se está ante un instrumento internacional que le corresponda revisar, la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse.

 

2.                 Cuestión previa: la carencia actual de objeto en el presente asunto

 

21.            La Corte Constitucional se pronunció respecto del MdE en el expediente acumulado D-16.809 D-16.814, que se dirimió con el Auto 969 de 2026. En esa providencia, la Corte resolvió remitir el MdE al presidente de la República para que le imparta el trámite constitucionalmente previsto para los tratados internacionales, y declaró que el citado MdE no puede surtir efectos en el ordenamiento interno colombiano hasta tanto se cumpla el trámite descrito.

 

22.            Dado el antecedente descrito, corresponde a la Corte como cuestión previa definir si en este caso ha acaecido una carencia actual de objeto con respecto al MdE. Para el efecto, procederá de la siguiente forma: (i) reiterará la caracterización que hace la jurisprudencia constitucional de la carencia actual de objeto en asuntos sujetos a control abstracto de constitucionalidad; (ii) reseñará el alcance de la decisión adoptada por esta Corte en el Auto 969 de 2026; y, con base en ello, (iii) examinará si en el caso concreto se presentó una carencia actual de objeto.

 

2.1.          Caracterización de la carencia actual de objeto en la jurisprudencia

 

23.            La Corte Constitucional ha sostenido que la emisión de decisiones de mérito ante demandas de inconstitucionalidad depende de que los actos acusados estén vigentes o, cuando no lo estén, de que produzcan efectos jurídicos o tengan la vocación de producirlos.[22] Así, la Corte no tiene competencia para pronunciarse de fondo cuando el acto no forme parte del sistema normativo, bien porque ha dejado de estar en vigencia o bien porque ha dejado de producir efectos jurídicos.[23] La ocurrencia de dichas circunstancias da forma a lo que la jurisprudencia constitucional denomina como carencia actual de objeto.[24]

 

24.            Desde la Sentencia C-467 de 1993, la Corte ha sostenido de forma pacífica[25] que no hay lugar a decidir de fondo demandas dirigidas contra normas que no están vigentes, no producen efectos jurídicos ni tienen la virtualidad de producirlos.[26] En la Sentencia C-194 de 1995, reiteró la anotada postura, y señaló que “el juicio de constitucionalidad puede tener lugar sobre disposiciones derogadas o modificadas cuando éstas todavía están produciendo efectos”.[27]

 

25.            Aquel criterio también ha orientado la decisión de acciones públicas de inconstitucionalidad formuladas en contra de normas que nunca han producido efectos jurídicos. En estos contextos la Corte ha indicado, así mismo, que para dar curso a un pronunciamiento de fondo resulta necesario que aquellas normas cuenten con vocación de producir tales efectos.[28] Así, la Corte ha fallado de fondo casos en los que una ley carecía de vigencia y efectos jurídicos, pero contaba con vocación de producirlos al entrar en vigor en un plazo definido legalmente.[29] Al tiempo, la Corte ha descartado estudiar demandas contra proyectos de actos legislativos archivados, que nunca han producido efectos jurídicos ni tenían la vocación de producirlos.[30]

 

26.            Nótese que la carencia actual de objeto se supedita a la comprobación de la falta de producción de efectos jurídicos. No en vano, la Corte ha indicado que el que “una norma esté derogada o modificada por otra no impide entonces un control de fondo sobre su constitucionalidad, siempre y cuando siga produciendo efectos”.[31] Deducción que es, en principio, extensible a los actos que han perdido su vigencia por otras situaciones distintas a su derogación.[32] De ahí que la regla general sea que la “Corte Constitucional debe inhibirse de hacer un pronunciamiento de mérito, por carencia de objeto, respecto de las demandas que se formulen contra normas que no están en vigor y no produzcan actualmente efectos jurídicos ni tengan vocación de producirlos”.[33]

 

27.            Sin embargo, existen eventos excepcionales en los que la competencia de la Corte para fallar de fondo se habilita ante disposiciones que no están vigentes, que tampoco generan efectos jurídicos ni tienen la vocación de producirlos. La jurisprudencia constitucional ha dicho que esa habilitación surge de valorar factores como: “la suficiencia del plazo durante el cual la previsión legislativa estuvo en vigor; si proyectaba sus efectos jurídicos en el momento de interponerse la demanda y; finalmente, si prima facie se observa una notoria oposición entre el texto legal acusado y la Constitución, de tal entidad que justifique un fallo retroactivo”.[34] Esto último resulta relevante, pues denota que la habilitación para pronunciarse de fondo en tales casos “es para proferir una sentencia con efectos retroactivos frente a una notoria y grave vulneración del ordenamiento constitucional. Esto es lo que ha requerido predominantemente la jurisprudencia al solucionar casos con estas características”.[35]

 

28.            En conclusión, la carencia actual de objeto en el contexto de la acción pública de inconstitucionalidad implica que la Corte no tiene competencia para pronunciarse de fondo y, por lo tanto, debe inhibirse. A la hora de establecer si se está ante una situación de este tipo, la producción de efectos jurídicos juega un papel importante. Habrá carencia de objeto si la disposición demandada no está vigente, y tampoco produce efectos jurídicos ni está llamada a producirlos. En cambio, si la disposición no está vigente, pero produce actualmente efectos jurídicos o tiene la vocación de producirlos, no habrá carencia de objeto. Si bien esa es la regla general, excepcionalmente la Corte puede decidir de fondo demandas que no concuerden con esos presupuestos.[36] Para que ello proceda, deberán valorarse determinados factores y advertirse, prima facie, la necesidad de proferir un fallo con efectos retroactivos como consecuencia de una notoria y grave oposición entre el acto demandado y la Constitución Política.

 

2.2.          La decisión proferida en el Auto 969 de 2026 frente al MdE

 

29.            Como se anticipó, la Corte se pronunció frente al anotado debate en el expediente acumulado D-16.809 D-16.814. En esa oportunidad, las demandas de inconstitucionalidad cuestionaron que el contenido material del MdE era equivalente a un tratado internacional, razón por la cual debió surtir el trámite de aprobación por el Congreso de la República y de control automático de constitucionalidad por la Corte Constitucional. En aquel contexto surgieron dos posturas sobre la competencia frente al MdE. Una sostuvo que la Corte debía inhibirse por falta de competencia, porque el instrumento no era vinculante, y la otra propuso a la Corte declarar su competencia para controlar el MdE, por ser materialmente un instrumento vinculante para el Estado colombiano.

 

30.            Esta disyuntiva se dirimió con el Auto 969 de 2026. En dicha providencia, la Corte Constitucional se aproximó a las competencias atípicas en el control abstracto de constitucionalidad, dentro de las que abordó la relativa a los instrumentos materialmente equivalentes a un tratado. También presentó las decisiones, práctica y doctrina internacional sobre la distinción entre tratados y acuerdos internacionales jurídicamente no vinculantes. Lo anterior le permitió a la Corte definir su competencia para controlar el MdE, por ser un instrumento que genera obligaciones internacionales nuevas y no uno de procedimiento simplificado. A partir de ahí se comprobó que el MdE no surtió el trámite constitucional previsto para los tratados internacionales que incorporan obligaciones nuevas, es decir, la aprobación por parte del Congreso de la República y la revisión por parte de la Corte Constitucional.

 

31.            Por lo tanto, en el Auto 969 de 2026 la Corte resolvió:[37] (i) remitir el MdE al presidente de la República para que le imparta el referido trámite; y (ii) declaró que el MdE no puede surtir efectos en el ordenamiento jurídico colombiano hasta tanto se cumpla con dicho procedimiento constitucional para los tratados internacionales.

 

32.            El alcance de la decisión, como puede apreciarse, se limitó a revisar el desconocimiento del trámite constitucional propio de los tratados, lo cual resultó consecuente con la jurisprudencia constitucional que ha abordado discusiones similares.[38] De ahí que la decisión no se proyectó sobre el control material de validez del instrumento, y así lo enfatizó la Corte en el Auto 969 de 2026, cuando puntualizó que su determinación de ninguna manera involucra un análisis material de las cláusulas del MdE.

 

33.            En conclusión, el Auto 969 de 2026 abordó el debate que ahora nos ocupa. Al hacerlo, definió que el MdE no tendrá efectos jurídicos en el ordenamiento interno hasta que se surta su respectiva aprobación por parte del Congreso de la República y su respectivo control automático de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. Es evidente entonces que el MdE carece de efectos jurídicos en la actualidad, y su potencialidad de producirlos depende de que eventualmente surta el trámite propio de los tratados.

 

2.3.          En el presente caso hay una carencia actual de objeto por la ausencia de efectos jurídicos del MdE

 

34.            La Corte constata que en este asunto se configura una carencia actual de objeto. Por consiguiente, deberá inhibirse de resolver de fondo las demandas de inconstitucionalidad acumuladas, que fueron presentadas por las ciudadanas Holguín Moreno y Valencia Laserna. La anotada conclusión tiene sustento en las razones que proceden a exponerse.

 

35.            El MdE no se encuentra vigente en el ordenamiento interno, y tampoco produce actualmente efectos jurídicos. Así queda claro con la decisión que se tomó en el Auto 969 de 2026. Como se advirtió en la sección precedente, la Corte Constitucional fue clara en señalar que el MdE “no puede surtir efectos en el ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el trámite constitucional previsto para los tratados internacionales, de conformidad con los artículos 150.16 y 241 numeral 10 de la [Constitución] Política”.[39]

 

36.            La Corte se encuentra ante un caso atípico, en el que no se analiza la concreción de los fenómenos de derogatoria, subrogación o modificación del acto demandado. En contraste, se está frente a un auto de la propia Corte con el cual se determinó que el MdE no surte efectos en el ordenamiento interno. Precisamente ante esa particularidad adquiere especial relevancia el alcance de la decisión adoptada en el citado Auto 969. La fórmula resolutiva de esa providencia, al igual que las consideraciones que la sustentaron, demuestran que no se juzgó la constitucionalidad material del MdE. En cambio, la decisión se ocupó, en primer término, de determinar la competencia de la Corte para controlar ese instrumento y, en segundo término, de advertir la pretermisión del trámite constitucional al que deben supeditarse los tratados que crean nuevas obligaciones internacionales. Por esta razón se ordenó impartir al MdE el procedimiento previsto para los tratados y declarar que carece de efectos jurídicos en el orden interno hasta tanto no surta ese procedimiento.

 

37.            El alcance fijado por la Corte permite afirmar que en este caso no se está ante una cosa juzgada constitucional, que conllevaría naturalmente a que esta Corte se estuviera a lo resuelto en el Auto 969 de 2026. El MdE no ha surtido un control material que defina su exequibilidad o inexequibilidad, pues ello únicamente podrá ocurrir cuando la Corte adelante su control previo, automático e integral, mediante una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta.[40] Por consiguiente, a la fecha no existe una decisión previa de la Corte Constitucional con carácter inmutable, vinculante y definitiva, frente al instrumento internacional acá cuestionado, que impida volver a conocer y decidir sobre su constitucionalidad.[41]

 

38.            A su turno, la Corte Constitucional advierte que la posibilidad de que el MdE proyecte efectos en el futuro es hipotética, dado que se sujeta al cumplimiento de precisas condiciones. Ciertamente, para que el MdE llegase a surtir efectos jurídicos resultaría necesaria la concurrencia de su aprobación por el Congreso de la República, la sanción presidencial, su control automático de constitucionalidad por la Corte y su ulterior ratificación. En otras palabras, el MdE no tiene vocación de producir efectos en su estado actual, puesto que debe satisfacer las condiciones previamente anotadas.

 

39.            En esas condiciones, se comprueba que el MdE no está vigente, tampoco produce efectos jurídicos actuales, y la virtualidad de producirlos es hipotética. Luego los presupuestos para establecer la ocurrencia de una carencia actual de objeto se acreditan en este asunto. Esta comprobación se ratifica al constatar que, en este caso, aplica la regla general que proscribe resolver de fondo demandas sobre actos normativos que no están vigentes, no producen efectos ni tienen vocación de producirlos. Principalmente, porque no se está ante la necesidad de proferir un fallo con efectos retroactivos como consecuencia de una notoria y grave oposición entre el acto demandado y la Constitución Política.  Frente a esto último, es preciso insistir en el hecho de que el control material de validez del MdE no se ha desarrollado, ni se desarrollará hasta tanto se cumplan las condiciones indicadas en el Auto 969 de 2026. Es decir, “hasta tanto cumpla con el trámite constitucional previsto para los tratados internacionales, de conformidad con los artículos 150.16 y 241 numeral 10 de la [Constitución] Política”, el instrumento no puede surtir efectos en el ordenamiento interno. En esa medida, en el hipotético caso de que aquello ocurra, el MdE no eludiría el control de constitucionalidad, pues surtiría el control previo a su ratificación, automático e integral a cargo de la Corte Constitucional.

 

40.            En conclusión, dado que el Auto 969 de 2026 ordenó dar al MdE el procedimiento previsto para los tratados y declarar que carece de efectos jurídicos en el orden interno hasta tanto se surta ese procedimiento, y no se pronunció de fondo sobre su constitucionalidad, en este caso no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, sino la carencia de objeto. Razonamiento que se confirma al constatar que el MdE no está vigente, tampoco produce efectos jurídicos actuales, y la virtualidad de producirlos es hipotética. Por lo demás, en este caso no surge la necesidad de proferir un fallo con efectos retroactivos como consecuencia de una notoria y grave oposición entre el acto demandado y la Constitución Política.

 

41.            En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional se inhibirá de resolver de fondo las demandas ciudadanas presentadas en este caso por carencia actual de objeto.

 

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE

 

Único. INHIBIRSE de resolver de fondo las demandas presentadas en contra del “Memorándum de Entendimiento entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia sobre la creación de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional (Zona Económica Especial Binacional)”, suscrito en Caracas el 17 de julio de 2025, por carencia actual de objeto, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

Anexo 1

 

 

MEMORÁNDUM DE ENTENDIMIENTO

 

ENTRE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA Y LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

SOBRE LA CREACIÓN DE LA ZONA DE PAZ, UNIÓN Y DESARROLLO BINACIONAL (ZONA ECONÓMICA ESPECIAL BINACIONAL)

 

La República de Colombia, representada por la Ministra de Comercio, Industria y Turismo, por una parte y la República Bolivariana de Venezuela, por otra parte, representada por la Vicepresidenta Ejecutiva de la República y la Ministra del Poder Popular de Comercio Exterior, en adelante ambas denominadas "las Partes",

 

Inspirados en la historia común de la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia, basada en el legado de independencia del Libertador Simón Bolívar.

 

Deseando fortalecer los lazos de amistad entre los pueblos de la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia.

 

Teniendo presente la importancia de la paz, la unión y la integración para el desarrollo económico y social de los pueblos de la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia.

 

Reconociendo la importancia de profundizar la integración económica bilateral, promover el comercio justo y equilibrado, y fortalecer los lazos históricos de cooperación entre ambos países

 

Acuerdan suscribir el presente Memorándum de Entendimiento para la creación y desarrollo de una Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional.

 

 

Artículo 1

Objeto

 

Establecer un marco de cooperación para la pronta conformación de una Zona Económica Especial que se denominará "Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional", que comprende las poligonales en los estados Táchira y Zulia por la parte venezolana y el Norte de Santander por la parte colombiana, en los términos previstos en este Memorándum de Entendimiento.

 

Las Partes coordinarán con las autoridades competentes para abordar los temas relacionados con cultura, educación, salud, comercio, turismo y cualquier otro que tengan a bien designar.

 

Asimismo, las Partes podrán acordar la creación de otras Zonas Binacionales para ampliar y profundizar la unión y el desarrollo conjunto, al amparo de lo previsto en este Memorándum de Entendimiento.

 

Artículo 2

Cooperación institucional

 

Las Partes realizarán esfuerzos para promover la cooperación entre sus respectivas autoridades nacionales competentes y facilitar la articulación con instituciones públicas, privadas y actores relevantes de ambos países, con el propósito de desarrollar de manera coordinada los objetivos del presente Memorándum de Entendimiento, en especial el diseño, creación e implementación de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional, siempre respetando las disposiciones legales y regulatorias vigentes en cada país.

 

Dentro de este esfuerzo conjunto, se reconocen las grandes potencialidades bilaterales para el desarrollo económico, turístico y social. Para tal fin, se trabajará de manera coordinada con los Ministerios y entidades competentes de ambos países para evaluar el alcance, los instrumentos normativos y demás acciones necesarias que faciliten alcanzar los objetivos propuestos y sacar el máximo provecho a las potencialidades existentes. De especial relevancia será el sector de producción agroalimentaria primaria donde se contempla productos como café, frutas tropicales, musáceas, cacao, caña de azúcar, tubérculos, ganadería, producción láctea y otros que podrían ser identificados de manera conjunta.

 

Artículo 3

Coordinación Institucional

 

Para garantizar la implementación efectiva del presente Memorándum de Entendimiento, las Partes aunarán esfuerzos para establecer mecanismos formales de coordinación institucional, bajo los siguientes lineamientos:

 

a)    Designación de puntos focales nacionales: Cada Parte designará uno o varios puntos focales institucionales encargados de coordinar, articular y dar seguimiento a las acciones derivadas de este Memorándum. Estos puntos focales actuarán como enlace directo entre las autoridades competentes de ambos países y velarán por el cumplimiento oportuno de los compromisos asumidos.

 

b)    Creación de un Equipo de Trabajo Bilateral: Se constituirá un Equipo de trabajo bilateral integrado por representantes designados por las Partes, con funciones específicas que incluirán, entre otras: Elaborar planes de acción anuales y cronogramas de actividades, coordinar el intercambio de información técnica y estadística necesaria para la toma de decisiones, identificar retos, oportunidades y necesidades de ajuste normativo o administrativo, siempre respetando las leyes nacionales de cada país, presentar informes periódicos de avances y resultados a las autoridades superiores de cada Parte.

 

c)     Reuniones periódicas y alternancia: El Equipo de Trabajo Bilateral celebrará reuniones ordinarias de manera presencial o virtual, alternando la sede entre ambos países. Asimismo, podrá convocar reuniones extraordinarias cuando lo requieran las circunstancias o por solicitud de cualquiera de las Partes.

 

d)    Respeto a los marcos legales nacionales: Todas las actividades, decisiones y recomendaciones del Equipo de Trabajo Bilateral deberán ejecutarse en estricto cumplimiento de las leyes, regulaciones y políticas nacionales vigentes en cada país, así como en armonía con los compromisos y obligaciones internacionales vigentes por las Partes.

 

Este esquema de coordinación busca fortalecer la cooperación técnica, adelantar el seguimiento efectivo de las iniciativas priorizadas e impulsar que el desarrollo de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional y demás temas contemplados en este Memorándum se implementen de forma ordenada, transparente y conforme a los marcos normativos de ambos Estados.

 

Artículo 4

Alcance

 

El presente Memorándum de Entendimiento establece un marco de cooperación amplia y flexible, orientado a consolidar la paz y fortalecer la unión, la integración y el desarrollo económico compartido.

 

En este sentido, las Partes reconocen que:

 

·                   El área geográfica específica de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional aún está por definirse y requerirá trabajo técnico conjunto para identificar, delimitar y acordar los sectores y territorios que integrarán esta Zona, de conformidad con las disposiciones legales, administrativas y de planificación territorial vigentes en cada país.

 

·                   Este Memorándum no limita ni condiciona las decisiones soberanas que cada país adopte respecto de sus políticas de ordenamiento territorial, incentivos o instrumentos de desarrollo económico.

 

Además, la cooperación bilateral podrá profundizarse progresivamente en otras áreas, sin excluir temas adicionales que sean identificados como de interés mutuo.

 

Artículo 5

Intercambio de información y buenas prácticas

 

Las Partes podrán intercambiar información relevante sobre estadísticas, políticas sectoriales, investigaciones y estudios técnicos que resulten útiles para fortalecer las potencialidades de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional. Este intercambio estará orientado a enriquecer la toma de decisiones, identificar oportunidades de desarrollo y promover iniciativas conjuntas que contribuyan al crecimiento económico de la región fronteriza.

 

Asimismo, las Partes podrán fomentar la cooperación técnica mediante el intercambio de conocimientos, experiencias prácticas y buenas prácticas en las áreas relacionadas con la Zona Binacional. Del mismo modo, se procurará la organización de actividades de capacitación, formación técnica y fortalecimiento de capacidades destinadas a actores locales, micro, pequeñas y medianas empresas, y comunidades ubicadas en el área de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional.

 

Todas estas acciones estarán orientadas a impulsar la diversificación productiva, generar valor agregado y fomentar un desarrollo económico inclusivo y sostenible, siempre respetando las leyes, regulaciones y políticas nacionales vigentes en cada país, así como los compromisos internacionales suscritos por las Partes.

 

Artículo 6

Grupo de Trabajo

 

Se podrá establecer un Grupo de Trabajo cuyo objetivo será coordinar y revisar la implementación del presente Memorándum de Entendimiento, mediante consultas bilaterales, el seguimiento técnico de las acciones acordadas y la formulación de recomendaciones dirigidas a las autoridades competentes de ambos países. El Grupo de Trabajo estará integrado por un número igual de representantes designados por cada una de las Partes y se reunirá periódicamente, alternando su sede entre los dos países, en fechas que sean acordadas de manera conjunta. Asimismo, las Partes podrán invitar a participar, en calidad de expertos o asesores, a representantes del sector productivo, empresarial, académico, social y comunitario que puedan aportar conocimientos técnicos y experiencia para el desarrollo de Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional y de las demás áreas priorizadas en este Memorándum.

 

El Grupo de Trabajo tendrá dentro de su alcance la consideración de aspectos

estratégicos como el gran interés que existe en todos los sectores productivos; la coordinación de acciones con los Ministerios correspondientes para evaluar el alcance normativo, técnico y operativo de las iniciativas; la identificación y aprovechamiento de diferentes incentivos disponibles; así como la promoción de herramientas de facilitación del comercio.

 

Del mismo modo, el Grupo de Trabajo realizará el seguimiento técnico para definir la extensión total de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional.

 

Artículo 7

Solución de diferencias

 

Cualquier diferencia relacionada con la implementación o interpretación del presente Memorándum de Entendimiento será resuelta mediante negociaciones directas entre las Partes, a través de la vía diplomática.

Artículo 8

Disposiciones Financieras

 

Todas las actividades contempladas en este Memorándum de Entendimiento se ajustarán a las leyes y reglamentos nacionales de las Partes. Cada una de las Partes asumirá sus propios costos derivados de la cooperación o las actividades realizadas en virtud del presente Memorándum, a menos que mutuamente acuerden lo contrario por escrito. Estos costos estarán sujetos a la disponibilidad de las respectivas partidas presupuestarias de las Partes.

 

Artículo 9

Modificaciones

 

Este Memorándum de Entendimiento podrá ser modificado mediante el consentimiento mutuo por escrito de las Partes.

 

Artículo 10

Estatus legal

 

El presente Memorándum de Entendimiento se ha concertado sobre la base de la igualdad, el beneficio mutuo y el cumplimiento de las respectivas legislaciones nacionales, así como de sus compromisos y obligaciones internacionales. Este Memorándum de Entendimiento no crea obligaciones vinculantes entre las Partes en virtud del derecho internacional o nacional.

 

Artículo 11

Disposiciones finales

 

El presente Memorándum de Entendimiento entrará en vigor en la fecha de su firma por ambas Partes. Este Memorándum de Entendimiento tendrá una vigencia de cinco (5) años a partir de su fecha de entrada en vigor y se prorrogará automáticamente por períodos iguales, a menos que cualquiera de las Partes notifique por escrito al otro su intención de dar por terminados los efectos del presente Memorándum de Entendimiento al menos seis (6) meses antes del vencimiento del periodo inicial o de cualquier período posterior.

 

Cualquiera de las Partes podrá terminar en cualquier momento este Memorándum de Entendimiento, notificando por escrito a la otra Parte. La terminación surtirá efecto noventa (90) días después de recibida dicha notificación.

 

El cese de los efectos del presente Memorándum de Entendimiento no afectará la ejecución de proyectos, programas y cualquier otra iniciativa emprendida bajo este Memorándum de Entendimiento hasta su culminación, a menos que las Partes acuerden lo contrario.

 

 

EN TESTIMONIO DE LO CUAL, los abajo firmantes, debidamente autorizados por sus respectivas organizaciones, han firmado este MOU en dos ejemplares originales en castellano, siendo todos los textos igualmente válidos en caso de discrepancia.

 

Suscrito en Caracas, el día 17 de julio de 2025.