REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

SENTENCIA C-273 de 2026

 

Expediente: D-17.205

 

Demandante: Jaime Alejandro Mira Otálvaro

 

Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad en contra de la expresión: “sin haber obtenido el título respectivo”, prevista en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, “Por el cual se dicta el Estatuto del ejercicio de la abogacía”.

 

                                         Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 241 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

dentro del proceso adelantado, en los términos de los artículos 40.6, 241.4 y 242 de la Constitución y del Decreto Ley 2067 de 1991, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Jaime Alejandro Mira Otálvaro contra la expresión: “sin haber obtenido el título respectivo”, prevista en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, “[p]or el cual se dicta el Estatuto del ejercicio de la abogacía.”

 

 

Síntesis de la decisión

 

La demanda. En esta oportunidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió una acción pública de inconstitucionalidad formulada en contra de la expresión “sin haber obtenido el título respectivo”, prevista en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, “Por el cual se dicta el Estatuto del ejercicio de la abogacía.” Según esa norma, quien haya terminado y aprobado los estudios reglamentarios de derecho puede ejercer la profesión de abogado sin haber obtenido el título respectivo, hasta por dos años improrrogables, en los asuntos expresamente señalados por el Legislador, por medio de la figura de la licencia temporal.

El demandante sostuvo que la norma acusada genera un trato diferenciado injustificado entre dos grupos materialmente comparables: de un lado, los egresados no graduados de derecho, quienes pueden acceder a la licencia temporal; y, de otro, los abogados titulados que aún no cuentan con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado introducido por la Ley 1905 de 2018, quienes no pueden acceder a dicho mecanismo bajo ninguna modalidad. A su juicio, esta situación configura una vulneración del derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), en tanto ambos grupos comparten una condición relevante frente a la finalidad de la licencia temporal: han culminado satisfactoriamente sus estudios de derecho, pero aún no han accedido al régimen ordinario de habilitación profesional.

 

Cuestiones previas. Como cuestiones previas, la Sala Plena constató la vigencia de la norma demandada y descartó que hubiera operado su derogatoria tácita por la expedición de la Ley 1905 de 2018. Encontró, además, que el cargo formulado satisface las exigencias de aptitud sustantiva, incluida la carga argumentativa especial exigida para los cargos por violación del derecho a la igualdad. Finalmente, estableció que no se configura cosa juzgada constitucional respecto de las Sentencias C-034 de 1997, C-025 de 1998 y C-744 de 1998, pues, aunque algunas de estas providencias examinaron la misma disposición, no existe identidad en la causa y el contexto normativo relevante para el juicio de igualdad. En concreto, fueron proferidas con anterioridad a la Ley 1905 de 2018, que modificó sustancialmente el régimen de habilitación profesional.

 

Elementos de juicio. Para resolver el cargo, la Sala reconstruyó la evolución del régimen de habilitación profesional, desde el Decreto Ley 196 de 1971 hasta la Ley 1905 de 2018, y examinó cómo esta última modificó la función que cumplía el título profesional dentro de dicho régimen. Aunque el título continúa siendo un elemento relevante para el ejercicio de la abogacía, dejó de coincidir necesariamente con el acceso al régimen ordinario de habilitación profesional, pues, para los destinatarios de la Ley 1905 de 2018, la aprobación del Examen de Estado constituye un requisito adicional para la obtención de la tarjeta profesional en los supuestos previstos por esa ley.

 

Análisis sobre el tertium comparationis. Con fundamento en ese análisis, la Sala Plena concluyó que los grupos identificados por el demandante son materialmente comparables, pues tanto los egresados sin título como los abogados titulados sin tarjeta profesional se encuentran, frente a la finalidad de la licencia temporal, fuera del régimen ordinario de habilitación profesional, aunque por razones jurídicas distintas, y la disposición acusada les da un tratamiento diferenciado al permitir el acceso a la licencia temporal únicamente a los primeros.

 

Juicio integrado de igualdad. Para establecer si la diferencia de trato tiene o no justificación constitucional, la Sala aplicó un juicio integrado de igualdad de intensidad intermedia y concluyó que la norma demandada no lo supera. Si bien la exclusión de los abogados titulados respondía a una finalidad constitucionalmente importante dentro del diseño original del Decreto Ley 196 de 1971, la incorporación del Examen de Estado mediante la Ley 1905 de 2018 modificó de manera sustancial el régimen de acceso a la profesión, sin que el Legislador armonizara la regulación de la licencia temporal con ese nuevo requisito. Como consecuencia de ello, el criterio de diferenciación dejó de ser efectivamente conducente para alcanzar la finalidad perseguida y terminó imponiendo una restricción desproporcionada al derecho a la igualdad de los abogados titulados que aún no cuentan con tarjeta profesional.

 

Conclusión. En definitiva, la Corte concluyó que la inconstitucionalidad de la norma demandada no radica en permitir el acceso de los egresados sin título a la licencia temporal, sino en excluir de ese régimen excepcional a los abogados titulados que todavía no cuentan con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018. Por tal razón, declaró exequible la expresión “sin haber obtenido el título respectivo”, contenida en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, bajo el entendido de que la licencia temporal también podrá ser solicitada por quienes hayan obtenido el título de abogado y aún no cuenten con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018.

 

De esta forma se superó la infrainclusión identificada sin desnaturalizar la licencia temporal ni sustituir al Legislador en la regulación de sus condiciones materiales y temporales, y sin que la obtención del título dé lugar a un nuevo término de licencia o reinicie o amplíe el término máximo de dos años previsto en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971.

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

 

Trámite procesal

 

1.       El 20 de enero de 2026, el ciudadano Jaime Alejandro Mira Otálvaro presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de la norma enunciada en la expresión: “sin haber obtenido el título respectivo”, contenida en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, por considerar que es incompatible con lo previsto en el artículo 13 de la Constitución Política de 1991.

 

2.       Mediante Auto del 13 de febrero de 2026, el magistrado sustanciador admitió la demanda de inconstitucionalidad. En dicha providencia dispuso: (i) comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al Ministro de Justicia y del Derecho y al Ministro de Defensa, para que, si lo estimaban pertinente, intervinieran defendiendo la constitucionalidad de la norma acusada; (ii) fijar en lista el proceso para garantizar la participación ciudadana; y, (iii) correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor dentro del trámite constitucional. Además, se invitó a rendir un concepto técnico especializado a la Defensoría del Pueblo, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas y a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Antioquia, Cartagena, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional, del Norte, del Rosario, del Cauca, Libre, Pontificia Bolivariana y Sergio Arboleda.

 

 

La norma demandada

 

3.       El texto del artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, con lo demandado en subrayas, es el siguiente:

 

“Decreto Ley 196 de 1971

(Febrero 12)[1]

 

Por el cual se dicta el estatuto del ejercicio de la abogacía

El Presidente de la República de Colombia

En uso de las facultades extraordinarias que le confiere la ley 16 de 1968, y atendido el concepto de la comisión asesora establecida en ella,

 

(...)

 

ARTÍCULO 31. La persona que haya terminado y aprobado los estudios reglamentarios de derecho en universidad oficialmente reconocida podrá ejercer la profesión de abogado sin haber obtenido el título respectivo, hasta por dos años improrrogables, a partir de la fecha de terminación de sus estudios, en los siguientes asuntos:

 

a) En la instrucción criminal y en los procesos penales, civiles y laborales de que conozcan en primera o única instancia los jueces municipales o laborales, en segunda, los de circuito y, en ambas instancias, en los de competencia de los jueces de distrito penal aduanero;

 

b) De oficio, como apoderado o defensor en los procesos penales en general, salvo para sustentar el recurso de casación y,

 

c) En las actuaciones y procesos que se surtan ante los funcionarios de policía.”[2]

 

 

 

La demanda

 

4.       El actor sostiene que la disposición acusada configura un trato diferenciado injustificado entre dos grupos que, a su juicio, son materialmente comparables: (i) los egresados no graduados de la carrera de derecho, quienes pueden ejercer de manera limitada la representación judicial de terceros mediante la figura de la licencia temporal, y (ii) los abogados titulados que no cuentan con tarjeta profesional, quienes no pueden ejercer dicha representación en ningún caso.

 

5.       Para sustentar esta afirmación, explica que ambos grupos comparten elementos relevantes de identidad: han aprobado la totalidad del plan de estudios de derecho y, por tanto, cuentan con una formación académica suficiente; además, ninguno ha cumplido con la totalidad de los requisitos de idoneidad exigidos por el ordenamiento jurídico para el ejercicio pleno de la profesión, de manera específica, la obtención de la tarjeta profesional. En ese sentido, considera que la única diferencia entre ellos radica en la obtención formal del título profesional, lo cual no implica una diferencia sustancial en términos de capacidad o idoneidad para asumir la representación judicial en los asuntos de menor complejidad previstos en la norma.

 

6.       A partir de lo anterior, el actor aplica el juicio integrado de igualdad y concluye, en primer lugar, que los grupos comparados son asimilables; en segundo lugar, que la norma establece un trato desigual, en tanto permite a los egresados no graduados litigar en ciertos casos, pero lo prohíbe de manera absoluta a los abogados titulados sin tarjeta profesional; y, en tercer lugar, que dicha diferencia de trato carece de justificación constitucional, pues no persigue una finalidad legítima ni resulta adecuada, necesaria o proporcional.

 

7.       El demandante destaca que esta situación normativa se ha generado con la expedición de la Ley 1905 de 2018, que introdujo como requisito adicional para el ejercicio de la abogacía la aprobación de un Examen de Estado para la obtención de la tarjeta profesional. A su juicio, esta modificación alteró sustancialmente el contexto en el cual fue expedido el Decreto Ley 196 de 1971 y dio lugar a la aparición de un nuevo grupo: los abogados titulados sin tarjeta profesional, que no existía en el momento en que la Corte Constitucional analizó previamente la disposición demandada.

 

8.       En este nuevo escenario, afirma que se genera un “vacío” o “limbo” en el ejercicio profesional, pues los abogados titulados que se encuentran a la espera de presentar o aprobar el examen de Estado no pueden ejercer la representación judicial de terceros bajo ninguna modalidad, mientras que los egresados no graduados sí pueden hacerlo de forma limitada mediante la licencia temporal. Esta situación, en criterio del actor, resulta irrazonable, en tanto termina por restringir en mayor medida a quienes han culminado su proceso de formación profesional.

 

9.       Adicionalmente, señala que la medida no solo afecta a los abogados titulados sin tarjeta profesional, sino que también puede tener impactos negativos en el acceso a la administración de justicia, especialmente para personas de escasos recursos, al reducir el número de sujetos habilitados para asumir la representación en asuntos de menor cuantía.

 

10.   En relación con la cosa juzgada constitucional, el demandante reconoce que la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente sobre el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971. No obstante, aduce que en el presente caso no opera una cosa juzgada, debido a la modificación del contexto normativo introducida por la Ley 1905 de 2018, lo que justificaría un nuevo pronunciamiento de fondo por parte de la Corte.

 

11.   Con fundamento en lo anterior, solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la expresión demandada. De manera subsidiaria, pide que se declare su exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que la licencia temporal prevista en la norma también sea aplicable a los abogados titulados que se encuentren en proceso de obtención de la tarjeta profesional.

 

 

Las intervenciones

 

12.   En el presente proceso intervinieron el Consejo Superior de la Judicatura, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Universidad Pontificia Bolivariana, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Observatorio Externadista de la Justicia Constitucional y la Universidad Nacional de Colombia.

 

13.   El Consejo Superior de la Judicatura, por conducto de su presidenta, pide a la Corte que se declare la exequibilidad de la expresión acusada. Tras exponer el marco normativo aplicable, incluyendo sus competencias constitucionales y legales, así como la regulación sobre la expedición de licencias temporales y tarjetas profesionales, delimita el problema jurídico en los mismos términos planteados por el demandante: la pretendida existencia de un trato desigual entre egresados no graduados, que pueden litigar con licencia temporal, y abogados titulados sin tarjeta profesional, que no pueden hacerlo.

 

14.   No obstante, el Consejo considera que el cargo carece de fundamento por varias razones. En primer lugar, sostiene que el criterio de comparación es inadecuado, pues los grupos confrontados no son equivalentes. A su juicio, los egresados no graduados que acceden a la licencia temporal se encuentran en una etapa formativa y bajo un régimen excepcional de carácter pedagógico y transitorio, orientado a facilitar su tránsito hacia el ejercicio profesional. En contraste, los abogados graduados sin tarjeta profesional están sometidos al régimen general de habilitación profesional, en el cual la tarjeta, previa aprobación del examen de Estado, constituye el requisito indispensable para representar a terceros. Por tanto, se trata de situaciones jurídicas distintas, con finalidades diferentes.

 

15.   En segundo lugar, afirma que el supuesto trato desigual no es atribuible a la expresión demandada, sino al régimen previsto en la Ley 1905 de 2018. Según explica, la frase acusada no establece una prohibición para los abogados graduados, sino que simplemente delimita el ámbito de aplicación de la licencia temporal. La imposibilidad de que los abogados sin tarjeta profesional representen a terceros deriva de la exigencia legal de contar con tarjeta profesional, no de la norma acusada.

 

16.   En tercer lugar, el Consejo rechaza la tesis según la cual existirían “niveles intermedios de idoneidad” que obliguen a extender la licencia temporal a los abogados graduados. Si bien el legislador puede establecer excepciones para permitir actuaciones restringidas sin título profesional, ello no implica que deba crear o ampliar tales excepciones frente a nuevas categorías surgidas de reformas normativas posteriores. Asimismo, descarta que el cambio normativo introducido por la Ley 1905 de 2018 genere una inconstitucionalidad sobreviniente. A su juicio, dicha ley no alteró la finalidad ni el alcance de la licencia temporal, sino que reforzó el control de idoneidad para el ejercicio profesional, en desarrollo de la potestad de configuración del legislador prevista en el artículo 26 de la Constitución.

 

17.   En este sentido, considera que la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, en tanto responde a finalidades legítimas, como la protección del interés general y la garantía de idoneidad en el ejercicio de la abogacía, reconocidas por la jurisprudencia constitucional.

 

18.   Por último, frente a la pretensión subsidiaria de exequibilidad condicionada, el Consejo estima que esta no plantea una interpretación conforme, sino una modificación del contenido normativo, al pretender extender la licencia temporal a un grupo no previsto por el legislador, lo cual excede el ámbito del control abstracto de constitucionalidad. En definitiva, el Consejo Superior de la Judicatura considera que la disposición demandada se ajusta a la Constitución, ya que no vulnera el principio de igualdad, sino que hace parte de un diseño normativo escalonado y coherente del acceso al ejercicio de la profesión de abogado.

 

19.   El Ministerio de Justicia y del Derecho, por conducto del Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, pide a la Corte que se declare la exequibilidad de la expresión acusada. Para tal efecto, aduce que no existe cosa juzgada constitucional que impida un pronunciamiento de fondo. Explica que las sentencias C-034 de 1997 y C-025 de 1998 analizaron apartes distintos de la disposición demandada, mientras que la Sentencia C-744 de 1998 estudió el artículo 31 desde cargos relacionados con los artículos 25, 26, 53, 93 y 94 de la Constitución, pero no desde la perspectiva del derecho a la igualdad prevista en el artículo 13 superior.

 

20.   Luego, formula el problema jurídico del caso en los siguientes términos: determinar si la expresión demandada vulnera el principio de igualdad al establecer un trato diferenciado injustificado entre los egresados de derecho no graduados, quienes pueden ejercer temporalmente la representación judicial de terceros mediante licencia temporal, y los abogados ya graduados que aún no cuentan con tarjeta profesional, a quienes no se les permite acceder a dicha habilitación provisional.

 

21.   El ministerio desarrolla el concepto de riesgo social asociado al ejercicio de la abogacía, particularmente en actividades de representación judicial de terceros. Con fundamento en las Sentencias C-138 de 2019 y C-594 de 2019, indica que la representación judicial compromete derechos fundamentales de terceros y el adecuado funcionamiento de la administración de justicia, razón por la cual el legislador puede establecer controles de idoneidad, tales como exámenes, tarjetas profesionales o licencias temporales.

 

22.   Asimismo, expone la metodología del juicio integrado de igualdad y concluye que, en el presente caso, procede aplicar un juicio de intensidad débil, dado que la regulación se refiere a requisitos de idoneidad para el ejercicio profesional, ámbito en el cual el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa.

 

23.   En cuanto al análisis concreto del cargo, el ministerio considera que el criterio de comparación propuesto por el actor es inadecuado, porque los grupos comparados no son equivalentes frente a la finalidad de la norma. Explica que la licencia temporal prevista en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 constituye un mecanismo excepcional y transitorio dirigido a quienes culminaron estudios de derecho, pero aún no ostentan la calidad formal de abogados. En contraste, quienes ya obtuvieron el título profesional se encuentran sometidos al régimen general de habilitación profesional establecido por la Ley 1905 de 2018.

 

24.   Agrega que la situación de los abogados graduados sin tarjeta profesional no deriva de una exclusión introducida por la disposición acusada, sino del régimen legal que exige la aprobación del examen de Estado y la expedición de la tarjeta profesional para ejercer la representación judicial de terceros. Además, señala que todo egresado tuvo la posibilidad de solicitar oportunamente la licencia temporal antes de obtener el título profesional. El ministerio también sostiene que las eventuales dificultades derivadas de los tiempos de implementación, presentación o publicación de resultados del examen de Estado constituyen asuntos de naturaleza administrativa y no un problema de constitucionalidad atribuible a la norma demandada.

 

25.   Concluye que el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 persigue una finalidad constitucional legítima, consistente en proteger a los usuarios del sistema de justicia y garantizar estándares mínimos de idoneidad en la representación judicial, y que la medida adoptada resulta idónea para alcanzar dichos fines. Por ello, solicita declarar exequible la expresión demandada.

 

26.   La Clínica Jurídica de la Universidad Pontificia Bolivariana, por intermedio de los profesores Enán Arrieta Burgos y Andrés Felipe Duque Pedroza, solicita que se declare la exequibilidad condicionada de la expresión “sin haber obtenido el título respectivo”, bajo el entendido de que los efectos de la norma también comprenden a los abogados graduados que no han obtenido la tarjeta profesional. De igual forma, pide la integración de la unidad normativa de la expresión acusada con el artículo 24 del Decreto Ley 196 de 1971, que establece la prohibición general de ejercer la abogacía sin estar inscrito.

 

27.   Afirma que la expresión objeto de reproche vulnera el principio de igualdad al excluir de la licencia temporal a los abogados graduados que aún no cuentan con tarjeta profesional, pese a encontrarse en una situación sustancialmente similar a la de los egresados no graduados que sí pueden ejercer temporalmente la profesión. Explica que el artículo 31 constituye una excepción temporal y limitada al régimen general de habilitación profesional, pues permite litigar por hasta dos años a quienes culminaron los estudios de derecho sin haber obtenido el título. Sin embargo, destaca que dicha regulación fue diseñada en un contexto anterior a la Ley 1905 de 2018, época en la que el título profesional bastaba para ejercer la profesión. Con la introducción del examen de Estado y la exigencia de tarjeta profesional, surgió un nuevo grupo de sujetos: abogados graduados que, aunque cuentan con título profesional, no pueden litigar mientras obtienen la tarjeta profesional.

 

28.   A juicio de la Clínica Jurídica interviniente, los egresados no graduados y los abogados graduados sin tarjeta profesional son grupos comparables, pues ambos: (i) aprobaron el plan de estudios de derecho; (ii) carecen de habilitación plena para representar judicialmente; y (iii) se encuentran en una etapa transitoria hacia la habilitación profesional definitiva. Incluso, manifiesta, mediante un argumento a fortiori, que si el ordenamiento permite litigar provisionalmente a quien no tiene título profesional, con mayor razón debería permitirlo a quien sí cuenta con formación académica certificada.

 

29.   El concepto señala que existe un trato desigual explícito, puesto que el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 autoriza únicamente a quienes no hayan obtenido el título profesional, excluyendo automáticamente a los abogados graduados sin tarjeta profesional. En consecuencia, mientras los egresados no graduados pueden representar judicialmente a terceros en ciertos asuntos, los graduados sin tarjeta profesional no pueden hacerlo, pese a tener mayores credenciales académicas. Según la intervención, esta exclusión configura una medida infrainclusiva que omite injustificadamente a un grupo que comparte las mismas características relevantes de los beneficiarios de la excepción.

 

30.   La Clínica Jurídica considera que la medida debe analizarse mediante un juicio integrado de igualdad de intensidad intermedia, por involucrar el ejercicio profesional, el acceso al trabajo y el derecho a la igualdad. En ese marco, concluye que la exclusión carece de justificación constitucional suficiente, pues no contribuye a disminuir el riesgo social asociado al ejercicio de la abogacía ni protege de mejor manera a los usuarios del sistema judicial. Por el contrario, advierte que restringe injustificadamente el acceso al trabajo y reduce la oferta de representación jurídica en asuntos de menor complejidad.

 

31.   Por último, estima que extender la licencia temporal a los graduados sin tarjeta profesional no desnaturaliza la figura ni el sistema de control disciplinario, dado que la licencia seguiría siendo excepcional y transitoria.

 

32.   La Academia Colombiana de Jurisprudencia pide, como pretensión principal, que la Corte se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo por considerar que la disposición demandada fue derogada tácitamente por la ley 1905 de 2018. De manera subsidiaria, pide que se declare la inexequibilidad de la expresión acusada, pide que se declare la inexequibilidad de la expresión acusada por desconocer los artículos 13, 26 y 229 de la Constitución y contrariar la política estatal de fortalecimiento de los estándares de idoneidad para el ejercicio de la abogacía.

 

33.   En relación con la solicitud principal, la Academia sostiene que la Ley 1905 de 2018 estableció como requisito para el ejercicio de determinadas actividades propias de la profesión de abogado la aprobación del Examen de Estado y la obtención de la correspondiente tarjeta profesional, lo que, a su juicio, resulta incompatible con el régimen excepcional previsto en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971. Específicamente, considera que ambas regulaciones son inconciliables y que, por ello, la disposición demandada habría dejado de producir efectos jurídicos actuales.

 

34.   De manera subsidiaria, la Academia afirma que, si la Corte concluye que la norma sigue vigente, la expresión demandada debe ser declarada inexequible por desconocer los artículos 13, 26 y 229 de la Constitución. Señala que existe un trato desigual injustificado entre dos grupos comparables: los egresados no graduados y los abogados titulados sin tarjeta profesional. Ambos han culminado sus estudios de derecho y carecen todavía de habilitación plena para ejercer, pero la norma solo autoriza a los primeros a litigar temporalmente. A juicio de la Academia, esta diferencia termina “premiando” al no graduado y “castigando” al graduado que sí cumplió los requisitos académicos para obtener el título.

 

35.   Por último, advierte que la profesión de abogado implica un importante riesgo social, razón por la cual el Estado puede imponer controles estrictos de idoneidad. En ese sentido, cita la jurisprudencia constitucional, especialmente las Sentencias C-138 de 2019, C-594 de 2019 y SU-128 de 2024, para resaltar que el examen de Estado busca garantizar estándares mínimos de calidad y proteger a la sociedad frente al ejercicio inadecuado de la profesión. También destaca que Colombia tiene una de las tasas más altas de abogados por habitante, lo que refuerza la necesidad de elevar los requisitos de habilitación profesional.

 

36.   El Observatorio Externadista de la Justicia Constitucional, por intermedio de algunos de sus miembros, solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la norma y extender sus efectos al parágrafo segundo del artículo 1 de la Ley 1905 de 2018, mediante integración de unidad normativa. Resalta que la Corte debe integrar ambas normas porque el artículo 31 otorga una facultad excepcional a los egresados no graduados para litigar temporalmente, mientras que la Ley 1905 impone una prohibición a los abogados sin tarjeta profesional de representar judicialmente a terceros hasta aprobar el examen de Estado. Señala que analizar únicamente el Decreto Ley 196 de 1971 dejaría intacta la prohibición de la Ley 1905 y haría incompleto el juicio de igualdad.

 

37.   En el juicio de igualdad identifican dos grupos comparables: los egresados no graduados que terminaron materias y pueden obtener licencia temporal, y los abogados graduados sin tarjeta profesional, quienes ya tienen título universitario, pero no pueden ejercer representación judicial. Sostiene que ambos grupos son sustancialmente equivalentes porque culminaron la formación jurídica, aunque el segundo incluso acredita mayor idoneidad académica al haber cumplido requisitos adicionales de grado como tesis, judicatura, preparatorios o pruebas institucionales. A pesar de ello, el ordenamiento permite ejercer al menos idóneo y excluye al más preparado.

 

38.   Afirma que existe una desigualdad fáctica y jurídica porque el sistema actual concede una licencia temporal al egresado no graduado, pero niega cualquier mecanismo equivalente al abogado graduado sin tarjeta profesional. Advierte que esta desigualdad surgió tras la Ley 1905 de 2018, que introdujo el Examen de Estado y rompió la relación automática entre grado y tarjeta profesional que existía cuando fue expedido el Decreto Ley 196 de 1971. Como consecuencia, los nuevos abogados quedan en un “limbo profesional” mientras esperan presentar o aprobar el examen, sin poder litigar ni adquirir experiencia laboral.

 

39.   Al aplicar el juicio de proporcionalidad, sostiene que la medida perdió idoneidad frente al nuevo contexto normativo. Esto, porque, originalmente, la licencia temporal servía como puente hacia el ejercicio pleno de la profesión, pero hoy ese tránsito quedó interrumpido por el Examen de Estado. Por ello, considera que la norma ya no cumple adecuadamente su finalidad de facilitar la inserción laboral temprana y la práctica profesional. También afirma que existen alternativas menos restrictivas, como extender la licencia temporal a los abogados sin tarjeta profesional o permitir que la licencia continúe vigente aun después de obtener el título, hasta completar el límite máximo de dos años.

 

40.   En el análisis de proporcionalidad, en sentido estricto, argumenta que la afectación al derecho a la igualdad es grave, porque los abogados graduados no pueden ejercer representación judicial, pierden oportunidades laborales y ven frenado el inicio de su experiencia profesional, mientras quienes no han culminado el proceso de grado sí pueden hacerlo. Señala, además, que el sistema actual “castiga la diligencia”, por cuanto obtener el título implica perder la licencia temporal. Incluso advierte que esto podría generar el incentivo perverso de retrasar el grado para conservar la autorización de litigio.

 

41.   Por último, concluye que la exigencia del Examen de Estado como requisito de idoneidad no justifica el trato desigual entre ambos grupos. Por ello, solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 y del parágrafo segundo del artículo 1 de la Ley 1905 de 2018, bajo el entendido de que los abogados sin tarjeta profesional también puedan solicitar la licencia temporal para ejercer representación judicial y que los egresados no graduados no pierdan automáticamente dicha licencia al obtener el título profesional, manteniéndose siempre el límite máximo de dos años.

 

42.   El Equipo de Conceptos Jurídicos de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, intervino para solicitar a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada del artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, bajo el entendido de que la autorización temporal para ejercer la representación judicial también cobije a los abogados graduados que aún no cuentan con tarjeta profesional.

 

43.   El concepto parte de explicar que la demanda cuestiona la desigualdad que surge entre dos grupos: los egresados de derecho no graduados, quienes sí pueden ejercer de manera limitada mediante licencia temporal, y los abogados graduados sin tarjeta profesional, quienes no tienen ninguna habilitación equivalente mientras esperan aprobar el examen de Estado creado por la Ley 1905 de 2018. Según el demandante, esta diferencia resulta contraria al principio de igualdad.

 

44.   La universidad desarrolla el análisis a partir del juicio integrado de igualdad elaborado por la jurisprudencia constitucional. Explica que este examen implica identificar los grupos comparables, verificar si existe un trato desigual y determinar si dicho trato tiene una justificación constitucional suficiente. En ese sentido, señala que ambos grupos son materialmente comparables porque poseen la misma formación académica básica en derecho y comparten limitaciones para ejercer plenamente la profesión por no contar aún con todos los requisitos de habilitación profesional. Incluso afirma que, desde una lógica documental y académica, el abogado graduado tiene mayores niveles de acreditación que el egresado no graduado.

 

45.   El concepto también analiza la función de los títulos de idoneidad previstos en el artículo 26 de la Constitución. Recuerda que la libertad de escoger profesión no implica libertad absoluta para ejercerla y que el Estado puede exigir requisitos destinados a proteger el interés general y prevenir riesgos sociales derivados del ejercicio profesional. En el caso de la abogacía, destaca que la Corte Constitucional ha reconocido que el ejercicio irresponsable de la profesión puede afectar derechos fundamentales de terceros, razón por la cual la Ley 1905 de 2018 introdujo el examen de Estado como mecanismo de control e idoneidad para obtener la tarjeta profesional.

 

46.   Sin embargo, considera que la existencia de ese examen no justifica excluir totalmente a los abogados graduados sin tarjeta profesional de la posibilidad de ejercer de forma limitada y provisional, especialmente cuando el propio artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 admite que existen niveles intermedios de idoneidad profesional. Sostiene que, tras la expedición de la Ley 1905 de 2018, el legislador omitió ajustar el régimen de licencias temporales al nuevo escenario normativo, generando así un trato desigual injustificado entre personas que se encuentran en condiciones sustancialmente equivalentes.

 

47.   Por último, concluye que la norma no es inconstitucional en sí misma, pues la autorización temporal responde a una finalidad legítima relacionada con un nivel mínimo de idoneidad jurídica. No obstante, la interpretación que excluye a los abogados graduados sin tarjeta profesional sí vulnera el principio de igualdad. Por ello, solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, precisando que la autorización temporal también debe comprender a quienes ya obtuvieron el título de abogado, pero todavía no cuentan con tarjeta profesional.

 

48.   Síntesis de las intervenciones. Las solicitudes efectuadas por quienes intervinieron en el proceso se resumen en el siguiente cuadro:

 

 

 

El concepto del Procurador General de la Nación

 

49.   El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de la expresión censurada, bajo el entendido de que también podrán ejercer la profesión durante dicho plazo quienes hayan obtenido el título de abogado y aún no hayan aprobado el examen oficial de Estado para el ejercicio de la profesión. En todo caso, solo podrá optarse por la licencia temporal establecida por una única vez.

 

50.   El concepto sostiene que en este caso no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Aunque el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 ya ha sido analizado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-034 de 1997, C-025 de 1998 y C-744 de 1998, en las cuales se declaró su exequibilidad, considera que el nuevo estudio sí es procedente porque ahora se demanda un aparte distinto de la norma y, además, el contexto normativo cambió sustancialmente. Particularmente, destaca que la expedición de la Ley 1905 de 2018 introdujo un nuevo requisito para ejercer la abogacía, consistente en la aprobación del Examen de Estado como condición para obtener la tarjeta profesional. Ese cambio creó una nueva realidad jurídica que no existía cuando la Corte adoptó las decisiones anteriores, razón por la cual resulta necesario efectuar un nuevo análisis de constitucionalidad a la luz del principio de igualdad.

 

51.   Luego de referirse al alcance del derecho a la igualdad, el Procurador expone el contexto histórico y normativo de la disposición demandada. Señala que el Decreto Ley 196 de 1971, conocido como Estatuto del Ejercicio de la Abogacía, reemplazó el antiguo carné de inscripción profesional y creó la tarjeta profesional de abogado como el documento oficial destinado a acreditar la idoneidad para ejercer la profesión. A partir de ello, se estableció la obligación de exhibir la tarjeta e incluir su número en los memoriales judiciales. Asimismo, explica que el Decreto contempló dos figuras excepcionales: (i) la licencia provisional, expedida a favor de los abogados ya inscritos en el Registro Nacional de Abogados mientras se les entregaba la tarjeta profesional definitiva; y, (ii) la licencia temporal, otorgada a quienes ya habían culminado y aprobado los estudios de derecho, pero aún no obtenían el título profesional, con el fin de autorizar el ejercicio restringido de la profesión en los casos expresamente previstos por la ley.

 

52.   El procurador añade que, tras la entrada en vigor de la Constitución de 1991, el Estatuto del Ejercicio de la Abogacía debe interpretarse conforme a los parámetros establecidos en el artículo 26 superior. En ese sentido, señala que, por un lado, debe garantizarse el derecho fundamental a escoger libremente profesión u oficio, entendido como una manifestación del derecho al trabajo y de la autonomía personal, frente al cual la intervención del legislador debe ser mínima. Por otro lado, indica que también debe respetarse la reserva de ley en materia de exigencia de títulos de idoneidad profesional, puesto que estos constituyen el mecanismo mediante el cual el Estado verifica que quienes ejercen una profesión poseen las competencias y aptitudes necesarias para hacerlo de manera adecuada.

 

53.   Agrega que esta exigencia adquiere especial relevancia cuando se interpreta en armonía con el artículo 229 de la Constitución, según el cual el acceso a la administración de justicia debe realizarse, por regla general, mediante abogado. Ello pone en evidencia la función social de la abogacía y el alto riesgo social que implica su ejercicio. En ese contexto, recuerda que la profesión de abogado está llamada a colaborar con las autoridades en la conservación y perfeccionamiento del orden jurídico, contribuir a una recta administración de justicia, defender los derechos de la sociedad y de los particulares, promover los derechos humanos, prevenir litigios innecesarios o fraudulentos y facilitar mecanismos alternativos de solución de conflictos, todo ello con observancia de la Constitución y la ley.

 

54.   Señala que el contexto normativo de la disposición acusada cambió sustancialmente con la expedición de la Ley 1905 de 2018, la cual incorporó el Examen de Estado como un tercer requisito para ejercer la profesión de abogado respecto de quienes iniciaron sus estudios de derecho después del 28 de junio de 2018. Así, además de obtener el título profesional reconocido por el Estado, lo que supone cumplir los requisitos fijados por cada universidad en ejercicio de su autonomía, como tesis de grado, preparatorios, consultorio jurídico, judicatura, prácticas jurídicas y acreditación de un segundo idioma, los aspirantes también deben acreditar la aprobación de dicho examen aplicado por el Consejo Superior de la Judicatura para poder acceder a la tarjeta profesional.

 

55.   El procurador también destaca que el Código Disciplinario del Abogado hace parte del marco normativo relevante para analizar la disposición demandada. Advierte que el legislador tipificó el ejercicio ilegal de la profesión remitiéndose a los supuestos previstos en el artículo 49 del Decreto Ley 196 de 1971. Concretamente, el numeral cuarto de dicha norma sanciona a quien, amparado en una licencia temporal, ejerza la abogacía en asuntos distintos o por un tiempo superior al autorizado. En consecuencia, quienes actúan bajo licencia temporal están sometidos al régimen disciplinario y pueden ser sancionados con censura, multa, suspensión o exclusión del ejercicio profesional, de acuerdo con criterios de graduación y con observancia del debido proceso. Para el procurador, ello demuestra la importancia que el ordenamiento jurídico otorga a la regulación y control del ejercicio de la abogacía, incluso tratándose de quienes cuentan únicamente con una licencia temporal.

 

56.   En el caso concreto, el Ministerio Público estima que el análisis de constitucionalidad del artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 debe realizarse mediante el juicio integrado de igualdad, herramienta que permite evaluar si dos situaciones semejantes deben recibir el mismo trato desde una perspectiva constitucionalmente relevante y conforme a la finalidad de la norma. Para ello, identifica como sujetos de comparación, de un lado, a quienes culminaron y aprobaron la totalidad de los estudios de derecho, pero aún no han obtenido el título profesional, razón por la cual pueden ejercer la abogacía mediante licencia temporal; y, del otro, a quienes ya obtuvieron el título de abogado, pero no pueden ejercer la profesión mientras no obtengan la tarjeta profesional, la cual exige aprobar el examen de idoneidad. A partir de esta comparación, concluye que existe un tratamiento diferenciado, pues las disposiciones acusadas impiden que este último grupo acceda a la licencia temporal.

 

57.   Con el fin de determinar si el trato diferenciado entre los grupos comparados está constitucionalmente justificado, la procuraduría considera procedente aplicar un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia. Explica que, en este caso, el legislador cuenta con una amplia potestad de configuración normativa y que la restricción analizada solo incide de manera limitada en el ejercicio de los derechos al trabajo y a la libre escogencia de profesión u oficio, pues no anula su ejercicio, sino que establece una limitación temporal respecto de la representación de terceros en el ejercicio de la abogacía. Además, precisa que la norma no involucra categorías sospechosas de discriminación, ni afecta grupos históricamente marginados o personas en situación de debilidad manifiesta, ni crea privilegios injustificados.

 

58.   En ese contexto, señala que el juicio intermedio exige verificar que la finalidad de la norma sea constitucionalmente importante, que el medio empleado sea efectivamente conducente para alcanzarla y que la medida no resulte evidentemente desproporcionada. Sobre el primer aspecto, indica que las disposiciones que permiten otorgar licencias temporales a quienes culminaron los estudios de derecho buscan contribuir al adecuado ejercicio de la profesión mediante una habilitación excepcional y restringida. Dicha autorización permite ejercer la abogacía únicamente en los asuntos expresamente señalados por la ley y dentro del término establecido, bajo el entendido de que quienes acceden a ella ya cuentan con conocimientos jurídicos suficientes, aunque todavía no hayan obtenido el título profesional.

 

59.   La procuraduría agrega que esta regulación también busca garantizar el acceso a la administración de justicia, al permitir que los ciudadanos cuenten con representación judicial en aquellos asuntos en los que la ley exige abogado. Asimismo, resalta que la posibilidad de ejercer provisionalmente fortalece la adquisición de experiencia profesional y se relaciona directamente con los derechos al trabajo y a escoger libremente profesión u oficio. Enfatiza en que los grupos comparados sí son asimilables, dado que ambos carecen de la habilitación definitiva para ejercer plenamente la profesión. En efecto, tanto quienes culminaron estudios sin obtener el título como quienes ya son abogados graduados sin tarjeta profesional comparten un elemento central: ninguno ha aprobado el examen de idoneidad ni cuenta todavía con la tarjeta profesional que autoriza el ejercicio definitivo de la abogacía.

 

60.   En relación con el requisito de conducencia, la procuraduría sostiene que, aunque la finalidad perseguida por la norma no está constitucionalmente prohibida, no existe una relación clara de causalidad entre conceder la licencia temporal únicamente a quienes culminaron y aprobaron sus estudios sin haberse graduado y el objetivo de garantizar el correcto ejercicio de la profesión. Señala que ambos grupos comparados comparten la misma situación esencial: no cuentan con tarjeta profesional definitiva.

 

61.   Por ello, advierte que restringir la licencia temporal solo a uno de ellos no tiene una incidencia real o verificable en el adecuado desempeño profesional dentro de los asuntos y términos limitados previstos en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971. Además, el Ministerio Público precisa que la disposición acusada desconoce que la experiencia adquirida con el paso del tiempo fortalece los conocimientos obtenidos en la academia y contribuye al desarrollo de habilidades y destrezas propias del ejercicio profesional. En esa medida, impedir que los abogados graduados sin tarjeta profesional accedan a la licencia temporal no favorece la recta administración de justicia ni mejora las condiciones para el ejercicio responsable de la abogacía.

 

62.   Por último, la procuraduría concluye que la medida resulta evidentemente desproporcionada, pues genera un trato discriminatorio frente a quienes, además de culminar y aprobar sus estudios de derecho, ya cumplieron los demás requisitos exigidos por sus universidades y obtuvieron el título de abogado, pero aún esperan la expedición de la tarjeta profesional definitiva, ya sea porque no han aprobado el examen de idoneidad o por demoras administrativas en la entrega de dicho documento. Aunque reconoce que el legislador puede establecer restricciones al ejercicio de las profesiones, precisó que estas deben ser razonables y proporcionales, lo que no ocurre en este caso.

 

63.   En ese sentido, advierte que la expresión demandada impone una carga adicional injustificada a los abogados graduados, afectando de manera irrazonable sus derechos fundamentales. Además, puso de presente que el riesgo social derivado del ejercicio temporal de la profesión no varía entre los grupos comparados, pues tanto quienes cuentan con licencia temporal sin haberse graduado como quienes ya son abogados graduados sin tarjeta profesional están sometidos al régimen disciplinario y pueden ser investigados y sancionados en caso de incurrir en faltas profesionales.

 

64.   La procuraduría recuerda también que las condiciones y límites para ejercer la profesión mediante licencia temporal ya están claramente establecidos en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, especialmente en lo relativo a los asuntos autorizados y al término máximo e improrrogable de dos años, restricciones que no dependen de la condición de graduado. Por ello, concluye que el trato desigual carece de una justificación objetiva y razonable, por cuanto no existe una razón suficiente que explique por qué ambos grupos deben someterse a reglas distintas para ejercer temporalmente la profesión mientras obtienen la tarjeta profesional.

 

65.   Con fundamento en estas consideraciones, el Ministerio Público estima que la expresión demandada es incompatible con el derecho a la igualdad. No obstante, en su criterio, no procede declarar su inexequibilidad, porque ello implicaría eliminar el beneficio de la licencia temporal para quienes culminaron y aprobaron sus estudios de derecho. En cambio, considera que permitir el ejercicio temporal y limitado de la profesión tanto a egresados no graduados como a abogados graduados sin tarjeta profesional favorece el acceso a la administración de justicia y materializa otros derechos fundamentales. En consecuencia, solicita a la Corte adoptar una decisión de exequibilidad condicionada que armonice la norma con la Constitución Política de 1991.

 

 

II.  CONSIDERACIONES

 

 

Competencia

 

66.            De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

 

 

 

Cuestiones previas

 

67.            Antes de plantear el problema jurídico, la Sala Plena estima necesario estudiar tres cuestiones previas, a saber: (i) la vigencia de la norma objeto de reproche constitucional; (ii) la aptitud sustantiva de la demanda; (iii) la configuración del fenómeno de la de cosa juzgada constitucional; y (iv) la integración de la unidad normativa respecto del artículo 24 del Decreto Ley 196 de 1971 y del parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 1905 de 2018.

 

68.            La vigencia de la norma objeto de reproche constitucional. La vigencia de las normas demandadas no hace parte del objeto de la acción pública de inconstitucionalidad, que se centra en establecer si el proceso de formación de la norma o su contenido son compatibles con la Constitución.[3] No obstante, la vigencia de la norma demandada o la circunstancia de que esta, habiendo sido derogada, todavía siga produciendo efectos jurídicos o tenga vocación de producirlos, es una condición necesaria para que se pueda dictar un fallo de mérito.[4] En efecto, carecería de sentido el retirar del ordenamiento jurídico una norma que ya no forma parte de él o que, en todo caso, ya no produce ningún efecto jurídico.[5]

 

69.            Sobre este aspecto, esta Corporación ha entendido que “(i) cuando no existen dudas sobre la pérdida de vigencia de la norma acusada, sea porque ha operado su derogatoria o porque se trata de una norma de efectos temporales una vez que ha vencido su término de vigencia, la Corte debe inhibirse, salvo que el contenido normativo acusado siga produciendo efectos; (ii) cuando, por el contrario, la vigencia de una disposición es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria tácita o de su pérdida de vigencia, la Corte debe pronunciarse de fondo, pues la norma acusada podría estar produciendo efectos.”[6]

 

70.            La jurisprudencia constitucional ha precisado que la derogatoria tácita tiene lugar cuando una disposición posterior regula el mismo supuesto normativo previsto en una disposición anterior y entre ambas existe una incompatibilidad tal que impide su aplicación concurrente.[7] En esos eventos corresponde al intérprete establecer si las normas disciplinan la misma materia y si la regulación posterior resulta inconciliable con la precedente. Por el contrario, cuando ambas disposiciones regulan supuestos distintos o pueden coexistir armónicamente dentro del ordenamiento jurídico, no se configura la derogatoria tácita.

 

71.            En el caso sub examine, la Sala revisa la constitucionalidad de la expresión “sin haber obtenido el título respectivo”, prevista en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, “Por el cual se dicta el Estatuto del ejercicio de la abogacía.” Frente a esta disposición, la Academia Colombiana de Jurisprudencia sostuvo que la Corte debía inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, por considerar que el artículo 31 fue derogado tácitamente por la Ley 1905 de 2018, al establecer esta última el Examen de Estado como requisito para obtener la tarjeta profesional y ejercer la profesión de abogado. Antes de resolver ese planteamiento, resulta necesario precisar el ámbito de regulación de ambas disposiciones.

 

72.            El Decreto Ley 196 de 1971 constituye el estatuto que regula el ejercicio de la profesión de abogado. En el Capítulo II prevé un conjunto de excepciones al régimen general de habilitación profesional, dirigidas a autorizar el ejercicio de determinadas actuaciones judiciales por personas que, pese a no ser abogados inscritos, se encuentran en situaciones específicas definidas por el Legislador. Dentro de esas hipótesis se encuentran, entre otras, la actuación en causa propia (artículo 28), la representación en ciertos municipios donde no existen suficientes abogados inscritos (artículo 29), el ejercicio de algunas actuaciones por estudiantes adscritos a consultorios jurídicos (artículo 30) y, finalmente, la licencia temporal prevista en el artículo 31 para quienes culminaron y aprobaron los estudios de derecho, pero aún no han obtenido el título profesional.

 

73.            En especial, el artículo 31 autoriza a esa categoría de personas a ejercer la profesión durante un término máximo de dos años improrrogables, exclusivamente en los asuntos expresamente previstos por el Legislador. El artículo 32 complementa dicho régimen al establecer que el ejercicio de esas funciones requiere la expedición de una licencia temporal por parte del respectivo Tribunal Superior de Distrito Judicial, previa acreditación de haber culminado y aprobado los estudios reglamentarios de derecho.

 

74.            Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 1905 de 2018, mediante la cual introdujo un nuevo requisito para acceder al ejercicio profesional de la abogacía. En efecto, el artículo 1 dispuso que, además de las exigencias previstas en las normas legales vigentes, el graduado deberá acreditar la aprobación del Examen de Estado para obtener la tarjeta profesional. A su turno, el parágrafo segundo estableció que dicha tarjeta será exigida para representar judicialmente a personas naturales o jurídicas en aquellos asuntos para los cuales la ley requiera abogado.

 

75.            A partir del contexto normativo descrito, la Sala concluye que no se configura la derogatoria tácita alegada por la Academia Colombiana de Jurisprudencia. En efecto, entre el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 y la Ley 1905 de 2018 no existe una incompatibilidad normativa que impida su coexistencia. Mientras el primero regula un mecanismo excepcional y transitorio de habilitación para el ejercicio restringido de la profesión en favor de quienes aún no han obtenido el título profesional, la segunda incorpora un requisito adicional para acceder al régimen ordinario de habilitación profesional mediante la expedición de la tarjeta profesional. Por lo tanto, se trata de disposiciones que regulan supuestos jurídicos distintos y que operan en momentos diferentes del proceso de acceso al ejercicio de la abogacía.

 

 

76.            En consecuencia, la incorporación del Examen de Estado como requisito para la expedición de la tarjeta profesional no implicó la derogatoria del régimen excepcional contemplado en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, pues el legislador no eliminó expresamente dicha autorización ni estableció una regulación incompatible con ella. Antes bien, ambas disposiciones continúan integrando el régimen jurídico del ejercicio de la abogacía y producen efectos en ámbitos normativos diferentes. Precisamente esa coexistencia es la que da lugar al problema constitucional planteado en esta oportunidad, pues la Ley 1905 de 2018 modificó el régimen general de habilitación profesional sin introducir ajustes al régimen excepcional previsto para quienes aún no han obtenido el título profesional.

 

77.            Esta conclusión también se ve corroborada por el desarrollo reglamentario expedido por el Consejo Superior de la Judicatura para la implementación de la Ley 1905 de 2018. En efecto, el Acuerdo PCSJA22-11985 de 2022 reguló los requisitos para la inscripción en el Registro Nacional de Abogados y la expedición de la tarjeta profesional,[8] exigiendo, entre otros, la certificación de aprobación del Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018.

 

78.            No obstante, el propio acuerdo estableció un régimen transitorio según el cual, mientras se implementaban las fases necesarias para la aplicación del examen, los destinatarios de esa ley podían obtener una tarjeta profesional con vigencia provisional, aun sin acreditar la aprobación de la prueba, la cual conservaría esa condición hasta la publicación de los resultados del primer examen. Asimismo, dispuso que quienes obtuvieran dicha tarjeta provisional deberían presentar y aprobar posteriormente el Examen de Estado para acceder a la tarjeta profesional definitiva.[9]

 

79.            Posteriormente, el Acuerdo PCSJA24-12162 de 2024 derogó esa reglamentación y mantuvo un régimen transitorio semejante,[10] al autorizar nuevamente la expedición de tarjetas profesionales con anotación de vigencia provisional hasta la publicación definitiva de los resultados de la prueba aplicada el 26 de mayo de 2024. Igualmente, previó que, una vez aprobado el examen, el interesado podría solicitar la expedición de la tarjeta profesional sin la anotación de provisionalidad.[11]

 

80.            Al examinar ese régimen transitorio, en la Sentencia SU-128 de 2024, la Sala distinguió expresamente entre la tarjeta profesional regulada en los acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura de la licencia temporal prevista en los artículos 31 y 32 del Decreto Ley 196 de 1971. Específicamente, precisó que esta última constituye una autorización excepcional creada por una norma con fuerza de ley, destinada a quienes culminaron sus estudios de derecho sin haber obtenido aún el título profesional, mientras que la tarjeta profesional provisional correspondía a una figura administrativa adoptada para afrontar los retrasos en la implementación del Examen de Estado, sin respaldo legal para su creación. Además, destacó que el Decreto Ley 196 de 1971 únicamente contempla las figuras de la licencia provisional y la licencia temporal, ninguna de las cuales habilitaba al Consejo Superior de la Judicatura para crear una nueva categoría de tarjeta profesional.

 

81.            Así, tanto el desarrollo reglamentario como la interpretación efectuada en la Sentencia SU-128 de 2024 corroboran que la implementación de la Ley 1905 de 2018 no modificó el régimen excepcional previsto en los artículos 31 y 32 del Decreto Ley 196 de 1971. Por el contrario, ponen de presente que ambas regulaciones responden a finalidades y supuestos jurídicos distintos: mientras la Ley 1905 de 2018 regula el régimen general de habilitación para el ejercicio de la profesión mediante la tarjeta profesional, el Decreto Ley 196 de 1971 conserva un régimen excepcional de licencias temporales para quienes aún no han obtenido el título profesional. En consecuencia, no existe incompatibilidad normativa que permita afirmar la derogatoria tácita de la disposición demandada.

 

82.            En ese sentido, la Sala concluye que la expresión demandada continúa vigente y produce efectos jurídicos, por lo que no se configura el presupuesto de inhibición propuesta por la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Por consiguiente, esta Corte conserva competencia para pronunciarse de fondo sobre el cargo de inconstitucionalidad formulado en esta oportunidad.

 

83.            La demanda tiene aptitud sustancial. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que, si bien el auto que decide sobre la admisión de la demanda, proferido por el magistrado sustanciador, es el escenario para analizar y definir si ella tiene aptitud sustancial, conforme a lo previsto en el Decreto Ley 2067 de 1991, ello no impide que la Sala Plena, en ejercicio de su competencia para decidir de fondo las acciones de inconstitucionalidad, pueda pronunciarse nuevamente sobre este asunto, con el propósito de verificar si existen razones para un examen de mérito.[12]

 

84.   Efectuada la anterior precisión, corresponde determinar si en el presente caso se cumplen las condiciones para emitir un pronunciamiento de fondo, dado que el cargo formulado se estructura a partir de una vulneración del principio de igualdad.[13]

 

85.   El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 exige que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, y cumplir los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y, (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

 

86.   Respecto del concepto de violación, la jurisprudencia ha señalado que este debe cumplir con unos mínimos argumentativos, necesarios para que la Sala pueda adoptar una decisión de mérito. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta Corte, los requisitos en comento son: (i) claridad, que exige la existencia de una secuencia conductora que permita un fácil entendimiento de las razones de la demanda; (ii) certeza, que se presenta cuando la censura recae sobre una proposición jurídica real y no como resultado de una inferencia subjetiva por parte del demandante; (iii) especificidad,  que significa mostrar de forma explícita la manera como la norma demandada vulnera la Constitución Política, lo que excluye argumentos genéricos, globales y abstractos; (iv) pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación; y, (v) suficiencia, cuando la demanda tiene un alcance persuasivo, es decir, que logra suscitar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada.[14]

 

87.   Tratándose de cargos por violación del derecho a la igualdad, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el requisito de especificidad exige una carga argumentativa reforzada. En consecuencia, no es suficiente afirmar que la disposición acusada establece un trato diferenciado; el demandante debe ofrecer las razones que permitan advertir, prima facie, que dicho trato carece de una justificación constitucional. Para ello, debe identificar los sujetos o grupos objeto de comparación y explicar por qué se encuentran en una situación constitucionalmente relevante que exigiría un tratamiento igual o, en su caso, diferenciado.

 

88.   De otro lado, es importante destacar que conforme con lo que ha exigido la jurisprudencia vigente, uniforme y reiterada de esta Corte, la estructuración de un cargo de inconstitucionalidad por el desconocimiento del principio-derecho de igualdad exige una carga argumentativa mayor frente a la especificidad,[15] puesto que el demandante debe identificar con claridad los sujetos, grupos o situaciones comparables, frente a los cuales la norma acusada supuestamente introduce un trato discriminatorio, y la razón por la cual se considera que dicho trato no se justifica. Por lo tanto, de acuerdo con la jurisprudencia, no es suficiente afirmar que cierta norma establece un trato diferente, sino que, además, se debe explicar por qué razón la supuesta diferencia de trato resulta constitucionalmente discriminatoria y por qué existen situaciones de hecho o de derecho similares que obligan a otorgar un tratamiento igual o diferenciado. Lo anterior, en la medida en que al legislador no se le impone la obligación de asignar a todas las personas idéntico tratamiento jurídico, pues no todas ellas se encuentran en situaciones fácticas similares ni en iguales condiciones.

 

89.   En ese sentido, esta Corporación ha determinado que cuando se cuestiona una norma por violación del principio-derecho de igualdad, el requisito de especificidad del cargo también exige que el demandante (i) identifique cuáles son los sujetos comparables y a partir de qué criterio relevante; (ii) explique en qué consiste el trato discriminatorio que la norma establece; y (iii) presente las razones por las cuales dicho trato resulta desproporcionado o irrazonable. De no cumplirse con esta carga argumentativa, se ha de entender que el cargo no es apto para generar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada.[16]

 

90.   La Sala analizará la aptitud del cargo formulado por violación del derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución) contra la expresión: “sin haber obtenido el título respectivo”, contenida en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971. En criterio del demandante, dicha expresión introduce un trato diferenciado entre los egresados de derecho que aún no han obtenido el título profesional y los abogados que ya obtuvieron el título, pero carecen de tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018, sin que exista una justificación constitucional suficiente para ese tratamiento desigual.

 

91.   Por su parte, la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó, como pretensión principal que la Corte se inhibiera de emitir un pronunciamiento de fondo por considerar que la expresión demandada fue derogada tácitamente por la Ley 1905 de 2018. A su juicio, el nuevo régimen de habilitación profesional establecido por dicha ley resulta incompatible con el régimen excepcional previsto en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, por lo que la disposición acusada habría dejado de producir efectos jurídicos. De manera subsidiaria, solicitó que se declarara la inexequibilidad de la expresión demandada por desconocer el principio de igualdad, al considerar que existe un trato injustificado entre los egresados no titulados y los abogados titulados que aún no cuentan con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018.

 

92.   La Sala no comparte la postura de la Academia. Esto, porque, como se explicó previamente, la expresión acusada se encuentra vigente y continúa produciendo efectos jurídicos, por lo que no hay lugar a la inhibición solicitada por derogatoria tácita. Asimismo, la controversia planteada por el demandante permite identificar una proposición jurídica susceptible de ser confrontada con el artículo 13 de la Constitución y satisface las exigencias argumentativas necesarias para adelantar el juicio de igualdad, como se explicará a continuación.

 

93.   En efecto, el cargo resulta claro, pues permite comprender el hilo argumentativo propuesto por el demandante. Este sostiene que la expresión “sin haber obtenido el título respectivo”, contenida en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, produce una diferencia de trato entre quienes han culminado los estudios de derecho y aún no han obtenido el título profesional y quienes ya obtuvieron dicho título, pero todavía no cuentan con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018.

 

94.   Asimismo, el cargo satisface los requisitos de certeza, pertinencia y especificidad. Es cierto porque el trato diferenciado que el demandante atribuye a la expresión acusada se desprende objetivamente de su contenido normativo. En efecto, el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 circunscribe la licencia temporal a quienes no han obtenido el título profesional, de manera que el reproche no recae sobre una interpretación hipotética o inferida por el actor, sino sobre una consecuencia jurídica que encuentra apoyo directo en el texto de la disposición. Corresponderá al análisis de fondo determinar si, a la luz del régimen de habilitación profesional vigente, ese contenido normativo resulta compatible con el artículo 13 de la Constitución. Es pertinente porque el reproche formulado es de naturaleza estrictamente constitucional y se fundamenta en la vulneración del derecho a la igualdad. Por último, es específico, pues identifica con precisión el tratamiento diferenciado que el actor considera discriminatorio y explica las razones por las cuales estima que este carece de justificación constitucional.

 

95.   De igual manera, la demanda satisface la carga argumentativa calificada exigida para los cargos por violación del derecho a la igualdad. En efecto, el actor identifica los grupos objeto de comparación, integrados por los egresados de derecho que aún no han obtenido el título profesional y los abogados titulados que todavía carecen de tarjeta profesional; precisa el tratamiento diferenciado derivado de la expresión demandada, consistente en permitir únicamente a los primeros acceder a la licencia temporal prevista en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971; y expone las razones por las cuales considera que esa diferencia carece de justificación constitucional, al afirmar que ambos grupos carecen de habilitación definitiva para ejercer la profesión y que la exclusión de los abogados titulados sin tarjeta profesional constituye una consecuencia sobreviniente de la expedición de la Ley 1905 de 2018, la cual modificó el régimen general de habilitación profesional sin introducir ajustes al régimen excepcional de licencias temporales.

 

96.   En este punto, conviene recordar que, conforme al principio pro actione, la carga argumentativa exigida para la formulación de un cargo por violación del derecho a la igualdad no supone demostrar desde la demanda que los grupos comparados son efectivamente equivalentes ni que el trato diferenciado resulta inconstitucional. Es suficiente con que el demandante exponga razones claras y constitucionalmente pertinentes que permitan identificar los grupos o situaciones objeto de comparación, el criterio a partir del cual propone contrastarlos, el trato diferenciado que atribuye la disposición normativa censurada y las razones por las cuales considera  que este carece de justificación constitucional. La determinación de si tales grupos son efectivamente comparables y de si la diferencia de trato supera el juicio integrado de igualdad corresponde al análisis de fondo que adelante la Corte.

 

97.   En consecuencia, la Sala concluye que la demanda reúne los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, así como la carga argumentativa exigida para los cargos por violación del principio de igualdad. Por ello, existe mérito para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión demandada.

 

98.   La no configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Una de las cuestiones previas que debe verificar la Corte antes de analizar el fondo del asunto es si conserva competencia para adelantar el juicio de constitucionalidad propuesto por el demandante o si, por el contrario, en este caso se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada respecto de las Sentencias C-034 de 1997, C-025 de 1998 y C-744 de 1998. De esta forma, en lo que sigue, la Sala determinará si el cargo propuesto por la vulneración del principio de igualdad ya fue resuelto por esta Corte.

 

99.   Esta Corporación ha abordado el fenómeno de cosa juzgada constitucional desde dos perspectivas: (i) como una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política,[17] de la cual se deriva que las sentencias de constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada y por ello son inmutables, vinculantes y definitivas[18] y, (ii) como un atributo de dichas providencias que caracteriza un determinado conjunto de hechos o de normas que han sido objeto de un juicio por parte del órgano judicial con competencia para ello y en aplicación de las normas procedimentales y sustantivas pertinentes.[19]

 

100.       De este modo, se ha comprendido que la cosa juzgada constitucional permite preservar la seguridad jurídica y la coherencia intrínseca del ordenamiento. Esto, a partir de cumplir dos funciones. Una “… función negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer seguridad a las relaciones jurídicas.”[20] Por ello, además, ha establecido unas reglas específicas para verificar la existencia de la cosa juzgada constitucional, la cual se acredita en los eventos en que “(i) se proponga el estudio del mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya abordada -identidad de objeto-; (ii) la demanda se fundamente en las mismas razones analizadas -identidad de causa petendi-; y (iii) no haya variado el patrón normativo de control - subsistencia del parámetro de constitucionalidad.”[21]

 

101.       De otra parte, la jurisprudencia ha señalado que la cosa juzgada cuenta con unas categorías claramente distinguibles entre sí: (i) formal y material; (ii) absoluta y relativa; (iii) relativa implícita y relativa explícita; y (iv) aparente. Dado el profuso desarrollo sobre la materia, en el siguiente cuadro[22] se resumen y sintetizan las principales diferencias entre cada una de estas categorías:

 

 

102.       La Sala advierte que el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 fue objeto de control constitucional en la Sentencia C-034 de 1997. En esa oportunidad, aunque el demandante dirigió formalmente la acusación contra la expresión “…a partir de la fecha de terminación de sus estudios…”, en la sentencia se precisó que los reproches recaían realmente sobre el límite temporal previsto para el ejercicio de la licencia excepcional y, por esa razón, delimitó el objeto de control a la expresión “…hasta por dos años improrrogables, a partir de la fecha de terminación de sus estudios…”, la cual fue declarada exequible.

 

103.       Para adoptar esa decisión, se examinó si el límite de dos años previsto para el ejercicio excepcional de la abogacía por parte de quienes habían culminado sus estudios de derecho, pero aún no habían obtenido el título profesional, desconocía los artículos 25, 26 y 58 de la Constitución. Principalmente, analizó la potestad del Legislador para exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de la profesión, la razonabilidad de establecer una autorización transitoria para litigar y el alcance de los derechos adquiridos invocados por el demandante.

 

104.       Con fundamento en esas consideraciones, concluyó que el límite de dos años previsto en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 es constitucional porque constituye una autorización excepcional para ejercer temporalmente la abogacía sin título profesional, dentro del amplio margen de configuración del Legislador para reglamentar el ejercicio de las profesiones y exigir títulos de idoneidad. Además, la medida no vulnera derechos adquiridos, porque desde la Ley 69 de 1945 quienes solo habían culminado sus estudios ya no tenían un derecho consolidado a ejercer indefinidamente la profesión, sino, a lo sumo, una expectativa jurídica.

 

105.       Más adelante, en la Sentencia C-025 de 1998, la Corte analizó una demanda formulada contra algunos apartes de los artículos 31 y 33 del Decreto Ley 196 de 1971. En relación con el artículo 31, la actora sostenía que la disposición desconocía los derechos al debido proceso y de defensa, al considerar que impedía que un abogado sindicado pudiera ejercer personalmente su defensa dentro del proceso penal.

 

106.       Al resolver el asunto, se concluyó que la demanda partía de una interpretación equivocada del artículo 31, pues dicha disposición no regulaba la hipótesis planteada por la demandante ni imponía restricciones al ejercicio del derecho de defensa del abogado procesado. En criterio de esta Corporación, la norma se limitaba a establecer los eventos en los cuales una persona que había culminado sus estudios de derecho podía ejercer temporalmente la profesión sin haber obtenido el título profesional. Con fundamento en esas consideraciones, declaró exequibles los apartes demandados del artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971.

 

107.       Por último, en la Sentencia C-744 de 1998 se estudió una demanda dirigida contra la totalidad del artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971. El demandante sostenía que la disposición desconocía los artículos 13, 25 y 26 de la Constitución, al establecer un régimen especial para el ejercicio de la profesión de abogado que, en su criterio, introducía restricciones injustificadas al derecho al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio, además de conferir un trato privilegiado a dicha profesión frente a otras actividades que también requieren título de idoneidad.

 

108.       Antes de abordar el examen de fondo, la Corte advirtió que varios apartes del artículo 31 ya habían sido objeto de pronunciamiento en las Sentencias C-034 de 1997 y C-025 de 1998. Específicamente, recordó que en la primera se había analizado la constitucionalidad de la expresión “hasta por dos años improrrogables, a partir de la fecha de terminación de sus estudios”, mientras que en la segunda se habían estudiado las expresiones “en la instrucción criminal y en los procesos penales” y “en los procesos penales en general”. En consecuencia, consideró que respecto de esos apartes ya existía un pronunciamiento previo y limitó el análisis de constitucionalidad a las expresiones restantes del artículo 31 que aún no habían sido examinadas.

 

109.       En relación con estas disposiciones, la Sala concluyó que el Legislador estaba constitucionalmente facultado para establecer un régimen especial para el ejercicio de la abogacía, en atención a la función social que cumple esta profesión y a la autorización contenida en el artículo 26 de la Constitución para exigir títulos de idoneidad y reglamentar su ejercicio. Asimismo, consideró que la existencia de distinciones dentro de ese régimen excepcional no vulneraba, por sí misma, el derecho a la igualdad, pues correspondía al Legislador determinar los títulos de idoneidad y las condiciones para el ejercicio de la profesión, así como los asuntos y las instancias en los que podía actuar quien aún no había obtenido el título. Con sustento en esas consideraciones, declaró exequible el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, salvo respecto de las expresiones frente a las cuales dispuso estarse a lo resuelto en las Sentencias C-034 de 1997 y C-025 de 1998.

 

110.       De las decisiones reseñadas se observa que la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente sobre distintos apartes del artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971. Sin embargo, esos pronunciamientos se circunscribieron a problemas jurídicos diferentes a los que ahora ocupan la atención de la Sala. Ciertamente, en la Sentencia C-034 de 1997 se examinó la constitucionalidad del límite temporal de dos años previsto para el ejercicio excepcional de la abogacía frente a los artículos 25, 26 y 58 de la Constitución; en la Sentencia C-025 de 1998 se estudió un cargo relacionado con el derecho de defensa y el debido proceso; y, posteriormente, en la Sentencia C-744 de 1998 se analizó las expresiones restantes del artículo 31, luego de estarse a lo resuelto respecto de los apartes que ya habían sido objeto de control.

 

111.       Para establecer si existe cosa juzgada respecto del cargo formulado en esta oportunidad, es necesario verificar sus elementos, esto es, la identidad de objeto, la identidad de la causa petendi y la subsistencia del parámetro de constitucionalidad. En cuanto al objeto, si bien la presente demanda recae sobre una expresión del artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 que fue comprendida en el control efectuado en la Sentencia C-744 de 1998, el juicio que ahora se propone se formula en un contexto normativo diferente. En efecto, con posterioridad a esas decisiones se expidió la Ley 1905 de 2018, que introdujo el Examen de Estado como requisito para la obtención de la tarjeta profesional de abogado. Esta modificación dio lugar a una situación jurídica que no existía al momento de los pronunciamientos anteriores: la de los abogados que ya obtuvieron el título profesional, pero no cuentan con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado dicho examen.

 

112.       Tampoco existe identidad de la causa petendi. Las Sentencias C-034 de 1997, C-025 de 1998 y C-744 de 1998 no examinaron si la exclusión de los abogados titulados que no cuentan con tarjeta profesional del régimen de licencia temporal previsto en el artículo 31 vulnera el principio de igualdad. De manera particular, aunque en la Sentencia C-744 de 1998 la Corte examinó un cuestionamiento relacionado con dicho principio, el análisis se refirió a la facultad del Legislador para establecer un régimen especial para el ejercicio de la abogacía y para determinar los niveles de idoneidad y las condiciones bajo las cuales podía actuar quien aún no había obtenido el título. En el presente asunto, en cambio, el juicio de igualdad se estructura a partir de la comparación entre dos grupos pertenecientes a la misma profesión: de un lado, los egresados de derecho que, pese a haber culminado sus estudios, aun no han obtenido el título profesional y pueden acceder a la licencia temporal; y, de otro, los abogados que ya obtuvieron el título, pero no cuentan con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018, quienes no pueden acceder a dicha licencia. Se trata, por tanto, de sujetos comparables, un contexto normativo y un problema jurídico distintos de los examinados en las decisiones anteriores.

 

113.       Por último, el parámetro constitucional de control no ha variado. Las disposiciones constitucionales relevantes para el examen de igualdad y para la regulación del ejercicio de las profesiones son las mismas. Lo que ha cambiado es el contexto normativo en el que debe examinarse la disposición acusada, como consecuencia de la expedición de la Ley 1905 de 2018. Esta modificación normativa, unida a la diferencia entre los grupos de sujetos objeto de comparación, determina que no exista identidad entre el cargo analizado en las Sentencias C-034 de 1997, C-025 de 1998 y C-744 de 1998 y el planteado en esta oportunidad.

 

114.       Así las cosas, las providencias judiciales anteriores producen efectos de cosa juzgada respecto de los problemas jurídicos que efectivamente resolvieron, pero estos no se extienden al cargo formulado en el presente proceso. Por lo tanto, la Sala Plena conserva competencia para pronunciarse de fondo sobre la posible vulneración del artículo 13 superior derivada de la exclusión de los abogados titulados que no cuentan con tarjeta profesional del régimen de licencia temporal previsto en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971.

 

115.       Integración de la unidad normativa. De conformidad con el inciso 3.º del artículo 6.º del Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte Constitucional puede integrar la unidad normativa cuando ello resulte necesario para adoptar una decisión de fondo sobre la disposición acusada. La jurisprudencia constitucional ha establecido que esta facultad procede, entre otros eventos, (i) cuando la disposición demandada carece de un contenido deóntico claro o unívoco y, para comprenderla y aplicarla, resulta indispensable integrarla con otra disposición no acusada; (ii) cuando la norma cuestionada se encuentra reproducida en otra disposición no demandada; y (iii) cuando el precepto demandado se encuentra intrínsecamente relacionado con otra norma que, prima facie, plantea serias dudas sobre su constitucionalidad. En esta última hipótesis, además, se requiere que exista una relación estrecha entre las disposiciones y que la norma no acusada pueda resultar inconstitucional.

 

116.       En el asunto de la referencia, algunos intervinientes solicitaron integrar al objeto de control el artículo 24 del Decreto Ley 196 de 1971 y el parágrafo 2.º del artículo 1.º de la Ley 1905 de 2018. Consideraron que estas disposiciones resultan relevantes para conformar la proposición jurídica completa, en tanto el artículo 24 establece la regla general conforme a la cual no puede ejercerse la profesión de abogado sin estar inscrito y tener vigente la inscripción, mientras que el artículo 31 contempla una habilitación temporal para quienes han terminado y aprobado los estudios reglamentarios de derecho, pero aún no han obtenido el título. Por su parte, la Ley 1905 de 2018 introdujo un requisito adicional para el acceso a la habilitación ordinaria, relacionado con la aprobación del Examen de Estado y la expedición de la tarjeta profesional.

 

117.       La Sala Plena reconoce que existe una relación normativa estrecha entre los artículos 24 y 31 del Decreto Ley 196 de 1971. En efecto, el primero establece la regla general que delimita el ejercicio de la profesión de abogado, mientras que el segundo contempla una excepción temporal a esa regla para quienes han culminado los estudios de derecho y aún no han obtenido el título. En esa medida, la comprensión del alcance de la licencia temporal prevista en el artículo 31 requiere ubicarla dentro del régimen general de ejercicio profesional establecido por el mismo estatuto.

 

118.       Sin embargo, de esa relación normativa no se sigue que las disposiciones referidas deban ser incorporadas formalmente al objeto de control. La demanda no cuestiona la regla general contenida en el artículo 24 ni la exigencia del Examen de Estado establecida en la Ley 1905 de 2018. El reproche se dirige específicamente contra la consecuencia que el artículo 31 atribuye a la obtención del título de abogado, en cuanto esta circunstancia impide acceder a la licencia temporal prevista para quien ha culminado y aprobado los estudios reglamentarios de derecho. Así, el criterio diferenciador que suscita el juicio de igualdad se encuentra directamente contenido en la disposición demandada.

 

119.       Esta conclusión no desconoce que, bajo el régimen vigente, la obtención del título no determina por sí sola el acceso a todas las formas de habilitación profesional. Precisamente, esta modificación del contexto normativo es la que hace necesario examinar si la obtención del título puede continuar produciendo, en todos los casos, la consecuencia prevista originalmente por el artículo 31. Para ello, la Sala debe considerar el régimen introducido por la Ley 1905 de 2018, sin que tal consideración implique someter nuevamente a control su contenido ni desconocer los pronunciamientos previos de esta Corporación sobre el Examen de Estado.

 

120.       Tampoco resulta necesario integrar formalmente el artículo 24 del Decreto Ley 196 de 1971. Si bien esta disposición permite comprender que la licencia temporal constituye una excepción dentro del régimen general de ejercicio profesional, el cargo puede ser resuelto directamente a partir del artículo 31, dado que es este el que establece la circunstancia que determina la exclusión de la licencia. De igual manera, los artículos 31 y 32 no requieren ser integrados entre sí para identificar la regla objeto de reproche, pues la demanda cuestiona específicamente el criterio de exclusión contenido en el artículo 31 y no la totalidad del régimen de la licencia temporal.

 

121.       En ese orden de ideas, la Sala no integrará al objeto de control el artículo 24 del Decreto Ley 196 de 1971 ni el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1905 de 2018. No obstante, tendrá en cuenta estas disposiciones, en lo pertinente, como elementos del contexto normativo necesario para resolver el cargo. En concreto, la Ley 1905 de 2018 será considerada para determinar si la obtención del título conserva actualmente la misma función jurídica que justificó, al momento de expedición del Decreto Ley 196 de 1971, que dicho título operara como frontera entre la licencia temporal y la habilitación ordinaria.

 

Planteamiento del problema jurídico y metodología de resolución

 

122.       Una vez superado el examen sobre la aptitud sustancial de la demanda y descartada la configuración de cosa juzgada constitucional, corresponde a la Sala determinar si la expresión “sin haber obtenido el título respectivo”, contenida en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, al circunscribir el acceso a la licencia temporal para el ejercicio de la abogacía a quienes aún no han obtenido el título profesional, desconoce el derecho fundamental a la igualdad, al excluir de ese régimen excepcional a los abogados titulados que aún no cuentan con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018.

 

123.       Para resolver este problema jurídico, la Sala examinará, en primer lugar, la evolución del régimen jurídico de habilitación para el ejercicio de la abogacía y los efectos derivados de la expedición de la Ley 1905 de 2018. En segundo lugar, analizará el alcance y la finalidad de la licencia temporal prevista en los artículos 31 y 32 del Decreto Ley 196 de 1971, así como la jurisprudencia constitucional relativa a dicha institución. En tercer lugar, estudiará la finalidad de la Ley 1905 de 2018 a partir de sus antecedentes legislativos. En cuarto lugar, reiterará la jurisprudencia sobre el derecho al trabajo, la libertad de escoger profesión u oficio, los títulos de idoneidad, el margen de configuración del Legislador para regular el acceso al ejercicio profesional y el concepto de riesgo social como presupuesto de esa regulación. En quinto lugar, expondrá la metodología del juicio integrado de igualdad. Por último, con fundamento en esos elementos de juicio, resolverá el cargo formulado contra la expresión demandada.

 

Evolución del régimen jurídico de habilitación para el ejercicio de la abogacía y el impacto que produjo la expedición de la Ley 1905 de 2018

 

124.       La Sala considera necesario reconstruir la evolución del régimen de habilitación para el ejercicio de la profesión de abogado, para establecer el sentido y alcance de la presente controversia. Ese recorrido permite identificar cómo el ordenamiento jurídico pasó de un sistema basado en la obtención del título profesional y la tarjeta profesional, acompañado de diversas habilitaciones excepcionales previstas en el Decreto Ley 196 de 1971, a un modelo que, a partir de la Ley 1905 de 2018, incorporó el Examen de Estado como requisito adicional para acceder al ejercicio profesional definitivo. Asimismo, ese desarrollo normativo permite establecer cuáles aspectos del régimen anterior fueron modificados y cuáles permanecieron vigentes.

 

125.       El Decreto Ley 196 de 1971, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 16 de 1968, constituyó el primer estatuto integral del ejercicio de la abogacía en Colombia. Entre otras materias, creó la tarjeta profesional en sustitución del carné de inscripción profesional previsto en el artículo 21 del Decreto 250 de 1970 y reguló, de manera sistemática, los requisitos para acceder al ejercicio profesional, el Registro Nacional de Abogados, las hipótesis excepcionales de habilitación para ejercer la profesión, el régimen disciplinario y las funciones de inspección y vigilancia sobre la actividad profesional.

 

126.       En materia de habilitación para el ejercicio de la abogacía, el Decreto Ley 196 de 1971 estructuró un régimen compuesto por una modalidad ordinaria y diversas modalidades excepcionales. Como regla general, estableció que solo podía ejercer la profesión quien hubiera obtenido el título de abogado, estuviera inscrito en el Registro Nacional de Abogados y contara con la correspondiente tarjeta profesional. No obstante, el mismo estatuto autorizó, en circunstancias expresamente previstas por el Legislador, el ejercicio restringido de determinadas actuaciones jurídicas por personas que aún no reunían la totalidad de esos requisitos.

 

127.       El régimen ordinario de habilitación profesional se estructuró sobre una secuencia claramente definida. El artículo 3 estableció que es abogado quien obtiene el correspondiente título universitario. A su turno, los artículos 4 y 5 dispusieron que el ejercicio de la profesión exige la inscripción como abogado y que esta solo procede una vez obtenido el título reconocido legalmente por el Estado. Por último, los artículos 15 a 22 regularon el Registro Nacional de Abogados y la expedición de la tarjeta profesional, documento que acredita la inscripción y cuya exhibición resulta obligatoria al iniciar cualquier actuación profesional.

 

128.       De manera paralela, el Decreto Ley 196 de 1971 consagró un régimen excepcional destinado a permitir el ejercicio restringido de determinadas actuaciones jurídicas por personas que aún no cumplían todos los requisitos del régimen ordinario. Dentro de esas excepciones el Legislador autorizó, entre otros supuestos, la actuación en causa propia (artículo 28), la representación en determinados municipios donde existieran suficientes abogados inscritos (artículo 29), la intervención de estudiantes adscritos a consultorios jurídicos (artículo 30) y el ejercicio temporal de la profesión por quienes hubieran finalizado y aprobado los estudios de derecho, pero todavía no hubieran obtenido el título profesional (artículos 31 y 32).

 

129.       Además de regular el régimen ordinario de habilitación profesional y las excepcionales de ejercicio profesional, el Decreto Ley 196 de 1971 contempló dos figuras distintas que, pese a su similar denominación, cumplían funciones diferentes, a saber: la licencia provisional y la licencia temporal.

 

130.       La licencia provisional prevista en el artículo 18 del Decreto Ley 196 de 1971 tenía una finalidad meramente instrumental. Su expedición procedía respecto de quien ya había obtenido el título profesional y había sido inscrito como abogado, mientras el Ministerio de Justicia expedía la correspondiente tarjeta profesional. En consecuencia, la provisionalidad no recaía sobre la habilitación para ejercer la profesión, sino únicamente sobre el documento que la acreditaba. Se trataba de un mecanismo transitorio destinado a suplir la demora en la expedición y entrega material de la tarjeta profesional, pero no de una modalidad excepcional de acceso al ejercicio de la abogacía.

 

131.       A diferencia de la licencia provisional, la licencia temporal sí constituía un verdadero mecanismo excepcional de habilitación para el ejercicio de la abogacía. Su otorgamiento permitía ejercer la profesión antes de obtener el título universitario, aunque únicamente dentro de los asuntos expresamente señalados por el Legislador y durante el término máximo previsto en la ley. No se trataba, entonces, de un simple documento transitorio expedido mientras culminaba un trámite administrativo, sino de una autorización excepcional para ejercer parcialmente la profesión pese a no reunirse todavía la totalidad de los requisitos exigidos por el régimen general.

 

132.       Así, mientras la licencia provisional suplía transitoriamente la ausencia del documento definitivo que acreditaba una habilitación ya consolidada, la licencia temporal autorizaba excepcionalmente el ejercicio parcial de la profesión antes de que se consolidara el cumplimiento de todos los requisitos exigidos por el régimen ordinario.

 

133.       De lo expuesto se desprende que el Decreto Ley 196 de 1971 estructuró un régimen de habilitación para el ejercicio de la abogacía compuesto por tres figuras claramente diferenciadas. En primer lugar, la tarjeta profesional, expedida a quien cumplía los requisitos del régimen ordinario de habilitación y acreditaba de manera definitiva su condición de abogado inscrito. En segundo lugar, la licencia provisional, concebida como un mecanismo transitorio para acreditar esa misma condición mientras se expedía materialmente la tarjeta profesional. En tercer lugar, la licencia temporal, prevista como una autorización excepcional para que quienes habían culminado y aprobado los estudios de derecho, pero aún no obtenían el título profesional, pudieran ejercer la profesión de manera restringida y por un término determinado.

 

134.       Casi cinco décadas después de la expedición del Decreto Ley 196 de 1971, el Congreso de la República modificó el régimen general de habilitación para el ejercicio de la profesión mediante la Ley 1905 de 2018. A diferencia del Decreto Ley 196, esta ley no reguló integralmente el ejercicio de la abogacía ni sustituyó el estatuto vigente. Su propósito consistió en incorporar un requisito adicional de idoneidad para acceder al ejercicio profesional.

 

135.       Con ese propósito, el artículo 1 de la Ley 1905 de 2018 dispuso que, además de los requisitos previstos en la legislación vigente, los graduados de Derecho debían acreditar la aprobación del Examen de Estado para Abogados como condición para obtener la tarjeta profesional. A su vez, el artículo 2 dispuso que el requisito de idoneidad establecido en la ley se aplicaría a quienes iniciaran la carrera de Derecho después de su promulgación, esto es, con posterioridad al 28 de junio de 2018. En consecuencia, la exigencia del Examen de Estado no se extiende a quienes hubieran iniciado sus estudios de Derecho con anterioridad a esa fecha.

 

136.       En consecuencia, la Ley 1905 de 2018 modificó exclusivamente el régimen ordinario de acceso al ejercicio profesional mediante la incorporación de un nuevo requisito para la expedición de la tarjeta profesional. La ley, sin embargo, no introdujo modificación expresa alguna respecto de las modalidades excepcionales de habilitación previstas en el Decreto Ley 196 de 1971, entre ellas la licencia temporal regulada en sus artículos 31 y 32.

 

137.       La implementación de la Ley 1905 de 2018 correspondió al Consejo Superior de la Judicatura, autoridad competente para llevar el Registro Nacional de Abogados y expedir tarjeta profesional. En desarrollo de esa función, la referida corporación expidió una serie de acuerdos dirigidos a adecuar el procedimiento de inscripción y expedición de la tarjeta profesional al nuevo requisito legal consistente en la aprobación del Examen de Estado para abogados.

 

138.       En primer lugar, mediante el Acuerdo PCSJA19-11354 de 2019, el Consejo Superior de la Judicatura actualizó el procedimiento para la expedición de la tarjeta profesional. Sin embargo, dicho acuerdo no incorporó la exigencia de acreditar la aprobación del Examen de Estado, pues para ese momento la prueba aún no había sido implementada.

 

139.       En segundo lugar, el Acuerdo PCSJA22-11985 de 2022 desarrolló el artículo 1° de la Ley 1905 de 2018 y estableció, como requisito para la expedición de la tarjeta profesional, la certificación de aprobación del Examen de Estado para abogados. No obstante, el propio Consejo Superior de la Judicatura advirtió que la prueba aún no había sido aplicada, circunstancia que impedía exigir un requisito cuyo cumplimiento resultaba materialmente imposible para los destinatarios de la ley.

 

140.       Con el propósito de superar esa situación transitoria, el mencionado acuerdo autorizó la expedición de tarjetas profesionales con anotación de vigencia provisional para quienes estuvieran sometidos en la Ley 1905 de 2018, las cuales conservarían ese carácter hasta la publicación de los resultados de la primera aplicación del Examen de Estado. De igual forma, dispuso que quienes obtuvieran esa tarjeta deberían presentar y aprobar posteriormente la prueba para acceder a la tarjeta profesional definitiva.

 

141.       Ese régimen transitorio fue posteriormente reproducido por el Acuerdo PCSJA24-12162 de 2024, que derogó el Acuerdo PCSJA22-11985 y reguló nuevamente la expedición de tarjetas profesionales con anotación de vigencia provisional hasta la publicación definitiva de los resultados del examen aplicado el 26 de mayo de 2024.

 

142.       En tercer lugar, mediante el Acuerdo PCSJA25-12294 de 2025, el Consejo Superior de la Judicatura derogó el Acuerdo PCSJA24-12162 de 2024 y unificó la reglamentación relativa al Registro Nacional de Abogados, la expedición de la tarjeta profesional y la licencia temporal para el ejercicio de la abogacía. En lo que interesa al presente asunto, el capítulo III del acuerdo mantuvo expresamente la regulación de la licencia temporal como una modalidad excepcional de habilitación para el ejercicio de la abogacía, al asignar a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia la competencia para su expedición y definir nuevamente los requisitos y el trámite para obtenerla.

 

143.       El mismo acuerdo precisó que, para estos efectos, se entiende por egresado de la carrera de derecho la persona que ha cursado y aprobado la totalidad del plan de estudios, pero aún no ha recibido el título académico. Asimismo, reglamentó el procedimiento administrativo para solicitar la licencia temporal y previó la posibilidad de expedir su duplicado mientras esta se encuentre vigente (artículos 7 a 10).

 

144.       Este desarrollo reglamentario resulta particularmente significativo porque demuestra que, aun después de la entrada en vigor de la Ley 1905 de 2018 y de la implementación del Examen de Estado para Abogados, el Consejo Superior de la Judicatura continuó aplicando el régimen de la licencia temporal previsto en los artículos 31 y 32 del Decreto Ley 196 de 1971. En consecuencia, reglamentó nuevamente su expedición, el procedimiento para obtenerla y las condiciones de su vigencia, sin considerar que dicha figura hubiera sido derogada o sustituida por la Ley 1905 de 2018.

 

145.       El mismo Acuerdo PCSJA25-12294 precisó las condiciones de vigencia de la licencia temporal. En especial, el artículo 31 dispuso, de una parte, que esta tendría una vigencia de dos (2) años improrrogables contados desde la terminación y aprobación de los estudios de derecho o hasta cuando su titular obtuviera el título de abogado, lo que ocurriera primero. De otra parte, el parágrafo de esa disposición estableció que, una vez extinguida, la licencia temporal no podría ser prorrogada ni expedirse nuevamente.

 

146.       Esta regulación adquiere especial relevancia para el presente asunto. En efecto, al mantener vigente la licencia temporal y reiterar que esta se extingue automáticamente con la obtención del título profesional, sin posibilidad de prórroga o nueva expedición, el Acuerdo PCSJA25-12294 delimita con claridad el momento en que cesa la habilitación excepcional prevista en el Decreto Ley 196 de 1971. Esa circunstancia resulta determinante para examinar los efectos que produjo la incorporación del Examen de Estado como requisito para acceder a la tarjeta profesional.

 

147.       De la reconstrucción normativa expuesta se desprende que el ordenamiento jurídico ha previsto distintas modalidades de habilitación para el ejercicio de la abogacía, cada una con destinatarios, finalidades y efectos jurídicos propios. Con el propósito de ilustrar sus principales diferencias, la Sala presenta el siguiente cuadro comparativo:

 

Régimen	Destinatario	Finalidad	¿Habilita para ejercer?	Vigencia
Tarjeta profesional	Abogado titulado que cumple los requisitos legales.	Acreditar la inscripción definitiva en el Registro Nacional de Abogados.	Sí, de manera plena.	Definitiva.
Licencia provisional (art. 18 D.L. 196/71)	Abogado ya inscrito, mientras recibe la tarjeta profesional.	Sustituir temporalmente el documento definitivo durante su expedición material.	Sí, porque la habilitación ya existía.	Hasta la entrega de la tarjeta profesional.
Licencia temporal (arts. 31 y 32 D.L. 196/71)	Egresado de Derecho sin título.	Permitir excepcionalmente el ejercicio restringido de la profesión.	Sí, dentro de los asuntos autorizados por la ley.	Máximo dos años o hasta obtener el título.
Tarjeta profesional provisional (Acuerdos 2022 y 2024)	Graduados sometidos a la Ley 1905 de 2018 que aún no podían presentar el Examen de Estado.	Evitar que la falta de implementación del Examen de Estado impidiera el ejercicio profesional.	Sí, hasta la publicación de los resultados del Examen de Estado.	Transitoria.

 

148.       Como se observa, la incorporación del Examen de Estado mediante la Ley 1905 de 2018 no eliminó las modalidades excepcionales de habilitación previstas en el Decreto Ley 196 de 1971, sino que introdujo un requisito adicional para acceder al régimen ordinario de ejercicio de la profesión. Precisamente de la interacción entre ese nuevo requisito y la permanencia de la licencia temporal surge el problema constitucional que ahora corresponde resolver a la Sala.

 

 

 

 

Alcance de la licencia temporal prevista en los artículos 31 y 32 del Decreto Ley 196 de 1971

 

149.       La comprensión del problema constitucional formulado requiere precisar la naturaleza jurídica y la finalidad que el legislador atribuyó a la licencia temporal prevista en los artículos 31 y 32 del Decreto Ley 196 de 1971. En efecto, esta figura no fue concebida como una modalidad ordinaria de acceso al ejercicio de la profesión ni como un sustituto del título profesional o de la tarjeta profesional, sino como una habilitación excepcional destinada a atender una situación específica dentro del proceso de formación del abogado.

 

150.       La ubicación sistemática de los artículos 31 y 32 dentro del Capítulo II del Título III del Decreto Ley 196 de 1971 resulta particularmente ilustrativa. Dicho capítulo regula las excepciones al régimen general del ejercicio de la abogacía y comprende, entre otros supuestos, la actuación en causa propia, la representación en determinados municipios donde no existan suficientes abogados inscritos y la intervención de los estudiantes adscritos a consultorios jurídicos. En ese contexto normativo, la licencia temporal constituye una excepción adicional al régimen ordinario de habilitación profesional, prevista para quienes habían culminado y aprobado los estudios de derecho, pero aún no habían obtenido el título universitario.

 

151.       El propósito de esta excepción consistía en evitar que el egresado permaneciera completamente inhabilitado para ejercer actividades propias de la profesión del derecho durante el periodo comprendido entre la finalización de sus estudios y la obtención del título profesional. Para tal fin, el legislador autorizó el ejercicio restringido de determinadas actuaciones jurídicas, circunscritas a los asuntos expresamente señalados en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 y por el tiempo máximo previsto en esa misma disposición.

 

152.       En esa medida, la licencia temporal no sustituía el título profesional ni confería la condición de abogado. Su función consistía únicamente en habilitar, de manera excepcional y transitoria, el ejercicio de determinadas actuaciones profesionales, bajo el supuesto de que el interesado ya había culminado satisfactoriamente la totalidad de la formación jurídica exigida por el ordenamiento. La habilitación recaía, por tanto, sobre actuaciones específicas y no sobre el ejercicio pleno de la profesión.

 

153.       Esa naturaleza excepcional se refleja, además, en las condiciones previstas para su otorgamiento. De conformidad con el artículo 32 del Decreto Ley 196 de 1971, la licencia únicamente podía ser expedida a quien acreditara, mediante certificación expedida por una universidad oficialmente reconocida, haber cursado y aprobado los estudios reglamentarios de derecho. No bastaba, entonces, la condición de estudiante, sino que era indispensable haber culminado integralmente el plan de formación jurídica.

 

154.       Del mismo modo, el legislador sujetó esta habilitación a estrictos límites materiales y temporales. Desde el punto de vista material, el titular de la licencia temporal únicamente podía ejercer la profesión en los asuntos expresamente previstos en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, esto es: (i) en determinados procesos penales, civiles y laborales de competencia de jueces municipales, jueces laborales, jueces de circuito en segunda instancia y jueces de distrito penal aduanero; (ii) como defensor o apoderado de oficio en procesos penales, con excepción de la sustentación del recurso extraordinario de casación; y (iii) en las actuaciones y procesos adelantados ante funcionarios de policía. Desde el punto de vista temporal, la autorización tenía una duración máxima de dos años, de manera que la licencia conservaba un carácter esencialmente transitorio y excepcional.

 

155.       En suma, dentro del diseño original del Decreto Ley 196 de 1971, la licencia temporal cumplía una función de transición entre la culminación de la formación universitaria y la obtención del título profesional, sin alterar el régimen ordinario de acceso a la profesión. Se trataba de una habilitación excepcional, limitada y transitoria, concebida para un contexto normativo en el que el único requisito pendiente para acceder a la tarjeta profesional era precisamente la expedición del título universitario. Esta precisión resulta relevante para resolver el presente asunto, pues permite establecer si la transformación introducida por la Ley 1905 de 2018 alteró los presupuestos sobre los cuales fue diseñado dicho régimen excepcional.

 

 

La jurisprudencia constitucional sobre la licencia temporal para el ejercicio de la abogacía

 

156.       Esta Corte ha examinado en distintas oportunidades el régimen jurídico de la licencia temporal prevista en los artículos 31 y 32 del Decreto Ley 196 de 1971. Aunque esos pronunciamientos abordaron problemas constitucionales diversos, todos coinciden en reconocer que dicha licencia constituye un mecanismo excepcional y transitorio de habilitación para el ejercicio restringido de la profesión de abogado, cuya existencia se explica por la necesidad de armonizar la exigencia de títulos de idoneidad con la garantía de la libertad de escoger profesión u oficio. No obstante, ninguno de esos precedentes analizó el impacto que produjo la expedición de la Ley 1905 de 2018 sobre el funcionamiento de ese régimen excepcional.

 

157.       En la Sentencia C-034 de 1997 se estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971. Aunque el actor señaló que la acusación recaía sobre la expresión “a partir de la fecha de terminación de sus estudios”, esta Corte advirtió que los cargos cuestionaban realmente el límite temporal previsto para el ejercicio de la abogacía sin título y, por ello, delimitó el objeto de control a la expresión “…hasta por dos años improrrogables, a partir de la fecha de terminación de sus estudios…”. El demandante sostenía que esa limitación vulneraba los derechos al trabajo, a la igualdad y los derechos adquiridos de quienes habían culminado los estudios de derecho.

 

158.       La Sala declaró exequible la disposición. Explicó que la exigencia del título profesional para ejercer la abogacía constituye una regulación legítima del artículo 26 superior, orientada a garantizar la idoneidad profesional y a proteger el interés general, dada la función social que cumple la profesión de abogado. En ese contexto, consideró que la autorización prevista en el artículo 31 tenía un carácter excepcional y transitorio, pues permitía a quienes habían culminado sus estudios ejercer la profesión, en los eventos expresamente previstos por la ley y por un tiempo limitado, mientras obtenían el título profesional.

 

159.       Concretamente, señaló que el título de abogado “no es más que una garantía mínima que se exige por parte del Estado de que la persona interesada en el ejercicio de la profesión sí tiene la capacitación necesaria para poder colaborar en el logro de los fines a que se orienta la carrera de abogado.”[23]

 

160.       De igual forma, precisó que el criterio utilizado por el legislador no desconocía el derecho a la igualdad, por cuanto la obtención del título marcaba el acceso al régimen ordinario de ejercicio profesional y justificaba que la autorización excepcional cesara una vez desaparecía la situación transitoria que la originaba. Por último, descartó la vulneración de derechos adquiridos, al considerar que quienes no habían cumplido todos los requisitos para ejercer la profesión solo tenían una expectativa jurídica y no una situación consolidada.

 

161.       Más adelante, en la Sentencia C-025 de 1998 se conoció una demanda contra los literales a) y b) del artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, así como contra el artículo 33 del mismo estatuto. La demandante sostenía que esas disposiciones vulneraban el derecho fundamental a la defensa técnica, al permitir que quienes no contaban con título profesional, o incluso los propios procesados, actuaran en procesos penales sin la asistencia de un abogado.

 

162.       Esta Corte declaró exequibles las disposiciones censuradas. Explicó que el artículo 31 no regulaba la defensa del abogado o del egresado procesado, sino una hipótesis distinta: la autorización excepcional para que quienes hubieran terminado y aprobado los estudios de derecho, aunque aún no hubieran obtenido el título profesional, pudieran ejercer la representación o defensa en determinados asuntos expresamente previstos por el legislador. Señaló que esa habilitación era compatible con la Carta Política porque respondía a situaciones excepcionales y recaía sobre personas con formación jurídica suficiente para garantizar una defensa técnica mínima.

 

163.       De igual manera, precisó que el artículo 33 no eliminaba la exigencia de defensa técnica, sino que reconocía al procesado la facultad de realizar directamente aquellas actuaciones que la ley procesal le autorizaba, sin impedirle contar con un defensor profesional. En consecuencia, concluyó que ambas disposiciones eran compatibles con el artículo 29 de la Constitución, en cuanto preservaban la garantía de la defensa técnica como regla general y solo admitían excepciones expresamente previstas por el legislador.

 

164.       A su turno, en la Sentencia C-744 de 1998 se analizó una nueva demanda contra el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971. En primer término, se constató la existencia de cosa juzgada constitucional respecto de las expresiones ya examinadas en las sentencias C-034 de 1997 y C-025 de 1998, por lo que limitó su análisis a los apartes restantes de la disposición.

 

165.       Frente a estos últimos, esta Corte declaró su exequibilidad. Reiteró que el artículo 26 de la Constitución faculta al legislador para exigir títulos de idoneidad y, correlativamente, para definir de manera excepcional los casos en que personas sin título profesional pueden ejercer determinadas actividades propias de la abogacía. En ese marco, sostuvo que el legislador podía delimitar los asuntos y las instancias en las que los titulares de licencias temporales estaban autorizados para actuar, así como excluirlos del ejercicio de recursos extraordinarios como la casación, sin que ello desconociera los derechos al trabajo, a la igualdad o los instrumentos internacionales invocados por el demandante.

 

166.       Por último, en la Sentencia SU-128 de 2024, la Sala abordó, ya no en sede de control abstracto sino de control concreto, las consecuencias prácticas derivadas de la entrada en vigencia de la Ley 1905 de 2018. La decisión acumuló tres acciones de tutela promovidas por abogados que iniciaron sus estudios de derecho después de la entrada en vigor de esa ley, obtuvieron su título profesional y solicitaron la expedición de la tarjeta profesional, pero vieron frustrada esa solicitud porque el Consejo Superior de la Judicatura les exigía acreditar la aprobación del Examen de Estado, pese a que dicho examen aún no había sido implementado. Como respuesta a esa situación, el Consejo Superior de la Judicatura creó, mediante acto administrativo, una tarjeta profesional provisional, con vigencia hasta la publicación definitiva de los resultados de la primera aplicación del examen.

 

167.       Antes de resolver las acciones de tutela, la Sala explicó que los casos sometidos a revisión no constituían situaciones aisladas, sino la manifestación de un problema estructural que afectaba a un número importante de graduados de derecho. En ese contexto, formuló el siguiente problema jurídico: “¿vulnera el Consejo Superior de la Judicatura el derecho a la libre elección y ejercicio de la profesión, al expedir una tarjeta profesional provisional a algunos abogados, en principio destinatarios de una ley que creó un examen de Estado como requisito adicional para el ejercicio de la profesión de abogado, cuando dicho examen no se ha implementado?”

 

168.       Para dar respuesta a ese interrogante, la Sala recordó que la Ley 1905 de 2018 introdujo como requisito para obtener la tarjeta profesional la aprobación del Examen de Estado cuando el ejercicio de la profesión implicara la representación de terceros. Sin embargo, advirtió que, aunque la ley entró en vigor en junio de 2018, el Consejo Superior de la Judicatura no implementó oportunamente dicho examen, de manera que los primeros graduados sometidos a ese régimen quedaron en la imposibilidad material de cumplir una exigencia indispensable para acceder al ejercicio pleno de la profesión.

 

169.       A partir del análisis probatorio, esta Corte concluyó que el Consejo Superior de la Judicatura había incumplido su deber de implementar de manera oportuna el examen. Observó que las actuaciones adelantadas por esa corporación fueron tardías, que la planeación desconoció circunstancias previsibles, como la existencia de programas de derecho con una duración inferior a cinco años o la homologación de créditos académicos, y que, incluso después de la expedición de la Ley 1905 de 2018, la propia información oficial sobre los requisitos para obtener la tarjeta profesional omitía mencionar la necesidad de aprobar el examen. También destacó que la entidad no brindó información clara sobre el cronograma de aplicación de la prueba ni sobre la fecha de publicación de sus resultados, generando un escenario de incertidumbre incompatible con los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.

 

170.       Frente a ese panorama, la Corte sostuvo que el requisito previsto en la Ley 1905 de 2018 no podía exigirse a quienes solicitaron la tarjeta profesional cuando todavía no existía siquiera la posibilidad de presentar el Examen de Estado. Explicó que nadie puede estar obligado a cumplir un requisito imposible de satisfacer y que, mientras el examen no hubiera sido implementado, la exigencia legal carecía de eficacia jurídica respecto de esos graduados. Por consiguiente, consideró que los únicos requisitos exigibles eran aquellos vigentes antes de la entrada en vigor de la Ley 1905 de 2018.

 

171.       La Sala también examinó la decisión del Consejo Superior de la Judicatura de crear una tarjeta profesional provisional para superar la ausencia del examen. Concluyó que esa medida era incompatible con la Constitución porque dicha autoridad carecía de competencia para crear una nueva categoría de habilitación profesional distinta de las previstas por el legislador. Precisó que el Decreto Ley 196 de 1971 únicamente contempla la tarjeta profesional definitiva, la licencia provisional y la licencia temporal, por lo que la creación de una tarjeta profesional provisional mediante un acuerdo desconocía la reserva legal existente en materia de regulación del ejercicio de la profesión de abogado.

 

172.       Además, la Sala estimó que la tarjeta profesional provisional imponía una restricción injustificada al derecho a escoger y ejercer libremente profesión u oficio. Explicó que la incertidumbre sobre su vigencia comprometía la seguridad jurídica, afectaba la confianza legítima tanto de los abogados como de los ciudadanos que contrataban sus servicios y podía generar graves consecuencias para el acceso a la administración de justicia, pues la pérdida posterior de la tarjeta, en caso de reprobar el examen, incluso podía poner en riesgo la continuidad de los procesos judiciales en los que aquellos actuaban como apoderados.

173.       Con fundamento en esas consideraciones, esta Corte concedió el amparo solicitado e inaplicó, por vía de excepción de inconstitucionalidad, el artículo 11 transitorio del Acuerdo PCSJA24-12162 de 2024, que regulaba la tarjeta profesional provisional. En consecuencia, ordenó expedir a los accionantes la tarjeta profesional definitiva sin exigir la aprobación del Examen de Estado y extendió esa decisión, mediante efectos inter pares, a todas las personas que se encontraran en la misma situación, esto es, a quienes hubieran solicitado la tarjeta profesional antes de que el Consejo Superior de la Judicatura habilitara la inscripción para la primera aplicación del examen.

 

174.       Aunque la Sentencia SU-128 de 2024 no estudió la constitucionalidad de la Ley 1905 de 2018, sí puso de presente las dificultades generadas por su implementación y mostró que la falta de regulación de un régimen de transición produjo un escenario en el que algunos graduados de derecho quedaron materialmente imposibilitados para acceder al ejercicio pleno de la profesión. Precisamente esa realidad es la que sirve de contexto para el presente proceso de control abstracto, en el que corresponde determinar si, a la luz de las transformaciones introducidas por la Ley 1905 de 2018, el régimen excepcional de la licencia temporal previsto en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 continúa siendo compatible con la Constitución.

 

175.        Del anterior recuento jurisprudencial pueden extraerse varias reglas relevantes para la resolución del presente asunto. En primer lugar, esta Corte ha reconocido de manera constante que la exigencia del título profesional para el ejercicio de la abogacía constituye un desarrollo legítimo del artículo 26 de la Constitución, en cuanto busca garantizar la idoneidad profesional y proteger el interés general asociado a la adecuada prestación del servicio jurídico.

 

176.       En segundo lugar, la jurisprudencia ha precisado que la licencia temporal prevista en los artículos 31 y 32 del Decreto Ley 196 de 1971 constituye un mecanismo excepcional de habilitación para el ejercicio de la profesión, cuya finalidad consiste en permitir que quienes ya culminaron y aprobaron los estudios de derecho puedan ejercer determinadas actividades profesionales mientras obtienen el título de abogado. Por esa razón, la Sala ha considerado que el legislador goza de un amplio margen de configuración para definir las condiciones, límites temporales y ámbitos materiales en los que dicha autorización puede ejercerse, sin que ello desconozca, por sí mismo, los derechos al trabajo, a la igualdad o a la libertad de escoger profesión u oficio.

 

177.       En tercer lugar, la Sentencia SU-128 de 2024 puso de manifiesto que la expedición de la Ley 1905 de 2018 introdujo un nuevo contexto normativo para el ejercicio de la profesión de abogado. Dicha providencia puso de presente que la ausencia de una implementación oportuna del Examen de Estado y la inexistencia de un régimen de transición generaron dificultades constitucionales no analizadas en la jurisprudencia previa, al impedir que un grupo de graduados pudiera cumplir un requisito legal que resultaba materialmente imposible de satisfacer. En ese escenario, se concluyó que dicho requisito carecía de eficacia jurídica respecto de quienes solicitaron la tarjeta profesional antes de que existiera la posibilidad real de presentar el examen y, por ello, inaplicó por vía de excepción de inconstitucionalidad el acto administrativo que creó la tarjeta profesional provisional.

 

178.       En consecuencia, aunque la jurisprudencia constitucional ha reconocido de manera uniforme la validez del régimen excepcional de la licencia temporal previsto en el Decreto Ley 196 de 1971, ninguno de los precedentes de control abstracto examinó la incidencia que la Ley 1905 de 2018 podía producir sobre ese régimen excepcional. Precisamente, ese es el problema que corresponde resolver en el presente proceso, en el que la Corte deberá determinar si la regulación de la licencia temporal continúa siendo compatible con la Constitución dentro del nuevo contexto normativo introducido por dicha ley.

 

 

La finalidad de la Ley 1905 de 2018 a la luz de sus antecedentes legislativos

 

179.       Antes de fijar el sentido y alcance de la Ley 1905 de 2018 resulta pertinente examinar sus antecedentes legislativos, pues estos permiten identificar la finalidad perseguida por el Congreso y el ámbito específico de la reforma introducida al régimen de habilitación para el ejercicio de la profesión de abogado. En efecto, la exposición de motivos, los informes de ponencia y los textos aprobados durante el trámite legislativo constituyen criterios relevantes para establecer cuáles aspectos del régimen vigente pretendió modificar el Legislador y cuáles permanecieron incólumes.

 

180.       Desde la radicación del Proyecto de Ley 95 de 2016 Senado, el propósito de la iniciativa fue claramente delimitado. Según se explicó en el informe de ponencia para primer debate, el proyecto buscaba establecer como requisito para el otorgamiento de la tarjeta profesional de abogado la acreditación de la aprobación de un Examen de Estado, aprovechando para ello la prueba de calidad de la educación superior ya prevista en el ordenamiento jurídico. En ese sentido, la ponencia precisó que “lo que se pretende con el proyecto de ley es conferirle un efecto individual a la presentación de una prueba que hoy es obligatoria (...) para la obtención de la tarjeta profesional como abogado”, de manera que el Estado pudiera verificar la idoneidad de quienes accederían al ejercicio profesional definitivo.

 

181.       La justificación de la reforma estuvo igualmente centrada en la necesidad de fortalecer los mecanismos de control sobre el acceso al ejercicio de la profesión. Según el informe de ponencia, la abogacía constituye una actividad que entraña un evidente riesgo social, razón por la cual corresponde al Estado garantizar que quienes representan judicialmente a otras personas cuenten con las competencias mínimas necesarias para hacerlo. En esa medida, el examen de Estado fue concebido como un mecanismo adicional para verificar la idoneidad profesional antes de otorgar la habilitación definitiva para ejercer la profesión, sin que ello implicara modificar los demás componentes del estatuto de la abogacía.

 

182.       Esta comprensión de la finalidad de la Ley 1905 de 2018 fue e corroborada por la Sala al ejercer el control de constitucionalidad de dicha normativa. En las Sentencias C-138 y C-594 de 2019, la Corte explicó que el Examen de Estado constituye un mecanismo dirigido a verificar la idoneidad de quienes aspiran a ejercer la profesión de abogado y persigue proteger el interés general frente al riesgo social inherente al ejercicio de la abogacía. De igual modo, precisó que la ley no redefinió el estatuto general del ejercicio profesional ni modificó los requisitos para obtener el título de abogado, sino que incorporó un requisito adicional para acceder al ejercicio profesional mediante la expedición de la tarjeta profesional.

 

183.       El trámite legislativo confirma esa finalidad restringida. Tanto el texto presentado para primer debate como el aprobado en segundo debate y el texto definitivo aprobado por el Congreso conservaron como eje central la incorporación del Examen de Estado como requisito para la expedición de la tarjeta profesional. Aunque durante el debate parlamentario fueron introducidos algunos ajustes al proyecto, entre ellos el criterio para determinar la aprobación del examen, el número de oportunidades para presentarlo y las consecuencias derivadas de su resultado, la estructura esencial de la iniciativa permaneció inalterada: condicionar la expedición de la tarjeta profesional a la acreditación de la aprobación del examen.

 

184.       Resulta particularmente significativo que, a lo largo de todo el trámite legislativo, el Congreso de la República nunca discutió la conveniencia de modificar la licencia temporal prevista en los artículos 31 y 32 del Decreto Ley 196 de 1971. Ninguna exposición de motivos, informe de ponencia, proposición, texto aprobado o intervención de los congresistas hizo referencia a esa figura. Tampoco se propuso su derogatoria, la modificación de sus requisitos, la alteración de su vigencia o la redefinición de sus efectos jurídicos. Toda la discusión legislativa giró exclusivamente alrededor del establecimiento de un requisito adicional para acceder a la tarjeta profesional.

 

185.       Los antecedentes legislativos, leídos de manera conjunta con la interpretación que de la Ley 1905 de 2018 efectuó esta Corporación en las Sentencias C-138 y C-594 de 2019, permiten concluir que dicha ley no tuvo por objeto rediseñar integralmente el régimen de habilitación para el ejercicio de la abogacía ni sustituir el sistema previsto en el Decreto Ley 196 de 1971. Su finalidad consistió exclusivamente en fortalecer el régimen ordinario de acceso a la profesión mediante la incorporación de un nuevo requisito de idoneidad para la expedición de la tarjeta profesional. Por consiguiente, no existen elementos que permitan concluir que el Legislador hubiera pretendido alterar las modalidades excepcionales de habilitación previstas en dicho estatuto, entre ellas la licencia temporal.

 

186.       Así las cosas, tanto la evolución normativa como los antecedentes legislativos muestran que la Ley 1905 de 2018 se limitó a introducir un requisito adicional para acceder al régimen ordinario de habilitación profesional, sin ocuparse de armonizar ese nuevo requisito con la licencia temporal prevista en los artículos 31 y 32 del Decreto Ley 196 de 1971. Precisamente esa coexistencia entre un régimen excepcional que permaneció inalterado y un nuevo requisito para acceder a la habilitación definitiva es la que plantea el problema que debe resolver la Sala en esta ocasión.

 

 

El derecho al trabajo, la libertad de escoger profesión u oficio y la libertad de configuración del legislador para establecer requisitos de idoneidad profesional. Reiteración de jurisprudencia

 

187.       El derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio constituyen garantías fundamentales estrechamente relacionadas. En efecto, el artículo 25 de la Constitución reconoce el trabajo como un derecho y una obligación social que goza de especial protección del Estado y garantiza a toda persona el acceso a un trabajo en condiciones dignas y justas. Por su parte, el artículo 26 superior consagra la libertad de escoger profesión u oficio, autoriza al legislador para exigir títulos de idoneidad respecto del ejercicio de las profesiones, faculta a las autoridades competentes para inspeccionar y vigilar su ejercicio y dispone que las ocupaciones, artes y oficios son de libre ejercicio, salvo cuando impliquen un riesgo social. De este modo, la Constitución concilia la garantía de la libertad individual para desarrollar una actividad profesional con la posibilidad de que el legislador establezca requisitos destinados a proteger intereses constitucionalmente relevantes.

 

188.       En la Sentencia C-355 de 2003 se explicó que la protección constitucional del derecho al trabajo no implica que el Estado tenga la obligación de garantizar a toda persona un empleo determinado o de mantener indefinidamente a un individuo en un cargo específico. Tampoco supone que las actividades laborales puedan desarrollarse en cualquier circunstancia o sin sujeción a regulación alguna. Por el contrario, en esta sentencia se precisó que las autoridades pueden reglamentar el ejercicio de las actividades laborales cuando ello resulte necesario para proteger derechos ajenos y otros intereses constitucionalmente relevantes.

 

189.       Más adelante, en la Sentencia C-442 de 2019 se sistematizó el alcance del artículo 26 de la Constitución. En esa oportunidad se explicó que el derecho a escoger profesión u oficio constituye un derecho fundamental que impone a las autoridades deberes de respeto, protección y garantía. Asimismo, se destacó que se encuentra estrechamente vinculado con la dignidad humana, en la medida en que permite a cada persona construir y desarrollar libremente su proyecto de vida. Por esa razón, este derecho guarda una relación inescindible con otras garantías constitucionales, como la libertad, el libre desarrollo de la personalidad, el derecho al trabajo, la igualdad de oportunidades, la libertad de enseñanza, aprendizaje e investigación, así como la libertad económica y la libertad de empresa.

 

190.       Asimismo, se precisó que este derecho comprende dos dimensiones complementarias: una dimensión interna, referida a la libertad de cada persona para elegir la profesión u oficio al que desea dedicarse, frente a la cual la intervención estatal es excepcional; y una dimensión externa, relativa al ejercicio efectivo de la profesión, ámbito en el que el Estado puede establecer regulaciones orientadas a proteger el interés general y los derechos de terceros.

 

191.       La Sala reiteró que el ejercicio de las profesiones, ocupaciones, artes y oficios constituye la regla general, mientras que las restricciones al ejercicio profesional son de carácter excepcional y solo resultan admisibles cuando encuentran fundamento en la Constitución. Además, recordó que el artículo 26 superior faculta al legislador para exigir títulos de idoneidad respecto de aquellas profesiones cuyo ejercicio comprometa el interés general o implique un riesgo social, así como para establecer mecanismos de inspección y vigilancia destinados a verificar el cumplimiento de esos requisitos.

 

192.       De igual forma, la Sala explicó que la regulación sobre títulos de idoneidad está sometida a reserva de ley, por lo que corresponde al legislador definir los elementos esenciales que determinan cuándo una profesión requiere acreditación especial y cuáles son los requisitos para demostrar la capacitación necesaria para su ejercicio. Si bien ciertos aspectos técnicos pueden ser desarrollados mediante la potestad reglamentaria, las decisiones que condicionan el acceso o el ejercicio de una profesión deben tener fundamento legal.

 

193.       Por último, se reiteró que la libertad de configuración del legislador en esta materia no es absoluta. Las medidas que condicionan el ejercicio de una profesión deben perseguir una finalidad constitucionalmente legítima, responder a razones suficientes de protección del interés general o de los derechos de terceros y respetar los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad. Además, la exigencia de títulos de idoneidad no puede convertirse en un mecanismo de exclusión injustificada entre profesiones ni imponer restricciones desproporcionadas al derecho fundamental a escoger y ejercer profesión u oficio. El control de constitucionalidad de este tipo de medidas exige, por tanto, verificar que la limitación resulte adecuada, necesaria y proporcional frente a los fines constitucionales que pretende satisfacer.

 

194.       En la Sentencia C-076 de 2021 se reiteró la jurisprudencia sobre el alcance del artículo 26 de la Constitución y se precisó que el derecho a escoger profesión u oficio comprende dos ámbitos claramente diferenciados. El primero corresponde a la libertad de elegir la profesión u oficio al que cada persona desea dedicarse, aspecto íntimamente ligado a la dignidad humana, la autonomía personal y el libre desarrollo de la personalidad, respecto del cual la intervención estatal es, en principio, inadmisible. El segundo se refiere al ejercicio de la profesión u oficio, ámbito en el que el legislador puede establecer exigencias, requisitos y limitaciones cuando ello resulte necesario para proteger el orden público, el interés general, los derechos de terceros o para prevenir riesgos sociales.

 

195.       La Sala explicó que el artículo 26 de la Constitución reconoce una amplia potestad de configuración al legislador para regular aquellas profesiones cuyo ejercicio comprometa el interés general o implique un riesgo social. Sin embargo, precisó que dicha facultad no es absoluta, pues las restricciones al ejercicio profesional deben tener fundamento legal, responder a finalidades constitucionalmente legítimas y satisfacer criterios de razonabilidad y proporcionalidad. En consecuencia, toda medida que limite el ejercicio de una profesión debe justificarse objetivamente y no puede traducirse en restricciones arbitrarias o desproporcionadas del derecho fundamental a escoger y ejercer profesión u oficio.

 

196.       En suma, la jurisprudencia constitucional ha establecido que (i) el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio constituyen derechos fundamentales estrechamente vinculados con la dignidad humana; (ii) el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para establecer requisitos de idoneidad respecto de aquellas profesiones cuyo ejercicio implique un riesgo social o comprometa el interés general; (iii) esa potestad se encuentra sometida a la reserva de ley y a los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) toda restricción al ejercicio profesional debe responder a una finalidad constitucionalmente legítima y no puede traducirse en una limitación desproporcionada del derecho. Estas reglas servirán de parámetro para resolver el problema jurídico planteado en esta oportunidad.

 

 

El concepto de riesgo social como presupuesto para la regulación del ejercicio profesional. Reiteración de jurisprudencia

 

197.       La jurisprudencia constitucional ha explicado que el concepto de riesgo social constituye el fundamento que justifica la intervención del legislador en el ejercicio de profesiones u oficios. Aunque el artículo 26 superior autoriza exigir títulos de idoneidad respecto de las profesiones y permite establecer restricciones cuando una actividad implique un riesgo social, esta Corte ha advertido que este concepto es de interpretación restrictiva y no puede invocarse de manera arbitraria para limitar la libertad de escoger y ejercer profesión u oficio. Su finalidad consiste en proteger el interés general y los derechos fundamentales de quienes pueden verse afectados por el ejercicio de una determinada actividad.

 

198.       En ese sentido, la Sala ha precisado que el riesgo social debe ser claro, recaer sobre bienes constitucionalmente relevantes, tener una magnitud considerable y ser susceptible de mitigarse mediante la formación académica o profesional exigida para el ejercicio de la actividad.[24] Además, la evaluación del riesgo debe recaer sobre la naturaleza de la actividad desarrollada y no sobre el resultado concreto de su ejercicio.

 

199.       Estas reglas fueron sistematizadas en la Sentencia C-166 de 2015, en la que se explicó que el juez constitucional debe valorar, entre otros aspectos, la importancia de los bienes jurídicos comprometidos, la intensidad de la afectación potencial y la distribución del riesgo dentro de la sociedad. Posteriormente, en la Sentencia C-594 de 2019, al estudiar la constitucionalidad del Examen de Estado para abogados previsto en la Ley 1905 de 2018, reiteró esos criterios y concluyó que el ejercicio de la abogacía constituye una actividad que implica un riesgo social, debido a su incidencia directa sobre el derecho de acceso a la administración de justicia, la efectividad de los derechos fundamentales y el adecuado funcionamiento de la función jurisdiccional.

 

200.       En la Sentencia C-594 de 2019 se explicó que el riesgo derivado del ejercicio de la abogacía satisface los criterios desarrollados por la jurisprudencia, pues puede comprometer derechos fundamentales de especial relevancia, afecta de manera potencial tanto a los usuarios del servicio como a la administración de justicia y puede reducirse mediante mecanismos dirigidos a garantizar la idoneidad profesional de quienes ejercen la profesión. Por ello, se concluyó que el legislador está constitucionalmente habilitado para establecer requisitos orientados a verificar dicha idoneidad, siempre que las medidas adoptadas respeten los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.

 

201.       En síntesis, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el riesgo social constituye el fundamento que habilita al legislador para imponer requisitos de idoneidad y regular el ejercicio de determinadas profesiones. Sin embargo, esa potestad no es ilimitada, pues toda restricción debe fundarse en un riesgo real para el interés general o los derechos de terceros y superar un examen de razonabilidad y proporcionalidad. Estas reglas servirán de parámetro para examinar el cargo formulado en esta oportunidad.

 

 

El derecho a la igualdad y el juicio integrado de igualdad. Reiteración de jurisprudencia

 

202.       La igualdad como valor, principio y derecho. La igualdad ha sido entendida como un concepto con una naturaleza triple. Esto es, como un concepto que, al mismo tiempo, ostenta la categoría de valor, principio y derecho fundamental. En sus diferentes dimensiones, la igualdad se deriva del preámbulo mismo de la Constitución, del artículo 13 superior y, en general, de los instrumentos internacionales de derechos humanos que, por mandato del artículo 93 de nuestra carta, integran el bloque de constitucionalidad.[25]

 

203.       La categorización de la igualdad como valor se desprende del contenido del preámbulo de la Constitución, de acuerdo con el cual ésta se promulgó “con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes (…) la igualdad, (…), dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo.” Esto implica que la igualdad es un propósito de Estado que debe materializarse en las actuaciones de todas las autoridades, incluyendo al legislador. Ello es así, reitera la Sala, porque la igualdad “constituye uno de los pilares de cualquier sistema democrático y una de las bases fundamentales del sistema de protección de los derechos humanos.”[26]

 

204.       En su faceta de principio, se le ha entendido como un deber específico o mandato de optimización, cuya realización debe procurarse en la mayor medida posible en la creación de reglas de derecho, así como en la resolución de las controversias que implican su aplicación por parte de los jueces, como una regla de justicia elemental.[27]

 

205.       En su rol de derecho subjetivo, ha sido comprendido como la prohibición general de discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, así como el mandato de desplegar medidas concretas para lograr la igualdad de trato respecto de grupos discriminados o marginados, así como para aquellas personas que se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.[28]

 

206.       Con todo, el concepto de igualdad carece de un contenido material específico, pues “a diferencia de otros principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de la esfera de la actividad humana, sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado injustificado.”[29] De esta ausencia de contenido material específico, ha resaltado la jurisprudencia constitucional, se desprende su característica más importante: ser un concepto relacional.[30] Esto implica, en otras palabras, que el rasgo esencial de la igualdad es su constatación a través de realizar una comparación entre dos personas o situaciones.[31] De esta manera, la existencia de un trato distinto a dos grupos de sujetos o de situaciones semejantes será aceptable únicamente si se fundamenta en razones objetivas y alejadas de cualquier arbitrariedad, dado que el ordenamiento jurídico no prohíbe los tratamientos diferenciados, sino aquellos discriminatorios.[32]

 

207.       Los mandatos que se desprenden del principio de igualdad. Ahora, del principio general de igualdad se desprenden dos mandatos específicos para las autoridades públicas en lo relacionado con la igualdad de trato que debe dispensarse a todas las personas: “(i) el de dar un mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no haya razones suficientes para darles un trato diferente; y (ii) el de dar un trato desigual a supuestos de hecho diferentes.”[33] Estos dos mandatos, a su vez, han sido sintetizados por la jurisprudencia constitucional en cuatro reglas aplicables a las normas que otorgan derechos e imponen deberes a los ciudadanos:

 

“(i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes.”[34]

 

208.       En el contexto del cargo de inconstitucionalidad que ahora se analiza y para determinar si en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales, la Sala se centrará en el contenido del tercer mandato anteriormente descrito. Este orienta a brindar un trato igual a los destinatarios de las normas cuyas situaciones presentan similitudes y diferencias, pero en los cuales las similitudes resulten más relevantes que las diferencias. En estos casos, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, para definir lo que resulta relevante, por la subjetividad que puede suponer la indeterminación de este concepto, debe realizarse una “valoración a la luz de la regulación jurídica de la que hace parte la norma enjuiciada.”[35] De esta manera, “[…] la comparación generalmente no tiene lugar respecto de todos los elementos que hacen parte de la regulación jurídica de una determinada situación sino únicamente respecto de aquellos aspectos que son relevantes teniendo en cuenta la finalidad de la diferenciación.”[36] (Enfasis propio).

 

209.       Así, pues, cuando una norma que es objeto de control constitucional asigna un trato disímil a dos situaciones debe constatarse si esto responde a la existencia de diferencias verdaderamente relevantes entre ellas. En caso de que las diferencias tengan mayor relevancia que las similitudes advertidas, la actuación del legislador no contraría el derecho a la igualdad. En contraposición, si las diferencias ostentan una relevancia menor que las similitudes, a priori, puede afirmarse la existencia de una restricción o afectación a la igualdad. Pese a ello, de lo anterior no se sigue de manera automática la contrariedad de la norma con la Constitución, pues será necesario determinar, además, “si el trato diferenciado entre sujetos relevantemente asimilables es razonable y proporcional.”[37]

 

210.       El juicio integrado de igualdad sus elementos e intensidad. Como se mencionó, debido a que la igualdad es un concepto relacional, para constatar si una norma acusada desconoce su faceta de derecho fundamental debe realizarse un ejercicio de comparación entre dos personas o situaciones que resulten iguales o relevantemente asimilables. Este ejercicio argumental ha sido denominado como juicio integrado de igualdad y está compuesto de dos pasos o etapas de análisis.

 

211.       En la primera etapa es necesario establecer el criterio, término o patrón de comparación (conocido también como tertium comparationis) con el objetivo de entender si en el caso analizado se trata de personas o grupos de personas que se encuentran en situaciones de igual naturaleza o relevantemente asimilables, como ya se explicó. Además, debe verificarse si, de acuerdo con el criterio de comparación, la norma examinada otorga un trato igual o diferenciado a los sujetos o situaciones analizadas.

 

212.       En la segunda etapa, de concluirse que se trata de personas, grupos o situaciones iguales, o relevantemente asimilables, cuyo tratamiento por parte del legislador es distinto, es preciso determinar si la diferencia de trato identificada se encuentra constitucionalmente justificada.[38] Esto es así, por cuanto “[u]n trato diferente basado en razones constitucionalmente legítimas es también legítimo, y un trato diferente que no se apoye en esas razones debe considerarse discriminatorio y, por lo tanto, prohibido.”[39] No obstante, la jurisprudencia constitucional ha establecido que un tratamiento diferente, aunque aparezca como constitucionalmente legítimo, también “puede resultar inconstitucional si restringe desproporcionadamente los derechos fundamentales de una (o de algunas) persona(s).”[40] Por ello, además de establecer que un trato diferente es constitucionalmente legítimo para alcanzar un fin constitucionalmente relevante, es ineludible determinar si aquél es idóneo, efectivamente conducente o necesario, según el nivel de intensidad del test, para conseguir dicho fin y, en algunos casos específicos, si es proporcional en sentido estricto.[41]

 

213.       Ahora bien, la metodología decantada por la jurisprudencia constitucional para realizar este análisis debe observar unos niveles de intensidad respecto del escrutinio de la norma, el cual supone cualificar en mayor o menor medida el análisis de cada uno de los pasos del test. Así, su nivel de intensidad (débil, intermedio o estricto) será directamente proporcional a la discrecionalidad con que cuenta el legislador para la expedición de normas e inversamente proporcional a la relevancia constitucional de los derechos en conflicto.[42] De este modo, si la libertad de configuración del legislador es más amplia el tipo de test que debe aplicarse es débil o leve, mientras que, si aquella es limitada, el test será más estricto o riguroso. Esto supone, entonces, que el análisis sobre la proporcionalidad se debe robustecer a medida que la intensidad del juicio aumenta.[43] En la Sentencia C-345 de 2019, la Sala fijó algunos parámetros sobre la metodología de aplicación de cada uno de los niveles de intensidad del escrutinio y otros elementos para determinar la elección.

 

214.       Un nivel de escrutinio débil o leve se encuentra dirigido a determinar si las medidas adoptadas por el legislador fueron ejercidas de manera razonable y, en consecuencia, que no se trate de decisiones arbitrarias o caprichosas. De este modo, “para que una norma sea declarada constitucional, la medida que trae un trato diferente debe ser potencialmente adecuada para alcanzar una finalidad que no esté prohibida constitucionalmente.”[44]

 

215.       En este tipo de juicio el análisis que debe efectuar la Sala se encamina únicamente a establecer si la finalidad y el medio utilizado por el legislador para cumplirla no están prohibidos por la Constitución, al tiempo que dicho medio resulte idóneo para alcanzar el objetivo pretendido por aquél. Por tal razón, no es procedente llevar a cabo un juicio de proporcionalidad en sentido estricto.[45] La jurisprudencia constitucional ha señalado, a manera de ejemplo, que este nivel de escrutinio debe ser aplicado en casos relacionados “(i) con materias económicas y tributarias, (ii) con política internacional, (iii) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional, (iv) cuando se examina una norma preconstitucional derogada que aún produce efectos y (v) cuando no se aprecia, en principio, una amenaza para el derecho en cuestión.”[46]

 

216.       Por otra parte, un nivel de escrutinio intermedio se orienta a establecer que “el fin sea constitucionalmente importante y que el medio para lograrlo sea efectivamente conducente. Además, se debe verificar que la medida no sea evidentemente desproporcionada.”[47] Por ello, este nivel de intensidad del test debe aplicarse “1) cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia.”[48] También debe aplicarse cuando, a pesar de que la norma pueda fundarse en criterios sospechosos, en el fondo se está protegiendo, a través de acciones afirmativas, a un grupo tradicionalmente discriminado.[49]

 

217.       Finalmente, un nivel de escrutinio estricto o fuerte se concentra en evaluar “(i) si el fin perseguido por la norma es imperioso; (ii) si el medio escogido, además de ser efectivamente conducente, es necesario, esto es, si no puede ser reemplazado por otros menos lesivos para los derechos de los sujetos pasivos de la norma; y, por último, (iii) si los beneficios de adoptar la medida exceden o no las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales; es decir, si la medida es proporcional en sentido estricto.”[50] De esta manera, un trato desigual solamente resultará admisible si se trata de una medida efectivamente conducente y necesaria para obtener un fin constitucionalmente imperioso. Dicho de otro modo, debe tratarse de un tratamiento desigual que permita lograr un objetivo constitucional de tan alta importancia que, de cualquier otra forma, no podría conseguirse. Además, que los beneficios alcanzados con la norma superen las restricciones impuestas por aquella.

 

218.       Esta intensidad de escrutinio debe ser aplicada en los casos en los cuales existe un mandato constitucional expreso de igualdad, lo cual implica un margen de configuración legislativa más limitado y, en consecuencia, la necesidad de un juicio de constitucionalidad mucho más más riguroso. A modo de ejemplo, se ha usado este nivel de análisis en casos en los que la norma enjuiciada “i) contiene una clasificación sospechosa como las enumeradas no taxativamente en el inciso 1° del artículo 13 del texto superior; ii) afecta a personas en condiciones de debilidad manifiesta o grupos discriminados o marginados; iii) en principio, impacta gravemente un derecho fundamental; o (iv) crea un privilegio.”[51]

 

Solución al problema jurídico planteado

 

219.       En primer lugar, como quedó expuesto en los capítulos precedentes, la Ley 1905 de 2018 incorporó un nuevo requisito para acceder al régimen ordinario de habilitación profesional, sin modificar expresamente el régimen excepcional de la licencia temporal previsto en los artículos 31 y 32 del Decreto Ley 196 de 1971. Asimismo, la Sala constató que, con posterioridad a esa reforma, el Consejo Superior de la Judicatura continuó reglamentando dicha figura mediante el Acuerdo PCSJA25-12294 de 2025 y mantuvo las reglas relativas a su vigencia y terminación. En concreto, la regulación aplicable establece que la licencia temporal se encuentra sometida a un término máximo de dos (2) años improrrogables y prevé su terminación con la obtención del título profesional, sin que ello permita la expedición de una nueva licencia por el solo hecho de haber adquirido posteriormente dicha condición.

 

220.       En ese contexto, la Sala considera pertinente precisar que el asunto sometido a su consideración conserva actualidad constitucional, pues la interacción entre el régimen excepcional de la licencia temporal y las modificaciones introducidas por la Ley 1905 de 2018 plantea actualmente la cuestión de si resulta compatible con el artículo 13 de la Constitución que la obtención del título profesional continúe operando como criterio de exclusión de la licencia, aun cuando dicho título ya no determina por sí solo el acceso al régimen ordinario de habilitación profesional.

 

221.       Precisado lo anterior, la Sala pasa a resolver el cargo por vulneración del derecho a la igualdad formulado contra la expresión “sin haber obtenido el título respectivo”, contenida en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971. Para ello, aplicará la metodología del juicio integrado de igualdad desarrollada por la jurisprudencia constitucional. En consecuencia, examinará: (i) si los grupos propuestos por el demandante son materialmente comparables a la luz de la finalidad de la disposición acusada; (ii) si esta establece un tratamiento diferenciado entre ellos; (iii) cuál es la intensidad del juicio de igualdad aplicable; y (iv) si ese tratamiento encuentra una justificación constitucional suficiente.

 

222.       En segundo lugar, como lo ha señalado esta Corporación, el primer paso del juicio integrado de igualdad consiste en identificar el criterio de comparación relevante a la luz de la finalidad de la disposición acusada. Para tal fin es necesario determinar si los sujetos propuestos por el demandante se encuentran en una situación suficientemente semejante respecto del objetivo perseguido por la norma objeto de control. Esta exigencia no desaparece en aplicación del principio pro actione, por cuanto el demandante debe aportar razones que permitan identificar los sujetos comparados, el criterio de comparación, la diferencia de trato y las razones por las cuales esta carecería de justificación constitucional. Sin embargo, dicho principio impide imponer cargas argumentativas excesivas que hagan nugatorio el acceso a la administración de justicia constitucional.

 

223.       En el presente asunto, el demandante compara dos categorías de personas.

De una parte, quienes culminaron y aprobaron los estudios de derecho, pero aún no han obtenido el título profesional y que, por esa razón, pueden solicitar la licencia temporal prevista en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971. De otra, quienes ya obtuvieron el título de abogado, lo que implica haber culminado y aprobado sus estudios, pero todavía no cuentan con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado introducido en la Ley 1905 de 2018 y, en consecuencia, no pueden acceder a dicha licencia.

 

224.       Según el actor, ambos grupos se encuentran en una situación materialmente comparable porque ninguno dispone de la habilitación definitiva para el ejercicio pleno de la profesión. Sin embargo, únicamente quienes culminaron y aprobaron los estudios de derecho, pero aún no han obtenido el título profesional, pueden acceder a la licencia temporal prevista en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971. En contraste, quienes ya obtuvieron el título de abogado, pero todavía no cuentan con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado, quedan excluidos de ese mecanismo excepcional.

 

225.       A partir de la reconstrucción normativa efectuada en los capítulos anteriores, la Sala advierte que la finalidad de la licencia temporal fue concebida como un mecanismo excepcional dirigido a permitir el ejercicio restringido de la profesión a quienes, pese a haber culminado satisfactoriamente su formación jurídica, aún no reunían las condiciones necesarias para acceder al régimen ordinario de habilitación profesional. En efecto, bajo el esquema previsto originalmente por el Decreto Ley 196 de 1971, la obtención del título profesional constituía el hito que precedía inmediatamente el acceso al régimen ordinario de ejercicio de la profesión. En ese contexto, la licencia temporal operaba durante el período comprendido entre la terminación de los estudios y la obtención del título.

 

226.       Como también quedó expuesto, la Ley 1905 de 2018 modificó el régimen ordinario de habilitación al incorporar el Examen de Estado como requisito adicional para acceder a la tarjeta profesional. Esta exigencia se aplica, de conformidad con el artículo 2 de esa ley, a quienes iniciaron la carrera de Derecho después de su promulgación, esto es, con posterioridad al 28 de junio de 2018. Sin embargo, dicha reforma no alteró el régimen excepcional de la licencia temporal ni modificó los supuestos previstos en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 ni cambió, por sí misma, la naturaleza excepcional y temporal de la licencia.

 

227.       La Sala reconoce que la licencia temporal cumple también una finalidad formativa, pues fue concebida para permitir que quienes habían culminado sus estudios de derecho pudieran realizar la práctica profesional necesaria antes de obtener el título. Sin embargo, esta finalidad no explica, por sí sola, que la obtención del título deba producir la exclusión de la licencia en todos los casos. Bajo el régimen vigente, una persona puede haber obtenido el título y, pese a ello, no contar todavía con tarjeta profesional por encontrarse sujeta al requisito adicional establecido en la Ley 1905 de 2018. Por ello, lo relevante para el presente juicio es determinar si, en esas circunstancias, la obtención del título continúa siendo una razón suficiente para considerar que ha desaparecido la situación que justificaba la habilitación temporal.

 

228.       En estas condiciones, la Sala considera que el criterio de comparación propuesto por el demandante es constitucionalmente relevante. Tanto los egresados que aún no obtienen el título profesional como los abogados titulados que todavía carecen de tarjeta profesional pueden encontrarse en una situación común frente a la finalidad de la licencia temporal: ambos han culminado satisfactoriamente su formación jurídica, pero aún no han accedido al régimen ordinario de habilitación profesional. Esta circunstancia resulta particularmente relevante después de la Ley 1905 de 2018, dado que la obtención del título dejó de coincidir necesariamente con el acceso efectivo a dicho régimen.

 

229.       La Sala advierte, además, que ambos grupos cuentan con una formación jurídica equivalente para efectos de las actividades que autoriza el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971. En efecto, unos y otros han culminado de manera satisfactoria el plan de estudios de derecho y, por tanto, han alcanzado la formación académica que históricamente ha servido de presupuesto para permitir el ejercicio restringido de determinadas actividades mediante la licencia temporal. La diferencia jurídica entre ellos consiste en que uno de los grupos aún no ha recibido el título profesional, mientras que el otro ya lo obtuvo.

 

230.       Esa diferencia no puede ser ignorada. Los abogados titulados y los egresados no titulados se encuentran sometidos a reglas jurídicas parcialmente distintas. Sin embargo, para efectos del presente juicio, la cuestión consiste en determinar si esa distinción conserva suficiente relevancia constitucional para justificar la exclusión de quienes ya obtuvieron el título cuando estos continúan sin acceder al régimen ordinario de habilitación profesional.

 

231.       Para responder esa cuestión, resulta especialmente relevante considerar de manera conjunta las semejanzas y diferencias entre los grupos, a saber: ambos culminaron y aprobaron los estudios de derecho y ninguno cuenta con tarjeta profesional. Sin embargo, las razones por las cuales permanecen fuera del régimen ordinario de habilitación son jurídicamente distintas: mientras los egresados no titulados aún no han obtenido el título profesional, los abogados titulados se encuentran sometidos al requisito adicional de aprobación del Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018. La diferencia relativa a la obtención del título subsiste y tiene consecuencias jurídicas, pero su relevancia como criterio para excluir de la licencia debe examinarse en función de la finalidad de esta y del cuerpo normativo vigente.

 

232.       En consecuencia, la Sala concluye que los grupos identificados por el demandante son materialmente comparables respecto de la finalidad perseguida por la disposición acusada. La comparación no se funda únicamente en la ausencia de tarjeta profesional, sino en que ambos grupos han finalizado su formación jurídica y permanecen, aunque por razones jurídicamente distintas, fuera del régimen ordinario de habilitación profesional al que la licencia temporal pretende servir como mecanismo excepcional y transitorio.

 

233.       En tercer lugar, una vez establecido que los grupos identificados por el demandante son materialmente comparables, corresponde determinar si la disposición acusada les atribuye un tratamiento jurídico diferente.

 

234.       La Sala observa que la expresión “sin haber obtenido el título respectivo”, contenida en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, introduce un criterio de diferenciación fundado en la obtención del título profesional. En efecto, mientras quienes culminaron y aprobaron los estudios de derecho, pero aún no han obtenido el título, pueden solicitar la licencia temporal para ejercer la profesión en los asuntos expresamente previstos por el legislador, quienes ya obtuvieron el título profesional quedan excluidos de esa posibilidad.

 

235.       Como se explicó, bajo el régimen originalmente diseñado por dicho decreto, la obtención del título profesional se encontraba estrechamente vinculada con el acceso al régimen ordinario de habilitación, razón por la cual el legislador utilizó ese hito para delimitar el ámbito temporal y subjetivo de la licencia. Sin embargo, la incorporación del Examen de Estado mediante la Ley 1905 de 2018 modificó esa secuencia: la obtención del título ya no conduce, por sí sola, al acceso efectivo al ejercicio ordinario de la profesión, pues también es necesario acreditar el cumplimiento del requisito adicional previsto por la ley para acceder a la tarjeta profesional.

 

236.       Por lo tanto, la disposición normativa acusada produce un tratamiento diferenciado entre dos grupos que, según quedó establecido en el apartado anterior, son materialmente comparables respecto de la finalidad de la licencia temporal. Mientras quienes aún no han obtenido el título profesional pueden acceder al mecanismo excepcional previsto en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, quienes ya lo obtuvieron quedan excluidos de esa posibilidad, aun cuando, por estar sujetos al requisito adicional previsto en la Ley 1905 de 2018, todavía no cuenten con tarjeta profesional.

 

237.       En cuarto lugar, verificada la existencia de un trato diferenciado, corresponde determinar la intensidad del juicio integrado de igualdad que debe aplicar la Sala para establecer si esa diferencia de trato resulta compatible con el artículo 13 de la Constitución.

 

238.       Como lo ha señalado de manera reiterada esta Corporación, la intensidad del escrutinio depende, entre otros factores, de la naturaleza del criterio de diferenciación empleado por el legislador, de los derechos comprometidos y del grado de libertad de configuración normativa reconocido al Congreso de la República en la materia.

 

239.       En el presente asunto, la Sala considera que corresponde aplicar un juicio integrado de igualdad de intensidad intermedia, por las siguientes razones.

 

240.       En primer término, la diferenciación prevista en la disposición acusada no se fundamenta en alguno de los criterios expresamente proscritos por el artículo 13 superior, ni recae sobre categorías tradicionalmente consideradas sospechosas por la jurisprudencia constitucional, como el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la religión o la opinión política.

 

241.       En segundo término, si bien la libertad de escoger y ejercer profesión u oficio constituye un derecho fundamental, la jurisprudencia constitucional ha distinguido entre su dimensión de elección y su dimensión de ejercicio, esta última susceptible de restricciones asociadas, entre otros aspectos, a la exigencia de títulos de idoneidad. La disposición se refiere precisamente a las condiciones para el ejercicio de la profesión y, de manera particular, a una habilitación excepcional y temporal. Por ello, la afectación del derecho comprometido no reviste, en las circunstancias del caso, la intensidad que justificaría un escrutinio estricto.

 

242.       En tercer término, aunque el Legislador dispone de un amplio margen de configuración para establecer requisitos de idoneidad y regular las condiciones de acceso al ejercicio de las profesiones, dicha potestad no es absoluta. Las exigencias de habilitación profesional deben respetar, entre otros, los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, especialmente cuando inciden en el ejercicio de un derecho fundamental. En consecuencia, la existencia de un amplio margen de configuración tampoco justifica la aplicación de un juicio leve en un caso en el que la diferencia de trato incide directamente en las posibilidades de ejercicio profesional de personas que han culminado su formación jurídica.

 

243.       Con sustento en lo anterior, la Sala Plena aplicará un juicio integrado de igualdad de intensidad intermedia. En ese marco, corresponde verificar si el trato diferenciado persigue una finalidad constitucionalmente importante, si resulta efectivamente conducente para alcanzarla y si no es evidentemente desproporcionado.

 

244.       En quinto lugar, definida la intensidad del escrutinio, corresponde determinar si el trato diferenciado introducido por la expresión normativa censurada supera un juicio integrado de igualdad de intensidad intermedia. Para ello, la Sala verificará (i) si la exclusión de quienes ya obtuvieron el título profesional persigue una finalidad constitucionalmente importante al momento de la expedición del Decreto Ley 196 de 1971; (ii) si esa exclusión resulta efectivamente conducente para alcanzarla, de acuerdo con el régimen de habilitación profesional vigente; y (iii) si el trato diferenciado resulta evidentemente desproporcionado.

 

245.       La Sala estima que el criterio adoptado por el legislador al restringir la licencia temporal a quienes hubieran culminado y aprobado los estudios de derecho sin haber obtenido el título profesional perseguía una finalidad constitucionalmente importante. Dicha finalidad consistía en delimitar el ámbito de aplicación de un mecanismo excepcional de habilitación para el ejercicio de la abogacía, de manera que este operara únicamente durante el período de transición entre la finalización de los estudios reglamentarios de derecho en universidad oficialmente reconocida y el acceso al régimen ordinario de ejercicio profesional.

 

246.       Bajo el régimen originalmente previsto por el Decreto Ley 196 de 1971, la obtención del título constituía el presupuesto inmediato para acceder a ese régimen. Por ello, resultaba razonable que el legislador utilizara ese momento para delimitar el ámbito de aplicación de la licencia temporal, pues la obtención del título permitía considerar superada la etapa para la cual había sido concebida dicha autorización excepcional.

 

247.       La finalidad perseguida por el legislador no consistía, entonces, en incorporar un privilegio a favor de quienes aún no se habían graduado ni excluir de manera arbitraria e injustificada a quienes ya habían logrado obtener el título profesional. Su propósito era preservar la naturaleza excepcional y transitoria de la licencia, de manera que esta cesara cuando el interesado pudiera acceder al régimen ordinario de habilitación.

 

248.       En ese orden de ideas, la finalidad perseguida por la expresión acusada reviste importancia constitucional, pues busca preservar la naturaleza excepcional de la licencia temporal y delimitar su aplicación al período de transición entre la finalización de los estudios de derecho y el acceso al régimen ordinario de habilitación profesional.

 

249.       Corresponde ahora establecer si la exclusión de quienes ya obtuvieron el título profesional conserva la relación de conducencia con esa finalidad. Bajo el diseño original del Decreto Ley 196 de 1971, la obtención del título constituía el hito que delimitaba la etapa de transición hacia el régimen ordinario de habilitación profesional. Una vez obtenido, desaparecía la circunstancia que justificaba la licencia temporal. Por ello, resultaba efectivamente conducente que el legislador utilizara el título como criterio para delimitar el ámbito subjetivo y temporal de dicha habilitación excepcional.

 

250.       Sin embargo, la Ley 1905 de 2018 modificó esa relación al establecer el Examen de Estado como requisito adicional para acceder a la tarjeta profesional. Desde entonces, la obtención del título ya no coincide, por sí sola, con el acceso al régimen ordinario de habilitación profesional. Por ello, aunque el título conserva relevancia como hito dentro del proceso de formación jurídica y continúa guardando relación con la finalidad de delimitar temporalmente la licencia, dejó de ser suficiente para determinar que ha desaparecido la circunstancia que justifica la necesidad de una habilitación excepcional. En otros términos, el cambio del régimen de habilitación profesional no hizo desaparecer la relevancia jurídica del título, pero sí modificó su función como frontera entre la habilitación temporal y la ordinaria. Así pues, la utilización del título como causa automática de exclusión de la licencia perdió la correspondencia que primigeniamente guardaba con la finalidad de la medida, pues puede conducir a que personas que aún no han accedido al régimen ordinario de habilitación queden excluidas de la licencia por haber alcanzado el título de abogado.

 

251.       Lo anterior no significa que la Ley 1905 de 2018 haya eliminado la relevancia jurídica del título profesional ni que haya modificado la naturaleza excepcional de la licencia temporal. Significa, únicamente, que el cambio introducido en el régimen de habilitación profesional cambió la relación que originalmente existía entre la obtención del título y el acceso al régimen ordinario. Por ello, la constitucionalidad del criterio diferenciador debe examinarse a la luz del contexto normativo vigente, para establecer si conserva una relación de conducencia con la finalidad que justificó el trato diferente.

 

252.       Por último, corresponde determinar si el trato diferenciado resulta evidentemente desproporcionado. Para tal propósito, la Sala debe determinar si, pese a perseguir una finalidad constitucionalmente importante, la exclusión de quienes ya obtuvieron el título profesional, pero aún no cuentan con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado, constituye una consecuencia que excede lo necesario para preservar el carácter excepcional y transitorio de la licencia.

 

253.       La Sala considera que sí. La exclusión cuestionada produce una consecuencia que no guarda correspondencia con la finalidad que actualmente cumple la licencia temporal. Esto se debe a que los abogados titulados destinatarios de la Ley 1905 de 2018, pese a haber culminado y aprobado sus estudios y obtenido el título profesional, pueden permanecer sin tarjeta profesional y, por tanto, sin acceso al régimen ordinario de habilitación mientras no acrediten el requisito adicional establecido por dicha ley. Sin embargo, por el solo hecho de haber obtenido el título, quedan completamente excluidos de la licencia temporal que sí puede ser solicitada por quienes culminaron y aprobaron sus estudios, pero aún no han obtenido ese título.

 

254.       La diferencia resulta especialmente relevante porque la obtención del título, que bajo el régimen original justificaba el tránsito de la habilitación temporal a la ordinaria, ya no produce por sí sola ese efecto. En consecuencia, mantenerla como causa automática de exclusión genera una situación en la que quien ha alcanzado un nivel superior de formación jurídica, pero todavía no puede acceder al ejercicio ordinario de la profesión, recibe un tratamiento menos favorable que quien aún no ha obtenido el título, aunque ambos pueden encontrarse temporalmente fuera del régimen ordinario de habilitación.

 

255.       La Sala no desconoce que los dos grupos se encuentran en situaciones jurídicas parcialmente distintas. Los abogados titulados ya han obtenido el título profesional, mientras que los egresados no titulados aún no lo han recibido. Esa diferencia puede producir consecuencias jurídicas relevantes en otros ámbitos del régimen profesional. Sin embargo, frente a la finalidad específica de la licencia temporal, lo determinante es que ambos han culminado y aprobado sus estudios de derecho y que ninguno cuenta con tarjeta profesional que le permita acceder al régimen ordinario de ejercicio de la profesión. La diferencia relativa al título, por tanto, no explica suficientemente por qué uno de los grupos puede acceder a una habilitación temporal y el otro queda completamente excluido de ella.

 

256.       En estas condiciones, la exclusión resulta evidentemente desproporcionada. La razón no consiste en que el título profesional haya dejado de tener relevancia jurídica ni en que el Legislador carezca de competencia para atribuirle consecuencias dentro del régimen de ejercicio de la abogacía. El problema constitucional radica en que la obtención del título continúa produciendo el efecto excluyente propio de un régimen en el cual tal acontecimiento determinaba el acceso al régimen ordinario, pese a que esa correspondencia fue modificada por la Ley 1905 de 2018. En ese orden, se mantiene una diferencia de trato que cercena el acceso a la licencia temporal a quienes, aunque ya obtuvieron el título, continúan sin habilitación ordinaria para ejercer la profesión.

 

257.       Esta situación se explica por la falta de armonización entre el régimen excepcional previsto en los artículos 31 y 32 del Decreto Ley 196 de 1971 y la modificación introducida por la Ley 1905 de 2018. La incompatibilidad constitucional no deriva de que el Legislador haya establecido el Examen de Estado como requisito para acceder al ejercicio ordinario de la profesión, ni de que haya delimitado originalmente la licencia temporal con base en la obtención del título. Surge de que, una vez modificada la relación entre el título y la habilitación profesional ordinaria, se mantuvo una consecuencia jurídica que ya no encuentra justificación suficiente en el contexto normativo vigente.

 

258.       Por tanto, aunque la expresión objeto de censura persigue una finalidad constitucionalmente importante, la exclusión que actualmente produce dejó de resultar efectivamente conducente para alcanzarla y, en todo caso, genera una consecuencia evidentemente desproporcionada frente a los abogados titulados que, por encontrarse sometidos al régimen de la Ley 1905 de 2018, aún no cuentan con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado. La incompatibilidad con el artículo 13 de la Carta Política se circunscribe, así, a este supuesto.

 

259.       En sexto lugar, esta conclusión debe distinguirse de lo decidido por la Corte en la Sentencia SU-128 de 2024. En esa oportunidad, la Corporación examinó la validez de una tarjeta profesional provisional creada mediante reglamentación del Consejo Superior de la Judicatura sin sustento legal suficiente, cuestión distinta de la licencia temporal prevista directamente por el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971. No obstante, dicha providencia resulta relevante como antecedente del proceso de implementación del régimen de habilitación profesional posterior a la Ley 1905 de 2018, sin que sus consideraciones sobre la habilitación provisional puedan extenderse, sin más, a la institución legal que es objeto de examen en esta oportunidad.

 

260.       El problema constitucional que ahora resuelve la Corte es diferente. No le corresponde pronunciarse sobre la validez del Examen de Estado ni sobre las medidas transitorias adoptadas para facilitar su implementación. Tampoco se cuestionan los requisitos de idoneidad establecidos por el Legislador para acceder al ejercicio pleno de la profesión. El objeto de esta decisión se limita a suprimir la diferencia de trato incompatible con el artículo 13 superior, mediante la armonización del régimen excepcional de la licencia temporal con el modelo vigente de habilitación profesional.

 

261.       Ciertamente, la evolución del régimen jurídico no puede conducir a que la obtención del título profesional opere, por sí sola, como una razón para poner en una situación menos favorable, frente al acceso a una habilitación temporal, a quien continúa sin tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado. La Carta Magna no impide al Legislador exigir condiciones de idoneidad para el ejercicio de la profesión ni utilizar la obtención del título como elemento relevante dentro de su regulación. Sin embargo, exige que las diferencias de trato respondan a criterios que conserven una relación constitucionalmente suficiente con la finalidad que las justifica. En el presente caso, esa relación se debilitó como resultado del cambio introducido por la Ley 1905 de 2018, que hizo que la obtención del título dejara de coincidir con el acceso al régimen ordinario de habilitación profesional.

 

262.       En estas condiciones, la Sala Plena concluye que la incompatibilidad constitucional identificada no exige expulsar del ordenamiento la expresión demandada. La licencia temporal conserva fundamento legal, finalidad constitucionalmente importante y naturaleza excepcional. El déficit de protección se encuentra en el ámbito subjetivo de la disposición, que, a partir del cambio introducido por la Ley 1905 de 2018, resulta infrainclusivo frente a quienes han obtenido el título de abogado, pero permanecen sin tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado.

 

263.       En definitiva, la respuesta constitucional adecuada consiste en extender la aplicación de la licencia al grupo que se encuentra injustificadamente excluido, preservando los demás elementos definidos por el Legislador. El efecto de esta decisión tiene carácter aditivo, pues incorpora dentro del ámbito subjetivo de la licencia temporal a los abogados titulados que, por encontrarse sometidos al régimen de la Ley 1905 de 2018, aún no cuentan con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el examen.

 

264.       Esta adición no crea una modalidad autónoma de habilitación profesional ni sustituye al Legislador en la regulación de la licencia. Tampoco permite obtener una segunda licencia, reinicia o amplía el término máximo de dos años, ni exonera al beneficiario de acreditar el Examen de Estado para acceder a la tarjeta profesional cuando este resulte exigible. Su único efecto consiste en impedir que la consecución del título opere, por sí sola, como causa de exclusión cuando el interesado continúa sin acceder al régimen ordinario de habilitación por encontrarse sometido al requisito previsto en la Ley 1905 de 2018.

 

265.       El presente asunto demuestra que la vigencia formal de una norma no implica que permanezca inmutable la justificación constitucional de todas las diferencias de trato que ella contiene. Entonces, cuando una norma jurídica posterior transforma la función que cumplía el criterio diferenciador, corresponde al juez constitucional verificar nuevamente su compatibilidad con el principio de igualdad, atendiendo al contexto normativo vigente.

 

266.       Por tal razón, la Corte declarará la exequibilidad condicionada de la expresión “sin haber obtenido el título respectivo”, contenida en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, bajo el entendido de que la licencia temporal también podrá ser solicitada por quienes hayan obtenido el título de abogado y aún no cuenten con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018, siempre que se encuentren dentro del ámbito de aplicación de dicha ley, por haber iniciado la carrera de Derecho con posterioridad al 28 de junio de 2018. De este modo se supera la infrainclusión identificada sin desnaturalizar la licencia temporal ni sustituir al Legislador en la regulación de sus condiciones materiales y temporales, y sin que la obtención del título dé lugar a un nuevo término de licencia o reinicie o amplíe el término máximo de dos años previsto en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971.

 

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE

 

ÚNICO. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “sin haber obtenido el título respectivo”, prevista en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, bajo el entendido de que la licencia temporal también podrá ser solicitada por quienes hayan obtenido el título de abogado y aún no cuenten con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Con salvamento de voto

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Salvamento de voto

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

NATALIA ÁNGEL CABO

A LA SENTENCIA C-273/26

 

 

Referencia: expediente D-17.205

 

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “sin haber obtenido el título respectivo”, contenida en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971

 

Magistrado ponente:

Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Con el debido respeto por las decisiones de esta Corporación, salvo mi voto en este caso porque considero que la Corte debió inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo. Aunque la demanda identificó una posible tensión con el derecho a la igualdad, derivada de los cambios que la Ley 1905 de 2018 introdujo en el régimen de habilitación para el ejercicio de la abogacía, el cargo no satisfacía el requisito de certeza. El demandante dirigió sus cargos exclusivamente contra del artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, sin advertir que las consecuencias jurídicas cuestionadas también se derivan de la aplicación el parágrafo 2.º del artículo 1.º de la Ley 1905 de 2018, disposición que no fue demandada.

 

El artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971señala expresamente que no podrán acceder a la licencia temporal quienes ya obtuvieron el título de abogado; sin embargo, la excusión que cuestionó la demanda no se deriva solo de esa disposición. Para el ciudadano, el hecho de que los abogados titulados que no cuentan con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado, quedaran excluidos de una habilitación temporal desconocía el derecho a la igualdad. Esa consecuencia normativa no puede atribuirse únicamente al artículo 31, pues también se deriva de expedición de la Ley 1905 de 2018. Para fundamentar este planteamiento expondré las razones por las cuales: (i) el cargo no satisfacía el requisito de certeza; (ii) la Ley 1905 de 2018 no podía ser tratada como un simple elemento de contexto; y (iii) la integración normativa era necesaria para establecer los efectos de la decisión.

 

I.                  El cargo no satisfacía el requisito de certeza

 

Para que una demanda cumpla con el requisito de certeza, los cargos deben recaer sobre una proposición jurídica real y existente, cuyo contenido pueda atribuirse a la disposición efectivamente demandada. Este requisito impide que la Corte adelante un juicio de constitucionalidad sobre consecuencias normativas que el actor construye a partir de disposiciones distintas de aquellas que integró al objeto de control^[52].

 

El artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 regula la licencia temporal para quienes terminaron y aprobaron sus estudios de derecho, pero aún no han obtenido el título. La disposición establece que esta licencia tiene una vigencia improrrogable de dos años, contados desde la terminación de los estudios, y restringe los asuntos en los que puede ejercerse la profesión.

 

Por su parte, el parágrafo 2.º del artículo 1.º de la Ley 1905 de 2018 dispone que los abogados titulados solo podrán representar a terceros si cuentan con tarjeta profesional, y supedita la expedición de esta a la aprobación del Examen de Estado. Además, la Sentencia C-594 de 2019 precisó que este requisito de idoneidad es exigible a quien pretenda ejercer la profesión mediante la representación de terceros.

 

Así, el cargo de igualdad que planteó el demandante solo podía construirse a partir de la aplicación conjunta de ambos regímenes: por un lado, el artículo 31, que explica por qué la licencia temporal no cobija a quien ya obtuvo el título de abogado; por otro, la Ley 1905 de 2018, que explica por qué las personas tituladas pueden quedar sin habilitación ordinaria para representar a terceros. Es precisamente la concurrencia de esas dos reglas la que permitió al actor afirmar que hoy existe un grupo de abogados titulados que se encuentra en una situación comparable a la de los egresados no titulados.

 

De esta manera, la falta de certeza se da porque se atribuye exclusivamente al artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971la consecuencia jurídica de excluir de las licencias temporales a quienes ya obtuvieron el título. Sin embargo, sin la regla prevista en la Ley 1905 de 2018 no surgiría esta situación de desventaja que justificó el pronunciamiento de la Corte.

 

II.               La Ley 1905 de 2018 no podía ser tratada únicamente como un elemento de contexto

 

La sentencia consideró que la Ley 1905 de 2018 no debía integrar el objeto de control porque únicamente modificó el contexto normativo en el que opera el artículo 31. No comparto esa conclusión.

 

En este caso, la Ley 1905 de 2018 no cumple una función meramente contextual. Su contenido es indispensable para establecer tanto la existencia de la diferencia de trato como los efectos jurídicos de la decisión. En efecto, extender la licencia temporal a los abogados titulados que carecen de tarjeta profesional exige determinar cómo opera esa habilitación excepcional frente a la regla general que condiciona a dicha tarjeta la representación de terceros.

 

Esta dificultad se advirtió durante el trámite del proceso. Precisamente, la discusión sobre la integración normativa exigía definir si el parágrafo 2.º del artículo 1.º de la Ley 1905 de 2018 conformaba, junto con el artículo 31, el régimen normativo necesario para resolver el problema jurídico planteado. Al respecto, conviene recordar que, según la jurisprudencia, la integración oficiosa de disposiciones no demandadas es excepcional y que, cuando el demandante omite conformar adecuadamente el objeto de control, la regla general es la inhibición.

 

A mi juicio, la Corte no podía superar esa falencia tratando la Ley 1905 de 2018 como un simple elemento de contexto. Al hacerlo, resolvió el cargo a partir de una relación normativa que el demandante no integró adecuadamente y, además, terminó por definir los efectos de la licencia temporal frente a una regla autónoma de habilitación profesional que no fue demandada.

 

El principio pro actione tampoco conducía a una conclusión distinta. Aunque exige interpretar razonablemente la demanda para favorecer un pronunciamiento de fondo, no releva al demandante de identificar el contenido normativo cuestionado ni autoriza a la Corte a completar el objeto de la acusación.

 

 

III.           La integración del régimen de habilitación también era necesaria para valorar adecuadamente los efectos de la decisión

 

La necesidad de examinar conjuntamente el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 y la Ley 1905 de 2018 no respondía solo a una exigencia formal de conformación del objeto de control. También era relevante para determinar las consecuencias de extender, por vía judicial, una habilitación excepcional para el ejercicio de la abogacía a personas sujetas al requisito del Examen de Estado.

 

La Sentencia SU-128 de 2024 advirtió que las reglas sobre habilitación provisional para representar a terceros pueden tener efectos directos en la continuidad de los procesos judiciales, la defensa técnica, la confianza legítima de las personas representadas y su acceso a la administración de justicia. Es cierto que esa providencia examinó una tarjeta profesional provisional creada por el Consejo Superior de la Judicatura, y no la licencia temporal prevista en el Decreto Ley 196 de 1971. Por ello, sus consideraciones no permiten concluir que la licencia regulada por el legislador sea contraria a la Constitución. Sin embargo, sí evidencian la necesidad de definir con precisión la relación entre la licencia temporal examinada en este caso y el régimen ordinario de verificación de la idoneidad profesional.

 

Esa cuestión es especialmente relevante en el caso de quienes presentaron el Examen de Estado y no lo aprobaron. La sentencia extendió la licencia temporal a quienes no han aprobado dicho examen, pese a que el legislador estableció que su aprobación era el mecanismo para acreditar la idoneidad para representar a terceros. La decisión no explicó suficientemente por qué una persona que no superó ese estándar podría ejercer la profesión mediante una habilitación excepcional, ni cuáles serían los efectos de la terminación de la licencia en los procesos en curso y para las personas representadas.

 

Estas consideraciones no constituyen un cargo autónomo que la Corte pudiera construir de oficio. Lo que evidencian es que la demanda no identificó un contenido normativo atribuible a la disposición efectivamente demandada ni integró las normas necesarias para que esta Corporación definiera, mediante una sentencia aditiva, la articulación entre la licencia temporal y el régimen de habilitación profesional establecido por la Ley 1905 de 2018.

 

Por estas razones, considero que la demanda no satisfacía el requisito de certeza y que la Sala Plena debió inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la expresión acusada.

 

En esos términos salvo mi voto.

 

Fecha ut supra.

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

CARLOS CAMARGO ASSIS

A LA SENTENCIA C-273/26

 

1. A continuación, presento las razones por las cuales salvo mi voto en la Sentencia C-273 de 2026.

 

2. En la providencia referida, la Sala Plena se pronunció preliminarmente sobre (i) la vigencia de la norma objeto de reproche constitucional; (ii) la aptitud sustantiva de la demanda; y, (iii) la configuración del fenómeno de la de cosa juzgada constitucional. Sobre el primer punto se señaló que la expresión demandada continúa vigente y produce efectos jurídicos. En relación con el segundo elemento, se indicó que bajo la lupa del principio pro actione, se concluye que los cargos admitidos satisfacen las condiciones mínimas de argumentación de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que habilitan un pronunciamiento de fondo. Frente al tercer elemento se descartó la configuración de cosa juzgada constitucional, formal o material, respecto de la Sentencia C-034 de 1997, por ausencia de identidad de objeto.

 

3. Al resolver el asunto, la mayoría de la Sala Plena resolvió declarar exequible por el único cargo analizado  - presunta vulneración del derecho a la igualdad (art. 13 superior -, la expresión “sin haber obtenido el título respectivo”, prevista en el artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971, bajo el entendido de que la licencia temporal también podrá ser solicitada por quienes hayan obtenido el título de abogado y aún no cuenten con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018.

 

4. Con sumo respeto por las decisiones de esta Corte, me aparto de la decisión mayoritaria adoptada porque considero que la Sala Plena ha debido declararse inhibida debido a que los dos grupos objeto de comparación, esto es, de una parte, los egresados que aún no obtienen el título profesional, y de otra, los abogados titulados que todavía carecen de tarjeta profesional, no son comparables. A continuación, paso a explicar los motivos de mi disenso.

 

Necesidad de adoptar una decisión inhibitoria respecto del cargo único por violación del artículo 13 de la Constitución

 

5.   Estimo que la providencia referida fundamenta la exequibilidad de la expresión contenida en la norma demandada luego del análisis primigenio referido a si los grupos propuestos por el demandante son materialmente comparables a la luz de la finalidad de la disposición acusada, luego, al concluir que si eran comparables, procedió a establecer el tratamiento diferenciado entre ellos, para luego abordar la intensidad del juicio de igualdad aplicable.

 

6.   La providencia concluye que se está ante dos grupos materialmente comparables, conclusión frente a la cual difiero al considerar que el cargo por violación del mandato de igualdad no cumple los requisitos de aptitud, teniendo en cuenta que el actor no cumplió con la carga de demostrar que los grupos traídos a colación en la demanda son comparables.

 

7.   Lo anterior, por cuanto el actor hizo referencia a características comunes que a su juicio comparten los egresados que aún no obtienen el título profesional, y los abogados titulados que todavía carecen de tarjeta profesional, el actor basa la supuesta similitud de ambos grupos para concluir que son comparables, en el hecho de que los dos permanecen, aunque por razones distintas, por fuera del régimen ordinario de habilitación profesional.  

 

8.   No obstante, sobre la argumentación se advierte que el demandante de un lado, presentó características generales de ambos grupos y que, por lo tanto, no demuestran una similitud relevante entre los dos grupos, esto es,  no demuestran que se trata de grupos comparables.

 

9.   Considero que para el caso concreto es necesario tener en cuenta los lineamientos planteados por la Corporación en la sentencia C-538 de 2023, la cual expone sobre la inhibición por incumplimiento de requisitos exigidos en cargo por violación al derecho a la igualdad, lo siguiente:

 

“66.    Teniendo en cuenta los cuestionamientos descritos, la Sala primero evaluará la aptitud sustantiva de la demanda. Para este propósito, reiterará su jurisprudencia sobre las condiciones argumentativas que se deben respetar para que la Corte Constitucional puede fallar de fondo una acción pública de inconstitucionalidad. Luego, explicará las razones por las cuales considera que en el presente asunto no concurren las condiciones de aptitud para emitir un pronunciamiento de fondo.

 

67.      El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas públicas de inconstitucionalidad deben cumplir con las siguientes exigencias: (i) señalar las normas acusadas como inconstitucionales a través de su transcripción literal o adjuntando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) indicar las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) explicar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando sea aplicable, señalar el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en la que fue quebrantado; y (v) esbozar los motivos por los cuales la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda. En relación con el tercer requisito antes expuesto, la jurisprudencia de esta Corporación estima que el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad no exige el cumplimiento de estándares técnico-constitucionales complejos. No obstante, aunque no se requiera ser abogado para redactar y presentar una acción de ese tipo, lo cierto es que solo se pueden fallar de fondo aquellas demandas que permiten “iniciar un diálogo público y razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las autoridades responsables y la Corte Constitucional”.

 

68.      Por ese motivo, la jurisprudencia ha exigido que las acciones públicas de inconstitucionalidad respeten cinco condiciones argumentativas mínimas que fueron sistematizadas en las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005. Desde esas decisiones, la Corte estima que los cargos, es decir, las razones contenidas en las acciones públicas de inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Para la Sala Plena, un cargo es claro cuando es entendible por un ciudadano del común y es cierto siempre que ponga en duda la constitucionalidad de un significado que efectivamente se deriva de la disposición jurídica demandada. Por otro lado, un cargo es pertinente cuando se basa en argumentos de orden constitucional. Al respecto, se inadmiten los cargos fundados en consideraciones exclusivamente subjetivas, legales, doctrinarias y de conveniencia sociopolítica. Además, un cargo es específico cuando indica la manera en la que la disposición acusada vulnera una o varias disposiciones constitucionales. Finalmente, un cargo es suficiente cuando plantea elementos mínimos que permiten iniciar un debate constitucional. Para respetar esa exigencia de suficiencia es necesario que el actor exponga todos los elementos argumentativos y probatorios indispensables para iniciar el juicio de validez sobre la norma atacada.

 

69.      Ahora bien, cuando se formulan cargos por violación del mandato de igualdad, el demandante tiene una carga argumentativa especial, puesto que debe aportar elementos específicos que habiliten un pronunciamiento de fondo. En este sentido, este Tribunal ha sostenido que una demanda de inconstitucionalidad por violación del derecho a la igualdad debe cumplir unos presupuestos específicos para activar el control de constitucionalidad y que consisten en: (i) indicar los grupos o situaciones comparables; (ii) explicar las razones por las que los grupos o situaciones son comparables; (iii) explicar cuál es el presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y (iv) precisar la razón por la cual no se justifica dicho tratamiento distinto.”

 

10.            Corolario, el cargo formulado por el actor no cumple con los requisitos de aptitud definidos por la jurisprudencia constitucional, que permitan un pronunciamiento de fondo por las siguientes razones:

 

11.            El cargo que desarrolló el juicio de igualdad no demostró a partir de argumentos claros, pertinentes, específicos y suficientes la comparabilidad de los dos grupos traidos a colación por el actor, ya que hizo referencia a un rasgo común muy general, tal como, “a que los dos grupos permanecen, aunque por razones distintas, por fuera del régimen ordinario de habilitación profesional”, el cual no evidencian el criterio de comparación.

 

12.            En consecuencia, al encontrar que el demandante no demostró que los sujetos cuya comparación propuso son comparables se debe concluir que el cargo no cumplió con las condiciones definidas por la jurisprudencia constitucional para emitir un pronunciamiento de fondo.

 

13.            Finalmente, se debe resaltar que el Examen de Estado contemplado en la Ley 1905 de 2018, “Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con el ejercicio de la profesión de abogado”, antes de generar un trato desigual, fortaleció el control de idoneidad para el ejercicio profesional, de ahí deviene su relevancia.

 

14.            De esta manera dejo expuestas las razones que me conducen a salvar mi voto respecto de la Sentencia C- 273 de 2026.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado