REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Quinta de Revisión

 

Sentencia T-324 DE 2026

 

Referencia: expediente T-11.560.183

 

Asunto: acción de tutela instaurada por Erik Saavedra Bustos contra Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A., Concesionario Sencia S.A.S., Personería de Bogotá D.C., Policía Metropolitana de Bogotá, y División Mayor del Fútbol Colombiano (Dimayor).

 

Tema: derecho a la libertad de expresión en escenarios deportivos.

 

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez

 

Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintiséis (2026).

 

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Lina Marcela Escobar Martínez, quien la preside, y por los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Vladimir Fernández Andrade, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, dicta la siguiente:

 

SENTENCIA

 

Dentro del proceso de revisión del fallo dictado el 15 de agosto de 2025, en única instancia, por el Juzgado 037 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, dentro de la acción de tutela presentada por Erik Saavedra Bustos contra Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A, Concesionario Sencia S.A.S., la Personería de Bogotá D.C., la Policía Metropolitana de Bogotá, y la División Mayor del Fútbol Colombiano (Dimayor).

 

El expediente de la referencia fue seleccionado para su revisión por medio de Auto del treinta (30) de enero de dos mil veintiséis (2026), dictado por la Sala de Selección de Tutelas Número Uno de 2026 de la Corte Constitucional^[1].

 

Síntesis de la decisión

 

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional conoció la acción de tutela presentada por Erik Saavedra Bustos contra Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A, Concesionario Sencia S.A.S., la Personería de Bogotá D.C., la Policía Metropolitana de Bogotá, y la División Mayor del Fútbol Colombiano (Dimayor). El accionante solicitó la protección de su derecho fundamental a la libertad de expresión.

 

La Sala formuló los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿las sociedades y entidades públicas accionadas vulneraron el derecho a la libertad de expresión de Erik Saavedra Bustos al no permitirle el ingreso al estadio de pancartas que contenían críticas dirigidas contra las directivas de Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. y los jugadores de ese equipo de fútbol?; y, (ii) ¿Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. vulneró los derechos societarios del accionante al acceso a la información, a expresar sus ideas y a votar en la toma de las decisiones del club, dada su calidad de accionista minoritario?

 

Al respecto, la Sala constató el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela sobre el primer problema jurídico. Sobre el segundo problema jurídico, la Sala concluyó que resultaba improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

 

Para resolver el problema jurídico planteado, como metodología de análisis, la Sala de Revisión, de manera previa, examinó la eventual configuración de los fenómenos de la cosa juzgada constitucional y de la carencia actual de objeto. Posteriormente, se refirió a estos temas: (i) el marco normativo sobre seguridad, comodidad y convivencia en el fútbol profesional colombiano; (ii) la jurisprudencia sobre el derecho fundamental a la libertad de expresión; (iii) el derecho comparado en materia de regulación de ese derecho fundamental en el contexto de eventos multitudinarios; y, (iv) el fenómeno del fútbol y sus hinchadas desde la perspectiva sociológica.

 

En ese marco, la Sala de Revisión analizó el caso concreto y concluyó que las sociedades y entidades que conformaron el Puesto de Mando Unificado del partido del 28 de julio de 2025 entre Millonarios F.C. y Llaneros F.C. en el estadio El Campín vulneraron el derecho a la libertad de expresión de Erik Saavedra Bustos, al no permitirle el ingreso de pancartas o trapos con mensajes de crítica dirigidas a las directivas del club y a los jugadores.

 

En virtud de ello, dispuso revocar parcialmente la decisión de instancia y, en su lugar, concedió el amparo del derecho a la libertad de expresión de Erik Saavedra Bustos. Además, ordenó una serie de medidas dirigidas a garantizar que las entidades y empresas vinculadas al desarrollo de partidos de fútbol eviten tomar medidas que resulten restrictivas del derecho a la libertad de expresión. Además, ordenó que se tomen acciones dirigidas a socializar de manera pedagógica el contenido de esta providencia y exhortó a las autoridades competentes para que ajusten sus protocolos y reglamentos internos, de manera que estos no limiten el ejercicio del derecho a la libertad de expresión de los hinchas y aficionados en los partidos de fútbol.

 

Tabla de contenido

I.   ANTECEDENTES. 4

1.   Hechos jurídicamente relevantes 4

2.   La acción de tutela. 7

3.   El trámite surtido en la instancia y las contestaciones 7

4.   Decisión judicial objeto de revisión. 10

5.   Actuaciones surtidas en sede de revisión. 11

6.   Respuestas allegadas 13

II.  CONSIDERACIONES. 13

1.   Competencia. 13

2.   Presentación del caso. 13

3.   Problemas jurídicos 14

4.   Metodología de la decisión. 14

5.   Examen de procedencia de la acción de tutela. 15

6.   Cuestión previa: No se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional ni la carencia actual de objeto por hecho superado o daño consumado. 28

6.1.   Caracterización general de la cosa juzgada en materia de tutela. 30

6.2.   Caracterización general de la carencia actual de objeto. 31

6.3.   En el presente caso no se configura la cosa juzgada constitucional ni la carencia actual de objeto por hecho superado o daño consumado. 32

7.   Marco normativo sobre seguridad, comodidad y convivencia en el fútbol profesional colombiano. 37

7.1.   Autoridades competentes para la seguridad, el control de los elementos de animación y la adopción de medidas restrictivas 42

8.   Derecho a la libertad de expresión. Reiteración jurisprudencial 43

8.1.   La prevalencia prima facie de la libertad de expresión. 46

8.2.   El derecho a la libertad de expresión no es absoluto. 47

9.   La libertad de expresión en el derecho comparado. Una mirada a los eventos deportivos 49

10.    El fenómeno del fútbol y sus hinchadas. Una mirada sociológica de las emociones que produce. 52

10.1.    Surgimiento y evolución de las hinchadas organizadas en el contexto internacional 54

10.2.    El surgimiento y consolidación de las hinchadas organizadas en Colombia  56

10.3.    Conclusiones 59

11.    Caso concreto. 60

11.1.    Recapitulación y contextualización del estudio de fondo del caso concreto  60

11.2.    La necesidad de aplicar una perspectiva contextual para resolver el caso concreto. 61

11.3.    Sobre el fundamento normativo que usaron las accionadas para restringir el ingreso de las pancartas al estadio en el partido del 28 de julio de 2025. 64

11.4.    Aplicación del test tripartito para analizar la restricción en el caso concreto  66

11.5.    Conclusión general: las sociedades y entidades accionadas vulneraron el derecho a la libertad de expresión de Erik Saavedra Bustos 76

11.6.    Remedios constitucionales 77

III. DECISIÓN.. 79

 

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.   El 30 de julio de 2025, Erik Saavedra Bustos presentó una acción de tutela contra Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A, Concesionario Sencia S.A.S., la Personería de Bogotá D.C., la Policía Metropolitana de Bogotá, y la División Mayor del Fútbol Colombiano (Dimayor). El accionante manifestó que estas entidades y empresas vulneraron su derecho fundamental a la libertad de expresión[2].  

 

1.   Hechos jurídicamente relevantes[3]

 

2.   El 28 de julio de 2025, en el Estadio Nemesio Camacho El Campín de la ciudad de Bogotá, se llevó a cabo un partido de fútbol de la Categoría Primera A (llamada también Liga Betplay Dimayor) entre los equipos Millonarios F.C. y Llaneros F.C.

 

3.   Por su parte, el accionante Erik Saavedra Bustos, quien es hincha del equipo de Millonarios, accionista minoritario de Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A., y abonado del equipo desde el período 2024-2, manifestó que asistió a dicho partido. Según su narración, previo a su ingreso al estadio, las autoridades accionadas retuvieron elementos de animación como banderas, frentes y trapos relacionados con una “protesta pacífica” de un grupo de hinchas del club Millonarios sobre la “situación actual” del equipo^[4]. En concreto, afirmó que dichas entidades impidieron el ingreso de las tres pancartas cuyas fotografías se muestran a continuación^[5].

 

Imagen 1. Trapo que no se permitió ingresar al estadio con el mensaje “Club gigante, dirigentes mediocres”.
Fuente: Anexo del escrito de tutela.

 

Imagen 2. Trapo que no se permitió ingresar al estadio con el mensaje “Jueguen como cobran”.
Fuente: Anexo del escrito de tutela.

 

Imagen 3. Trapo que no se permitió ingresar al estadio con el mensaje “Algún día tendremos directivos con hambre de gloria, a estos solo les interesa el dinero”.
Fuente: Anexo del escrito de tutela.

 

4.   El accionante indicó que la prohibición de ingresar estos mensajes “no solo constituyó una actuación arbitraria, sino que implicó una forma de censura previa e injustificada que quebranta de manera directa el núcleo esencial del derecho a la libre expresión”^[6].

 

5.   Según el acta del Puesto de Mando Unificado (PMU) que se realizó ese día, durante la reunión de seguimiento que se registró a las 7:00 p. m., la representante de Azul & Blanco informó que algunas personas solicitaron ingresar unos trapos al estadio^[7].

 

6.   De otro lado, el representante de la Personería de Bogotá informó que verificó la situación relacionada con los trapos que algunos asistentes pretendían ingresar. En ejercicio de sus funciones, adujo que los trapos “no [contenían] expresiones que inciten a la violencia ni constituyan conductas contrarias al orden público o a la convivencia”^[8]. Por lo tanto, desde su perspectiva, no había razones para impedir su ingreso.

 

7.   Por su parte, la Dirección de Convivencia y Diálogo Social de la Secretaría Distrital de Gobierno propuso realizar una votación entre todos los integrantes del PMU para definir si se permitía o no el ingreso de los trapos al estadio. Como resultado de la votación, solo la Personería de Bogotá votó por permitir el ingreso. La Dirección de Convivencia y Diálogo Social de la Secretaría Distrital de Gobierno se abstuvo de votar y manifestó que se acogía a lo que se decidiera en la votación. Las demás entidades y sociedades votaron por no autorizar el ingreso de las pancartas^[9].

2.   La acción de tutela

 

8.   Con fundamento en los hechos expuestos, el señor Erik Saavedra Bustos presentó una acción de tutela en contra de Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A., Concesionario Sencia S.A.S., la Personería de Bogotá D.C., la Policía Metropolitana de Bogotá, y la División Mayor del Fútbol Colombiano (Dimayor), con el fin de obtener el amparo de su derecho fundamental a la libertad de expresión.

 

9.   El tutelante argumentó que “[l]a expresión que pretendía exteriorizarse mediante dichas pancartas no solo constituía una forma legítima de crítica a las decisiones administrativas del club, sino que también debía ser entendida como una modalidad de participación ciudadana informal, por parte de personas que, además de ser hinchas, ostentan la calidad de accionistas minoritarios del club, y que han visto mermado su acceso a información, voz y voto en la toma de decisiones corporativas. En consecuencia, la protesta pacífica ejercida a través de medios simbólicos dentro del estadio representaba una herramienta de expresión, reclamo y resistencia legítima frente a la opacidad y exclusión que han experimentado en los espacios formales de participación”^[10].

 

10.        En este orden, el accionante hizo referencia a las sentencias T-391 de 2007 y SU-420 de 2019 dictadas por esta Corporación. Al respecto, destacó que “[l]a Corte ha sido enfática en señalar que los discursos críticos, los que incomodan, los que confrontan a quienes toman decisiones, merecen un mayor nivel de protección, porque hacen parte del ejercicio democrático de control social desde la ciudadanía”^[11].

 

11.        Por último, indicó que la presencia de funcionarios de la Personería de Bogotá y de gestores de convivencia del Distrito Capital en el evento deportivo no fue suficiente para evitar la vulneración de su derecho fundamental a la libertad de expresión. Esto “refuerza la urgencia de una respuesta que no solo repare, sino que garantice que en adelante los ciudadanos puedan ejercer sus derechos plenamente en escenarios públicos, incluso si lo hacen desde una tribuna, con una pancarta en las manos”^[12].

 

3.   El trámite surtido en la instancia y las contestaciones

 

12.         Admisión de la acción de tutela y trámite surtido en la instancia. El asunto le correspondió por reparto al Juzgado 037 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, autoridad judicial que mediante Auto del 1 de agosto de 2025 avocó conocimiento de la acción de tutela y ordenó vincular al Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD) y al Ministerio del Deporte^[13].

 

13.        Contestación de Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. Manifestó que son una sociedad anónima de derecho privado, emisora de valores debidamente inscrita en el Registro Nacional de Valores y Emisores, por lo que su vigilancia la ejerce la Superintendencia Financiera de Colombia. En consecuencia, dijo, debe velar por la protección e integridad de la información que sobre ella se difunde al público, así como preservar su imagen corporativa y bienestar financiero^[14].

 

14.        Argumentó que la prohibición de ingreso del material visual descrito en la tutela no constituye una afectación a la libertad de expresión del accionante, pues dicha actuación persigue evitar la configuración del delito de pánico económico contenido en el artículo 302 del Código Penal. Lo anterior, en la medida en que las pancartas cuyo ingreso no fue permitido difundían “información falsa, inexacta o de simples opiniones subjetivas”^[15]. En relación con la solicitud de amparo, la accionada indicó que de acuerdo con lo sostenido en la Sentencia C-010 de 2000, la libertad de expresión no protege expresiones “manifiestamente injuriosas y despectivas”, y que, ese derecho encuentra límites cuando involucra el interés público. Por lo tanto, el actuar del tutelante tenía la potencialidad de afectar la reputación del Club e incidir negativamente en el orden público.

 

15.        Finalmente, expresó que se encuentra habilitado para restringir el ingreso de mensajes a los estadios, en cumplimiento de lo preceptuado en el literal a) del artículo 79 del Código Disciplinario Único de la Federación Colombiana de Fútbol^[16] y en el numeral 8.10 del Protocolo Distrital de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol^[17]. En este sentido, solicitó no conceder el amparo y, en caso de considerarlo pertinente, dar traslado a las autoridades competentes por la posible ocurrencia de actuaciones constitutivas de delito por parte del accionante.

 

16.        Contestación del Concesionario Sencia S.A.S. Destacó que, para la fecha en que se celebró el encuentro deportivo, existían restricciones que eran de público conocimiento. Esto, porque los términos y condiciones para el evento fueron divulgados por la Comisión Distrital de Seguridad, Comodidad y Convivencia para el Fútbol de Bogotá a través del Comunicado n.° 21072025, el cual estableció expresamente las restricciones al ingreso y mantenimiento de objetos al interior del Estadio Nemesio Camacho El Campín. Añadió que, como entidad concesionaria de ese estadio, no ostenta obligación legal relacionada con la seguridad del evento, ni en la fase de planeación ni en la de ejecución. Dicha responsabilidad es exclusiva del organizador del evento^[18]. Por ello, alegó falta de legitimación en la causa por pasiva, al no ser el responsable de la organización del evento deportivo^[19].

 

17.        Contestación de la Personería de Bogotá. La entidad accionada expuso la posición manifestada por los funcionarios de la entidad que se encontraban presentes durante el evento deportivo y que fue transmitida a los integrantes del Puesto de Mando Unificado (PMU). Allí, tales funcionarios conceptuaron que las pancartas no constituían un riesgo para el orden público. La entidad consideró que no se configuró “ninguna irregularidad ni situación que represente amenaza o riesgo alguno, en tanto el contenido de los trapos no contiene expresiones que inciten a la violencia ni constituyan conductas contrarias al orden público o a la convivencia”^[20]. También precisó que su participación en el PMU se realizó en calidad de invitado, por lo que solo cuenta con derecho a voz, pero no a voto. De esta manera, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales atribuibles a dicha entidad^[21].

 

18.        Contestación de la División Mayor del Fútbol Colombiano (Dimayor). Solicitó negar las pretensiones de la tutela al considerar que no cumple el requisito de legitimación en la causa por activa, pues el accionante no acreditó la calidad de seguidor que acude regularmente a los partidos del club Millonarios ni su condición de abonado a dicho equipo. Asimismo, afirmó que, de conformidad con el Decreto 1717 de 2010, es responsabilidad del club que oficie como local garantizar la seguridad y la comodidad de los asistentes al evento deportivo, así como determinar los elementos de animación permitidos en dichos escenarios^[22].

 

19.        De igual forma, expresó que las medidas adoptadas por las accionadas se enmarcan en las funciones establecidas en el Protocolo Distrital de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, por lo que no se configuró una violación del derecho a la libertad de expresión del accionante. Además, tal restricción tenía como finalidad prevenir actos de violencia e impedir la alteración del orden público que afectase la seguridad del evento. Por último, afirmó que, al aplicar el test tripartito contenido en la Sentencia SU-420 de 2019, la restricción de las pancartas resultó legítima, pues cumplió los requisitos de legalidad, protección de los derechos de terceros y, además, fue idónea, necesaria y proporcionada^[23].

 

20.        Contestación del Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD). La entidad vinculada expuso como medios exceptivos la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la autoridad competente para dirimir las controversias suscitadas por el accionante. Por ello, solicitó negar el amparo y, en caso de concederlo, su desvinculación del trámite de tutela^[24].

 

21.        Contestación del Ministerio del Deporte. Concluyó que no tiene ninguna responsabilidad frente a las pretensiones del accionante, por lo que solicitó su desvinculación dentro de la acción constitucional^[25].

 

22.        La Policía Metropolitana de Bogotá guardó silencio en el trámite judicial.

 

4.   Decisión judicial objeto de revisión

 

23.        Mediante Sentencia del 15 de agosto de 2025, el Juzgado 037 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá declaró improcedente la acción de tutela^[26]. Consideró que el accionante no agotó los medios ordinarios de defensa. Al respecto, advirtió que “no acudió directamente a las entidades accionadas como directas responsables de organizar el evento y disponer de lo necesario para el ingreso o prohibiciones de los encuentros deportivos como el del pasado 28 de julio, a fin de solicitar ante ellas y de manera formal, a través de un simple derecho de petición que tomara las medidas pertinentes para no vulnerar en lo sucesivo el derecho que consideró le fue trasgredido”^[27].

 

24.        Por otra parte, el despacho concluyó que, de acuerdo con el acervo probatorio, esto es, el video y las fotos anexas al escrito de tutela, las personas involucradas en los hechos constituyen un número plural de aficionados del equipo. Por ello, según su criterio, la controversia versa sobre un interés colectivo, por lo que el medio judicial idóneo para salvaguardar sus derechos es la acción popular, instrumento que no fue promovido previamente al trámite de tutela. Asimismo, afirmó que el accionante no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable^[28].

 

25.        Por último, el juez de instancia manifestó que durante el trámite judicial constató la existencia de otra acción de tutela con identidad fáctica y jurídica, promovida por un tercero diferente al señor Erik Saavedra Bustos. Dicho expediente se tramitó ante el Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá[29]. Por este motivo, indicó que dispuso remitir la presente acción para que fuese acumulada a la acción de tutela tramitada por el citado juzgado. Sin embargo, este último negó la acumulación en atención a que el expediente fue remitido con posterioridad a las veinticuatro horas en que esa autoridad judicial tuvo conocimiento del caso. De esta manera, el Juzgado 037 Penal consideró que operó la carencia actual de objeto por hecho superado, en la medida que ya existía un fallo que se pronunció de fondo sobre una controversia idéntica a la planteada por el accionante.

 

26.        La decisión adoptada por el Juzgado 037 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá no fue impugnada.

 

5.   Actuaciones surtidas en sede de revisión

 

27.        Auto del 18 de marzo de 2026. La magistrada sustanciadora emitió un auto de pruebas mediante el cual: (i) solicitó al accionante información adicional para conocer mayores detalles sobre los hechos alegados y sus calidades como aficionado, abonado o socio del club de fútbol; (ii) ordenó la vinculación de 19 entidades que participaron en el PMU (Puesto de Mando Unificado)^[30], que estuvo encargado del evento deportivo del 28 de julio de 2025^[31]; (iii) decretó la práctica de pruebas^[32]; (iv) invitó a conceptuar a seis facultades universitarias^[33], ocho expertos^[34], seis organizaciones de la sociedad civil con conocimiento en libertad de expresión^[35]; y (v) solicitó la intervención de dos barras organizadas del Club Millonarios^[36].

 

28.        Vencido el período probatorio^[37], el despacho sustanciador recibió las respuestas de veinte entidades accionadas y vinculadas^[38], así como los conceptos de ocho instituciones, académicos y barras de fútbol^[39]. La Policía Metropolitana de Bogotá remitió su escrito de manera extemporánea el 27 de junio de 2026. El accionante, catorce de las organizaciones invitadas y una de las asociaciones de barristas no presentaron intervención alguna.

 

29.        Auto del 20 de mayo de 2026^[40]. Mediante auto de esa fecha, la Sala Quinta de Revisión resolvió decretar y reiterar la práctica de diversas pruebas. En particular, requirió información adicional a la Personería de Bogotá, al Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD) y al accionante. Asimismo, reiteró el requerimiento probatorio a la Policía Metropolitana de Bogotá, en atención a que para ese momento no había recibido respuesta al oficio previamente remitido. Finalmente, insistió en la obtención de conceptos de expertos, universidades, organizaciones de la sociedad civil y barras organizadas, cuya intervención había sido solicitada previamente.

 

30.        De igual manera, ordenó el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (IDIGER), en calidad de líder y coordinador del espacio de reunión, convocar a las entidades que integraron el Puesto de Mando Unificado (PMU) del evento deportivo objeto de controversia y elaborar un informe conjunto sobre el proceso de decisión que condujo a impedir el ingreso de las pancartas del accionante, con el fin de determinar las circunstancias fácticas y la eventual responsabilidad de las entidades involucradas.

 

31.        Finalmente, la Sala suspendió los términos del proceso por dos meses, al considerar necesario recaudar y valorar integralmente el material probatorio para adoptar una decisión de fondo en un asunto que plantea un debate novedoso sobre el alcance de la libertad de expresión en escenarios deportivos.

 

32.        Vencido el periodo probatorio, el despacho sustanciador recibió respuesta de la Personería de Bogotá, del Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD) y del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (IDIGER). Este último remitió el informe solicitado, una vez realizada la reunión con las entidades que integraron el PMU.

 

6.   Respuestas allegadas

 

33.        Para mayor claridad y debido al alto volumen de información recibida, los resúmenes de las respuestas se encuentran en las tablas que componen el Anexo 1 y el Anexo 2 de esta providencia.

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.   Competencia

 

34.        La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer el fallo único de instancia, de conformidad con la Constitución y las normas reglamentarias^[41], y en virtud del Auto del treinta (30) de enero de 2026, dictado por la Sala de Selección de Tutelas Número Uno del mismo año, que escogió el expediente de la referencia.

 

2.   Presentación del caso

 

35.        La Sala de Revisión debe resolver la acción de tutela que presentó Erik Saavedra Bustos contra Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. y otras empresas y entidades por la presunta vulneración de su derecho a la libertad de expresión. El accionante alegó que su derecho fundamental fue transgredido porque aquellas le impidieron el ingreso de tres pancartas al Estadio Nemesio Camacho El Campín, las cuales contenían críticas dirigidas a las directivas y a los jugadores de ese club deportivo.

 

36.        Según su narración, el 28 de julio de 2025, para un partido entre Millonarios F.C. y Llaneros F.C., un grupo de hinchas de Millonarios, que además son accionistas minoritarios del club —entre ellos, el accionante—, llevaron al estadio trapos con contenidos relacionados con una protesta por la situación actual del equipo. En concreto, las pancartas contenían los siguientes mensajes: “Club gigante, dirigentes mediocres”, “Jueguen como cobran” y “Algún día tendremos directivos con hambre de gloria, a estos solo les interesa el dinero”. Además, según afirmó el accionante, Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. habría vulnerado sus derechos societarios al acceso a la información, a expresar sus ideas y a votar en la toma de las decisiones del club.

 

37.        La sociedad Azul & Blanco manifestó, principalmente, que la prohibición del ingreso de este material obedeció a la necesidad de evitar la configuración del delito de pánico económico y la posible generación de hechos de violencia al interior del estadio. Debido a ello, sostuvo que no hubo una vulneración del derecho a la libertad de expresión, pues la prohibición en cuestión obedeció a la necesidad de evitar la difusión de información falsa e inexacta y de opiniones subjetivas, así como de expresiones injuriosas y despectivas.

 

3.   Problemas jurídicos

 

38.        En caso de que se determine la procedencia de la acción de tutela, la Sala Quinta de Revisión abordará los siguientes problemas jurídicos:

 

(i) ¿Las sociedades y entidades públicas accionadas vulneraron el derecho a la libertad de expresión de Erik Saavedra Bustos al no permitirle el ingreso al estadio de pancartas que contenían críticas dirigidas contra las directivas de Millonarios F.C. y los jugadores de ese equipo de fútbol?

 

(ii)   ¿Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. vulneró los derechos societarios del accionante al acceso a la información, a expresar sus ideas y a votar en la toma de las decisiones del club, dada su calidad de accionista minoritario?

 

4.   Metodología de la decisión

 

39.        Para resolver los problemas jurídicos planteados, de manera previa, la Sala analizará el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, posteriormente, examinará la eventual configuración de la cosa juzgada constitucional y de la carencia actual de objeto por hecho superado. Para ello, reiterará la jurisprudencia sobre estos asuntos y hará el estudio respectivo en el caso concreto. Posteriormente, se referirá a los siguientes temas: (i) el marco normativo sobre seguridad, comodidad y convivencia en el fútbol profesional colombiano; (ii) la jurisprudencia sobre el derecho fundamental a la libertad de expresión; (iii) el derecho comparado en materia de regulación de ese derecho fundamental en el contexto de eventos multitudinarios; y, (iv) el fenómeno del fútbol y sus hinchadas desde la perspectiva sociológica.

 

5.   Examen de procedencia de la acción de tutela

 

40.        El artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela es un mecanismo de carácter residual, preferente y sumario, cuyo objeto es la protección judicial inmediata de los derechos fundamentales de la persona que así lo solicita directa o indirectamente (legitimación por activa), por la vulneración o amenaza que sobre los mismos ha causado una autoridad o, excepcionalmente, los particulares (legitimación por pasiva). Este mecanismo de protección constitucional también se encuentra supeditado al cumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, como condiciones formales de procedibilidad para que el juez constitucional pueda realizar un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

 

41.        A continuación, la Sala estudiará si la acción de tutela bajo revisión cumple los requisitos de procedibilidad exigidos por el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional. De manera preliminar, advierte que se satisfacen los presupuestos de legitimación por activa y pasiva, inmediatez y subsidiariedad, tal como se expone en los siguientes párrafos.

 

42.        Legitimación por activa. En el presente asunto, la Dimayor cuestionó la legitimación por activa del accionante. Para sustentar su postura, señaló que, aunque el accionante afirmó asistir regularmente a los partidos de Millonarios F.C. en calidad de abonado, no aportó prueba alguna que acreditara dicha condición ni demostró, siquiera de manera sumaria, su calidad de seguidor habitual del club. En consecuencia, consideró que sus afirmaciones carecían de respaldo probatorio y, por ello, solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela.

 

43.        No obstante, la Sala considera que las objeciones formuladas por la Dimayor no desvirtúan la legitimación por activa del accionante. En efecto, la presente acción de tutela fue promovida directamente por Erik Saavedra Bustos, quien alegó la vulneración de su derecho fundamental a la libertad de expresión como consecuencia de la decisión de impedir el ingreso de elementos de animación durante el partido de fútbol profesional disputado el 28 de julio de 2025 entre Millonarios F.C., y Llaneros F.C., en el estadio Nemesio Camacho El Campín. También es la persona quien, en calidad de socio minoritario, sostuvo que ese club violó sus derechos societarios al acceso a la información, a expresar sus ideas y a votar en la toma de decisiones. En esa medida, el accionante se encuentra legitimado para promover el amparo, en tanto afirma haber sido directamente afectado por los hechos que dieron lugar a la controversia constitucional.

 

44.        Adicionalmente, durante el trámite de revisión, esta Corporación recibió una certificación expedida por la sociedad Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A.[42], que acredita que el accionante ostenta la calidad de socio minoritario de dicha entidad. Esta circunstancia evidencia la existencia de una relación societaria entre el demandante y el club accionado, la cual le confiere determinados derechos y deberes en relación con las decisiones adoptadas por este último.

 

45.        Por último, la Sala observa que ninguna de las entidades accionadas controvirtió o advirtió que el demandante no ingresó al evento deportivo que dio origen al presente trámite constitucional. En consecuencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, dicha circunstancia se tendrá por cierta, al no existir prueba en contrario.

 

46.        Legitimación por pasiva. El artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela procede para la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos previstos por la Constitución y la ley. En ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva exige verificar, de una parte, que el sujeto accionado sea uno de aquellos frente a los cuales procede el amparo y, de otra, que la conducta que presuntamente generó la vulneración o amenaza del derecho fundamental pueda atribuirse, directa o indirectamente, a su actuación u omisión.

 

47.        Por otra parte, el inciso final del citado artículo 86 prevé que la acción de tutela procede contra particulares en los casos establecidos por la ley, entre otros eventos, cuando respecto de ellos el solicitante se encuentre en estado de subordinación o indefensión. Esta regla fue desarrollada por el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. La jurisprudencia constitucional ha entendido que la indefensión se configura cuando, atendidas las circunstancias concretas, existe una relación de dependencia material o una situación de asimetría que impide a la persona afectada repeler de manera efectiva e inmediata la actuación del particular que amenaza o vulnera sus derechos fundamentales[43].

 

48.        En el presente asunto, la acción de tutela fue dirigida inicialmente contra la sociedad Azul & Blanco S.A.S. Millonarios Fútbol Club, Sencia S.A.S., la Personería de Bogotá, la Policía Metropolitana de Bogotá y la División Mayor del Fútbol Colombiano (Dimayor). Posteriormente, el Juzgado 037 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá vinculó al Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD) y al Ministerio del Deporte. A su vez, en sede de revisión, mediante Auto del 18 de marzo de 2026, la Sala dispuso la vinculación de las entidades y organizaciones que participaron en el Puesto de Mando Unificado (PMU) del encuentro deportivo celebrado el 28 de julio de 2025, así como de la Federación Colombiana de Fútbol y del Ministerio del Interior.

 

49.        En este sentido, la Sala considera que el presupuesto de procedencia de la acción de tutela se satisface respecto de los particulares que, en razón de las funciones que desempeñaban en la organización, operación y control del encuentro deportivo, contaban con capacidad material para incidir en las condiciones de ingreso al estadio y en la autorización de los elementos de animación. Frente a estos actores, el accionante se encontraba en una situación de indefensión, pues para el ingreso de las pancartas, el accionante dependía, parcialmente, de esos particulares. El aficionado no disponía de un mecanismo material que le permitiera controvertir eficazmente la restricción en ese mismo momento. Esta circunstancia debe valorarse, además, teniendo en cuenta que el Estadio Nemesio Camacho El Campín es un escenario de acceso al público sujeto a condiciones reguladas, en el cual los particulares encargados de la organización y operación del espectáculo ejercen facultades materiales que pueden incidir directamente en el ejercicio de los derechos fundamentales de los asistentes.

 

50.        La configuración de este supuesto de procedencia referido a particulares no implica, por sí solo, que todos los sujetos privados vinculados al trámite sean responsables de la vulneración alegada. La legitimación en la causa por pasiva exige, además, determinar si la conducta cuestionada puede atribuirse directa o indirectamente a cada uno de ellos. Por esta razón, a continuación, la Sala examinará la intervención concreta de las autoridades y particulares que participaron en la adopción o ejecución de la medida cuestionada. Es decir, respecto de la decisión de impedir el ingreso de las pancartas al estadio Nemesio Camacho El Campín durante el encuentro deportivo disputado el 28 de julio de 2025 entre Millonarios F.C., y Llaneros F.C.

 

51.        Puesto de Mando Unificado (PMU). los artículos 7 y 8 del Decreto 3888 de 2007 disponen que el Puesto de Mando Unificado (PMU) tiene a su cargo la coordinación interinstitucional de las entidades responsables de la atención de emergencias, la articulación de las acciones operativas y de seguridad, la gestión de las comunicaciones y la difusión de información oficial sobre los hechos y las medidas adoptadas en eventos de afluencia masiva[44].

 

52.        Para la fecha en que ocurrieron los hechos objeto de la presente tutela, el marco normativo distrital aplicable al PMU estaba integrado, entre otras disposiciones, por los Decretos Distritales 455 de 2008 y 599 de 2013, este último con las modificaciones vigentes para ese momento. El primero, específicamente aplicable a los partidos de fútbol profesional, regulaba en su artículo 5º la conformación del PMU durante los encuentros futbolísticos y, en el artículo 6º, establecía que esta instancia debía verificar el cumplimiento de las condiciones de seguridad, salubridad, comodidad y funcionalidad previstas para el evento, así como coordinar las acciones de respuesta a emergencias. Por su parte, el Decreto 599 de 2013[45] regulaba, con carácter general, el PMU para las actividades de aglomeración de público, al definirlo como una instancia temporal de articulación interinstitucional, de carácter técnico y operativo, y establecer su conformación y reglas de funcionamiento. Estas disposiciones fueron posteriormente reproducidas en los artículos 627[46] y 628[47] del Decreto Distrital 642 de 2025.

 

53.        En este punto, la Sala destaca que el PMU no constituye una entidad u organismo permanente. Por el contrario, se trata de una instancia de coordinación conformada por delegados de diversas entidades públicas y privadas, cuya integración puede variar según las características del evento correspondiente. Precisamente por esta razón, durante el trámite de revisión, la Sala vinculó a las entidades y organizaciones que participaron en el PMU instalado para el encuentro deportivo objeto de controversia.

 

54.        En el presente caso, obra en el expediente evidencia de que en el PMU instalado el 28 de julio de 2025 participaron, con distintas calidades y de acuerdo con sus respectivas competencias, las siguientes entidades y organizaciones: (i) la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia; (ii) la Secretaría Distrital de Gobierno; (iii) la Secretaría Distrital de Movilidad; (iv) la Secretaría Distrital de Salud; (v) el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (IDIGER); (vi) la Alcaldía Local de Teusaquillo; (vii) la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá; (viii) la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E.; (ix) TransMilenio S.A.; (x) el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF); (xi) la Cruz Roja Colombiana, Seccional Cundinamarca y Bogotá; (xii) las empresas Open Group BTL S.A.S., Open Security Ltda. y Tiquetes y Eventos Inteligentes – TEI S.A.S[48].

 

55.        Las pruebas recaudadas permiten concluir que la controversia sobre el ingreso de las pancartas fue discutida en el PMU instalado para el encuentro del 28 de julio de 2025. Sin embargo, esta circunstancia no permite atribuir indistintamente la actuación cuestionada al PMU ni a la totalidad de sus integrantes. Como se explicó, el PMU constituye una instancia temporal de coordinación, y no una entidad autónoma. En consecuencia, para efectos de la legitimación en la causa por pasiva corresponde determinar la intervención concreta de cada autoridad o particular en la promoción, adopción o ejecución de la medida restrictiva, sin que esta individualización conlleve un prejuzgamiento sobre la forma en que deba atribuirse la responsabilidad en la eventual vulneración de los derechos fundamentales en el estudio del caso concreto, pues la medida cuestionada fue objeto de deliberación y decisión conjunta en el marco de dicha instancia colegiada.

 

56.        Esta individualización exige distinguir entre la sola asistencia o participación institucional en el PMU y la existencia de una actuación u omisión materialmente vinculada con la restricción. Así, la mera presencia de una entidad en la instancia de coordinación no permite, por sí sola, concluir que se encuentre legitimada por pasiva respecto de la vulneración alegada ni, menos aún, atribuirle individualmente su eventual responsabilidad. Para efectos de establecer la legitimación por pasiva, resulta necesario valorar sus competencias, el sentido de su intervención y su participación en la deliberación, adopción, ejecución o mantenimiento de la medida prohibitiva, sin que este examen revista un juicio anticipado sobre la atribución de la eventual vulneración, cuestión que corresponde al análisis del caso concreto.

 

57.        Con ese propósito, la Sala tendrá en cuenta el acta del PMU y el informe conjunto allegado por el IDIGER en cumplimiento del Auto del 20 de mayo de 2026, mediante el cual se reconstruyó la actuación de las entidades participantes. Para efectos de establecer la legitimación en la causa por pasiva, a partir de tales elementos, la tabla 1 identificará las competencias relevantes de cada entidad o particular y su intervención concreta en los hechos, incluida, cuando se encuentra acreditada, la calidad con la que participó en el PMU y el sentido de su intervención frente a la medida cuestionada.

 

58.        La anterior individualización permite distinguir entre: (i) los sujetos cuya actuación guarda una relación material y directa con los hechos que dieron lugar a la presunta vulneración y respecto de quienes se acredita la legitimación por pasiva; y (ii) aquellas autoridades o entidades que, sin tener una intervención material y directa en los hechos objeto de controversia, fueron vinculadas al proceso y podrían resultar destinatarias de órdenes de carácter preventivo por razón de las competencias que ejercen en materia de seguridad, comodidad y convivencia en el fútbol.

 

59.        Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol y de la Comisión Distrital para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol de Bogotá. Lo descrito en precedencia también ocurre respecto de la Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol y de la Comisión Distrital para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol de Bogotá. Estas instancias tampoco constituyen entidades independientes. Por el contrario, corresponden a espacios consultivos, de coordinación y articulación institucional integrados por representantes de diversas entidades públicas y actores relacionados con la organización de los espectáculos de fútbol profesional. Por eso, las entidades que las integran, de acuerdo con sus respectivas competencias, podrían ser destinatarias de las órdenes que se adopten en el presente caso.

 

60.        Al respecto, se deben precisar dos cuestiones adicionales. Primera, varias de las entidades que integran esas comisiones participan igualmente en el PMU o ejercen competencias concurrentes en materia de seguridad, convivencia y organización de espectáculos deportivos. Segunda, para efectos de establecer su relación con los hechos objeto de controversia y, posteriormente, determinar el eventual alcance de las órdenes que corresponda impartir, resulta necesario distinguir entre las competencias institucionales de cada entidad y su participación en las actuaciones desarrolladas en el marco del PMU del 28 de julio de 2025. La siguiente tabla sintetiza estos elementos, así como la calidad en que participaron en el PMU y, cuando ello se encuentra acreditado, el sentido de sus intervenciones frente a la medida cuestionada.

 

Tabla 1. Competencias e intervención de las entidades y particulares vinculados

Fuente: Elaboración propia

 

61.        La Sala precisa que la anterior reconstrucción de las intervenciones individuales tiene por objeto determinar la relación material de cada sujeto con los hechos y, por esa vía, su legitimación en la causa por pasiva. Por tanto, el sentido de las posiciones expresadas por los participantes del PMU no supone, en esta etapa del análisis, atribuirles individualmente la eventual vulneración de los derechos fundamentales. En efecto, aunque algunos de ellos habían manifestado previamente posiciones favorables o contrarias al ingreso de las pancartas, el acta evidencia que la cuestión fue objeto de deliberación conjunta ante la existencia de criterios opuestos y que, finalmente, la Secretaría Distrital de Gobierno propuso someterla a votación para que el PMU adoptara una determinación común. Concluida la ronda de intervenciones, el IDIGER dejó constancia de que, por mayoría, no se aprobaba el ingreso de los elementos de animación al escenario deportivo.

 

62.        En particular, el hecho de que la Sociedad Azul & Blanco Millonarios FC S.A. hubiera manifestado inicialmente su oposición al ingreso de las pancartas y solicitado apoyo operativo para impedirlo no desvirtúa el carácter colegiado de la determinación finalmente adoptada. Durante la deliberación, el club defendió su posición con fundamento en el reglamento de la Dimayor e incluso manifestó inicialmente que el asunto no debía someterse a votación. Sin embargo, una vez el PMU decidió acudir a dicho mecanismo, participó en la ronda convocada por el IDIGER y expresó, junto con los demás participantes consultados, su posición frente a la pregunta común sobre la autorización del ingreso[49].

 

63.        De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva respecto de la Sociedad Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A., Sencia S.A.S., la Policía Metropolitana de Bogotá, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, la Secretaría Distrital de Gobierno, a través de la Dirección para la Gestión Policiva, la Secretaría Distrital de Salud, la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, la Secretaría Distrital de Movilidad y la Alcaldía Local de Teusaquillo, por cuanto, de acuerdo con las competencias y actuaciones identificadas en precedencia, su participación guarda una relación material con el proceso mediante el cual se adoptó la medida cuestionada.

 

64.        Asimismo, se encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva respecto de TransMilenio S.A., el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Cruz Roja Colombiana Seccional Cundinamarca y Bogotá, Open Group BTL S.A.S. y Open Security Ltda. El acta del PMU registra que estas entidades participaron en el proceso decisorio mediante el cual se determinó si se autorizaba el ingreso de las pancartas y, al ser consultadas en la ronda de votación, manifestaron “no autoriza”. Esta participación permite establecer, para efectos de la legitimación por pasiva, una relación material con los hechos objeto de controversia, sin que el sentido de su intervención revista, por sí mismo, una atribución individual de responsabilidad por la eventual vulneración, pues esta, de ser el caso, recaería sobre el PMU^[50].

 

65.        En contraste, respecto de la Personería de Bogotá D.C., el IDIGER, la Dirección de Convivencia y Diálogo Social-Programa Goles en Paz, y Tiquetes y Eventos Inteligentes - TEI S.A.S. no se acreditó una actuación u omisión que permita vincularlos con la adopción de la medida restrictiva para efectos de establecer su legitimación por pasiva. En particular, la Personería intervino activamente en la discusión, pero conceptuó que no existía impedimento para el ingreso de las pancartas y, al ser consultada en la ronda final, manifestó que sí autorizaba su ingreso. Por su parte, Goles en Paz acompañó el procedimiento y manifestó acogerse a lo que se decidiera en la votación; el IDIGER coordinó la instancia y condujo la ronda final, sin que conste que hubiera expresado una posición propia frente a la autorización; y TEI S.A.S. participó en el PMU en labores operativas relacionadas con el control de ingreso y aforo, sin que figure una intervención suya en la votación sobre las pancartas.

 

66.        Finalmente, la vinculación de la División Mayor del Fútbol Colombiano (Dimayor), la Federación Colombiana de Fútbol, el Ministerio del Deporte, el Ministerio del Interior y el Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD) responde a las competencias que ejercen y a su eventual condición de destinatarios de las órdenes de carácter preventivo que corresponda impartir, sin que ello suponga atribuirles participación en el proceso de adopción de la medida restrictiva el 28 de julio de 2025. En particular, respecto de la Dimayor, aunque no se acreditó su participación en el PMU, su regulación disciplinaria fue invocada por la accionada Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. como uno de los fundamentos para impedir el ingreso de las pancartas.

 

67.        Sociedad Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. la controversia constitucional no se limita a la decisión adoptada en el marco del PMU. El accionante también cuestiona la forma en que la sociedad Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. habría gestionado la participación de los socios minoritarios en la adopción de determinadas decisiones relacionadas con la actividad del club[51]. En consecuencia, la Sala concluye que la sociedad Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. se encuentra legitimada en la causa por pasiva, en la medida en que algunos de los hechos que sustentan la solicitud de amparo se relacionan directamente con decisiones y actuaciones que el accionante atribuye a dicha sociedad en el marco de su funcionamiento corporativo y de los mecanismos de participación de los socios minoritarios en la “vida del club”[52].

 

68.        Inmediatez. La acción de tutela cumple con este requisito. La presunta acción vulneradora del derecho a la libertad de expresión que se alegó ocurrió durante el partido de fútbol del 28 de julio de 2025. Por su parte, el señor Erik Saavedra Bustos presentó la acción de tutela el 30 de julio del mismo año. Es decir, entre los hechos que originaron la solicitud de amparo y la interposición de la acción, transcurrieron tan solo dos días. Este es un lapso razonable y, por consiguiente, la solicitud de amparo satisface el requisito de inmediatez.

 

69.        Subsidiariedad. El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial. En desarrollo de dicha norma constitucional, el numeral 1º del artículo 6 y el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 disponen que “[l]a existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”^[53]. Además, que, “[a]un cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”^[54].

 

70.        En ese orden, esta Corporación ha señalado que no es adecuado declarar la improcedencia de la tutela por la sola existencia en abstracto de un medio ordinario de defensa judicial. El juez constitucional debe analizar, en el marco de la situación particular, si la acción judicial dispuesta por el ordenamiento es idónea y eficaz^[55] para proteger los derechos fundamentales comprometidos.

 

71.        En el caso concreto, la pretensión del accionante es el amparo de su derecho a la libertad de expresión, ejercido, en concreto, mediante la intención de ingresar pancartas al Estadio Nemesio Camacho El Campín el 28 de julio de 2025, para el partido entre Millonarios F.C. y Llaneros F.C. No obstante, el Puesto de Mando Unificado que se instaló ese día impidió dicho ingreso. La Sala encuentra que no existe en el ordenamiento jurídico un mecanismo ordinario idóneo y eficaz para la protección de esa pretensión.

 

72.        El juez de instancia concluyó que el accionante no agotó los medios ordinarios de defensa por dos razones: primera, no acudió a las entidades responsables de organizar el partido de fútbol, a través de un escrito de petición, para solicitarles que tomaran las medidas pertinentes. Y, segunda, dado que la controversia versa sobre un interés colectivo, el medio judicial idóneo para salvaguardar sus derechos es la acción popular.

 

73.        En relación con la primera razón, la Sala constata que en el acta del PMU que se realizó el día del partido, varios hinchas, entre ellos el accionante, solicitaron verbalmente a las autoridades respectivas que les permitieran el ingreso de las pancartas. Posteriormente, eso se tradujo en la votación que efectuaron los miembros del PMU y en la decisión final de negar el acceso. Así, teniendo en cuenta que el PMU es el espacio en el que confluyen las autoridades encargadas de la operación del evento deportivo, es posible concluir que ese mismo día se agotó este mecanismo y, por lo tanto, el primer argumento del juez de instancia para declarar la improcedencia de la acción de tutela resulta equivocado.

 

74.        Ahora bien, respecto de la procedencia de la acción popular en el presente caso, la Sala observa que no es un mecanismo judicial idóneo para resolver la pretensión del accionante. Si bien de los elementos probatorios puede advertirse que, en principio, la medida cuestionada incide sobre un grupo de aficionados o hinchas, ello no significa que el objeto de la tutela sea la protección de un derecho o interés colectivo en los términos previstos por el ordenamiento jurídico para esta acción.

 

75.        En efecto, la procedencia de la acción popular no depende del número de personas afectadas por una actuación u omisión, sino de la naturaleza colectiva del derecho que se pretende proteger. Así, la jurisprudencia constitucional ha precisado que no toda afectación plural o grupal configura, por sí misma, una lesión a derechos colectivos[56]. Por el contrario, es posible que existan situaciones en las que una medida impacta a varias personas, pero no por ello pierde su potencial afectación a los derechos fundamentales individuales.

 

76.        En el presente caso, la controversia no se relaciona con la protección de bienes jurídicos colectivos tales como el espacio público, la seguridad pública, la moralidad administrativa o cualquiera de los demás intereses colectivos que son objeto de protección de la acción popular. Lo que cuestiona el accionante es una restricción que, en su criterio, afecta el ejercicio de su derecho a la libertad de expresión en el contexto de un espectáculo deportivo, circunstancia que remite a la protección constitucional individual.

 

77.        Por esta razón, el hecho de que otros aficionados pudieran encontrarse en una situación semejante no transforma automáticamente la naturaleza de la controversia ni convierte los derechos invocados en derechos colectivos. Admitir esa conclusión implicaría afirmar de forma equivocada que, ante la existencia de múltiples personas afectadas con una medida, siempre se configura un interés o bien colectivo. Esto desconoce el carácter individual de los derechos fundamentales, el cual se conserva aun cuando, como en este caso, su ejercicio se haga de manera coordinada con otras personas.

 

78.        Por lo anterior, la Sala concluye que la acción popular no es un mecanismo judicial idóneo para la pretensión de protección del derecho fundamental de la libertad de expresión que se reclama mediante la presente acción de tutela. En ese sentido, no puede exigirse al accionante acudir a dicho medio de defensa judicial de forma preferente ante la acción de tutela, lo que reafirma que se cumple con el requisito de subsidiariedad.

 

79.        Por otro lado, el hecho de que el señor Saavedra Bustos sea un accionista minoritario de Azul & Blanco F.C. no implica que tenga la posibilidad de solicitar ante la junta de accionistas la protección de su derecho a la libertad de expresión. Las juntas de accionistas son espacios en los que principalmente se rinden cuentas y se toman decisiones sobre la sociedad. Así, no es posible pensarlo como un mecanismo idóneo para atender la pretensión del accionante relacionada con el ingreso de pancartas a los encuentros deportivos de club.

 

80.        En contraste con lo anterior, la Sala considera que la presente acción de tutela es improcedente para examinar la presunta falta de espacios para que los socios minoritarios participen en la toma de decisiones corporativas de la sociedad Azul & Blanco F.C. El contenido de la reclamación de este aspecto está estrechamente vinculado con la presunta afectación de los derechos del actor como accionista minoritario, en particular los relacionados con su participación en los procesos de toma de decisiones corporativas y en el ejercicio de sus derechos derivados de su condición de accionista.

 

81.        Esta controversia surge del funcionamiento interno de una sociedad y de las relaciones jurídicas que se generan entre esta y los accionistas. Estos asuntos cuentan con mecanismos ordinarios específicos para su resolución, ya sea ante la jurisdicción ordinaria o la Superintendencia de Sociedades. A través de estos instrumentos, el accionante puede discutir la legalidad de las actuaciones de las directivas de la sociedad, el acceso a la información y el alcance de la participación de los asociados. En este orden, por ejemplo, el actor puede solicitar la inspección a la que aluden los artículos 369, 379, 422 y 447 del Código de Comercio y 48 de la Ley 222 de 1995; impugnar la legalidad de las decisiones sociales o su sujeción a los estatutos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 191 del Código de Comercio; o solicitar la ineficacia, inexistencia, o inoponibilidad de las decisiones del Club ante la jurisdicción ordinaria, entre otros mecanismos.

 

82.        En consecuencia, en relación con los reproches que el accionante presenta sobre su participación en las decisiones de Millonarios F.C., en calidad de accionista minoritario, la acción de tutela no es el mecanismo principal para ello. Además, tampoco se advierte la existencia de circunstancias excepcionales que permitan concluir que los mecanismos ordinarios resulten ineficaces o que sea necesario el amparo constitucional para evitar un perjuicio irremediable. Por ello, el segundo problema jurídico formulado debe declararse improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

 

83.        En consecuencia, la Sala encuentra que la acción de tutela propuesta en esta oportunidad es procedente únicamente en lo relacionado con la presunta vulneración del derecho a la libertad de expresión, pero no en relación con la presunta vulneración de los derechos societarios del accionante, en calidad de accionista minoritario de Azul & Blanco Millonarios F.C. A continuación, se ocupará de analizar si se configuró el fenómeno de cosa juzgada constitucional o una carencia actual de objeto por hecho superado. Posteriormente, de ser procedente, estudiará la presunta vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante.

 

6.   Cuestión previa: No se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional ni la carencia actual de objeto por hecho superado o daño consumado

 

84.        Durante el trámite de instancia, el Juzgado 037 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C. solicitó, sin éxito, al Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de la misma ciudad que acumulara el expediente bajo estudio con otra tutela que se encontraba en trámite ante ese despacho^[57]. Esto, al considerar que compartían identidad de hechos y sujetos pasivos. En ese sentido, en la sentencia objeto de revisión, el juzgado de instancia manifestó que se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado porque el Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones en un caso idéntico. Así, consideró que ya se había efectuado un pronunciamiento de fondo.

 

85.        En efecto, en primera instancia, el Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá D.C. concedió parcialmente el amparo dentro de la tutela interpuesta por un hincha de Millonarios contra las entidades accionadas en el presente caso, con fundamento en hechos similares[58]. Las pancartas a las que se refería esa tutela eran cuatro. Sus mensajes eran los siguientes: “Club gigante, dirigentes mediocres”; “Amber Capital, inviertan bien o vendan”; “Jueguen como cobran” y “Algún día tendremos directivos con hambre de gloria, a estos solo les interesa el dinero”.

 

86.        El Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá D.C. ordenó a “Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. que se abstenga de realizar acciones tendientes a prohibir, restringir, sancionar o limitar el ingreso de elementos visuales como banderas y pancartas que tengan el propósito de protestar pacíficamente contra el equipo, sus directivos, representantes legales y/o jugadores, (…) siempre y cuando aquellos elementos visuales no atenten contra la vida, honra, dignidad y buen nombre de aquellos, ni mucho menos inciten al odio o a actos violentos (…)”[59]. En pocas palabras, el juzgado consideró que dos de las cuatro pancartas del hincha no incitaban al odio y que la restricción de su ingreso al estadio resultó desproporcionada[60]. En segunda instancia, el fallo fue confirmado[61].

 

87.        En razón del alcance de la decisión descrita y de acuerdo con lo sostenido por el juez de instancia en el asunto objeto de revisión por la Sala, resulta necesario analizar si se estructuran el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y la carencia actual de objeto por hecho superado o daño consumado.

 

6.1.     Caracterización general de la cosa juzgada en materia de tutela

 

88.        Reiteradamente la Corte Constitucional ha manifestado que la cosa juzgada es una institución que pretende garantizar la seguridad jurídica y el debido proceso en nuestro ordenamiento. En ese entendido, las decisiones judiciales ostentan el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, lo cual significa que no es posible entablar un nuevo litigio por la misma causa^[62].

 

89.        La figura tiene cobertura en el ámbito constitucional. Así, en el marco de procesos de tutela, se podrá configurar la cosa juzgada constitucional cuando esta Corporación conozca los fallos de tutela adoptados por los jueces de instancia y decida excluirlos de revisión, o cuando, en caso de que el expediente fuese seleccionado, se presente la ejecutoria del fallo que dicte la Corte Constitucional^[63].

 

90.        En este orden, la cosa juzgada constitucional se configura cuando: “(i) se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia de tutela y (ii) que entre el nuevo proceso y el anterior exista identidad jurídica de partes, de objeto y de causa”^[64]. Frente a lo último, la jurisprudencia constitucional ha explicado el marco de dichos aspectos de la siguiente manera^[65]:

 

(i) Identidad de partes. Implica que las acciones de tutela se hayan presentado por la misma persona natural o jurídica o a través de su apoderado o representantes y se dirija contra el mismo demandado.

 

(ii) Identidad de causa petendi. El ejercicio repetido de la acción de tutela se fundamenta en los mismos hechos que le sirven de sustento.

 

(iii) Identidad de objeto. Las demandas persiguen la satisfacción de la misma pretensión o invocan la protección de los mismos derechos fundamentales.

 

91.        La concurrencia de los anteriores elementos, además de configurar la cosa juzgada constitucional, permiten acreditar la existencia de la figura de la temeridad[66], siempre y cuando se verifique, paralelamente, que se actuó de manera dolosa o de mala fe[67]. De hecho, recientemente, mediante la Sentencia SU-063 de 2025, la Sala Plena manifestó que, en los casos en los que se compruebe la existencia de esta última, el juez constitucional debe declarar la improcedencia de la acción de tutela e imponer las sanciones correspondientes. No obstante, la temeridad no se analizará en esta oportunidad, porque no se cumple con la identidad de partes. Esto, debido a que la solicitud de amparo de la referencia fue presentada por un sujeto diferente a la acción de tutela que estudió el Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá.

 

92.        Adicionalmente, la Corte Constitucional ha reconocido que la cosa juzgada no se produce cuando se presenta una nueva acción de tutela soportada en elementos fácticos o jurídicos nuevos^[68]. Esto, dado que dicha situación podría implicar que no haya identidad de causa ni de objeto.

 

6.2.     Caracterización general de la carencia actual de objeto

 

93.        El artículo 86 de la Constitución Política establece la acción de tutela como un mecanismo de protección judicial, de carácter preferente y sumario, orientado a amparar a las personas frente a la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales. Por tal motivo, el juez constitucional debe procurar dictar órdenes de cumplimiento inmediato para hacer cesar la afectación de estos derechos.

 

94.        No obstante, en algunas ocasiones, las circunstancias que originaron en un primer momento la presunta vulneración o amenaza pueden desaparecer y, en tal escenario, este medio constitucional de protección judicial pierde su soporte y razón de ser^[69]. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que “(…) el juez de tutela no ha sido concebido como un órgano consultivo que emite conceptos o decisiones inocuas una vez ha dejado de existir el objeto jurídico, sobre escenarios hipotéticos, consumados o ya superados (…)”^[70].

 

95.        La situación descrita se ha entendido como un fenómeno procesal denominado la carencia actual de objeto, que se presenta en tres eventos^[71]:

 

a)   Daño consumado. Se da cuando se ha perfeccionado la afectación que se pretendía evitar a través de la acción de tutela, de manera que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es posible que el juez dicte una orden para retrotraer la situación. En este escenario, se debe tener en cuenta lo siguiente: (i) sí al interponerse la tutela es claro que el daño ya sucedió, el juez, en principio, debe declarar improcedente el amparo, pero si este se consuma durante los trámites de instancias o en sede de revisión, el juez puede dictar órdenes adicionales a fin de proteger la dimensión objetiva del derecho, evitar repeticiones o identificar a los responsables; y, (ii) el daño debe ser irreversible, pues cuando sea posible interrumpirlo, retrotraerlo o mitigarlo por orden judicial, no puede decretarse la carencia de objeto^[72].

 

b)  Hecho sobreviniente. Ocurre cuando las circunstancias fácticas que originaron inicialmente la acción de tutela varían. Esto sucede porque^[73]: (i) el actor asume directamente una carga que no le correspondía; (ii) un tercero logra satisfacer la pretensión principal; (iii) es imposible dictar una orden para cumplir las pretensiones; y, (iv) el accionante ha perdido interés en el resultado del proceso.

 

c)   Hecho superado. Sucede cuando se satisface lo pedido antes de que se dicte una orden de amparo al respecto, y como resultado del actuar voluntario del accionado, lo cual puede acontecer inclusive antes del fallo en sede de revisión^[74]. En este escenario, el juez debe verificar: (i) que efectivamente se haya satisfecho por completo lo pretendido mediante la solicitud de amparo; y, (ii) que el sujeto pasivo haya actuado voluntariamente^[75].

 

96.        Los tres escenarios anteriores en los que puede presentarse una carencia actual de objeto implican, en principio, que la acción de tutela pierda su razón de ser y que no sea necesario un pronunciamiento de fondo por parte del juez constitucional. Sin embargo, debe resaltarse que, en casos particulares, la Corte puede aprovechar escenarios ya resueltos para avanzar en la comprensión de un derecho o para tomar medidas frente a prominentes violaciones de derechos fundamentales^[76].

 

6.3.     En el presente caso no se configura la cosa juzgada constitucional ni la carencia actual de objeto por hecho superado o daño consumado

 

97.        Frente a la cosa juzgada constitucional. Como se expuso en líneas anteriores, el Juzgado 037 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C. solicitó al Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de la misma ciudad que acumulara el expediente bajo estudio con otra tutela que se encontraba en trámite ante ese despacho. No obstante, esta última autoridad judicial negó tal solicitud y ordenó devolver el expediente al despacho remisor. Argumentó que no se cumplieron dos presupuestos del Decreto 1834 de 2015^[77].

 

98.        Primero, el expediente de tutela no había sido enviado por el Juzgado 037 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C. dentro de las veinticuatro horas siguientes al momento en que tuvo conocimiento de la acción que tramitaba el Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de la misma ciudad[78]. Y, segundo, en agosto de 2025, este último dictó fallo, por lo que ya no era posible que los expedientes fueran resueltos mediante la misma providencia[79].

 

99.        Como ya se indicó, el Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones en un caso similar[80]. Dicha autoridad judicial, en el marco de la acción de tutela presentada por Michael Andrés Méndez Torres respecto de la censura efectuada por el PMU el 28 de julio de 2025, negó el amparo del derecho frente a las pancartas que tenían el siguiente mensaje: “Club Gigante, Dirigentes Mediocres” y “Jueguen como Cobran”, las cuales coinciden con las del asunto bajo estudio. Además, le ordenó a Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. realizar las respectivas actuaciones para evitar la prohibición de aquellas con el mensaje: “Amber Capital, inviertan bien o vendan” y “Algún día tendremos directivos con hambre de gloria, a estos solo les interesa el dinero”[81]. Frente a lo anterior, cabe resaltar que lo resuelto se emitió en relación con la tutela del señor Méndez Torres, la cual, al ser una sentencia de tutela, tiene efectos inter partes.

 

100.    Con fundamento en lo expuesto, la Sala procederá a analizar si las acciones de tutela mencionadas comparten identidad de partes, causa y objeto:

 

Tabla 2. Análisis comparativo de las decisiones.

Fuente: Elaboración propia

 

101.   En virtud de lo expuesto, la Sala concluye que no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En primer lugar, las solicitudes de amparo fueron presentadas por sujetos diferentes. Por un lado, el señor Erik Saavedra Bustos interpuso la acción constitucional bajo estudio. Por otro lado, el señor Michael Andrés Méndez Torres radicó la tutela que fue de conocimiento en primera instancia por el Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá D.C.

 

102.   Lo anterior no es menor por dos razones. Primero, las tutelas responden a la presunta infracción de derechos cuyos titulares son personas diferentes. En efecto, si bien el Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá D.C. amparó parcialmente el derecho fundamental invocado en la tutela que conoció, es relevante que la Sala se pronuncie sobre la posible afectación a la dimensión subjetiva del derecho a la libertad de expresión del accionante en el caso bajo estudio. Esto, con el fin de proteger, en el evento de que sea meritorio, el derecho a la libertad de expresión en el asunto particular[86].

 

103.   Y, segundo, el análisis que se debe efectuar de fondo implica el estudio de las particularidades específicas del accionante, lo cual, como ya se demostró, influye tanto en la verificación de los requisitos de procedencia de la acción como en la resolución y decisiones que se adoptan en el eventual fallo.

 

104.   En segundo lugar, las dos acciones de tutela solo comparten parcialmente el objeto y la causa, pues no versan sobre idénticas pancartas. Ciertamente, la acción de tutela objeto de estudio por la Sala de Revisión no versa sobre la violación del derecho a la libertad de expresión por la imposibilidad de ingresar al Estadio Nemesio Camacho El Campín la pancarta “Amber Capital, inviertan bien o vendan”, como sí lo hace la tutela decidida por el Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá D.C.

 

105.   Frente a la carencia actual de objeto por hecho superado. En la Sentencia del 15 de agosto de 2025, el Juzgado 037 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C. manifestó que “otro administrador de justicia en sede constitucional adelantó trámite idéntico al aquí planteado, por lo que se puede concluir que ya se realizó un estudio detallado, analizando de fondo la materia sujeta a tutela, y bajo ese entendido, se profirió un fallo que se pronuncia de fondo sobre el asunto (…). Lo anterior, permite predicar la configuración de hecho superado (…)”^[87].

 

106.   La Sala no comparte el criterio del juez de instancia. En el presente caso no se configuró una carencia actual de objeto por hecho superado. Como ya se indicó, esta figura se materializa cuando se satisface lo pretendido antes de que se dicte una orden de amparo al respecto, y como resultado del actuar voluntario del accionado. Lo pretendido por el señor Erik Saavedra Bustos sigue en discusión y pendiente de resolución. No se ha determinado específicamente si su derecho a la libertad de expresión fue o continúa siendo presuntamente vulnerado. Esto es así no solo porque la dimensión subjetiva del derecho fundamental invocado no ha sido objeto de pronunciamiento judicial, sino porque el Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la tutela que conoció, la cual, se reitera, fue presentada por un accionante diferente al que ahora ostenta dicha calidad.

 

107.   Adicionalmente, ninguna de las accionadas ha efectuado actuación alguna tendiente a cumplir lo perseguido respecto del accionante en el expediente de la referencia. Inclusive, en gracia de discusión, cualquier actuación que haya podido realizarse se enmarca en lo decidido por el Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá frente a otra tutela, lo cual demuestra que no sería voluntario. Además, ello no involucraría necesariamente el derecho a la libertad de expresión del ahora accionante Erik Saavedra Bustos u otros hinchas.

 

108.   Frente a la carencia actual de objeto por daño consumado. La acción de tutela bajo estudio presentada por Erik Saavedra Bustos cuestiona la prohibición de ingreso de tres pancartas al partido de fútbol de la Categoría Primera A[88], entre los equipos Millonarios F.C. y Llaneros F.C. el 28 de julio de 2025, en el Estadio Nemesio Camacho El Campín de Bogotá. El accionante manifestó que ese día las autoridades accionadas retuvieron dichos elementos de animación de un grupo de hinchas del club Millonarios. Con esto, el actor consideró que se vulneró su derecho a la libertad de expresión.

 

109.   Ahora, si bien la prohibición ocurrió dos días antes de la solicitud de amparo, y que por ello no es posible dictar órdenes para proteger el derecho en esa fecha, en el caso concreto no hay lugar a declarar la carencia actual de objeto por daño consumado por lo siguiente.

 

110.    Como se mencionó anteriormente, esta figura exige tener en cuenta dos aspectos. Uno, que ya se verificó, relativo a que el daño al derecho haya sucedido antes de la presentación de la tutela. El otro, referente a que el menoscabo sea irreversible. Frente a esto último, la Sala considera que, aunque no es posible adoptar una decisión que impida la prohibición acontecida el 28 de julio de 2025, por la simple razón de que ya se llevó a cabo el partido de futbol, de ser el caso, aún es posible proteger el derecho fundamental invocado.

 

111.   El numeral 4 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela no procederá cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. En el presente caso, podría ocurrir que los hechos que dieron origen a esta acción de tutela se hayan replicado en encuentros posteriores y que los fundamentos de la restricción sigan siendo utilizados en otros eventos. Se trata de situaciones susceptibles de ser interrumpidas o mitigadas en sede de revisión, por lo cual deben ser analizadas para adoptar los correctivos a que haya lugar y precisar el alcance y las particularidades del derecho a la libertad de expresión en eventos deportivos.

 

112.   Ahora bien, la decisión adoptada por el Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá D.C., en el marco de la acción de tutela presentada por Michael Andrés Méndez Torres, tampoco tiene incidencia en la configuración de la carencia actual de objeto por daño consumado. Son varias las razones. Primera, la autoridad judicial negó el amparo del derecho frente a las pancartas que tenían el siguiente mensaje: “Club Gigante, Dirigentes Mediocres” y “Jueguen como Cobran”, las cuales coinciden con las del asunto bajo estudio. En ese entendido, de cara a estas expresiones, el derecho invocado exige un análisis de fondo.

 

113.   Y, segundo, si bien el juzgado ordenó realizar las respectivas actuaciones para evitar la prohibición del trapo con el mensaje: “algún día tendremos directivos con hambre de gloria, a estos solo les interesa el dinero”[89], esta decisión se adoptó solo frente a Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A., y de cara a la dimensión subjetiva del derecho del señor Méndez Torres. Además, en el presente expediente la parte pasiva está integrada por diferentes sujetos frente a los cuales es inexistente un pronunciamiento respecto de la expresión en comento. Inclusive, estos podrían aún restringir el derecho en relación con este último elemento en otros eventos deportivos del club de fútbol.

 

114.   Conclusión. Con base en lo expuesto, no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional ni la carencia actual de objeto por hecho superado o daño consumado. En primera medida, no se cumplieron todos los criterios para la materialización de la primera figura. Por otro lado, no se ha satisfecho lo pretendido por el accionante de manera voluntaria por parte de las accionadas. De hecho, lo ordenado por el Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá aconteció en el marco de otra acción de tutela, en la cual se accedió parcialmente al amparo invocado. Y, por último, hay pancartas frente a las cuales no se ha protegido el derecho a la libertad de expresión. Además, en todo caso, el juez de tutela puede analizar el asunto de fondo cuando aparentemente ya se materializó un daño, con el objeto de corregir situaciones que permanezcan en el tiempo y generen una vulneración continuada del derecho.

 

115.   Es importante resaltar que la postura de la autoridad judicial de instancia implica limitar la protección que la acción de tutela brinda a la dimensión subjetiva de los derechos fundamentales. Esto, debido a que no se podría presentar una solicitud de amparo por derechos y circunstancias similares que ya fueron conocidas y analizadas mediante otra acción por un juez constitucional, incluso cuando el accionante sea diferente. De esta manera, y en gracia de discusión, solo se permitiría un fallo de tutela y un eventual amparo frente al sujeto que presentó más rápido la acción.

 

116.   En ese sentido, se reitera que la dimensión subjetiva del derecho fundamental invocado por Erik Saavedra Bustos no ha sido objeto de pronunciamiento judicial, porque el Juzgado 084 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá D.C., accedió parcialmente a las pretensiones de la tutela que conoció, la cual fue presentada por otra persona.

 

7.   Marco normativo sobre seguridad, comodidad y convivencia en el fútbol profesional colombiano

 

117.   El artículo 52 de la Constitución Política reconoce el deporte, en todas sus manifestaciones, como una actividad de especial importancia para la formación integral de las personas, la preservación de la salud y el desarrollo humano^[90]. Por ello, establece la recreación, la práctica deportiva y el aprovechamiento del tiempo libre como derechos de todos los ciudadanos^[91]. El ejercicio de estos derechos exige condiciones adecuadas de seguridad y convivencia, especialmente cuando se trata de actividades que congregan a un número significativo de personas y se desarrollan en escenarios de interacción colectiva^[92].

 

118.   Por esta razón, la Constitución atribuye al Estado no solo la responsabilidad de fomentar e incentivar la práctica deportiva, sino también la facultad y el deber de adoptar medidas de inspección, vigilancia y control que permitan prevenir riesgos, preservar el orden público y garantizar que los espectáculos deportivos se desarrollen en entornos seguros para participantes, organizadores y espectadores^[93]. En el ámbito del fútbol, estas competencias adquieren especial relevancia debido a la concentración masiva de aficionados en los estadios, lo que justifica la implementación de mecanismos normativos orientados a promover la convivencia ciudadana, prevenir conductas que afecten la seguridad y garantizar el ejercicio armónico de los derechos de todos los asistentes^[94].

 

119.   En este sentido, la Ley 1270 de 2009 estableció el marco institucional de la política pública de seguridad, comodidad y convivencia en el fútbol profesional en Colombia. Con este propósito, creó la Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol como organismo asesor del Gobierno nacional encargado de formular y coordinar políticas, planes y estrategias orientadas a garantizar condiciones adecuadas para el desarrollo de los espectáculos futbolísticos^[95].

 

120.   Asimismo, la citada ley (i) dispuso la creación de comisiones locales, (ii) definió mecanismos de articulación entre autoridades nacionales y territoriales, (iii) promovió la adopción de planes de seguridad para los escenarios deportivos, (iv) estableció medidas de prevención de la violencia y fortalecimiento de la convivencia, (v) previó acciones de control frente a conductas que alteren el orden en los estadios y (vi) asignó responsabilidades específicas a los clubes de fútbol profesional, a la Policía Nacional y a las demás autoridades competentes en la gestión de la seguridad de estos eventos^[96].

 

121.   De conformidad con el artículo 2 de dicha ley, la Comisión está integrada por representantes de los ministerios y entidades del orden nacional con competencias en materia de seguridad, deporte y convivencia ciudadana. Entre ellos están los ministerios del Interior, Educación Nacional y Cultura, la Policía Nacional, Coldeportes (hoy Ministerio del Deporte), la Dimayor, la Federación Colombiana de Fútbol y un delegado de las barras organizadas^[97].

 

122.   Por su parte, la Policía Nacional cumple una función esencial en la preservación de la seguridad y la convivencia durante los espectáculos de fútbol profesional. La Ley 1270 de 2009 incorporó a esa entidad como integrante de las instancias encargadas de la seguridad, comodidad y convivencia en el fútbol. Posteriormente, la Ley 1445 de 2011 fortaleció su participación dentro del Sistema Nacional de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol. Finalmente, la Ley 1801 de 2016 le atribuyó la facultad de adoptar las medidas de policía necesarias para prevenir comportamientos contrarios a la convivencia y garantizar la protección de la vida, la integridad y la tranquilidad de los asistentes.

 

123.   La citada Ley 1445 de 2011 complementó este marco regulatorio mediante la adopción de medidas destinadas a prevenir la violencia en los escenarios deportivos, promover la corresponsabilidad de los organizadores y autoridades competentes, e implementar mecanismos de identificación, control y seguimiento de los espectadores^[98]. Asimismo, la ya mencionada Ley 1801 de 2016 integró un conjunto de disposiciones aplicables a los espectáculos deportivos de asistencia masiva, mediante las cuales reguló los comportamientos contrarios a la convivencia, definió las competencias de las autoridades de policía y estableció medidas dirigidas a garantizar el orden público, la seguridad de los asistentes y el adecuado desarrollo de estos eventos^[99].

 

124.   En conjunto, estas disposiciones normativas complementan el diseño institucional previsto inicialmente en la Ley 1270 de 2009. Ninguna de estas leyes se refiere al contenido permitido o prohibido de los elementos de animación que pueden ser ingresados a los estadios de fútbol.

 

125.   Ahora bien, en desarrollo de dicho marco legal, el Estado formuló una política pública específica en materia de seguridad, comodidad y convivencia en el fútbol, orientada a articular las actuaciones de las autoridades, los organismos deportivos, las entidades territoriales y los distintos actores vinculados a este espectáculo deportivo^[100]. El principal instrumento de implementación de dicha política pública es el Plan Decenal de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, concebido como una herramienta de planificación de largo plazo que define lineamientos, estrategias y acciones dirigidas a fortalecer la coordinación institucional, promover la corresponsabilidad de los actores involucrados y orientar las medidas de prevención y convivencia asociadas al fútbol profesional^[101].

 

126.   Paralelamente al desarrollo de esta política pública, las disposiciones legales antes descritas fueron objeto de reglamentación por parte del Gobierno nacional mediante el Decreto 1717 de 2010, por el cual se adoptó el Protocolo para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, y el Decreto 1007 de 2012, mediante el cual se expidió el Estatuto del Aficionado al Fútbol en Colombia. Posteriormente, estos fueron compilados en el Decreto 1066 de 2015, por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior.

 

127.   Este último consolidó el marco regulatorio aplicable a la seguridad, comodidad y convivencia en el fútbol profesional, definió las competencias de las autoridades involucradas y estableció los instrumentos institucionales y operativos destinados a garantizar el adecuado desarrollo de los espectáculos deportivos. En particular, sus disposiciones regulan aspectos atinentes a la organización de los eventos, la coordinación interinstitucional, la implementación de protocolos de seguridad y convivencia, y las condiciones aplicables al ingreso y utilización de elementos de animación dentro de los escenarios deportivos.

 

128.   En el mismo sentido, el artículo 2.2.3.2.1 del Decreto 1066 de 2015 reguló la conformación de las Comisiones Locales para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, instancias encargadas de coordinar las acciones de las autoridades territoriales, organismos de seguridad, administradores de escenarios deportivos y organizadores de los eventos. Estas comisiones constituyen el principal espacio de articulación institucional para la adopción de medidas orientadas a la prevención de riesgos y al adecuado desarrollo de los espectáculos futbolísticos^[102].

 

129.   Por su parte, el artículo 2.2.3.1.10 reconoció la existencia de elementos de animación utilizados por los aficionados dentro de los escenarios deportivos y dispuso que su ingreso y utilización se encuentran sujetos a las condiciones y autorizaciones previstas por las autoridades competentes en materia de seguridad y convivencia. Esta disposición incorporó dichos elementos dentro del esquema regulatorio aplicable a los espectáculos de fútbol profesional y los vinculó a los mecanismos de control previstos para la protección de los asistentes y la preservación del orden en los estadios^[103].

 

130.   Finalmente, el artículo 2.2.3.3.2 dispuso que las Comisiones Locales para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol son las encargadas de implementar y aplicar las disposiciones contenidas en el Protocolo Nacional dentro de sus respectivas jurisdicciones. De esta manera, el Decreto 1066 de 2015 articuló las competencias de las autoridades nacionales y territoriales con los instrumentos técnicos destinados a garantizar que los espectáculos de fútbol profesional se lleven a cabo bajo condiciones adecuadas de seguridad, comodidad y convivencia^[104].

 

131.   Ahora bien, este marco normativo ha sido desarrollado de manera complementaria por las entidades territoriales, en ejercicio de sus competencias en materia de seguridad, convivencia y gestión del riesgo. En el caso del Distrito de Bogotá, la regulación actualmente vigente se encuentra compilada en el Decreto Distrital 642 de 2025, mediante el cual se expidió el Decreto Único del Sector Gobierno del Distrito Capital^[105]. Los artículos 600 y 601 del citado decreto determinaron la creación y funciones de la Comisión Distrital para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol de Bogotá (CDSCCFB), como instancia encargada de coordinar las acciones institucionales necesarias para garantizar el adecuado desarrollo de los espectáculos futbolísticos en la ciudad de Bogotá. Esta regulación es posterior a los hechos objeto de estudio, ocurridos el 28 de julio de 2025, por lo que será tenida en cuenta únicamente para describir el régimen actualmente vigente y, cuando corresponda, para efectos de las medidas de carácter preventivo que adopte la Sala.

 

132.   A su vez, el numeral 4 del artículo 51 del Decreto Distrital 599 de 2013, actualmente incorporado en el numeral 4 del artículo 601 del Decreto Distrital 642 de 2025, atribuyó a la CDSCCFB la competencia de elaborar y adoptar los protocolos necesarios para que los organizadores de espectáculos futbolísticos y las autoridades competentes implementaran medidas de restricción de ingreso y exclusión de aficionados, ya fueran de carácter temporal o permanente, así como formular recomendaciones sobre esta materia ante la Comisión Nacional.

 

133.   De esta manera, el Protocolo Distrital de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol de Bogotá (PDSCCFB) estableció reglas específicas para el ingreso y utilización de elementos de animación. También reconoció el derecho de los aficionados a ingresar aquellos elementos de animación previamente autorizados por la Comisión Distrital. En concreto, reconoce la utilización de banderas y trapos como expresiones legítimas de apoyo e identificación con los clubes deportivos. No obstante, su utilización se encuentra sometida a límites en los siguientes términos:

 

8.10 Control al Transporte de Elementos de Animación. El transporte de los elementos de animación corresponderá a los autorizados por la CDSCCFB, los cuales serán objeto de revisión por parte de la Policía Nacional asegurándose que dentro de éstos no se encuentren armas de cualquier tipo y sustancias psicotrópicas y alcohólicas que afecten la convivencia de los viajeros y el normal desarrollo del espectáculo.

 

En lo que respecta a las banderas y pancartas utilizadas (trapos), el procedimiento policial se asegurará que ninguna de ellas lleve contenidos ofensivos hacia cualquier institución sea pública o privada. Sin embargo, siempre se definirá según lo establecido en la Ley 1270, 1445 y estatuto del aficionado, (…) (Énfasis añadido).

 

134.   En similar sentido, el Protocolo advierte que los elementos de animación deben sujetarse al cumplimiento de condiciones orientadas a garantizar la seguridad del espectáculo y la protección de los asistentes, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 2.2.3.1.10 del Decreto Único Reglamentario 1066 de 2015^[106]. Sobre el contenido de los trapos, el artículo 2.2.3.1.31 del citado decreto establece lo siguiente:

 

De los elementos de animación y el comportamiento en el escenario deportivo. El aficionado debe respetar la normatividad que limita el porte de objetos, bebidas o sustancias prohibidas o susceptibles de generar o posibilitar la práctica de actos violentos; de dar consentimiento para la requisa personal de prevención y seguridad; no portar o mostrar carteles, banderas, símbolos u otras señales con mensajes incitadores de violencia, inclusive de carácter racista o xenófobo; no entonar cánticos discriminatorios, racistas o xenófobos; no arrojar objetos en el interior del recinto deportivo, salvo los que estén previamente aprobados por la comisión local de seguridad, comodidad y convivencia en el fútbol; no portar o utilizar fuegos artificiales o cualquier otro elemento. (Énfasis añadido).

 

135.   En concordancia con estas disposiciones, el artículo 79 del Código Disciplinario Único de la Federación Colombiana de Fútbol prevé sanciones aplicables a comportamientos antideportivos, actos de irrespeto, agresiones y demás conductas que afecten la integridad, la dignidad y el normal desarrollo de los espectáculos deportivos, incluidas aquellas relacionadas con manifestaciones de carácter racista o xenófobo^[107].

 

7.1.     Autoridades competentes para la seguridad, el control de los elementos de animación y la adopción de medidas restrictivas

 

136.   Como se expuso en precedencia, de conformidad con la Ley 1270 de 2009, el Decreto 1066 de 2015 y la reglamentación distrital aplicable, la garantía de la seguridad, comodidad y convivencia durante los espectáculos de fútbol profesional corresponde a un sistema de coordinación institucional integrado por autoridades nacionales, distritales, organismos deportivos y organizadores de los eventos.

 

137.   En relación con los elementos de animación, el Protocolo Distrital atribuye expresamente al procedimiento policial la función de verificar que las banderas y pancartas utilizadas por los aficionados no contengan contenidos prohibidos. Según se explicó en líneas anteriores, el numeral 8.10 dispone que “el procedimiento policial se asegurará que ninguna de ellas lleve contenidos ofensivos hacia cualquier institución sea pública o privada”. Por consiguiente, la revisión material de los elementos de animación y la verificación de un eventual incumplimiento de las reglas previstas en el protocolo corresponde a la Policía Nacional, sin perjuicio de las decisiones de coordinación y dirección operativa que puedan adoptarse en el marco del PMU.

 

138.   Por su parte, el numeral 1.12 del Protocolo Distrital dispone:

 

La CDSCCFB suministrará la información de la que dispongan antes de cada torneo o partido, con el objetivo de garantizar la aplicación íntegra de las prohibiciones de acceso a los estadios de la ciudad de Bogotá. Las autoridades competentes se pueden reservar el derecho de imponer las restricciones o sanciones para la realización de partidos de fútbol en los estadios del Distrito Capital, sin la presencia de hinchas por las conductas presentadas que representen un peligro para la seguridad de las personas asistentes, incluidos jugadores y personal técnico de los equipos. El Distrito Capital se reserva el derecho del préstamo o alquiler de los estadios o escenarios deportivos, para la realización de partidos de fútbol profesional colombiano, cuando se vean afectados o no se cumplan los requisitos para mantener la seguridad, la comodidad y la convivencia en los estadios de la ciudad^[108].

 

139.   En este sentido, la regulación distrital prevé que los elementos de animación cuyo contenido sea considerado contrario a las reglas establecidas no podrán ingresar al escenario deportivo. En consecuencia, la medida inmediata asociada al incumplimiento consiste en la restricción o prohibición de ingreso de las banderas, pancartas o demás elementos respectivos, medida que opera como un mecanismo preventivo orientado a preservar las condiciones de seguridad, comodidad y convivencia durante el desarrollo del espectáculo deportivo.

 

140.   Mediante Concepto del 17 de septiembre de 2025, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado aclaró que, en el contexto de los partidos de fútbol y en aplicación de lo decidido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-128 de 2018, (i) la Policía Nacional es la autoridad competente para prevenir las conductas que constituyen amenazas de afectación del orden público o impiden la convivencia entre las personas; y (ii) las empresas de vigilancia privada y/o de logística “no pueden ser responsables de asegurar el orden público, la seguridad ciudadana, ni la convivencia pacífica”[109].

 

141.   En síntesis, la regulación vigente atribuye al procedimiento policial la verificación material de los elementos de animación y faculta a las autoridades responsables de la seguridad del evento para adoptar las medidas operativas correspondientes, incluida la restricción de ingreso de aquellos elementos que incumplan las reglas previstas en la normativa aplicable.

 

8.   Derecho a la libertad de expresión. Reiteración jurisprudencial[110]

 

142.   La libertad de expresión es concebida como un derecho humano y un derecho fundamental. A nivel internacional, este derecho ha sido incorporado en diversos instrumentos como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU (artículo 19)[111], la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo 4)[112], el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 19)[113] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 13)[114]. En ellos se ha establecido que todos los individuos tienen derecho a la libertad de expresión, de opinión y de información; a no ser molestado a causa de sus opiniones; y a investigar y recibir informaciones y opiniones. También han previsto la prohibición de censura previa, sin perjuicio de la existencia de responsabilidades ulteriores, definidas legalmente para asegurar el respeto a los demás, la seguridad pública, el orden público o la salud o moral pública.

 

143.   Por su parte, la libertad de expresión encuentra su protección interna en el artículo 20 de la Constitución Política, que, interpretada de conformidad con lo dispuesto en los tratados internacionales ratificados por Colombia, comprende varios elementos normativos diferenciables^[115]. Así, el citado artículo reconoce a toda persona la garantía de expresar y difundir libremente sus pensamientos y opiniones (libertad de expresión stricto sensu), informar y recibir información veraz e imparcial (libertad de información), y la de fundar medios masivos de comunicación, los cuales son libres y tienen responsabilidad social (libertad de prensa). Dicha norma proscribe la censura y garantiza además el derecho a la rectificación en condiciones de equidad^[116].

 

144.   La libertad de expresión es, además, la piedra angular de una sociedad democrática^[117] y así lo reconoció la Corte Interamericana de Derechos Humanos, desde su primer pronunciamiento sobre este derecho^[118]. Bajo este planteamiento, la Corte Constitucional ha considerado que la libertad de expresión es un pilar del Estado Social de Derecho y un principio fundamental de los regímenes democráticos, pues permite consolidar sociedades pluralistas y deliberativas^[119].

 

145.   En ese sentido, ha determinado que la libertad de expresión cumple varias funciones en la sociedad democrática, tales como: (i) buscar la verdad y desarrollar el conocimiento; (ii) hace posible el principio de autogobierno; (iii) promueve la autonomía personal; (iv) previene abusos de poder, y (v) constituye una “válvula de escape” que promueve la confrontación pacífica de las decisiones estatales o sociales que no se compartan, lo que favorece la resolución racional y pacífica de los conflictos^[120].

 

146.   Desde esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional, en concordancia con el criterio de la Comisión IDH^[121], ha precisado que la libertad de expresión guarda una estrecha relación con otros derechos fundamentales, puesto que es un vehículo para el ejercicio de la participación ciudadana, la cultura, la dignidad, la reunión y asociación, la libertad de conciencia, la igualdad, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros^[122]. Por consiguiente, es un medio para garantizar la pluralidad en el mercado libre de las ideas y la construcción de un debate público democrático diverso^[123].

 

147.   La jurisprudencia constitucional ha identificado que el derecho a la libertad de expresión tiene una dimensión individual y otra colectiva^[124]. En su aspecto individual abarca no solo el derecho a expresarse sin interferencias arbitrarias, sino también el derecho a utilizar cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento. Esta dimensión no se agota en el reconocimiento teórico del derecho a hablar o escribir, sino que comprende el derecho a utilizar cualquier medio para difundir el pensamiento y hacerlo llegar al mayor número de destinatarios^[125]. La dimensión colectiva, por su parte, comprende el derecho de todas las personas a recibir pensamientos, ideas, opiniones e informaciones de parte de quien las expresa^[126].

 

148.    Vale la pena precisar que, según la jurisprudencia, la expresión que se protege por esta libertad puede ser tanto la que se efectúa a través del lenguaje oral o escrito como la que se exterioriza a través de conductas con contenido expresivo o implicaciones expresivas[127]. Es decir, no se trata de la protección únicamente de las comunicaciones verbales. Ello es así porque uno de los elementos constitutivos de la libertad de expresión en su dimensión individual es el derecho de quien se expresa a transmitir y difundir su mensaje de la manera en que mejor considere hacerlo, y por el medio que elija para ese propósito. En consecuencia, la expresión puede efectuarse a través de cualquier medio seleccionado por quien se expresa, y la protección constitucional se extiende a dicho proceso de transmisión y difusión, así como al medio utilizado, ya que la libertad constitucional que se estudia protege tanto el contenido de la expresión como su forma[128].

 

8.1.     La prevalencia prima facie de la libertad de expresión

 

149.   La Corte Constitucional ha determinado que la libertad de expresión tiene una premisa básica y transversal al momento de analizarla cuando entra en tensión con otros derechos y principios. Se trata de su prevalencia prima facie^[129]. Dicha protección prevalente surge de la premisa según la cual, en principio, todas las manifestaciones del pensamiento están amparadas o cobijadas por el manto protector de este derecho. Ello tiene dos grandes fundamentos: (i) la relación entre la libertad de expresión y la construcción de la democracia y (ii) la riqueza del pensamiento y del lenguaje, que hace imposible predecir lo que puede ser pensado y enunciado[130].

 

150.   De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la prevalencia de la libertad de expresión se proyecta en cuatro presunciones a favor de las manifestaciones del pensamiento humano. Las tres primeras es posible derrotarlas y la última no lo es: (i) la presunción de cobertura de toda expresión, que consiste en que toda expresión está amparada por el artículo 20 de la Constitución, salvo que se demuestre una justificación constitucional que exija restringirla^[131]; (ii) se presume la primacía de la libertad de expresión frente a otros derechos, valores y principios constitucionales, lo que implica su prevalencia inicial al ser ponderada por jueces y legisladores, a no ser que se demuestre que los principios sacrificados se verían afectados de forma particularmente intensa^[132]; (iii) la sospecha de inconstitucionalidad de las limitaciones y el control de constitucional estricto sobre las mismas, lo que implica que las limitaciones a este derecho se presumen inconstitucionales y están sujetas a un control estricto de proporcionalidad^[133]; y, (iv) la presunción de pleno derecho de incompatibilidad de la censura con la libertad de expresión, de la que se sigue que toda regulación o decisión que constituya censura implica una violación del derecho a la libertad de expresión^[134].

 

151.   Con este marco, se ha precisado, tanto por el sistema internacional de los derechos humanos^[135] como por la jurisprudencia constitucional, que existen ciertos discursos que gozan de especial protección y sus restricciones son particularmente sospechosas. Sin ánimo exhaustivo se destacan: el discurso político y sobre asuntos de interés público; expresiones sobre funcionarios públicos o candidatos a ocupar cargos públicos; manifestaciones que constituyen el ejercicio de otros derechos, como la creación y expresión artísticas, el discurso religioso, la correspondencia, la manifestación pacífica, entre otros; las reivindicaciones de la identidad sexual diversa o la defensa de la equidad de género y la erradicación de la violencia basada en género, así como aquellos que configuran elementos fundantes de la identidad de las personas^[136], y los discursos que tengan por objeto denunciar por redes sociales los actos de discriminación, violencia, acoso y abuso de los que sean víctimas o tengan noticia las mujeres y los particulares ―discurso conocido como escrache―^[137].

 

8.2.     El derecho a la libertad de expresión no es absoluto

 

152.   El lugar privilegiado que ocupa la libertad de expresión en el ordenamiento interno e internacional no implica asumir que se trata de un derecho absoluto. En su Observación General N.° 34, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas precisó que este derecho entraña deberes y responsabilidades, razón por la que puede restringirse para proteger el respeto a los derechos de otras personas. No obstante, también advirtió que las restricciones a la libertad de expresión no pueden poner en riesgo este derecho^[138]. En esta misma línea, la Corte IDH determinó expresamente que la libertad de expresión no es un derecho absoluto y puede ser objeto de restricciones, de acuerdo con los incisos 4 y 5 del artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos^[139].

 

153.   En línea con lo expuesto, la Corte Constitucional ha señalado en su jurisprudencia que las autoridades que decidan imponer una medida restrictiva o una restricción directa a la libertad de expresión deben asumir tres cargas argumentativas: (a) una definitoria, que obliga a identificar la finalidad perseguida con la limitación; (b) una argumentativa, que consiste en el deber de justificar en las motivaciones del acto jurídico cómo la medida aborda las cuatro presunciones mencionadas; y (c) una probatoria, que implica que las autoridades tienen la obligación de demostrar la existencia de elementos fácticos, científicos o técnicos que justifican la creación de una medida restrictiva de la libertad de expresión^[140].

 

154.   Para verificar si se cumple con las cargas exigidas al imponer restricciones a la libertad de expresión, la Corte Constitucional ha aplicado el test tripartito que fue desarrollado por la Corte IDH, a partir de la interpretación del artículo 13.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos^[141]. Este test permite definir si las medidas restrictivas a la libertad de expresión respetan o no las presunciones que favorecen el ejercicio de este derecho.

 

155.   En concreto, el test consiste en tres condiciones que deben ser cumplidas en su totalidad para determinar que una limitación del derecho a la libertad de expresión es admisible: (i) si la medida respeta el principio de legalidad, esto es, si ha sido definida en forma previa, precisa y clara por una ley en sentido formal y material; (ii) si la medida persigue alguno de los fines legítimos establecidos en el ordenamiento constitucional; y (iii) si la medida es necesaria en una sociedad democrática, esto es, si satisface los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad^[142].

 

156.   A partir de esta orientación, la jurisprudencia constitucional también ha determinado que pese al carácter preferente de la libertad de expresión, esta puede estar eventualmente sujeta a limitaciones por dos razones: primera, las presunciones que la amparan admiten ser desvirtuadas en el marco de cada caso concreto mediante un adecuado ejercicio de ponderación; y, segunda, porque existe un consenso acerca de la necesidad y la obligación estatal de prohibir determinados discursos, principalmente, con miras a erradicar la discriminación y cierto tipo de delitos particularmente ofensivos para la dignidad humana^[143].

 

157.   Por otro lado, existen determinados tipos de discursos que están fuera del ámbito protegido por este derecho ya que, por consenso casi universal, se ha acordado la proscripción expresa de expresiones capaces de incitar o provocar, por sí mismas, lesiones graves a la dignidad humana y a la igualdad^[144].

 

158.   Esta Corte, en concordancia con el sistema internacional de los derechos humanos^[145], ha reconocido que están prohibidos: (i) los discursos que inciten a cometer genocidio; (ii) los discursos de odio que inciten o fomenten la discriminación, la hostilidad o la violencia contra cualquier persona o grupo de personas por cualquier motivo (discurso del odio, discurso discriminatorio, apología del delito y apología de la violencia); (iii) la propaganda a favor de la guerra; (iv) la apología al delito, y (v) la pornografía infantil. Estas prohibiciones son excepcionales y requieren una interpretación restringida de parte del juez^[146], es decir, con apego estricto a sus definiciones, para minimizar el riesgo de que se incluyan, bajo su alcance, formas de expresión que sí está legítimamente amparadas por la libertad de expresión.

 

9.   La libertad de expresión en el derecho comparado. Una mirada a los eventos deportivos

 

159.   Este capítulo tiene la finalidad de evidenciar cómo algunos tribunales extranjeros han tratado asuntos similares al caso objeto de estudio. En particular, se busca resaltar cómo se ha desarrollado el derecho a la libertad de expresión en aquellos eventos deportivos que ostentan una alta carga emocional, e identificar si tal derecho ha sido protegido incluso cuando las manifestaciones de expresión incluyen mensajes incómodos. Sobre el particular, a continuación, se expondrán brevemente algunos casos indicativos.

 

160.   Rollen F. Stewart vs. District of Columbia Armory Board (1992)^[147]. Durante un partido de fútbol americano en el RFK Stadium, ubicado en Washington D.C., Rollen Stewart y sus acompañantes exhibieron unas pancartas con referencias bíblicas. Estas tenían el siguiente contenido: “John 3:3” y “Mark 8:36”. Por orden de la National Football League (NFL) y de las autoridades del estadio, dichas pancartas fueron retiradas, mientras que otras de distinto contenido permanecieron visibles, como las siguientes: “Hi to Kathy and Don”, “Capitol Punishment” y “National Defense”. Por lo anterior, los demandantes alegaron que se había vulnerado su libertad de expresión.

 

161.   El Tribunal del distrito de Columbia consideró que las pancartas religiosas constituían expresiones protegidas por la Primera Enmienda y que había indicios de que las mismas fueron retiradas precisamente por su contenido. Asimismo, estimó que existían elementos suficientes para considerar, de manera preliminar, que el RFK Stadium era un foro público. El Tribunal señaló que, cuando un espacio tiene esa condición, la autoridad cuenta con facultades limitadas para restringir las expresiones que allí se realicen; en caso contrario, puede imponer restricciones más amplias. Añadió que, al margen del interés público invocado para retirar las pancartas —consistente en evitar incomodidades o posibles ofensas a otros aficionados—, los asistentes tenían un interés legítimo en ejercer la libertad de expresión. En ese contexto, la autorización habitual de otras pancartas evidenciaba la voluntad de habilitar el espacio para la expresión ciudadana

 

162.   Por otra parte, el Tribunal concluyó que la norma que solo autorizaba pancartas relacionadas con el evento era vaga y concedía una discrecionalidad excesiva a las autoridades. En consecuencia, prohibió a los demandados impedirles a los demandantes exhibir avisos con contenido religioso en el RFK Stadium.

 

163.   SK Bann vs. Union of European Football Associations (UEFA)^[148]. Durante un partido de la UEFA Women's Champions League 2023/2024, aficionados del club noruego SK Brann corearon y exhibieron pancartas con la frase “UEFA Mafia”. La UEFA sancionó al club al estimar que se trataba de un mensaje ofensivo y provocador, contrario a sus reglamentos disciplinarios.

 

164.   El club recurrió la decisión ante el Tribunal de Arbitraje Deportivo (CAS, por sus siglas en inglés) y argumentó que la expresión constituía una crítica fundada en la sátira amparada por la libertad de expresión. El CAS consideró que no se configuró una infracción al reglamento disciplinario, y que el club no era objetivamente responsable por la conducta de sus seguidores. Por ello, estimó que no era necesario realizar una ponderación para determinar si la sanción constituyó una restricción justificable al derecho a la libertad de expresión de los aficionados.

 

165.   Sin perjuicio de lo anterior, el Tribunal resaltó que la frase contenida en la pancarta debía valorarse en el marco de su contexto y que podía entenderse como una manifestación crítica y satírica, y no necesariamente ofensiva. Asimismo, precisó que las normas disciplinarias de la UEFA debían interpretarse a la luz de derechos como la libertad de expresión.

 

166.   Rapid Wien Ultra Fan vs. Land Wien^[149]. A un aficionado del club de fútbol Rapid Viena le fue impuesta una multa por exhibir en un estadio una pancarta con la sigla “A.C.A.B.”, la cual hace referencia a la expresión: “All Cops Are Bastards” (Todos los Policías son Bastardos). El Tribunal Constitucional de Austria anuló la sanción al concluir que la pancarta constituía una forma de expresión protegida por el Convenio Europeo de Derechos Humanos, incluso a pesar de que el mensaje criticaba a la policía de manera dura y ofensiva. Estimó que la pancarta constituía una crítica general e institucional dirigida a la policía, y no un insulto a personas concretas. Así, consideró que dichos mensajes deben ser tolerados en una sociedad democrática, especialmente cuando se expresan en un estadio de fútbol, donde las manifestaciones provocadoras forman parte habitual de la cultura de los aficionados. Sobre esto último, precisó que la libertad de expresión ampara también las expresiones críticas, provocadoras o incómodas en escenarios deportivos, siempre que no constituyan amenazas ni incitación a la violencia.

 

167.   Adicionalmente, el Tribunal señaló que sancionar al aficionado con base en una disposición legal vaga sobre la decencia pública resultaba desproporcionado y vulneraba el derecho fundamental a la libertad de expresión.

 

168.   Maguire vs. Reino Unido (2015)[150]. Kevin Maguire asistió a un partido de fútbol en Escocia vistiendo una camiseta con referencias asociadas al Irish National Liberation Army, una organización vinculada históricamente con actividades violentas en Irlanda del Norte. Las autoridades consideraron que esa conducta constituía una alteración del orden público y lo sancionaron por “perturbación de la paz pública”. Maguire acudió al Tribunal Europeo de Derechos Humanos alegando que la condena había vulnerado su derecho a la libertad de expresión protegido por el artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

 

169.   Aunque el Tribunal reconoció que la condena constituía una injerencia a la libertad de expresión, concluyó que la restricción se fundamentaba en el mismo artículo 10 mencionado[151], perseguía el fin legítimo de proteger el orden público y resultaba proporcionada en el contexto específico del fútbol escocés, en donde se han presentado antecedentes de violencia y tensiones sectarias. De esta manera, resaltó que las expresiones realizadas en eventos deportivos solo pueden restringirse cuando existan razones imperiosas de orden público o de protección de derechos de terceros.

 

170.   La experiencia internacional traída como ejemplo en este capítulo permite identificar y concluir varios aspectos relevantes en relación con la libertad de expresión en contextos de eventos multitudinarios. En primer lugar, y como ya se ha expuesto, los espacios que congregan un número considerable de personas, como los partidos de fútbol, representan escenarios identitarios y de comunidad, que exigen la adopción de estándares que protejan los medios de expresión de los asistentes.

 

171.   En segundo lugar, la libertad de expresión protege, en estos eventos, el uso de pancartas o medios de expresión con mensajes que, inclusive, se pueden considerar ofensivos e incomodos. Sobre el particular, la jurisprudencia internacional ha resaltado que los estadios constituyen foros públicos, lo que limita las facultades para restringir los mensajes que allí se expresan. Especialmente los partidos de fútbol son espacios donde habitualmente se expresan manifestaciones provocadoras, las cuales hacen parte habitual de la cultura de los aficionados y del deporte en sí mismo. De esta manera, representan lugares donde es admisible la expresión crítica o con sátira, siempre y cuando no inciten a la violencia.

 

172.   Por último, la libertad de expresión no se puede restringir con fundamento en normas que pretenden garantizar la “seguridad” o evitar “ofender” otros asistentes. Estos fundamentos abstractos no pueden justificar prohibiciones amplias a la expresión de las personas. De esta manera, las restricciones deben ser excepcionales, razonables y específicas.

 

10.        El fenómeno del fútbol y sus hinchadas. Una mirada sociológica de las emociones que produce

 

173.   El fútbol es uno de los deportes más practicados y seguidos en el mundo. Sus eventos deportivos y competencias se clasifican como los más vistos a nivel mundial. Es un deporte multitudinario con millones de espectadores que genera recursos gigantescos para diferentes industrias^[152]. Además, reviste gran importancia en la sociedad porque trasciende de lo deportivo e impacta esferas de la vida de las personas. Tan es así que muchos de sus hinchas dejan de ser simples espectadores, para convertirse en actores principales del deporte y de los encuentros futbolísticos^[153].

 

174.   El fútbol es un deporte que despierta emociones. Un fenómeno que trasciende la esfera deportiva y se proyecta sobre la identidad y cohesión de las sociedades. Opera como un espacio de producción de sentido, de construcción de identidades y de expresión emocional colectiva e individual. También, representa un vehículo expresivo de valores, pertenencias y tensiones sociales. Así, ese deporte no solo simboliza un espectáculo, sino un escenario emocional que activa, entre otros, sentimientos de pertenencia, rivalidad, solidaridad y protesta.

 

175.   Los clubes de fútbol son actores principales en el deporte y representan más que un negocio. Son centrales para la identidad y están profundamente entrelazados con la vida comunitaria. Cumplen un papel significativo en la unificación de comunidades. Son fuente de orgullo y, en tiempos difíciles, de consuelo y apoyo. Además, en muchas ocasiones, constituyen una parte crucial de la economía^[154].

 

176.   Por su parte, los aficionados al fútbol no son simples consumidores del deporte. Son elementos estructurales de este. Los clubes de fútbol dependen en gran medida de su hinchada y seguidores. De hecho, muchos clubes han enfrentado crisis financieras por ignorar los intereses de sus aficionados. Además, el hincha hace parte del equipo y condiciona de manera real y efectiva las decisiones más relevantes de los clubes. Por ello, el fútbol puede organizarse con un objetivo económico, pero existe realmente desde una perspectiva comunitaria y social^[155].

 

177.   En razón del impacto que el fútbol tiene en las personas y en la sociedad en general, sus aficionados han encontrado la manera de organizarse. De esta forma, de cara a los eventos futbolísticos y, en general frente al deporte, coexisten espectadores individuales y organizados. Desde una mirada preliminar y general, se puede manifestar que el fútbol no se entiende exclusivamente como un deporte, debido a que trasciende dicha perspectiva. Por el contrario, representa un espacio en donde actúan diferentes actores que expresan emociones. Además, es un vehículo de reconocimiento, donde individuos y comunidades encuentran formas de afirmación identitaria.

 

178.   La pertenencia a un equipo o a una hinchada puede constituir un elemento central de la identidad personal y colectiva, lo cual tiene relevancia constitucional. Esto, debido a que se enmarca en la materialización de los derechos a la dignidad humana y la libertad de expresión, que permiten la construcción y desarrollo de la personalidad e identidad propia.

 

179.   De esta manera, la participación en el fútbol por parte de sus aficionados no representa exclusivamente una transacción entre una entidad y un individuo para ingresar como espectador de un evento deportivo. Los partidos y, el deporte en general, configuran espacios de interacción social en los que las personas expresan emociones, consolidan procesos de construcción identitaria y participan en prácticas simbólicas y rituales que condicionan la manera en que tales emociones son experimentadas y exteriorizadas.

 

180.   En las líneas siguientes, la Sala expondrá de manera sucinta la evolución de las hinchadas organizadas en los ámbitos internacional y nacional, con el fin de resaltar su importancia dentro del deporte y la diversidad de fenómenos sociales que ocurren en torno a ellas. En particular, se hará referencia a los procesos de formación de identidades colectivas, los vínculos de pertenencia grupal, las expresiones de conflictividad y violencia que en ocasiones se asocian a estos grupos, así como al papel que desempeñan en la configuración de la experiencia deportiva dentro y fuera de los escenarios donde esta tiene lugar.

 

10.1. Surgimiento y evolución de las hinchadas organizadas en el contexto internacional

 

181.   Las formas organizadas de afición en el fútbol surgieron progresivamente a lo largo del siglo XX como resultado de la transformación del espectador tradicional en un actor cada vez más visible e influyente dentro del espectáculo deportivo. Según la literatura especializada, los seguidores de los equipos de fútbol dejaron de desempeñar un papel pasivo para convertirse en “protagonistas vitales del deporte”. Este rol se caracteriza por prácticas festivas, carnavalescas y, en algunos casos, agresivas^[156]. Este fenómeno adquirió expresiones particulares en distintos países, lo que dio lugar a denominaciones específicas según el contexto nacional: hooligans en Inglaterra, tifosi en Italia, ultras en España, torcidas en Brasil y barras bravas en América Latina^[157].

 

182.   La consolidación de estas agrupaciones organizadas tuvo como uno de sus principales antecedentes la Copa Mundial de Fútbol de 1966 celebrada en Inglaterra, escenario en el que adquirieron notoriedad los grupos conocidos como hooligans^[158]. Posteriormente, este modelo de organización fue replicado en Italia a comienzos de la década de 1970 mediante los denominados tifosi y se extendió posteriormente a España, donde surgieron agrupaciones identificadas como ultras^[159].

 

183.   En el caso español, el proceso se fortaleció durante los años previos al Mundial de 1982 con la aparición de organizaciones como los Boixos Nois del F. C. Barcelona, el Frente Atlético del Atlético de Madrid y los Ultras Sur del Real Madrid^[160]. Paralelamente, en Argentina se consolidó la expresión barras bravas para designar a grupos de aficionados caracterizados por comportamientos agresivos dentro y fuera de los estadios, fenómeno que posteriormente se expandió a otros países latinoamericanos, entre ellos Chile, Perú, Ecuador y, más tarde, Colombia durante los primeros años de la década de 1990^[161].

 

184.   En América Latina, Argentina se convirtió en uno de los escenarios más representativos para el estudio de las barras bravas. Castro Lozano explica que estos grupos eran inicialmente conocidos como barras fuertes, pero que la denominación barra brava comenzó a consolidarse tras el asesinato de Héctor Souto, seguidor de Racing Club, ocurrido en 1967^[162].

 

185.   La literatura especializada sobre barras bravas argentinas desarrolló una de las categorías analíticas más influyentes para comprender las dinámicas de estas agrupaciones: el aguante^[163]. De acuerdo con Castro Lozano, esta noción constituye un elemento central en la construcción de la identidad de los hinchas, pues articula prácticas de pertenencia, lealtad y compromiso con el equipo^[164]. El autor muestra que la investigación social sobre el tema ha asociado el aguante tanto con manifestaciones festivas de apoyo al club como con formas de confrontación dirigidas a defender el prestigio y el honor del grupo^[165].

 

186.   La importancia de la identidad colectiva también aparece de manera reiterada en los estudios sobre la materia. Según el autor, las investigaciones sobre hinchadas han destacado elementos como la pertenencia a un grupo común, la diferenciación frente a los rivales, el uso de símbolos compartidos, la identificación territorial y la construcción de lazos emocionales entre los integrantes^[166]. Estas dimensiones permiten comprender por qué las barras y demás agrupaciones de aficionados trascienden la condición de simples espectadores para convertirse en comunidades con fuertes mecanismos de cohesión interna^[167].

 

187.   Otro de los aspectos centrales identificados por la literatura especializada corresponde a la dimensión ritual de las prácticas desarrolladas por los hinchas. Castro Lozano explica que numerosos autores han entendido los comportamientos de estas agrupaciones como prácticas rituales debido a su carácter repetitivo, tradicional y simbólico^[168]. Entre estas prácticas se encuentran los cantos, las coreografías colectivas, los desplazamientos para acompañar al equipo, el uso de vestimentas distintivas y la apropiación simbólica de determinados espacios dentro de los estadios^[169]. Estas manifestaciones contribuyen a fortalecer los vínculos de pertenencia y a reproducir formas de identificación colectiva que se mantienen a lo largo del tiempo^[170].

 

188.   Pese a sus diferencias históricas y culturales, las experiencias desarrolladas en Inglaterra, Italia, España, Argentina y otros países muestran elementos comunes asociados a la construcción de identidades compartidas, la producción de símbolos colectivos y la generación de prácticas rituales de apoyo a los equipos^[171]. Estas características permitieron que los aficionados se consolidaran como actores fundamentales de la experiencia futbolística contemporánea y sentaron las bases para el posterior surgimiento de formas organizadas de apoyo al fútbol en diversos países latinoamericanos, entre ellos Colombia^[172].

 

10.2. El surgimiento y consolidación de las hinchadas organizadas en Colombia

 

189.   Las formas organizadas de apoyo al fútbol en Colombia surgieron de manera relativamente tardía en comparación con experiencias previamente desarrolladas en países como Inglaterra, Italia, España o Argentina. Aunque desde décadas anteriores existían manifestaciones colectivas de acompañamiento a los clubes profesionales, las barras bravas comenzaron a consolidarse durante la década de 1990, particularmente en las principales ciudades del país. Germán Eliécer Gómez Eslava señala que, para el caso de Bogotá, uno de los primeros antecedentes corresponde a Los Saltarines, grupo asociado al Independiente Santa Fe, identificado por la prensa de la época como una forma de organización aficionada cuyos comportamientos guardaban similitudes con los hooligans europeos y las barras bravas argentinas^[173].

 

190.   Durante los años posteriores, el fenómeno experimentó una rápida expansión territorial. Entre finales de la década de 1990 y comienzos de los años 2000, las barras organizadas adquirieron presencia en ciudades como Medellín, Cali, Barranquilla y Neiva, entre otras, al tiempo que aumentó su visibilidad pública y su relevancia social^[174]. Este crecimiento estuvo acompañado por una mayor atención de los medios de comunicación, de las autoridades y de diversos sectores académicos interesados en comprender una realidad social que hasta entonces había recibido escasa atención investigativa en Colombia^[175].

 

191.   Desde una perspectiva sociológica, las barras bravas constituyen espacios de construcción de identidad colectiva que permiten a sus integrantes desarrollar vínculos de pertenencia, solidaridad y reconocimiento mutuo. Gómez Eslava sostiene que estas agrupaciones funcionan como comunidades de sentido para numerosos jóvenes que encuentran en ellas formas de integración social frente a contextos caracterizados por experiencias de exclusión o escaso reconocimiento social^[176]. La participación en una barra implica compartir símbolos y prácticas comunes que fortalecen la cohesión interna del grupo y consolidan procesos de identificación colectiva^[177].

 

192.   La dimensión identitaria del fenómeno también se expresa en la apropiación simbólica de determinados espacios asociados al espectáculo futbolístico. Las graderías populares de los estadios adquirieron un significado particular para las barras, cuyos integrantes resignificaron dichos espacios como escenarios de representación colectiva, visibilidad grupal y manifestación de apoyo permanente a sus equipos^[178]. Esta apropiación contribuyó a consolidar formas específicas de organización, interacción y pertenencia alrededor de los clubes profesionales de fútbol^[179].

 

193.   De igual forma, las barras permitieron la construcción de relaciones de solidaridad entre sus integrantes. Gómez Eslava afirma que en estos colectivos se configura un “sentir en común” que fortalece los vínculos internos y proporciona mecanismos de reconocimiento entre quienes participan en ellos^[180].

 

194.   A partir de los planteamientos de Andrés Recasens (2000), retomados por Gómez Eslava, la categoría de barrista permite comprender una forma de vinculación con el fútbol que trasciende la condición de simple espectador. Mientras el espectador asiste al estadio para presenciar el encuentro deportivo y el hincha manifiesta una preferencia por alguno de los equipos participantes, el barrista desarrolla formas de identificación colectiva más profundas asociadas a símbolos y prácticas compartidas. Esta particularidad le permite constituir espacios propios de reconocimiento que favorecen la configuración de una identidad colectiva diferenciada dentro del universo de los aficionados al fútbol^[181].

 

195.   No obstante, la consolidación de las barras también estuvo acompañada por procesos de estigmatización social. Con frecuencia, amplios sectores de la opinión pública asociaron a estos colectivos exclusivamente con comportamientos violentos, consumo de sustancias psicoactivas, entre otros^[182]. Gómez Eslava advierte que dichas representaciones contribuyeron a la construcción de estigmas sociales que condicionaron la percepción pública de los barristas y redujeron la complejidad del fenómeno a algunas de sus manifestaciones más visibles^[183].

 

196.   La violencia constituye una dimensión relevante dentro de la historia de algunas barras, aunque no agota la totalidad del fenómeno. Según Gómez Eslava, determinadas prácticas violentas se relacionan con el poder y se encuentran asociadas a dinámicas de confrontación simbólica y material relacionadas con la defensa del prestigio, el honor o la identidad de los grupos y de los equipos representados^[184]. Asimismo, el autor distingue entre formas de violencia física y violencia simbólica, categorías que permiten comprender la diversidad de manifestaciones presentes en las relaciones entre grupos de aficionados y barristas^[185].

 

197.   La primera se encuentra “definida por todos los comportamientos que tienen una clara intención de eliminar o también de generar daño físico a terceros”^[186]. La segunda se caracteriza como “la oposición de un grupo claramente constituido frente a un esquema, una estructura o cualquier otra organización, que utiliza medios ajenos al contexto físico tales como el lenguaje, los símbolos y los signos”^[187]. Desde esta perspectiva, la violencia no se limita a las agresiones corporales o a los enfrentamientos directos, sino que también puede manifestarse en el ámbito simbólico, donde se construyen representaciones de superioridad, prestigio e identidad grupal.

 

198.   Así las cosas, la evolución de las barras bravas en Colombia evidencia la consolidación de un fenómeno social cuya comprensión trasciende los límites del espectáculo deportivo. Aunque su origen se encuentra vinculado al fútbol, sus dinámicas responden a procesos más amplios de construcción identitaria, sociabilidad juvenil, apropiación de espacios urbanos y búsqueda de formas alternativas de participación colectiva.

 

199.   De esta manera, las barras bravas se caracterizan por una serie de rasgos organizativos, simbólicos y culturales que les otorgan una identidad propia dentro del espectáculo futbolístico. Entre dichos elementos destacan “su ubicación dentro del estadio; el espectáculo en la tribuna, la fiesta o el carnaval; la parafernalia dentro de la tribuna (trapos, humos y demás); la organización jerárquica e integrada por parches; la contracultura; y la racionalización de la violencia”^[188], aspectos que permiten comprender su particular forma de participación e interacción en torno al fútbol.

 

200.   En consecuencia, el estudio de las barras bravas requiere un análisis que supere las interpretaciones reduccionistas y los enfoques centrados exclusivamente en el control o la sanción. Como advierte la literatura especializada, se trata de una manifestación vinculada a las transformaciones de las juventudes urbanas contemporáneas, cuyas expresiones se proyectan más allá de los estadios y se integran a múltiples espacios de interacción social. Por ello, una comprensión adecuada del fenómeno requiere examinar simultáneamente sus dimensiones simbólicas, identitarias, territoriales y conflictivas, donde se reconozca que la violencia constituye únicamente una de sus posibles manifestaciones, y no el elemento definitorio de la totalidad de quienes participan en estas organizaciones.

 

10.3.  Conclusiones

 

201.   Con base en lo expuesto, y en el marco del caso bajo estudio, es posible llegar a cuatro grandes conclusiones que deben ser tenidas en cuenta por el juez constitucional a la hora de determinar si una restricción a la libertad de expresión en el contexto del fútbol es legítima:

 

202.   Primera: el fútbol es un fenómeno social que trasciende lo deportivo y cumple funciones identitarias. También es un espacio de construcción de sentido, de expresión emocional y de cohesión grupal. Además, en él coexisten diferentes actores que nutren el deporte y crean dinámicas de sociabilidad altamente complejas. En este contexto, los clubes, los aficionados y las hinchadas desempeñan un papel fundamental en la configuración de vínculos sociales, sentimientos de identificación y prácticas simbólicas que inciden en la vida comunitaria y en la experiencia cotidiana de millones de personas. Estas dinámicas explican su relevancia dentro y fuera de los escenarios deportivos y permiten comprender su consolidación como actores significativos del fenómeno futbolístico contemporáneo.

 

203.   Segunda: la pertenencia futbolística constituye un elemento relevante de la identidad personal y colectiva, la cual debe protegerse por enmarcarse dentro de la dignidad humana y la libertad de expresión. De esta manera, las formas de expresión relacionadas con esta pertenencia se materializan en discursos identitarios que exigen la adopción de amplias medidas de protección.

 

204.   Tercera: los estadios de fútbol son foros públicos. Esto significa que representan espacios donde habitualmente se expresan manifestaciones provocadoras, que son comunes y habituales en la cultura de los aficionados y el deporte. Así, son lugares donde es admisible la expresión crítica o con sátira. En ese entendido, en estos espacios las facultades para restringir mensajes están limitadas y, por ello, solo son procedentes prohibiciones cuando se soporten en razones imperiosas, como lo es el orden público o la incitación a la violencia.

 

205.   Cuarta. El Estado tiene la obligación de adoptar medidas que garanticen que el fútbol —como hecho social— se desarrolle en condiciones que respeten y promuevan los derechos fundamentales de todas las personas. En ese contexto, el Estado tiene dos obligaciones: una, relacionada con la garantía de los derechos de los asistentes a partidos de fútbol; y, la otra, referente a la protección a la seguridad de los espectadores y deportistas en esos eventos. En consecuencia, en el marco del deporte, la restricción al derecho a la libertad de expresión encuentra justificación, siempre y cuando no se desprenda de fundamentos abstractos de prohibición, sino que, por el contrario, se soporte en una necesidad real de preservar la seguridad, el orden y la convivencia.

 

11.        Caso concreto

 

11.1.  Recapitulación y contextualización del estudio de fondo del caso concreto

 

206.   Erik Saavedra Bustos es hincha del equipo Millonarios, accionista minoritario de Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. y abonado del equipo desde el período 2024-2.

 

207.   El 28 de julio de 2025, asistió al partido entre Millonarios y Llaneros F.C. que se llevó a cabo en el Estadio El Campín, en el marco de la Liga Betplay Dimayor. Ese día, el señor Saavedra Bustos, junto con otros hinchas y accionistas minoritarios de Millonarios, llevó al estadio unos trapos con mensajes alusivos a la situación del equipo, con el propósito de hacer una protesta. Sin embargo, previo a su ingreso al estadio, las autoridades encargadas retuvieron estos elementos. En concreto, impidieron el ingreso de tres pancartas que contenían los siguientes mensajes: “Club gigante, dirigentes mediocres”, “Jueguen como cobran” y “Algún día tendremos directivos con hambre de gloria, a estos solo les interesa el dinero”^[189].

 

208.   El accionante consideró que esta prohibición constituyó una vulneración de su derecho fundamental a la libertad de expresión, por lo que solicitó su amparo mediante la presente acción de tutela.

 

209.   Según el acta del Puesto de Mando Unificado (PMU) que se realizó ese día, durante la reunión de seguimiento que se registró a las 7:00 p. m., la representante de Azul & Blanco informó que algunas personas habían solicitado ingresar unos trapos al estadio y que no se autorizó el ingreso^[190]. Por su parte, el representante de Open Group BTL S.A.S., empresa encargada de la logística, dijo estar de acuerdo en que no se autorizara el ingreso de los trapos.

 

210.   De otro lado, el representante de la Personería de Bogotá informó que verificó la situación relacionada con los trapos que algunos asistentes pretendían ingresar. En ejercicio de sus funciones, según señaló, documentó el contenido de las pancartas. Con fundamento en este, concluyó que los hinchas no incurrieron en ninguna irregularidad y que no existía ninguna situación que represente una amenaza o riesgo. En particular, adujo que los trapos “no contienen expresiones que inciten a la violencia ni constituyan conductas contrarias al orden público o a la convivencia”^[191]. Por lo tanto, desde su perspectiva, no había razones para impedir su ingreso.

 

211.   Ante ello, la Dirección de Convivencia y Diálogo Social de la Secretaría Distrital de Gobierno propuso realizar una votación entre todos los integrantes del PMU para definir si se permitía o no el ingreso de los trapos al estadio, pues según su criterio era necesario establecer una posición institucional y tomar una decisión por mayoría calificada[192]. Como resultado de la votación, solo la Personería de Bogotá votó por permitir el ingreso. La Dirección de Convivencia y Diálogo Social de la Secretaría Distrital de Gobierno se abstuvo de votar y manifestó que se acogía a lo que se decidiera en la votación. Las demás entidades y sociedades votaron por no autorizar el ingreso de las pancartas^[193].

 

212.   A partir de lo anterior, la Sala considera necesario definir si ¿las sociedades y entidades públicas accionadas vulneraron el derecho a la libertad de expresión de Erik Saavedra Bustos al no permitirle el ingreso al estadio de pancartas que contenían críticas dirigidas contra las directivas de Millonarios F.C. y los jugadores de ese equipo de fútbol?

 

11.2. La necesidad de aplicar una perspectiva contextual para resolver el caso concreto

 

213.   Los hechos descritos en esta providencia se refieren a dos asuntos: por una parte, la prevalencia prima facie del derecho a la libertad de expresión; y, por otra, el contexto social en el que se solicita su amparo: el fútbol entendido como un fenómeno social y cultural, así como un espacio de construcción de identidad y expresión de emociones e ideas.

 

214.   En ese escenario, se requiere adoptar una perspectiva contextual para enriquecer el análisis jurídico del asunto. En el caso concreto, el estudio de la posible vulneración del derecho a la libertad de expresión de Erik Saavedra Bustos, en su calidad de hincha, abonado y accionista minoritario del equipo Millonarios, exige la comprensión de las dinámicas sociales y culturales propias del fútbol, en las cuales se generan diversas formas de expresión, cuyo escenario de ejercicio en muchas ocasiones es el estadio. En particular, las graderías se han convertido en escenarios de representación colectiva, y no solo de apoyo a un equipo^[194].

 

215.   En razón de lo anterior, es oportuno identificar que, como se explicó en consideraciones anteriores, en Colombia el fútbol es uno de los deportes más populares y con gran impacto social. De igual manera, los hinchas se convierten en agentes importantes, más allá de ser solo consumidores del deporte. En su intervención en el presente proceso, la experta María Cristina Gómez Isaza sostuvo que en el fútbol predominan los afectos, emociones y sentimientos. Se trata de un instrumento que puede “trascender diferencias culturales, crear un entramado complejo de significados y dinámicas, desde la construcción de identidades hasta la distribución global de recursos, es un fenómeno que refleja y moldea las tensiones y aspiraciones de este mundo interconectado”[195].

 

216.   Es así como los equipos dependen en gran medida de las opiniones e intereses de sus aficionados. Estas particularidades hacen que la garantía de las diversas formas de expresión en el escenario futbolístico, y más concretamente en los estadios, requiera una mirada amplia y un reconocimiento de su importancia social.

 

217.   Parte de este fenómeno social consiste en que los hinchas han desarrollado prácticas simbólicas que contribuyen a la construcción de una identidad colectiva y al fortalecimiento del sentido de pertenencia alrededor del equipo. Tales prácticas han sido incluso interpretadas desde una dimensión ritual por su carácter repetitivo, tradicional y socialmente compartido. Entre ellas se encuentran los cantos, las coreografías, el uso de prendas distintivas, la ocupación de determinados espacios de los estadios y la exhibición de diversos elementos visuales.

 

218.   Dentro de estas manifestaciones adquieren especial relevancia las banderas, pancartas y trapos que no solo cumplen una función de apoyo al equipo, sino que también constituyen herramientas para la comunicación de mensajes, opiniones, reclamos y críticas frente a diversos sujetos que intervienen en el entorno futbolístico, incluidos los jugadores, los cuerpos técnicos y las directivas de los clubes. Aunque en algunas ocasiones estos elementos también han sido utilizados para difundir expresiones que incitan a la violencia, al odio racial o a la xenofobia^[196], esto no desvirtúa la premisa fundamental: los elementos de animación son herramientas ampliamente usadas por los aficionados para exteriorizar ideas y emociones dirigidas, entre otros destinatarios, al club al que siguen.

 

219.   En particular, en el caso de la hinchada de Millonarios F.C., durante el año 2025, algunos medios de comunicación registraron manifestaciones de inconformidad dirigidas contra las directivas del club, motivadas por la percepción negativa de los resultados deportivos y de algunas decisiones institucionales^[197]. Tales expresiones se desarrollaron tanto dentro como fuera de los escenarios deportivos y adoptaron diversas formas de protesta colectiva, por ejemplo, la realización de un plantón en las instalaciones administrativas del club^[198] o el lanzamiento de zapatos a la cancha durante el partido del 20 de agosto de 2025 entre Millonarios F.C. y Unión Magdalena^[199].

 

220.   Es en este contexto específico en el que se desarrollaron los hechos que dieron lugar a la acción de tutela bajo estudio. En efecto, los trapos cuyo ingreso fue impedido, según manifestó el accionante, hacían parte de “una protesta pacífica que adelantaban los colectivos de hinchas del club local, en razón [de su] situación actual”^[200]. De esta manera, los elementos objeto de controversia no pueden ser analizados de forma aislada ni entendidos como simples accesorios de animación deportiva, sino como instrumentos mediante los cuales un grupo de aficionados pretendía comunicar públicamente una posición crítica frente a la gestión de las directivas del equipo y el desempeño de sus jugadores.

 

221.   Esta circunstancia permite advertir que los trapos restringidos en el estadio para el partido del 28 de julio de 2025 se insertan en una discusión de interés para la comunidad de aficionados y forman parte de un proceso más amplio de deliberación y expresión colectiva alrededor del club. A través de ellos, los hinchas buscaron exteriorizar opiniones, inconformidades y demandas relacionadas con la conducción institucional y deportiva del equipo y utilizaron para ello los símbolos que históricamente han caracterizado la cultura futbolística. Lo anterior evidencia que los hinchas participan del fenómeno social del fútbol de manera activa, y no como meros espectadores pasivos de un espectáculo deportivo. Por el contrario, intervienen en él mediante formas de expresión que contribuyen a la formación de su identidad colectiva y a la circulación de sus ideas en torno a asuntos que consideran relevantes.

 

222.   En consecuencia, desde esta mirada social del contexto, al menos de manera preliminar, los trapos cuya exhibición pretendía el accionante tienen una dimensión expresiva que trasciende su carácter material y los ubica en el ámbito de protección de la libertad de expresión. En efecto, más allá del soporte utilizado, estos elementos constituyen un medio para transmitir opiniones, críticas y emociones en torno a las dinámicas del fútbol que no se limita a la práctica deportiva. Por ello, cualquier restricción a su circulación o exhibición exige un examen especialmente cuidadoso a la luz de las garantías constitucionales a la libertad de expresión. Esto resulta particularmente importante cuando, como ocurre en este caso, la expresión se enmarca en una protesta pacífica y en un debate de interés para un grupo de ciudadanos que busca hacer visible su posición frente a decisiones que considera relevantes para el club al que siguen.

 

223.   Las consideraciones anteriores sugieren que la controversia objeto de estudio no puede ser comprendida adecuadamente a partir de una aproximación exclusivamente normativa y desvinculada de las circunstancias sociales en que las que se produjo la expresión. Por el contrario, el análisis constitucional del presente caso exige tomar en consideración el contexto específico en el que surgieron los mensajes contenidos en los trapos, así como el significado que adquiere este tipo de manifestaciones dentro de las dinámicas culturales de las hinchadas y el fútbol como fenómeno social.

 

224.   Esta mirada contextual es indispensable para identificar el contenido expresivo y emocional de los mensajes, la función que cumplían los elementos restringidos y el alcance del derecho a la libertad de expresión frente a ello. En consecuencia, a continuación, la Sala realizará un estudio que parte de la comprensión integral de los hechos, en la que la dimensión social y simbólica de las expresiones involucradas constituye un elemento central para valorar la restricción cuestionada.

 

11.3.  Sobre el fundamento normativo que usaron las accionadas para restringir el ingreso de las pancartas al estadio en el partido del 28 de julio de 2025

 

225.   En primera medida es importante entender que la decisión de no permitir el ingreso de los trapos con los mensajes “Club gigante, dirigentes mediocres”, “Jueguen como cobran” y “Algún día tendremos directivos con hambre de gloria, a estos solo les interesa el dinero”^[201], al estadio El Campín, para el partido entre Millonarios F.C. y Llaneros F.C., se tomó de manera colectiva por la mayoría de los integrantes del PMU, a partir de la propuesta realizada por Millonarios F.C. En consecuencia, y sin desconocer la individualización efectuada en el estudio de la legitimación por pasiva, la Sala analizará la constitucionalidad de la restricción como una determinación adoptada conjuntamente por los integrantes del PMU que participaron materialmente en su formación y aprobación. Tal restricción fue decidida por el PMU en ejercicio de sus funciones, y no de sus integrantes de manera individual.

 

226.   Según el acta del PMU, antes de someter la decisión a votación, algunas las entidades y empresas participantes invocaron razones para no autorizar el ingreso. Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. afirmó que, según el reglamento de la Dimayor, se trataba de un evento privado y, por ello, no se podía permitir el ingreso de elementos con mensajes racistas, religiosos, políticos ni aquellos dirigidos contra los directivos del fútbol, la Dimayor, la FIFA o la Conmebol. En específico, esa sociedad citó el artículo 79 del Código Disciplinario Único de la FCF, el cual prevé sanciones para los clubes por promover, permitir o fomentar la exhibición de pancartas, carteles o la distribución de volantes con ese tipo de mensajes. Así, insistió en que el asunto no debía someterse a votación de los miembros del PMU, y en su lugar acatar lo previsto por el reglamento citado.

 

227.   Por su parte, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia expuso que el Decreto Distrital 053 de 2023^[202], relativo a la protesta social en el Distrito, hace referencia exclusiva a la protesta pública. Así, afirmó: “al tratarse de un evento de carácter privado y al intentar llevar esta manifestación al interior del estadio, estaría generando una afectación directa al organizador, lo cual excedería el ámbito de la protesta pacífica reconocida por el ordenamiento jurídico, pudiendo incluso adquirir connotaciones delictivas”^[203]. Señaló, además, que las entidades distritales presentes estaban para garantizar el derecho a la protesta en escenarios públicos, no en contextos privados.

 

228.   A su vez, el capitán de la Policía a cargo expuso que, si bien algunas personas podrían estar de acuerdo con los mensajes de las pancartas, otras podrían no estarlo, lo cual derivaría en una confrontación dentro del estadio. En consecuencia, sugirió no autorizar el ingreso de dichos elementos.

 

229.   Los demás miembros del PMU votaron por no autorizar el ingreso de las pancartas, con excepción de la Personería de Bogotá, que votó a favor del ingreso, y la Secretaría Distrital de Gobierno, que se abstuvo de emitir un voto.

 

230.   Como se indicó en los antecedentes de esta decisión, con el fin de comprender mejor la motivación de la decisión que tomó el PMU ese día, mediante Auto de 18 de marzo de 2026, la magistrada sustanciadora vinculó a todas las entidades y empresas que participaron en esa instancia. Además, les ordenó que de manera conjunta se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela. Debido a que no obtuvo respuesta, la Sala de Revisión, mediante Auto del 20 de mayo de 2026, le ordenó al IDIGER que, en calidad de líder y coordinador del PMU, convocara a las entidades, organismos e instituciones que hicieron parte de ese espacio el 28 de julio de 2025 y firmaron el acta, para la elaboración de un informe conjunto.

 

231.   Si bien el IDIGER remitió a esta Corporación el acta de la reunión que celebró en cumplimiento de la orden dada, la Sala encuentra que a esa reunión no fueron convocados el club deportivo ni la empresa de logística. Estas dos sociedades firmaron el acta del PMU y, además hacen parte de este espacio según lo previsto en los numerales 11 y 13 del artículo 627 del Decreto 642 de 2025^[204]. Su participación en esa reunión era fundamental porque fue precisamente el representante del club quien, durante el PMU del 28 de julio de 025, solicitó que no se permitiera el ingreso de las pancartas.

 

232.   En todo caso, Azul & Blanco Millonarios F.C. remitió un escrito en el que señaló que una de las razones por las que no se podía permitir el ingreso de estos mensajes consiste en que estos contienen afirmaciones inexactas con la capacidad objetiva de generar alarma entre los accionistas y potenciales inversionistas. Esta situación, según su criterio, encuadra en el delito de pánico económico (artículo 302 del Código Penal)^[205].

 

233.   Adicionalmente, manifestó que tanto el club como las autoridades del PMU tienen responsabilidad estricta sobre cualquier incidente que se presente en el estadio. Por ello, tienen la obligación legal de “evitar que un escenario de entretenimiento y convivencia se transforme en un espacio de riesgo para la vida, la integridad y la seguridad de todos los asistentes”^[206]. Al respecto citó el artículo 8.10 del Protocolo Distrital de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, según el cual, la Policía debe impedir el ingreso al estadio de elementos que contengan “mensajes ofensivos” dirigidos a cualquier institución, sea pública o privada. También reiteró la aplicación del artículo 79 del Código Disciplinario Único de la FCF.

 

234.   De lo anterior es posible concluir que la decisión de no permitir el ingreso de la pancartas o trapos fue tomada de manera conjunta por el PMU y que obedeció a tres razones: (i) la posible configuración del delito de pánico económico por las afirmaciones que contenían sobre el manejo del club; (ii) la prohibición prevista en el Protocolo Distrital de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol de permitir el ingreso de elementos de animación con mensajes ofensivos (artículo 8.10); y, (iii) las posibles sanciones al club por comportamientos antideportivos, actos de irrespeto, agresiones y demás conductas que afecten la integridad, la dignidad y el normal desarrollo de los espectáculos deportivos (artículo 79 del Código Disciplinario Único de la FCF).

 

11.4. Aplicación del test tripartito para analizar la restricción en el caso concreto

 

235.   El contenido de las tres pancartas. Las pancartas o trapos que el accionante alega que no le permitieron ingresar al estadio contenían los mensajes: (i) “Club gigante, dirigentes mediocres”; (ii) “Jueguen como cobran”; y, (iii) “Algún día tendremos directivos con hambre de gloria, a estos solo les interesa el dinero”. La Sala encuentra, en primera medida, que los tres mensajes tienen una característica común: son opiniones y juicios de valor sobre la gestión deportiva y administrativa del club de fútbol. Por ello, en principio, no pueden ser sometidos a un juicio de verdad o de falsedad, pues no corresponden a afirmaciones verificables sobre hechos concretos.

 

236.   Ahora bien, en cuanto al primer mensaje “Club gigante, dirigentes mediocres”, se trata de una expresión compuesta por dos proposiciones que resultan contrarias. Por un lado, “club gigante” puede ser una expresión metafórica para resaltar la grandeza deportiva o simbólica del club. En el contexto deportivo, puede ser que se refiera a un equipo con una trayectoria relevante y con una afición numerosa. Por otro lado, “dirigentes mediocres” alude, desde el significado de la palabra mediocre, a aquello que es de calidad media o de poco mérito[207]. En el contexto referido a los dirigentes, expresa una valoración negativa sobre su desempeño. Así, es posible concluir que esta frase comunica una crítica según la cual existe una contradicción entre la importancia y trayectoria del club, y la calidad del trabajo de quienes lo administran.

 

237.   Podría interpretarse, a partir de ello, que el emisor del mensaje busca expresar que, en su opinión, los dirigentes no están a la altura del club. En consecuencia, es razonable considerar que quien lea la pancarta podría entender, por ejemplo, que la administración del club es considerada deficiente por algunos de sus aficionados o que las decisiones de los directivos no son correspondientes con la trayectoria del equipo. En todo caso, es un mensaje que no da lugar a la imputación de conductas ilícitas o hechos específicos de corrupción, pues se trata de una valoración evidentemente subjetiva sobre la calidad de una gestión.

 

238.   En relación con el segundo mensaje “Jueguen como cobran”, se entiende que se refiere al desempeño deportivo de los jugadores frente a la remuneración económica que reciben por su actividad. Es posible afirmar razonablemente que la frase expresa una percepción subjetiva sobre la posible desproporción entre la remuneración que reciben los jugadores y el rendimiento que muestran. A partir de ello, quien reciba el mensaje podría entender que, por ejemplo, los jugadores no están rindiendo conforme a las expectativas de la afición, su desempeño deportivo es considerado insuficiente o que los hinchas esperan mejores resultados. Igual que con el mensaje anterior, se trata de una valoración subjetiva que no formula acusaciones ni afirmaciones comprobables.

 

239.   El tercer mensaje dice: “Algún día tendremos directivos con hambre de gloria, a estos solo les interesa el dinero”. Este mensaje se compone, por un lado, de la expresión “hambre de gloria” como una metáfora que alude a la ambición de alcanzar títulos o resultados positivos. Por otro lado, la expresión “solo les interesa el dinero” es una afirmación derivada de una opinión según la cual las directivas priorizan sus intereses económicos sobre los objetivos del club deportivo. Así, es una frase que expresa inconformidad con las prioridades atribuidas a la administración del club, pues el emisor considera que los directivos privilegian los beneficios económicos sobre el éxito deportivo. Quien reciba este mensaje, razonablemente podría entender que existe una crítica frente a la forma en que se administra el club o que los aficionados consideran que las decisiones adoptadas no están dirigidas a obtener logros deportivos. Todo ello, igual que en los casos anteriores, obedece a un contexto de valoración subjetiva, y no a acusaciones concretas.

 

240.   En conclusión, los tres mensajes contenidos en las pancartas o trapos objeto de control tienen un contenido crítico, de opiniones y valoraciones subjetivas. Usan recursos propios del contexto deportivo, tales como, la exageración o la metáfora. Todos ellos sobre asuntos de interés para los hinchas o aficionados: la gestión administrativa del club de fútbol, el rendimiento de los jugadores y las prioridades de los directivos. Ninguno de ellos hace referencia a afirmaciones fácticas susceptibles de demostración.

 

241.   Las pancartas se encuentran amparadas por la libertad de expresión. De manera previa al examen de la medida tomada por el PMU, es necesario determinar si las expresiones objeto de restricción contenidas en las pancartas se encuentran amparadas por la libertad de expresión. La jurisprudencia constitucional ha señalado que todas las manifestaciones de ideas, opiniones o informaciones se presumen cubiertas por el ámbito de protección del artículo 20 de la Constitución Política, es decir, de la libertad de expresión como derecho y principio fundamental de la construcción de una sociedad democrática. Así, solo de manera excepcional, algunos discursos se encuentran excluidos de esa protección. Como se expuso en consideraciones previas, ello ocurre con aquellos que están expresamente prohibidos en el ordenamiento constitucional e internacional, tales como los discursos que inciten a cometer genocidio, los discursos de odio o que inciten a la hostilidad o la violencia contra cualquier persona o grupo de personas, la pornografía infantil o la apología al delito.

 

242.   En el presente caso, las pancartas cuyo ingreso al estadio fue impedido contenían mensajes críticos dirigidos a las directivas de Millonarios F.C. y a sus jugadores. Este tipo de expresión constituye un discurso de opinión, que no está excluido del ámbito de protección constitucional y se inscribe en las formas protegidas de la libertad de expresión. Este discurso involucra una crítica a actores de relevancia en el contexto del fútbol como fenómeno social y evidencia la participación colectiva de los hinchas en las dinámicas de identidad y deliberación en el estadio. Este es un espacio de interés común para los aficionados, no solo para presenciar un juego de fútbol, sino que adquiere una relevancia para la expresión de sus opiniones y emociones frente al rendimiento del equipo y el manejo de las directivas.

 

243.   Conforme a lo anterior, la Sala considera que el contenido de los trapos o pancartas no se inscribe en los denominados discursos prohibidos. En efecto, es claro que no hacen propaganda a favor de la guerra; no incitan al terrorismo; no hacen apología al odio nacional, racial, religioso o a otro tipo de odio que constituya incitación a la discriminación o a la hostilidad; no hacen apología a la violencia porque expresamente no promueven agresiones físicas, crímenes o comportamientos delictivos; no versan sobre pornografía infantil, y tampoco incitan a cometer genocidio. Por consiguiente, dicho contenido está protegido por la libertad de expresión. Esta conclusión se mantiene aun cuando los mensajes puedan resultar incómodos o desagradables para las directivas del equipo y los jugadores. En consecuencia, cualquier restricción a estas manifestaciones debe someterse a un control constitucional estricto.

 

244.   Las garantías constitucionales que forman parte de la libertad de expresión son exigibles en los partidos de fútbol, aunque estos sean eventos de naturaleza privada. Para la Sala es importante precisar que, tal como lo expresaron algunas de las accionadas, los partidos de fútbol son eventos de naturaleza privada. Sin embargo, ello no implica que dejen de aplicarse las garantías constitucionales que forman parte de la libertad de expresión. Al respecto, es necesario mencionar que, en particular, el estadio El Campín es un bien público que opera con la administración de una persona jurídica privada bajo un contrato de concesión^[208].

 

245.   La Corte Constitucional ha dicho que los estadios son considerados espacios semipúblicos. Es decir, si bien no son espacios públicos en estricto sentido, sí se encuentran abiertos al público y en ellos se ejercen libertades y derechos que deben ser garantizados^[209]. De esta manera, los estadios son espacios de encuentro, circulación e interacción social, que se diferencian de los espacios públicos como las calles o parques, porque el acceso está condicionado o restringido, pero que tampoco pueden ser entendidos como espacios puramente privados desligados de la protección de los derechos fundamentales.

 

246.   En específico, durante los eventos deportivos, el estadio opera bajo un régimen especial de uso relacionado con el acceso y la organización, lo que implica que el privado encargado de su operación puede adoptar condiciones de ingreso, control logístico y reglas de convivencia. En ese contexto, el estadio configura un espacio de uso colectivo con acceso regulado, en el cual, si bien es posible adoptar medidas orientadas a mantener el orden y la seguridad, no es posible que se adopten restricciones que se traduzcan en la supresión de la libertad de expresión o de cualquier otro derecho fundamental, como si fuera un espacio desligado de las normas y principios constitucionales. De esta manera, cualquier restricción de este tipo también debe ser razonable, necesaria y proporcional.

 

247.   Esto implica que la limitación al derecho a la libertad de expresión no puede fundamentarse ni justificarse en la naturaleza privada de los eventos deportivos. En todo caso, como se mencionó previamente, el fútbol es un fenómeno social muy amplio en Colombia, en el que el estadio se convierte en un espacio fundamental para la expresión de las emociones y puntos de vista de los hinchas frente a su equipo.

 

248.   Ahora bien, se debe recordar que la Corte Constitucional ha sostenido que toda limitación a la libertad de expresión debe analizarse a la luz del denominado test tripartito, conforme al cual corresponde verificar si la medida restrictiva (i) está prevista en la ley, (ii) persigue una finalidad imperiosa y (iii) resulta necesaria y proporcional. Este esquema de análisis parte de la premisa según la cual las restricciones a la libertad de expresión son, en principio, sospechosas de ser contrarias a la garantía constitucional de este derecho, por lo que solo pueden ser admitidas cuando superan un escrutinio detallado y riguroso. Con fundamento en ello, la Sala procede a aplicar el test al caso concreto.

 

249.   En primer lugar, la medida consistente en impedir el ingreso de las pancartas con mensajes críticos no cumple con el requisito de legalidad. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Constitucional, el principio de legalidad implica que la fuente de restricción sea una ley dictada por el Congreso de la República^[210].

 

250.   Si bien los integrantes del PMU y en particular Azul & Blanco Millonarios F.C. adujeron la existencia de reglamentos que regulan el acceso a los estadios y la utilización de elementos de animación, estos no son suficientes para limitar la libertad de expresión ni pueden interpretarse como autorizaciones para censurar mensajes críticos. Se trata de fuentes normativas que no tienen el rango de ley formal o material creada por el Poder Legislativo.

 

251.   Las accionadas citaron como fundamentos normativos el artículo 79 del Código Disciplinario Único de la FCF y el artículo 8.10 del Protocolo Distrital de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol. Sobre ellos, la Sala resalta, primero, que las federaciones deportivas, como la FCF, son entidades privadas. Por lo tanto, su código disciplinario es un instrumento de naturaleza privada, expedido en ejercicio de la autonomía de las organizaciones deportivas. Es claro entonces que carece de la condición de ley formal o material, exigida por el principio de legalidad para imponer una restricción al derecho a la libertad de expresión.

 

252.   Segundo, el artículo 79 del Código Disciplinario mencionado dispone las sanciones aplicables a comportamientos antideportivos, actos de irrespeto, agresiones y demás conductas que afecten la integridad, la dignidad y el normal desarrollo de los espectáculos deportivos, pero no prevé restricciones específicas sobre los contenidos de los elementos de animación.

 

253.   Tercero, el Protocolo Distrital de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol es un instrumento administrativo, construido en el marco de la política pública distrital para el funcionamiento de los espectáculos futbolísticos. Si bien tiene relevancia en la organización de estos eventos deportivos, no es una norma con el rango necesario para limitar el ejercicio de un derecho fundamental debido al contenido del discurso.

 

254.   Y cuarto, el numeral 8.10 del citado protocolo establece que “[e]n lo que respecta a las banderas y pancartas utilizadas (trapos), el procedimiento policial se asegurará que ninguna de ellas lleve contenidos ofensivos hacia cualquier institución sea pública o privada”[211]. La restricción que de ello se deriva no solo no está prevista en una ley formal, sino que, si en gracia de discusión se admitiera que una autoridad administrativa pudiera establecer una restricción de esta naturaleza, la expresión “contenidos ofensivos” carece de claridad y determinación. Esta expresión no tiene un límite objetivo que permita identificar de manera razonable y previsible cuáles son aquellas expresiones que se encuentran prohibidas y cuáles son permitidas. Contrario a una categoría que remita a conductas claramente identificables, tales como la injuria o la incitación a la violencia, el carácter ofensivo de un mensaje depende de apreciaciones subjetivas relacionadas con la sensibilidad, las creencias, las preferencias o las percepciones particulares de quien recibe el mensaje.

 

255.   Así, no es claro si, por ejemplo, si una crítica a las directivas del club, una manifestación de inconformidad frente al rendimiento de los jugadores o una expresión irónica expresada a través de metáforas deberían ser consideradas ofensivas. Esto demuestra la indeterminación del concepto que sustenta la restricción.

 

256.   Según lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, la ambigüedad genera un riesgo particularmente grave para la libertad de expresión, pues traslada a las autoridades encargadas de aplicar la medida la facultad de decidir, caso por caso y según criterios subjetivos, cuáles expresiones resultan aceptables y cuáles deben ser excluidas[212]. En consecuencia, la definición de los mensajes permitidos ya no depende de parámetros normativos objetivos y pasa a estar en manos de la apreciación personal de los funcionarios encargados del control, lo que abre la posibilidad de que se tomen decisiones arbitrarias o inconsistentes. Por ello, aun si se superara el cuestionamiento relativo a la falta de reserva legal, la restricción basada en la prohibición de “contenidos ofensivos” no satisface las exigencias constitucionales de certeza y taxatividad que deben cumplir las limitaciones a la libertad de expresión.

 

257.   Ahora bien, la sociedad Azul & Blanco manifestó que los mensajes contenidos en las pancartas podían dar lugar a la configuración del delito de pánico económico, previsto en el artículo 302 del Código Penal. Es claro que esta disposición es una ley formal que, en principio, podría considerarse idónea para satisfacer el requisito de legalidad. No obstante, la Sala advierte que la invocación de una disposición penal como fundamento para restringir el ejercicio de la libertad de expresión requiere que el contenido del discurso sea la conducta tipificada. En el presente caso, no es posible concluir que los mensajes críticos contra las directivas del club futbolístico configuren por sí mismos la conducta prevista en el tipo penal de pánico económico. Tampoco representan de forma evidente y concreta un riesgo de que se configure el delito.

 

258.    Así, el pretender prevenir la configuración del delito desde lo abstracto para impedir el ejercicio del derecho a la libertad de expresión no equivale al cumplimiento del requisito de legalidad. Aceptar lo contrario implicaría introducir restricciones basadas en supuestos o relaciones hipotéticas, incompatibles con la prevalencia prima facie de la libertad de expresión.

 

259.   En segundo lugar, la restricción no persigue una finalidad imperiosa. Según los contenidos normativos invocados por las accionadas y en el contexto de los espectáculos deportivos, la finalidad de estas medidas tiene que ver principalmente con la preservación de la seguridad, el orden y la convivencia, lo que puede constituir un objetivo imperioso. En efecto, la Constitución impone a las autoridades el deber de proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, así como asegurar la convivencia pacífica y el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares (artículo 2). Asimismo, reconoce la paz como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento (artículo 22), impone a todas las personas el deber de respetar los derechos ajenos y propender por el mantenimiento de la paz (artículo 95) y dispone que la Policía Nacional tiene como fin primordial mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y asegurar que los habitantes convivan en paz (artículo 218). En ese sentido, la adopción de medidas encaminadas a prevenir situaciones de violencia o alteraciones del orden dentro de los espectáculos deportivos persigue una finalidad que encuentra respaldo directo en mandatos constitucionales.

 

260.   Sin embargo, en el caso concreto no se evidencia de manera clara cómo la restricción examinada estuvo orientada a prevenir riesgos ciertos en estos ámbitos. Las autoridades mencionaron durante el PMU que el ingreso de estos mensajes podría dar lugar a situaciones de violencia. Se trata de especulaciones genéricas, sin un sustento claro de tal riesgo. Incluso, en el acta del PMU se resalta que los hinchas estaban en una actitud tranquila ante la negativa de la autorización para el ingreso de los trapos.

 

261.   Al respecto, la Universidad Externado de Colombia, a través del docente investigador Pablo Andrés Vanegas Santana y del monitor Óscar Rodríguez Escobar del Departamento de Derecho Constitucional, señaló en su intervención que no existe evidencia empírica concluyente que demuestre una relación directa entre mensajes críticos dirigidos a directivos o jugadores y la generación de hechos de violencia. Por el contrario, experiencias nacionales e internacionales muestran que los principales riesgos suelen derivarse de discursos discriminatorios, incitación a la agresión o conflictos asociados a dinámicas específicas entre barras[213].

 

262.   En un sentido similar, el profesor Andrés Charria Sáenz, quien remitió un escrito junto con el estudiante Nicolás Camelo Córdoba, en nombre de la Pontificia Universidad Javeriana, afirmó que las consideraciones de seguridad en los estadios de fútbol no pueden invocarse de manera genérica para la restricción de expresiones de los aficionados, pues la experiencia histórica demuestra que las grandes tragedias del fútbol tuvieron origen en fallas estructurales de organización, control de multitudes, infraestructura o decisiones inadecuadas de las autoridades, y no en la existencia o contenido de pancartas[214].

 

263.   Esta observación fue confirmada por la Universidad Pedagógica Nacional, la cual, por intermedio del profesor Ricardo Duarte Bajaña, señaló en su intervención que no existe evidencia que demuestre una relación causal entre el uso de pancartas o mensajes críticos y la generación de violencia en el fútbol. Por el contrario, planteó que la imposición de restricciones excesivas puede aumentar el malestar y la percepción de exclusión entre los colectivos de hinchas[215].

 

264.   A su vez, la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) sostuvo que no existe evidencia que demuestre una relación entre los mensajes críticos contra directivos o jugadores y la violencia en el fútbol colombiano, pues los estudios identifican que los principales escenarios de confrontación se originan en rivalidades entre barras, que no tienen que ver con tales mensajes. En consecuencia, consideró que prohibir pancartas o trapos críticos no constituye una medida eficaz para reducir hechos violentos[216].

 

265.   De conformidad con lo anterior, en el presente caso, la exclusión de las pancartas parece fundarse exclusivamente en que tienen un carácter crítico hacia las directivas del equipo, y no en la supuesta relación de causalidad o de correlación entre el contenido de los trapos y la violencia en los estadios. En consecuencia, la finalidad de evitar incomodidad o crítica hacia el club a partir de expresiones disidentes no tiene un carácter imperioso. Más aún cuando se trata de opiniones sobre actores que tienen una relevancia significativa en las dinámicas del fútbol, como son las directivas de los equipos y los jugadores.

 

266.   En ese sentido, la invocación genérica a la seguridad o la convivencia no es suficiente para justificar una restricción a la libertad de expresión. Para que la finalidad sea admisible, debe acreditarse la existencia de un riesgo real, concreto, verificable y actual. Además, este debe estar estrechamente fundando en el contenido de la expresión que se pretende restringir. En este caso, los mensajes consignados en las pancartas son opiniones críticas sobre las directivas del equipo y sus jugadores, pero no se evidencia que inciten a la violencia, promuevan comportamientos ilícitos o generen un riesgo de alteración al orden público en el estadio. Ello demuestra que la medida restrictiva no se orientó a conjurar un peligro relevante, sino a excluir la expresión por su contenido, lo que resulta incompatible con el carácter preferente de la libertad de expresión.

 

267.   Adicionalmente, de manera genérica, Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. mencionó que debía preservar su imagen corporativa y que las expresiones contenidas en los trapos cuyo ingreso fue negado podían afectar la reputación del club. Aunque, en principio, ello también constituye una finalidad legítima en abstracto, no es suficiente para prohibir los mensajes analizados en este caso, según lo dispuesto en el artículo 13.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Esto es así porque, como se mencionó previamente, los mensajes contienen opiniones y juicios de valor sobre la gestión administrativa y deportiva del club, el desempeño de los jugadores y las prioridades de los directivos, a través del uso de recursos propios del contexto deportivo, tales como la metáfora y la exageración. Así, se trata de expresiones y críticas formuladas en términos generales que no individualizan a una persona ni le atribuyen al Club una conducta ilícita. De esta manera, la incomodidad que le pudieran causar estas expresiones a las directivas del equipo no es suficiente, desde la perspectiva constitucional, para restringir el ejercicio del derecho a la libertad de expresión.

 

268.   En tercer lugar, la medida restrictiva no es necesaria ni proporcional. La medida de restringir pancartas o trapos con mensajes críticos contra las directivas del club opera como una prohibición genérica de la expresión de este tipo de opiniones. Es decir, no hace ninguna distinción entre expresiones legítimas y aquellas que podrían generar un riesgo real, tales como la incitación directa a la violencia o los mensajes de odio que vulneran los derechos de determinadas personas o grupos.

 

269.   En relación con la proporcionalidad, la Sala encuentra que la medida genera una afectación intensa a la libertad de expresión porque impide la manifestación de opiniones en un escenario de interacción fundamental para los hinchas y aficionados del fútbol. El estadio es un espacio en el que este tipo de expresiones constituye una forma habitual de participación simbólica, precisamente debido a su identificación con el equipo y el interés de los aficionados en que este tenga buenos resultados futbolísticos. En contraste, el supuesto beneficio derivado de la restricción no está acreditado y no se demostró que la presencia de mensajes críticos genere un riesgo cierto para los bienes que, según se alegó, se pretendía proteger. En consecuencia, la limitación impuesta al derecho fundamental es excesiva.

 

270.   En conclusión, la medida consistente en impedir el ingreso de pancartas o trapos con mensajes de crítica hacia las directivas de Millonarios F.C. y sus jugadores no supera el test tripartito. Por tanto, dicha restricción configura una limitación que no cumple el estándar constitucional, el cual protege de manera reforzada el derecho fundamental a la libertad de expresión.

 

271.   En relación con ello, esta Corporación ha señalado que el entendimiento de la libertad de expresión, como fundamento o pilar esencial de la sociedad democrática, “no significa que este derecho únicamente cubra las expresiones de contenido político; no cabe duda de que expresiones cuyo contenido no es político —tales como las artes, las ciencias, el discurso religioso, emotivo o comercial— también forman parte de su ámbito de aplicación”^[217]. Así, las expresiones que tienen lugar en el contexto de los espectáculos deportivos, y en particular en el fútbol, constituyen una manifestación singular de la libertad de expresión que responde a las dinámicas sociales propias de este fenómeno.

 

272.   En efecto, el fútbol no solo es una actividad recreativa o un espectáculo deportivo, sino que es un escenario de interacción colectiva en el que se proyectan identidades, emociones, lealtades y diversas formas de crítica social, a través de manifestaciones simbólicas como cantos, pancartas y otros medios de expresión propios de la cultura de las barras y los aficionados.

 

273.   De esta manera, las expresiones en los escenarios deportivos requieren de garantías que atiendan a las particularidades de ese contexto, en el que el discurso suele ser predominantemente emotivo, simbólico y colectivo. El objetivo de comunicar trasciende lo estrictamente racional o político. Lejos de ser expresiones excepcionales o marginales, estas formas de expresión cumplen un papel relevante en la configuración de una sociedad democrática y en la creación de formas de participación social. En concreto, el control simbólico que ejercen los hinchas y aficionados sobre los clubes o sus directivas tienen incidencia en la construcción de comunidad y en las formas de interacción de una parte significativa de la población, ante la acogida amplia que tiene el fútbol en Colombia.

 

274.   Por lo anterior, la protección de este tipo de expresiones no solo es compatible con el carácter democrático de la libertad de expresión, sino que contribuye a preservar la posibilidad de que los individuos y las colectividades participen, desde diversos escenarios y a través de diversos lenguajes, en la construcción de símbolos colectivos y deliberen sobre asuntos que consideran relevantes. En consecuencia, los intentos por restringir este tipo de expresiones y discursos en los escenarios deportivos deben ser analizados con especial rigurosidad, para evitar que se excluyan del debate democrático manifestaciones que, aunque no se inscriben en el debate político tradicional, sí cumplen funciones importantes para mantener los pilares de una sociedad pluralista y democrática.

 

11.5. Conclusión general: las sociedades y entidades accionadas vulneraron el derecho a la libertad de expresión de Erik Saavedra Bustos

 

275.   Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que el Puesto de Mando Unificado del partido del 28 de julio de 2025 entre Millonarios F.C. y Llaneros F.C. en el estadio El Campín vulneró el derecho a la libertad de expresión de Erik Saavedra Bustos, al no permitirle el ingreso de pancartas o trapos con críticas dirigidas contra las directivas de Millonarios F.C. y los jugadores de ese equipo de fútbol.

 

276.   Como se expuso previamente, la libertad de expresión comprende la garantía que tienen todas las personas para expresar y difundir libremente sus pensamientos y opiniones. Además, es un pilar fundamental de los regímenes democráticos porque permite consolidar sociedades pluralistas y deliberativas.

 

277.   En el contexto del caso concreto, Erik Saavedra Bustos usó como medio de expresión pancartas o trapos con mensajes dirigidos hacia los jugadores y la dirigencia de Millonarios F.C., el equipo de fútbol del cual es hincha, abonado y accionista minoritario. Estos elementos tienen un gran simbolismo en el escenario de los partidos de fútbol, pues históricamente se han usado por las hinchadas para expresar diversas opiniones y emociones, ya sean de apoyo al equipo, de protesta o crítica contra los equipos y sus directivas.

 

278.   Las pancartas contenían tres mensajes: “Club gigante, dirigentes mediocres”, “Jueguen como cobran” y “Algún día tendremos directivos con hambre de gloria, a estos solo les interesa el dinero”^[218]. Al respecto, el PMU decidió que debía restringir el ingreso de estos mensajes al estadio porque, según su criterio, resultaban ofensivos para las directivas y podían dar lugar a hechos de violencia. Sin embargo, como se expuso en la aplicación del test tripartito, esta medida no respeta el principio de legalidad, no persigue un fin legítimo y tampoco es necesaria ni proporcional. Al contrario, fue una medida que generó una limitación fuerte e injustificada al ejercicio de la libertad de expresión del accionante.

 

279.   Esta Corporación ha destacado en su jurisprudencia que una de las funciones que cumple la libertad de expresión en la sociedad democrática es que funciona como una válvula de escape que promueve la confrontación pacífica frente a decisiones estatales o sociales que no se comparten[219]. Así, permitir la expresión de los hinchas y aficionados en el fútbol a través de elementos como pancartas, siempre que no contengan discursos prohibidos, contrario a lo alegado por las accionadas, favorece la resolución racional y pacífica de los conflictos. Esto permite que se fomenten espacios de diálogo abierto y público, y que se opte por la expresión simbólica por encima de la acción violenta.

 

280.   De este modo, es fundamental que tanto las entidades públicas como los privados que hacen parte del fútbol como fenómeno social cumplan de forma estricta la garantía reforzada de la libertad de expresión en los escenarios deportivos. Cualquier limitación a su ejercicio deberá ser sometida a un control riguroso y solo puede justificarse en medidas que cumplan los estándares constitucionales para su protección. Ello tiene un efecto directo en la construcción de una sociedad plural y democrática, en la que, de conformidad con el artículo 52 de la Constitución, el deporte cumple con su función de formación integral de los seres humanos.

 

281.   Al respecto, conviene precisar que la protección reforzada de una expresión emitida en un escenario deportivo no deriva automáticamente del lugar en el que se realiza. Dicha protección depende, en cambio, de las características específicas del discurso, del contexto en el que se produce y de la naturaleza de la restricción impuesta. En este caso en particular, el escrutinio especialmente riguroso se justifica por el carácter crítico, simbólico e identitario de las pancartas y, principalmente, porque fueron objeto de una restricción basada, justamente, en su contenido crítico. La libertad de expresión conserva plena vigencia en los estadios y sus limitaciones deben someterse a un control particularmente estricto, sin perjuicio de las restricciones constitucionalmente justificadas.

 

11.6.  Remedios constitucionales

 

282.   A partir de todo lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión revocará parcialmente el fallo de instancia que declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, concederá el amparo del derecho fundamental a la libertad de expresión de Erik Saavedra Bustos por las razones expuestas en esta providencia. En relación con la pretensión de evaluar la falta de espacios para que los socios minoritarios participen en la toma de decisiones de la sociedad Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. y la presunta vulneración del derecho a la información respecto de las decisiones corporativas, la Sala confirmará la improcedencia, por las razones expuestas en esta providencia.

 

283.   En consecuencia, primero, ordenará a Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A., al concesionario encargado de la operación del estadio y a las autoridades que integren los Puestos de Mando Unificado (PMU) de los eventos de fútbol profesional que se desarrollen en dicho escenario deportivo que, en adelante, se abstengan de realizar acciones tendientes a prohibir, restringir o limitar el ingreso o exhibición de pancartas, trapos u otras manifestaciones amparadas por la libertad de expresión, únicamente debido a su contenido crítico o desfavorable frente a clubes, directivos, jugadores, organizadores o autoridades deportivas. Lo anterior, salvo cuando lo que se comunica pueda catalogarse como discurso prohibido, de acuerdo con lo expuesto en el fundamento jurídico 158 de esta providencia, o cuando la restricción cumpla los estándares de legalidad, finalidad y necesidad previstos en el test tripartito, de acuerdo con lo expuesto en los fundamentos jurídicos 153 a 155 de esta sentencia.

 

284.   Segundo, ordenará a Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. que, dentro de los quince días siguientes a la notificación de esta sentencia, informe al accionante y publique en sus canales institucionales un comunicado en el que reconozca que la restricción impuesta por el PMU a las pancartas objeto de esta tutela fue incompatible con las garantías constitucionales de la libertad de expresión. El comunicado deberá permanecer accesible en dichos canales por un término no menor a un año. Este remedio en particular es una forma de satisfacción y una garantía de no repetición, y se le impone de manera específica a Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. por dos razones principales. Por un lado, tiene la condición de organizador del encuentro deportivo. Por otro lado, según las pruebas obrantes en el expediente, durante el PMU del 28 de julio de 2025 fue, quien propuso que no se autorizara el ingreso de las pancartas.  

 

285.   Tercero, ordenará a la Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol y a la Comisión Distrital para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol de Bogotá que, dentro de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, adelanten las siguientes acciones: (i) revisen y adecúen sus protocolos, lineamientos y demás instrumentos de orientación aplicables a los eventos de fútbol profesional en relación con las condiciones de ingreso de elementos de animación a los escenarios deportivos, de manera que garanticen el ejercicio de la libertad de expresión de los asistentes; y (ii) eviten la adopción de medidas genéricas que desvirtúen sin justificación la prevalencia prima facie de la libertad de expresión, así como el empleo de mecanismos que puedan traducirse en formas de censura previa.

 

286.   Cuarto, exhortará a la Federación Colombiana de Fútbol y a la División Mayor del Fútbol Colombiano (Dimayor) para que revisen la compatibilidad de sus disposiciones disciplinarias con los estándares constitucionales sobre libertad de expresión, en particular aquellos atinentes al ingreso y exhibición de pancartas, trapos, banderas y demás elementos de animación utilizados por los asistentes para expresar opiniones, críticas o manifestaciones simbólicas en los escenarios deportivos.

 

287.   Quinto, la Sala ordenará a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia que, en su calidad de secretaria técnica de la Comisión Distrital para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, con apoyo de la Personería de Bogotá, dentro de un mes contado a partir de la notificación de esta sentencia, organice una jornada abierta en la que se socialice la presente decisión de manera clara y pedagógica, con los hinchas, aficionados y barras de Millonarios. Asimismo, en su calidad de secretaria técnica del Puesto de Mando Unificado, deberá socializar la presente decisión con las entidades que hicieron parte del PMU del 28 de julio de 2025, así como con las entidades que conforman esta instancia temporal, de carácter político administrativo, en los términos de la norma que regula la materia[220]. Esto, con el fin de que todos los involucrados en las dinámicas del fútbol conozcan sus derechos y deberes en torno a la garantía de la libertad de expresión en los escenarios deportivos.

 

288.   Sexto, ordenará la remisión de esta providencia, a través de la Secretaría General de esta corporación, a las barras organizadas Blue Rain y Comandos Azules para que, si lo consideran conveniente, socialicen su contenido con los hinchas integrantes de estos grupos y participen en la jornada pedagógica ordenada en el anterior considerando.

 

289.   Séptimo, exhortará al Gobierno nacional, por conducto del Ministerio del Interior y el Ministerio del Deporte, para que, en ejercicio de su competencia de iniciativa legislativa[221], en el curso de las próximas dos legislaturas, presenten ante el Congreso de la República un proyecto de ley que: (i) incorpore criterios claros, objetivos, precisos y verificables para identificar los discursos protegidos y los discursos constitucionalmente excluidos de protección en los eventos deportivos y, en particular, en los partidos de fútbol; (ii) proteja la libertad de expresión de los hinchas y aficionados en los estadios del país, particularmente respecto del uso de pancartas, banderas, trapos y otras manifestaciones expresivas y simbólicas propias de la cultura del fútbol; y, (iii) armonice dicha garantía con la protección de la seguridad, la convivencia y la prevención de la violencia en el fútbol. Asimismo, exhortará al Congreso para que considere la iniciativa y adelante el trámite pertinente una vez sea presentada por el Gobierno nacional. Ello con la finalidad de evitar que, como en el caso concreto, se tomen medidas que resultan vulneradoras del derecho a la libertad de expresión.  

 

III.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. REVOCAR parcialmente la sentencia dictada en única instancia por el Juzgado 037 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, el 15 de agosto de 2025, dentro de la acción de tutela presentada por Erik Saavedra Bustos contra Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A, Concesionario Sencia S.A.S., la Personería de Bogotá D.C., la Policía Metropolitana de Bogotá, y la División Mayor del Fútbol Colombiano (Dimayor), en lo relacionado con el amparo del derecho a la libertad de expresión, y, en su lugar, CONCEDER el amparo de este derecho fundamental, en los términos y por las razones expuestas en esta providencia.

 

En consecuencia, CONFIRMAR la misma providencia, en lo relacionado con la presunta vulneración del derecho a la información del accionante, respecto de las decisiones corporativas tomadas por el Club, por las razones expuestas en esta providencia.

 

SEGUNDO. ORDENAR a Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A., al concesionario encargado de la operación del Estadio Nemesio Camacho El Campín y a las autoridades que integren los Puestos de Mando Unificado (PMU) de los eventos de fútbol profesional que se desarrollen en dicho escenario deportivo que, en adelante, se abstengan de realizar acciones tendientes a prohibir, restringir o limitar el ingreso o exhibición de pancartas, trapos u otras manifestaciones amparadas por la libertad de expresión, únicamente debido a su contenido crítico o desfavorable frente a clubes, directivos, jugadores, organizadores o autoridades deportivas. Lo anterior, salvo cuando lo que se comunica pueda catalogarse como discurso prohibido, de acuerdo con lo expuesto en el fundamento jurídico 158 de esta sentencia o cuando la restricción cumpla los estándares de legalidad, finalidad y necesidad previstos en el test tripartito, de acuerdo con lo expuesto en los fundamentos jurídicos 153 a 155 de esta providencia.

 

TERCERO. ORDENAR a Azul & Blanco Millonarios F.C. S.A. que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta sentencia, informe al accionante y publique en sus canales institucionales un comunicado en el que reconozca que la restricción impuesta por el PMU a las pancartas objeto de esta tutela fue incompatible con las garantías constitucionales de la libertad de expresión. El comunicado deberá permanecer accesible en dichos canales por un término no menor a un año.

 

CUARTO. ORDENAR a la Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol y a la Comisión Distrital para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol de Bogotá que, dentro de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, adelanten las siguientes acciones: (i) revisen y adecúen sus protocolos, lineamientos y demás instrumentos de orientación aplicables a los eventos de fútbol profesional en relación con las condiciones de ingreso de elementos de animación a los escenarios deportivos, de manera que garanticen el ejercicio de la libertad de expresión de los asistentes; y (ii) eviten la adopción de medidas genéricas que desvirtúen sin justificación la prevalencia prima facie de la libertad de expresión, así como el empleo de mecanismos que puedan traducirse en formas de censura previa.

 

QUINTO. EXHORTAR a la Federación Colombiana de Fútbol y a la División Mayor del Fútbol Colombiano (Dimayor) para que revisen la compatibilidad de sus disposiciones disciplinarias con los estándares constitucionales sobre libertad de expresión, en particular aquellos atinentes al ingreso y exhibición de pancartas, trapos, banderas y demás elementos de animación utilizados por los asistentes para expresar opiniones, críticas o manifestaciones simbólicas en los escenarios deportivos.

 

SEXTO. ORDENAR a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia que, en su calidad de secretaria técnica de la Comisión Distrital para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, con apoyo de la Personería de Bogotá, dentro de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta sentencia, organice una jornada abierta en la que se socialice la presente decisión de manera clara y pedagógica con los hinchas, aficionados y barras de Millonarios. Asimismo, en su calidad de secretaria técnica del PMU, deberá socializar la presente decisión con las entidades que hicieron parte del PMU del 28 de julio de 2025, así como con las entidades que conforman esta instancia temporal, en los términos de la norma que regula la materia. Ello, con el fin de que todos los involucrados en las dinámicas del fútbol conozcan sus derechos y deberes en torno a la garantía de la libertad de expresión en los escenarios deportivos.

 

SÉPTIMO. Por Secretaría General de la Corte Constitucional REMITIR copia de esta providencia a las barras organizadas Blue Rain y Comandos Azules para que, si lo consideran conveniente, socialicen su contenido con los hinchas integrantes de estos grupos y participen en la jornada pedagógica ordenada en el anterior considerando.

 

OCTAVO. EXHORTAR al Gobierno nacional, por conducto del Ministerio del Interior y el Ministerio del Deporte, para que, en ejercicio de su competencia de iniciativa legislativa, en el curso de las próximas dos legislaturas, presenten ante el Congreso de la República un proyecto de ley que (i) incorpore criterios claros, objetivos, precisos y verificables para identificar los discursos protegidos y los discursos constitucionalmente excluidos de protección en los eventos deportivos y, en particular, en los partidos de fútbol; (ii) proteja la libertad de expresión de los hinchas y aficionados en los estadios del país, particularmente respecto del uso de pancartas, banderas, trapos y otras manifestaciones expresivas y simbólicas propias de la cultura del fútbol; y (iii) armonice dicha garantía con la protección de la seguridad, la convivencia y la prevención de la violencia en el fútbol. Asimismo, EXHORTAR al Congreso para que considere la iniciativa y adelante el trámite pertinente una vez sea presentada por el Gobierno nacional.

 

NOVENO. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, la Secretaría General de la Corte Constitucional librará las comunicaciones correspondientes. El juez de tutela de primera instancia hará las notificaciones a las partes y tomará las medidas necesarias para el cumplimiento de esta sentencia.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con salvamento parcial de voto y aclaración de voto

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

ANEXO 1
 Intervenciones recibidas en cumplimiento del Auto del 18 de marzo de 2026

 

 

 

ANEXO 2
Intervenciones recibidas en cumplimiento del Auto del 20 de mayo de 2026