A1112-22 Auto 1112/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: expediente CJU-1716
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., tres (3) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 24 de febrero de 2006, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL, hoy la UGPP) reconoció una pensión de vejez al señor Rodrigo Jabba Navarro, mediante la Resolución núm. 8478[1]. Luego, el 15 de julio de 2010, el Instituto de Seguro Sociales (ISS, hoy Colpensiones), mediante Resolución núm. 103226, reconoció una nueva pensión de vejez a favor del señor Jabba Navarro, la cual sería efectiva a partir del 1° de julio de 2010.
2. El 9 de marzo de 2018, Colpensiones solicitó al señor Jabba Navarro su consentimiento para revocar la Resolución núm. 103226, por considerar que la misma es “incompatible con la prestación reconocida por CAJANAL hoy UGPP”[2]. El 12 de abril de 2018, el señor Jabba Navarro presentó escrito con el cual no otorgó su consentimiento para la revocatoria de dicho acto administrativo.
3. El 5 de septiembre de 2018, Colpensiones interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución núm. 103226 de 15 de julio de 2010 (acción de lesividad). Solicitó que (i) se declare la nulidad del acto “mediante [el] cual se reconoció una pensión de vejez a favor del señor RODRIGO JABBA NAVARRO”[3], por cuanto “los períodos cotizados por el asegurado se usaron para el financiamiento de la prestación reconocida por CAJANAL”[4]; (ii) se establezca que el señor Jabba Navarro no tiene derecho a la pensión de vejez reconocida por el ISS; (iii) se ordene al mismo la “devolución de lo pagado por concepto de pensión de vejez”[5] y (iv) se indexen las sumas reconocidas a favor de Colpensiones.
4. La demanda le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Barranquilla (Atlántico). El 24 de enero de 2019, dicha autoridad admitió la demanda y vinculó a la UGPP al proceso judicial[6]. Posteriormente, el 5 de agosto de 2021, el Tribunal resolvió “DECLARAR PROBADA la excepción de falta de jurisdicción para conocer de la demanda”[7]. En su criterio, de acuerdo con lo señalado en el numeral 4° del artículo 104 del CPACA[8] y el artículo 2 de la Ley 712 de 2001[9], hay dos requisitos para activar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a saber, que “intervenga una entidad pública y a la vez el afiliado [sic] sea un servidor público”[10]. Por lo tanto, al no ser el señor Jabba Navarro un servidor público, el Tribunal concluyó que el conocimiento del asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria.
5. El 6 de septiembre de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado Once Laboral del Circuito de Barranquilla (Atlántico). Mediante auto del 2 de noviembre de 2021, el Juzgado Laboral resolvió “abstenerse”[11] de asumir el conocimiento del proceso y remitió el expediente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En su criterio, de acuerdo con lo señalado por la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, cuando se pretenda nulidad de los actos administrativos que versen sobre temas pensionales por parte de la misma entidad (acción de lesividad), es competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, el juzgado consideró que “lo pretendido por la parte demandante en el presente proceso, es decir, la nulidad de la Resolución GNR 103226 del 15 de julio de 2010, solo podrá establecerse a través de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, acción esta del exclusivo resorte de la jurisdicción contenciosa administrativa”[12].
6. El 29 de noviembre de 2021, el proceso fue remitido a la Corte Constitucional[13]. El 1 de julio de 2022, el expediente se repartió al despacho de la magistrada sustanciadora[14].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Once Laboral del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo de Barranquilla, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución núm. 103226 de 15 de julio de 2010. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[16], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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1. Presupuesto subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [17].
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2. Presupuesto objetivo
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Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[18]. |
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3. Presupuesto normativo
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Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19]. |
10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. De un lado, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Tribunal Administrativo de Barranquilla, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Once Laboral del Circuito de Barranquilla, que integra la jurisdicción ordinaria[20]. De otro lado, el conflicto satisface el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución núm. 103226 de 15 de julio de 2010, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. En tercer lugar, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración de los Autos 316 de 2021 y 840 de 2021
11. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[21]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[22]. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[23]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[24], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[25]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[26], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
12. Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 para determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”[27]. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación[28] de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad[29], lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.
5. Caso concreto
13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución núm. 103226 de 15 de julio de 2010 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de los artículos 97 y 104 del CPACA, porque es una demanda presentada por una entidad pública (Colpensiones) en contra de un acto administrativo emitido por la entidad a la que subrogó (ISS)[30] –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones pretende que: (i) se declare la nulidad de dicho acto; (ii) se establezca que el señor Jabba Navarro no tiene derecho a la pensión de vejez reconocida por el ISS; (iii) se ordene al mismo a la “devolución de lo pagado por concepto de pensión de vejez”[31] y (iv) se indexen las sumas reconocidas a favor de Colpensiones.
14. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo de Barranquilla y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1716 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
2. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Barranquilla y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Barranquilla, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Barranquilla es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1716 al Tribunal Administrativo de Barranquilla para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Once Laboral del Circuito de Barranquilla.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Escrito de la demanda, pág. 8. Esta pensión fue reliquidada en tres oportunidades, mediante las Resoluciones 6652 del 3 de agosto de 2006, 57545 del 1° de noviembre de 2008 y PAP No.052854 del 12 de mayo de 2011. A partir del 1 de julio de 2008, la cuantía efectiva de la pensión de vejez sería de $11.537.500.
[2] Ib., pág. 10.
[3] Ib., pág. 7.
[4] Ib., pág. 8.
[5] Ib.
[6] Tribunal Administrativo de Barranquilla, auto de 24 de enero de 2019, pág. 7. El 3 de abril de 2019, el señor Jabba Navarro presentó escrito de contestación de la demanda, donde se opuso a la totalidad de las pretensiones de Colpensiones. En síntesis, propuso como excepciones la (i) ineptitud de la demanda; (ii) la caducidad y prescripción de la acción; (iii) incumplimiento del requisito de procedibilidad de conciliación; (iv) falta de competencia en razón de la cuantía y (v) falta de jurisdicción. Frente a este último, señaló que el conocimiento de esta controversia corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, por cuanto el señor Jabba no es empleado público. De igual manera, la UGPP presentó escrito de contestación donde formuló las excepciones de inexistencia de la obligación, prescripción, buena fe y excepción genérica.
[7] Tribunal Administrativo de Barranquilla, auto de 5 de agosto de 2021, pág. 7.
[8] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, art. 104: “De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
(…)
4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.
[9] Ley 721 de 2002, art. 2°. “Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:
(…)
4. Numeral modificado por la Ley 1564 de 2012, artículo 622. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.
[10] Tribunal Administrativo de Barranquilla, auto de 5 de agosto de 2021, pág. 7
[11]Juzgado 11 Laboral del Circuito de Barranquilla, auto de 2 de noviembre de 2021, pág. 2.
[12] Ib.
[13] Oficio de constancia de envío a la Corte Constitucional, pág. 1.
[14] Constancia de la Secretaría General. El expediente fue entregado el 6 de julio de 2022.
[15] Corte Constitucional, auto 345 de 2018, reiterado, entre otros, por los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[16] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[17] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[18] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP)”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[19] Ib.
[20] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 2. Tribunales Administrativos”.
[21] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[22] La regla de decisión del auto 316 de 2021 ha sido reiterada en los autos 377, 382 y 384 de 2021; 385 de 2021; 391 de 2021; 393 de 2021; 394 de 2021; 396 de 2021; 400 de 2021; 402 de 2021; 410 de 2021; 411 de 2021; 412 de 2021; 431 de 2021; 397 de 2021; 399 de 2021; 432 de 2021; 434 de 2021 y 437 de 2021.
[23] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[24] CPACA, art. 104.
[25] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[26] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[27] En el Auto 840 de 2021 se fijó la siguiente regla de la decisión: “[l]os artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.
[28] Entiéndase por subrogación el “[a]cto por el que una persona sustituye a otra en los derechos y obligaciones propios de determinada relación jurídica” (Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de 2021).
[29] Cfr. Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cuales se disponía la liquidación o supresión de una entidad pública establecían en cabeza de quién quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991, art. 35).
[30] Así lo señala el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, como también el artículo 1° del Decreto 2013 de 2012.
[31] Ib.