A1083-23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1083 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2581
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El apoderado judicial del señor Juan Pablo Beltrán Beltrán presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[1] contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. En esta, solicitó que se declare la nulidad del Oficio No. 20181100187981 por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de varias prestaciones sociales a favor del demandante. Como medida de restablecimiento del derecho, requirió que se declarara la existencia de una relación laboral entre el accionante y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. mediante la figura de contrato realidad.
2. Igualmente, pidió que (i) se ordene a la accionada a reconocer y pagar varias prestaciones sociales que su representado dejó de recibir; (ii) se exija a la demandada que reembolse al accionante los valores que pagó como aportes a la seguridad social y (iii) se conmine a la accionada a devolver las sumas descontadas a su mandante por retención en la fuente. Finalmente, solicitó que se indexen las sumas de dinero que sean reconocidas a favor del demandante.
3. En la demanda, el apoderado del accionante manifestó que la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E había contratado al señor Juan Pablo Beltrán Beltrán mediante contratos de prestación de servicios. Concretamente, dio a conocer que la demandada contrató a esa persona a través de tres contratos de prestación de servicios en varios períodos que ocurrieron entre el 11 de septiembre de 2015 y el 31 de marzo de 2017. Relató que esa entidad utilizó los contratos de prestación de servicios para encubrir la relación laboral con el demandante.
4. Aclaró que su poderdante se desempeñó como conductor de ambulancia. Explicó que el señor Juan Pablo Beltrán Beltrán prestó sus servicios de forma personal, actuó de forma subordinada y recibió remuneración por sus labores. Señaló que su representado presentó una petición ante la accionada el día 25 de julio de 2018, en la que planteó pretensiones similares a las de la demanda. Informó que la entidad negó las pretensiones mediante el Oficio No. 20181100187981 del 23 de agosto de 2018.
5. El expediente fue asignado al Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Bogotá mediante reparto del 19 de diciembre de 2018[2]. Ese despacho tramitó y falló en primera instancia el asunto. Como la sentencia fue apelada, el caso fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y repartido al magistrado Samuel José Ramírez Poveda el día 21 de julio de 2021[3]. El magistrado ponente declaró falta de jurisdicción para instruir el proceso, dejó sin efectos la sentencia apelada y ordenó remitir la demanda a los Juzgados Laborales de Bogotá a través de Auto del 27 de octubre de 2021[4].
6. En esa providencia, el magistrado sustanciador explicó que debía revisar el objeto del contrato para establecer si el contratista desempeñó alguna función especializada. Dio a conocer el contenido del artículo 26 de la Ley 10 de 1990. Indicó que la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad de esa disposición y concluyó que serán trabajadores oficiales del sector salud aquellos que realicen labores de construcción, sostenimiento de obras públicas o de servicios generales en el sector central de la administración y en el sector descentralizado.
7. Advirtió que las actividades de «servicios generales» consisten en funciones de simple ejecución y que sirven de apoyo a la misión de la entidad. Señaló que el personal que trabaja en las Empresas Sociales del Estado está sometido al régimen de la Ley 10 de 1990. Relató que examinó los contratos suscritos entre las partes del proceso y encontró que el contratista se obligó a realizar labores de conductor. Dedujo que esas funciones encajaban en la categoría de servicios generales por su baja complejidad. Finalizó afirmando que no tenía competencia para instruir el caso, considerando que las funciones que realizó el demandante se asemejaban a las de los trabajadores oficiales.
8. El caso fue repartido al Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá el día 19 de noviembre de 2021[5]. Ese juzgado asumió el conocimiento del caso y profirió sentencia de primera instancia. El fallo fue apelado y el expediente fue remitido a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. El asunto fue asignado al magistrado Diego Roberto Montoya Millán el día 22 de marzo de 2022[6]. La Sala declaró falta de jurisdicción para instruir el caso, anuló la sentencia estudiada y ordenó suscitar conflicto entre distintas jurisdicciones al Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá por medio de Auto del 29 de abril de 2022[7].
9. La Sala Laboral aseguró que no había certeza sobre la existencia de un contrato de trabajo entre las partes, sino sobre una relación mediante contratos de prestación de servicios. Advirtió que la Corte Constitucional, en el Auto 492/21, estimó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para tramitar las controversias en las que se discute el posible encubrimiento de un vínculo laboral con el Estado a través de contratos de prestación de servicios, aplicando las reglas de competencia del artículo 104 del CPACA.
10. Advirtió que el caso analizado correspondía a esa categoría, pues el demandante fue vinculado a una Empresa Social del Estado mediante contratos de prestación de servicios para realizar labores de conductor. Expresó que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria no estaba habilitada para hacer el análisis de legalidad de los contratos de prestación de servicios cuestionados. Concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la encargada de resolver ese problema jurídico.
11. El Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá recibió el expediente y emitió Auto el 13 de julio de 2022[8]. En esa providencia, el despacho se limitó a obedecer la orden de su superior. En consecuencia, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. El reparto al magistrado sustanciador fue realizado en sesión virtual del 7 de marzo de 2023 y el sumario fue remitido al despacho el 10 de marzo del citado año[9].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
13. Esta Corporación ha señalado[11] que los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser negativos, en caso de que las autoridades colisionadas rechacen ser competentes para tramitar el proceso; o positivos, cuando las autoridades en disputa consideren que son competentes para instruirlo.
14. Igualmente, la Corte ha considerado que existen tres presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[12]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones[13]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia[14]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades manifiesten expresamente las razones de índole constitucional o legal para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso.
Competencia para conocer sobre las controversias relativas a la existencia de relaciones laborales presuntamente encubiertas mediante contratos de prestación de servicios con el Estado. Reiteración del Auto 492/21
15. La Corte ha establecido que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para resolver las disputas sobre la existencia de relaciones laborales presuntamente camufladas por medio de contratos de prestación de servicios con el Estado. Específicamente, fijó esa postura en el Auto 492/21[15], providencia en la que analizó las disposiciones sobre las formas de vinculación del personal al servicio del Estado, sobre los contratos estatales de prestación de servicios y sobre la competencia para zanjar ese tipo de controversia.
16. Después de ese análisis, la Corte planteó tres razones para afirmar que estos asuntos son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Primero, porque en ellos se discute la legalidad de contratos estatales y actos administrativos, temas asignados al conocimiento de esa jurisdicción según el primer inciso del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Segundo, pues la revisión de los contratos de prestación de servicios estatales implica un examen de la actuación de la administración.
17. Y tercero, porque en estas disputas no existe claridad sobre la existencia del vínculo laboral con el Estado. Es decir, no se puede aplicar criterios de competencia relativos a las funciones del trabajador -criterio funcional- o referentes a la entidad que lo vinculó -criterio orgánico- si no se sabe que realmente se configuró una relación de trabajo con el Estado. Además, la Corte aclaró que revisar las funciones desempeñadas por los contratistas en esta clase de asuntos podría derivar en un examen de fondo del caso.
III. CASO CONCRETO
En el caso examinado se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
18. La Sala estima que el presupuesto subjetivo se cumple porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá[16] que integra la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria. Por el otro, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que compone la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
19. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Juan Pablo Beltrán Beltrán contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E.
20. Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales emplearon razones jurídicas para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. Luego de realizar el estudio de esos elementos, la Sala concluye que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado
21. El señor Juan Pablo Beltrán Beltrán pretende que se declare la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. le negó el reconocimiento de prestaciones sociales. Igualmente, reclama que se declare la existencia de una relación laboral con la entidad demandada y que se le reconozcan las prestaciones sociales y las devoluciones del caso. Según el demandante, la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E disfrazó esa relación de trabajo con el Estado mediante ordenes de prestación de servicios.
22. Es decir, este asunto es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siguiendo la disposición del primer inciso del artículo 104 del CPACA y la regla establecida en el Auto 492/21. Por lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre la demanda analizada. En consecuencia, le remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
23. Regla de decisión: «La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.»[17]
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca conocer sobre la demanda presentada por Juan Pablo Beltrán Beltrán contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2581 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y a los interesados en este asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Archivo del expediente digital CJU-0002581 «01- DemandaAnexos», folios 349-380.
[2] Archivo del expediente digital CJU-0002581 «02- TramiteJuzgadoAdministrativo», folio 1.
[3] Archivo del expediente digital CJU-0002581 «08- TramiteTribunalAdministrativo», folio 1.
[4] Archivo del expediente digital CJU-0002581 «08- TramiteTribunalAdministrativo», folios 9-13.
[5] Archivo del expediente digital CJU-0002581 «10- SECUENCIA 20032 JUZGADO 35 LABORAL».
[6] Archivo del expediente digital CJU-0002581 «24- 2021-00561-01 Cuaderno Tribunal» folio 2.
[7] Archivo del expediente digital CJU-0002581 «24- 2021-00561-01 Cuaderno Tribunal» folio 6-11.
[8] Archivo del expediente digital CJU-0002581 «25- 2021-00561 Obedezcase y cumplase - conflicto Djs».
[9] Archivo del expediente digital CJU-0002581 «03Constancia de Reparto CJU-2581».
[10] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
(…) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[11] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[12] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[15] Auto 492/21, expediente CJU-317, M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.
[16] Aunque el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá indicó que promovía el conflicto de jurisdicciones, la autoridad que planteó originalmente la falta de jurisdicción y expresó las razones para hacerlo fue la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
[17] Regla de decisión establecida en el Auto 492/21.