CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Configuración de cosa juzgada
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1214 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-3006
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá- Sección Primera- y el Juzgado 1° Laboral del Circuito Judicial de Bogotá.
Magistrada sustanciadora:
Bogotá D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Mediante apoderado judicial, la entidad promotora de salud Sanitas S.A. (en adelante EPS Sanitas) presentó demanda ordinaria laboral contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), con el fin de obtener el reconocimiento y pago de sumas de dinero que asumió EPS Sanitas respecto a la prestación efectiva de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), actualmente Plan de Beneficios de Salud (PBS).[1]
2. En tal sentido, la demandante manifestó que reclamó el pago de los anteriores servicios mediante el procedimiento administrativo especial de recobro, los cuales ascienden a la suma de treinta y dos millones novecientos veintidós mil novecientos cincuenta millones de pesos ($32.922.950,00) cuyo pago fue negado injustificadamente.[2]
3. La demanda fue repartida al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante providencia del 26 de noviembre de 2019, declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el proceso a los juzgados administrativos de Bogotá[3].
4. Como sustento de su decisión, el juez laboral advirtió que las pretensiones de la demanda van dirigidas a obtener el pago de servicios prestados por la demandante a cargo de la ADRES. No obstante, explicó que aunque a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponde el conocimiento de las controversias que surjan de la prestación de servicios de seguridad social, estas se encuentran circunscritas a las que se susciten «entre usuarios, beneficiarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras del sistema»[4].
5. A la luz de lo expuesto, esta autoridad judicial evidenció que la entidad demandada no es un prestador del servicio de salud y «que en virtud de su categoría de entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente a cuyo cargo tiene la función de glosar, devolver o rechazar solicitudes de recobro»[5], le correspondía a la jurisdicción contenciosa administrativa conocer del presente asunto.
6. Lo anterior, con base en lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) que consagra la cláusula de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, aparte normativo del cual resaltó lo atinente al conocimiento de los litigios en los que están involucradas las entidades públicas. Como también en lo señalado por la doctrina y un pronunciamiento de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[6].
7. Una vez repartido el asunto a los jueces administrativos del Circuito de Bogotá, el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Oralidad de esa misma ciudad, Sección Tercera, mediante providencia del 21 de febrero de 2020, resolvió provocar el conflicto negativo de competencia[7] y ordenó su remisión al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
8. A juicio de dicha autoridad judicial, no era posible asumir el conocimiento del presente caso porque «la controversia versa sobre la existencia de una obligación consistente en reconocer y pagar el reembolso de los gastos asumidos por la EPS, con ocasión de la prestación de los servicios médicos no incluidos en Plan Obligatorio de Salud»[8]. En consecuencia, señaló, que este tipo de asuntos deben ser conocidos por la jurisdicción ordinaria laboral, al tratarse de controversias relacionadas con la seguridad social. Como fundamentos legales de su postura hizo alusión a lo dispuesto en los artículos 104, 105 y 168 del CPACA, que establecen lo atinente a la competencia de la jurisdicción contenciosa para asumir el conocimiento de los procesos allí señalados, las excepciones y la falta de jurisdicción o de competencia. A su vez hizo referencia a fundamentos jurisprudenciales desarrollados por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria[9], en la que le adscribían el conocimiento de asuntos similares al que ahora se analiza, a la jurisdicción ordinaria laboral.
9. Mediante providencia del 2 de septiembre de 2020, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones en el sentido de asignar al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá el conocimiento de la demanda promovida por la EPS Sanitas contra la ADRES[10]. Para el efecto, sostuvo que la entidad demandada «es un organismo de administración y financiamiento integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud, como igualmente hacen parte del mismo, las Empresas Promotoras de Salud, de suerte que los conflictos que se susciten entre los mismos, o entre estos con cualquiera de los integrantes del sistema, deben ser resueltos por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral»[11], de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
10.El 15 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial le remitió el expediente al Juez Primero Laboral del Circuito de Bogotá, quien mediante providencia del 26 de marzo de 2021, admitió la demanda[12].
11. No obstante, esa misma autoridad judicial, mediante auto expedido el 21 de abril de 2022, por segunda vez, propuso un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones[13]. Señaló que sería del caso continuar adelante con el trámite del proceso pero que en virtud de lo dispuesto en el auto A-744 de 2021, que resolvió un conflicto negativo de jurisdicciones relativo al cuestionamiento por parte de una EPS de un acto administrativo proferido por la ADRES, era la jurisdicción contenciosa administrativa quien debía asumir el conocimiento del asunto.
12. Así las cosas, sostuvo que como la presente controversia se trata del mismo tema abordado por la Corte Constitucional en el auto antes referido, se imponía el envío del expediente a los juzgados administrativos de Bogotá.
13. El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, sostuvo que no era posible avocar el conocimiento del asunto porque existe un pronunciamiento de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en el cual dirimió un conflicto negativo de jurisdicción, cuyo conocimiento le asignó al Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá[14], el 2 de septiembre de 2020.
14. A su vez, esta misma autoridad judicial citó la normativa con base en la cual dicha Sala expidió la providencia y resaltó su carácter vinculante para las partes y autoridades judiciales. En particular, hizo alusión al artículo 256, numeral 6, de la Constitución Política que le otorgó la facultad de resolver conflictos entre jurisdicciones y explicó el tránsito que se dio en el ejercicio de sus funciones ante la expedición del Acto Legislativo 02 de 2015[15].
15. De igual manera, puso de presente lo expuesto por esta Corporación mediante Sentencia T-806 de 2000, en la que estableció que si un asunto ya fue resuelto por quien legal y constitucionalmente estaba facultado para ello, este no puede ser planteado de nuevo para su resolución porque atenta contra principios, como el de seguridad jurídica. También, señaló que según lo dispuesto en el artículo 139 del Código General del Proceso, el juez que recibe el proceso no puede declararse incompetente, cuando este le sea remitido por sus superiores funcionales.
16. Enfatizó, que la decisión expedida el 2 de septiembre de 2020, tiene carácter vinculante y no puede ser desconocida por el servidor judicial; pues fue proferida en ejercicio de la potestad constitucional conferida a dicha autoridad al momento de resolver el conflicto y en virtud de la cual, le asignó su conocimiento a la jurisdicción ordinaria laboral. En ese sentido, sostuvo, que la determinación del Juez Primero Laboral del Circuito de Bogotá afecta el principio de seguridad jurídica que rige la administración de justicia.
17. En tales circunstancias, propuso conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional, para que definiera cuál es la jurisdicción competente. El 11 de octubre de 2022, este proceso fue radicado en la Secretaría General de la corporación; y repartido a la magistrada sustanciadora el 5 de mayo de 2023.
II. CONSIDERACIONES
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones.
18. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[16].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones.
19. Mediante Auto 155 de 2019[17], la Sala Plena precisó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional, y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional, legal o jurisprudencial por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
20. A la luz de lo expuesto y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos:
21. Del presupuesto subjetivo. La Corte lo encuentra satisfecho ya que la controversia se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera).
22. Del presupuesto objetivo. Esta Corporación también lo encuentra acreditado, pues en el presente asunto está pendiente de resolverse la demanda ordinaria laboral que presentó EPS Sanitas contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero asumidas por la demandante, las cuales guardan relación con la prestación de servicios de salud que no se encontraban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (actualmente plan de beneficios en salud). Cabe anotar que esos valores fueron reclamados mediante el procedimiento administrativo especial de recobro pero fueron negados.
23. Del presupuesto normativo. La Corte encuentra que se cumple, pues como quedó expuesto en los antecedentes de este auto, las dos autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas y jurisprudencia que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaban su postura (cfr., antecedentes I.11 a I.15).
24.Así pues, es claro que se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Sin embargo, la Sala advierte que puede estar frente al fenómeno de la cosa juzgada. Esto es, como se expuso en los antecedentes mediante auto del 2 de septiembre de 2020, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura asignó la competencia al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá para conocer la demanda interpuesta por la EPS Sanitas contra la ADRES. Sobre este aspecto, pasa ahora a ocuparse la Sala plena.
El fenómeno de la cosa juzgada en conflictos de competencia entre jurisdicciones. Reiteración de jurisprudencia[18].
25. La Sala ha reconocido que “[l]as decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura durante el período en el cual la Corte Constitucional no había asumido la competencia para resolver los conflictos de jurisdicción, gozan del principio de intangibilidad, que prohíbe al juez que dictó el fallo revocarlo o reformarlo. La improcedencia de un nuevo pronunciamiento de fondo sobre el caso sometido a consideración de esta Corporación responde a la necesidad de protección de la confianza legítima en el ordenamiento jurídico. Si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada, bien porque no contempla ningún tipo de recurso, o bien porque no se recurrió en su momento”[19].
26. Ahora bien, cuando un asunto ya ha sido resuelto y se suscita una segunda controversia, sucede que si “el nuevo proceso vers[a] sobre el mismo objeto, se fund[a] en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos ha[y] identidad jurídica de partes”[20], el nuevo juez tendrá frente a sí al fenómeno de la cosa juzgada. En ese sentido, su deber no es otro que el de estarse a lo resuelto por la autoridad que anteriormente dirimió la controversia.
III. CASO CONCRETO
27. La Sala plena encuentra que se cumplen con cada una de las condiciones para que opere el fenómeno de la cosa juzgada y, por tanto, debe estarse a lo resuelto en el auto del 2 de septiembre de 2020, proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, tal como pasa a explicarse a continuación:
a. Existe identidad de partes. Se trata de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá) y la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo (Juzgado 64 Administrativo de Oralidad y Juzgado 5° Administrativo Oral- Sección Primera, ambos del Circuito Judicial de Bogotá). Pese a que la JCA ha sido representada por dos autoridades distintas, es, en ambos casos, uno de los extremos del conflicto entre jurisdicciones.
b. Existe una misma causa. Se trata de la misma demanda ordinaria laboral que formuló EPS Sanitas en contra de la ADRES, al negarse a pagarle unas sumas de dinero en virtud de los servicios de salud que prestó y que no se encuentran incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, hoy Plan de Beneficios en Salud.
c. Existe identidad de objeto. Se trata de un conflicto idéntico al que analizó la anterior Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en septiembre de 2020, en la medida en que existen los mismos fundamentos y hechos que dieron lugar al conflicto negativo de jurisdicciones, tal como quedó demostrado en los antecedentes de esta providencia.
Igualmente, vale la pena resaltar que el Juez Primero Laboral del Circuito de Bogotá puso de presente un fundamento jurídico adicional, referente a la expedición del Auto 744 de 2021, de la Corte Constitucional, lo cual lo motivó a presentar nuevamente el conflicto entre jurisdicciones.
Sobre este punto, la Sala resalta que aun cuando se hubiese proferido este pronunciamiento de la Corte Constitucional, lo cierto es que, para la causa actual, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, era la autoridad judicial competente para resolver el conflicto negativo planteado entre las dos autoridades judiciales en la primera oportunidad en la que este fue planteado. En esa medida, ya había adoptado una decisión definitiva, inmutable y vinculante, y no podía presentarse nuevamente el debate.
28. En conclusión, el CJU-3006 no se suscita entre jurisdicciones diferentes al conflicto que fue resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura, tampoco se funda en razones de hecho diferentes. Por otro lado, las razones de derecho expuestas en esta ocasión para rechazar la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral y la jurisdicción contenciosa administrativa no difieren sustancialmente de las que fueron aducidas en el primer conflicto. En particular, el fundamento jurídico nuevo introducido por el juez laboral no tiene la entidad de alterar el carácter vinculante y definitivo de lo que ya fue decidido mediante providencia judicial por la antes Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
29. En consecuencia, dado que se acredita la identidad de partes, causa y objeto, se configura el fenómeno de la cosa juzgada en el presente asunto y la Sala habrá de estarse a lo resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 2 de septiembre de 2020.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. ESTARSE A LO RESUELTO por la Sala jurisdiccional-disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en el auto del 2 de septiembre de 2020, dentro del radicado 11001010200020200062300 de esa corporación.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-3006 al Juzgado Primero Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, para que siga con lo de su competencia y para que comunique esta decisión al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá- Sección Primera- y a las demás partes interesadas.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, “01 ORDINARIO PRINCIPAL.PDF ”, folio 15.
[2] Ibídem, folios 15 y 20.
[3] Ibídem, folios 206-208
[4] Ibídem, folio 206
[5] Ibídem
[6] Ibídem. Radicado 2014-01741 del 13 de agosto de 2014. M.P. Pedro Alonso Sanabria Buitrago
[7] Expediente digital, “01 ORDINARIO PRINCIPAL.PDF ”, folios 212-216.
[8] Ibídem, folio 215
[9] Ibídem, folios 214-215. Se citó por ejemplo la sentencia del 4 de septiembre de 2019. Radicado N° 110010102000-2019-01299-00, en la que se expuso lo siguiente: “Los temas donde se pretenda el pago de sumas de dinero relacionadas con los gastos que se generen por razón de la cobertura efectiva y de la garantía de acceso a servicios no incorporados o excluidos del plan obligatorio de salud, POS (ahora PBS) y en consecuencia, no financiados por las unidades de pago por capitación, UPC requeridos por sus afiliados le corresponderá a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de Seguridad Social”.
[10] Expediente digital, “24 CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA.PDF”, folios 1-48
[11] Ibídem, folio 18
[12] Expediente digital, “01 ORDINARIO PRINCIPAL.PDF ”, folios 218-219
[13] Expediente digital, “25 2019-00287 AUTO ORDENA REMITIR JUZGADOS ADMINISRATIVOS.pdf”, folios 1-3
[14] Expediente digital, 26ProponeConflicto.pdf -, folios 1-4. La autoridad judicial destacó la parte resolutiva de lo decidido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura:
“PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado, asignando el conocimiento de este asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada por el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTA D.C”
“SEGUNDO: REMITIR para su conocimiento el presente proceso al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTA D.C., y copia de esta providencia al JUZGADO SESENTA Y CUATRO ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTA - SECCION TERCERA para su información.”
[15] Expediente digital, 26ProponeConflicto.pdf -, folio 2: “Si bien mediante Acto Legislativo No. 02 de 2015, artículo 17, se derogó el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución, en virtud de lo establecido por la H. Corte Constitucional en el Auto 278 de 20156 y en el artículo 19 del referido Acto Legislativo, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria el Consejo Superior de la Judicatura continuó en el ejercicio de sus funciones, hasta tanto se posesionaran los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, lo cual aconteció el 13 de enero de 2021. 2.3. Por lo tanto, el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en ejercicio de sus funciones conservó la potestad constitucional de resolver conflictos de jurisdicción, y en este caso, dispuso que el conocimiento del proceso le correspondía al Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá, determinación que tiene un carácter vinculante del que no le es dado apartarse al servidor judicial.”
[16] “ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[17] M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez
[18] Se reiteran las consideraciones expuestas en los Autos 200 de 2022 y 848 de 2023 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger).
[19] Cfr., los Autos 200, 860, 1871 y 1877 de 2022, 474 y 711 de 2021.
[20] Cfr. Auto 200 de 2022.