TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1601/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1601 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU- 3766

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cimitarra, Santander.

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

Bogotá́ D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

I. ANTECEDENTES

 

1.     El 10 de julio de 2020, Flor Delia Román Delgado, a través de apoderado judicial, promovió el medio de control de controversias contractuales en contra de la E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra y del Sindicato de Trabajadores Integrados del Sector Salud – INTEGRASALUD. Dentro de sus pretensiones solicitó: i) que se declare la invalidez del contrato civil de prestación de servicios que suscribió con la E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra el 8 de mayo de 2008 y que estuvo vigente hasta el 31 de julio de 2012; ii) que se  declare la invalidez e ilegalidad de los contratos de prestación de servicios que sostuvo con INTEGRASALUD entre el 31 de julio de 2012 y el 31 de marzo de 2018; iii) que se declare que entre ella y la E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra existió un contrato de trabajo que estuvo vigente entre el 8 de mayo de 2008 y el 31 de marzo del 2018 y, en consecuencia, que se condene a esa entidad al pago de las acreencias y/o prestaciones sociales “que debió percibir junto con la devolución de los aportes realizados al sistema de seguridad social integral”^[1]; iv) que, a manera de indemnización, se condenara solidariamente a las demandadas a pagar los perjuicios materiales que le fueron presuntamente ocasionados, los cuales estimó en la suma de veintinueve millones ochocientos setenta y un mil cuatrocientos seis pesos ($29.871.406); v) finalmente, solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual la E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra respondió negativamente a su petición del 6 de noviembre de 2019, en la que solicitaba el reconocimiento y pago de las acreencias laborales a las que, estima, tiene derecho con ocasión a la presunta relación de trabajo que la vinculó con esa entidad, y que se restablecieran sus derechos reconociendo y pagando todas las acreencias laborales de percibir.

 

2.    En la demanda, la señora Flor Delia Román Delgado aseguró que laboró para la E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra entre el 8 de mayo de 2008 y el 31 de marzo de 2018 –sin solución de continuidad– desempeñando el cargo de auxiliar de enfermería. Precisó que los contratos sindicales que existieron entre la E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra y el sindicato INTEGRASALUD, fueron usados como una “intermediación laboral”^[2] ilegal y que, a pesar de haber firmado contratos de prestación de servicios con el sindicato, ella siempre estuvo subordinada por la E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra.

 

3.     A través de auto emitido el 5 de febrero de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil estimó que el asunto bajo estudio consistía en “un conflicto de carácter laboral entre una entidad pública, el del Sindicato de Trabajadores Integrados del Sector Salud – INTEGRASALUD y su trabajador oficial”. Por lo tanto, su despacho carecía de competencia para conocer del asunto puesto que, de acuerdo con los artículos segundo de la Ley 712 de 2001 y 104 y 105, numeral 4º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), no es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

 

En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la oficina de reparto de los jueces promiscuos del circuito de Cimitarra para que asumieran su conocimiento e impartieran el trámite debido.

 

4.     El 17 de febrero de 2023, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cimitarra, emitió auto por medio del cual declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto bajo estudio y suscitó conflicto entre jurisdicciones ante esta corporación. Como sustento de su decisión, señaló, entre otras cosas, que la Corte Constitucional estableció a través del Auto 684 de 2021 que: “la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el artículo 104 del CPACA”.^[3]

 

5.     A través de oficio del 23 de febrero de 2023, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cimitarra remitió el expediente a la Corte Constitucional. El 6 de junio de 2023, el expediente le fue asignado por reparto al despacho de la magistrada sustanciadora y ese mismo día se remitió a su despacho. 

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

6.     La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

7.     Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”^[4]

 

8.     Así mismo, este Tribunal ha señalado en reiteradas ocasiones que para que se configure un conflicto entre jurisdicciones es necesario que concurran tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[5], conforme se explican a continuación:

 

Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones.

 

Presupuesto objetivo: establece que la causa que suscite la controversia debe ser de carácter judicial y no, por ejemplo, de carácter administrativo. 

 

Presupuesto normativo: exige que las autoridades que hayan suscitado la controversia sustenten de manera expresa las razones de índole constitucional o legal que por las que se consideran competentes o no para conocer del asunto.

 

9.     Así, en el caso que nos ocupa se verifica el cumplimiento de los anteriores presupuestos de acuerdo con las razones que se explican a continuación.

 

i)               Se cumple con el criterio subjetivo puesto que fue suscitado por autoridades judiciales pertenecientes a distintas jurisdicciones. Estas son: el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cimitarra, que integra la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

ii)            Por su parte, el presupuesto objetivo también se cumple como quiera que la controversia se suscita respecto del conocimiento de un proceso judicial:  el medio de control de controversias contractuales instaurado por Flor Delia Román Delgado, a través de apoderado judicial, en contra de la E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra y del Sindicato de Trabajadores Integrados del Sector Salud – INTEGRASALUD.

 

iii)         Finalmente, se constata que se cumple con el presupuesto normativo en la medida en que las autoridades judiciales enfrentadas sustentaron las razones legales por las que consideran que carecen de competencia para conocer del asunto, tal como quedó expuesto en los antecedentes (cfr. I.3 y I.4).

 

10.   Verificados los presupuestos para la existencia de un conflicto entre jurisdicciones, corresponde a la Sala Plena determinar cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso. Para ello se hará una breve referencia a la figura jurídica del contrato sindical, se procederá a reiterar el Auto 949 de 2023 en el que la Corte Constitucional dirimió un conflicto entre jurisdicciones que se suscitó por una posible relación laboral con el Estado, específicamente con la E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra, encubierta a través de contratos de prestación de servicios e intermediados por el Sindicato de Trabajadores Integrados del Sector Salud – INTEGRASALUD (mismas entidades demandas a través del medio de control de controversias contractuales a partir del cual se suscitó el conflicto entre jurisdicciones que nos ocupa). Posteriormente se resolverá el caso concreto y se reiterará la regla de decisión.

 

Contrato sindical

 

11.   En el Auto 347 de 2022, la Corte Constitucional explicó que, de conformidad con lo establecido en el artículo 482 del Código Sustantivo del Trabajo, el contrato sindical es “una especie de negocio jurídico celebrado por uno o varios sindicatos de trabajadores con uno o varios empleadores o sindicatos patronales para la prestación de servicios o la ejecución de una obra por medio de sus afiliados[6]”[7]. Así mismo, en el Auto 949 de 2023, esta Tribunal estableció que a partir del contrato sindical surgen “dos vínculos jurídicos diferentes: por una parte, (i) aquél que surge entre el sindicato contratista y el tercero contratante, que tiene por objeto la prestación del servicio o la ejecución de la obra contratada (el contrato sindical propiamente dicho) y, por la otra, (ii) aquél que se presenta entre el sindicato y los trabajadores que participan en la ejecución del contrato sindical, el cual surge de la afiliación de los trabajadores a la organización.[8]”[9]. Respecto de ese segundo vínculo jurídico, la Corte ha señalado que, en ciertas ocasiones, “la relación del afiliado con su sindicato puede vertirse en un verdadero contrato individual de trabajo”[10]. En esa medida, “todo lo relacionado con el contrato sindical se rige por las normas del contrato individual de trabajo; por lo que, en principio, los asuntos relacionados con este, deberán ser ventilados ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social”[11].

 

La competencia para conocer de conflictos originados en presuntas relaciones laborales con Empresas Sociales del Estado encubiertas en contratos de prestación de servicios, intermediados por una organización sindical. Reiteración del Auto 949 de 2023[12]

 

12.   La Corte Constitucional ha establecido[13] que le compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas que se instauren por la presunta desnaturalización del contrato sindical para “encubrir presuntamente una relación laboral con una E.S.E”[14]; toda vez que, “la competencia para conocer el asunto se debe fundamentar en las reglas generales de vinculación de estas entidades públicas.”[15]

 

13.   Respecto de esto último, esta Corte precisó que la jurisdicción contenciosa administrativa se encuentra habilitada por el ordenamiento jurídico para controlar y revisar los contratos estatales y determinar si la relación que une al contratista con la administración es o no de naturaleza laboral, a partir de las pruebas y las circunstancias específicas del caso concreto.

 

14.   Así, en el Auto 292 de 2022 esta corporación estudio un conflicto entre jurisdicciones suscitado por una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por una persona que sostenía haberse desempeñado como auxiliar de facturación de la ESE a la que demandó, puesto que pretendía el reconocimiento de una relación laboral que, al parecer, había sido resultado de una tercerización realizada por el Sindicato de Trabajadores Independientes de la Salud – Sintraindesal. En aquella oportunidad la Corte estableció como regla de decisión que, “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”[16].

 

15.   Al respecto, la Corte explicó en el Auto 492 de 2021 que “[l]o que resulta relevante para definir la jurisdicción competente en estos casos es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios suscrito entre los particulares y las entidades del sector público, ‘para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad […] solo […] cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados […] y por el término estrictamente indispensable’, en los términos del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Esto en la medida en que lo que se propone es el examen de la actuación de la Administración, es decir, la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral”.

 

16.   Ahora bien, cómo se había anticipado, en el Auto 949 de 2023 la Corte Constitucional resolvió un conflicto entre jurisdicciones que se suscitó por una posible relación laboral con el Estado, específicamente con la E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra, encubierta a través de contratos de prestación de servicios e intermediados por el Sindicato de Trabajadores Integrados del Sector Salud – INTEGRASALUD (mismas entidades demandas a través del medio de control de controversias contractuales a partir del cual se suscitó el conflicto entre jurisdicciones que nos ocupa). En esa decisión, la Corte recordó la regla establecida a través del Auto 347 de 2022, según la cual “las demandas en las que se solicita el reconocimiento de derechos laborales a una Empresa Social del Estado a la cual el demandante le prestó servicios personales en ejecución formal de un contrato sindical, el cual presuntamente se desnaturalizó y habría encubierto una relación laboral con la entidad, serán conocidas por la jurisdicción correspondiente [Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo] según la regla general de vinculación aplicable a las Empresas Sociales del Estado”[17].

 

III. CASO CONCRETO:

 

17.   Se tiene entonces que, en el caso que nos ocupa, la señora Flor Delia Román Delgado, a través de su apoderado judicial, promovió el medio de control de controversias contractuales en contra de la E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra y del Sindicato de Trabajadores Integrados del Sector Salud – INTEGRASALUD–. Lo anterior, con el propósito principal de que se declare judicialmente que entre ella y la E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra existió una relación laboral que estuvo vigente de manera ininterrumpida entre el 8 de mayo de 2008 y el 31 de marzo de 2018, y a través de la cual ella ejecutó el cargo de auxiliar de enfermería. Para que, en consecuencia, se reconozcan y paguen a su favor las acreencias y/o prestaciones sociales derivadas de la relación laboral.

 

18.   La Sala advierte que este asunto se enmarca dentro de los desarrollos jurisprudenciales traídos a colación en el acápite inmediatamente anterior. De manera que le son aplicables las reglas jurisprudenciales de allí derivadas.

 

19.   En ese orden de ideas, la Sala el Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por señora Flor Delia Román Delgado, a través de su apoderado judicial en contra de la E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra y del Sindicato de Trabajadores Integrados del Sector Salud – INTEGRASALUD–. cuya pretensión principal es el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre la demandante y la E.S.E.

 

20.   Lo anterior, debido a que la controversia versa sobre una demanda promovida cuyas pretensiones giran en torno a determinar si existió una relación laboral entre la demandante y una E.S.E. y que fue presuntamente encubierta en la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios celebrados con la entidad entre el 8 de mayo de 2008 y el 31 de julio de 2012 y por contratos sindicales suscritos con el sindicato INTEGRASALUD 31 de julio de 2012 y el 31 de julio de 2012. Además, cabe resaltar que, previamente al trámite judicial, el actor agotó el procedimiento administrativo – sede administrativa–. Por último, no es pertinente en esta instancia analizar la naturaleza de las actividades que desempeñó el demandante, pues justamente se discute la existencia de una relación laboral.

 

21.   En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-3766 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a la Juzgado Primero Civil del Circuito de Cimitarra, Santander, y a los sujetos procesales dentro del proceso administrativo correspondiente.

 

22.   Regla de decisión: “[…] las demandas en las que se solicita el reconocimiento de derechos laborales a una Empresa Social del Estado a la cual el demandante le prestó servicios personales en ejecución formal de un contrato sindical, el cual presuntamente se desnaturalizó y habría encubierto una relación laboral con la entidad, serán conocidas por la jurisdicción correspondiente [Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo] según la regla general de vinculación aplicable a las Empresas Sociales del Estado”[18].

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria, y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el sentido de DECLARAR que corresponde a esta última conocer la demanda presentada Flor Delia Román Delgado en contra de E.S.E Hospital Integrado San Juan de Cimitarra y del Sindicato de Trabajadores Integrados del Sector Salud – INTEGRASALUD–, de acuerdo a las consideraciones de este auto.

 

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-3766 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a la Juzgado Primero Civil del Circuito de Cimitarra, Santander, y a los sujetos procesales dentro del proceso administrativo correspondiente.

 

 Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General