A334-23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
(…) según lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las demandas presentadas contra los actos del agente liquidador de una EPS, con los cuales decide sobre la graduación o calificación de créditos. Esto es así por tratarse de actos administrativos con presunción de legalidad, proferidos por una particular en ejercicio transitorio de funciones públicas.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 334 de 2023
Referencia: CJU-2319
Conflicto de jurisdicciones entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., quince (15) de marzo dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Sociedad IPS Fundación Comunidad Vida, a través de apoderado judicial, formuló el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra SaludCoop EPS en Liquidación y la Superintendencia Nacional de Salud, para que se declare la nulidad de la Resolución 1960 de 2017, a través de la cual el agente especial liquidador de SaludCoop calificó y graduó un crédito reclamado por la demandante.[1]
2. El 6 de octubre de 2017, la demanda fue repartida a uno de los despachos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.[2]
3. El 29 de agosto de 2019, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda y la remitió a la Justicia Ordinaria Laboral.[3] Fundamentó su decisión en que el Consejo Superior de la Judicatura ha asignado a esa jurisdicción los asuntos relacionados con el reconocimiento y pago de acreencias causadas por la prestación de servicios de salud, por configurarse lo normado en el numeral 2 del artículo 4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.[4]
4. El 17 de septiembre de 2019, se realizó un nuevo reparto y la demanda correspondió al Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá.[5]
5. El 3 de septiembre de 2021, el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá promovió conflicto negativo de competencia.[6] Este despacho fundamentó su falta de competencia en que «dos órganos de cierre se pronuncian frente a casos similares y reiteran que para estos casos la jurisdicción competente es la jurisdicción contenciosa»:[7]
v La Corte Suprema de Justicia determinó en un caso similar,[8] que según los artículos 7 y 8 del Decreto 347 de 2013 y el artículo 164 de la Ley 17437 de 2011 «los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud no incluidos en el POS, deben zanjarse en la jurisdicción de lo contencioso administrativo»;[9]
v La Corte Constitucional, en Auto 389 de 2021, reiteró que la jurisdicción contenciosa es la competente para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS, y por las devoluciones y glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
6. Finalmente, el expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 31 de mayo de 2022[10] y repartido al despacho de la magistrada sustanciadora, el 20 de febrero de 2023. [11]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[12]
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[13] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[14] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[15] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[16]
9. Ahora, la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres presupuestos en el caso concreto:
10. Presupuesto subjetivo. El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral: por un lado, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, por otro, el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá.
11. Presupuesto objetivo. En efecto, el litigio trata sobre el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesto por la Sociedad IPS Fundación Comunidad Vida en contra de SaludCoop EPS en Liquidación y la Superintendencia Nacional de Salud, en contra de la resolución que calificó y graduó un crédito dentro del proceso de liquidación de SaludCoop.
12. Presupuesto normativo. Las autoridades jurisdiccionales enunciaron fundamentos para sustentar cada una de sus posiciones. De un lado, la Subsección A, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo que el Consejo Superior de la Judicatura ha asignado a la justicia laboral los asuntos relacionados con el reconocimiento y pago de acreencias causadas por la prestación de servicios de salud.[17] Por su parte, el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá señaló que en casos similares, tanto la Corte Suprema de Justicia como la Corte Constitucional, han asignado la competencia a la jurisdicción ordinaria.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las demandas interpuestas en contra de los actos expedidos por agentes liquidadores de EPS y nombrados por la Superintendencia Nacional de Salud. Reiteración del Auto 343 de 2021.
13. De acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, “[e]l procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”. Dicho procedimiento está regulado en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), del cual se extrae que los agentes liquidadores designados por la Superintendencia de Salud, así como los liquidadores designados por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas.[18]
14. En consecuencia, de acuerdo con el Auto 343 de 2021, la competencia para conocer las demandas formuladas en contra de los actos administrativos expedidos por los agentes liquidadores de las EPS corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud del artículo 295, numeral 2 del EOSF, que establece: «las impugnaciones y objeciones que se originen en sus decisiones relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo».[19]
III. CASO CONCRETO
La Sala Plena constata que en el presente caso:
15. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa: Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y otra de la jurisdicción ordinaria: Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá, de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 10, 11 y 12 de esta providencia.
16. El asunto corresponde a un litigio en el que se solicita la anulación de una resolución expedida por el agente liquidador de SaludCoop EPS, a través del cual se graduó y liquidó una acreencia reclamada por la sociedad demandante. Debido a que esta resolución es un acto administrativo y, además, teniendo en cuenta lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 295 del EOSF, el asunto corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa por tratarse de controversias relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos.
17. Por tanto, el presente conflicto de jurisdicciones se dirimirá en el sentido de declarar que corresponde a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la Sociedad IPS Fundación Comunidad Vida contra SaludCoop EPS en Liquidación y la Superintendencia Nacional de Salud.
Regla de decisión: según lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las demandas presentadas contra los actos del agente liquidador de una EPS, con los cuales decide sobre la graduación o calificación de créditos. Esto es así por tratarse de actos administrativos con presunción de legalidad, proferidos por una particular en ejercicio transitorio de funciones públicas.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la Sociedad IPS Fundación Comunidad Vida contra SaludCoop EPS en Liquidación y la Superintendencia Nacional de Salud.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-2319 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al demandante y al Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En la demanda se expone que en la Resolución 1960 del 6 de marzo de 2017, el agente especial liquidador calificó la reclamación así: «valor reclamado: $2.739.676 millones, valor aceptado: $208.100 y valor glosado: 2.739.466». Información disponible en: archivo digital, documento denominado: 201900622 IPS FUNDACION COMUNIDAD VIVA VS SUPERINTENDENCIA Y OTRA. pdf, pág. 134.
[2] De acuerdo con Acta Individual de Reparto. Documento Disponible en: archivo digital, documento denominado: 201900622 IPS FUNDACION COMUNIDAD VIVA VS SUPERINTENDENCIA Y OTRA. pdf, pág. 130.
[3] Archivo digital, documento denominado: 201900622 IPS FUNDACION COMUNIDAD VIVA VS SUPERINTENDENCIA Y OTRA. pdf, pág. 171.
[4] Sobre este tema citó una sentencia del 21 de noviembre de 2018, MP. Alejandro Meza Cardales, proceso No. 11001010200020180305500: «ha encontrado la Sala que es la jurisdicción ordinaria a quien le corresponde dirimir la presente litis, toda vez que la controversia se suscitó entre una entidad administrativa prestadora del servicio de salud de carácter particular y una entidad pública, situación que sin lugar a dudas se enmarca en lo normado y ya referido numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del CGP, pues dicha controversia es propia del Sistema de Seguridad Social Integral».
[5] De acuerdo con acta individual de reparto. Disponible en: 201900622 IPS FUNDACION COMUNIDAD VIVA VS SUPERINTENDENCIA Y OTRA. pdf, pág. 175.
[6] Archivo digital, carpeta: CJU0002319 CC, archivo denominado: Correo remisorio y link.pdf. Una vez activado el enlace: archivo denominado: 03Auto19.03.2022.pdf.
[7] Ibid., pág. 3.
[8] El despacho citó providencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, del 12 de abril de 2018, APL 1531-2018, Exp. 110010230000201700200-01.
[9] Archivo digital, carpeta: CJU0002319 CC, archivo denominado: Correo remisorio y link.pdf. Una vez activado el enlace: archivo denominado: 03Auto19.03.2022.pdf, pág. 2.
[10] Archivo digital, documento denominado: 01CJU-2319 Caratula.pdf.
[11] Ibid.
[12] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[13] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] Sobre este tema citó una sentencia del 21 de noviembre de 2018, MP. Alejandro Meza Cardales, proceso No. 11001010200020180305500: «ha encontrado la Sala que es la jurisdicción ordinaria a quien le corresponde dirimir la presente litis, toda vez que la controversia se suscitó entre una entidad administrativa prestadora del servicio de salud de carácter particular y una entidad pública, situación que sin lugar a dudas se enmarca en lo normado y ya referido numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del CGP, pues dicha controversia es propia del Sistema de Seguridad Social Integral».
[18] Auto 343 de 2021.
[19] Ibidem.