A857-23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros al Estado por servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado

 

“La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado”

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 857 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2624

 

Conflicto de competencia suscitado por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito Judicial de Leticia (Amazonas) y el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de la misma ciudad

 

Magistrada Sustanciadora:

Cristina Pardo Schlesinger

 

Bogotá D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1.   El 16 de diciembre de 2020, mediante apoderado judicial, el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom Liquidado (en adelante, PAR Caprecom Liquidado), promovió demanda ordinaria laboral contra el departamento del Amazonas – Secretaría Departamental de Salud del Amazonas y el municipio de Leticia. Adujo que las entidades demandadas adeudan la suma de $179.110.392.27, correspondientes al valor que de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, le corresponde girar al Esfuerzo Propio de las Entidades Territoriales, con ocasión de los servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado (Servicios y tecnologías incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado – POSS), garantizados por la extinta EPS a la población afiliada del departamento del Amazonas - municipio de Leticia durante los meses de noviembre y diciembre de 2012; octubre, noviembre, y diciembre de 2013[1].

 

2.   El demandante afirma que se han generado diferentes peticiones de pago y solicitudes de aclaración de cuentas ante las demandadas, los cuales no tuvieron respuesta satisfactoria, pues el municipio se limitó a indicar que la obligación era inexistente. En consecuencia, requiere que (i) se declare que el departamento del Amazonas – Secretaría Departamental de Salud del Amazonas y el municipio de Leticia son responsables del pago de la suma presuntamente adeudada. (ii) Se condene a las entidades demandadas al pago de los intereses corrientes, moratorios, la indexación y demás derechos pecuniarios a que haya lugar desde que la entidad demandante adquirió el derecho hasta el pago de las obligaciones[2].   

 

3.   El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito Judicial de Leticia (Amazonas) autoridad que, mediante auto del 22 de noviembre de 2021, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó enviar el proceso al Juzgado Único Administrativo de Leticia.

 

4.   Argumentó que conforme a lo regulado en el numeral 4 del artículo 2° del Código Procesal Laboral y en el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, no es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral la competente para conocer del presente asunto, por cuanto no se trata de una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, “sino al pago de servicios de salud ya prestados por la demandante, constituyéndose el recobro en una controversia económica, no de salud en estricto sentido”. Así las cosas, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, consideró que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del presente proceso, “por cuanto lo que se busca es el pago de servicios de salud ya prestados, y asumidos en su oportunidad por la demandante”[3].

 

5.   Repartido el proceso, el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Leticia, mediante auto del 5 de agosto de 2022 dispuso “remitir este asunto a la Corte Constitucional para que resuelva el conflicto de competencia negativo que ahora se suscita entre este despacho y el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Leticia”. Sustentó la decisión en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

 

6.   Tras evaluar el recurso de reposición interpuesto por el demandante contra el auto que avocó conocimiento y en el que este señaló que “la pretensión busca el cobro del valor adeudado por las entidades demandadas en virtud de lo establecido por la liquidación mensual de afiliados como esfuerzo propio territorial, para el cofinanciamiento del aseguramiento del régimen subsidiado y la población pobre, que recibió servicios incluidos en el plan obligatorio de salud por parte de la extinta Caprecom EPS. Con lo que es claro que el asunto que genera la controversia pertenece completamente al Sistema General de Seguridad Social Salud. Adicionalmente, no es un litigio: relacionados (sic) con contratos”, el juez concluyó, conforme a la disposición mencionada, que la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, es a quien le corresponde el conocimiento del proceso[4]. 

 

7.    En sesión del 7 de marzo de 2023, el expediente fue repartido para estudio al despacho de la magistrada sustanciadora, recibido el 10 del mismo mes y año[5].

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

8.    La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[6].

 

9.    En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[7] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[8] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[9] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[10]

 

10.    La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda promovida por el PAR Caprecom Liquidado configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque se cumple:

 

(i) El presupuesto subjetivo, el conflicto se traba entre autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es: el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito Judicial de Leticia (Amazonas), que forma parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, y el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de esa misma ciudad, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[11].

 

(ii) El presupuesto objetivo, se trata de una demanda laboral interpuesta por el PAR Caprecom Liquidado contra el departamento del Amazonas – Secretaría Departamental de Salud del Amazonas y el municipio de Leticia.

 

(iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, ya que los juzgados en conflicto expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (numerales 2 y 3).

 

11.    La competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de la UPC en el régimen subsidiado. Reiteración del Auto 721 de 2021

 

12.   La Sala Plena concluyó en el Auto 721 de 2021[12], que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de la UPC en el régimen subsidiado recae en los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[13].

 

13.   Puntualizó que (i) la habilitación de las EPS por parte del Estado para que presten el servicio público de salud, comporta una relación de contenido legal, que deriva en obligaciones para ambas partes, entre otras, garantizar y organizar la prestación de los servicios[14], por un lado, y por otro, la de pagar los valores correspondientes para dicho fin, en cabeza del Estado[15].

 

14.   En este sentido los conflictos que surjan de este nexo con ocasión del impago de dichos montos (que componen la UPC), son de carácter económico y comportan una controversia de tipo administrativo; (ii) la operación mediante la cual se efectúa la Liquidación Mensual de Afiliados y en virtud del cual se establece la UPC que se pagará a las EPS, es de carácter administrativo, al igual que los actos que de este emanan, pues comportan una declaración unilateral de voluntad de un órgano del poder público en ejercicio de la función administrativa y con efectos jurídicos directos respecto de casos individuales específicos; (iii) los recursos con los que se paga la UPC provienen de fuentes de financiación que se encuentran sujetas al derecho administrativo, ya que los recursos tienen carácter público y parafiscal, por lo que no es dable considerar los conflictos relacionados con el pago de la UPC como de simple deuda a favor de un tercero, pues como se viene señalando, consiste en un procedimiento técnico y complejo en cabeza del Estado y con dineros públicos, que por ley deben ser desembolsados por las entidades territoriales.

 

15.   El auto antes referido, estableció como regla de decisión que “la competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado”.

 

III. CASO CONCRETO

 

16.   Así las cosas, esta Corporación decide el presente conflicto negativo de jurisdicciones siguiendo la regla de decisión fijada en el Auto 721 de 2021. 

 

En el presente caso, este Tribunal considera que el conocimiento del asunto le compete a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, dado que:

    

(i) la controversia surge del impago por parte de las entidades demandadas de los servicios y tecnología en salud      con cargo a la UPC del régimen subsidiado (Servicios y tecnologías incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado – POSS), garantizados por la extinta EPS a la población afiliada del departamento del Amazonas - municipio de Leticia durante los meses de noviembre y diciembre de 2012; octubre, noviembre, y diciembre de 2013.

 

(ii) El referido cobro busca superar el desequilibrio económico generado a la EPS por el incumplimiento de las obligaciones legales en el sistema de salud por parte de las entidades territoriales, en virtud del cual no recibió los montos correspondientes a los periodos que refirió el PAR.

 

(iii) El asunto envuelve una controversia de carácter económico que involucra a la EPS como receptora de dichos montos y al Estado como sujeto encargado de su reconocimiento y pago, y no una controversia que afecte la reclamación del servicio por parte de afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, lo que quiere decir que no se cumple el supuesto establecido en el art. 2.4 de la Ley 712 de 2001 (modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso) respecto de la competencia general de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social.

 

(iv) Se advierte claramente, además, que la demanda ordinaria laboral presentada por el PAR de Caprecom se dirige contra entidades públicas, esto es, el departamento del Amazonas – Secretaría Departamental de Salud del Amazonas y el municipio de Leticia, por lo que la competencia para dirimir este tipo de conflictos recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

17.    En virtud de lo anterior, la Sala remitirá el expediente al Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Leticia (Amazonas) para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

 

18.   Regla de decisión. “La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado”[16].

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, en el sentido de DECLARAR que le corresponde al Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Leticia (Amazonas) conocer la demanda ordinaria laboral interpuesta por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom Liquidado, contra el departamento del Amazonas – Secretaría Departamental de Salud del Amazonas y el municipio de Leticia.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2624 al Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Leticia (Amazonas), para que proceda con lo de su competencia y comunique esta decisión a los interesados y al Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito Judicial de la misma ciudad.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 


[1] Expediente digital 91001333300120220012700. Archivo 02 denominado “DemandayAnexos”. pdf.

[2] Ídem.

[3]Expediente digital 09CuadernoPrimeraInstancia. Archivo denominado “19RechazaDemandaRemitePorCompetencia” pdf.

[4] Expediente digital CJU0002624 CC. Archivo 02CJU000-2624 Correo Renisorio.pdf. vinculo expediente electrónico.

[5] Expediente digital CJU0002808 CC. Archivo 03 Constancia de Reparto.pdf.

[6] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

[7] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

[8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).

[9] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).

[10] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

[11] Ley 270 de 1996, capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11, literales a y b. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.

[12] Expediente CJU-833.

[13] Auto 389 de 2021. fj. 54.

[14] Artículo 177 de la Ley 100 de 1993 por la que se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.

[15] La Ley 1438 de 2011 en el capítulo II desarrolló lo referente a la administración del régimen subsidiado y dispuso, entre otras cosas, que los entes territoriales administrarán dicho régimen mediante el seguimiento y control del aseguramiento de los afiliados dentro de su jurisdicción, garantizando el acceso oportuno y de calidad al Plan de Beneficios. En el artículo 3° se indicó que la responsabilidad en la presupuestación y la ordenación del gasto de los recursos que financian y cofinancian el régimen subsidiado, a través de la determinación de los beneficiarios de los subsidios, es de la entidad territorial. En el artículo 10 se consignó que “las entidades territoriales procederán a girar, dentro de los diez primeros días hábiles de cada mes, los recursos de esfuerzo propio a las EPS por el monto definido en la Liquidación Mensual de Afiliados. Las Entidades Promotoras de Salud y las entidades territoriales deberán acordar el giro directo a la red prestadora pública contratada por la EPS con cargo a los recursos del esfuerzo propio. Dicho monto será descontado del valor a girar a las EPS por UPC”.

[16] A-721 de 2021