COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros al Estado por servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado

 

La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011; toda vez que, se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado.

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO Nº 878 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2851

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva

 

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

 

Bogotá D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.        ANTECEDENTES

1.    La Caja de Compensación Familiar del Huila (COMFAMILIAR HUILA), actuando mediante apoderado judicial, promovió demanda ordinaria laboral contra el Departamento del Huila – Secretaría Departamental de Salud, el Municipio de El Pital y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).^[1] Adujo que las entidades demandadas le adeudan la suma de $59.543.191, correspondiente al valor fijado en la liquidación mensual de afiliados para los meses de agosto y noviembre de 2020 que, debía ser girado por concepto del esfuerzo propio de las entidades territoriales y con ocasión de los servicios y tecnologías en salud que fueron prestados por COMFAMILIAR HUILA con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC) del régimen subsidiado. Esto, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10^[2] del Decreto Nacional 1713 de 2012,^[3] en donde se autorizó a los Departamentos para que, en nombre de los Municipios, realizaran el giro directo de los recursos del esfuerzo propio destinados a financiar el Régimen Subsidiado a las Entidad Promotoras de Salud (EPS).

 

2.    En el texto de la demanda, COMFAMILIAR HUILA afirma que presentó dos facturas por el valor adeudado al Municipio de El Pital, sin obtener ninguna respuesta favorable. Adicionalmente, indica que también elevó una solicitud a ADRES; la cual, fue respondida el 29 de marzo de 2021 en la que se le informó que los dineros correspondientes al esfuerzo propio debían ser cobrados directamente ante cada entidad territorial.^[4]

 

3.    La demanda fue asignada al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva (Huila) que, mediante auto del 22 de junio de 2022,^[5] rechazó la misma por falta de jurisdicción y ordenó enviar el expediente a la oficina de reparto para que se asignara su conocimiento a los juzgados administrativos. Sostuvo que este caso se trata de una controversia surgida entre entidades públicas, cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto por los artículos 104.1 y 104.2 de la Ley 1437 de 2011.^[6] Adicionalmente, hizo referencia al Auto 721 de 2021^[7] de la Corte Constitucional con el fin de destacar que, en esta providencia se analizó un caso similar al presente y se determinó que la competencia no recaía en los jueces laborales, pues el asunto discutido, en estricto sentido, no tiene que ver con la prestación de los servicios de salud sino con controversias contractuales derivadas de la facturación, reconocimiento y cobro de sumas por la administración de recursos del régimen subsidiado.  

 

4.    Teniendo en cuenta lo anterior, el proceso fue repartido de nuevo al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva (Huila) que, mediante auto del 1 de septiembre de 2022,^[8] declaró su falta de jurisdicción para conocer el caso. Señaló que, conforme al artículo 104.4 de la citada Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce únicamente de aquellos procesos judiciales relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público. Agregó que, en virtud del artículo 2 de la Ley 712 de 2001^[9], la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce de las controversias del sistema de seguridad social que se presenten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y entidades administradoras o prestadoras, con independencia de la naturaleza de su relación jurídica o de los actos jurídicos controvertidos. Para finalizar, trajo a colación pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura,^[10] en donde frente a hechos similares al presente, se determinó que su conocimiento correspondía a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Con base en las anteriores razones, remitió el asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto de jurisdicciones.

 

5.    Finalmente, el 28 de marzo de 2023, se repartió el CJU-2851 al Despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 30 de marzo de 2023.^[11]

 

II.      CONSIDERACIONES

1.    Competencia

 

6.      La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.    En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

7.    La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”^[12] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,^[13] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

 

8. El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.^[14] Al respecto, se tiene que en este caso, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva) y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva).

 

9. Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[15]. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a una demanda ordinaria laboral interpuesta por COMFAMILIAR HUILA con el fin de que las entidades demandadas, le cancelen $59.543.191, correspondientes al valor fijado en la liquidación mensual de afiliados para los meses de agosto y noviembre de 2020, derivados de servicios de salud prestados con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC) del régimen subsidiado.

 

10. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.

 

11. Específicamente, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva hizo referencia a los artículos 104.1 y 104.2 de la Ley 1437 de 2011 y al Auto 721 de 2021 de la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva trajo a colación al artículo 104.4 de la citada Ley 1437 de 2011, el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura.

 

12. Así las cosas, la Sala procede a asumir el estudio de fondo del conflicto, teniendo en cuenta la acreditación de los tres presupuestos que permiten establecer la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

3. Asunto objeto de decisión y metodología

 

13. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva. Para tales efectos, la Sala (3.1) hará referencia a la competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de la UPC en el régimen subsidiado; (3.2) resolverá el caso concreto; y (3.3) establecerá la regla de decisión.

3.1 Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de la UPC en el régimen subsidiado. Reiteración del Auto 721 de 2021

14. En el Auto 721 de 2021,^[16] la Sala Plena determinó que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de la UPC en el régimen subsidiado recae en los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.^[17]

 

15. Para llegar a esta conclusión, la Sala Plena realizó una revisión de la naturaleza de las reclamaciones asociadas al cobro de la UPC no pagada, para concluir que estas no son propias de la prestación de los servicios de la seguridad social. Esto, por las siguientes razones: “i) las partes involucradas en su trámite son diferentes a los sujetos enunciados en el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001; ii) la liquidación y pago de la UPC es un trámite administrativo ex post, mediante el cual la Nación reconoce a las EPS un monto de dinero por cada uno de los afiliados al régimen subsidiado para cubrir las prestaciones del POS, hoy PBS, y iii) la UPC pretende que los recursos de la salud fluyan adecuadamente, pero su trámite no tiene relación directa con la prestación del servicio, comoquiera que se trata de un asunto exclusivamente económico.”^[18]

 

16. Igualmente, se destaca que esta misma posición fue adoptada por la Sala Plena de esta Corporación en el Auto 917 de 2022.^[19] En esta providencia, se estudió un conflicto de jurisdicciones derivado de una demanda ordinaria laboral interpuesta por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom Liquidado contra el departamento del Tolima – Secretaría Departamental de Salud y el Municipio de Planadas, por el no pago del esfuerzo propio de las entidades territoriales, con ocasión de los servicios y tecnologías en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado. La Sala aplicó la regla fijada en el citado Auto 721 de 2021 y asignó su competencia al juez administrativo que hacía parte de dicha discusión.

 

3.2 Caso concreto. Al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva le compete conocer la demanda promovida por el COMFAMILIAR HUILA

 

17. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por COMFAMILIAR HUILA contra el departamento del Huila – Secretaría Departamental de Salud, el municipio de El Pital y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

18. Lo anterior, por tres razones. La primera, es que se cuestionan las actuaciones administrativas desplegadas por el departamento del Huila – Secretaría Departamental de Salud, el municipio de El Pital y la ADRES, en el marco del procedimiento administrativo de liquidación y pago de la UPC que derivaron, aparentemente, en el no pago de los dineros reclamados por COMFAMILIAR HUILA; lo cual, implica que no se está frente a un conflicto entre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y entidades administradoras o prestadoras, propio de la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En segundo lugar, el caso objeto de estudio corresponde a una controversia meramente económica que, tiene su origen en el cobro y correspondiente pago de los recursos asociados a la UPC dirigida a sufragar la prestación de servicios de salud del PBS, suministrados a los afiliados del régimen subsidiado. Finalmente, las pretensiones sobre todo se dirigen a obtener el pago de prestaciones ya causadas – tramite ex post-, antes que a discutir cuestiones sobre la prestación del servicio.

 

19. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2851 para lo de su competencia.

3.3 Regla de decisión

 

20. La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011; toda vez que, se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado.

 

III.     DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por el COMFAMILIAR HUILA contra el departamento del Huila – Secretaría Departamental de Salud, el municipio de El Pital y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).

 

SEGUNDO. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2851 al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de esa misma ciudad.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General