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Auto A-1060/25

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Configuración de cosa juzgada

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1060 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6698

 

Asunto: conflicto aparente de jurisdicciones entre el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo De Cundinamarca Sección Tercera Subsección C

 

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

 

Bogotá D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. La causa judicial. El 5 de mayo de 2015[1], la entidad promotora de salud Nueva EPS S.A. (Nueva EPS) interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros^[2]. Esto, con el fin de que se declare la responsabilidad de la parte demandada por el no pago de los recobros por actividades, intervenciones, procedimientos, suministros, medicamentos y demás prestaciones no incluidas dentro de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS) y suministrados por la Nueva EPS^[3]. Como consecuencia de lo anterior, solicitó (i) a título de daño emergente y lucro cesante, el pago de cuatro mil cuatrocientos setenta y cuatro millones seis mil seiscientos pesos ($4.474.006.600), por el no pago de los 8.795 recobros integrados por 11.349 ítems^[4]; (ii) el “pago de intereses moratorios”^[5] y, (iii) la indexación y/o corrección monetaria de las sumas pretendidas.

 

2. Actuaciones surtidas en la primera declaratoria del conflicto de jurisdicciones. El asunto fue asignado por reparto al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad que el 13 de agosto de 2015[6], (i) rechazó de plano el conocimiento del asunto tras considerar que carecía de jurisdicción y competencia; (ii) ordenó la remisión del expediente al despacho del Superintendente Delegado para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud y, (iii) propuso conflicto negativo de competencia en caso de que la Superintendencia Nacional de Salud no avocara el conocimiento del asunto. Argumentó que “los presupuestos de la demanda no se enmarcan en los supuestos normativos que dan lugar a que la justicia del trabajo conozca de la controversia, toda vez que el conflicto no versa sobre la prestación de los servicios de salud”[7]. Sustentó su postura en los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007, 57 y 126 de la Ley 1438 de 2011 y el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) y el Decreto 2462 de 2013 del Ministerio de Ministerio de Salud y Protección Social.

 

3.  El 16 de enero de 2017, la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de la Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud (i) declaró su falta de competencia para conocer del asunto; y (ii) ordenó remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[8]. Argumentó que la competencia en este tipo de asuntos “es de carácter concurrente y no privativa, correspondiendo el conocimiento tanto al juez laboral, como a la Superintendencia Nacional de Salud, a prevención”[9], en ese sentido “la selección realizada por el ciudadano generó la exclusión de competencia en cabeza de esta entidad administrativa”[10]. Sustentó su postura en los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007, 126 de la Ley 1438 de 2011, 11 del CPTSS y en la Sentencia C-119 de 2008 de la Corte Constitucional.

 

4. Primer pronunciamiento de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. El 12 de febrero de 2018[11], la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud. Asignó la competencia del asunto al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá, con fundamento en la cláusula general de competencia del artículo 2 del CPTSS y en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, pues consideró que si bien la Superintendencia Nacional de Salud era competente para conocer del asunto, esta no fue la primera autoridad a la que recurrió el demandante para la solución de la controversia.

 

5. Actuaciones surtidas en la segunda declaratoria del conflicto de jurisdicciones. Una vez devuelto el asunto al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá, el 27 de abril de 2018 el despacho avocó el conocimiento del mismo e inadmitió la demanda para que esta fuera subsanada. Una vez subsanada la demanda, el 26 de septiembre de 2018[12], el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá (i) declaró la falta de jurisdicción y competencia; y (ii) ordenó remitir el asunto a la oficina de reparto de los juzgados administrativos. Argumentó que en un asunto similar, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en providencia del 12 de abril de 2018, determinó que la competencia para conocer de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios de salud no incluidos en el POS (hoy PBS), es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esa medida, el juez consideró que a pesar de la decisión de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el asunto debía remitirse a los jueces administrativos por economía y celeridad procesal y para evitar futuras nulidades.

 

6. Una vez realizado el reparto[13], el asunto fue asignado al Juzgado 062 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera. El 5 de diciembre de 2018[14], el despacho (i) declaró la falta de competencia para conocer del asunto; (ii) propuso conflicto de jurisdicciones y, (iii) remitió el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer el asunto porque “la especialidad del asunto objeto de estudio se enmarca dentro de las controversias derivadas del sistema de seguridad social en salud en el que se pretende el pago por los gastos en que incurrió la NUEVA EPS”[15]. Apoyó su decisión en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en la sentencia del 21 de septiembre de 2016, radicado 11001010200020160210300 de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

 

7. Segundo pronunciamiento de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. El 27 de septiembre de 2019[16], la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 062 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera. Asignó la competencia del asunto al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá e indicó que debía aplicarse la cláusula general de competencia de acuerdo con el artículo 2 del CPTSS, ya que el asunto trata “del recobro al Estado por prestaciones NO POS”[17].

 

8. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria en el presente conflicto de jurisdicciones. El 24 de octubre de 2019, el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá avocó conocimiento del asunto y admitió la demanda[18]. Luego, en cumplimiento de los Acuerdos No PCSJA22-12028 del 19 de diciembre de 2022 y No. CSJBTA23-15 del 22 de marzo de 2023 del Consejo Superior de la Judicatura, el 1 de junio de 2023, el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente al Juzgado 043 Laboral del Circuito de Bogotá. No obstante, el 5 de septiembre de 2023[19], el Juzgado 043 Laboral del Circuito de Bogotá ordenó la devolución del asunto, tras considerar que este no cumplía con los requerimientos exigidos en los acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura.

 

9. El 3 de abril de 2024, el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá (i) ordenó dejar sin efectos el auto del 1 de junio de 2023; (ii) declaró la falta de competencia y jurisdicción para conocer del asunto; y (iii) ordenó la remisión del expediente a la oficina de reparto de los despachos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Argumentó que (i) el caso bajo estudio refiere a recobros judiciales al Estado por prestación de servicios de salud no incluidos en el POS (hoy PBS); (ii) el proceso se encontraba en trámite cuando los autos 389 de 2021 y 1942 de 2023 fueron proferidos por la Corte Constitucional y, (iii) no existe decisión del Consejo Superior de la Judicatura con efectos de cosa juzgada respecto de la jurisdicción en dicho asunto[20].

 

10. Postura de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Surtido el reparto, el asunto fue asignado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C [21], autoridad que mediante auto del 7 de marzo de 2025^[22], dispuso devolver el expediente al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá para que continue el trámite procesal del asunto y compulsó copias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Expuso que la Corte Constitucional en reiteradas ocasiones “ha señalado que en aquellos casos en que el Consejo Superior de la Judicatura ya hubiera dirimido conflictos de competencia, tales determinaciones hacen tránsito a cosa juzgada y, por ende, los jueces se encuentran atados a lo allí decidido, sin que haya lugar a reabrir el debate ya resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura”[23]. En ese sentido, a través de auto del 20 de septiembre de 2019, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto de jurisdicciones y le atribuyó la competencia del asunto al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

11. El 11 de abril de 2025, el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá decidió (i) mantener incólume el auto del 3 de abril de 2024 donde declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer del asunto; (ii) propuso conflicto negativo de jurisdicción con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección C; y (iii) ordenó la remisión del asunto a la Corte Constitucional. Consideró que contrario a lo manifestado por el Tribunal, no desconoció la cosa juzgada, pues la decisión del Consejo Superior de la Judicatura se dio respecto de un conflicto de competencia y no de jurisdicción, mientras que en los precedentes fijados por la Corte Constitucional a través de los autos 389 de 2021 y 148 de 2024, si se resolvieron conflictos de jurisdicción y allí se estableció que en materia de recobros la jurisdicción competente es la de lo contencioso administrativo[24].

 

12. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue enviado a la Corte Constitucional el 12 de mayo de 2025[25]. Posteriormente, el 17 de junio de 2025, la Secretaría General de esta Corporación remitió el expediente al despacho de la magistrada ponente, de acuerdo con el reparto efectuado el 16 de junio de 2025^[26].

 

II.               CUESTIÓN PREVIA. ANÁLISIS DE LA COSA JUZGADA

 

13. La cosa juzgada en los conflictos de jurisdicciones. En el Auto 1071 de 2021, la Corte Constitucional explicó que en los conflictos que se presentan entre jurisdicciones es posible encontrar configurada la cosa juzgada en aquellos casos en los que ya se ha dirimido la competencia en anterior oportunidad; en tal evento, no puede plantearse un nuevo conflicto de jurisdicciones. Pero, si no se encuentran acreditados los elementos de la cosa juzgada, se estaría ante un nuevo conflicto de jurisdicciones, respecto del cual la Corte sí debería pronunciarse. La Sala Plena determinó que para que se configure la cosa juzgada deben concurrir los siguientes elementos: “(i) identidad de objeto quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; e (iii) identidad de partes que se refiere a que están involucradas las mismas autoridades judiciales”.

 

14. Además, en el Auto 711 de 2021, la Corte señaló que “[l]as decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura durante el período en el cual la Corte Constitucional no había asumido la competencia para resolver los conflictos de jurisdicción, gozan del principio de intangibilidad, que prohíbe al juez que dictó el fallo revocarlo o reformarlo. La improcedencia de un nuevo pronunciamiento de fondo sobre el caso sometido a consideración de esta Corporación responde a la necesidad de protección de la confianza legítima en el ordenamiento jurídico. Si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada, bien porque no contempla ningún tipo de recurso, o bien porque no se recurrió en su momento”.

 

15. La cosa juzgada en los conflictos de jurisdicciones relacionados con procesos por el pago de recobros judiciales al Estado. Mediante el Auto 1942 de 2023^[27], la Sala Plena adoptó las reglas de transición para aplicar la regla de competencia establecida en el Auto 389 de 2021, en relación con procesos adelantados por el pago de recobros judiciales al Estado. En el referido Auto, la Sala Plena advirtió que no era posible reabrir debates definidos por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. En efecto, señaló que las reglas transición no aplicaban “para los procesos en los que el Consejo Superior de la Judicatura haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la autoridad judicial competente era la ordinaria, especialidad laboral”. Esto, por cuanto tales decisiones hicieron tránsito a cosa juzgada. Además, explicó que “de este fenómeno jurídico se deriva entonces la prohibición a los funcionarios judiciales de proveer nuevamente sobre lo ya resuelto, de manera que no resulta posible que como consecuencia de la expedición del Auto 389 de 2021 o [del Auto 1942 de 2023], se pretenda reabrir debates que ya fueron resueltos por el Consejo Superior de la Judicatura, incluso, si la decisión fue contraria a la establecida en el referido Auto 389”.

 

16. En el caso sub examine se configuró el fenómeno de la cosa juzgada. La Corte Constitucional advierte que, el 27 de septiembre de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto de competencias entre el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad judicial perteneciente a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y el Juzgado 062 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, autoridad judicial perteneciente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En dicha oportunidad, la referida Sala asignó el conocimiento del proceso al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá (supra, párr.7). Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Plena considera que se configura el fenómeno de cosa juzgada frente al auto proferido el 27 de septiembre de 2019 por la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, por las siguientes razones:

 

(i)               Identidad de objeto. Se presenta identidad de objeto, en tanto el asunto sub examine es el mismo respecto del cual se pronunció la Sala Jurisdiccional Disciplinaria en el auto del 27 de septiembre de 2019. En concreto, se refiere a la demanda interpuesta por la Nueva EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros, por el no reconocimiento y pago de recobros por servicios no incluidos en el POS, hoy PBS.

 

(ii)             Identidad de partes. En el caso sub examine hay identidad de partes respecto del conflicto de jurisdicciones resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura. En efecto, mediante el auto del 3 de abril de 2024, el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá promovió, de nuevo, un conflicto de jurisdicción, esta vez, con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Al respecto, la Sala precisa que la primera autoridad judicial es la misma que trabó el conflicto negativo de jurisdicciones que fue resuelto por la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, en auto de 27 de septiembre de 2019. Asimismo, dicha controversia se suscitó con una autoridad judicial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 062 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera).

 

Frente a lo expuesto, se resalta que esta Corporación ha señalado de forma pacífica y reiterada que, “a pesar de que un conflicto de competencia entre jurisdicciones que esté siendo revisado por esta corporación tenga dos autoridades judiciales diferentes a las conocidas en un principio por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, si las jurisdicciones en conflicto son las mismas, se encuentra acreditada la identidad de partes”[28].

 

(iii)          Identidad de causa petendi. La Sala reconoce que en el conflicto de jurisdicciones resuelto mediante el auto del 27 de septiembre de 2019, las autoridades judiciales cuestionaron la competencia con fundamento en normas previstas por el CPACA y el CPTSS, así como en providencias dictadas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. En esta oportunidad, la motivación para rehusar la competencia para conocer la demanda interpuesta por la Nueva EPS se basó en el Auto 389 de 2021, dictado por la Corte Constitucional (supra, párr. 9). Sin embargo, para la Sala, “aun cuando existe este pronunciamiento de la Corte Constitucional, lo cierto es que, para la causa actual, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, autoridad judicial competente para ese momento, ya había adoptado una decisión definitiva, inmutable y vinculante, y no podía presentarse nuevamente el debate”^[29].

 

Por lo demás, de conformidad con el Auto 1942 de 2023^[30], no es posible desconocer la decisión adoptada el 27 de septiembre de 2019 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria en el asunto sub examine, pues dicha decisión hizo tránsito a cosa juzgada y, como consecuencia, su respeto permite garantizar el principio de seguridad jurídica.

 

17. Finalmente, la Sala considera necesario hacer un llamado de atención al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá, para que en lo sucesivo, se abstenga de suscitar conflictos de jurisdicción en aquellos casos en los que se configura el fenómeno de la cosa juzgada ante la existencia de una providencia judicial que ha dirimido el conflicto de competencia por jurisdicción.

 

18. Por las razones expuestas, la Sala Plena considera que por medio del Auto de 27 de septiembre de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto de jurisdicciones sub examine, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada. En ese sentido, ordenará estarse a lo resuelto en dicha providencia, por lo que remitirá el expediente al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - ESTARSE A LO RESUELTO por el Consejo Superior de la Judicatura en el auto del 27 de septiembre de 2019, en el cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura decidió que la competencia para conocer de este asunto correspondía al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-6698 al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General