TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1236/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conocimiento de procesos ejecutivos en contra de particulares o instituciones prestadoras de salud, en los que se pretenda la legalización o devolución de anticipos

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 1236 de 2025

 

Expediente: CJU-6737

 

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, y el Juzgado 029 Administrativo del Circuito de Medellín.

 

Magistrado ponente

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución Política, profiere la siguiente decisión.

 

I. ANTECEDENTES

 

Aclaración previa

 

1. A través de la Resolución N°. RES003094 del 7 de abril de 2022, se declaró la terminación de existencia de Cruz Blanca E.P.S liquidada. Igualmente, en la misma fecha, la entidad suscribió el contrato N°. CBL-026 2022 con ATEB Soluciones Empresariales S.A.S para que continuara con las actividades remanentes. Por tal motivo, ATEB Soluciones Empresariales S.A.S actúa exclusivamente en calidad de mandatario de Cruz Blanca E.P.S liquidada[1].

 

Hechos

 

2. El 31 de enero de 2023, la sociedad ATEB Soluciones Empresariales S.A.S como mandataria de Cruz Blanca E.P.S liquidada, interpuso una demanda ante la Superintendencia Nacional de Salud Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, en contra de la sociedad Promotora Médica y Odontológica de Antioquia S.A., para obtener el pago del saldo auditado y derivado de los dineros girados a la IPS con base en el contrato de Presupuesto Global Prospectivo (PGP) No. CB-0019-2019, los cuales se representan en la factura No. P53344 por valor de $26.989.419[2].

 

3. El apoderado de la demandante indicó que Cruz Blanca E.P.S liquidada celebró con la sociedad Promotora Médica y Odontológica de Antioquia S.A, un contrato de presupuesto global prospectivo para la provisión de servicios médicos entre el 15 de junio de 2019 y el 31 de octubre del mismo año. Para este efecto, la EPS le giró a la IPS el valor de $180.011.265 a través de la Administradora de los Recursos del SGSSS (en adelante Adres), reportados en la factura No. P53344[3].

 

4. No obstante, advirtió que surtido el proceso de auditoría respectivo, se definió que la sociedad demandada sólo auditó $153.021.846, quedando un saldo en favor de la EPS por valor de $26.989.419. En consecuencia, dentro del proceso liquidatorio de Cruz Blanca EPS se autorizó el cobro de aquel rubro, el cual, según lo indicó, ostenta la naturaleza de gasto de administración, por hallarse inmersa la EPS en el escenario concursal[4].

 

Actuación procesal

 

5. La Superintendencia Nacional de Salud en decisión del 16 de marzo de 2023, rechazó la competencia para conocer del proceso. Al respecto, indicó que su competencia corresponde exclusivamente a los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS)[5].

 

6. De tal suerte, adujo que la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de asuntos relacionados con facturas en el marco del SGSSS, se limita a los temas relacionados con devoluciones y glosas. A su juicio, esa situación no corresponde al presente caso, en el cual se busca la ejecución de saldos derivados de un contrato de presupuesto global prospectivo, cuyo clausulado lo presenta como un convenio comercial.  Por este motivo consideró que, de conformidad con el artículo 15 del Código General del Proceso[6], la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer del asunto[7].

 

7. Repartido de nuevo el proceso, el conocimiento le fue asignado al Juzgado 019 Civil Municipal de Medellín. En decisión del 25 de mayo de 2023, consideró que el caso planteado sí es una controversia derivada de glosas y devoluciones de facturas, por lo que, la delegatura para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud es quien tiene la competencia para resolver el asunto. En consecuencia, remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia[8].

 

8. A través del Auto 570 de 2024, la Sala Plena de la Corte Constitucional se declaró inhibida para resolver el suscitado conflicto de competencia. Lo anterior, porque las autoridades en pugna no ejercen sus funciones en jurisdicciones distintas. Por el contrario, ambos despachos integran la jurisdicción ordinaria. En consecuencia, remitió el expediente a la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín para que desatara la controversia.

 

La decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín

9. La Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín en decisión del 9 de mayo de 2024, determinó que la competencia para conocer del asunto correspondía a la Superintendencia Nacional de Salud Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación. Sobre este asunto, expresó específicamente que:

 

“como lo pretendido por la sociedad ATEB Soluciones Empresariales S.A.S., como mandataria de la Empresa Promotora de Salud Cruz Blanca S.A. EPS, en liquidación, es que se ordene a la Promotora Médica y Odontológica de Antioquia S.A., la devolución y pago de un saldo de veintiséis millones novecientos ochenta y nueve mil cuatrocientos diecinueve pesos, le asiste razón a la autoridad que propuso el conflicto de competencia, en tanto estamos ante un conflicto derivado de la devolución o glosas que, de acuerdo al literal F del artículo 6 de la ley 1949 de 2019, corresponde la Superintendencia Nacional de Salud en su rol de equivalente jurisdiccional”[9].

 

El conflicto de competencia

 

10. La Superintendencia Nacional de Salud en decisión del 6 de marzo de 2025, decidió nuevamente no avocar el conocimiento del proceso y remitir el expediente a los jueces administrativos de Medellín. Esto, por considerar que se trata de un asunto proveniente de un acta de liquidación por un particular que ejerce las funciones administrativas en el marco de un proceso liquidatorio, y no de un conflicto de glosas y/o devoluciones dentro del procedimiento establecido en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011. Citó como fundamento de su decisión el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y la Sentencia C-119 de 2008[10].

 

11. Surtido de nuevo el reparto, le correspondió el conocimiento del asunto al Juzgado 029 Administrativo del Circuito de Medellín. Esta célula judicial, en decisión del 14 de mayo de 2025, rechazó su competencia para tramitar el asunto. Al respecto, refirió que el presente proceso no encaja en la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque aquella conoce únicamente de controversias relativas a la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social[11].

 

12. De tal modo, advirtió que la problemática del caso concreto está relacionado a la devolución de facturas presentadas por la prestación de servicios de salud. Por este motivo, expresó que, de acuerdo con el Auto 2032 de 2023 de la Corte Constitucional, la competente para conocer del asunto es la Superintendencia Nacional de Salud. En consecuencia, trabó el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el expediente a esta Corporación para que lo dirimiera[12].

 

La asignación del asunto

 

13. El proceso fue remitido a la Corte el 21 de mayo de 2025[13]. El 17 de junio de 2025, fue asignado por reparto al suscrito magistrado sustanciador. Al día siguiente, se le remitió el expediente para la elaboración de la ponencia[14].  

 

II. CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia

 

14. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

2.     Cuestión previa[15]

 

15. Inicialmente, la Sala advierte que la controversia en la que se encuentran ATEB Soluciones Empresariales S.A.S como mandataria de Cruz Blanca E.P.S liquidada y la Promotora Médica y Odontológica de Antioquia S.A, no está directamente relacionada con el trámite de devoluciones o glosas en los términos establecidos en el Anexo Técnico No. 6 de la Resolución 3047 de 2008. Por tal motivo, una vez la Corte estudie el fondo del asunto, deberá determinar si la autoridad judicial que debe conocer de este proceso es distinta a las que ahora suscitan el conflicto de competencia entre jurisdicciones.

 

3.     Metodología de la decisión

 

16. Para estos fines, la Corte (i) analizará los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones, (ii) precisará el concepto de devoluciones o glosas de conformidad con el Anexo Técnico No.6 de la Resolución 3047 de 2008, (iii) estudiará la competencia de las autoridades judiciales para conocer las controversias relativas a la legalización o la declaración del pago de anticipos entregados a una IPS, asociados a la prestación de servicios de salud, y (iv) resolverá el caso en concreto.

 

4.     Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

17. Esta Corporación ha advertido que la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones, requiere que se estructuren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este tribunal[16]. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

 

Tabla 1. Presupuestos de configuración de conflictos entre jurisdicciones

 

5.     El concepto de devoluciones y glosas y la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de conflictos de esta naturaleza entre entidades del SGSSS

 

18. Conforme al Anexo Técnico No. 6 de la Resolución 3047 de 2008 modificada por la Resolución 416 de 2009 expedida por el Ministerio de la Protección Social, las glosas, las devoluciones y las respuestas pueden definirse de la siguiente forma:

 

Tabla. 2. Definiciones del Anexo Técnico No. 6 de la Resolución 3047 de 2008

 

19. Igualmente, la misma norma prescribió que las causales de devolución son taxativas y se refieren a: (i) usuario o servicio corresponde a otro plan o responsable, (ii) usuario retirado o moroso, (iii) la autorización principal no existe o no corresponde al prestador de los servicios de salud, (iv) resumen de egreso o epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, (v) el médico que ordena no está adscrito, (vi) falta de soportes de justificación para recobros, (vi) informe de atención inicial de urgencias, (vii) la factura no cumple con los requisitos legales o (viii) la factura ya está cancelada.

 

20. Conforme a lo establecido en el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011[17], en los conflictos relacionados con el trámite de devoluciones o glosas, las entidades responsables del pago, dentro de los 20 días siguientes a la presentación de la factura deberán realizar los comentarios en que se fundamenta la inconformidad con base en las causales establecidas en el Anexo Técnico No. 6 de la Resolución 3047 de 2008. Luego de ello, el prestador de los servicios de salud debe dar respuesta a las glosas dentro de los 15 días siguientes, indicando su aceptación o justificando la no aceptación.

 

21. Una vez finalizado ese término, si el prestador considera que la glosa es subsanable tendrá 7 días hábiles para hacerlo y así, enviar nuevamente las facturas a la entidad responsable para que realice el respectivo pago. Finalmente, si subsiste el desacuerdo, las partes podrán acudir a la Superintendencia Nacional de Salud “bien sea en uso de la facultad de conciliación o jurisdiccional a elección del prestador, en los términos establecidos por la ley”, para que dirima la controversia de conformidad con el artículo 116 de la Constitución[18] y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[19].

 

22. Para que la Superintendencia Nacional de Salud sea competente para resolver controversias sobre devoluciones o glosas a facturas derivadas del SGSSS, es necesario acreditar dos elementos: (i) que el asunto verse sobre devoluciones o glosas, según las definiciones anteriormente presentadas y (ii) que la controversia se suscite entre dos entidades pertenecientes al SGSSS.

 

6.     Competencia para conocer de controversias judiciales entre particulares por la legalización o el cobro de recursos propios del sistema de seguridad social

 

23. Conforme a los artículos 12 de la Ley 270 de 1996[20], 2 del CPTSS[21] y 104 del CPACA[22], esta Corporación ha establecido el marco de competencia de la jurisdicción ordinaria especialidad laboral y de lo contencioso administrativo en los asuntos relacionados con la prestación de los servicios de la seguridad social.

 

24. De otro modo, el artículo 2.4 del CPTSS establece que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. 

 

25. Sin embargo, los artículos 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y 15 del Código General del Proceso, como cláusula general o residual de competencia, estipula que a la jurisdicción ordinaria le corresponde el conocimiento de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.

 

26. El artículo 104 del CPACA, establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativa conocerá de las “[c]ontroversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. En su numeral cuarto, prevé que las únicas controversias de la seguridad social que le son atribuibles al juez administrativo son aquellas entre un empleado público y una administradora de fondo de pensiones con la misma naturaleza. Por tal motivo, se excluyen los litigios judiciales que pretenden el cobro de recursos propios del sistema de seguridad social entre instituciones pertenecientes a este. 

 

27. En concordancia, la Corte en el Auto 389 de 2021[23], estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de los servicios y las tecnologías en salud no incluidos en el PBS les corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, dado que ese tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social.

 

28. De este modo, las controversias derivadas de un proceso liquidatorio de una EPS, en los que se pretende el retorno de saldos pagados no ejecutados a una IPS en la modalidad de contrato por presupuesto global prospectivo para la prestación de servicios de la seguridad social,  son competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, dado que: (i) la jurisdicción ordinaria tiene competencia general o residual para aquellos asuntos que no han sido asignados por la ley o la Constitución a otra jurisdicción y (ii) la jurisdicción contencioso administrativa solo conocerá controversias y litigios derivados de actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

 

29. Regla de decisión. Reiteración del Auto 1912 de 2024. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es competente para conocer demandas ordinarias formuladas entre actores de naturaleza privada del sistema de seguridad social en las que se pretenda la legalización o la declaración del pago de anticipos entregados a una institución prestadora de salud, asociados a la prestación de servicios de salud, en virtud de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y 15 del Código General del Proceso y por tratarse de procesos no contemplados en el Artículo 104 del CPACA.

 

7.     Caso concreto

 

30. Contrario a lo establecido por la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín en la decisión del 9 de mayo de 2024, la Corte considera que la demanda promovida por ATEB Soluciones Empresariales S.A.S como mandataria de Cruz Blanca E.P.S liquidada en contra de la sociedad Promotora Médica y Odontológica de Antioquia S.A, no es un asunto relacionado con devoluciones o glosas en los términos establecidos en el Anexo Técnico No. 6 de la Resolución 3047 de 2008.

 

31.  A juicio de la Sala, la citada controversia está relacionada con los valores auditados en la suscripción del contrato de presupuesto global prospectivo por concepto de la prestación de los servicios de salud que Cruz Blanca E.P.S liquidada pagó de forma adelantada a la I.P.S Promotora Médica y Odontológica de Antioquia, entre el 15 de junio de 2019 y el 31 de octubre del mismo año.

 

32. De este modo, de conformidad con el Decreto 441 de 2022[24], el pago prospectivo es un mecanismo de cancelación “[a]nticipado del valor esperado [por] la frecuencia de uso de un conjunto de servicios y tecnologías en salud y de su costo, y que permite determinar previamente un pago por caso, persona o global, que tienen características similares en su proceso de atención[25].

 

33. Según lo indica la demandante, la EPS que representa le giró a la demandada el valor de $180.011.265 de los cuales, esta última sólo auditó $156.685.935, quedando un saldo a su favor por valor de $26.989.419. Así lo reflejó el acta de cierre de la auditoría sobre los servicios de salud prestados como gastos administrativos dentro del proceso liquidatario de Cruz Blanca EPS[26], como se relaciona a continuación.

 

                 Tabla 3. Relación del proceso de auditoría sobre la glosa

 

34. De este modo, dado que las controversias relacionadas con los servicios de salud pagados no ejecutados por parte de la IPS contratada hacia los afiliados de la EPS contratante, no es un asunto enlistado en el Anexo Técnico No. 6 de la Resolución 3047 de 2008, la Superintendencia Nacional de Salud no era la autoridad judicial competente para tramitar el asunto objeto de estudio. En la misma línea, la Sala constata que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tampoco es la competente para conocer el proceso de la referencia, dado que la controversia no suscita un conflicto entre empleados públicos y entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social.

 

35. Por tal motivo, la Sala advierte que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, por virtud de la cláusula residual de competencia es la llamada a conocer del presente asunto dado que, (i) no se acreditó que Cruz Blanca EPS, hoy liquidada, fuese una entidad de naturaleza pública[27], (ii) la I.P.S Promotora Médica y Odontológica de Antioquia es una sociedad comercial de responsabilidad anónima cuyo objeto social es la prestación de servicios de salud humana[28].

 

36.  Adicionalmente, Cruz Blanca E.P.S liquidada y la I.P.S Promotora Médica y Odontológica de Antioquia son entidades pertenecientes al SGSSS. De conformidad con el artículo 155.3 de la Ley 100 de 1993[29], las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado (como es el caso de la I.P.S demandada) hacen parte del SGSSS. Así mismo, el literal a) del artículo 155.2 de la Ley 100 de 1993 dispone que las entidades promotoras de salud integran el SGSSS y el literal e) del artículo 156 ibidem atribuye a las EPS la “afiliación de los usuarios y la administración de la prestación de los servicios de las instituciones prestadoras”. En consecuencia, Cruz Blanca E.P.S liquidada también forma parte del SGSSS.

 

37. De tal modo, se le ordenará a la Secretaría de la Corte que remita la presente controversia a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Medellín para que una vez asignado el asunto a través del sistema de reparto, asuma el conocimiento de la presente controversia de forma inmediata[30]. Además, para que comunique la presente decisión al Juzgado 029 Administrativo del Circuito de Medellín, la Superintendencia Nacional de Salud Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, a los sujetos procesales y las demás partes interesadas. Ello, con el fin de preservar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal.

 

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.  DECLARAR que ninguna de las autoridades judiciales en conflicto es la competente para conocer del proceso que ATEB Soluciones Empresariales S.A.S como mandataria de Cruz Blanca E.P.S liquidada, promovió en contra de la sociedad Promotora Médica y Odontológica de Antioquia S.A, por las razones esbozadas en el cuerpo de la decisión.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6737, a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Medellín para que una vez asignado el asunto a través del sistema de reparto, proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 029 Administrativo del Circuito de Medellín, a la Superintendencia Nacional de Salud Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, a los sujetos procesales y las demás partes interesadas.

 

 Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

[Siguen firmas]

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General