TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1442/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias alrededor de contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por transferencia de recursos del Estado

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1442 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6909

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 12 Civil del Circuito de Cali.

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero.

 

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 19 de diciembre de 2024, el Patrimonio Autónomo Fondo Colombia en Paz (PA-FCP), por medio de apoderada judicial, promovió el medio de control de controversias contractuales contra el Consorcio Construyendo Proyectos PNIS (Consorcio PNIS); sus miembros: la Escuela Galán para el Desarrollo de la Democracia (en liquidación) y la sociedad Jaramillo Pérez y Consultores Asociados S.A.S. BIC; así como contra la Compañía Mundial de Seguros S.A[1].

 

2.                 El PA-FCP fue creado mediante el Decreto Ley 691 de 2017, como un patrimonio autónomo del Departamento Administrativo de Presidencia de la República (DAPRE). Es el instrumento principal para administrar, coordinar y ejecutar recursos provenientes de diversas fuentes públicas, privadas e internacionales, destinados a la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final), así como al proceso de reincorporación de excombatientes y otras acciones de posconflicto[2].

 

3.                 Con el fin de viabilizar la operación del PA-FCP, el DAPRE suscribió un contrato de fiducia mercantil con el Consorcio Fondo Colombia en Paz - 2019, conformado por las fiduciarias públicas Fiducoldex S.A., Fiducentral S.A., Fiduagraria S.A., y Fiduprevisora S.A. Este consorcio es el vocero del PA-FCP[3].

 

4.                 Según la demanda, el PA-FCP –a través de su vocero– suscribió el Contrato No. 365 de 2022 con el Consorcio PNIS, cuyo objeto es la prestación de servicios como operador para ejecutar componentes del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), en varios municipios del Cauca y Valle del Cauca. El demandante afirma que el consorcio incumplió parcialmente el contrato, al no ejecutar las actividades pactadas en el Plan Operativo, ni atender los requerimientos de la interventoría. Por ello, el Consorcio Fondo Colombia en Paz - 2019, en su calidad de vocero del PA-FCP, impuso la cláusula penal de apremio y exigió el reintegro de los recursos entregados y no ejecutados[4].

 

5.                 El PA-FCP solicitó que se declare que el Consorcio PNIS y sus integrantes incumplieron el Contrato No. 365 de 2022; que incurrieron en un retraso de 90 días en el cumplimiento de las obligaciones contractuales; y que son solidariamente responsables por el pago de la cláusula penal de apremio pactada en el contrato, así como por la devolución de los recursos que fueron pagados, pero no ejecutados. Igualmente, pidió que se declare la responsabilidad solidaria de la Compañía Mundial de Seguros S.A., en su calidad de garante.

 

6.                 En el auto interlocutorio No. 007 del 23 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso. Consideró que no se cumplían los requisitos del artículo 104.2 del CPACA, dado que el PA-FCP no es una entidad pública, sino un contrato de fiducia mercantil regido por el derecho privado conforme con el Decreto 691 de 2017. Además, resaltó que en la cláusula vigésima séptima del Contrato 365 de 2022, las partes pactaron someter cualquier controversia a la Jurisdicción Ordinaria. En consecuencia, remitió el expediente a los juzgados civiles del circuito de Cali, con base en la cláusula general y residual del artículo 15 del Código General del Proceso (CGP)[5].

 

7.                 El 3 de febrero de 2025, el PA-FCP presentó recurso de reposición contra el auto que declaró la falta de jurisdicción. Alegó que, aunque el fondo se rige por normas de derecho privado, las controversias contractuales en las que intervienen patrimonios autónomos constituidos con recursos públicos corresponde conocerlas a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Añadió que el objeto del contrato implica el ejercicio de funciones administrativas financiadas con recursos estatales y que la cláusula que remite a la Jurisdicción Ordinaria no puede modificar la competencia legal, por tratarse de una norma de orden público[6].

 

8.                 En el auto interlocutorio No. 82 del 27 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó su decisión. Reconoció que la Corte ha establecido como regla que la Jurisdicción Contencioso Administrativa conoce de controversias relativas a patrimonios autónomos constituidos con recursos públicos. Sin embargo, sostuvo que el PA-FCP se financia con aportes públicos y privados, por lo que consideró que el conocimiento también podía corresponder a la Jurisdicción Ordinaria[7].

 

9.                  El proceso fue asignado al Juzgado 12 Civil del Circuito de Cali. Inicialmente, inadmitió la demanda[8], que fue subsanada[9], y mediate auto del 16 de junio de 2025, declaró su falta de competencia y propuso el conflicto de jurisdicción. Sostuvo que, aunque el PA-FCP se rige por normas de derecho privado, el contrato objeto del litigio involucra la administración y ejecución de recursos públicos destinados a programas de interés general. Con fundamento en el auto 1029 de 2023 de este Tribunal, afirmó que las controversias relacionadas con contratos celebrados por patrimonios autónomos constituidos con recursos estatales deben ser conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, independientemente de la naturaleza jurídica de la entidad fiduciaria que los administre. Además, precisó que, conforme con el artículo 104 del CPACA, el PA-FCP puede asimilarse a una entidad pública para efectos procesales, por tener participación estatal igual o superior al 50%. En consecuencia, el juzgado remitió el expediente a esta corporación para que dirimiera el conflicto[10].

 

II.        CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia

 

10.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.       Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

11.             Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.    Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de controversias contractuales en las que sea parte el PA-FCP

 

12.             Con fundamento en el artículo 104 del CPACA, la Corte ha establecido que las controversias sobre contratos celebrados por patrimonios autónomos constituidos por el Estado, mediante fiducias mercantiles y para desarrollar proyectos de interés público, corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta regla se ha aplicado atendiendo a dos criterios: (i) el origen de los recursos, cuando el patrimonio se conforma mayoritariamente con aportes públicos, y (ii) la finalidad del contrato, cuando está orientado a la ejecución de programas o proyectos de interés general[15].

 

13.             En la sentencia C-483 de 2017[16], este tribunal se pronunció sobre la naturaleza del PA-FCP, concluyendo que:

 

1.                                                                                                                              Es el principal instrumento para administrar, coordinar, articular, focalizar y ejecutar los recursos destinados a la implementación del Acuerdo Final, en concordancia con el Plan Marco de Implementación.

2.                                                                                                                              Es un patrimonio autónomo adscrito al DAPRE, sin personería jurídica ni estructura administrativa propia, organizado como fondo-cuenta[17] y administrado por sociedades fiduciarias públicas.

3.                                                                                                                              Sus actos y contratos se rigen por el derecho privado, pero deben sujetarse a los principios de la función administrativa y de la contratación estatal.

4.                                                                                                                              La ordenación del gasto del fondo y sus subcuentas está a cargo del director para el Posconflicto del DAPRE, o de un funcionario de nivel directivo designado por este, conforme con el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

5.                                                                                                                              Se integra con recursos públicos y privados provenientes del Presupuesto General de la Nación, el Sistema General de Regalías, el Sistema General de Participaciones, la cooperación internacional no reembolsable, la participación privada, así como bienes, derechos y demás recursos que determine la ley.

 

14.             En el auto 383 de 2025, la Corte resolvió un conflicto de jurisdicción sobre un proceso en el que era parte el PA-FCP y asignó su conocimiento a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La decisión se fundamentó, en esencia, en cuatro consideraciones: (i) el PA-FCP pertenece al DAPRE, que actúa como fideicomitente en el contrato de fiducia; (ii) fue constituido mayoritariamente con recursos públicos, puesto que el 98,59% de los pagos efectuados en la Convocatoria Abierta No. 008 de 2022 provinieron del Presupuesto General de la Nación; (iii) su finalidad es de interés público, pues se orienta a la implementación del Acuerdo Final y al desarrollo de proyectos en municipios PDET; y (iv) en consecuencia, puede asimilarse a una entidad pública para efectos procesales, de acuerdo con el artículo 104.2 del CPACA. La corporación también reiteró que la definición de la jurisdicción competente no depende de la naturaleza jurídica de la fiduciaria administradora, sino del origen de los recursos, la finalidad del patrimonio y su vinculación con funciones administrativas.

 

D.     Examen del caso concreto

 

15.             En el asunto objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 12 Civil del Circuito de Cali, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del conocimiento de la demanda instaurada por el PA-FCP en contra del Consorcio PNIS, sus miembros y la Compañía Mundial de Seguros S.A., en la que solicita que se declare la responsabilidad contractual de estos.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto justificaron su falta de jurisdicción. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fundó su falta de competencia en los artículos 104 del CPACA y 15 del CGP. Por su parte, el Juzgado 12 Civil del Circuito de Cali lo hizo con fundamento en el artículo el artículo 104 del CPACA y el auto 1029 de 2023 de este Tribunal.

 

16.             Superado el anterior estudio, la Sala concluye que, conforme con la regla fijada en el auto 1029 de 2023, la competencia para conocer de este asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, toda vez que el PA-FCP fue constituido por una entidad estatal –DAPRE– y está adscrito a ella. A su vez, aunque puede recibir recursos privados[18], su financiamiento proviene en su mayoría de fondos públicos. Así lo precisó la Corte en el auto 383 de 2025, al analizar los pagos efectuados por el PA-FCP. Además, en el informe de gestión del período comprendido entre el 1 de julio de 2023 y el 30 de junio de 2024, se reporta una apropiación total de $ 3.059.283 millones, de los cuales $ 2.139.457 millones corresponden a fuentes del Presupuesto General de la Nación –funcionamiento e inversión– y $ 919.826 millones a otros recursos. Esto equivale al 70% frente a un 30%. Asimismo, en el acumulado histórico desde 2017 hasta el 30 de junio de 2024, las apropiaciones alcanzan $ 8.714.010 millones, de los cuales $ 7.611.305 millones provienen del Presupuesto General de la Nación y $ 1.102.705 millones de otras fuentes, lo que representa aproximadamente un 87% y un 13%, respectivamente[19]. Estas cifras, aunque refieren a apropiaciones presupuestales, permiten inferir que el financiamiento del PA-FCP proviene de manera predominante de recursos públicos, lo que satisface el primer criterio fijado por la Corte para radicar la competencia en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

17.             El segundo criterio también se cumple, en tanto el PA-FCP está orientado a desarrollar programas y proyectos de interés público. Es el principal instrumento de administración, coordinación, articulación, focalización y ejecución de los recursos provenientes de distintas fuentes para implementar el Acuerdo Final[20], considerado por este tribunal como un elemento indispensable para el cumplimiento de dicho acuerdo[21].

 

18.             Este criterio es fundamental, pues la Corte Constitucional ha señalado que, en un Estado Social de Derecho, la contratación pública está directamente asociada al cumplimiento del interés general, siendo el contrato estatal el instrumento que utiliza el Estado para cumplir sus finalidades[22]. Por lo tanto, si la fiducia mercantil solo puede ser empleada por las entidades públicas para desarrollar funciones orientadas a ese mismo propósito, no resulta coherente excluir de la categoría de contratos estatales aquellos que suscriben los patrimonios autónomos constituidos con recursos públicos, pues su existencia responde, precisamente, a la necesidad de materializar el interés general.

 

19.             De igual modo, la transferencia de recursos públicos a un patrimonio autónomo no elimina las limitaciones de la entidad que los aporta. Según el artículo 2.5.2.1.1 del Decreto 2555 de 2010, el fiduciario solo puede comprometer los bienes del patrimonio autónomo dentro de los términos del acto constitutivo y de las disposiciones legales, y el parágrafo prohíbe que la fiducia se utilice para actos o contratos que no pueda celebrar directamente el fideicomitente. Esto evidencia que la fiducia mercantil no constituye una vía para alterar la naturaleza pública de los recursos transferidos, ni para ampliar las competencias de las entidades estatales.

 

20.             Esta continuidad entre el carácter público de los recursos y su orientación al interés general muestra que, además del criterio orgánico, resulta decisivo atender al criterio material, pues el interés general es el eje que justifica, tanto la creación del patrimonio, como la calificación de los contratos que este celebre. Criterios que conducen a radicar en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las controversias que de ellos se deriven.

 

21.             Finalmente, frente a los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, es preciso señalar que, aunque el régimen contractual del PA-FCP sea de derecho privado, ello no modifica la naturaleza pública de los contratos que suscribe, pues se trata de categorías distintas. Un contrato estatal no deja de serlo por regirse por disposiciones de derecho privado, de modo que esta circunstancia no altera la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las controversias que se generen, conforme con el artículo 104 del CPACA[23]. Además, las partes no pueden disponer mediante estipulación contractual la jurisdicción competente, dado que las normas procesales son de orden público y las cláusulas que las contradigan se tienen por no escritas, según lo establece el artículo 13 del CGP. Por lo tanto, la cláusula del Contrato No. 365 de 2022 que atribuye la competencia a la Jurisdicción Ordinaria carece de efectos jurídicos y no puede desplazar la competencia asignada por la ley a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

E.     Regla de decisión

 

22.              Auto 1029 de 2023. “De conformidad con el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por el Estado, a través de fiducias mercantiles orientadas a desarrollar programas y proyectos de interés público, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad que ejerza su administración y vocería”[24].

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

III.     RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 12 Civil del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por el Patrimonio Autónomo Fondo Colombia en Paz contra el Consorcio Construyendo Proyectos PNIS, la Escuela Galán para el Desarrollo de la Democracia - en liquidación, la sociedad Jaramillo Pérez y Consultores Asociados S.A.S. BIC, y la Compañía Mundial de Seguros S.A.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6909 al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 12 Civil del Circuito de Cali.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS

Magistrado (e)

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General