TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1491/25

 

AUDIENCIA PUBLICA EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza

 

(...) el Decreto 2067 de 1991 le otorgan a la Sala Plena la facultad de convocar audiencias públicas mediante las cuales se busca recaudar elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión, generar espacios de diálogo técnicos y de alto nivel con las personas y autoridades vinculadas al asunto por resolver, profundizar sobre los argumentos expuestos durante el trámite, obtener conceptos especializados y, en general, promover un espacio de discusión en relación con la defensa del orden constitucional5 Decreto 2067 de 1991 le otorgan a la Sala Plena la facultad de convocar audiencias públicas mediante las cuales se busca recaudar elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión, generar espacios de diálogo técnicos y de alto nivel con las personas y autoridades vinculadas al asunto por resolver, profundizar sobre los argumentos expuestos durante el trámite, obtener conceptos especializados y, en general, promover un espacio de discusión en relación con la defensa del orden constitucional.

 

AUDIENCIA PUBLICA EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Finalidad

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1491 DE 2025

 

Referencia: expediente D-16118.

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 32 parcial de la Ley 2294 de 2023, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”.

 

Demandante: Sebastián Rangel Salazar.

 

Magistrada sustanciadora:

Natalia Ángel Cabo.

 

 

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).

 

En ejercicio de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias establecidas en los artículos 215 y 241.7 de la Constitución Política, los artículos 12 y 13 del Decreto 2067 de 1991 y en el artículo 63 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional[1]), la Sala Plena de la Corte Constitucional profiere el presente auto por medio del cual se resuelve una solicitud relacionada con la audiencia pública convocada en este proceso.

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Sebastián Rangel Salazar presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 32 parcial de la Ley 2294 de 2023^[2]. El actor planteó que la disposición acusada viola el principio de autonomía territorial que se deriva de los artículos 1º, 287, 288, 311 y 313.7 de la Constitución Política.

 

2.                 A continuación, se transcribe y subraya el aparte correspondiente a la disposición acusada:

 

“LEY 2294 DE 2023

(mayo 19)

Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023

PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

 

ARTÍCULO 32. Modifíquese el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, el cual quedará así:

 

“Artículo 10. Determinantes de ordenamiento territorial y su orden de prevalencia. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

 

(…).

 

Nivel 2. Las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación de los habitantes del territorio nacional localizadas dentro de la frontera agrícola, en particular, las incluidas en las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos, declaradas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de acuerdo con los criterios definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), y en la zonificación de los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina constituidas por el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). Lo anterior, en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”.

 

3.            Mediante auto del 19 de marzo de 2025: (i) se admitió el cargo por violación del principio de autonomía territorial; (ii) se fijó en lista del proceso para la recepción de intervenciones ciudadanas; (iii) se dio traslado al procurador general de la Nación; (iii) se comunicó el inicio del trámite al presidente de la República, al presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Agencia Nacional de Tierras; y (iv) se extendió invitación a diversas entidades y universidades para participar dentro de la presente actuación.

 

4.            En el cargo admitido, el demandante indicó que la disposición acusada vulnera el núcleo esencial de la autonomía territorial porque le atribuye a una entidad del orden nacional la competencia para decidir directamente los usos del suelo de los municipios. En concreto, el ciudadano argumentó que, según la norma demandada, le corresponde al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural declarar las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos – en adelante APPA –, y que estas áreas constituyen una instrucción obligatoria para las entidades territoriales en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial, lo que desconoce las competencias constitucionales sobre el ordenamiento del territorio. Así, para el actor, la norma transgrede el artículo 311 de la Constitución, según el cual le corresponde al municipio ordenar el desarrollo de su territorio, y el artículo 313.7 superior, el cual establece que los concejos municipales deben reglamentar los usos del suelo.

 

5.            Durante el término otorgado para intervenir, se recibieron 39 intervenciones.

 

6.            En auto 1411 de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional, además, decidió convocar una audiencia pública en el marco de este proceso, la cual se realizará el próximo 29 de septiembre. Igualmente, fijó la agenda para esa diligencia, en la cual convocó, entre otros, al demandante para que presentara por diez minutos, los fundamentos de su demanda respecto del cargo admitido.

 

7.            El 23 de septiembre de 2025, el demandante Sebastián Rangel Salazar presentó una petición ante el despacho de la magistrada sustanciadora en la que aceptó la invitación a participar en la audiencia pública. Sin embargo, señaló que su participación la hará mediante representación judicial. En relación con este punto, indicó que: (i) el derecho a ser representado no es susceptible de ser restringido, como garantía esencial del debido proceso y del acceso efectivo a la administración de justicia; (ii) en las audiencias celebradas en los procesos de tutela T-8.237.218 y T-6.480.577 se admitió la intervención mediante apoderado; (iii) el Decreto 2067 de 1991 permite la intervención en audiencias públicas mediante apoderado. Finalmente, señaló que: “en el trámite de este expediente que nos ocupa no existe ninguna situación de hecho, o derecho, que me niegue la posibilidad de ejercer mis derechos a través de apoderado, ni conozco un precedente de esa naturaleza en esta Corte.”[3]

 

8.            Dado que la audiencia pública fue convocada por la Sala Plena de la Corte Constitucional y que la definición de la petición del demandante puede alterar el funcionamiento que ha adelantado la Corte en las audiencias públicas relacionadas con demandas de inconstitucionalidad hasta el momento, la magistrada sustanciadora puso en conocimiento de la Sala Plena la petición presentada por el señor Rangel Salazar, para que sea ella quien determine si se debe acceder o no a la mencionada solicitud.

 

9.            A continuación, se incluyen las consideraciones y la decisión de la Sala Plena, quien tiene la autonomía y competencia para convocar la audiencia y definir los diferentes aspectos de la diligencia de acuerdo con el artículo 12 del Decreto 2067 de 1991. Si bien en el auto 1411 de 2025 delegó a la magistrada sustanciadora la facultad para hacer cambios a la agenda lo cierto es que la Sala Plena puede reasumir, en cualquier tiempo, la competencia para la modificación de aquélla y la definición de los aspectos metodológicos a tener en cuenta en la audiencia convocada.

 

II.          CONSIDERACIONES

 

10.        Para decidir sobre la solicitud presentada por el demandante, lo primero que es importante destacar es que, tal y como lo ha señalado la Corte desde sus primeras sentencias, la acción pública de inconstitucionalidad persigue la defensa de la Constitución Política y, por ende, en este proceso:

 

“no se debaten intereses de personas, entidades u organismos específicos y, en tal sentido, no hay partes enfrentadas que busquen la satisfacción de sus propias expectativas, lo que sí acontece en otra clase de juicios, como los de carácter civil, enderezados precisamente a definir el Derecho en casos concretos y a desatar conflictos suscitados entre particulares. // El control de constitucionalidad a cargo de esta Corte implica la instauración de procesos que tienen por objeto especial y característico la defensa del ordenamiento fundamental, para lo cual es indispensable establecer si las normas a él subordinadas se avienen a su preceptiva o la desconocen.”[4]

11.        En el marco de los procesos de constitucionalidad, los artículos 10, 12 y 13 del Decreto 2067 de 1991 le otorgan a la Sala Plena la facultad de convocar audiencias públicas mediante las cuales se busca recaudar elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión, generar espacios de diálogo técnicos y de alto nivel con las personas y autoridades vinculadas al asunto por resolver, profundizar sobre los argumentos expuestos durante el trámite, obtener conceptos especializados y, en general, promover un espacio de discusión en relación con la defensa del orden constitucional[5]. Esta facultad comprende no solo la decisión de convocar la audiencia, sino que también apareja la autonomía en la definición de la agenda, lo que incluye aspectos como la definición de los intervinientes, la metodología, los horarios, la transmisión, las formas de participación y, en general, todos los aspectos relacionados con el desarrollo de esta actuación.

 

12.        Como es apenas natural sobre la compatibilidad de una disposición con la Carta Política existen diferentes posturas, las cuales surgen a lo largo del proceso y enriquecen el debate constitucional. Sin embargo, ello no torna al proceso de constitucionalidad en un litigio entre oponentes. Dado que la acción pública de inconstitucionalidad no es de naturaleza adversarial, las audiencias públicas que se celebran en estos procesos tampoco lo son. Así, estos espacios no son escenarios de confrontación entre partes, intereses particulares o contendientes en un proceso[6].  En este sentido, la Corte ha resaltado que:

 

“la acción de inconstitucionalidad no tiene carácter contencioso sino público. Los destinatarios de esas decisiones no tienen la condición de partes, en el sentido procesal del concepto, sino que es la sociedad en su conjunto, quien debe conocer la composición del ordenamiento jurídico, afectada por la exequibilidad de las diferentes disposiciones. Además, este conocimiento carece de incidencia en los derechos de contradicción y defensa, merced que contra las decisiones de control de constitucionalidad no cabe recurso judicial alguno”[7]

 

13.         Así, en atención a la naturaleza del control que ejerce la Corte Constitucional en los procesos de constitucionalidad y con fundamento en las finalidades que se persiguen en este tipo de diligencias la Sala Plena cuenta con la facultad discrecional de convocar las audiencias públicas, definir la agenda correspondiente, y adelantar todas las actuaciones dirigidas a asegurar un espacio de discusión no adversarial sobre la defensa del orden constitucional.

 

14.        En síntesis, sobre la celebración de audiencias públicas en el marco de los procesos de control abstracto de constitucionalidad debe considerarse que: (i) el tipo de intereses que se discuten no corresponden a intereses personales, institucionales ni privados, y no se persigue la protección o discusión de derechos individuales; (ii) la decisión de convocar una audiencia pública corresponde a una facultad discrecional de la Corte; y (iii) tanto el diseño de la agenda como el tipo de intervención requerida se enmarca en las facultades de la Corte Constitucional, quién, como se indicó, cuenta con autonomía para definir los diferentes aspectos jurídicos, metodológicos y técnicos relacionados con la celebración de las audiencias públicas.

 

15.        Efectuadas esas precisiones, la Sala Plena de la Corte Constitucional rechazará la solicitud presentada por el demandante, relacionada con la intervención en la audiencia pública mediante apoderado judicial por las siguientes razones:

 

16.              En primer lugar, el artículo 12 Decreto 2067 de 1991 hace referencia a la representación por apoderado en relación con quien hubiere dictado la norma o participado en su elaboración, pero no en relación con el demandante. En efecto, dicha norma diferencia entre, de un lado, la intervención en la audiencia pública de “quien hubiere dictado la norma o participado en su elaboración” de la intervención del demandante. En relación con el primero la norma prevé que podrá intervenir “por sí o por intermedio de apoderado” mientras que en relación con el demandante no prevé la intervención en la audiencia pública mediante apoderado.

 

17.        En segundo lugar, la invitación extendida por la Sala Plena al demandante tiene la finalidad exclusiva de que el ciudadano exponga los argumentos planteados en la acción pública de inconstitucionalidad y que fueron admitidos por esta Corporación en el marco de este proceso. De manera que, el señor Rangel Salazar, quien ostenta la calidad de abogado, no ha sido invitado a la audiencia en razón de su profesión ni como experto en alguna materia, sino en su calidad de ciudadano y de accionante. Esta invitación tiene como única finalidad que presente oralmente los argumentos de la acción pública que instauró en ejercicio de su derecho político y que dio inicio a este proceso. No sobra señalar, que todos los participantes de la audiencia han recibido por escrito los fundamentos de la demanda del ciudadano.

 

18.        En tercer lugar, una vez admitida la acción pública de inconstitucionalidad, la cual está reservada a los ciudadanos, no procede la representación, sustitución o el reemplazo del demandante. Admitir la representación en este caso implicaría desconocer el origen del control emprendido por la Corte, esto es, la demanda formulada por el ciudadano y desviaría la acción pública de inconstitucionalidad de su objeto, que no es otro que la defensa de la Constitución. 

 

19.        En cuarto lugar, en el control abstracto de constitucionalidad no se discuten derechos o intereses individuales del demandante y la invitación a participar en una audiencia pública no genera una suerte de derecho individual. En ese sentido, los argumentos planteados por el ciudadano en el memorial allegado a este proceso en los que califica la participación en la acción pública como “prerrogativa” y enfatiza en “la posibilidad de ejercer mis derechos a través de apoderado” sugieren un pretendido derecho individual o intereses personales, los cuales son ajenos a las finalidades de este proceso.

 

20.        Finalmente, sobre la participación mediante representante en otras audiencias públicas citadas en el memorial presentado por el ciudadano, la Sala Plena de la Corte Constitucional destaca que la representación a la que alude el peticionario se dio en el marco de procesos de revisión de fallos de tutela. En esos procesos constitucionales[8], contrario a lo que sucede en el control abstracto de constitucionalidad, se discuten derechos individuales susceptibles de representación, tal y como lo prevé el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.

 

21.        Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional reitera la invitación al ciudadano Sebastián Rangel Salazar para que efectúe su intervención personal en la audiencia pública que se celebrará el próximo 29 de septiembre de 2025. La invitación que le extiende la Sala al ciudadano es intuito personae, esto es, busca que el actor, en su calidad de ciudadano, exponga los argumentos que presentó ante la Corte en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad y, por ende, no procede la intervención mediante representación judicial.

 

III.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE:

 

Primero. RECHAZAR, por improcedente, la solicitud presentada por el ciudadano Sebastián Rangel Salazar para intervenir mediante representante judicial en la audiencia pública que se realizará el lunes 29 de septiembre de 2025, de 8:00 a.m. a 5:00 p.m., en el Palacio de Justicia “Alfonso Reyes Echandía” de Bogotá D.C.

 

Segundo. Reiterar la invitación extendida al ciudadano Sebastián Rangel Salazar para que, directamente y en nombre propio, participe en la audiencia pública de la referencia. El ciudadano deberá confirmar su participación personal mediante comunicación dirigida a la magistrada sustanciadora en el término máximo de un día contado a partir de la notificación de esta decisión.

 

Tercero. Contra esta decisión no proceden recursos. 

 

Comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con excusa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS

Magistrado (e)

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General