TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1622/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-demandas de reparación directa en las que se pretende la indemnización de perjuicios derivada de las acciones u omisión de una entidad pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1622 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-7065

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería y la Superintendencia de Sociedades

 

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.     Hechos relevantes en la causa judicial. Alfonso Manuel Sánchez Ruiz (en adelante, el demandante) prestó sus servicios en el año 2003 al Departamento de Córdoba bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios[1]. El 15 de febrero de 2006, el demandante, junto con un grupo de docentes[2], radicó solicitud al Departamento de Córdoba para que se reconociera el pago de las acreencias laborales derivadas de la “declaración del contrato realidad”. Entre estas prestaciones reclamó primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, dotación, y la sanción moratoria por el incumplimiento en la consignación y pago oportuno de dichas prestaciones.

 

2.     El 23 de noviembre de 2009, el Departamento de Córdoba y sus acreedores suscribieron el acuerdo de reestructuración de pasivos dentro del marco de la Ley 550 de 1999[3]. En la cláusula 9 de dicho acuerdo se clasificaron los acreedores en distintos grupos, siendo el grupo 1 el relativo a los trabajadores y pensionados. En las cláusulas 11 y 12 se estableció el pago preferente de las acreencias laborales y pensionales (grupo 1) dentro de un término de tres meses, so pena de las sanciones legales correspondientes. No obstante, solo hasta el 13 de junio de 2023, mediante Resolución 02007, se efectuó un pago parcial a 160 personas incluidas en el acuerdo, entre ellas, Alfonso Manuel Sánchez Ruiz. El pago correspondió a cesantías y a la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995.

 

3.     La causa judicial. El 03 de abril de 2025, Alfonso Manuel Sánchez Ruiz, por medio de apoderado judicial, interpuso demanda de reparación directa en contra del Departamento de Córdoba[4]. Las pretensiones fueron las siguientes: (i) declarar al Departamento de Córdoba responsable por los daños y perjuicios de carácter moral y material derivados de la dilación en el cumplimiento del acuerdo de reestructuración; (ii) condenar a la entidad demandada, por concepto de daño moral, al pago de cien salarios mínimos legales mensuales vigentes (100 SMLMV); y (iii) ordenar la actualización de la condena “conforme al artículo 170 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), aplicando la variación del índice de precios al consumidor desde la ocurrencia de los hechos hasta la ejecutoria del fallo definitivo”[5].

 

4.     El demandante argumentó que persiste un incumplimiento en el pago integral de las acreencias laborales reconocidas en el acuerdo de 2009 y su modificación en 2015, específicamente en lo dispuesto en las cláusulas 9 y 10 (parágrafos 1, 3, 5 y 6)[6]. Sostuvo que la administración departamental omitió su deber objetivo de cuidado al diferir el cumplimiento de la obligación, toda vez que las prestaciones que debieron satisfacerse dentro de los tres meses siguientes a la firma del acuerdo fueron pagadas de manera extemporánea, más de 20 años después, con el consecuente perjuicio para los acreedores laborales.

 

5.     Actuaciones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante auto del 20 de junio de 2025[7], el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y dispuso la remisión del expediente a la Superintendencia de Sociedades. El despacho consideró que la controversia planteada versaba sobre el incumplimiento de las cláusulas pactadas relacionadas con los términos para el pago de las acreencias, como presupuesto de ineficacia del acuerdo de reestructuración. Argumentó que la ejecución de acuerdos de reestructuración de pasivos de entidades territoriales del orden municipal es una materia atribuida de manera exclusiva y en única instancia a la Superintendencia de Sociedades por el artículo 37 de la Ley 550 de 1999, en concordancia con el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución. Adicionalmente, sostuvo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional estableció mediante Auto 1561 de 2022 la siguiente regla de decisión: “la Superintendencia de Sociedades es la autoridad competente para conocer de los procesos judiciales derivados de la ejecución de los acuerdos de reestructuración de pasivos de entidades territoriales”[8].

 

6.     Actuaciones de la Superintendencia de Sociedades. Posteriormente, mediante auto 2025-840-00045 del 17 de julio de 2025, la Superintendencia de Sociedades propuso conflicto negativo de jurisdicciones al estimar que carecía de jurisdicción para conocer la demanda de reparación directa presentada. Explicó que las funciones jurisdiccionales atribuidas por la Ley 550 de 1999 son de carácter restringido y excepcional y se limitan a supuestos taxativamente previstos, tales como objeciones a los acuerdos, presupuestos de ineficacia, sustituciones de garantías reales y fiduciarias, acciones revocatorias o controversias surgidas en la ejecución o terminación del acuerdo[9]. En criterio de dicha autoridad, la acción de reparación directa presentada no encuadra en ninguno de tales supuestos, pues lo que pretende el demandante es la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento de perjuicios morales y materiales, competencia atribuida de manera exclusiva a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con los artículos 152 y 155 del CPACA.

 

7.       Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue remitido a esta corporación el 20 de agosto de 2025. Posteriormente, el 3 de septiembre de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 2 de septiembre del mismo año[10].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.      Competencia

 

8.     La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].

 

2.      Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

9.     La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería y la Superintendencia de Sociedades, la cual versa sobre la competencia para conocer del medio de control de reparación directa interpuesto por Alfonso Manuel Sánchez Ruiz en contra del Departamento de Córdoba. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos: (i) revisará la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de reparación directa para reclamar daños y perjuicios causados a particulares (sección II.4 infra) y (ii) revisará la competencia restringida y excepcional de la Superintendencia de Sociedades (sección II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.6 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

10.   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[12]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[13], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

11.   La controversia sub examine configura un conflicto negativo de jurisdicciones. Esto, por las siguientes razones:

 

·   Primero, el presupuesto subjetivo se satisface, por cuanto dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes manifestaron, de manera expresa, que no eran competentes para conocer del medio de control de reparación directa interpuesto por Alfonso Manuel Sánchez Ruiz en contra del Departamento de Córdoba. A saber: (i) el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[15], y (ii) la Superintendencia de Sociedades, que, de forma excepcional, ejerce “funciones jurisdiccionales en el ámbito del derecho comercial-civil” y, de este modo, desplaza la competencia de los jueces civiles cuando ejerce funciones jurisdiccionales. Lo anterior, con fundamento en el parágrafo 3º del artículo 24 del CGP[16].

 

·   Segundo, el presupuesto objetivo está acreditado, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento del proceso del medio de control de reparación directa para declarar a la entidad demandada responsable por los daños y perjuicios de carácter moral y material derivados de la dilación en el cumplimiento del acuerdo de reestructuración. Lo anterior es un asunto que debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.

 

·   Tercero, se cumple el presupuesto normativo, debido a que las dos autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales alegan la falta de competencia de la acción de reparación en discusión (ver párr. 5-6, supra).

 

4.   Competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de reparación directa para reclamar daños y perjuicios causados a particulares. Reiteración del Auto 3121 de 2023[17]

 

12. El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de controversias y litigios originados “en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”[18]. A su vez, el parágrafo de este artículo establece que se entiende por entidad pública “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación”[19].

 

13. Dentro de los medios de control que el título III del CPACA atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se encuentra el de la reparación directa. En particular, el artículo 140 del CPACA regula este medio de control, el cual faculta a toda persona para demandar la indemnización de los daños antijurídicos producidos por la acción u omisión de los agentes del Estado. En ese sentido, el Estado responderá cuando la causa del daño sea: “un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”[20]. En esa línea, los artículos 152.5 y 155.6 ibidem le asignan el conocimiento de los asuntos de reparación directa, dependiendo de la cuantía, a los tribunales y juzgados administrativos.

14.     Con base en lo anterior, la Corte Constitucional en el Auto 3121 de 2023 fijó como regla de decisión que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para “conocer las demandas de reparación directa en las que se pretende la indemnización de perjuicios derivada de las acciones u omisi[ones] de una entidad pública”[21].

5.   Competencia jurisdiccional restringida y excepcional de la Superintendencia de Sociedades

 

15. En virtud del artículo 116 de la Constitución Política[22], la Ley 550 de 1999 atribuye a la Superintendencia de Sociedades, en ejercicio de funciones jurisdiccionales y a través de procedimiento verbal sumario, la competencia para conocer de algunos procesos. Entre estos, los que surjan de “cualquier diferencia surgida entre el empresario y las partes, entre estas entre sí, o entre el empresario o las partes con los administradores de la empresa, con ocasión de la ejecución o terminación del acuerdo, distinta de la ocurrencia de un presupuesto de ineficacia”[23].

 

16. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha calificado esta atribución como una competencia restringida y excepcional[24], limitada a resolver ciertas vicisitudes propias de los acuerdos de reestructuración[25]. La doctrina de la misma Superintendencia de Sociedades ha precisado que tales facultades no comprenden los conflictos relativos a obligaciones post-acuerdo, ni el trámite de procesos ejecutivos derivados de aquellas, los cuales deben ser ventilados ante la jurisdicción ordinaria[26].

 

6.                     Caso concreto

 

17. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Conforme a lo expresado en la demanda, la presente controversia se circunscribe a la presunta responsabilidad patrimonial del Departamento de Córdoba por la omisión de su deber objetivo de cuidado al incumplir los plazos establecidos en el acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado en 2009 y modificado en 2015, particularmente en lo previsto en las cláusulas 9 (parágrafo 3) y 10 (parágrafos 1, 3, 5 y 6). Conforme lo expuesto por el demandante en la acción de reparación directa, el daño antijurídico alegado se concreta en la dilación injustificada en el pago de acreencias laborales incluidas en el grupo 1, las cuales, pese a que debían ser canceladas dentro de los tres meses siguientes a la firma del acuerdo, solo fueron atendidas parcialmente 20 años después. En criterio del demandante, esta demora constituye una indebida operación administrativa, generadora de perjuicios que desconocen lo establecido en el acuerdo de reestructuración y en la Ley 550 de 1999.

 

18. En ese contexto, la Sala determina que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto sub examine. Por un lado, de conformidad con lo establecido en los artículos 104.1 y 140 del CPACA, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los daños que se producen por las acciones y las omisiones de una entidad pública[27]. Lo anterior, por cuanto en el asunto objeto de análisis no se discute la validez de los actos administrativos que reconocieron parcialmente las acreencias laborales; sino específicamente la dilación en su cumplimiento, que se prolongó en contravía de los plazos consignados en el acuerdo de reestructuración. Por consiguiente, al recaer la discusión en la eventual responsabilidad del Departamento de Córdoba por el incumplimiento de una obligación y la generación de perjuicios a los acreedores laborales, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

19. Por otro lado, el debate planteado no versa específicamente sobre la etapa de ejecución del acuerdo de reestructuración de pasivos con las entidades territoriales, como lo planteó el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. Por lo tanto, no resulta aplicable a este caso concreto la regla de decisión del Auto 1561 de 2022 que fue señalada por ese despacho judicial para referirse a la competencia de la Superintendencia de Sociedades en materia de “procesos judiciales derivados de la ejecución de los acuerdos de reestructuración de pasivos de entidades territoriales. Entre estos se encuentran las controversias relacionadas con la inclusión de acreencias previamente reconocidas en procesos judiciales a los acuerdos de reestructuración de pasivos de municipios, de acuerdo con lo previsto en el artículo 37 de la Ley 550 de 1999” [28] (énfasis añadido). Cabe señalar que la acción que originó el proceso en esa ocasión fue una acción de controversias concursales con solicitud de medida cautelar, la cual tenía como propósito discutir cuáles pasivos estarían incluidos en el acuerdo de reestructuración. Por el contrario, el presente asunto se centra en determinar: (i) si se causaron daños de carácter moral y material por la dilación en el cumplimiento del acuerdo de reestructuración que sean atribuibles a la administración departamental; y (ii) en caso afirmativo realizar la consecuente reparación de los perjuicios causados.

 

20. Es preciso advertir que lo aquí decidido no puede entenderse como un pronunciamiento, ni siquiera preliminar, sobre la viabilidad de la acción de reparación directa, pues tal valoración le corresponde, en forma exclusiva y excluyente, al juez natural.

 

21.     Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto planteado en el CJU-7065 en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería conocer del medio de control de reparación directa sub examine. En consecuencia, ordenará remitir el expediente a esa autoridad judicial, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a la Superintendencia de Sociedades.

 

22. Regla de decisión. Reiteración del Auto 3121 de 2023. “De conformidad con los artículos 104.1 y 140 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas de reparación directa en las que se pretende la indemnización de perjuicios derivada de las acciones u omisi[ones] de una entidad pública”[29].

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería y la Superintendencia de Sociedades, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería es la autoridad competente para conocer la demanda instaurada por Alfonso Manuel Sánchez Ruiz en contra del Departamento de Córdoba.

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-7065 al Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al interesado en este trámite y a la Superintendencia de Sociedades.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General