TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1700/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1700 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-7145

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito con Conocimientos en Asuntos Laborales de Sevilla (Valle del Cauca) y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Cartago (Valle del Cauca).

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

 

Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            Hechos que suscitaron la causa judicial[1]

 

1.                 Luz Virginia Echeverri y 256 usuarios afiliados a Nueva EPS en el municipio de Caicedonia (Valle del Cauca) interpusieron acción popular en contra de esta EPS y del gestor farmacéutico Discolmets S.A.S., entidad encargada de dispensar medicamentos en dicha localidad, alegando presuntas fallas graves y sistemáticas en la prestación del servicio de salud a su cargo.

 

2.                 Los demandantes señalaron que, de manera reiterada, se ha presentado la negación, el retraso o la entrega incompleta de medicamentos, lo que ha generado el deterioro progresivo de la salud de los pacientes, el agravamiento de enfermedades preexistentes, la aparición de nuevas complicaciones y, en algunos casos, riesgo de muerte. Manifestaron además que la ausencia de entrega domiciliaria, la caducidad de fórmulas médicas pendientes, las extensas filas de espera y el trato inadecuado del personal de atención han ocasionado un impacto negativo en la salud emocional, económica y social de los usuarios y sus familias.

 

3.                 De acuerdo con los usuarios, las deficiencias descritas afectan de manera sistemática y colectiva a la población usuaria de Nueva EPS en Caicedonia, configurando una afectación colectiva que impacta la “salud física”, “la salud emocional”, “la economía familiar” y “la dignidad y esperanza”. En consecuencia, solicitaron: (i) admitir la acción popular en defensa del derecho fundamental a la salud y los derechos colectivos conexos, (ii) ordenar a Discolmets S.A.S. y a Nueva EPS garantizar la entrega completa, oportuna y efectiva de los medicamentos prescritos, (iii) imponer medidas para suspender las prácticas vulneradoras, (iv) exigir la implementación de acciones que aseguren el acceso efectivo a medicamentos y servicios de salud, (v) requerir informes periódicos de cumplimiento para verificar la protección efectiva del derecho a la salud y (vi) garantizar la protección integral de los derechos colectivos de la comunidad usuaria.

 

2.            Decisiones judiciales que suscitaron el conflicto

 

4.                 Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil[2]: mediante Auto de 15 de agosto de 2025, el Juzgado Civil del Circuito con Conocimientos en Asuntos Laborales de Sevilla (Valle del Cauca) declaró su falta de jurisdicción para conocer de la acción popular interpuesta contra la Nueva EPS S.A. y Discolmets S.A.S. Consideró que, al revisar la naturaleza jurídica de la Nueva EPS, esta entidad hace parte del sector descentralizado por servicios del orden nacional, en los términos de los artículos 38, 68 y 97 de la Ley 489 de 1998, en cuanto se trata de una sociedad de economía mixta vinculada a la administración pública, sin que sea relevante la proporción de participación estatal en su capital.

 

5.                 En consecuencia, y con fundamento en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y en el Auto 1052 de 2023 de la Corte Constitucional, el juzgado recordó que cuando el extremo pasivo de una acción popular está conformado por entidades públicas o por personas privadas que ejercen funciones administrativas, la competencia para conocer del proceso corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (JCA) y no a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil (JOC). Fue así como el juzgado adoptó las siguientes determinaciones: (i) declarar la falta de jurisdicción para conocer del proceso y (ii) disponer la remisión del expediente al Juzgado Administrativo del Circuito de Cartago (Valle del Cauca), por reparto, para lo de su competencia.

 

6.                 Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[3]: mediante Auto del 27 de agosto de 2025, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Cartago (Valle del Cauca) declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre el asunto. En su análisis, el despacho judicial consideró que la acción fue dirigida, entre otros, contra Nueva EPS y recordó que la Corte Constitucional, en el Auto 127 del 2009, precisó que, aunque esta entidad surgió como una empresa privada, su naturaleza jurídica corresponde a una sociedad de economía mixta del orden nacional.

 

7.                 El juzgado señaló que, conforme al parágrafo del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para efectos de determinar la competencia de la JCA, se entiende por entidad pública toda sociedad o empresa en la cual el Estado posea una participación igual o superior al 50% de su capital. En ese sentido, observó que Nueva EPS cuenta con una participación estatal del 49.999%, por lo que no cumple con el requisito legal para ser considerada entidad pública en los términos de la citada disposición. Por tal motivo, el despacho concluyó que la presente acción no corresponde al conocimiento de la JCA y que, de conformidad con el inciso segundo del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la competencia para conocer de las acciones populares interpuestas contra personas jurídicas de derecho privado que prestan servicios públicos corresponde a la JOC.

 

8.                 En consecuencia, resolvió declarar la falta de competencia para conocer del asunto y promover conflicto negativo de jurisdicción entre ese despacho y el Juzgado Civil del Circuito con Conocimiento en Asuntos Laborales de Sevilla (Valle del Cauca).

 

9.                 Una vez remitido el asunto a esta Corporación el 5 de septiembre de 2025^[4], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 7 de octubre de 2025 y enviado al despacho al día siguiente^[5].

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia

 

10.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.            Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

11.             Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[6]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo^[7], objetivo^[8] y normativo^[9].

 

3.            Criterios para determinar la autoridad competente para tramitar acciones populares contra empresas promotoras de salud (EPS) de naturaleza privada y cuya acción u omisión no supone necesariamente el ejercicio de funciones administrativas. Reiteración de jurisprudencia[10]

 

12.             En desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, el legislador expidió la Ley 472 de 1998, mediante la cual reguló el ejercicio de las acciones populares y de grupo. De conformidad con su artículo 9, las acciones populares proceden “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.

 

13.              A su turno, el artículo 14 consagra que la acción popular “se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos”. La Corte Constitucional se refirió al alcance de esta disposición en la Sentencia SU-585 de 2017, en la cual resaltó que “la determinación del sujeto legitimado para ser pasible de la acción popular, así como de la jurisdicción competente para tramitar el proceso (la JOC o la JCA) se encuentra guiada por la razonabilidad de la imputación de vulneración de determinado derecho o interés colectivo, a partir de los hechos de cada caso”.

 

14.             En ese contexto, resulta necesario precisar, en primer lugar, que una persona jurídica ostenta la condición de entidad pública cuando se enmarca en alguno de los supuestos previstos en el parágrafo del artículo 104 del CPACA. De acuerdo con dicha disposición, se considera entidad pública aquella que cumpla con alguna de las siguientes condiciones: (i) corresponde a un órgano, organismo o entidad estatal, cualquiera sea su denominación, (ii) es una sociedad o empresa en la que el Estado tenga participación igual o superior al cincuenta por ciento (50%) de su capital social o (iii) es un ente con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.  En consecuencia, la calidad de entidad pública recae en aquellas personas jurídicas que integran la estructura del Estado y que, por tanto, coadyuvan directamente a la realización de los fines constitucionales con cargo a los recursos públicos[11].

 

15.             Por su parte, el artículo 15 de la misma ley dispone que la JCA conocerá de las acciones populares “originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas”. En los demás casos, el conocimiento corresponde a la JOC. De ello se sigue que el ejercicio de funciones administrativas por particulares constituye el criterio diferenciador para determinar la competencia entre jurisdicciones cuando el demandado carece de naturaleza pública.

 

16.             Así, la competencia de la JCA se extiende no solo a las entidades estatales, sino también a los particulares que, de manera excepcional, ejercen funciones administrativas. En efecto, la jurisprudencia ha sostenido que “toda otra función pública, ejercida por particulares, queda a cargo del control de la JCA”[12].  De allí que, resulte necesario precisar, en segundo lugar, que conforme al artículo 121 de la Constitución Política, los particulares solo pueden ejercer funciones administrativas cuando una norma constitucional o legal lo autorice expresamente. este modo, la prestación de un servicio público no implica, por sí sola, el ejercicio de función administrativa, salvo que la actividad se desarrolle bajo un régimen de delegación, concesión o colaboración que conlleve el uso de potestades inherentes al poder estatal[13].

 

17.             Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que el ejercicio de funciones administrativas por particulares constituye un mecanismo de carácter excepcional y exige el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 111 de la Ley 489 de 1998, a saber: (i) la expedición de un acto administrativo -decreto ejecutivo o acto de junta o consejo directivo-, aprobado por el Presidente de la República, en el que se determinen las funciones encomendadas, sus condiciones, duración, remuneración y garantías y (ii) la celebración de un convenio administrativo, de ser necesario, con un plazo máximo de cinco (5) años improrrogable, precedido de un proceso de convocatoria pública conforme a los principios de la Ley 80 de 1993.

 

18.             En ese orden, cuando el numeral 2 del artículo 155 de la Ley 100 de 1993 dispone que las EPS son organismos de administración que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) ello no significa que sus actuaciones constituyan, por razón de la mera pertenencia a ese sistema,  ejercicio de una función administrativa, pues para que se configure la delegación de funciones públicas en una EPS de naturaleza privada debe existir un acto administrativo de delegación expedido por autoridad competente y, si fuere el caso, un convenio de colaboración celebrado bajo los parámetros legales[14]. Solo en presencia de tales circunstancias es dable concluir que el particular desarrolla funciones administrativas, supuesto que activa la competencia de la JCA. En ausencia de dichos elementos, el conocimiento del asunto le corresponderá a la JOC, en virtud de la cláusula general o residual [15]competencia, según la cual, le corresponde conocer de cualquier proceso que no sea asignado expresamente a otra jurisdicción o especialidad[16].

 

19.             En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional, en el Auto 1775 de 2022, determinó que, conforme a los artículos 50 de la Ley 472 de 1998 y 20 del CGP, la JOC es competente para conocer de una acción de grupo presentada contra una EPS de naturaleza privada. En esa oportunidad, la Sala Plena reiteró que, incluso la naturaleza jurídica de una EPS privada no se modifica por el hecho de administrar recursos del régimen subsidiado.

 

20.             Finalmente, esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha sostenido que la prestación de un servicio público no comporta, por sí misma, el ejercicio de función administrativa. Al respecto, en el Auto 356 de 2022 la Corte recordó que, conforme la Sentencia C-558 de 2001, existen unos “supuestos precisos en los que el legislador atribuyó a las empresas prestadoras de servicios públicos facultades y prerrogativas de autoridad pública, las cuales “no tienen la virtualidad de convertir en función administrativa el desarrollo ordinario de su objeto social”[17].

 

4.            Examen del caso concreto

 

21.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)                    Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado Civil del Circuito con Conocimientos en Asuntos Laborales de Sevilla (Valle del Cauca) y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Cartago (Valle del Cauca), autoridades que integran distintas jurisdicciones y rechazaron la jurisdicción en relación con la controversia.

 

(ii)                  Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial, en este caso, la correspondiente al expediente de acción popular interpuesta por Luz Virginia Echeverri y 256 usuarios afiliados a Nueva EPS en contra de la Nueva EPS y Discolmets S.A.S, en tanto fue respecto de ella que cada autoridad judicial determinó de manera expresa su falta de jurisdicción para dirimirla (ver supra §1 y 3).

 

(iii)               Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra §4-7).

 

22.             Superado el anterior estudio, la Sala considera procedente aplicar la regla establecida en el Auto 1528 de 2023 y atribuir la competencia de este asunto a la JOC. Lo anterior, por cuanto la acción popular fue promovida por un grupo de usuarios afiliados a Nueva EPS en el municipio de Caicedonia (Valle del Cauca) contra dicha entidad y el gestor farmacéutico Discolmets S.A.S., ambos sujetos de naturaleza jurídica privada, sin que en el trámite se haya vinculado entidad pública alguna al extremo pasivo.

 

23.             En este contexto, la Sala considera necesario precisar que la Nueva EPS S.A. es una sociedad anónima constituida mediante la Escritura Pública No. 753 del 22 de marzo de 2007, con el objeto de operar como entidad promotora de salud en los regímenes contributivo y subsidiado[18]. Sobre su naturaleza jurídica, se ha señalado:

 

“respecto de su constitución en relación con el capital social, se dijo que a pesar de haber surgido como una empresa 100% privada ya que sus socios originarios fueron solamente las cajas de compensación familiar, debe ser considerada de manera distinta, ya que con el ingreso de POSITIVA Seguros S.A. como socio que adquirió el 50% menos una acción del capital social de la Nueva EPS, la sociedad fue infundida con recursos del Estado que se dedicaron a la prestación del servicio de salud por expresa autorización de la Ley 1151 de 2007”[19]. (Subrayado fuera del texto original).

 

24.             De allí que, no resulte acertado el argumento esgrimido por el juez ordinario en su especialidad civil, en tanto que, conforme al parágrafo del artículo 104 del CPACA, la Nueva EPS no pueda ser considerada una entidad pública, puesto que la participación estatal en su capital social es inferior al cincuenta por ciento (50%). Por consiguiente, la demanda de la referencia no se subsume en el supuesto del numeral 2 del artículo 104 ibidem, que asigna a la JCA las controversias en las que intervenga una entidad pública.

 

25.             Así mismo, es menester precisar que los hechos y pretensiones de la acción popular no guardan relación con delegación alguna efectuada mediante acto administrativo expedido por autoridad competente o a través de convenio celebrado en los términos del artículo 111 de la Ley 489 de 1998. En ese orden, no se configuran los presupuestos normativos que permitan entender atribuido el ejercicio de funciones administrativas a los particulares involucrados.

 

26.             Debe recordarse, además, que las EPS pueden desarrollar su objeto social y participar en la prestación del servicio público de salud sin que ello implique, per se, el ejercicio de funciones administrativas. En este caso, los hechos que motivan la acción popular y las pretensiones formuladas en la demanda se refieren a actuaciones materiales propias del desarrollo ordinario de la actividad asistencial, por tanto, la sola circunstancia de que un particular participe en la prestación de un servicio público no lo convierte, por ese hecho, en titular del ejercicio de funciones administrativas. En consecuencia, la competencia para conocer del presente proceso corresponde a la JOC, en aplicación de la cláusula general o residual de competencia, dado que no se configura ninguno de los supuestos que atribuyen el conocimiento a la JCA.

 

27.             Finalmente, la Corte recuerda que la definición de competencia para el conocimiento de un asunto en su fase inicial debe establecerse a partir de los supuestos fácticos y jurídicos planteados en la demanda, sin que resulten relevantes los hechos procesales que pudieran surgir en el desarrollo posterior del trámite.

 

28.              Por las razones expuestas, esta corporación resolverá el conflicto de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado Civil del Circuito con Conocimientos en Asuntos Laborales de Sevilla (Valle del Cauca) es la autoridad judicial competente para conocer de la acción popular presentada por Luz Virginia Echeverri y 256 usuarios afiliados a Nueva EPS en el municipio de Caicedonia (Valle del Cauca) en contra de esta y del gestor farmacéutico Discolmets S.A.S. En consecuencia, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

5.            Regla de decisión.

 

29.             Reiteración del Auto 1528 de 2023. “De acuerdo con los artículos [15] y 50 de la Ley 472 de 1998, 111 de la Ley 489 de 1998 y 20 de la Ley 1564 de 2012, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer, tramitar y decidir sobre las acciones [populares] o de grupo que se adelanten contra EPS de naturaleza privada, cuando los hechos y pretensiones de dicha reclamación no recaigan sobre el desarrollo de funciones administrativas sino que se trate de actos materiales propios del objeto de la prestación del servicio de salud”.

 

III.      DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito con Conocimientos en Asuntos Laborales de Sevilla (Valle del Cauca) y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Cartago (Valle del Cauca), en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la acción popular promovida por Luz Virginia Echeverri y 256 usuarios afiliados a Nueva EPS, le corresponde al Juzgado Civil del Circuito con Conocimientos en Asuntos Laborales de Sevilla (Valle del Cauca).

 

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-7145 al Juzgado Civil del Circuito con Conocimientos en Asuntos Laborales de Sevilla (Valle del Cauca) para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Cartago (Valle del Cauca) y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General