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Auto A-1774/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de demandas laborales promovidas por empleados públicos contra empresa social del estado

 

(...) La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas en las que se solicita el reconocimiento de una relación laboral con una Empresa Social del Estado, presuntamente encubierta mediante figuras de tercerización o intermediación que han sido desnaturalizadas, cuando la regla general de vinculación de dicha entidad es la de empleado público y, además, no se logre desvirtuar prima facie ese régimen de vinculación.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1774 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-7152.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 030 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Medellín.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

 

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, derivadas del artículo 241.1 de la Constitución, y legales, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            Hechos que suscitaron la causa judicial

 

1.                 Cesar Augusto Sosa Osorio, a través de apoderado judicial presentó demanda ordinaria laboral en contra de la E.S.E. Bellosalud, la Asociación Sindical Colombiana de Profesionales, Tecnólogos, Técnicos y Auxiliares de las Áreas Administrativas, Financieras, Contables de la salud “ASCOLSA”, la Corporación Balboa y Colpensiones con el fin de que: (i) se declare que entre el demandante y la E.S.E. Bellosalud existió una relación laboral “en calidad de trabajador oficial”, (ii) se declare que ASCOLSA y la Corporación Balboa actuaron como simples intermediarios y, como consecuencia de ello, (iii) se condene a la E.S.E. Bellosalud, ASCOLSA y la Corporación Balboa al pago solidario de sus prestaciones sociales[1].

 

2.                 El señor Sosa Osorio narra que se vinculó a la E.S.E. Bellosalud el 1 de agosto de 2008 mediante un contrato a prestación de servicios como “auxiliar de apoyo”. Sin embargo, relató que, en realidad, cumplía funciones permanentes de conductor, bajo horario fijo, subordinación directa y las mismas condiciones de los empleados de planta. Entre 2009 y 2013 asegura que se le asignaron también tareas de camillero y conductor de ambulancia, entre otros, en turnos diurnos y nocturnos continuos, sin recibir prestaciones sociales.

 

3.                 Finalmente, describe que en 2013 la E.S.E. Bellosalud dispuso que los contratistas fueran vinculados a través del sindicato ASCOLSA, por lo que se vio obligado a suscribir un contrato sindical, sin alterar sus funciones ni su dependencia funcional. Luego, en 2014, fue trasladado a la Corporación Balboa, donde firmó un contrato a término fijo en las mismas condiciones, hasta su desvinculación en noviembre de 2015 sin recibir indemnización.

 

2.            Decisiones judiciales que suscitaron el conflicto

 

4.                 Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral: el asunto correspondió al conocimiento del Juzgado 004 Laboral del Circuito de Medellín, el cual, en audiencia celebrada el 29 de octubre de 2024, declaró su falta de jurisdicción. En sustento de su decisión, el despacho recordó que, conforme al numeral 5 del artículo 195 de la Ley 100 de 1993 y al artículo 3 del Decreto 1848 de 1969, los trabajadores oficiales son aquellos cuyas funciones se relacionan con la construcción o sostenimiento de obras públicas. A partir de esta interpretación, el juez concluyó que las funciones de conductor y camillero ejercidas por el demandante no correspondían a las de un trabajador oficial, sino a las de un empleado público, motivo por el cual consideró que el conocimiento del proceso no competía a la jurisdicción ordinaria laboral sino a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[2].

 

5.                  Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo: mediante Auto del 25 de agosto de 2025, el Juzgado 030 Administrativo del Circuito de Medellín declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto[3]. En sustento de su decisión, señaló que, conforme al artículo 2 del Código Procesal del Trabajo (Decreto-Ley 2158 de 1948) y al artículo 7 de la Ley 2452 de 2025, corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral conocer de las controversias en las que se discuta la primacía de la realidad sobre la forma de vinculación entre un trabajador oficial y una entidad pública.

 

6.                 El despacho recordó que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[4] y los conceptos del Departamento Administrativo de la Función Pública[5], la condición de trabajador oficial no se restringe a los denominados “trabajadores de pico y pala”, sino que comprende también a quienes desempeñan labores de apoyo operativo, como los conductores. En el mismo sentido, invocó el parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1993, según el cual son trabajadores oficiales quienes ocupen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o a los servicios generales. Finalmente, citó la jurisprudencia de la Corte Constitucional[6] que ha precisado que las controversias laborales con entidades públicas son, en principio, de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, salvo que prima facie se advierta que las funciones ejercidas correspondan a las de un trabajador oficial. Por estos motivos, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional para lo de su competencia.

 

7.                 Una vez remitido el asunto a esta Corporación el 5 de octubre de 2025^[7], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 7 de octubre de 2025 y enviado al despacho el 8 de octubre siguiente^[8].

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.            Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

9.                 Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[9]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo^[10], objetivo^[11] y normativo^[12].

 

3.            El régimen jurídico especial de las Empresas Sociales del Estado – ESE

 

10.             A través del artículo 194 de la Ley 100 de 1993, el legislador estableció que las Empresas Sociales del Estado serían las principales encargadas de “[l]a prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales”. Así mismo, a través de la norma se dispuso que las ESE “constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa”.

 

11.             En cuanto al régimen jurídico aplicable a la vinculación de sus servidores, el numeral 5 de la precitada norma establece que “[l]as personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990”. Por su parte, el artículo 26 de la Ley 10 de 1990 dispone que “en la estructura administrativa” de las entidades que presten los servicios de salud, por regla general, “los empleos pueden ser de libre nombramiento y remoción o de carrera” a excepción de “quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales”, quienes serán vinculados como trabajadores oficiales.

 

4.            El contrato sindical

 

12.                De acuerdo con el artículo 482 del Código Sustantivo del Trabajo, el contrato sindical es una especie de negocio jurídico celebrado por “uno o varios sindicatos de trabajadores con uno o varios empleadores o sindicatos patronales para la prestación de servicios o la ejecución de una obra por medio de sus afiliados”. Esta modalidad contractual tiene “la naturaleza del contrato civil de prestación de servicios o de ejecución de obra o labor” y en ella “el sindicato actúa como persona jurídica” que presta un servicio al empleador. Por su parte, las personas que “se afilian al sindicato para prestar sus servicios o realizar las obras encomendadas a través de dicho contrato, se denominan afiliados partícipes” y entre estos y la organización sindical “no existe el elemento esencial de la subordinación propio del contrato de trabajo”, porque, en principio, “se encuentra[n] en un plano de igualdad [con el sindicato frente] a la distribución de los ingresos provenientes del contrato”. Además, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que los contratos sindicales “no pueden ser instrumentalizados indebidamente para soportar procesos de suministro de personal, en actividades misionales y permanentes de la empresa”[13].

 

13.             A pesar de su naturaleza civil, “la duración, la revisión y la extinción del contrato sindical se rigen por las normas del contrato individual de trabajo”[14] y, por lo tanto, en principio, “corresponde al juez del trabajo decidir los conflictos jurídicos que se originen en ese convenio colectivo”[15]. Sin embargo, la controversia también “podrá ser resuelta por un tribunal de arbitramento voluntario o demás mecanismos alternativos si así lo acuerdan las partes.

 

5.            Competencia para el conocimiento de demandas en las que se pretende la declaración de una relación laboral a una ESE a la cual le prestó servicios personales en ejecución formal de un contrato sindical

 

14.              En los Autos 739 y 1159 de 2021, la Sala Plena determinó que, conforme al artículo 2.1 del CPTSS, la jurisdicción ordinaria laboral es competente para resolver los conflictos jurídicos que surjan “directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, sin importar si el empleador es una entidad pública o un particular. La simple aparición de una entidad pública como parte demandada no significa que dicha jurisdicción pierda competencia para conocer del asunto. Asimismo, indicó que, de acuerdo con el artículo 104.2 del CPACA, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer los conflictos jurídicos que se derivan de una relación laboral fundada en un vínculo legal y reglamentario con el Estado.

 

15.             Así las cosas, por regla general, conforme lo dispuso el Auto 347 de 2022, la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer los conflictos jurídicos derivados de la ejecución de un contrato sindical, dado que en este tipo de acuerdos se aplican las normas propias de los contratos de trabajo respecto a “la duración, la revisión y la extinción del contrato sindical”. Además, estos conflictos tienen su origen indirecto en los contratos de trabajo de los empleados que conformaron o se afiliaron al sindicato. No obstante, cuando de las pretensiones de la demanda se infiere que el contrato sindical habría sido utilizado para suministrar personal y encubrir de manera indebida una relación laboral con el Estado, la determinación de la jurisdicción debe realizarse con base en las reglas generales de vinculación. En consecuencia, si lo que se pretende ocultar mediante el contrato sindical es un contrato laboral, será competente la jurisdicción ordinaria laboral; mientras que, si lo que se encubre es una relación legal y reglamentaria, el conocimiento del caso corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

16.             Este razonamiento fue aplicado por la Sala Plena en los Autos 1159 de 2021 y 252 de 2022, en los que se acudió a la regla general de vinculación de la entidad pública demandada para definir la jurisdicción competente en situaciones donde, presuntamente, los contratos celebrados entre entidades públicas y empresas de servicios temporales para el suministro de personal habrían sido “desnaturalizado[s]” y estarían encubriendo “una relación laboral con el Estado”.

 

17.             En adición a lo anterior, el Auto 1528 de 2022 reiteró que debe aplicarse la regla general de vinculación de cada entidad, salvo que esta pueda ser desvirtuada prima facie. En el caso de las empresas sociales del Estado (ESE), se indicó que sus servidores, por regla general, son empleados públicos, salvo quienes desempeñen labores de mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales, pues estos últimos son trabajadores oficiales y, por tanto, sus controversias se excluyen de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al numeral 4 del artículo 105 del CPACA. Dicho Auto citó la sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 11 de agosto de 2021, la cual, tras analizar el Decreto 1335 de 1990 (reglamentario de la Ley 10 de 1990), concluyó que el cargo de camillero no se enmarca dentro de las funciones de mantenimiento o servicios generales, sino que tiene un carácter asistencial, que exige conocimientos básicos en atención prioritaria y primeros auxilios, razón por la cual no configura la condición de trabajador oficial.

 

18.             En sentido similar, el Auto 1903 de 2023 citó la sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 2 de febrero de 2022 la cual señaló, respecto de quien desempeña el cargo de conductor de ambulancia, que “dicho cargo no está relacionado con labores de mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales, sino que encaja dentro las actividades de carácter asistencial, pues no se trata de una ‘simple acción de conducir», sino que implica el ‘traslado de pacientes en estado crítico, urgente o limitado, que exige tener un conocimiento mínimo de atención prioritaria, mediante la acreditación ineludible de un curso de primero auxilios acorde con la naturaleza asistencial de la prestación del servicio de salud’”.

 

6.            Examen del caso concreto

 

19.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)                    Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 030 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Medellín, autoridades que integran distintas jurisdicciones y rechazaron la jurisdicción en relación con la controversia.

 

(ii)                  Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual cada autoridad judicial alegó la falta de jurisdicción para dirimirla (ver supra §1 y 2).

 

(iii)               Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra §4, 5 y 6).

 

20.              Superado el análisis anterior, la asignará el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

21.             Conforme lo ha dispuesto la Sala Plena en los Autos 739 y 1159 de 2021, aunque el conocimiento de las controversias derivadas directa o indirectamente de un contrato de trabajo corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, cuando se alega la desnaturalización de dicho vínculo por virtud, por ejemplo, de intermediación a través de empresas de servicios temporales, la competencia debe definirse conforme a la regla general de vinculación. Así, con base en los artículos 2 del CPTSS y 104 del CPACA, si lo que se encubre es una relación contractual, el conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria; pero si se trata de la omisión en la formalización de una relación legal y reglamentaria con el Estado, debe intervenir la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Adicionalmente, el Auto  347 de 2022 precisó que, cuando se suscribió un contrato sindical que habría sido utilizado para suministrar personal y encubrir de manera indebida una relación laboral con el Estado, la determinación de la jurisdicción debe realizarse con base en las reglas generales de vinculación.

 

22.             La Sala Plena recuerda que: (i) la pretensión del demandante está dirigida al reconocimiento de una relación laboral con la E.S.E. Bellosalud. Esta entidad suscribió inicialmente con él un contrato de prestación de servicios, el cual, por decisión de la propia E.S.E., fue transformado en un contrato sindical con ASCOLSA y, posteriormente, derivó en un contrato a término fijo con la Corporación Balboa. En ese contexto, el demandante sostiene que tanto ASCOLSA como la Corporación Balboa actuaron únicamente como intermediarias; (ii) la E.S.E. Bellosalud, conforme fue dispuesto en el Auto 1528 de 2022, es una empresa social del Estado cuya regla general de vinculación laboral es la propia de un empleado público; (iii) que, entre los años 2009 y 2013, el demandante suscribió varios contratos a prestación de servicios, dentro de los cuales desempeñó actividades como ”conductor y camillero”, “actividades operativas con el apoyo y complementación de labores administrativas de oficios varios, transporte, mensajería, adecuación de instalaciones, traslado de pacientes, mantenimiento preventivo y reparaciones menores de infraestructura física y equipos del contratante”, “transporte y entrega de muestras de laboratorio entre sedes, recolección y entrega de alimentos del área de hospitalización”[16].

 

23.             Con fundamento en lo anterior, la Sala observa que las funciones desempeñadas por el demandante durante el período objeto de controversia no desvirtúan, prima facie, la regla general de vinculación aplicable a la E.S.E. Bellosalud. En efecto, según la jurisprudencia citada, las labores de camillero y conductor corresponden a cargos propios de empleados públicos. Si bien podría considerarse que algunas actividades adicionales, como el “mantenimiento preventivo y las reparaciones menores de infraestructura física y equipos del contratante”, guardan cierta afinidad con las funciones atribuidas a los trabajadores oficiales, lo cierto es que, durante el lapso comprendido entre 2009 y 2013, periodo al que se circunscribe la pretensión de reconocimiento laboral, el demandante ejecutó principalmente tareas de naturaleza asistencial, que, en tanto estrechamente ligadas a la misionalidad de la entidad, resultan siendo las propias de un empleado público. En consecuencia, no es posible desvirtuar, prima facie, la regla general de vinculación que rige para la entidad demandada.

 

24.             Así las cosas, para la Sala Plena es claro que el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por tal motivo, remitirá el expediente a conocimiento del Juzgado 030 Administrativo del Circuito de Medellín para que se pronuncie sobre el asunto.

 

7.            Regla de decisión

 

25.             La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas en las que se solicita el reconocimiento de una relación laboral con una Empresa Social del Estado, presuntamente encubierta mediante figuras de tercerización o intermediación que han sido desnaturalizadas, cuando la regla general de vinculación de dicha entidad es la de empleado público y, además, no se logre desvirtuar prima facie ese régimen de vinculación.

 

III.      DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 030 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda ordinaria laboral promovida por Cesar Augusto Sosa Osorio, a través de apoderado judicial, le corresponde al Juzgado 030 Administrativo de Medellín.

 

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-7152 al Juzgado 030 Administrativo del Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 004 Laboral del Circuito de Medellín y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General