TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1829/25

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1829 DE 2025

 

Referencia: Expediente D-16.752

 

Asunto: Recurso de súplica contra el Auto de rechazo de la acción pública de inconstitucionalidad presentada por Andrés Caro Borrero en contra de los artículos 2, 4, 7, 8 (parciales), 9 (total) y 10, 11, 15, 22 y 29 (parciales) del Decreto 488 de 2025, “[p]or el cual se dictan las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales”.

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar.

 

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en particular de aquellas que le confieren los artículos 6 del Decreto 2067 de 1991 y 49 del Acuerdo 01 de 2025, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 14 de julio de 2025, el ciudadano Andrés Caro Borrero presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2, 4, 7, 8 (parciales), 9 (total) y 10, 11, 15, 22 y 29 (parciales) del Decreto 488 de 2025, “por el cual se dictan normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales”.

 

A.               Norma demandada

 

“DECRETO 488 DE 2025

(Mayo 5)^[1]

 

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial, las conferidas por el artículo 56 transitorio de la Constitución Política

(…)

DECRETA:

(…)

«ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las disposiciones establecidas en el presente decreto son aplicables a los Territorios Indígenas y a las entidades del sector público que, por sus funciones y competencias, tengan relación con los temas objeto del presente decreto.

Para efectos del presente decreto, se reconoce a los Territorios Indígenas como entes político administrativos de carácter especial, para el ejercicio de las competencias y funciones públicas establecidas en la Constitución Política y el ordenamiento jurídico vigente.

 

(…)

 

ARTÍCULO 4o. PRINCIPIOS. El funcionamiento de los Territorios Indígenas se orientará primordialmente por su sistema de conocimiento propio, usos, costumbres, tradiciones y sistemas propios de regulación y la legislación colombiana vigente; con la finalidad de desarrollar de los principios constitucionales de República unitaria, autonomía de las entidades territoriales, pluralismo democrático, participación ciudadana y colectiva, integridad cultural y territorial de los Pueblos Indígenas y prevalencia del interés general.

 

La organización y el ejercicio de las funciones estarán orientados por los principios constitucionales, en especial los de diversidad cultural y ambiental, función administrativa y de coordinación entre éstos y los distintos niveles territoriales. Adicionalmente, la interpretación e implementación de este decreto se orientará conforme a los siguientes principios: (…)

 

2. Diversidad cultural y ambiental en el ordenamiento territorial: Propende por garantizar y fortalecer la prevalencia de los sistemas de conocimiento propios de los pueblos indígenas para el uso, manejo y ordenación del territorio, respetando las particularidades culturales, afirmando la identidad nacional y la convivencia pacífica.

 

16. Objeción cultural: Será la garantía que permite a los Pueblos Indígenas, desde los sistemas de conocimiento propio objetar una iniciativa o actividad que un tercero vaya a desarrollar en su territorio delimitado. En este sentido, es la decisión autónoma de cada Pueblo de oponerse a todo aquello que pueda afectar su libre determinación y su pervivencia en el tiempo.

 

(…)

 

ARTÍCULO 7o. PROCEDIMIENTO PARA EL REGISTRO DEL CONSEJO INDÍGENA. El registro del Consejo Indígena o como lo denomine el solicitante (en adelante el Consejo Indígena) se llevará a cabo de acuerdo con el siguiente procedimiento:

 

l. En ejercicio del Ley de Origen, Palabra de Vida, Deber y Derecho Mayor y/o Derecho Propio, y en armonía con la Constitución y la ley, los pueblos indígenas que decidan poner en funcionamiento sus Territorios Indígenas elevarán las actas que registren la decisión autónoma de sus comunidades para ejercer sus competencias político-administrativas, así como la conformación y el ejercicio de funciones de sus órganos de gobierno, administración y control.

 

(…)

 

ARTÍCULO 8o. DELIMITACIÓN. El proceso de delimitación, que se establece en el presente decreto, tiene la finalidad de determinar el ámbito geográfico del Territorio Indígena para el ejercicio de las competencias político-administrativas especiales por parte de los Consejos Indígenas. Dicha delimitación, no implica el reconocimiento o desconocimiento de derechos de propiedad colectiva o individual sobre la tierra, ni tampoco restringe el reconocimiento o protección de los espacios físicos o geográficos ancestrales y de importancia cultural de las comunidades indígenas.

 

(…) 

 

ARTÍCULO 9o. PROCESO DE DELIMITACIÓN Y CERTIFICACIÓN POBLACIONAL DEL TERRITORIO INDÍGENA. Una vez recibido el traslado de la solicitud por parte de Ministerio del Interior conforme lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 6 del presente decreto, la Agencia Nacional de Tierras (ANT) realizará un estudio técnico que contendrá la delimitación del Territorio Indígena que se pone en funcionamiento, los planos y los linderos.

 

Para tal efecto, podrá solicitar como insumo al IGAC la cartografía básica existente a la escala disponible; esta entidad dispondrá de un plazo de quince (15) días hábiles para suministrar esta información a la ANT.

 

El procedimiento de delimitación podrá realizarse a través de métodos directos, indirectos o colaborativos, para lo cual, en los casos que se requiera, las autoridades indígenas propias del Territorio Indígena que se pone en funcionamiento deberán garantizar la participación de los representantes de las comunidades en las labores de delimitación territorial, suministrando toda la asistencia necesaria para que los delegados de las autoridades nacionales puedan llevar a cabo sus funciones adecuadamente y dentro del término previsto.

 

El procedimiento de delimitación, en su totalidad, no podrá exceder cuarenta y cinco (45) días hábiles. En caso de ser necesario realizar una visita técnica se adicionarán cuarenta (40) días no prorrogables.

 

La ANT remitirá al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) la delimitación definitiva del Territorio Indígena que se pone en funcionamiento, junto con los insumos poblacionales aportados en la solicitud, dentro de los cinco (5) hábiles siguientes, con el fin de que el DANE certifique la población existente en el territorio.

 

El DANE contará con quince (15) días hábiles para expedir la certificación. Para ello, tendrá en cuenta el censo nacional de población y vivienda más reciente, el autocenso y otras fuentes de información estadística existentes, acorde con lo previsto en el artículo 33 de la Ley 2335 de 2023 y en el Decreto número 724 de 2024.

 

PARÁGRAFO. En el evento en que no se concluya el procedimiento de delimitación dentro del término indicado, se adoptará la delimitación presentada por las autoridades del Territorio Indígena en la solicitud, sin perjuicio de los derechos de terceros y en tanto se emite el acto administrativo de delimitación correspondiente.

 

(…)

 

ARTÍCULO 10. ACTO ADMINISTRATIVO DE DELIMITACIÓN. Surtido el trámite descrito en el artículo anterior, la ANT expedirá el acto administrativo de que trata este artículo, el cual será notificado al representante legal del Territorio Indígena que se pone en funcionamiento registrado ante el Ministerio del Interior, y el acto administrativo será comunicado a la DAIRM, al DANE, al IGAC, al Departamento Nacional de Planeación (DNP) y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Este acto administrativo contendrá como mínimo:

 

a) La ubicación del Territorio Indígena que se va a poner en funcionamiento, indicando su área aproximada, linderos y colindancias, e identificando las áreas que van a hacer parte del respectivo territorio.

 

(…)

 

ARTÍCULO 11. ACUERDO INTERCULTURAL. En virtud del núcleo esencial del derecho a la autonomía de los Territorios Indígenas y a la igualdad material de sus habitantes e instituciones, el Ministerio del Interior protocolizará mediante la expedición de un acto administrativo el acuerdo intercultural de formalización de competencias y funciones del Territorio Indígena, y en particular dispondrá: (…)

 

PARÁGRAFO 1o. La puesta en funcionamiento de los Territorios Indígenas de que trata el presente decreto se refiere exclusivamente al ejercicio de competencias y funciones político administrativas. Lo anterior, no implica un reconocimiento ni un desconocimiento de derechos de propiedad colectiva o individual sobre la tierra. 

 

(…)

 

ARTÍCULO 15. COMPETENCIAS GENERALES DEL CONSEJO INDÍGENA. El Consejo Indígena del Territorio Indígena puesto en funcionamiento como ente político-administrativo de derecho público de carácter especial, para el ejercicio de las competencias y funciones públicas establecidas en la Constitución Política y en el presente decreto, además de las establecidas en el artículo 330 Constitucional y las que establezcan en su propio reglamento, tendrá a su cargo las siguientes competencias:

 

(…)

 

ARTÍCULO 22. ORDENAMIENTO TERRITORIAL. El ejercicio de competencias en materia de ordenamiento territorial y los usos del suelo, se realizarán por parte del Territorio Indígena en armonía con lo dispuesto en el marco del Subsistema de Ordenamiento Territorial y Solución de Conflictos Socioambientales para la Reforma Agraria que forma parte del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural y el Sistema de Administración del Territorio (SAT), y las disposiciones que en desarrollo de estos se dicten, o aquellos que versen sobre la materia, los creen o sustituyan.

 

Para este efecto, el presente artículo crea el marco para que las autoridades propias del territorio Indígena generen los instrumentos de ordenamiento territorial de acuerdo con su Ley de Origen, Palabra de Vida, Deber y Derecho Mayor y/o Derecho Propio, y aseguren su coordinación con los instrumentos de ordenamiento y planes estratégicos de otros niveles de gobierno o entidades de derecho público, y con las determinantes de ordenamiento territorial y su orden de prevalencia establecidas en la normatividad vigente.

 

En todo caso, los fundamentos de ordenamiento territorial que definan las autoridades propias serán vinculantes para las demás entidades del Estado y los particulares, en sus territorios.

 

(…)

 

ARTÍCULO 29. FINANCIACIÓN. El ejercicio de las competencias y funciones públicas asignadas al Territorio Indígena puesto en funcionamiento se financiará con los recursos de la participación en las rentas nacionales, a través del Sistema General de Participaciones (SGP) correspondientes a cada sector, al Sistema General de Regalías (SGR) y aquellos que se destinen en el presupuesto nacional en materia de inversión o partidas sectoriales, los recursos propios, recursos de compensación, de cofinanciación, de cooperación, reconocimiento por funciones ambientales, y demás fuentes de financiación determinadas en la normativa vigente en la materia.

 

El documento de distribución del SGP determinará los montos que se podrán destinar para financiar los gastos de dirección, administración y gestión de cada sector, con base en la información relacionada con la implementación del presente decreto y los especiales para Pueblos Indígenas que regulen la materia, que será suministrada por los respectivos ministerios y/o departamentos administrativos que tengan la competencia. Dichos montos provienen de las participaciones de aquellos sectores incluidos en la estructura del SGP.

 

Los proyectos de inversión del Territorio Indígena puesto en funcionamiento podrán financiarse con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías (SGR), en las condiciones dispuestas por el presente decreto y la normativa vigente.

 

Las entidades del Gobierno nacional podrán apropiar recursos en el Presupuesto General de la Nación (PGN) con destino a financiar el funcionamiento e inversión del Territorio Indígena respectivo.

 

PARÁGRAFO 1o. El Territorio Indígena podrá administrar y ejecutar la proporción de los recursos provenientes de la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas (Aesgpri), de los Resguardos que hagan parte de su Territorio. Lo anterior no podrá tener impacto sobre el cálculo para determinar el monto de la Aesgpri de la que es beneficiario el o los mencionados Resguardos Indígenas, ni sobre la distribución de esta asignación a nivel nacional. Para sus efectos, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), certificará la población del Resguardo(os) que hace(n) parte del Territorio Indígena, dentro de la oportunidad y procedimiento previsto en el artículo 2.2.5.6.1. del Decreto número 1082 de 2015 y acorde con lo previsto en el artículo 33 de la Ley 2335 de 2023 y en el Decreto número 724 de 2024.

 

Esta asignación especial del SGP de los Resguardos Indígenas, se destinará para financiar los proyectos de inversión de acuerdo con lo establecido en el presente decreto y demás disposiciones complementarias, y los gastos de funcionamiento conforme lo establecido en el artículo 352 de la Ley 2294 de 2023; así mismo, deberán estar incluidos en el presupuesto anual del Territorio Indígena que se pone en funcionamiento.

 

PARÁGRAFO 2o. Los gastos establecidos en el presente decreto que no correspondan al SGP serán financiados con cargo a las apropiaciones presupuestales que hayan sido legalmente definidas para el efecto.

 

(…)».

 

B.                La demanda[2]

 

2.                 El actor solicitó la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados, con fundamento en cuatro cargos de inconstitucionalidad que planteó de la siguiente manera.

 

3.                 En primer lugar, consideró que el Decreto 488 de 2025 constituye los territorios indígenas como entidades político-administrativas con desconocimiento del artículo 329 constitucional. Específicamente dirigió su reproche en contra de los artículos 2, 7, 8, 11 y 15 de la norma examinada. El actor señaló que la calificación jurídica de los territorios indígenas o de sus estructuras de gobierno como “entes político-administrativos” les otorga de facto la naturaleza jurídica de entidades territoriales, lo cual resulta contrario al artículo 329, que establece que la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT). Puso de presente que el atributo de una figura como ente político-administrativo tiene efectos jurídicos concretos, especialmente, en lo que respecta a su autonomía, competencias y régimen institucional. En consecuencia, concluyó que existe reserva de ley orgánica para la creación y configuración de entidades territoriales indígenas, por lo que los apartes normativos demandados desconocen este mandato al desarrollar esta configuración por vía administrativa.

 

4.                 En segundo lugar, el demandante señaló que los artículos 4.2 y 22 del Decreto 488 de 2025, al conferir a las autoridades indígenas la posibilidad de incidir en la ordenación del suelo, desconocen el principio de ley orgánica respecto de las regulaciones sobre uso del suelo y, con ello, los artículos 151 y 288 de la Constitución Política. Al respecto, expuso que la Constitución reserva a materias de ley orgánica la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales y la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. De ahí que las decisiones medulares sobre el ordenamiento territorial corresponden a este tipo de ley, con el fin de asegurar un alto consenso político y garantizar la unidad y coherencia en la definición de principios, la distribución de competencias y la organización territorial del Estado.

 

5.                 En tercer lugar, indicó que el primer parágrafo del artículo 29 del Decreto 488 de 2025 desconoce el artículo 356 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 03 de 2024, en el que no se reconoció a los territorios indígenas como una de las categorías que tuviesen la posibilidad de recibir, administrar o ejecutar recursos del Sistema General de Participaciones (SGP). Adicionalmente, el actor consideró que el mencionado artículo constitucional ordena que la organización, funcionamiento y distribución de competencias y recursos del SGP debe ser regulada mediante ley orgánica.

 

6.                 Finalmente, reprochó que los artículos 4.16 y 10.a, así como el artículo 9 del Decreto 488 de 2025 desconocen que la delimitación del territorio como espacio geográfico es una función atribuida al Congreso, en vulneración de los artículos 150.4 y 290 de la Constitución. En este sentido, el actor consideró que cualquier decisión que implique delimitación territorial, definición de linderos o determinación del espacio geográfico es competencia exclusiva del legislador y debe sujetarse a los procedimientos fijados en la ley.

 

 

C.               Auto de inadmisión[3]

 

7.                 Por reparto, el asunto le correspondió al Magistrado Vladimir Fernández Andrade, quien mediante Auto del 11 de agosto de 2025 inadmitió la demanda por considerar que no satisfacía las exigencias de claridad, certeza, especificidad y suficiencia, previstas por la jurisprudencia constitucional en desarrollo del tercer requisito de aquellos consagrados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, por medio del cual se establecen los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad.

 

8.                 En sus consideraciones, el Auto observó que desde un “punto de vista de su enfoque y aproximación normativa, la demanda adolece de claridad, certeza y especificidad en punto a su planteamiento general.”[4] A ello agregó que “los cuatro reproches formulados penden de un argumento común, a saber, que el Gobierno Nacional desconoció la reserva de ley orgánica al momento de regular las materias previstas en el Decreto 488 de 2025”.[5]

 

9.                 A su vez, consideró que la demanda no es clara, certera ni específica al momento de escrutar la fuente normativa por virtud de la cual el Gobierno reguló las materias que se discuten, pues, aunque en la demanda se hace alusión al artículo 56 transitorio de la Constitución, dicho artículo es enteramente soslayado en la exposición de cada uno de los reproches desarrollados en el escrito. Sobre este punto, puso de presente que son dos las circunstancias normativas que el demandante debe integrar en su análisis, en concreto, lo indicado por la Corte en las Sentencias C-489 de 2012 y C-617 de 2015. A esto agregó que “el censor está llamado a exponer por qué, habiéndose amparado en el artículo transitorio constitucional, el Gobierno desconoció e invadió las competencias del Congreso”[6]. Por lo que, para el magistrado sustanciador el parámetro de constitucionalidad debía integrarse también por el artículo 56 transitorio de la Constitución.

 

10.             Adicionalmente, el Auto indicó aspectos relevantes de cada uno de los cargos expuestos que debían subsanarse a efectos de la certeza y especificidad. Así, se señaló que (i) el primer cargo debía tener en cuenta que la naturaleza de entidad territorial de los territorios indígenas se derivaba del artículo 286 de la Constitución y que fue reconocida en el artículo 2 del Decreto 1953 de 2014; (ii) en el segundo cargo, se advirtió que el contenido normativo del artículo 4.2 del Decreto 488 de 2025 tenía una clara estructura de principio, y que la Constitución en su artículo 330 otorgaba a los gobernantes de los territorios indígenas la potestad de velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios; (iii) respecto al tercer cargo, se indicó que el demandante oponía el concepto de “territorios indígenas” al de “entidades territoriales”, oposición que no era coherente con lo previsto en el artículo 286 constitucional; y (iv) sobre el cuarto cargo, se señaló que si bien el enunciado del artículo 4.16 de la norma demandada hacía referencia al “territorio delimitado”, este aborda, en rigor, una prerrogativa encaminada a garantizar la libre determinación y la pervivencia en el tiempo de las comunidades y pueblos indígenas. Así mismo, en el Auto se consideró necesario que se integrara lo previsto en el artículo 329 constitucional.

 

11.             Con fundamento en lo expuesto, el Auto estimó que la demanda adolecía de suficiencia, pues no tenía el alcance persuasivo indispensable para exteriorizar prima facie una oposición de las expresiones demandadas respecto de la Constitución.

 

D.               Corrección de la demanda[7]

 

12.             El Auto inadmisorio de la demanda fue notificado por estado número 131 del 13 de agosto de 2025,[8] por lo que el término de ejecutoria para la corrección de la demanda corrió los días 14, 15 y 19 de agosto de 2025. El 19 de agosto de 2025, el ciudadano Andrés Caro Borrero allegó a esta Corporación escrito de corrección de la demanda, en los términos en que pasa a exponerse.

 

13.             Como anotación previa el actor resaltó que con la corrección realizaba una explicación sobre cómo al expedirse el Decreto 488 de 2025 se invadían las competencias reservadas al Congreso mediante leyes orgánicas. En cuanto al artículo 56 transitorio, advirtió que, desde la Sentencia C-617 de 2015, la Corte Constitucional ha señalado que esta disposición corresponde a una competencia excepcional que no puede interpretarse de manera extensiva. De ahí que, en palabras del actor, con dicha providencia “se demuestra que la habilitación no es indefinida ni absoluta, sino que “facilita el cambio constitucional, total o parcial de las normas”, con un carácter transitorio que significa que las normas no tienen vocación de permanencia”[9].

 

14.             A su vez, el demandante destacó que al invocar en el parámetro de constitucionalidad de la demanda el contenido de los artículos 150.4, 151, 288, 290, 329 y 356 de la Constitución se buscaba explicar las materias que solo pueden ser reguladas por el legislador ante la importancia de garantizar una amplia y robusta deliberación democrática.

 

15.             Por otro lado, el accionante indicó la importancia que tenía en este análisis la Sentencia C-489 de 2012, en la medida en que en esta la Corte “identificó una omisión legislativa absoluta en la Ley 1454 de 2011 respecto de las entidades territoriales indígenas, pero enfatizó que dicha omisión no implica[ba] vaciar de competencia al Congreso en materias que la Constitución establece deben ser reguladas a través de ley orgánica”[10]. Así las cosas, exaltó que esa omisión legislativa no habilitaba al Ejecutivo a delimitar territorios indígenas con efectos políticos-administrativos.

 

16.             Con este contexto, expuso nuevamente los cuatro cargos de la demanda que corresponden a:

 

“- Cargo primero: el Decreto 488 de 2025 constituye a los territorios indígenas como entidades político-administrativas desconociendo el artículo 329 constitucional.

 

- Cargo segundo: el Decreto 488 de 2025 desconoce el principio de ley orgánica respecto de las regulaciones sobre uso del suelo vulnerando los artículos 151 y 288 constitucionales.

 

- Cargo tercero: el Decreto 488 de 2025 desconoce el principio de ley orgánica respecto de la organización, funcionamiento y distribución de competencias y recursos del SGP en los términos del artículo 356 constitucional.

 

- Cargo cuarto: el Decreto 488 de 2025 desconoce que la delimitación del territorio como espacio geográfico es una facultad del Congreso en vulneración de los artículos 150-4 y 290 constitucionales.”

 

17.             Respecto al primer cargo, señaló que, si bien el artículo 286 de la Constitución confiere a los territorios indígenas la calidad de entidades territoriales, la lectura sistemática de la Constitución exige articular este reconocimiento con el artículo 329, que reserva a ley orgánica la conformación de las entidades territoriales indígenas y asigna al Gobierno su delimitación con participación indígena. A su juicio, al reconocer a los territorios indígenas como entes político-administrativos de carácter especial y dotarlos de competencias generales y efectos vinculantes propios de una entidad plenamente conformada, se excede la habilitación del artículo 56 constitucional transitorio y se desconoce la reserva de ley orgánica. Además, el demandante indicó que el Decreto 1953 de 2014 tiene un ámbito de regulación mucho menor que las normas demandadas.

 

18.             Sobre el segundo cargo, el actor reconoció que el numeral 2 del artículo 4 de la norma demandada tiene estructura de principio y se formula como un mandato de optimización. Sin embargo, dado que los principios son disposiciones vinculantes con efectos jurídicos concretos, consideró que el apartado demandado sí tenía incidencia directa en el funcionamiento de los territorios indígenas. Así mismo, señaló que este artículo debía leerse en concordancia con el artículo 22 del mismo cuerpo normativo, el cual convierte ese principio en competencias normativas con efectos concretos. Por lo tanto, encontró que la regulación cuestionada desconoce la reserva de ley orgánica establecida en el artículo 151 de la Constitución para la asignación de competencias normativas específicas a las entidades territoriales.

 

19.             Adicionalmente, indicó que, aunque no pueda configurarse desconocimiento del artículo 330 constitucional, lo cierto es que la potestad atribuida a los gobernantes y territorios debe ejercerse de conformidad con la Constitución y las leyes, y reiteró que es el Congreso mediante ley orgánica el llamado a regular la asignación de competencias.

 

20.             Al referirse al tercer cargo, el actor expresó que, si bien los conceptos de territorio indígena y entidad territorial indígena se relacionan, no tienen una equivalencia jurídica. A su entender, mientras los territorios indígenas aluden de forma genérica a los ámbitos geográficos de pertenencia de los pueblos indígenas, las entidades territoriales indígenas constituyen una categoría especial de entidad público-territorial formalmente reconocida por el ordenamiento superior. En este sentido, consideró que la conformación de una entidad territorial indígena se encuentra reservada a ley orgánica.

 

21.             En cuanto al cuarto cargo, expuso que la expresión demandada “en su territorio delimitado” no es un mero enunciado descriptivo, sino que califica el ámbito espacial de ejercicio de la objeción cultural, lo que presupone la existencia de un territorio con linderos oficiales y efectos jurídicos vinculantes, lo cual desconoce la reserva de ley para la delimitación territorial. De acuerdo con su argumentación, la facultad del artículo 329 que atribuye al Gobierno la delimitación de entidades territoriales indígenas, está expresamente condicionada a la existencia de una ley orgánica, y la facultad otorgada mediante el artículo 56 transitorio no incluye la posibilidad de definir la delimitación del territorio nacional.

 

E.                El Auto de rechazo[11]

 

22.             Mediante Auto del 1 de septiembre de 2025, el magistrado sustanciador rechazó la demanda por no advertir una corrección debida de los reproches formulados. Para fundamentar su decisión, indicó que, pese a que el actor robusteció sus argumentos y precisó su línea expositiva, las objeciones expuestas conservan las deficiencias del escrito inicial, en el sentido que no acreditan los supuestos de certeza, especificidad y suficiencia.

 

23.             Lo anterior, en tanto observó que el reproche transversal, esto es, que el Gobierno sustituyó al legislador orgánico y profirió un cuerpo normativo que tiene vocación de permanencia, sigue sin ser específico en lo relativo a las razones por las que el Gobierno habría burlado los límites previstos por el constituyente. En concreto, dado que la acusación se basa en que la regulación del Gobierno es excepcional y temporal. Sin embargo, en consideración del magistrado sustanciador, el demandante ignoró que esta facultad depende de que el Congreso expida la ley orgánica prevista en el artículo 329 de la Constitución. Por ello, consideró que no era claro por qué afirmaba que el Gobierno excedió su competencia, más aún cuando se reconoce una omisión legislativa absoluta advertida previamente por la Corte.

 

24.             Adicionalmente, el auto se refirió a cada uno de los reproches formulados por el actor, como pasa a exponerse. Sobre el primer cargo, advirtió que no es específico en punto al contenido del artículo 56 transitorio de la Constitución la oposición que el actor plantea entre “normas de regulación integral” y “normas de funcionamiento”, teniendo en cuenta que la competencia que le asiste al Ejecutivo en esta materia es de naturaleza legislativa.

 

25.             Así mismo, arguyó que supone una falta de certeza la afirmación según la cual el Decreto 1953 de 2014, a diferencia del Decreto 488 de 2025, “se restringe a las normas de funcionamiento instrumental, reservando a la ley orgánica los efectos patrimoniales o territoriales definitivos.”[12] Lo anterior, por dos razones: (i) el Decreto 1953 de 2014 reconocía expresamente a los territorios indígenas como organizaciones político-administrativas especiales, por lo que no hay innovación conceptual ni contradicción con la Constitución en el Decreto 488; y (ii) el Decreto 1953 también incluía disposiciones sobre delimitación territorial y límites patrimoniales, las cuales fueron replicadas en el Decreto 488 (por ejemplo, en el parágrafo 1º del artículo 11).

 

26.             En cuanto al segundo cargo, se anotó que la distinción que el demandante proponía entre “reglas operativas” y “reglas orgánicas” carece de especificidad y desconoce el alcance del artículo 56 transitorio. En concreto, conforme al auto, el actor no precisó en qué medida el artículo 22 del Decreto 488 excede la competencia constitucional del Ejecutivo. A su vez, explicó que la potestad normativa sobre ordenamiento territorial indígena está limitada al propio territorio indígena y debe ejercerse en armonía con otras normas. De ahí que, no demostró la afectación de los artículos 329 y 330 de la Constitución.

 

27.             Respecto al tercer cargo, la acusación contra el mecanismo de financiación de los territorios indígenas a través del SGP sigue sin ser certera ni específica, pues no se advierte que el Ejecutivo haya configurado categorías extrañas a las previstas en el Acto Legislativo 03 de 2024, que tuvo como propósito ampliar los beneficiarios y receptores de recursos.

 

28.             Finalmente, en torno al cuarto cargo, se reiteró la falta de especificidad y certeza, porque se mantiene el reproche en las mismas líneas en que se formuló en la demanda. En concreto, el auto señaló que el demandante no demostró cómo la delimitación prevista en el decreto afecta los límites del Estado ni por qué sería arbitraria, especialmente, cuando el mismo reconoce que debe basarse en estudios técnicos y procesos participativos. Además, recordó que el artículo 329 de la Constitución le otorga al Gobierno la competencia para delimitar estas entidades y que dicha facultad es amplia, cualificada y condicionada conforme al artículo 56 transitorio, por lo que no hay violación a la reserva de ley orgánica.

 

F.                El recurso de súplica[13]

 

29.             El Auto de rechazo fue notificado por medio del estado número 144 del 3 de septiembre de 2025, por lo que el término de ejecutoria corrió los días 4, 5 y 8 de septiembre de 2025. El día 8 de septiembre, el actor Andrés Caro Borrero remitió a esta Corporación el recurso de súplica.

 

30.             De acuerdo con el escrito, el actor alegó que “[e]l despacho se abstiene de abordar las razones de inconstitucionalidad propuestas en la demanda al considerar que la habilitación transitoria conferida al Gobierno nacional por el artículo 56 transitorio de la Constitución “está sujeta al acaecimiento de una condición explícitamente enunciada en la Carta Política, cual es la de que el Congreso de la República promulgue la ley orgánica de la que habla el artículo 329 superior”[14]. De ahí que entendía que la facultad derivada de dicho precepto transitorio era una “competencia sustitutiva ilimitada, ante la omisión legislativa del Congreso de la República, lo cual autoriza al Ejecutivo a regular casi cualquier aspecto relacionado con las competencias de las autoridades y territorios indígenas”[15]. Así, manifestó que la demanda no negó la existencia de la facultad transitoria, sino que la tomó como punto de partida para delimitar su alcance material, conforme al cual la habilitación del Ejecutivo se limita a dictar normas de funcionamiento y coordinación, pero no de conformación jurídico-orgánica. De esta forma, su reproche se dirige a determinar un eventual exceso en el ejercicio de estas facultades.

 

31.             Por otro lado, el actor explicó que el auto adoptó un enfoque restrictivo para analizar cada uno de los cargos. Puntualmente, destacó que para superar la especificidad se omitió valorar la diferencia entre dictar normas de funcionamiento y de coordinación, lo cual habría dado lugar a que la Corte pudiera resolver una pregunta como la siguiente que genera una duda mínima de inconstitucionalidad: “¿puede una habilitación transitoria para regular el funcionamiento ser utilizada para definir la estructura orgánica competencial y fiscal de una entidad territorial, materia que la Constitución reserva de forma privativa y con especial rigidez a la ley orgánica?”.[16]

 

32.             En oposición al Auto de rechazo, el demandante relató que, en cuanto al primer cargo, se desconoce la diferencia sustancial entre el Decreto 488 de 2025 y el Decreto 1953 de 2014, en tanto este último habilita herramientas instrumentales y provisionales. A su vez, que la valoración según la cual el Decreto 1953 también incluye la categoría de entidades político-administrativas, desconoce que en la corrección de la demanda se demostró que el Decreto 488 excede lo realizado en el 2014 en la medida en que “edifica un andamiaje completo respecto del tratamiento de los territorios indígenas como entidades político-administrativas”.[17]

 

33.              En torno al segundo cargo, el análisis constitucional que se solicita abordar respecto de las potestades conferidas a las autoridades indígenas no se refiere a dónde se ejerce la competencia sino a quién la otorga, esto es, el legislador extraordinario u ordinario mediante ley orgánica. Así mismo, consideró que el Decreto atacado se separa del artículo 330 de la Constitución, en tanto atribuye a las autoridades indígenas la potestad de generar instrumentos de ordenamiento territorial, mientras que la Constitución solo consagra una competencia de supervisión y ejecución de la ley;

 

34.             Sobre el tercer cargo, relató que la Constitución separó nítidamente el reconocimiento genérico de los territorios indígenas como entidades territoriales de su conformación jurídico-pública, la cual el artículo 329 reserva a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, por lo que al tratar a un territorio indígena como ejecutor directo de los recursos del SGP se le atribuyen capacidades de otra categoría jurídica. Además, señaló que la providencia se fundamenta en una lectura aislada de los cargos planteados y de su alcance constitucional, pues desconoce que la delimitación territorial y el acceso a recursos del SGP se encuentran mediados necesariamente por una ley orgánica que fije las bases y condiciones.

 

35.             En cuanto al cuarto cargo, consideró que el despacho sustanciador se equivocó al concebir la facultad de delimitación del Gobierno como una competencia autónoma y originaria, leída de forma aislada, sin considerar que la Constitución consagra una reserva legal respecto de la definición del territorio y que las facultades del ejecutivo solo se activan una vez el legislador ha establecido el marco general.

 

36.             En virtud de lo antes señalado, y a manera de conclusión, el actor señaló que el Auto hizo una valoración en exceso rigurosa que impide el estudio de las dudas constitucionales generadas por las normas demandadas, pues “[e]xigir al demandante que demuestre la inconstitucionalidad de una facultad, sin valorar las condiciones que la misma Constitución le impone, como es que previamente exista una ley orgánica, es someterlo a una carga desproporcionada en esa argumentación”[18].

 

37.             Adicionalmente, el recurso expuso sus argumentos respecto del cumplimiento de los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia señalados como ausentes por el Auto de rechazo. Así, consideró que (i) la demanda corregida cumple con el requisito de certeza, dado que identifica expresamente las normas demandadas con las disposiciones constitucionales vulneradas, a partir de una lectura sistemática y coherente de la norma fundamental; (ii) la demanda corregida es específica, pues fijó el umbral específico del exceso competencial por parte del Gobierno; y (iii) la demanda corregida es suficiente, en tanto se plantea una duda razonable de constitucionalidad respecto del alcance de la habilitación constitucional transitoria.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

A.               Competencia

 

38.              La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2 del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

 

B.                El recurso de súplica. Reiteración jurisprudencial[19]

 

39.             El recurso de súplica tiene como objeto controvertir la decisión por medio de la cual el magistrado sustanciador rechaza una demanda de inconstitucionalidad. Lo expuesto, porque el accionante estima que la determinación judicial es injustificada por haberse negado el trámite de una controversia constitucional, respecto de la cual se aportaron todos sus elementos estructurales. Aquel pretende obtener la revisión de la decisión adoptada, por aspectos formales o materiales.[20]

 

40.             Para su procedencia, la Corte ha establecido que el recurso debe cumplir con tres exigencias formales. La primera es la legitimación por activa, la cual recae exclusivamente en el demandante.[21] La segunda es la oportunidad, que requiere verificar que el recurso sea presentado dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo, es decir, dentro de los tres días siguientes a su notificación.[22] Y, la tercera exige que el demandante brinde una motivación que le permita a la Sala Plena identificar el yerro en que, al parecer, incurrió el auto de rechazo. En caso de no advertirse, la Corporación no podrá pronunciarse de fondo sobre el asunto.[23]

 

41.              Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que el recurso de súplica tiene un carácter excepcional y restrictivo. Su “finalidad específica [es] permitir la contradicción de los motivos por los cuales se rechaza la demanda, pero no podría ser utilizada para atacar las razones sobre las cuales se funda la inadmisión”[24]. Por lo que, no es una oportunidad para adicionar nuevos elementos de juicio que fueron puestos en consideración en la demanda o en el escrito de corrección, ni para adicionar razones que sustenten los cargos propuestos, subsanar los yerros cometidos en el trámite[25] o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda[26]. Por el contrario, “el recurso debe orientarse a rebatir los fundamentos [del rechazo], y a mostrar que, en realidad, el escrito de acusación ofrece todos los elementos de juicio para la estructuración del debate constitucional y para el escrutinio judicial”[27]. En consecuencia, la competencia de la Sala Plena se restringe al examen de los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente, respecto del auto de rechazo.

 

42.             En suma, la jurisprudencia ha considerado que el recurso de súplica (i) tiene un carácter excepcional y restrictivo; (ii) no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias de la demanda, para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, para adicionar elementos de juicio que no fueron expuestos ante el magistrado sustanciador[28] o para reiterar las expuestas inicialmente en la demanda o en su corrección[29] y, (iii) debe orientarse exclusivamente a rebatir los fundamentos del rechazo, de manera tal que, evidencie el yerro, el olvido o la actuación arbitraria en que incurrió la providencia que rechazó la demanda de inconstitucionalidad[30]. En consecuencia, (iv) si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente incurre en una falta grave de motivación que impediría proferir un pronunciamiento de fondo[31]. Lo expuesto, porque (v) la competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas[32].

 

43.             En este contexto, cuando la Sala Plena determina que se han cumplido los requisitos necesarios para admitir el recurso, procede a analizar el fondo del asunto para verificar si ha habido algún error, omisión o arbitrariedad. Para ello, el demandante debe demostrar: (i) que se han requerido requisitos que no son pertinentes para la evaluación inicial de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que ha cumplido de manera satisfactoria con lo solicitado en el auto de inadmisión de la demanda[33].

 

C.               Verificación de los requisitos formales para la procedencia de los recursos de súplica en el caso concreto

 

44.             A partir de lo expuesto, la Sala Plena identificará si el recurso de súplica presentado en contra del Auto de rechazo del 11 de agosto de 2025 fue presentado (i) por la persona debidamente legitimada para tal efecto; (ii) de forma oportuna; y (iii) con la carga argumentativa específica requerida.

 

45.             Legitimación por activa. Este requisito se encuentra superado, en tanto el recurso de súplica fue interpuesto por Andrés Caro Borrero, quien figura como demandante en el presente asunto, y quien durante el trámite acreditó su condición de ciudadano colombiano mediante la presentación de su cédula de ciudadanía[34].

 

46.             Oportunidad. En virtud de las constancias emitidas por la Secretaría General de esta Corporación, la Sala encuentra que el recurso de súplica fue interpuesto dentro del término de ejecutoria de la procedencia, como fue expuesto previamente[35]. En consecuencia, la Corte encuentra que el recurso de súplica cumple con el requisito de oportunidad.

 

47.             Carga argumentativa. Como se expuso de manera precedente, el recurso de súplica tiene un carácter excepcional y restrictivo en virtud del cual la Corte ha señalado que su argumentación debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a subsanar, corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda, o para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio. En este sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[36]. Por tanto, la competencia de la Sala Plena se restringe al examen de los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente respecto del auto de rechazo.

 

48.             En el caso concreto, se advierte que el recurso interpuesto cumple parcialmente con la carga argumentativa requerida. Esto, porque en casi la totalidad del escrito el actor se limitó a exponer por qué no comparte lo expresado por el magistrado sustanciador en el auto de rechazo, a partir de la reiteración de los argumentos de la demanda y su corrección, sin especificar si el magistrado incurrió en un yerro que daría cuenta de que los reproches formulados a la demanda, en el momento de su inadmisión, sí fueron debidamente subsanados.

 

49.             En efecto, en el auto de rechazo el magistrado sustanciador señaló que, de forma general, el reproche formulado por el actor seguía sin satisfacer la exigencia de especificidad al no explicar con “objetividad por qué el Gobierno desconoció el carácter condicionado de su competencia, máxime cuando el propio censor reconoce que en este campo media un escenario de omisión legislativa absoluta advertida por esta misma corporación”[37]. Frente a esto, el actor solamente señaló que “este planteamiento invierte la carga de la prueba y desatiende el núcleo del reproche. La demanda corregida no negó la existencia de la facultad transitoria. Por el contrario, la tomó como punto de partida para delimitar su alcance material”[38]. El demandante no indica cómo en la corrección a la demanda sí se respondió al cuestionamiento del despacho, pues se limitó a señalar que era una inversión de la carga de la prueba.

 

50.             A su vez, el actor señaló que “[l]a especificidad de los cargos de la demanda radicó en demostrar que dicha habilitación se circunscribe a dictar normas de “funcionamiento” y “coordinación”[39], pero no de conformación jurídico-orgánica”. Por esto, concluyó que “[e]l auto de rechazo, al no abordar el estudio de esta distinción constitucional impide que se evalúe si el Gobierno excedió su facultad”[40]. Lo anterior da cuenta de que, para acreditar el requisito de especificidad, el demandante optó por reiterar lo señalado en la demanda y su corrección, sin explicar cómo ello sí respondía a la razón que condujo al magistrado sustanciador a señalar que no se satisfizo la exigencia de especificidad.

 

51.             Frente a los motivos por los cuales el magistrado sustanciador sostuvo que el primer cargo continuaba sin ser específico, el actor solicitó reconsiderar lo concluido porque “desconoce el núcleo del reproche de inconstitucionalidad y omite la esencia de la corrección presentada”[41], pero no señala qué fue lo omitido en la corrección y que de haberse considerado se habría tenido por satisfecho el requisito de suficiencia. El actor optó por reiterar que mientras que el Decreto 1953 de 2014 solo habilitó herramientas instrumentales y provisionales, el Decreto 488 de 2025 utilizó esa misma calificación como punto de partida para desarrollar una estructura orgánica completa.

 

52.             Además, el demandante no indicó por qué era equivocado sostener, como se hizo en el auto de rechazo, que la categorización de los territorios indígenas como “organización político -administrativa” se encontraba en el Decreto 1953 de 2014 por lo que no era inédita la contenida en el Decreto 488 de 2025, ni por qué el mismo decreto replicaba en el artículo 11 parágrafo 1, la cláusula de restricción sobre efectos patrimoniales o territoriales definitivos del artículo 3º del Decreto 1953 de 2014. El actor solamente indicó que esa “lectura desatiende una diferencia sustancial que fue detalladamente expuesta en la corrección de la demanda y es el alcance y la intensidad de la regulación”[42].

 

53.             Respecto a los motivos por los cuales el segundo cargo tampoco superó la carga de especificidad en el auto de rechazo, en el recurso el actor no señala cómo en la corrección sí se respondió al señalamiento realizado por el Magistrado Sustanciador respecto a que no se expusieron las razones por las cuales el artículo 22 del Decreto 488 de 2025 desconocía los artículos 329 y 330 de la Constitución, si se tiene en cuenta que el mismo demandante aceptó que la potestad prevista en el mencionado artículo 22 debía ejercerse en armonía con otras regulaciones de diferente rango, al paso que la vinculatoriedad de los instrumentos de ordenamiento territorial de los territorios indígenas se limita a su territorio. El accionante reiteró lo indicado en la demanda y en la corrección respecto a que “el artículo 330 de la Constitución permiten que los territorios indígenas velen por la “aplicación de las normas legales sobre usos del suelo”, no obstante, esta facultad no los habilita para crear normas que regulen el uso del suelo”[43] y que el problema radicaba en la falta de competencia del Ejecutivo para atribuir la competencia del artículo 22, pues la falta de la LOOT vigente no operaba como una habilitación general e ilimitada para que el Ejecutivo regulara materias reservadas por la Constitución al Congreso de la República.

 

54.             Por lo que se refiere a los motivos por los cuales el magistrado sustanciador concluyó que el tercer reproche no era cierto ni específico, el demandante afirmó que “como se explicó de manera detallada en el escrito de subsanación, la Constitución separa nítidamente dos momentos: (i) el reconocimiento genérico de los territorios indígenas como entidades territoriales, consagrado en el artículo 286; y (ii) su conformación jurídico-pública, que el artículo 329 reserva de manera exclusiva e imperativa al legislador mediante una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”[44]. Es decir, el actor reiteró en este punto los argumentos de la corrección, sin indicar por qué era un yerro concluir que el cargo no era cierto ni específico pese a que, como se precisó en el auto de rechazo,  “las disposiciones del decreto examinado enlazan los conceptos de Territorio Indígena y entidad territorial en los términos de lo previsto en el artículo 286 de la Constitución”[45], así como que la parte considerativa del articulado trata a “los territorios indígenas como entidades territoriales que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses”, reforzado con lo previsto en el Título II y III del decreto sub examine.

 

55.             El demandante señaló también que, en su criterio, la lectura que había realizado el magistrado sustanciador del Acto Legislativo 03 de 2024 había sido parcial, porque, como se señaló la corrección de la demanda, en ningún caso el acto legislativo reconoce a los “territorios indígenas como categoría habilitada para recibir, administrar o ejecutar directamente los recursos del SGP”[46]. Es decir, el demandante manifestó no compartir el planteamiento del magistrado sustanciador con base en lo señalado en la corrección, pero sin precisar por qué era arbitraria esa interpretación si en el auto de rechazo se indicó que desde el auto inadmisorio se destacó que “el referido Acto Legislativo 03 de 2024 tuvo por propósito ampliar los beneficiarios y receptores de los recursos del SGP, al punto que contempló la posibilidad de que los resguardos indígenas no constituidos en entes territoriales también puedan participar de estos recursos”[47].

 

56.             Hasta aquí es claro que los argumentos expuestos por el demandante en el recurso de súplica son meras reiteraciones de lo señalado en la demanda y su corrección, así como argumentos encaminados a reprochar la interpretación del magistrado sustanciador frente a la norma demandada y las normas constitucionales infringidas, sin evidenciar que se hubiesen exigido requisitos adicionales a los previstos a la etapa de admisión o que sí se hubiese dado respuesta en la corrección de la demanda a los reproches del auto inadmisorio de la demanda, lo cual es abiertamente contrario a la finalidad del recurso de súplica, tal como se expuso en las consideraciones de esta providencia.

 

57.             Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que existen dos argumentos que pueden entenderse como un cuestionamiento a la razón del rechazo de la demanda. En primer lugar, el demandante sostuvo, frente al rechazo de los cuatro cargos de la demanda, que “[e]xigir al demandante que demuestre la inconstitucionalidad de una facultad, sin valorar las condiciones que la misma Constitución le impone, como es que previamente exista una ley orgánica, es someterlo a una carga desproporcionada en esa argumentación”[48].

 

58.             En segundo lugar, respecto del cuarto y último cargo, el demandante señaló que el rechazo de este resultó de “una interpretación aislada de las normas constitucionales” y que “ descono[cía] la arquitectura de competencias que el Constituyente estableció y que el escrito de corrección se esforzó en aclarar”[49]. Por esto, afirmó: “[e]l despacho sustanciador se equivoca al concebir la facultad de delimitación del Gobierno (artículo 329 constitucional) como una competencia autónoma y originaria, leída de forma aislada, sin considerar que la Constitución consagra una reserva legal respecto de la definición del territorio, al establecer en el artículo 150 numeral 4 que el Congreso tiene la competencia para “definir la división general del territorio y fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales”[50]. Finalmente, sostuvo que invocar el artículo 56 transitorio de la Constitución, como lo hizo el magistrado sustanciador, era improcedente.

 

59.             En este orden de ideas, independientemente de que le asista o no razón al recurrente, los anteriores razonamientos constituyen un motivo de disenso frente a la decisión impugnada, en tanto explican por qué, en criterio del actor, no era dado rechazar la demanda con fundamento en lo que consideró una exigencia desproporcionada para la admisión de la demanda, así como, en una interpretación aislada de las normas constitucionales. En consecuencia, la Sala Plena encuentra superado el requisito de carga argumentativa únicamente en lo que respecta a estos dos planteamientos formulados frente al rechazo de los cuatro cargos de la demanda y en específico frente al cuarto cargo de esta, y procederá a estudiarlos de fondo.

 

 

D.               Estudio de fondo del recurso de súplica

 

Análisis del argumento relacionado con el motivo de rechazo transversal a los pretendidos cuatro cargos de inconstitucionalidad

 

60.             En primera medida, corresponde a la Sala Plena determinar si fue incorrecta la decisión del magistrado sustanciador al rechazar los cuatro cargos de la demanda de inconstitucionalidad presentada, por haberle exigido al actor, aparentemente, un requisito adicional o desproporcionado para su admisión, específicamente, “demostrar la inconstitucionalidad de una facultad sin valorar las condiciones que la misma Constitución le impone, como es que previamente exista una ley orgánica”[51]. En otras palabras, para el demandante, en el auto de rechazo se le impuso una carga argumentativa desproporcionada al requerirle demostrar la inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas sin analizar de manera sistémica las facultades del Gobierno, en especial las señaladas en el artículo 56 transitorio de la Constitución, pues estas no son autónomas, sino que están subordinadas a una ley orgánica que fije las bases y condiciones en materia de entidades territoriales indígenas.

 

61.             Para la Sala, la exigencia del magistrado sustanciador al demandante de presentar una carga argumentativa mínima que explicara por qué, en las materias cuestionadas del Decreto 488 de 2025, el Gobierno habría desbordado la competencia que le fue otorgada por el Constituyente en el artículo 56 transitorio de la Constitución, es razonable y no constituye una carga desproporcionada o arbitraria para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.

 

62.             Esto es así porque, en el auto inadmisorio de la demanda, el magistrado sustanciador le señaló al actor que la censura se soportó en un argumento transversal, a saber, que el Gobierno Nacional desconoció la reserva de ley orgánica al momento de regular las materias previstas en el Decreto 488 de 2025, por esto, era fundamental que aclarara los motivos por los cuales el Gobierno, a su juicio, había excedido su competencia. En efecto, conforme a la interpretación del artículo 56 transitorio de la Constitución, esta Corporación ha identificado un incumplimiento del Legislador en el deber constitucional de regular lo relativo a las entidades territoriales indígenas,[52] y que la Constitución Política de 1991 confirió al Ejecutivo una habilitación extraordinaria “para ocupar temporalmente la posición del Legislador en lo relativo a la expedición de normas relacionadas con el funcionamiento de los territorios indígenas”[53]. Además, esta Corporación ha señalado que las competencias del Ejecutivo en este ámbito son amplias, cualificadas y transitorias, conforme a las sentencias C-489 de 2012 y C-617 de 2015.

 

63.             En este sentido, no resultó arbitrario ni exagerado solicitar al actor que, al momento de corregir la demanda, tuviera en cuenta el contenido material de la competencia excepcional y transitoria del Ejecutivo prevista en el artículo 56 transitorio de la Constitución, más aún, cuando esta precisión era necesaria para comprender la supuesta falta de competencia advertida por el actor, la cual constituye el reproche transversal a los cuatro cargos particulares formulados en la demanda. Por este motivo, no se advierte yerro alguno en el auto de rechazo al concluir que no se habían satisfecho las exigencias de claridad y especificidad del concepto de violación, al no atenderse la solicitud formulada en el auto inadmisorio.

 

64.             Así pues, para la Sala la solicitud que el demandante consideró desproporcionada no resulta ajena a los presupuestos mínimos que esta Corporación ha previsto para la admisión de demandas de inconstitucionalidad, con el fin de realizar un examen de fondo de la cuestión debatida.

 

Análisis del argumento relacionado con el motivo de rechazo del pretendido cargo cuarto de inconstitucionalidad

 

65.             En segundo lugar, frente al rechazo del cuarto cargo de la demanda, el actor señaló que el magistrado sustanciador realizó una “interpretación aislada de las normas constitucionales, que desconoce la arquitectura de las competencias que el constituyente estableció y que el escrito de corrección se esforzó en aclarar (…) al concebir la facultad de delimitación del Gobierno (artículo 329 constitucional) como una competencia autónoma y originaria, leída de forma aislada, sin considerar que la Constitución consagra una reserva legal respecto de la definición del territorio”[54]. Igualmente, señaló que “la invocación del artículo 56 transitorio [resultaba] improcedente”[55].

 

66.             Frente a este reproche, la Sala Plena no evidencia que el magistrado sustanciador haya incurrido en una equivocación que amerite ser corregida. En efecto, para la Corte, desde el auto inadmisorio de la demanda el magistrado sustanciador le indicó al actor que debía integrar los artículos 329 y 56 transitorio de la Constitución a su parámetro de constitucionalidad para el análisis de constitucionalidad del artículo 9 (total) y el literal a) del artículo 10 del decreto sub examine – limitado en este cargo a los artículos 150.4 y 290 de la Constitución– , pues eso artículos constitucionales ilustran sobre la competencia que en materia de organización y división del territorio tiene el Gobierno Nacional, y en específico, respecto a los territorios indígenas.

 

67.             En este sentido, se le manifestó al demandante que, con el propósito de fortalecer la objeción, “encarara” que por cuenta de los artículos 329 y 56 transitorio de la Constitución surgían dos circunstancias: “tanto que la Constitución avala al Gobierno para que transitoriamente regule lo concerniente al funcionamiento de los territorios indígenas, como que lo faculta para que, prevalido de un proceso comunitario y participativo, delimite territorialmente dichas entidades”[56].

 

68.             Así pues, el argumento del recurrente relativo a que el magistrado sustanciador hizo una interpretación aislada del artículo 329 de la Constitución, que desconoció la “arquitectura de competencias” de la Constitución, así como, que fue impertinente que se incluyera al análisis el artículo 56 transitorio de la Constitución, no es de recibo y, por el contrario, es contradictorio.

 

69.             En efecto, opuesto a lo señalado por el demandante, el magistrado sustanciador no realizó una lectura aislada del artículo 329 de la Constitución, sino que lo interpretó en concordancia con los artículos 150.4 y 56 transitorio de la Constitución. Esto, para señalar que, mientras el artículo 150.4 atribuye al Congreso la definición de la división general del territorio, el artículo 329 confiere expresamente al Ejecutivo la facultad de delimitar los territorios indígenas y que, aunque lo sujeta a la expedición de una ley orgánica, el artículo 56 transitorio habilita al Ejecutivo a que -de manera temporal y mientras el Congreso promulga la ley orgánica para regular lo relativo a las entidades territoriales indígenas- dicte las normas pertinentes que permitan el funcionamiento de dichas entidades y su coordinación con las demás. Así pues, el argumento del actor carece de sustento pues fue precisamente el despacho el que integró los artículos 329 y 56 transitorio al análisis propuesto por el actor, mientras que este en su demanda realizó una lectura incompleta del marco constitucional aplicable a la delimitación de los territorios indígenas.

 

70.             Ahora bien, el demandante asegura en el escrito de súplica que en la corrección de la demanda intentó aclarar las competencias para la delimitación de los territorios indígenas previstas en la Constitución. No obstante, en la subsanación de la demanda como en el recurso de súplica, el actor insistió en que la delimitación de las entidades territoriales indígenas estaba condicionada a la existencia de una ley orgánica, y que la definición del territorio y la configuración territorial están asignados “de manera privativa” al Congreso de la República, por lo que los artículos demandados pretendían establecer por vía reglamentaria una delimitación geográfica de las entidades territoriales indígenas usurpando estas funciones.

 

71.             Para la Sala, contrario a lo manifestado por el actor en el escrito de súplica, en la corrección de la demanda no solo no se analiza completamente el marco de competencias previstas en la Constitución para la delimitación de los territorios indígenas, sino que no se respondió a los interrogantes del auto inadmisorio respecto a que, debía tenerse en cuenta, para efectos de certeza y especificidad del cargo, que la Constitución avala al Gobierno para que transitoriamente regule lo concerniente al funcionamiento de los territorios indígenas, al igual que lo faculta para que, prevalido de un proceso comunitario y participativo, delimite territorialmente dichas entidades.

 

72.             Por este motivo, la Sala no encuentra equivocadas las razones que condujeron al despacho a rechazar el cargo cuarto de inconstitucionalidad por carecer de certeza y especificidad. Como se indicó en el auto de rechazo de la demanda, no se observa “en qué medida la delimitación de la que habla el decreto sub examine comporta una afectación a los “límites territoriales del Estado”, como alega el censor en su subsanación”[57] y sigue sin ser comprensible por qué la facultad del artículo 9 de la Constitución es “una validación arbitraria de la delimitación territorial” [58], cuando el mismo demandante reconoce que esa delimitación debe estar amparada en estudios técnicos y en procesos participativos que involucren a las comunidades indígenas y a sus autoridades.

 

73.             En consecuencia, la decisión del magistrado sustanciador de rechazar la demanda interpuesta por el actor, al no haberse explicado en la corrección de la demanda por qué el Gobierno había desconocido los límites previstos en el artículo 56 transitorio de la Constitución, no resultó arbitraria. Se trataba de una carga mínima y no desproporcionada de certeza y especificidad que el demandante debía satisfacer. Así mismo, la decisión de rechazar el pretendido cuarto cargo de inconstitucionalidad, por carecer de certeza y especificidad, no se evidencia que haya resultado de una interpretación aislada de las normas constitucionales en la materia ni de haberse omitido los argumentos de la corrección de la demanda respecto a este cargo.

 

74.             Conclusión. Habida cuenta de todo lo anterior, la Sala Plena rechazará por improcedente el recurso de súplica interpuesto en contra del Auto del 1 de septiembre de 2025, mediante el cual el magistrado Vladimir Fernández Andrade rechazó la demanda de la referencia. Esto, respecto de los reproches que no satisfacen la carga argumentativa. Asimismo, la Corte Constitucional negará el recurso de súplica, respecto de aquellas razones que cumplen con la referida carga argumentativa. Estos son, (i) el argumento relacionado con el motivo de rechazo transversal a los pretendidos cuatro cargos de inconstitucionalidad y (ii) el argumento relacionado con el motivo de rechazo del pretendido cargo cuarto de inconstitucionalidad.

 

75.             La Sala aclara que el rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni limitan el derecho de acción de los ciudadanos. Por lo tanto, el demandante o cualquier ciudadano podrá presentar una nueva demanda, siempre que cumpla con los requisitos establecidos en los artículos 40.6 y 241 de la Constitución Política, así como en el Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional. En caso de presentarse una nueva demanda, deberán considerarse tanto los autos de inadmisión y rechazo previos como la presente decisión.[59].

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. RECHAZAR el recurso de súplica interpuesto en contra del Auto del 1 de septiembre de 2025, proferido en el proceso D-16752, presentado por el ciudadano Andrés Caro Borrero. Lo anterior, respecto de los argumentos que no satisfacen el requisito de carga argumentativa, en los términos expuestos en el párrafo 74 de la presente providencia.

 

SEGUNDO. NEGAR el recurso de súplica interpuesto en contra del Auto del 1 de septiembre de 2025, proferido en el proceso D-16752, presentado por el ciudadano Andrés Caro Borrero. Lo anterior, respecto de los argumentos que satisfacen el requisito de carga argumentativa, pero que no demuestran falencias en dicho auto, en los términos expuestos en el párrafo 73 de la presente providencia.

 

TERCERO. COMUNICAR el contenido de esta decisión al demandante por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional y adviértasele que contra ella no procede recurso alguno. 

 

CUARTO. ARCHIVAR este expediente una vez ejecutoriada esta decisión. 

 

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

No participa

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General