TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2061/25

 

INCIDENTE DE DESACATO-Cumplimiento de la sentencia T-760/2008

 

CUMPLIMIENTO DE LAS ÓRDENES DE LA SENTENCIA T-760/08-Análisis de medidas, resultados y avances

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS A LA SALUD Y A LA VIDA-Nivel de cumplimiento bajo

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008

 

Auto 2061 de 2025

 

Referencia: seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008.

 

Asunto: continuación de trámite incidental de desacato.

 

Magistrado ponente:

Carlos Camargo Assis

 

Bogotá D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, creada por la Sala Plena de la Corte Constitucional para verificar el cumplimiento de las órdenes generales impartidas en la misma, integrada por los magistrados Vladimir Fernández Andrade, Miguel Polo Rosero y Carlos Camargo Assis, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a dictar el presente auto.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.   En el marco del seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008, la Sala Especial profirió el Auto 2049 de 10 de diciembre de 2025, comunicado mediante Oficio OPTC-599 de 15 de diciembre de 2025, con el fin de realizar un balance general a las órdenes estructurales de dicha providencia.

 

2.   Decretado el incumplimiento del numeral 3.11 de la resolutiva tercera del Auto 007 de 2025 (en lo que respecta al componente de suficiencia de la UPC de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda), esta Corte dio apertura a un incidente de desacato en contra del ministro de Salud y Protección Social o quien haga sus veces. En consecuencia, otorgó un término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de esa decisión, para que se pronunciara sobre las acciones y medidas adoptadas para: (i) solucionar las deficiencias del sistema de información con el fin de que sea confiable para la estimación de la Unidad de Pago por Capitación (UPC), (ii) garantizar la suficiencia de dicha prima y (iii) equiparar al 95% del valor de la UPC del régimen contributivo (RC) a la del régimen subsidiado (RS), mientras no se demuestre la suficiencia de la UPC del segundo.

 

3.   A través de correo electrónico recibido por esta Corporación el 18 de diciembre de 2025 a las 12:22 a.m., el Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) allegó un documento por medio del cual: (i) referenció el “cumplimiento de cada una de las órdenes contenidas en el numeral 3.11 del ordinal tercero de la parte resolutiva del Auto 007 de 2025”, (ii) indicó el acatamiento de otras órdenes impartidas en el Auto 2049 de 2025, (iii) solicitó el archivo del trámite incidental de desacato aperturado mediate el Auto 2049 de 2025 y (iv) pidió el decreto de algunas pruebas.

 

4.   En el mencionado escrito, la cartera de salud señaló que expidió la  Resolución 2605 de 2025[1].

 

5.   Afirmó que ha adoptado medidas contundentes y estructurales para solucionar las deficiencias del sistema de información, de manera que esta sea confiable para la estimación de la UPC y provenga de las EPS, para así dar cumplimiento al mandato contenido en el numeral (i) de la orden quinta de del Auto 411 de 2016, reiterada en los autos 007 de 2025 y 2049 de 2025.

 

6.   ⁠Indicó que adoptó diferentes medidas y estrategias con el fin de garantizar que el aumento de la UPC fuere suficiente para financiar la prestación de los servicios en salud y presentó consideraciones fácticas y jurídicas sobre por qué no se cumplen los requisitos para sancionar por desacato al ministro de salud y protección social.

 

7.   ⁠Finalmente, allegó diversos documentos que requiere sean tenidos como pruebas, pidió el decreto de otros medios de prueba y resaltó que las acciones ejecutadas por el MSPS no solo se han circunscrito a las órdenes emitidas en sede del desacato sino a todas las órdenes contenidas en el Auto 2049 de 2025, por lo que le solicitó a la Corte “se cierre y archive el incidente de desacato abierto”.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

8.                 El Auto 2049 de 2025 fue notificado el 15 de diciembre de 2025 a las 8:33 a.m., mediante el Oficio OPTC-599. En consecuencia, el término de 48 horas previsto en el numeral 2.1 de la parte resolutiva de dicha providencia venció a la misma hora del 18 de diciembre de la presente anualidad. Dentro del plazo concedido, esto es, a las 12:22 a.m. del día señalado, el MSPS remitió un informe en el que manifiesta que cumplió la orden 3.11 del auto 007 de 2025 objeto del trámite incidental correspondiente.

 

9.                 Así las cosas, surtido el trámite de traslado de la apertura del incidente de desacato[2], esta Sala Especial de Seguimiento abrirá la etapa probatoria, con el fin de verificar el cumplimiento real y efectivo de las órdenes.

 

10.             En esa medida, debe recordarse que el rector de la política pública debía: (i) equiparar la prima del RS al 95% de la UPC del RC, mientras no se demuestre la suficiencia de la UPC del segundo, (ii) solucionar las deficiencias del sistema de información con el fin de que sea confiable para la estimación de la UPC y, (iii) garantizar la suficiencia de dicha prima.

 

11.             En el documento allegado a esta Corte, el MSPS expuso la manera en que, en su criterio, dio cumplimiento a las obligaciones previamente señaladas. Primero, expidió la Resolución 2605 de 2025, que, en su sentir, acredita las órdenes que sobre el particular impartió la Corte Constitucional mediante los autos 261 y 262 de 2012, 411 de 2016, 109 de 2021, 996 de 2023, 007 de 2025 y 2049 de 2025. La entidad advirtió que dicha decisión se implementará a partir de la vigencia 2026, razón por la cual la equiparación de la prima pura se verá materializada en el acto administrativo que fije la UPC para la vigencia de 2026. Este último se expedirá antes de finalizar la vigencia 2025.

 

12.             Segundo, con el propósito de fortalecer los procesos de recolección, validación y verificación de la información reportada por las EPS, así como de mejorar la oportunidad y confiabilidad de dicho reporte, el MSPS puso de presente la necesidad de una recepción directa de la información correspondiente a las atenciones realizadas por los prestadores de servicios de salud y por los proveedores de tecnologías en salud -incluidos medicamentos y dispositivos médicos-. Lo anterior se pretende alcanzar con la implementación efectiva de la Factura Electrónica de Venta en Salud, la cual tiene naturaleza de documento oficial con efectos tributarios, validado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

 

13.             Manifestó que, ante las persistentes deficiencias en la calidad y consistencia de la información utilizada para el cálculo de la UPC, ha desarrollado el Mecanismo de Contraste como respuesta a los mandatos reiterados de la Corte Constitucional, en particular la Sentencia T-760 de 2008 y los autos 411 de 2016 y 007 de 2025, orientados a fortalecer la verificación, confiabilidad y transparencia de los datos reportados por las EPS.

 

14.             Por último, se refirió a la realización de mesas adicionales de socialización con las EPS, orientadas a retroalimentar y avanzar en la mejora progresiva de la calidad de la información utilizada para el cálculo de la UPC correspondiente a la vigencia 2026, y recordó el deber legal y reglamentario que les asiste a las EPS de suministrar información con criterios de calidad, cobertura, oportunidad, pertinencia, consistencia y transparencia, entre otros aspectos relevantes.

 

15.             Tercero, sobre las medidas y las estrategias para garantizar la suficiencia de la UPC, afirmó que la UPC “para la vigencia 2026 no será fija-da conforme a la inflación causada, sino que será calculada de conformidad con un estudio técnico de suficiencia”.

 

16.             Por otra parte, el MSPS allegó un link en el que constan 4 carpetas relacionadas como: (i) denuncias, (ii) pruebas generales, (iii) registros de asistencia 2024 y (iv) registros de asistencia 2025. Esta documentación será tenida en cuenta por la Sala Especial al momento de resolver el presente incidente de desacato.

 

17.             Así mismo, el MSPS elevó solicitudes probatorias en las que requirió que: (i) se ordene a las EPS que cumplan con su obligación legal y reglamentaria de reportar la información requerida para el cálculo y fijación del valor de la UPC con los estándares mínimos de calidad, (ii) se fije fecha para la realización de una audiencia pública ante esta Sala de Seguimiento, (iii) se practique una prueba pericial y (iv) se realice la exhibición completa y detallada de los libros de contabilidad de las EPS para la posterior realización de una auditoría forense.

 

18.             Dada la etapa procesal en la que nos encontramos (fase probatoria del incidente), esta Corte evaluará la utilidad, pertinencia y conducencia de cada una de ellas:

 

19.             Sobre la solicitud de audiencia. El MSPS solicitó que se decretara y programara una audiencia pública con el fin de que el ministro de Salud y Protección Social presentara ante la Sala Especial de Seguimiento las actuaciones adelantadas y los avances obtenidos en el cumplimiento de las órdenes impartidas, antes de que se valorara la eventual imposición de una sanción por desacato. Sostuvo que dicha diligencia permitiría garantizar de manera efectiva su derecho de defensa y contradicción, y afirmó que, en contraste con lo señalado en el Auto 2049 de 2025, la conducta personal del Ministro no evidenció renuencia ni intención de incumplir las órdenes emitidas por el Despacho.

 

20.              La Sala accederá de manera parcial a este requerimiento. En ese orden, se decretará la realización de una mesa técnica, en atención a la naturaleza de las órdenes que motivaron el incidente de desacato en el Auto 2049 de 2025. En dicha diligencia, el ministro podrá exponer ante la Sala Especial de Seguimiento las actuaciones adelantadas y los avances obtenidos en el cumplimiento de los mandatos mencionados, al tiempo que las EPS y las asociaciones de usuarios tendrán la oportunidad de participar en la diligencia judicial. En consecuencia, durante el mes de febrero de 2026 y, en función de la agenda de la Sala Especial de Seguimiento, se fijará la fecha en que tendrá lugar y en la que se podrá solicitar las actas de mesas técnicas realizadas, informes técnicos internos realizados en el marco del cálculo de la UPC u otras pruebas de la actuación del MSPS. Lo anterior, no suspende el cumplimiento efectivo de las órdenes dadas en virtud del Auto 2049 de 2025, por lo que el ministro de Salud y Protección Social deberá acatar su cumplimiento oportuno en los términos ordenados por esta Corte.

 

21.              Sobre la orden a las EPS de reportar la información para el cálculo de la UPC y la exhibición de los libros contables. El Ministerio solicitó que se imparta una orden directa a las EPS para que cumplan con el deber legal y reglamentario de reportar la información necesaria para el cálculo y fijación de la UPC, bajo los estándares mínimos de calidad, confiabilidad y veracidad previamente definidos en diversos actos administrativos, con el propósito de asegurar el cumplimiento de las órdenes estructurales impartidas por la Sala Especial. 

 

22.             En la misma línea, el MSPS solicitó que se decrete la exhibición íntegra de los libros de contabilidad de las EPS, con el fin de adelantar una auditoría forense orientada a evidenciar deficiencias e inexactitudes en su manejo contable, las cuales, a su juicio, impiden un adecuado reporte de información para el cálculo de la UPC y reflejan prácticas ineficientes o indebidas en la administración de recursos públicos que inciden en el riesgo de sostenibilidad financiera del sistema de salud.

 

23.             Sobre el particular, la Sala advierte que dicha cartera, en su calidad de rector de la política pública en salud, es el que ostenta la competencia legal y reglamentaria para adoptar y hacer cumplir las disposiciones necesarias orientadas a garantizar el reporte oportuno, completo y veraz de la información requerida para el cálculo de la UPC. 

 

24.             En efecto, el artículo 2.º del Decreto 4107 de 2011[3] atribuyó al Ministerio de Salud y Protección Social, entre otras, la competencia de formular, dirigir, orientar, adoptar y evaluar la política pública, así como los planes, programas y proyectos en materia de salud y protección social (numeral 2). Asimismo, le asignó la función de adelantar los estudios y análisis relacionados con la viabilidad, estabilidad y equilibrio financiero de los recursos destinados a la salud y a la promoción social bajo su responsabilidad (numeral 20). De igual manera, le confirió la potestad de definir y reglamentar los sistemas de información del sistema de salud, incluidos los relativos a afiliación, recaudo y aportes parafiscales, cuya administración debía desarrollarse en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (numeral 23).

 

25.             En esa medida, a la luz del artículo 168 del Código General del Proceso[4], las mencionadas pruebas resultan inconducentes, pues, al tenor del Decreto 4107 de 2011, es a la cartera ministerial a la que le corresponde adelantar los estudios y análisis relacionados con la viabilidad, estabilidad y equilibrio financiero de los recursos destinados a la salud, para lo cual puede exigir, en un término perentorio, pero razonable, su entrega por parte de las EPS.

 

26.             En línea con lo anterior y en atención a que el sector salud y protección social se encuentra integrado por el MSPS y la Superintendencia Nacional de Salud (SNS)[5], entre otras entidades, debe resaltarse que los numerales 11.º y 44.º del artículo 4.º del Decreto 1080 de 2021 le asignaron de manera expresa a la SNS la función de inspección, vigilancia y control respecto del cumplimiento de la obligación de reportar la información con los estándares mínimos de calidad, confiabilidad y veracidad exigidos a las EPS. Así, esta última es la que debe verificar el cumplimiento de la entrega de estos datos, con base en los cuales se calcula la UPC, e imponer las sanciones del caso, sin perjuicio de la competencia asignada al MSPS para, con base en la información reportada, realizar el cálculo correspondiente.  

 

27.             Así las cosas, no es viable que el MSPS pretenda trasladar a la Sala una carga que corresponde a las autoridades administrativas competentes dentro del ámbito de sus funciones legales.

 

28.             Sobre la prueba pericial, el Ministerio solicitó que se decretara y practicara una prueba pericial, en los términos previstos en el artículo 226 y siguientes del Código General del Proceso, con el propósito de que un experto independiente determine, de manera técnica, objetiva e imparcial, si el valor de la UPC fijado por esa cartera, con base en los estudios elaborados a partir de la información reportada por las EPS y en la aplicación de las normas legales vigentes, resulta suficiente. Asimismo, pidió que, en caso de advertirse insuficiencia, el dictamen estableciera un criterio definitivo y objetivo para definir el porcentaje adicional requerido a fin de alcanzar la suficiencia exigida por la Sala Especial.

 

29.             La Sala de seguimiento negará la práctica de esta prueba por ser inconducente, en la medida en que el ordenamiento jurídico asignó de manera expresa al Ministerio de Salud y Protección Social la función de fijar el valor de la UPC para cada vigencia (numeral 10.º del artículo 29 y numerales 1.º y 2.º del artículo 30.º del Decreto 4107 de 2011), competencia que no recae en otra autoridad. En consecuencia, acceder a lo solicitado implicaría trasladar a la Sala una función ajena a su ámbito competencial. Además, esta Sala Especial fue creada por la Sala Plena de la Corte Constitucional con la finalidad de efectuar seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas en la Sentencia T-760 de 2008, y no para sustituir a la autoridad administrativa en el ejercicio de sus atribuciones legales. En ese sentido, en virtud del Auto 2049 de 2025 se le ordenó al MSPS demostrar la suficiencia la UPC, orden que al momento de expedición de la presente providencia judicial no ha sido cumplida.

 

 

30.             Así las cosas, la Corte observa que, si bien la autoridad obligada dio cumplimiento a la remisión del informe dentro del término previsto en el Auto 2049 de 2025, lo cierto es que las acciones y medidas reportadas no producen un efecto inmediato, pues gran parte de las actuaciones informadas corresponden a la expedición anunciada de actos administrativos cuya eficacia se proyecta para la vigencia 2026 como ocurre, por ejemplo, con la equiparación del 95% de la prima del régimen subsidiado frente a la UPC del régimen contributivo, así como con la implementación progresiva y paulatina de instrumentos técnicos y sistemas de información.

 

31.             De manera que, la verificación del cumplimiento material, real y efectivo de las órdenes queda supeditada al agotamiento del plazo dentro del cual la autoridad proyectó la aplicación y entrada en vigor de las medidas anunciadas, esto es, al cierre de la vigencia 2025, momento en el que se contará con evidencia suficiente que permita comprobar su efectividad en la estimación de la UPC, la equiparación al 95% del valor de las primas entre los regímenes y en la garantía de su suficiencia. Así, una vez se haya materializado la implementación anunciada por el MSPS será posible constatar si las actuaciones desplegadas satisfacen las órdenes objeto de seguimiento, en los términos exigidos por esta Corporación.

 

32.             En consecuencia, en el presente auto se reiterará el incumplimiento de las órdenes impartidas en virtud  el Auto 2049 de 2025, las cuales deben ser cumplidas de manera inmediata, a efectos de garantizar el derecho fundamental a la salud, so pena de incurrir en las sanciones legales correspondientes.

 

33.             Cabe recordar que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de sanciones por sí mismas, sino la conducción y el adecuado encauce de la conducta de la autoridad obligada hacia el cumplimiento efectivo de los mandatos constitucionales que han sido objeto de seguimiento por más de una década. En ese marco, lo que se persigue es reafirmar la importancia de la vida humana y garantizar el restablecimiento real y efectivo del derecho fundamental a la salud, el cual se ha visto seriamente comprometido en los últimos años, tal como fue expresamente advertido por esta Corporación en el Auto 2049 de 2025.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional,

 

III.           RESUELVE

 

PRIMERO. DAR APERTURA a la etapa probatoria en el marco del incidente de desacato del Auto 2049 de 2025, a fin de permitir la adecuada valoración de los elementos de juicio aportados por el incidentado y decretados por esta Sala, para  garantizar el derecho a la defensa y al debido proceso. Lo anterior, no suspende los términos para el cumplimiento de las órdenes proferidas en el Auto 2049 de 2025.  

SEGUNDO. INCORPORAR al expediente las pruebas documentales allegadas, para que sean tenidas en cuenta en el momento procesal pertinente, conforme a la valoración que efectúe la Sala durante el trámite del proceso.   

TERCERO. DECRETAR como prueba la realización de una mesa técnica, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. INFORMAR al ente ministerial que en el mes de febrero de 2026, por auto, se indicará su fecha de realización, de conformidad con la agenda de la Sala Especial de Seguimiento.   

CUARTO. NEGAR la práctica de las pruebas solicitadas por el Ministerio de Salud y Protección Social referentes a (i) la orden a las EPS de reportar la información para el cálculo de la UPC, (ii) la exhibición de los libros contables y (iii) la prueba pericial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO. REITERAR el incumplimiento de las órdenes impartidas en el Auto 2049 de 2025, las cuales deben ser cumplidas de manera inmediata por el Ministerio de Salud y Protección Social, a efectos de garantizar el derecho fundamental a la salud, so pena de incurrir en las sanciones legales correspondientes.

 

SEXTO. ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que libre las comunicaciones correspondientes, acompañando copia integral de este proveído.

 

 

Comuníquese y cúmplase, 

 

 

 

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

 AL AUTO 2061/25

 

 

Referencia: Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008

 

Asunto: continuación de trámite incidental de desacato

 

Magistrado ponente:

Carlos Camargo Assis

 

 

En el Auto 2061 de 2025 aclaré mi voto para precisar que la motivación de esta providencia debía circunscribirse estrictamente a lo propio de la fase probatoria. Esto es definir, con criterio judicial, cuáles medios de prueba resultan conducentes, pertinentes y útiles para esclarecer los hechos relevantes del incidente y habilitar una decisión final debidamente fundada. Por ello, aclaré que no resultan procedentes, en este estadio, juicios que apunten a desplazar la discusión hacia el fondo del asunto y trasladen a la etapa probatoria valoraciones que, por su naturaleza, solo pueden adoptarse al momento de resolver el incidente, una vez practicadas y apreciadas las pruebas con pleno respeto del contradictorio.

 

La etapa probatoria cumple una finalidad garantista: asegurar que el incidentado ejerza una defensa real y efectiva, controvirtiendo los hechos, los soportes técnicos y los elementos de convicción allegados al trámite. En consecuencia, cualquier consideración que sugiera de manera anticipada una conclusión sobre el incumplimiento (o, incluso, la inminencia de consecuencias sancionatorias) resulta impropia en la motivación del auto que abre y encauza la práctica de pruebas. En un trámite de naturaleza sancionatoria como el desacato, no le corresponde al juez constitucional, en la fase probatoria, introducir apreciaciones que cierren el debate probatorio antes de que este se surta.

 

De otra parte, a partir de la complejidad técnica y estructural del asunto, relativo a la suficiencia de la UPC y a sus presupuestos de información y financieros, la Sala no debió negar de plano la incorporación de pruebas solicitadas por el Ministerio. Estimé que las solicitudes relacionadas con el reporte de información por parte de las EPS para el cálculo de la UPC; la exhibición de libros contables y la práctica de una prueba pericial, exigían un examen más riguroso de conducencia, pertinencia y utilidad, en lugar de un rechazo categórico. Lo anterior, porque la sostenibilidad del sistema de salud y la suficiencia de la UPC no dependen de una variable única ni se agotan en la expedición, anunciada o efectiva, de actos administrativos. Confluyen múltiples actores, flujos de información, decisiones financieras y patrones de uso y destinación de recursos, cuya comprensión demanda un acervo probatorio sólido, capaz de discriminar entre fallas estructurales, rezagos técnicos, deficiencias en la calidad de los datos, eventuales ineficiencias o desviaciones y, en lo que estrictamente concierne al desacato, la posible configuración de una conducta subjetiva jurídicamente reprochable.

 

En ese marco, la Sala debe procurar elementos de juicio suficientes para adoptar una determinación no solo expedita, sino también sólida, verificable y compatible con las garantías del debido proceso. Máxime cuando las consecuencias del trámite pueden recaer personalmente sobre el presunto obligado, lo que impone elevar el estándar de fundamentación probatoria y evitar restricciones injustificadas al acceso a pruebas idóneas para esclarecer los hechos y la eventual atribución de responsabilidad subjetiva.

 

Así, acompañé la apertura de la etapa probatoria que se imponía tras la decisión de iniciar el incidente; sin embargo, aclaré mi voto para enfatizar que las valoraciones sobre cumplimiento o incumplimiento no deben anticiparse en esta fase y, que la negativa de pruebas relevantes debió abordarse con un escrutinio más estricto en punto a su conducencia, pertinencia y utilidad, de cara a la complejidad del objeto del incidente y a la necesidad de contar con bases probatorias suficientes para la eventual atribución de responsabilidad subjetiva.

 

En los anteriores términos y con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría de la Sala Especial de Seguimiento en Salud, aclaro mi voto.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado