TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-517/26

 

SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Seguimiento de las órdenes estructurales contenidas en las Sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022

 

SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Competencia de la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional Penitenciario y Carcelario, y en Centros de detención transitoria

 

AUTO 517 DE 2026

 

Asunto: Evaluación del cumplimiento de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022.

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá, D. C., 22 de abril de dos mil veintiséis (2026).

 

La Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario, y en los Centros de detención transitoria, declarado, reiterado y extendido en las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015, SU-122 de 2022 y SU-512 de 2024 (en adelante, Sala o Sala Especial), integrada por las Magistradas Lina Marcela Escobar Martínez, Paola Andrea Meneses Mosquera, y por el Magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, quien la preside, profiere el presente

 

 

AUTO

 

A.   ANTECEDENTES

 

1.                 La Corte Constitucional declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario mediante la Sentencia T-388 de 2013, al constatar violaciones masivas a los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, tales como hacinamiento crítico, falta de acceso a servicios de salud y condiciones indignas de confinamiento. Dicho Estado de Cosas Inconstitucional fue reiterado en la Sentencia T-762 de 2015, mediante la cual se ordenó la implementación de una serie de medidas estructurales tendientes a garantizar condiciones mínimas de dignidad en el referido sistema.

 

2.                 Posteriormente, mediante la Sentencia SU-122 de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional extendió el Estado de Cosas Inconstitucional a los denominados Centros de detención transitoria, en consideración a la grave situación que se presenta en las estaciones, subestaciones de policía y unidades de reacción inmediata.^[1]

 

3.                 En dicha sentencia, la Corte Constitucional emitió una serie de órdenes tendientes a garantizar las condiciones mínimas para las personas que se encuentran en situación de detención. Las órdenes se estructuraron dentro de un plan de acción bifásico: una fase transitoria, compuesta por órdenes urgentes de cumplimiento inmediato; y una fase definitiva, integrada por órdenes complejas de implementación a mediano y largo plazo.^[2] 

 

4.                 En la fase transitoria, el resolutivo séptimo de la Sentencia SU-122 de 2022 ordenó que:

 

“Séptimo. Luego de cumplir con los traslados de las órdenes anteriores, en caso de que la situación de hacinamiento continúe en las inspecciones, estaciones, y subestaciones de Policía, y unidades de reacción inmediata y lugares similares, o exista población procesada dentro de aquellos espacios, ORDENAR a las entidades territoriales que tienen bajo su jurisdicción los mencionados espacios a cargo de la Policía Nacional y/o de la Fiscalía General de la Nación que, en el término máximo de un (1) año y medio siguiente a la notificación de esta providencia, dispongan de inmuebles, bien sea que estén bajo su dominio o a través del perfeccionamiento de contratos como el comodato o el arrendamiento, que cuenten con las condiciones de seguridad, salubridad, higiene y sanidad adecuadas, para trasladar temporalmente a personas recluidas en los denominados centros de detención transitoria y disminuir el hacinamiento.

 

En estos espacios provisionales destinados a la privación de la libertad de personas con medida de aseguramiento de detención preventiva se deberán implementar, adicionalmente, las demás medidas ordenadas a través de la presente providencia, en relación con las garantías mínimas a las que deben acceder las personas privadas de la libertad. Se deberá garantizar, como mínimo: (i) la custodia adecuada; (ii) el acceso a servicios sanitarios y de agua potable de manera permanente; (iii) recibir visitas de sus familiares y amigos; (iv) entrevistarse con sus abogados defensores; (v) el suministro de la alimentación diaria con el componente nutricional requerido según los estándares aplicados por la Uspec, entidad que tendrá que facilitar la información necesaria a fin de dar cumplimiento a este numeral; (vi) el acceso a servicios de salud de urgencias y/o de control que requieran las personas detenidas; y (vii) los permisos y traslados que requieran conforme a las previsiones del Código Penitenciario y Carcelario.

 

El cumplimiento de esta orden estará a cargo de las respectivas entidades territoriales y la Uspec.

 

Estos espacios provisionales a los que se refiere el presente artículo podrán funcionar hasta que se cumpla el plazo de seis (6) años establecido en el numeral vigésimo de la parte resolutiva de esta sentencia, momento para el cual ya debe encontrarse concluida la fase de construcción de las cárceles departamentales o municipales”.

 

5.                 La Sentencia SU-122 de 2022 fue notificada a las treinta y dos (32) gobernaciones departamentales el 20 de octubre de 2022.[3] A su vez, las gobernaciones comunicaron dicha providencia a sus respectivos municipios durante los años 2022, 2023 y 2024.[4] El Distrito Capital de Bogotá fue notificado el 6 de marzo de 2023, durante las diligencias de inspección judicial realizadas por la Presidencia de la Sala Especial a múltiples centros de detención transitoria de la ciudad.

 

6.                 De la información remitida por las gobernaciones, la Sala Especial tiene registro de las siguientes fechas de comunicación de la Sentencia SU-122 de 2022 a los municipios de sus respectivas jurisdicciones:

 

Tabla 1. Fechas de comunicación de la Sentencia SU-122 de 2022 a los municipios por departamento

 

Fuente: Auto del 2 de diciembre de 2024, Sala Especial de Seguimiento — Corte Constitucional.

 

7.                 Mediante Auto del 2 de diciembre de 2024, la Sala Especial de Seguimiento requirió información sobre el cumplimiento de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022. En particular, ordenó a las gobernaciones departamentales que, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de dicha providencia, coordinaran con cada uno de sus municipios la remisión de un informe unificado por departamento sobre el cumplimiento de la referida orden, en relación con la disposición de inmuebles para el traslado temporal de las personas privadas de la libertad procesadas -no condenadas-, recluidas en los centros de detención transitoria de su jurisdicción.[5]

 

8.                 La Secretaría de la Corte Constitucional notificó el Auto del 2 de diciembre de 2024 mediante el oficio B-556/2024 del 5 de diciembre de 2024.

 

9.                 En cumplimiento de dicho Auto, la Sala Especial de Seguimiento recibió respuestas de las Gobernaciones. Sin embargo, no se remitió la totalidad de los informes solicitados y algunos de los recibidos incumplieron los requisitos establecidos.

 

10.             Ante el incumplimiento parcial, la Sala Especial de Seguimiento reiteró el requerimiento mediante Auto del 7 de febrero de 2025, en cumplimiento de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022.  Este auto fue notificado a través del oficio B-054/25 del 26 de febrero de 2025. Como resultado de ambos autos, los departamentos que remitieron una respuesta se detallan en el siguiente cuadro:

 

Tabla 2. Respuestas de las gobernaciones a los autos del 2 de diciembre de 2024 y del 7 de febrero de 2025

 

Fuente: Sala Especial de Seguimiento – Corte Constitucional.

 

11.             Ante la insuficiencia de los avances reportados, la Sala Especial de Seguimiento emitió un nuevo Auto el 2 de julio de 2025, focalizado en identificar las barreras cualitativas que impiden el cumplimiento de las órdenes de la Sentencia SU-122 de 2022. En particular, ordenó a cada uno de los municipios de cada departamento que cuentan con centros de detención transitoria que, en el término de quince (15) días hábiles contados a partir de la notificación de dicha providencia, presentaran un informe detallado respondiendo de manera integral y en el orden señalado el cuestionario previsto en la consideración 13 de esa decisión.[6]

 

12.             Al cierre del periodo probatorio establecido en el Auto del 2 de julio de 2025, la Sala Especial certificó la recepción de doscientas cuarenta y cuatro (244) respuestas oficiales provenientes de las alcaldías municipales.

 

13.             Desde una perspectiva estadística, las 244 alcaldías que remitieron información representan aproximadamente el 22,2% del universo total de municipios del país. Si bien no se trata de una muestra aleatoria, sino de un subconjunto determinado por la existencia de centros de detención transitoria y por el cumplimiento efectivo del Auto del 2 de julio de 2025, este grupo conserva una alta relevancia analítica para identificar patrones transversales y barreras estructurales comunes, otorgando validez indicativa a los hallazgos sobre la crisis de gestión carcelaria territorial.

 

 

B. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

14.             La Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario, y de los Centros de Detención Transitoria es competente para verificar el cumplimiento de las órdenes estructurales emitidas por la Corte Constitucional. Su función principal es velar porque las entidades responsables adopten medidas efectivas orientadas a superar la vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad. Asimismo, le corresponde garantizar la ejecución de las decisiones judiciales, competencia que abarca la apertura, el trámite y, de ser necesario, la imposición de sanciones a las autoridades renuentes a través del incidente de desacato.

 

15.             La Constitución Política es el instrumento jurídico que, por una parte, consagra las garantías y derechos fundamentales de obligatorio cumplimiento y, por otra, establece los mecanismos judiciales que facultan a las personas para exigir su efectividad. En consecuencia, todas las actuaciones de las autoridades públicas deben desarrollarse con estricta sujeción a los mandatos constitucionales.

 

16.             La función integradora de la Constitución se fundamenta en el principio de supremacía constitucional, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia. Esta ha señalado que la Constitución define el modelo de Estado como social y democrático de derecho, cimentado en valores superiores como la dignidad humana, la justicia, la eficacia de los derechos fundamentales, el pluralismo, la participación, la igualdad de oportunidades y el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural.^[7]

 

17.             En concordancia con lo anterior, la Constitución de 1991 confió a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, instituyéndola como tribunal de cierre y garante último de los principios y derechos en ella consagrados. Su misión consiste en remover las barreras injustificadas que impiden el ejercicio efectivo de los derechos y en ordenar a las autoridades el ajuste de su actuación a los preceptos de la norma suprema, en virtud de la fuerza vinculante de los derechos fundamentales.

 

18.             Cuando la Corte identifica situaciones de vulneración masiva, generalizada y estructural de derechos fundamentales -es decir, una realidad extendida que contraviene abiertamente el ordenamiento superior-, ha declarado la existencia de un Estado de Cosas Inconstitucional.^[8] Esta figura implica el reconocimiento judicial de un incumplimiento sistemático y reiterado de obligaciones constitucionales, cuya superación exige la adopción de medidas estructurales de largo aliento, vinculadas necesariamente a políticas públicas sostenibles que trascienden periodos de gobierno.

 

19.             Tal como se expuso en los antecedentes, la Corte Constitucional declaró en la Sentencia T-388 de 2013 que el Sistema Penitenciario y Carcelario se encontraba en un estado contrario a los mandatos de la Constitución Política. Pese a los planes formulados y las órdenes impartidas desde entonces, la situación de vulneración de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad no ha mejorado sustancialmente. La crisis se ha extendido a los centros de detención transitoria, lo que condujo a la Corte a ampliar la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional a dichos espacios.

 

20.             Entre las múltiples causas que perpetúan este Estado de Cosas Inconstitucional, se identifica la persistencia de una política criminal inadecuada, caracterizada por el uso excesivo del derecho penal y de la privación de libertad, sin que se aseguren condiciones mínimas de dignidad humana. A esto se suma la falta de articulación interinstitucional y la ausencia de asunción de responsabilidades por parte de los actores del sistema, factores que impiden lograr avances significativos en el corto, mediano y largo plazo.

 

21.             En el marco de su labor de seguimiento, la Sala Especial ha constatado que los distintos Gobiernos, al menos desde 2013, no han implementado ni ejecutado medidas eficaces para conjurar esta crisis, cuya vigencia supera ya la década. Por esta razón, la Corte ha impulsado un seguimiento bajo una lógica dialógica, entendido como un espacio de retroalimentación que fomente la coordinación institucional, en coherencia con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que impone al juez constitucional el deber de asegurar el cumplimiento de los fallos de tutela.

 

22.             En este contexto, la Sala Especial es competente para orientar las labores de seguimiento, formular lineamientos a las entidades involucradas y adoptar las medidas necesarias para remover los obstáculos administrativos, normativos o presupuestales que impiden el goce efectivo de los derechos. Todo ello con el propósito de asegurar el cumplimiento material de las órdenes estructurales impartidas en las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015, SU-122 de 2022 y SU-512 de 2024.

 

23.             En efecto, el Auto 121 de 2018 precisó que, en el proceso de superación del Estado de Cosas Inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario, son funciones generales de esta Sala: (i) orientar el seguimiento y dictar directrices a las entidades encargadas; (ii) adoptar decisiones para destrabar bloqueos institucionales o presupuestales que persistan pese a la intervención de los organismos de control; y (iii) evaluar el impacto de la política pública en la garantía efectiva de los derechos, con miras a la superación definitiva de la situación inconstitucional.^[9]

 

24.             Como lo señaló el Auto 486 de 2020, la Corte Constitucional es competente para abordar problemáticas estructurales que afectan las condiciones de reclusión y generan vulneraciones masivas de derechos. Al respecto, sostuvo que la Corte “[es] competente para pronunciarse acerca de la situación de vulneración de derechos fundamentales y de las medidas que las autoridades competentes deben adoptar para superar, de manera estructural, tal vulneración en todos los centros de reclusión del país”.^[10]

 

25.             Asimismo, mediante la Sentencia SU-122 de 2022, la Corte reafirmó que esta Sala Especial está “encargada de la verificación del cumplimiento de las órdenes [allí] impartidas, lo cual la faculta para tomar las medidas que resulten pertinentes en relación con la situación del Sistema Penitenciario y Carcelario, la política criminal y los llamados centros de detención transitoria, como manifestaciones del estado de cosas inconstitucional que supervisará”.^[11] Para ese propósito, la Sala Especial quedó “(…) facultada para verificar su cumplimiento y tomar las medidas que correspondan para superar el estado de cosas inconstitucional en todas sus manifestaciones. Este mecanismo de seguimiento podrá ser sometido a los ajustes que la Corte Constitucional disponga en el futuro, si existiesen”.^[12]

 

26.             Los fundamentos de competencia expuestos se encuentran en plena armonía con lo dispuesto en el artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, así como con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991.

 

Objeto de la decisión y estructura de la providencia

 

27.             La presente providencia tiene por objeto evaluar el cumplimiento integral de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022. Dicha orden comprende dos componentes inseparables: i) la disposición de inmuebles con condiciones de seguridad, salubridad, higiene y sanidad adecuadas para el traslado temporal de personas en detención preventiva, y ii) la garantía de las siete condiciones mínimas de dignidad que el mismo resolutivo impuso como obligaciones de resultado en los espacios habilitados. Esta también contempla, de haber lugar a ello, la adopción de las medidas correctivas necesarias para asegurar la ejecución efectiva de lo ordenado.

 

28.             Para tal efecto, la decisión se estructura en cuatro ejes temáticos: (i) metodología de verificación -definición de las fases y criterios de evaluación-; (ii) evaluación territorial -análisis detallado de los informes departamentales y del hacinamiento-; (iii) síntesis y conclusiones -valoración integral del grado de avance-; y (iv) medidas a adoptar -órdenes que adoptará la Sala Especial para el caso concreto-.

 

Metodología de verificación 

 

29.             La evaluación del cumplimiento de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022 exige una metodología que sea simultáneamente operacional, graduable y compatible con el acervo probatorio disponible. Con ese propósito, la Sala Especial examinó y descartó tres aproximaciones alternativas antes de adoptar el modelo que estructura la presente providencia.

 

30.             La primera alternativa descartada es el enfoque basado en derechos. Este permite identificar brechas entre el contenido normativo del derecho y la situación fáctica, y es idóneo para medir el goce efectivo en su dimensión subjetiva, como se ha empleado en el seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004.[13] Sin embargo, resulta insuficiente para verificar una orden cuyo objeto es primordialmente contractual, administrativo y de infraestructura -disposición de inmuebles, suscripción de contratos, adecuación de espacios físicos-. Ese enfoque mide titularidad y acceso, no ejecución de obligaciones de hacer con plazos definidos.

 

31.             La segunda alternativa examinada -un marco de resultados con indicadores específicos, medibles y con tiempo definido- presupone una línea de base uniforme y datos homogéneos. Su aplicación resulta impracticable en este caso. La fragmentación de las respuestas territoriales -con asimetrías significativas en calidad, completitud y oportunidad de la información remitidas por las 32 gobernaciones y el Distrito Capital- penalizaría formalmente a entidades que, pese a sus esfuerzos reales, carecen de las capacidades institucionales para reportar en los términos que ese modelo exige. Con ello, el juicio de cumplimiento quedaría distorsionado.

 

32.             La tercera alternativa descartada es la verificación de procesos administrativos. Esta evalúa si la entidad agotó los trámites formales previstos. No obstante, como la Sala Especial lo ha reiterado desde el Auto 373 de 2016 en el marco de la Sentencia T-025 de 2004,[14] el cumplimiento de una orden estructural no se acredita con la producción de circulares o mesas de trabajo, sino con resultados materiales verificables que impacten el goce efectivo del derecho. Adoptar ese modelo habría permitido que la Sala Especial calificara como cumplimiento actuaciones puramente burocráticas sin ningún efecto sobre el hacinamiento, lo que vaciaría de contenido su función de seguimiento.

 

33.             La metodología adoptada está estructurada en cuatro fases sucesivas: (i) diagnóstico y planificación; (ii) adquisición y adecuación de inmuebles; (iii) implementación operativa; y (iv) monitoreo y sostenibilidad, todas ellas regidas por los principios del ciclo de la política pública. Su idoneidad se funda en tres razones.

 

34.             Primera: se ajusta con precisión a la temporalidad de la orden, cuyo término de 18 meses corresponde, en su estructura natural, a un ciclo de implementación que avanza de la planeación a la ejecución y, finalmente, a la consolidación operativa.

35.             Segunda: permite valorar el cumplimiento tanto desde una perspectiva cuantitativa -cupos habilitados, contratos suscritos, recursos asignados- como cualitativa -coherencia del plan formulado, articulación interinstitucional, sostenibilidad financiera-.

 

36.             Tercera: se articula con los criterios de graduación establecidos en el Auto 310 de 2024,[15] lo que garantiza consistencia metodológica en el seguimiento estructural adelantado por la Sala Especial frente a las 33 entidades territoriales con capacidades institucionales heterogéneas. 

 

37.             La fase de diagnóstico y planificación -meses 1 a 3- comprende: (i) evaluación del hacinamiento, mediante la identificación de los establecimientos con sobrepoblación crítica y la cuantificación del déficit de cupos; (ii) consolidación del inventario inmobiliario de bienes públicos o privados aptos para arrendamiento, comodato o reasignación, priorizando su proximidad a servicios de salud y justicia conforme a los lineamientos de la USPEC; y (iii) definición de especificaciones técnicas, garantizando estándares de seguridad, salubridad, áreas de visita, defensa jurídica y atención sanitaria.

 

38.             La fase de adquisición y adecuación de inmuebles -meses 4 a 9- comprende: (i) formalización jurídica, a través de la suscripción de contratos de arrendamiento, comodato o actos de reasignación de los bienes identificados; (ii) adecuación de infraestructura, ejecutando las obras necesarias para adaptar baterías sanitarias, redes hidrosanitarias, zonas de visita y consultorios; y (iii) dotación funcional, mediante el suministro de mobiliario -camas, colchones-, kits de habitabilidad, equipos de seguridad y servicios de alimentación, en estricto cumplimiento de los lineamientos técnicos.

 

39.             La fase de implementación operativa -meses 10 a 15- comprende: (i) capacitación del personal de custodia y administrativo en derechos humanos, protocolos de seguridad y atención integral; (ii) prestación de servicios esenciales, tales como suministro de agua potable, alimentación balanceada y atención médica mediante convenios con la red hospitalaria local; y (iii) traslado progresivo de personas privadas de la libertad a los nuevos espacios, priorizando a los grupos poblacionales de especial protección constitucional.

 

40.             La fase de monitoreo y sostenibilidad -meses 16 a 18- contempla: (i) auditoría de cumplimiento, a cargo de la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, para verificar los estándares mínimos de derechos humanos; (ii) subsanación de hallazgos, orientada a corregir deficiencias en ventilación, condiciones sanitarias o seguridad; y (iii) garantía de continuidad, adoptando los mecanismos administrativos y presupuestales necesarios para asegurar la operación sostenible de los espacios habilitados.

 

41.             La distribución temporal de las cuatro fases se ancla en el plazo máximo de dieciocho (18) meses fijado por el resolutivo séptimo de la Sentencia SU-122 de 2022, y responde a la distinta naturaleza de las actividades que cada una comprende.

 

42.              La Fase I -meses 1 a 3- recibe la menor asignación porque sus actividades son de naturaleza informativa y administrativa. Cuantificar el déficit de cupos, consolidar el inventario inmobiliario y fijar especificaciones técnicas son tareas documentales que no demandan gestión contractual ni ejecución de obras. Cualquier entidad territorial puede cumplir en ese término, con independencia de su tamaño o capacidad fiscal.

 

43.             La Fase II -meses 4 a 9- concentra la mayor duración porque agrupa el núcleo de la obligación constitucional. Los procedimientos de arrendamiento, comodato o reasignación -incluidos estudios previos, aprobaciones y perfeccionamiento contractual- consumen, en condiciones ordinarias de la administración pública, entre treinta (30) y sesenta (60) días. A ello se suman la ejecución y supervisión de obras de infraestructura sanitaria y de seguridad.

 

44.             La Fase III -meses 10 a 15- recibe una duración equivalente a la Fase II porque la puesta en operación de un espacio de reclusión exige un esfuerzo comparable. Esta comprende la capacitación del personal, la suscripción de convenios interinstitucionales para servicios esenciales y el traslado progresivo de la población privada de la libertad, cuyo carácter gradual es una exigencia constitucional para garantizar los derechos de los grupos de especial protección.

 

45.             La Fase IV -meses 16 a 18- recibe una asignación simétrica a la Fase I porque sus actividades son de naturaleza verificadora y correctiva. Las auditorías, la subsanación de hallazgos y la activación de mecanismos de sostenibilidad no requieren una nueva gestión contractual ni ejecución de obras, sino supervisión y ajuste en el tiempo restante antes del vencimiento del plazo ordenado.    

 

46.             El ciclo de cuatro fases para evaluar el avance es el siguiente:

 

Tabla 3. Fases de la metodología de verificación y criterios de evaluación

 

Fuente: Elaboración propia – Sala Especial de Seguimiento, Corte Constitucional.

 

47.             Para valorar el cumplimiento de la orden séptima, la Sala Especial utiliza los siguientes criterios:

Tabla 4. Criterios de cumplimiento de órdenes estructurales

 

Fuente: criterios definidos en el Auto A-310 de 2024 para medir los niveles de cumplimiento de las órdenes impartidas en la Sentencia T-302 de 2017 y aquellas que se deriven de su seguimiento.

 

48.             La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017 sistematizó estos criterios en el Auto 310 de 2024,[16] con base en la metodología de seguimiento fijada mediante el Auto 480 de 2023.[17] Este, a su turno, consolidó los parámetros de los Autos 411 de 2015, 373 de 2016, 1196 de 2021 y 305 de 2023.[18]

 

49.             Su origen no es, por tanto, una construcción artificial de esta Sala Especial, sino la expresión más reciente y decantada de una metodología que la jurisprudencia constitucional ha precisado a lo largo de una década. Su propósito es dotar al juez de seguimiento de instrumentos objetivos y trazables para evaluar el cumplimiento de órdenes estructurales complejas que involucran a múltiples entidades y niveles de la administración pública.

 

50.             El Auto 310 de 2024 no se limita a definir los niveles de cumplimiento. También le asigna al juez constitucional dos funciones en el seguimiento y estructura una secuencia evaluativa de tres etapas.[19]

 

51.             En cuanto a las funciones, el juez debe: (i) encauzar las acciones de las autoridades obligadas cuando se evidencien fallas en el avance al cumplimiento de las órdenes; y (ii) valorar si las políticas públicas inciden en el goce efectivo de los derechos protegidos y en la superación de las causas que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional.[20]

 

52.             Respecto de la secuencia evaluativa, el juez debe recorrer tres etapas de manera sucesiva: (i) valorar las acciones reportadas, para establecer si son conducentes; (ii) verificar los resultados, para determinar si se reportaron con base en indicadores de goce efectivo del derecho y si son reales; y (iii) determinar el impacto de dichas acciones en la garantía efectiva del derecho.[21]

53.             Cada nivel de cumplimiento activa una respuesta judicial diferenciada. El incumplimiento y el cumplimiento bajo habilitan la adopción de medidas coercitivas para superar bloqueos institucionales. El cumplimiento medio genera un plazo de corrección con nueva verificación posterior. El cumplimiento alto permite delegar la supervisión en la Procuraduría General de la Nación o en la Defensoría del Pueblo. El cumplimiento general habilita la terminación del seguimiento por parte de la Corte Constitucional.[22]   

 

54.             Tales parámetros no surgen de manera aislada, sino que obedecen a una consolidada evolución jurisprudencial. El propio Auto A-310 de 2024 precisó que su metodología se funda en los Autos 411 de 2015, 373 de 2016, 1196 de 2021 y 305 de 2023 y, en particular, en el Auto 480 de 2023, mediante el cual esa Sala Especial definió la metodología de seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017.[23]

 

55.             Estos referentes pertenecen a la misma línea jurisprudencial que comprende el Auto 373 de 2016 -proferido en el marco de la Sentencia T-025 de 2004 sobre desplazamiento forzado-[24] y la Sentencia T-388 de 2013, decisión fundante del Estado de Cosas Inconstitucional en el Sistema Penitenciario y Carcelario.[25] Todas estas providencias comparten la función de dotar al juez de seguimiento de instrumentos objetivos para verificar el cumplimiento de órdenes estructurales complejas frente a vulneraciones masivas de derechos fundamentales.

 

56.             La conexión no es externa ni artificial: los criterios adoptados en el Auto 310 de 2024 tienen entre sus ascendentes metodológicos providencias que integran la misma línea sobre la que descansa el seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional penitenciario y carcelario.

 

57.             La transferibilidad de los criterios se refuerza con tres razones adicionales.

 

58.             La primera es su neutralidad material. La escala de cinco niveles no está definida en función del objeto específico de la Sentencia T-302 de 2017 -agua potable, alimentación y salud de la niñez Wayuu-, sino en función de la calidad de la respuesta institucional frente a cualquier orden estructural. Su criterio es evaluar si las acciones son conducentes, si los resultados son reales y si los avances son suficientes, progresivos y sostenibles.[26]

59.             La segunda razón es la equivalencia estructural de los contextos. Los dos Estados de Cosas Inconstitucionales comparten los rasgos que justifican el empleo de esta metodología: violaciones masivas y sistemáticas de derechos fundamentales, pluralidad de entidades obligadas en los niveles nacional y territorial, causas institucionales y estructurales que exigen remedios de largo aliento, y la necesidad de un seguimiento judicial activo sobre políticas públicas complejas. Por ello, la equivalencia funcional entre ambos escenarios valida la aplicación de los mismos parámetros de evaluación.

 

60.             La tercera razón es la flexibilidad interna de la metodología. El propio Auto 310 de 2024 advirtió que su adopción "no quiere decir que, en adelante y siempre que ello se justifique, la Sala de Seguimiento no pueda establecer otra forma para evaluar las órdenes de la Sentencia T-302 de 2017 y los autos de seguimiento, así como para hacer los ajustes [y las] modificaciones que se requieran en las labores de supervisión".[27] El mismo Auto subrayó que "se requiere por parte del juez constitucional de una aproximación dinámica y flexible, así como congruente y articulada, en la tarea de evaluación de las órdenes".[28]

 

61.             Esta cláusula de apertura, incorporada por la misma Sala que sistematizó los niveles, respalda expresamente su aplicación en contextos de seguimiento estructural distintos al de la Sentencia T-302 de 2017. La única condición de que la equivalencia funcional quede acreditada.

 

62.             En este sentido, la Sala Especial ha reiterado dichos criterios en pronunciamientos recientes, como el Auto 1096 de 2024, con el fin de orientar el análisis de cumplimiento y fortalecer los mecanismos de verificación y trazabilidad, mediante el uso de parámetros comunes que permiten identificar -de manera clara y fundamentada-, los avances, estancamientos o retrocesos en la gestión pública.[29]

 

63.             La Sala Especial estructuró la presente metodología de valoración con posterioridad a la Sentencia SU-122 de 2022.[30] Ello no compromete el debido proceso de las entidades territoriales, por la siguientes razones: (i) las cuatro fases descritas no crean obligaciones nuevas. Sistematizan la secuencia de acciones que la propia orden séptima exigía implícitamente al fijar un plazo de 18 meses para la disposición efectiva de inmuebles con condiciones de seguridad, salubridad, higiene y sanidad adecuadas. La metodología es, en consecuencia, descriptiva de la ejecución que la orden ya imponía, no prescriptiva de exigencias adicionales; (ii) antes de proferirse esta providencia, la Sala Especial garantizó a todas las entidades territoriales la oportunidad de reportar sus avances mediante los autos del 2 de diciembre de 2024 y del 7 de febrero de 2025.[31] Esa instancia constituye el equivalente funcional del derecho de defensa en el marco del seguimiento a órdenes estructurales; y (iii) la jurisprudencia constitucional ha reconocido de manera constante que el seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional opera bajo una lógica dialógica y no adversarial. En ese marco, el juez constitucional está habilitado para precisar y sistematizar los criterios de evaluación para garantizar la trazabilidad y la predictibilidad de sus decisiones, sin que ello configure una aplicación retroactiva de reglas de juzgamiento.[32]   

 

64.             A partir de la descripción de las fases metodológicas -Tabla 3- y de los niveles de cumplimiento -Tabla 4-, la siguiente tabla articula los tres elementos que integran la metodología adoptada: (i) las fases de ejecución de la orden; (ii) los criterios de evaluación aplicables a cada nivel; y (iii) los efectos judiciales que se derivan de la clasificación asignada. Su propósito es ofrecer una guía de lectura transversal que facilite la comprensión de la valoración y la verificación del grado de avance de las entidades territoriales en el cumplimiento de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022.

 

Tabla 5. Articulación de fases metodológicas, criterios de evaluación y efectos judiciales de la clasificación

 

 

Fuente: elaboración propia – Sala Especial de Seguimiento, con base en los criterios definidos en el Auto 310 de 2024 y en las fases metodológicas de la presente providencia.

 

65.             Para garantizar la trazabilidad y previsibilidad del juicio de cumplimiento, la Sala Especial precisa los hechos con valor clasificatorio en la evaluación territorial de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022. Los siguientes son determinantes en esa clasificación: (i) la existencia y acreditación documental de un inventario de bienes inmuebles disponibles para uso penitenciario transitorio, o la constancia de ausencia; (ii) la realización de un diagnóstico técnico del déficit de cupos; (iii) la suscripción y el grado de ejecución de contratos de arrendamiento, comodato o convenios interinstitucionales orientados a habilitar nuevos espacios de reclusión; (iv) la existencia de un cronograma de implementación con hitos específicos y verificables; y (v) la identificación de una fuente de financiación concreta y disponible conforme al ordenamiento para cada componente.

 

66.             La ausencia total de los hechos (i), (ii) y (iii), o la acreditación de actuaciones de carácter puramente formales -circulares, oficios reiterativos, mesas de trabajo sin producto concreto, o partidas presupuestales de cuantía irrisoria-, configura el nivel de incumplimiento general.

 

La acreditación de al menos un hecho conducente con resultado material real -como la transferencia efectiva de recursos o un convenio con ejecución comprobada, sin avance en los hechos (i) o (iv), ubica a la entidad en el nivel de cumplimiento bajo. Ese resultado, aunque parcial, debe ser verificable e impactar el goce efectivo del derecho.

 

La concurrencia del hecho (i) con sustancia real y de al menos uno de los hechos (iii) o (iv) con impacto demostrable en el goce efectivo del derecho determina el nivel de cumplimiento medio.

Lo determinante que opera como umbral entre el cumplimiento bajo y el cumplimiento medio es el hecho (i): la acreditación de un inventario de bienes inmuebles con sustancia real y aptitud para uso penitenciario transitorio. Su presencia, acompañada de al menos una actuación contractual o de planificación conforme a los hechos (iii) o (iv) con impacto demostrable, eleva la valoración al nivel de cumplimiento medio. Su ausencia, aun cuando existan transferencias financieras o convenios con resultado material real, mantiene a la entidad en el nivel de cumplimiento bajo.

 

Este criterio umbral refleja una exigencia de preparación anticipada: no basta con reaccionar ante la crisis ya consumada -financiando servicios en instalaciones existentes-, la entidad debe acreditar que tiene identificados los espacios físicos donde podrá materializarse la obligación de disposición de inmuebles que la orden sétima impone.

 

67.             De conformidad con lo expuesto, la Sala Especial procederá a evaluar: (i) los informes remitidos por las entidades territoriales; y (ii) el grado de cumplimiento de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022, con fundamento en las cuatro fases metodológicas previamente descritas.

 

Evaluación territorial

 

Departamentos renuentes al deber de información

 

68.             Los Departamentos de Arauca, Atlántico, Cauca, Chocó, La Guajira, Norte de Santander, Quindío, San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y Vichada, omitieron el envío integral y oportuno de los informes requeridos. Esta conducta -desplegada pese a la claridad del mandato judicial y las advertencias contenidas en los autos de seguimiento-[33] obstruye gravemente la labor de verificación de la Sala Especial y configura una presunción de incumplimiento de las órdenes estructurales.

 

69.             Sin perjuicio de lo anterior, la Sala Especial advierte que entre los departamentos renuentes existe una distinción constitucionalmente relevante. Los Departamentos de Chocó, La Guajira, Vichada, Cauca y San Andrés y Providencia presentan condiciones estructurales de fragilidad institucional que impiden equiparar su silencio con una decisión administrativa consciente de obstruir el seguimiento.

 

Estos departamentos comparten rasgos objetivos que condicionan la viabilidad real del mandato: i) índices de necesidades básicas insatisfechas que de forma consistente superan el promedio nacional; ii) ausencia histórica de entidades especializadas del nivel territorial para la atención de la población privada de la libertad; y iii) condiciones geográficas o de orden público que elevan de forma exponencial los costos logísticos de cualquier intervención de infraestructura. Esta distinción no exonera a dichas entidades del deber de informar ni de cumplir la orden séptima -cuyo mandato es universal-. Sin embargo, fundamenta el enfoque diferenciado de acompañamiento previsto en el numeral décimo de esta providencia y justifica que la activación de mecanismos coercitivos quede condicionada a que se verifique previamente la imposibilidad material objetiva allí definida.[34]

 

70.             De conformidad con la Ley 2200 de 2022,[35] los gobernadores, en su calidad de jefes de la administración departamental, ostentan el deber ineludible de formular, coordinar y ejecutar políticas públicas en materia de seguridad, justicia y convivencia. La renuencia a remitir la información solicitada no solo denota una gestión administrativa negligente, sino que configura una conducta susceptible de las sanciones disciplinarias y correccionales a que haya lugar.

 

Departamentos con incumplimiento general

 

Departamento de Santander

 

71.             El Departamento de Santander presenta un incumplimiento general, conclusión que se deriva de los oficios remitidos el 16 de diciembre de 2024[36] y el 18 de marzo de 2025.[37] Si bien la entidad dio respuesta, su gestión se limitó a la emisión de actos administrativos sin impacto material -Circular 003 de 2024-. En efecto, no se acreditaron contratos de arrendamiento, obras de adecuación ni la disposición efectiva de cupos adicionales. La información aportada es opaca y carece de datos precisos sobre el déficit real de plazas.

 

Departamento de Cundinamarca

 

72.             El Departamento de Cundinamarca presenta un incumplimiento general. Su gestión se restringió a recopilar información parcial de 67 municipios y a suscribir convenios aislados con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-. No existen cronogramas claros ni presupuestos asignados para materializar los Centros Especiales de Reclusión -CER- prometidos en el Plan de Desarrollo.

 

Los convenios suscritos con el INPEC no constituyen el hecho clasificatorio de cumplimiento bajo, porque no están orientados a la habilitación de nuevos centros de detención transitoria ni a la disposición de inmuebles en los términos de la orden séptima. Su objeto se circunscribe a la gestión de establecimientos del orden nacional, cuya administración es ajena al mandato evaluado. La inidoneidad de esos convenios, sumada a la ausencia de cronograma y presupuesto, configura el hecho clasificatorio determinante del incumplimiento general.

 

Departamento del Valle del Cauca

 

73.             El Departamento del Valle del Cauca presenta un incumplimiento general. Pese a reportar inversiones en adecuaciones menores de estaciones de policía, la entidad no ha dispuesto ni adecuado inmuebles específicos para operar como centros de detención transitoria. Los proyectos anunciados en Cartago, Tuluá, Buga y Palmira permanecen en fase de planeación, sin cronogramas definidos, contratos suscritos ni inicio de obras,[38] lo que da cuenta de una respuesta institucional reactiva que no aborda la magnitud de la crisis. Esta situación se agrava por la evidencia estadística recogida en el análisis de hacinamiento de esta providencia: el CAI Aguaclara en Cali registró 175 personas para 5 cupos -índice del 3.400,0%- al corte del 24 de noviembre de 2025, el valor más extremo de toda la serie histórica analizada por la Sala Especial, que en ausencia de información en contrario se mantiene como foco de riesgo máximo. La Gobernación no acreditó acción alguna dirigida específicamente a este establecimiento, lo que confirma el incumplimiento general.

 

Departamento de Huila

 

74.             El Departamento del Huila presenta un incumplimiento general. Su informe se limitó a describir la situación de hacinamiento en la estación central de Neiva, sin acreditar ningún inventario de bienes inmuebles, contrato de arrendamiento o comodato, obra de adecuación ni cronograma de implementación.[39] El departamento se limitó a remitir datos estadísticos sin acompañarlos de acción administrativa alguna orientada a remediar la crisis.

 

Esta pasividad reviste especial gravedad dado que el hacinamiento que soporta el centro de detención transitoria de Neiva: 299 personas para 11 cupos, equivalente a un índice del 2.618,2%. Es el nivel más elevado identificado por la Sala Especial en el corte del 22 de febrero de 2026. La magnitud de la crisis no es desconocida por la Gobernación; por ello, su inacción configura un bloqueo institucional por omisión en el sentido del fundamento jurídico 46 de esta providencia.

 

Departamento de Cesar

 

75.             El Departamento del Cesar presenta un incumplimiento general. La gestión resulta deficiente en todas las fases metodológicas, pues no existen diagnósticos consolidados ni inventarios de inmuebles disponibles.

 

Departamento de Caldas

 

76.             El Departamento de Caldas presenta un incumplimiento general, caracterizado por el uso sistemático de estaciones de policía como lugares de detención permanente. Si bien se reporta la gestión de un predio en la cárcel La Blanca, dicha acción ha sido tardía -iniciada apenas en 2024- y no ofrece soluciones inmediatas.[40] La ausencia de auditorías externas y la dependencia de la discrecionalidad policial para el acceso a derechos configuran un escenario de desprotección constitucional.[41]

 

Departamento de Córdoba

 

77.             El Departamento de Córdoba presenta un incumplimiento general. Las acciones adelantadas se limitan a la creación de comisiones administrativas que no han arrojado resultados materiales. Casos como el de Montelíbano -con 36 personas en un espacio diseñado para 12- demuestran condiciones de reclusión infrahumanas. No se reportan contratos ni adecuaciones de infraestructura física,[42] lo cual da cuenta de la ineficacia de las mesas de trabajo reportadas.

 

Departamento del Meta

 

78.             El Departamento del Meta presenta un incumplimiento general. Fracasaron los intentos de construir un Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional en los municipios de San Martín y Acacías. Las acciones actuales son incipientes -identificación de lotes- y no tienen la capacidad de mitigar la crisis en el corto plazo,[43] la falta de infraestructura propia obliga a perpetuar el uso indebido de estaciones de policía.

 

Departamento de Bolívar

 

79.             El Departamento de Bolívar presenta un incumplimiento general. Ofició a 48 entes territoriales obteniendo respuesta de apenas 15, quedando 31 en silencio absoluto, incluyendo Cartagena. La Gobernación reconoce que -ninguno cuenta con inmueble propio destinado a la reclusión transitoria de personas privadas de la libertad-, y que utilizan estaciones de policía. El único proyecto reportado es el Convenio Marco de 2022 para ampliación del EPMSC de Magangué, sin informar estado de ejecución. Omitió realizar diagnósticos y cuantificar el déficit de cupos. Su gestión depende enteramente de la USPEC para el suministro de alimentación, sin que existan planes de transición hacia una autonomía administrativa.[44]

 

Departamento del Caquetá

 

80.             El Departamento del Caquetá presenta un incumplimiento general. La entidad ha eludido su rol de coordinación, limitándose a enviar requerimientos formales a los municipios sin asumir un liderazgo efectivo. No se reportan avances en la adquisición o adecuación de inmuebles. La ausencia de planes de contingencia para municipios como Solano perpetúa la vulneración de derechos en las zonas más apartadas del departamento.[45]

 

Departamento de Casanare

 

81.             El Departamento de Casanare presenta un incumplimiento general. Su gestión se caracteriza por la asignación de partidas presupuestales de cuantía irrisoria -entre 4 y 15 millones de pesos- y por la falta de transparencia en la información. No existen inventarios de bienes ni diagnósticos técnicos. La respuesta institucional no guarda proporción con la gravedad de las obligaciones constitucionales impuestas por la sentencia.[46]

 

Las partidas asignadas carecen del carácter de acción conducente con resultado material: su cuantía resulta insuficiente para acometer cualquiera de las fases metodológicas. Ese hecho clasificatorio distingue al departamento de Casanare del departamento del Guaviare: este último acreditó una transferencia financiera que, aunque insuficiente, tuvo un efecto material comprobable sobre las condiciones de detención.

 

Departamento de Putumayo

 

82.             El Departamento de Putumayo presenta un incumplimiento general. La omisión de respuesta a los requerimientos de la Sala Especial y la falta de liderazgo son evidentes. A pesar de contar con infraestructura municipal excepcional en Puerto Asís, no existe articulación en el nivel departamental para potenciar dicha capacidad.[47]

 

Departamento de Amazonas

 

83.             El Departamento de Amazonas presenta un incumplimiento general. Su gestión es puramente reactiva y confirma la inexistencia de centros de detención transitoria formales. La infraestructura disponible en Leticia carece de servicios básicos mínimos, tales como lavamanos o áreas de visita, sin que se hayan adoptado medidas concretas para revertir esta precariedad.[48]

 

Departamento de Boyacá

 

84.             El Departamento de Boyacá presenta un incumplimiento general. Informa que -no cuenta con centros de detención transitoria adscritos o vinculados-, interpretando erradamente que dicha responsabilidad corresponde exclusivamente a los municipios. Las únicas acciones reportadas consisten en entrega de dotaciones al INPEC, sin impacto en creación de centros de detención transitoria. El departamento apenas inicia fase de diagnóstico en Comité de Seguimiento próximo a celebrarse.[49]

 

85.             Varios departamentos justifican la inacción en la inexistencia actual de hacinamiento en su territorio. La Sala Especial rechaza ese argumento. El Estado de Cosas Inconstitucional en el sistema penitenciario no es un fenómeno coyuntural: es una falla estructural declarada desde la Sentencia T-388 de 2013, reafirmada en la Sentencia T-762 de 2015 y vigente en la Sentencia SU-122 de 2022. Su superación exige transformaciones institucionales permanentes, no respuestas reactivas ante crisis ya consumadas.

 

La dignidad humana -fundamento del mandato contenido en la orden séptima- impone obligaciones de preparación anticipada y no solo de reacción. El Estado no puede esperar a que las condiciones de reclusión sean infrahumanas para comenzar a actuar. Debe construir capacidad instalada de respuesta antes de que la crisis se consuma.

 

El plazo de 18 meses fijado por la Sentencia SU-122 de 2022 fue diseñado para actuar antes del desbordamiento. La entidad que aguarda la llegada del hacinamiento para iniciar la planeación no cumple la orden: la incumple desde su expedición.

 

Departamentos con cumplimiento bajo

 

Departamento del Tolima

 

86.             El Departamento del Tolima presenta un cumplimiento bajo. De sus 47 municipios, únicamente Ibagué cuenta con un inmueble destinado para procesados. El resto mantiene detenidos en estaciones de policía con el argumento de que el número de sindicados es mínimo y no justifica la inversión requerida. Ese argumento desconoce que la dignidad humana no admite ponderación cuantitativa. El departamento se limita a compilar respuestas municipales sin ejercer función de coordinación.[50]

 

Esta calificación se sostiene en el análisis estadístico del hacinamiento. El METIB Ibagué -único establecimiento que reportó datos al corte del 22 de febrero de 2026- alberga 230 personas en 46 cupos, con un índice del 400,0%.[51] Este nivel de hacinamiento no eleva la valoración al incumplimiento general porque el departamento sí acreditó alguna acción material conducente.[52] Sin embargo, tampoco permite ascender al cumplimiento medio mientras ese establecimiento opere sin que el departamento haya acreditado una solución de infraestructura.

 

Departamento de Sucre

 

87.             El Departamento de Sucre presenta un cumplimiento bajo. La gestión es fragmentada e incompleta. La entidad solo logró articular respuesta de 7 de los 26 municipios de su jurisdicción. Únicamente Sincelejo reportó la gestión de un inmueble en arriendo, mientras persisten focos críticos de hacinamiento en municipios como Sampués. La ausencia de soluciones estructurales perpetúa la vulneración de derechos de la población privada de la libertad.[53]

 

Departamento del Magdalena

 

88.             El Departamento del Magdalena presenta un cumplimiento bajo. Su gestión se observa desarticulada frente a un hacinamiento crítico. El único avance reportado corresponde a un contrato de arrendamiento en el municipio de El Banco, el cual carece de los debidos soportes técnicos. En el resto del departamento, la situación evidencia un abandono institucional y una dependencia ineficaz de convenios fallidos con el INPEC, agravada por la falta de respuesta de múltiples alcaldías municipales.[54]

 

Departamento de Risaralda

 

89.             El Departamento de Risaralda presenta un cumplimiento bajo. Su estrategia se ha enfocado exclusivamente en proyectos de largo plazo -como el Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional de Pereira, proyectado para 2026-, proyecto de competencia nacional que no constituye cumplimiento de la orden séptima dirigida a entidades territoriales. No se han dispuesto medidas de intervención inmediata para las personas que hoy superan el límite legal de 36 horas de detención. Esta falta de planes de contingencia vulnera el mandato de protección urgente derivado de la orden judicial.[55]

                

Departamento del Guaviare

 

90.             El Departamento del Guaviare presenta un cumplimiento bajo. Su actuación se ha limitado a otorgar transferencias financieras parciales, sin generar nueva infraestructura ni ampliar la capacidad instalada. No se adelantó un diagnóstico integral ni un inventario de bienes. Aunque el dato agregado sugiere ausencia de hacinamiento localizado, en especial en San José del Guaviare, que no han recibido atención efectiva por parte del departamento.[56]

 

El departamento comparte con entidades calificadas en incumplimiento general la ausencia de inventario de bienes y de diagnóstico técnico. Sin embargo, las transferencias financieras que otorgó produjeron un efecto material real sobre las condiciones de detención en instalaciones existentes. Esa acción, aunque parcial e incompleta, es el hecho clasificatorio determinante del nivel de cumplimiento bajo. Explica, además, la diferencia respecto del departamento de Casanare -analizado en el fundamento jurídico 81 de esta providencia-, cuyas partidas no alcanzan el umbral mínimo de una acción conducente.

 

Departamento de Guainía

 

91.             El Departamento de Guainía presenta un cumplimiento bajo. La entidad se ampara en la inexistencia actual de hacinamiento para justificar la no adopción de medidas de planeación. Carece de inventarios de bienes de reserva y de protocolos de atención. La Corte reitera que la ausencia de sobrepoblación coyuntural no exime a la administración del deber de contar con capacidad de respuesta instalada ante eventuales contingencias futuras.[57]

 

Departamento del Vaupés

 

92.             El Departamento del Vaupés presenta un cumplimiento bajo. Reconoce expresamente que -no ha construido ningún tipo de establecimiento penitenciario, ni centros de detención transitoria-. Su gestión se limitó a suscribir tres convenios con el Municipio de Mitú para financiar alimentación y vigilancia en la cárcel municipal de Mitú, sin disponer inmuebles nuevos. El departamento alega carecer de competencia directa. Ese alegato desconoce la orden judicial expresa.[58]

 

A diferencia de los convenios de Cundinamarca con el INPEC, los tres convenios del departamento del Vaupés con el Municipio de Mitú financian directamente servicios de alimentación y vigilancia para personas privadas de la libertad en centros de detención existentes, con un resultado material real, aunque parcial. Esa orientación hacia el beneficiario final de la orden es el hecho clasificatorio determinante del cumplimiento bajo, que distingue al departamento del Vaupés de los departamentos en incumplimiento general.

 

93.             La Sala Especial advierte que la aparente similitud entre los pares Casanare, Guaviare y Cundinamarca-Vaupés no compromete la consistencia de la calificación.

 

Casanare y Guaviare comparten la ausencia de inventarios de bienes y diagnósticos técnicos. La diferencia radica en el efecto material de las acciones reportadas: el departamento de Guaviare transfirió recursos con impacto comprobable en las condiciones de detención, mientras que las partidas del departamento de Casanare -entre 4 y 15 millones de pesos- no producen efecto verificable sobre el hacinamiento.

 

En el par Cundinamarca-Vaupés, ambas entidades territoriales suscribieron convenios en materia de reclusión. Sin embargo, los convenios de Cundinamarca recaen sobre establecimientos del orden nacional. Su gestión es ajena al objeto de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022. Los tres convenios del departamento del Vaupés con el Municipio de Mitú, en cambio, financian directamente servicios para personas privadas de la libertad en los centros de detención del departamento.

 

Departamentos con cumplimiento medio

 

Departamento de Antioquia

 

94.              El Departamento de Antioquia presenta un cumplimiento medio. Reporta como único cumplimiento material la habilitación de la Cárcel Municipal de Titiribí, con traslado efectivo de población el 20 de marzo de 2025. De 125 municipios, únicamente uno cuenta con instalación habilitada. El departamento invirtió recursos en mejoramiento de dieciséis cárceles municipales y en estaciones de policía, obras que mejoran condiciones locativas pero no constituyen cumplimiento estricto de la orden séptima. El proyecto de cárcel departamental de sindicados con 1.000 cupos permanece en fase de consultoría sin predio definido.[59]

 

Departamento de Nariño

 

95.             El Departamento de Nariño presenta un cumplimiento medio. Se constata una gestión proactiva materializada en la adquisición de predios en Pasto e Ipiales, así como en asignaciones presupuestales concretas para su adecuación. No obstante, la calificación no es superior debido a que la situación en el municipio de Tumaco permanece sin solución efectiva y se observa la ausencia de diagnósticos consolidados que abarquen la totalidad del territorio departamental.[60]

 

Distrito Capital de Bogotá

 

96.             El Distrito Capital de Bogotá presenta un cumplimiento medio. La entidad sobresale por la habilitación del Centro Especial de Reclusión -CER-, que aporta 216 nuevos cupos, y por la implementación de herramientas tecnológicas para la gestión judicial.[61] Sin embargo, los tableros estadísticos de Salas de Detención remitidos a la Sala muestran que, entre el 16 de enero y el 22 de febrero de 2026, la ocupación en las salas de detenidos del Distrito Capital siguió una tendencia marcadamente ascendente, con incrementos porcentuales significativos que duplican, en algunos días, la línea base registrada a comienzos de año.[62] Esta realidad, sumada a la falta de inventarios de inmuebles para atender contingencias y a las debilidades detectadas en la aplicación del enfoque diferencial, impide otorgar una valoración de cumplimiento alto. 

 

Análisis de hacinamiento en los centros de detención transitoria

 

97.             Conforme a los registros vigentes de la Sala de Detenidos con corte al 22 de febrero de 2026, remitidos por la Policía Nacional, el sistema de detención transitoria a nivel nacional presenta el siguiente panorama operacional: un total de 18.986 personas se encuentran privadas de la libertad en salas de detenidos de estaciones de Policía y unidades de reacción inmediata -URI-, frente a una capacidad instalada de 9.711 cupos -8.742 en estaciones y 969 en URI-. Ello se traduce en un hacinamiento absoluto de 9.275 personas por encima de la capacidad nominal disponible y en un índice porcentual nacional de sobrepoblación cercano al 95,5%, esto es, casi dos personas por cada cupo formalmente existente, situación que constituye un agravamiento sustantivo frente a los cortes anteriores y desborda ampliamente el margen de tolerancia constitucional.[63]

 

98.             El hacinamiento se concentra de manera abrumadora en las estaciones de policía: allí se encuentran 17.958 personas frente a 8.742 cupos, lo que representa una sobrepoblación absoluta de 9.216 personas y un índice porcentual de aproximadamente el 105,4 % por encima de la capacidad instalada. En contraste, las URI albergan 1.028 personas para 969 cupos, con una sobrepoblación de 59 personas que corresponde a un 6,1 % de exceso, lo cual muestra que la crisis es estructuralmente policial -asociada al uso de estaciones de policía como centros de reclusión de facto- y no un fenómeno homogéneo de las URI.[64] A ello se suma que el 96% de la población detenida corresponde a personas imputadas o procesadas -18.260 personas- y solo alrededor del 4 % a personas condenadas -726-, lo que confirma que el grueso del hacinamiento recae sobre quienes se encuentran en detención preventiva, precisamente el grupo protegido por la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022.[65]

 

Fuente: Elaboración Sala Especial de Seguimiento

 

99.             A nivel de instalaciones específicas, los datos revelan situaciones de emergencia humanitaria que exceden ampliamente los promedios nacionales. El centro de detención transitoria de Ibagué -METIB, departamento de Tolima- alberga 230 personas en 46 cupos, generando un hacinamiento del 400,0 %, es decir, cinco personas por cada cupo disponible. En el centro de detención transitoria de Neiva -Huila-, cuya capacidad física se mantiene en 11 cupos, el reporte más reciente indica 299 personas detenidas, lo que implica un índice de hacinamiento aproximado del 2.618,2 % -cerca de veintisiete personas por cupo-, superior incluso al ya crítico 2.418,2 % registrado en noviembre de 2025.[66] A estas situaciones debe añadirse que, según el corte del 24 de noviembre de 2025, el CAI Aguaclara en Cali -Valle del Cauca- concentraba 175 detenidos en apenas 5 cupos, con un hacinamiento del 3.400,0 %, lo que lo ubicó como el punto más extremo de sobrepoblación identificado por la Sala; en ausencia de información que desvirtúe esa tendencia, esta Sala Especial considera que sigue siendo un foco histórico de riesgo máximo que exige intervención prioritaria.[67]

 

100.        La comparación entre las cifras de noviembre de 2025 y las vigentes al 22 de febrero de 2026[68] demuestra que, transcurridos más de dos (2) años desde la notificación de la Sentencia SU-122 de 2022, persisten concentraciones críticas de población detenida en instalaciones de capacidad reducida, particularmente en los departamentos del Valle del Cauca, Tolima, y Huila. Los compromisos de disposición de inmuebles adecuados no se han traducido en un expansión efectiva y sostenible de cupos en operación verificable, de manera que centros como METB Ibagué, el centro de detención transitoria de Neiva y el CAI Aguaclara siguen funcionando, en la práctica, como espacios de reclusión permanente con niveles de hacinamiento extremo.

 

101.        La representación gráfica del hacinamiento elaborada por esta Sala Especial -con base en los datos del 24 de noviembre de 2025 y actualizada con los cortes al 22 de febrero de 2026- permite identificar tres segmentos diferenciados en la curva de sobrepoblación. En un primer tramo se ubican el promedio nacional y la mayoría de las instalaciones con sobreocupaciones cercanas o algo superiores al 100%, donde el número de personas apenas dobla los cupos disponibles; en un segundo segmento se encuentran aquellas regionales y unidades con ocupaciones cercanas a la plena capacidad o incluso con cierta capacidad ociosa, lo que refleja una distribución ineficiente de la infraestructura; y finalmente, en la cola de la curva se observa una escalada vertical dramática, integrada por instalaciones como el centro de detención transitoria de Neiva, METIB Ibagué y el CAI Aguaclara, cuyos índices de hacinamiento se multiplican en varias decenas de veces el promedio nacional y configuran verdaderos puntos de ruptura del sistema.[69]

 

Gráfica 1. Progresión del hacinamiento en centros de detención transitoria por regional e instalación específica: curva de sobrepoblación histórica y actual.

Fuente: Policía Nacional de Colombia, tableros de control de la Sala de Detenidos. Datos históricos con corte al 24/11/2025 (19:00 hrs.) remitidos por IT. Julián Sánchez y MY. Edwar Sarmiento; datos actualizados con corte al 22/02/2026 (19:00 hrs.) remitidos por PT. Javier Armando Dávila y CT. Harold Leonardo Martínez. Elaboración: Sala Especial de Seguimiento - Corte Constitucional.

 

 

102.        La magnitud de la escalada visual es elocuente: mientras el promedio nacional de sobrepoblación se sitúa en torno al 95,5 %, instalaciones como el centro de detención transitoria de Neiva y el CAI Aguaclara -con índices superiores al 2.600 % y 3.400 %, respectivamente- superan en varias decenas ese valor medio, alcanzando entre veintisiete y treinta y cinco personas por cada cupo disponible. La gráfica demuestra así que, más allá del hacinamiento generalizado, existen verdaderos epicentros críticos de la crisis, en los cuales se mantienen de manera prolongada densidades de ocupación que exceden con creces cualquier umbral constitucionalmente tolerable y que, por su intensidad y duración temporal -más de tres (3) años sin corrección efectiva-, exigen la adopción de medidas coercitivas inmediatas frente a las autoridades responsables.[70]

 

103.        La curva ascendente del hacinamiento constituye, en términos jurídicos, la representación visual del fracaso del Estado colombiano en garantizar los derechos de las personas privadas de la libertad en condición de detención preventiva. La evidencia empírica demuestra que, mientras a nivel nacional la población casi duplica la capacidad formal disponible, Colombia mantiene centros de detención transitoria operando con índices superiores al 2.600 % y 3.400 % de hacinamiento, al tiempo que en otras zonas del país persiste capacidad ociosa, lo cual revela que el problema no es meramente técnico ni presupuestal, sino fundamentalmente político y de gestión. La solución no requiere nuevos diagnósticos ni mayores prórrogas, sino voluntad institucional efectiva para cumplir las órdenes judiciales dictadas por esta Corte y para reorientar la política criminal y penitenciaria hacia un uso racional y constitucionalmente compatible de la privación de la libertad.[71]

 

104.        La orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022 no se agotó en la obligación de disponer inmuebles: impuso, además, el deber de garantizar en esos espacios las siete condiciones mínimas de dignidad a las que tienen derecho todas las personas privadas de la libertad en detención preventiva.

 

La evaluación territorial contenida en los fundamentos jurídicos 48 a 75 se concentró en el componente de disposición de inmuebles -que constituye la obligación principal y estructurante de la orden-. Esa concentración obedece a que ninguna de las entidades evaluadas superó la fase de diagnóstico y planificación.

 

En ausencia de inmuebles habilitados, la verificación de cada garantía mínima es materialmente imposible. La Sala Especial no puede evaluar el acceso al agua potable, la recepción de visitas ni el suministro alimentario en espacios que las entidades territoriales no dispusieron conforme a la orden. La omisión en la disposición de inmuebles constituye, por tanto, una violación que comprende e implica el incumplimiento de las demás garantías mínimas: quien no habilitó los espacios incumplió también todas las condiciones que debían operar en ellos.[72]

 

105.        Con base en la información recogida mediante el cuestionario del Auto del 2 de julio de 2025 -en particular la pregunta (iii), que indagaba expresamente sobre el estado de cada garantía mínima-, la Sala Especial constata que los 244 municipios reportaron, sin excepción, la ausencia total o la prestación deficiente de los siete componentes de la orden séptima. Ningún municipio acreditó el cumplimiento simultáneo de las siete garantías.

 

Esta constatación refuerza el diagnóstico del hacinamiento descrito en los fundamentos jurídicos 76 a 82. El problema no es solo de infraestructura, sino también de ausencia sistemática de condiciones mínimas de dignidad. Se trata de personas privadas de la libertad a quienes el Estado mantiene bajo su custodia sin haberles impuesto condena alguna. El incumplimiento de la orden séptima es, en consecuencia, integral, y así debe declararse en la parte resolutiva de esta providencia.[73]

 

 

Síntesis y conclusiones

 

106.        Con base en los informes recibidos y el análisis detallado, la Sala Especial constata que las medidas adoptadas para cumplir la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022 han resultado materialmente ineficaces. Transcurridos más de dos (2) años desde la notificación de dicha providencia, persisten las condiciones de hacinamiento crítico y la vulneración sistemática de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad no condenadas. Este incumplimiento generalizado evidencia que el actual esquema de distribución de competencias, fragmentado entre el nivel nacional y el territorial, resulta estructuralmente insuficiente para gestionar una crisis humanitaria de tal envergadura.

 

107.        Pese a que, mediante Autos del 2 de diciembre de 2024 y del 7 de febrero de 2025, la Sala Especial solicitó expresamente a las gobernaciones la consolidación de un informe unificado con sus respectivos municipios, ninguna entidad departamental acató a cabalidad este mandato. La respuesta fue heterogénea y precaria: algunas entidades no presentaron datos consolidados, otras omitieron responder puntualmente el cuestionario y otras guardaron silencio absoluto. Esta omisión reviste la mayor gravedad, no solo por cuanto podría entenderse como eventual desacato, sino porque denota una fractura en la articulación interinstitucional que compromete la eficacia de las medidas correctivas de esta Corte. La renuencia a atender los requerimientos refleja un patrón de desidia frente a la crisis en los centros de detención transitoria y constituye una obstrucción inaceptable a la función judicial.

 

108.        No obstante, debe reconocerse el esfuerzo aislado de algunas entidades territoriales que remitieron informes conjuntos con sus municipios, demostrando diligencia institucional. Sin embargo, este comportamiento constituye una excepción que no altera el diagnóstico general de omisión. Resulta inadmisible que la mayoría de las gobernaciones justifiquen la remisión de información incompleta alegando la falta de respuesta de los entes municipales. La ausencia de liderazgo territorial y de mecanismos efectivos de coordinación agrava el Estado de Cosas Inconstitucional que esta actuación de seguimiento pretende conjurar.

 

109.        La Sala observa con preocupación que, salvo el Distrito Capital de Bogotá e Ibagué, las ciudades capitales tampoco han adoptado medidas contundentes para cumplir la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022. Este incumplimiento es alarmante, toda vez que son precisamente las capitales las que concentran los índices más elevados de hacinamiento, generando una contradicción flagrante entre la responsabilidad territorial y la capacidad operativa demostrada.

 

110.        El análisis cuantitativo regional del hacinamiento revela focos de crisis humanitaria con índices de sobrepoblación desbordados. Estas cifras[74] no son meros datos estadísticos, sino la expresión numérica de un colapso institucional que somete a las personas a condiciones de reclusión que la Corte ha calificado como más gravosas que las existentes en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional.[75] 

 

111.        La valoración integral permite clasificar el desempeño de las entidades territoriales en la siguiente matriz de riesgo y cumplimiento:

 

Tabla 6. Matriz de riesgo y nivel de cumplimiento de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022

Fuente: Sala Especial de Seguimiento, con base en los informes remitidos por las entidades territoriales.

 

112.        La Corte fue enfática al señalar que, bajo estándares nacionales e internacionales, la permanencia en estos lugares no puede exceder las 36 horas, límite que se vulnera de manera permanente. Al respecto, la sentencia indicó:

 

“40. Para comenzar, la Sala Plena advierte que la categoría o denominación de “centros de detención transitoria” es meramente jurisprudencial y fue originada como una respuesta jurídica a la grave situación que se presenta actualmente en las estaciones y subestaciones de policía y unidades de reacción inmediata de la Fiscalía y lugares similares, en dónde se mantienen a personas detenidas más allá de las 36 horas dispuestas por la Constitución. Sin embargo, aquel concepto no es legal y en realidad responde a una situación inconstitucional. Como se demostrará en esta providencia, el uso de estos espacios constituye una violación sistemática a los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad de manera preventiva, toda vez que estos lugares no están diseñados para custodiar seres humanos más allá del límite constitucional”.

 

“261. El artículo 28A de la Ley 65 de 1993 establece que la detención en Unidad de Reacción Inmediata o en unidades similares no puede superar las 36 horas y, en atención a su propósito, deben garantizarse condiciones mínimas como la separación entre hombres, mujeres, así como la relativa a los menores de edad, acceso a baño, ventilación y luz solar suficientes. Ahora bien, corresponde a esta Corporación aclarar que la privación de la libertad de personas con medida de aseguramiento y condenadas requiere como presupuesto que se aseguren diversas condiciones indispensables para garantizar la integridad de los reclusos, así como el cumplimiento de los fines de la pena”.

 

“353.   La Sala Plena reitera que las estaciones, subestaciones de la Policía Nacional y las URI de la Fiscalía General de la Nación no pueden ser considerados por ninguna circunstancia como lugares idóneos para mantener privadas de la libertad a personas condenadas o procesadas. De conformidad con la ley, la detención en estos espacios no puede superar las 36 horas y, posteriormente, tanto la detención preventiva en establecimiento de reclusión, así como la pena privativa de la libertad deben cumplirse en establecimientos penitenciarios y carcelarios”. 

 

“444.   Todo lo expuesto apunta a concluir que, bajo ningún pretexto, una persona puede permanecer en uno de los denominados centros de detención transitoria por un lapso superior a las 36 horas sin que se le hubiere definido situación jurídica. Una vez esto ha ocurrido, su traslado debe ser inmediato y perentorio a una cárcel o establecimiento penitenciario. Es decir, es inconstitucional mantener en uno de estos lugares a una persona procesada mientras sigue su curso el trámite penal. Lo mismo ocurre con aquellos que recibieron una condena y aun así, permanecen en esos lugares. No hay ninguna razón que justifique que una persona cumpla la condena en una estación de Policía o Cai. Esto quiere decir, que los traslados deben ser inmediatos a un establecimiento penitenciario. Para la Corte, exceder el tiempo necesario y razonable para efectuarlos constituye una flagrante vulneración de los derechos fundamentales y, por tanto, es contrario a la Constitución”.

 

113.        Las respuestas consolidadas de doscientos cuarenta y cuatro -244- municipios revelan una imposibilidad material, estructural y presupuestal para cumplir obligaciones que desbordan sus capacidades instaladas. El examen de la gestión territorial documenta un rezago que no obedece a meras deficiencias gerenciales, sino a una contradicción irreconciliable entre los mandatos judiciales y la fragmentación de la respuesta estatal. La mayoría de las entidades territoriales no ha superado la fase de diagnóstico, incumpliendo flagrantemente el cronograma dispuesto en la Sentencia SU-122 de 2022.

 

114.        Los datos territoriales confirman la irreversibilidad de la crisis bajo el esquema actual: (i) el 100% de los municipios reporta carencia absoluta de recursos nacionales específicos para la atención de sindicados; (ii) el 77.5% de la muestra corresponde a municipios de sexta categoría, con mínimas capacidades fiscales; y (iii) se documentan casos de imposibilidad material absoluta, como Mitú (Vaupés), por costos logísticos insostenibles; Pauna (Boyacá), cuyos ingresos anuales totales serían insuficientes para cumplir la orden; y Tuluá (Valle del Cauca), con hacinamiento crítico tras la destrucción de infraestructura que no ha sido repuesta.[76]

 

115.        La Sentencia SU-122 de 2022 estableció un esquema de responsabilidad concurrente entre el nivel nacional y el territorial. Las entidades territoriales son las responsables primarias de las personas privadas de la libertad en detención preventiva, conforme a los artículos 17, 19 y 21 de la Ley 65 de 1993.[77] Sin embargo, la Corte reconoció que esa responsabilidad no puede ejercerse en forma aislada.[78] Para garantizar el cumplimiento efectivo de las órdenes, la Sentencia SU-122 de 2022 vinculó a cinco entidades del orden nacional con obligaciones propias, diferenciadas y exigibles con independencia del nivel de cumplimiento territorial. Dichas obligaciones se distribuyen así:

 

Tabla 7. Obligaciones de las entidades del orden nacional derivadas de la Sentencia SU-122 de 2022

Fuente: Sala Especial de Seguimiento, con base en la Sentencia SU-122 de 2022.

 

Estas obligaciones no se activan subsidiariamente ante el incumplimiento territorial: son deberes permanentes de coordinación y financiación que las entidades nacionales deben ejecutar por iniciativa propia, con independencia de la gestión de las gobernaciones y alcaldías.[79]

 

116.        De las obligaciones sistematizadas en el fundamento jurídico anterior, este acápite evalúa el cumplimiento del INPEC y de la USPEC, cuyas actuaciones inciden directamente en las condiciones de detención de las personas privadas de la libertad en los centros de detención transitoria.

 

Al INPEC le correspondía coordinar los traslados y remover las barreras administrativas que obstaculizan el mecanismo del artículo 19 de la Ley 65 de 1993. A la USPEC le correspondía garantizar la continuidad del suministro alimentario en los centros de detención transitoria y suministrar a las entidades territoriales los estándares nutricionales requeridos para formular sus planes de cumplimiento.

 

Estas obligaciones son propias y exigibles con independencia del nivel de cumplimiento de las entidades territoriales. No tienen carácter subsidiario ante el incumplimiento local: constituyen deberes permanentes de coordinación que el INPEC y la USPEC deben ejecutar por iniciativa propia.[80]

 

117.        Al evaluar el cumplimiento del INPEC, la Sala Especial constata que esa entidad incurrió en incumplimiento de sus obligaciones de coordinación. Los informes territoriales acreditan tres patrones de conducta reiterados: (i) la negativa reiterada de recepción de personas privadas de la libertad, pese a la existencia de órdenes judiciales vigentes; (ii) el silencio institucional ante solicitudes formales de convenios presentadas por gobernaciones y alcaldías; y (iii) la imposición de barreras administrativas que obstruyen el mecanismo del artículo 19 de la Ley 65 de 1993. Ese mecanismo es el único instrumento que el ordenamiento prevé para las entidades que aún carecen de infraestructura propia. Esta conducta bloqueó el instrumento de alivio previsto por el ordenamiento y profundizó la crisis. El incumplimiento del Inpec no exonera, sin embargo, a las gobernaciones y alcaldías de sus obligaciones originarias. La responsabilidad del INPEC es concurrente, no sustitutiva.[81]

 

118.        La USPEC incumplió su obligación de garantizar la continuidad del suministro alimentario en los centros de detención transitoria, situación documentada en el Auto 897 de 2025. Al 19 de mayo de 2025, aproximadamente el 4,9% de la población detenida -cerca de 1.000 personas- carecía de fuente de suministro alimentario identificada.

 

La Viceministra de Justicia y del Derecho reconoció, ante la mesa interinstitucional del 16 de junio de 2025, la ausencia de certeza sobre quién asumiría esa obligación a partir del 1 de julio de ese año. Al cierre del período probatorio, solo 34 de los 137 municipios donde la USPEC prestaba el servicio habían iniciado la actividad contractual necesaria para asumir la competencia. Según la alerta de la Defensoría del Pueblo, más de 21.000 personas privadas de la libertad quedaron expuestas a la interrupción del servicio.

 

La omisión de la USPEC en proveer con la debida oportunidad los estándares nutricionales a las entidades territoriales contribuyó al incumplimiento de estas últimas. Varias entidades locales alegaron precisamente la falta de directrices técnicas nacionales para estructurar sus planes de suministro, alegación que la Sala corrobora con base en los informes obrantes en el expediente.[82]

 

119.        Los incumplimientos del INPEC y la USPEC documentados en los fundamentos jurídicos anteriores tienen naturaleza dual. Por una parte, constituyen incumplimientos imputables a estas entidades respecto de obligaciones propias derivadas de la orden séptima, y así se tratan en la parte resolutiva. Por otra, aun si ambas entidades hubieran dado cumplimiento cabal a sus deberes, el modelo que asigna a los municipios de categorías cuarta, quinta y sexta la obligación de crear y sostener infraestructura carcelaria propia seguiría presentando una insuficiencia estructural para quienes acreditan imposibilidad material objetiva.

 

Solo distinguiendo ambas causas es posible adoptar órdenes proporcionales, bien dirigidas y jurídicamente sostenibles. Las medidas que corrijan el incumplimiento del INPEC y la USPEC son distintas de las orientadas a reformar el esquema de distribución de competencias entre el nivel nacional y el territorial; la parte resolutiva las trata por separado.

 

120.        A ello se suma que la Defensoría del Pueblo alertó sobre la posible afectación de más de 21.000 personas privadas de la libertad ante la inminente interrupción del servicio.[83] Finalmente, el Ministerio de Justicia y del Derecho ha carecido de agilidad en la emisión de lineamientos técnicos vinculantes, pues al cierre del período probatorio únicamente 34 de los 137 municipios donde la USPEC prestaba el servicio habían iniciado la actividad contractual necesaria para asumir la competencia.[84]

 

121.        La consolidación de las respuestas ha generado un consenso territorial que se aproxima a la unanimidad: la necesidad de centralizar la administración y financiación de los centros de detención transitoria en las entidades especializadas del nivel nacional. Este clamor, proveniente de los responsables constitucionales de la implementación, otorga legitimidad democrática a la Sala Especial para adoptar medidas estructurales que reconozcan la inviabilidad del modelo descentralizado actual.[85]

 

122.        La Sala Especial identifica un patrón de ineficacia caracterizado por: (i) la ausencia de inventarios reales de inmuebles; (ii) la inexistencia de planes de sostenibilidad financiera; y (iii) la dependencia excesiva de la Nación.

 

123.        A pesar de la crisis, la Sala Especial advierte que el argumento de las entidades territoriales sobre la insuficiencia presupuestal o falta de recursos resulta inoponible frente a órdenes judiciales que protegen derechos fundamentales,[86] máxime cuando no se acreditan gestiones efectivas de reasignación de partidas.

 

124.        Las limitaciones presupuestales no constituyen una excusa válida para justificar la vulneración continuada de derechos fundamentales como la dignidad humana y la prohibición de tratos crueles, inhumanos y degradantes. Cuando está en juego la integridad personal de seres humanos bajo custodia estatal, la asignación de recursos deja de ser una potestad discrecional de gasto para convertirse en una obligación de resultado inmediata. La inacción administrativa amparada en la -falta de rubro- no es una defensa jurídica admisible, sino una confesión de negligencia en la priorización del gasto público.

 

125.        La Ley 65 de 1993, en su artículo 17,[87] establece de manera imperativa que en “[l]os presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios.”[88] Esta disposición no es facultativa sino mandatoria. Sin embargo, los informes consolidados demuestran que la mayoría de las entidades territoriales simplemente omitieron la inclusión de estos rubros, alegando posteriormente -insuficiencia presupuestal-. Esta secuencia revela una falta deliberada de voluntad política toda vez que, no se trata de una incapacidad económica real, sino de una decisión administrativa consciente de no priorizar la dignidad de las personas privadas de la libertad dentro de sus presupuestos.

 

126.        La responsabilidad territorial consagrada en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993 se articula con otros dos preceptos del mismo Código Penitenciario y Carcelario que configuran el sistema competencial en materia de detención preventiva.

 

El artículo 19 prevé un mecanismo subsidiario y temporal: las entidades territoriales que carezcan de infraestructura propia podrán contratar con el Inpec el recibo de las personas en detención preventiva, mediante el pago de los costos de sobresueldos, dotación, alimentación y mantenimiento. Esta figura no transfiere ni suspende la obligación principal -crear y sostener la infraestructura carcelaria propia-. La gestiona de forma provisional mientras la entidad territorial materializa su deber.[89]

 

El artículo 21, modificado por el artículo 12 de la Ley 1709 de 2014, confirma que las cárceles y los pabellones de detención preventiva son establecimientos de régimen cerrado dirigidos a personas en detención preventiva "en los términos del artículo 17", y precisa que dichos establecimientos están a cargo de las entidades territoriales.[90] Los tres preceptos conforman un sistema competencial coherente: el artículo 17 asigna la obligación originaria y permanente; (ii) el artículo 21 la reafirma respecto de los centros de detención preventiva; (iii) el artículo 19 ofrece un mecanismo subsidiario -no alternativo ni definitivo- para los casos en que la infraestructura propia aún no exista. La inspección y vigilancia del Inpec -también prevista en el artículo 17- no altera esta distribución: su rol es de control y supervisión, no de administración o sostenimiento de los centros territoriales.

 

127.        La Corte Constitucional, en la Sentencia SU-122 de 2022, expresó claramente que -el Sistema Nacional Penitenciario no solo depende de entidades nacionales, sino que exige de la concurrencia y coordinación de competencias territoriales-, estableciendo así una responsabilidad compartida que las autoridades locales han eludido mediante la narrativa de la insolvencia.

 

128.        El ordenamiento jurídico autoriza las destinación de rentas endógenas –impuestos prediales, impuesto de industria y comercio –ICA–, derechos no tributarios, multas y sanciones–[91] al funcionamiento de establecimientos carcelarios, siempre que no existan compromisos previos. Los informes revelan que ninguna gobernación ni alcaldía reportó estudios técnicos sobre la reasignación de esos ingresos. La Ley 617 de 2000,[92] permite a los departamentos y municipios clasificados en categorías 4, 5 y 6 destinar hasta el 42% de sus recursos de libre destinación a inversión u otros gastos, incluyendo establecimientos carcelarios. Las entidades territoriales no gestionaron esa flexibilidad presupuestal.

 

La invocación de la -insuficiencia de recursos- como justificación del incumplimiento no es admisible cuando la entidad territorial no acredita haber agotado los instrumentos de financiación disponibles en el ordenamiento. La existencia de otras inversiones sectoriales no configura, en sí misma, una vulneración del deber constitucional de priorización del gasto. Sí la configura la omisión injustificada de incluir rubros para la atención de la población privada de la libertad cuando el margen de libre destinación lo permitía, sin que medide razón técnica, jurídica o presupuestal que lo explique. En los casos en que esa omisión sea acreditada en el expediente, la conducta revela una decisión administrativa consciente de no priorizar la dignidad de las personas privadas de la libertad, incompatible con el artículo 350 de la Constitución Política y con la jurisprudencia de esta Corte sobre el gasto público social.[93]

 

129.        La Ley 2056 de 2020 creó un mecanismo específico mediante el cual las entidades territoriales pueden financiar proyectos de infraestructura carcelaria a través de recursos del Sistema General de Regalías -SGR-, sin restricción en los términos de disponibilidad agregada.[94] [95] Para el bienio 2023-2025, el presupuesto nacional de regalías superó los 29.9 billones de pesos,[96] suma que de ninguna forma fue gestionada por los territorios para financiar los centros de detención transitoria.[97] 

 

130.         El documento técnico oficial del Gobierno[98] demuestra que cualquier entidad territorial puede formular proyectos de inversión en fases de perfil, prefactibilidad o factibilidad, presentarlos ante los Órganos Colegiados de Administración y Decisión –OCAD– y acceder a la cofinanciación. La ausencia absoluta de proyectos carcelarios en los OCAD durante el período 2022-2025[99] no refleja falta de disponibilidad de fondos, sino incapacidad técnica deliberada, negligencia administrativa y falta de iniciativa política para acceder a los recursos jurídicamente habilitados.

 

131.        El artículo 100 de la Ley 2276 de 2022[100] autoriza a departamentos y municipios a destinar hasta el 15% de sus recursos de los Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana  -FONSET- y al Ministerio del Interior hasta el 10% del Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana –FONSECON– al cumplimiento del artículo 17 de la Ley 65 de 1993, esto es, a la construcción, dotación, mantenimiento y operación de infraestructura carcelaria. Ese mecanismo de destinación específica fue diseñado para entender la crisis que ahora se documenta. Los informes territoriales revelan que ninguna entidad destinó el 1% de sus recursos del Fonset a ese propósito; los concentró en seguridad policial operativa. La ley contemplaba un canal de financiación directo y disponible, pero las autoridades lo mantuvieron inerte.

 

Frente a las entidades territoriales que disponían de margen en sus recursos del Fonset y no acreditaron razón técnica, jurídica ni presupuestal que lo justificara, este abandono del instrumento legal disponible evidencia que el alegato de "insuficiencia de recursos" carece de sustento probatorio suficiente en el expediente. Por tanto, no puede invocarse para excusarse el incumplimiento. La Sala Especial precisa, sin embargo, que esta conclusión no se extiende sin más a las entidades que acrediten condiciones de imposibilidad material objetiva en los términos del numeral décimo de esta providencia, respecto de las cuales la evaluación de la carga fiscal se sujeta al esquema diferenciado de corresponsabilidad previsto en ese numeral.

 

132.        La Ley 2197 de 2022[101] faculta las entidades territoriales para recurrir a esquemas de Asociación Público-Privada para el diseño, construcción, dotación y operación de la infraestructura carcelaria, permitiendo la distribución de riesgos y el financiamiento de largo plazo sin impacto presupuestal inmediato. De igual forma, la cooperación internacional –canalizada por la Agencia Presidencial de Cooperación –APC–,[102] ofrece financiamiento no reembolsable para proyectos de seguridad y justicia que incluyen asistencia técnica, dotación y capacitación. Ninguna gobernación reportó haber formulado una solicitud de APP ante el Banco de Proyectos de Inversión, ni haber gestionado cooperación internacional con los organismos multilaterales.

 

133.        La persistencia del hacinamiento carcelario no puede atribuirse a una simple fatalidad económica. De una parte, en los departamentos y municipios con relativa holgura fiscal, la ausencia de traslados presupuestales, la falta de formulación de proyectos ante los OCAD y la inexistencia de iniciativas de asociación público‑privada ponen de manifiesto una deficiente priorización del gasto destinado a la población privada de la libertad, situación que resulta incompatible con los deberes de planeación y con el mandato de garantía progresiva de los derechos fundamentales.

 

134.        De otra parte, en los municipios de sexta categoría que demuestran una imposibilidad material objetiva para cumplir las órdenes de esta Corte, la crisis refleja la omisión del nivel nacional en la activación oportuna de los mecanismos de coordinación y cofinanciación previstos por el legislador, pese a la responsabilidad concurrente y reconocida en la Sentencia SU‑122 de 2022. En consecuencia, la situación actual obedece a una combinación entre la indolencia fiscal de algunas entidades territoriales con capacidad de acción y la falta de liderazgo del INPEC, la USPEC y el Ministerio de Justicia y del Derecho para estructurar un esquema nacional de financiamiento que permita a los municipios materialmente imposibilitados acatar las órdenes impartidas por esta Corte.

 

135.        En contraste con el panorama general de incumplimiento, la Sala Especial destaca la labor del municipio de Corrales -Boyacá-[103] como un ejemplo de diligencia institucional y acatamiento riguroso de las órdenes constitucionales. A pesar de no registrar históricamente una crisis de hacinamiento en su jurisdicción -lo que podría haber servido de excusa para la inacción-, la administración municipal actuó bajo el principio de planeación y previsión, formulando y radicando oportunamente ante el Ministerio de Justicia y del Derecho el Plan de Suministro de Alimentación para Personas Privadas de la Libertad Vigencia 2025.

 

136.        Resulta probatoriamente relevante que un municipio de sexta categoría haya logrado lo que grandes capitales omitieron, la creación de un rubro presupuestal específico -Rubro 2.3.12 – Justicia y del Derecho-,[104] destinado exclusivamente a garantizar la alimentación y atención de la población detenida. Esta actuación desvirtúa el argumento recurrente de la -imposibilidad fiscal-, alegado por otras entidades territoriales y demuestra que la garantía de los derechos fundamentales es una cuestión de priorización del gasto y voluntad política.

 

137.        Ahora bien, la superación del hacinamiento no puede depender exclusivamente de la construcción de nueva infraestructura, proceso costoso y tardío. El Estado cuenta con un inventario masivo de inmuebles administrados por la Sociedad de Activos Especiales -SAE S.A.S.-, provenientes de la extinción de dominio. La Ley 1708 de 2014, en su artículo 91,[105] establece que los bienes del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado -FRISCO- pueden destinarse a fortalecer la justicia y la seguridad. No obstante, del análisis de los informes remitidos por las alcaldías y gobernaciones se desprende que las entidades territoriales han subutilizado este mecanismo: en muy pocos casos se han gestionado ante la SAE S.A.S. contratos de comodato o cesión de inmuebles FRISCO orientados a aliviar el déficit de cupos en los centros de detención transitoria. Esta subutilización ha impedido aprovechar una alternativa disponible, de bajo costo y de ejecución inmediata, para mitigar el hacinamiento crítico que afecta a las personas privadas de la libertad en dichos espacios.  

 

138.        La subutilización de este mecanismo de alto potencial transformador responde principalmente a la falta de articulación entre el Ministerio de Justicia y del Derecho, la SAE S.A.S., y las entidades territoriales. Dicha desarticulación institucional ha impedido que activos ya disponibles en ciudades con hacinamiento crítico -como Bogotá, Cali y Villavicencio-  sean oportunamente destinados a aliviar la crisis en los centros de detención transitoria.

 

139.        Esta Sala Especial ha constatado una desconexión injustificable entre la oferta de bienes del Estado y la demanda de espacios para la detención transitoria. Mientras miles de personas privadas de la libertad permanecen hacinadas en condiciones indignas, la SAE S.A.S., administra inmuebles ociosos o subutilizados. La Gobernación del Valle del Cauca, por ejemplo, reportó que el uso de una bodega de la SAE S.A.S., en Cali se frustró por ausencia de coordinación interinstitucional. Ello evidencia que el instrumento existe, pero requiere un liderazgo nacional que active la obligación de solidaridad territorial y redistribuya activos desde zonas con disponibilidad hacia municipios en situación de crisis. La intervención de la SAE S.A.S. es, en consecuencia, fundamental para operativizar los mandatos de la Sentencia SU-122 de 2022, garantizando además estándares técnicos unificados que hoy resultan inviables bajo un modelo de gestión municipal fragmentada.

 

140.        El esquema actual, en el que cada alcalde actúa de forma desarticulada en la búsqueda de soluciones individuales, es ineficiente e incompatible con una respuesta estructural a la crisis.[106] Esta Sala Especial ha constatado que dicha fragmentación ha impedido que activos ya disponibles en ciudades con hacinamiento crítico -como Bogotá, Cali y Villavicencio- sean oportunamente destinados a aliviar la situación en los centros de detención transitoria, pese a que el instrumento existe y su activación no requiere ninguna reforma legislativa.[107]

 

La arquitectura legal del FRISCO habilita a la SAE S.A.S. para operar, en el marco de sus competencias, como un mecanismo centralizado de identificación y asignación de inmuebles aptos para la detención. En primer lugar, el artículo 208, numeral 5, de la Ley 2294 de 2023 -Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026- faculta a las entidades territoriales para solicitar la asignación de bienes administrados por el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO) con destino a centros de detención.[108] En segundo lugar, el artículo 103 de la misma ley dispone que, frente al mecanismo de depósito provisional previsto en la Ley 1708 de 2014, se dará prioridad a las entidades territoriales y a las poblaciones sujeto de enfoque diferencial, correspondiendo a la SAE S.A.S. reglamentar los requisitos y condiciones de su aplicación.[109] En tercer lugar, el artículo 96 de la Ley 1708 de 2014, modificado por el artículo 209 de la Ley 2294 de 2023, autorizo que, declarada la extinción de dominio sobre bienes entregados en destinación provisional, estos sean asignados de manera definitiva y a título gratuito a la entidad pública que los ha tenido como destinataria provisional.[110]

 

En ejercicio de esas competencias, la SAE S.A.S. debe cotejar su base de datos de inmuebles extintos con el mapa de hacinamiento elaborado por la Policía Nacional y poner a disposición de las entidades territoriales los inmuebles identificados como aptos, priorizando los municipios con índices de sobrepoblación superiores al doscientos por ciento (200%). Esta operación de cruce y asignación constituye la forma más inmediata, de menor costo fiscal y de mayor impacto estructural para mitigar el hacinamiento crítico que persiste en los centros de detención transitoria.

 

Esta función no constituye una extensión ultra vires del objeto de la SAE S.A.S. El artículo 90 de la Ley 1708 de 2014 define el FRISCO como una cuenta especial sin personería jurídica, administrada por la SAE S.A.S., con el  propósito de fortalecer el sector justicia, la inversión social y la lucha contra el crimen organizado.[111] Una lectura que pretendiera ver en esa destinación una actuación fuera del objeto de la SAE S.A.S. sería restrictiva e irrazonable, e incompatible con el principio de eficacia de los derechos fundamentales.[112]

 

Se trata, en consecuencia, de la activación de una capacidad ya prevista por el legislador que las entidades territoriales involucradas no han aprovechado, pese a la crisis acreditada en esta providencia.[113] La Sentencia SU-122 de 2022 ordenó al Gobierno Nacional y a la entidades territoriales identificar y activar todos los instrumentos disponibles para ampliar la infraestructura penitenciaria.[114] En ejercicio de las competencias de seguimiento estructural esta Sala Especial constata que el patrimonio administrado por el FRISCO constituye uno de esos instrumentos disponibles y que su subutilización, documentada en los fundamentos jurídicos precedentes, confirma que la crisis no obedece a una ausencia de herramientas jurídicas, sino a la falta de liderazgo institucional para activarlas de manera articulada.

 

141.        En consecuencia, la participación de la SAE S.A.S. en la solución de la crisis de hacinamiento en los centros de detención transitoria deja de ser una opción discrecional para convertirse en una obligación de resultado, exigible para esta Sala Especial en el marco del seguimiento a la Sentencia SU-122 de 2022.

 

142.        En relación con la aplicación de la metodología de verificación, se evidencia una interrupción en la secuencia lógica de las cuatro fases definidas por la Sala Especial.[115] La información disponible demuestra que la gran mayoría de las entidades territoriales no logró superar siquiera la etapa de (i) diagnóstico y planificación, al no acreditar inventarios inmobiliarios viables ni la definición de especificaciones técnicas mínimas.[116] Esta omisión en el paso inicial hizo materialmente imposible el tránsito hacia las fases subsiguientes de (ii) adquisición y adecuación de inmuebles; (iii) implementación operativa; y (iv) monitoreo y sostenibilidad.

 

Al carecer de los insumos básicos de planificación, el ciclo de la política pública -diagnóstico, ejecución y evaluación- quedó inerte. Ello impidió la materialización de cualquier medida correctiva con capacidad de impactar los indicadores de hacinamiento y vació de contenido las fases de ejecución contractual y operativa.

 

Esta parálisis en la fase inicial no es un déficit superable mediante exhortaciones adicionales. La reiteración del bloqueo, pese a los autos de seguimiento del 2 de diciembre de 2024 y del 7 de febrero de 2025,[117] evidencia que la lógica dialógica del seguimiento ha agotado su eficacia correctiva en este nivel.[118] Ello habilita a la Sala Especial para transitar hacia medidas de mayor intensidad coercitiva, conforme a la secuencia prevista en el Auto 310 de 2024.[119]

 

143.        Al someter la gestión territorial al escrutinio de los criterios de evaluación definidos,[120] se constata que las acciones reportadas -tales como mesas de trabajo, oficios reiterativos y circulares administrativas-, carecen de la aptitud material necesaria para satisfacer la orden judicial. Estas actuaciones son incompatibles con los elementos del mandato, pues tienen un carácter puramente formal y no resultan aptas para alcanzar el fin último de la orden: la reducción efectiva de la sobrepoblación en los centros de detención transitoria. Su falta de aptitud activa el umbral de incumplimiento general definido en el fundamento jurídico 66 de esta providencia y, con él, el deber de la Sala Especial de adoptar decisiones orientadas a superar el bloqueo institucional, en ejercicio de las competencias reconocidas en los Autos 121 de 2018 y 486 de 2020.[121]

 

144.        La persistencia de condiciones críticas de hacinamiento confirma que la gestión reportada no ha impactado favorablemente el goce efectivo del derecho. Ello configura un bloqueo institucional por omisión, en el que los trámites burocráticos reportados carecen de la capacidad real de alterar la situación inconstitucional.[122] Este bloqueo no solo justifica, sino que exige de la Sala Especial de seguimiento estructural una intervención activa. De conformidad con la jurisprudencia de esta Corte,[123] cuando el seguimiento dialógico no logra remover los obstáculos institucionales que perpetúan el Estado de Cosas Inconstitucional, el juez está habilitado -y obligado– a impartir órdenes de ejecución específica, con plazos perentorios y mecanismos de compulsión, como única vía para garantizar el goce efectivo de los derechos de las personas privadas de la libertad.

 

145.        Finalmente, aunque algunas entidades territoriales han recurrido a convenios con el INPEC –mecanismo cuyas barreras de acceso se documentaron en el fundamento jurídico 117 de esta providencia–, la Sala Especial advierte que el deshacinamiento de los centros de detención transitoria no puede lograrse trasladando el problema a los establecimientos penitenciarios y carcelarios del orden nacional.[124] Estos también enfrentan limitaciones severas de capacidad.

 

146.         La Sentencia SU-122 de 2022 estructuró la superación del Estado de Cosas Inconstitucional en los centros de detención transitoria mediante un plan de acción de dos fases.[125] La primera -transitoria-, comprende órdenes urgentes de cumplimiento inmediato; la segunda -definitiva-, está compuesta por mandatos de mediano y largo plazo orientados a eliminar de manera permanente dichos centros. Las dos fases no son alternativas, sino sucesivas y complementarias: la transitoria crea las condiciones mínimas de dignidad; la definitiva, por su parte, construye la capacidad estructural que las hace innecesarias. Esta distinción tiene consecuencias directas sobre el juicio de cumplimiento, pues cada fase tiene un plazo propio, un contenido obligacional específico y un conjunto diferenciado de entidades responsables. La evaluación territorial contenida en los fundamentos jurídicos 68 a 103 de esta providencia permite concluir que ninguna de las dos fases exhibe el nivel de avance que la Sentencia SU-122 de 2022 exige.

 

147.        La fase transitoria fue definida en el resolutivo séptimo de la parte resolutiva de la Sentencia SU-122 de 2022.[126] Ese resolutivo fijó un plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados desde la notificación de la providencia a las gobernaciones, para que las entidades territoriales dispusieran de inmuebles con condiciones de seguridad, salubridad, higiene y sanidad. Tales espacios debían estar destinados al traslado temporal de las personas privadas de la libertad en detención preventiva. Ese plazo venció el 20 de abril de 2024. La evaluación territorial contenida en los fundamentos jurídicos 68 a 103 de esta providencia demuestra que dieciocho entidades territoriales no superaron la Fase I -diagnóstico y planificación- de la metodología adoptada por esta Sala Especial. Ninguna acreditó el ciclo completo de las cuatro fases. La fase transitoria se encuentra, por tanto, incumplida en su dimensión estructural, con un retraso que supera los dos (2) años desde su vencimiento.

 

148.         La fase definitiva fue trazada en el numeral vigésimo de la parte resolutiva de la Sentencia SU-122 de 2022, que fijó un plazo de seis (6) años para que las entidades territoriales finalizaran la construcción de cárceles departamentales o municipales.[127] Ese plazo vence el 20 de octubre de 2028. A la fecha de esta providencia –abril de 2026–, han transcurrido aproximadamente tres (3) años y cinco (5) meses, equivalentes al 58% del tiempo disponible. La evidencia recabada en este trámite demuestra que ninguna entidad territorial ha completado las condiciones necesarias para avanzar hacia esa solución definitiva: las dieciocho entidades territoriales con incumplimiento general carecen de plan de infraestructura aprobado, de fuentes de financiación identificadas y de cronograma que permita proyectar la eliminación de los centros de detención transitoria antes del vencimiento del plazo constitucional. El incumplimiento de la fase transitoria compromete, además, la viabilidad de la fase definitiva. Un ente territorial que no pudo disponer un inmueble temporal en dieciocho (18) meses no está en condiciones de construir una cárcel departamental en los dos (2) años y seis (6) meses que restan antes del vencimiento del resolutivo vigésimo.

 

149.        La Sentencia SU-122 de 2022 no circunscribió la responsabilidad de la fase definitiva a las entidades territoriales. En el fundamento jurídico 517, la Corte señaló expresamente que el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación -junto con el INPEC y la USPEC- deben asesorar, acompañar y, en su caso, cofinanciar a las entidades territoriales.[128] Esta obligación de acompañamiento no es discrecional ni subsidiaria: integra el contenido constitucional del plan bifásico y es exigible en el marco del presente seguimiento. La desconexión entre el nivel nacional y el territorial -identificada en los fundamentos jurídicos 117 a 120 de esta providencia como una de las causas estructurales del incumplimiento generalizado- constituye, en sí misma, un incumplimiento de la obligación de coordinación que la Sentencia SU-122 de 2022 impuso al Gobierno Nacional. Esa falla no es una deficiencia de gestión ordinaria: es el incumplimiento de una obligación constitucional de resultado derivada de la Sentencia SU-122 de 2022 y del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991.[129] Ese incumplimiento habilita a esta Sala Especial para impartir órdenes directas al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al DNP. La autonomía administrativa de esas entidades no puede oponerse válidamente al cumplimiento de lo ordenado por el juez constitucional en el marco de un Estado de Cosas Inconstitucional declarado y no superado.

 

150.        La situación descrita en los fundamentos jurídicos 147 y 148 no es un retraso ordinario susceptible de corrección administrativa: es una señal de que la fase definitiva corre el riesgo de convertirse en letra muerta. La Sentencia SU-122 de 2022 autorizó mantener los espacios provisionales habilitados en la fase transitoria como solución permanente solo si cumplen las condiciones legales de un centro carcelario y se garanticen condiciones de subsistencia digna y humana a todas las personas privadas de la libertad.[130] Ninguno de los espacios evaluados en esta providencia satisface esa condición. Si la fase definitiva se incumple -como lo indica la trayectoria actual-, los centros de detención transitoria no serán eliminados ni sustituidos: permanecerán en funcionamiento como espacios estructuralmente inconstitucionales, con el Estado perpetuando la misma violación de derechos fundamentales que la Sentencia SU-122 de 2022 ordenó erradicar. Esta Sala Especial advierte que el tiempo disponible es insuficiente si las entidades territoriales no inician de inmediato las gestiones presupuestales, contractuales y técnicas que la construcción de infraestructura carcelaria exige. La asistencia del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación prevista en la Sentencia SU-122 de 2022 no es un instrumento accesorio: es la única vía principal y de mayor impacto para que los departamentos con menor capacidad fiscal puedan cumplir dentro del plazo constitucional.[131]

 

151.        La Sala Especial concluye que el cumplimiento de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022 ha sido parcial e insuficiente. Las acciones reportadas no han generado un impacto estructuralmente sobre el hacinamiento, prolongando con ello el Estado de Cosas Inconstitucional. Resulta, por tanto, necesario adoptar medidas correctivas urgentes bajo la coordinación del Ministerio de Justicia y del Derecho, que incluyan mecanismos de auditoría externa y planes con indicadores verificables de resultado.

 

152.        De la síntesis precedente se desprende que el modelo vigente -que asigna de manera principal a las entidades territoriales la obligación de disponer y sostener los centros de detención transitoria conforme al artículo 17 de la Ley 65 de 1993-, resulta estructuralmente insuficiente para superar el Estado de Cosas Inconstitucional declarado por esta Corte, en especial respecto de los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría que han acreditado una imposibilidad material objetiva verificable.

 

153.        Aunque el legislador ha previsto instrumentos específicos de financiación y cofinanciación -como la flexibilidad en el uso de recursos de libre destinación (Ley 617 de 2000), el acceso a recursos del Sistema General de Regalías para infraestructura carcelaria (Ley 2056 de 2020), la destinación del FONSET-FONSECON para el cumplimiento del artículo 17 de la Ley 65 de 1993 (artículo 100 de la Ley 2276 de 2022) y los esquemas de asociación público‑privada para infraestructura penitenciaria (Ley 2197 de 2022), la evidencia recabada por la Sala Especial demuestra su subutilización por falta de lineamientos operativos claros y de un liderazgo efectivo del nivel nacional.

 

154.        En este contexto, y en armonía con las competencias de seguimiento estructural reconocidas por la jurisprudencia de esta Corte, resulta necesario impartir órdenes específicas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de Justicia y del Derecho, orientadas a estructurar un esquema de cofinanciación nacional que haga efectivamente exigibles -con parámetros de verificación objetiva-, los deberes a cargo de las entidades territoriales.

 

 

Órdenes a impartir

 

155.        La Sala Especial adoptará un conjunto diferenciado de órdenes destinadas a garantizar la ejecución efectiva de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022. Estas se clasifican en tres categorías principales, orientadas por criterios de proporcionalidad, gradualidad y eficacia: (i) órdenes correctivas, dirigidas a subsanar las deficiencias identificadas en entidades con cumplimiento bajo o parcial, mediante planes de acción específicos con plazos perentorios y mecanismos de verificación; (ii) órdenes sancionatorias, reservadas a los casos de incumplimiento total y reiterado, que activan la posibilidad de abrir el respectivo incidente de desacato conforme al artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corte; y (iii) órdenes de coordinación interinstitucional, dirigidas a entidades del orden nacional como el Ministerio de Justicia y del Derecho, la USPEC, y el INPEC, para prestar asistencia técnica y remover los obstáculos presupuestales o normativos comunes a todas las entidades territoriales.

 

156.        Las órdenes correctivas se fundamentan en el principio de confianza dialógica, reconocido en los Autos 121 de 2018 y 486 de 2020[132] de esta Sala Especial, y se materializarán en la elaboración de planes de acción integral con cronogramas detallados, inventarios inmobiliarios y medidas de contingencia, bajo la supervisión de la Procuraduría General de la Nación. Las órdenes sancionatorias responderán a la inactividad injustificada de entidades como las Gobernaciones de Arauca, Atlántico, Cauca, Chocó, La Guajira, Norte de Santander, Quindío, San Andrés y Providencia y Vichada, activando el trámite de desacato con apercibimiento previo y plazos de subsanación. Finalmente, las órdenes de coordinación buscarán articular los esfuerzos entre los niveles de gobierno, asegurando la provisión de lineamientos técnicos uniformes y la destinación de recursos autorizada por la Ley 2276 de 2022.

 

157.        En síntesis, las ordenes consistirán en declarar el incumplimiento general a la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022 por parte de las gobernaciones de Amazonas, Bolívar, Boyacá, Caldas, Caquetá, Casanare, Cesar, Córdoba, Cundinamarca, Huila, Meta, Putumayo, Santander y Valle del Cauca. A su turno, el cumplimiento bajo de dicha orden por parte de las gobernaciones de Guainía, Guaviare, Magdalena, Risaralda, Sucre, Tolima y Vaupés y, el cumplimiento medio por parte de las gobernaciones de Antioquia, Nariño y el Distrito Capital de Bogotá.

 

158.        Con fundamento en ello y conforme ha sido expuesto, compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación para que, en ejercicio de sus competencias, valore la procedencia de abrir indagación preliminar y/o investigación disciplinaria contra los gobernadores de los departamentos de Arauca, Atlántico, Cauca, Chocó, La Guajira, Norte de Santander, Quindío, San Andrés y Providencia, y Vichada, por la omisión documentada en esta providencia. A su turno, la Procuraduría General de la Nación deberá informar a esta Sala Especial, sobre las actuaciones adelantadas, incluyendo el número de radicado asignado, el estado actual de la actuación y, si fuere el caso, las medidas preventivas adoptadas.

 

159.        Ordenar a todas las gobernaciones del país y al Distrito Capital de Bogotá que, conforme se indica en la parte resolutiva de esta decisión, formulen, adopten y remitan a esta Sala Especial un Plan de Atención Integral Departamental y Distrital, conforme al formulario estandarizado que el Ministerio de Justicia y del Derecho deberá diseñar y publicar dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia.

 

160.        Dicho Plan Integral Departamental y Distrital deberá contener, como mínimo: (i) un inventario georeferenciado de inmuebles disponibles para uso penitenciario transitorio, indicando modalidad contractual – dominio directo, arrendamiento, comodato, convenio con SAE S.A.S.–, dimensiones, estado físico y costo mensual de operación; (ii) un cronograma trimestral de implementación con hitos específicos y verificables; (iii) la identificación de al menos una fuente de financiación concreta -no proyectada, sino jurídicamente disponible- por cada componente del plan, con referencia expresa al mecanismo normativo habilitante; y (iv) medidas de contingencia operativas de implementación inmediata -antes del 31 de octubre de 2026- para reducir el hacinamiento en los centros de detención transitoria de las entidades territoriales con índice de sobrepoblación superior al 100%.

 

161.        Para los municipios de categoría 4ª, 5ª y 6ª que acrediten imposibilidad material objetiva según los criterios del informe previsto en el numeral DÉCIMO de la parte resolutiva, el componente de financiación del Plan de Atención Integral Departamental podrá condicionarse al esquema de corresponsabilidad fiscal que se adopte, sin que ello suspenda la obligación de presentar el diagnóstico y el inventario inmobiliario dentro del plazo indicado.

 

162.        Ordenar al Ministerio de Justicia y del Derecho que, en el rol de entidad coordinadora, implemente -no simplemente inicie- la asistencia técnica obligatoria a las entidades territoriales, con sujeción al siguiente cronograma mínimo: (i) dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, expedir mediante resolución interna la asignación específica de responsabilidades entre el Ministerio, la USPEC y el INPEC, la cual deberá remitirse a esta Sala Especial como primer acreditamiento de cumplimiento; (ii) dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación, publicar el formulario estandarizado del Plan de Atención Integral Departamental y Distrital y un instructivo técnico en lenguaje accesible para municipios de categorías 4ª, 5ª y 6ª; (iii) dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia, celebrar no menos de ocho (8) mesas de trabajo regionales -al menos una por cada región del país- con presencia simultánea de representantes del Ministerio, USPEC e INPEC, garantizando la asistencia de al menos el 70 % de las gobernaciones convocadas; y (iv) al cabo de dos (2) meses, remitir a esta Sala Especial un informe que acredite el número de entidades territoriales asesoradas, el número de planes de atención integral departamental y distrital en proceso de formulación con apoyo técnico y los cuellos de botella identificados.

 

163.        Comunicar a la Procuraduría General de la Nación la presente providencia, solicitándoles que, en ejercicio de sus competencias autónomas de control disciplinario y de vigilancia de la función pública, informe a esta Sala Especial, dentro del término establecido en la parte resolutiva sobre: (i) la apertura formal de los expedientes disciplinarios derivados de la compulsa de copias del numeral CUARTO de la parte resolutiva; (ii) la designación de un Procurador Delegado específico para el seguimiento de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022; y (iii) la proyección de visitas preventivas a los departamentos con mayores índices de hacinamiento, identificados en la parte motiva de esta providencia. De igual forma, la Sala se reserva la facultad de solicitar informes trimestrales sobre los avances del proceso disciplinario, en el marco de las competencias de seguimiento estructural reconocidas en el Auto 121 de 2018.

 

164.        Ordenar al Ministerio de Justicia y del Derecho, en coordinación con el Ministerio del Interior, para que presenten a esta Sala Especial un documento técnico que no se limite a identificar los cuellos de botella ya documentados en la parte motiva de esta providencia, sino que contenga al menos tres (3) propuestas normativas concretas -con borrador de decreto, circular vinculante o proyecto de resolución adjunto- orientadas a superar los principales obstáculos de coordinación identificados.

 

165.        Ordenar a la Sociedad de Activos Especiales –S.A.E. S.A.S.– que active y ejecute el Plan de Choque de Infraestructura Penitenciaria Transitoria, movilizando bienes inmuebles administrados a través del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado -FRISCO- para destinarlos a la mitigación urgente del hacinamiento en los centros de detención transitoria, conforme al siguiente cronograma de plazos perentorios e improrrogables, contados a partir del día siguiente hábil a la notificación de esta providencia: (i) La SAE S.A.S., en coordinación con la Policía Nacional y el Ministerio de Justicia y del Derecho, realizará el cruce entre su base de datos de inmuebles extintos y el mapa actualizado de hacinamiento por municipio.

 

166.        Para garantizar la ejecución de este hito, la Policía Nacional remitirá a la SAE S.A.S., el mapa de hacinamiento de los centros de detención transitoria, discriminado por municipio y con indicación del porcentaje de sobrepoblación. El incumplimiento de este deber por parte de la Policía Nacional será reportado por la SAE S.A.S. a esta Sala Especial dentro de los dos (2) días hábiles siguientes al vencimiento del plazo, a efectos de activar las medidas de compulsión correspondientes. Culminado el cruce, la SAE S.A.S. remitirá a esta Sala Especial el listado preliminar de bienes con vocación penitenciaria, discriminado por departamento, con indicación de su ubicación, área disponible y municipio de afectación. Se priorizarán los municipios con hacinamiento superior al doscientos por ciento (200%); (ii) La SAE S.A.S. remitirá a esta Sala Especial el inventario técnicamente verificado de los bienes priorizados, que comprenderá: condiciones físicas actualizadas, estado jurídico, cargas o gravámenes, número catastral, área disponible y capacidad estimada de alojamiento de personas privadas de la libertad. Simultáneamente, expedirá el acto administrativo de suspensión temporal de la comercialización de los bienes priorizados, con indicación expresa de la norma habilitante y del plazo de la restricción, el cual no podrá ser inferior a doce (12) meses. Copia del acto administrativo deberá ser remitida a esta Sala Especial, a la Contraloría General de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho.

 

167.        El incumplimiento de este plazo conforme sea avaluado por la Sala Especial, podrá dar lugar a la apertura del incidente de desacato previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991; (iii) La SAE S.A.S. expedirá y remitirá a esta Sala Especial los actos administrativos individuales de destinación provisional de los bienes priorizados a uso penitenciario transitorio. Cada acto deberá identificar: el ente territorial destinatario, el número catastral del bien, el área disponible, la capacidad estimada de alojamiento y el plazo de la destinación. La expedición de estos actos no estará condicionada a la existencia previa del modelo contractual tipo referido en el numeral (iv), a fin de evitar que el incumplimiento de una entidad diferente bloquee este hito estructural; y (iv) La SAE S.A.S. acreditará ante esta Sala Especial la suscripción formal de contratos de comodato o convenios interadministrativos con las gobernaciones o alcaldías de los municipios priorizados. Para facilitar y estandarizar este proceso, el Ministerio de Justicia y del Derecho expedirá, dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes a la notificación de este auto, un modelo contractual tipo de comodato penitenciario transitorio, con cláusulas mínimas de habitabilidad, seguridad y supervisión, que las entidades territoriales podrán adoptar directamente. En todo caso, la ausencia o demora en la expedición del modelo contractual tipo por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho no suspende ni prorroga el plazo de seis (6) meses establecidos en este numeral para la SAE S.A.S., la cual podrá en tal evento suscribir los instrumentos jurídicos que resulten procedentes conforme al régimen general de contratación estatal o privada.

 

168.        A su turno, el Ministerio de Justicia y del Derecho deberá designar conforme se ordenará en la parte resolutiva un enlace institucional permanente con la SAE S.A.S., cuya función consistirá en: (a) articular el inventario FRISCO con los Planes de Atención Integral departamentales y distritales; (b) resolver los bloqueos operativos de coordinación identificados en el fundamento jurídico 101 de esta providencia; y (c) remitir a esta Sala Especial un informe mensual de avance sobre el estado de los contratos de comodato o convenios interadministrativos en proceso de negociación, suscripción o ejecución. El nombre y cargo del funcionario designado como enlace deberá ser comunicado a esta Sala Especial dentro del mismo plazo de designación.

 

169.        El incumplimiento injustificado de cualquiera de los plazos anteriores por parte de la SAE S.A.S., de la Policía Nacional o del Ministerio de Justicia y del Derecho podrá dar lugar, conforme evalúe la Sala Especial, a la apertura del incidente de desacato contra el representante legal de la entidad incumplida, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sin perjuicio de la compulsa de copias a la Procuraduría General de la Nación para la investigación disciplinaria correspondiente.

 

170.         Ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación –DNP– y al Ministerio de Justicia y del Derecho que, dentro del término improrrogable de tres (3) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia, presenten a esta Sala Especial de Seguimiento un informe conjunto que deberá: (i) evaluar la viabilidad jurídica, técnica y presupuestal de crear una línea de cofinanciación nacional específica para el funcionamiento de los centros de detención transitoria en municipios de categoría cuarta (4ª), quinta (5ª) y sexta (6ª), identificando expresamente las fuentes de financiación posibles dentro del Presupuesto General de la Nación, el Sistema General de Regalías, el Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana –FONSET– y el Sistema General de Participaciones, sin que ello implique ordenar la creación de nuevos rubros ni la realización de apropiaciones presupuestales concretas; y (ii) identificar las entidades territoriales que, con base en la información recaudada en el presente trámite, se encuentran en situación de imposibilidad material objetiva para cumplir la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022, proponiendo para dichos casos un esquema de corresponsabilidad fiscal Nación-territorio que garantice el funcionamiento mínimo de los centros de detención transitoria en condiciones de dignidad.

 

171.        Para efectos de la presente orden, se entenderá por "imposibilidad material objetiva" la concurrencia de al menos tres (3) de los siguientes criterios: (a) ingresos corrientes de libre destinación anuales inferiores a dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes; (b) ausencia de espacio físico disponible o arrendable a menos de cinco (5) kilómetros del casco urbano; (c) ausencia de red hospitalaria de primer nivel en el municipio; (d) índice de necesidades básicas insatisfechas superior al sesenta por ciento (60%); y (e) distancia superior a cien (100) kilómetros hasta el municipio más cercano que cuente con un establecimiento de reclusión del orden nacional.

 

172.        Ordenar al Ministerio de Justicia y del Derecho que dentro de los términos fijados en la parte resolutiva de este fallo; (i) active los mecanismos previstos en el artículo 100 de la Ley 2276 de 2022 mediante la expedición de una circular de carácter vinculante dirigida a todas las gobernaciones y alcaldías con centros de detención transitoria. Dicha circular precisará el procedimiento para acceder hasta el quince por ciento (15%) de los recursos del FONSET destinados al cumplimiento del artículo 17 de la Ley 65 de 1993, así como los requisitos técnicos y financieros de los proyectos respectivos; y (ii) remita a esta Sala Especial, dentro de dos (2) meses contados desde su expedición, copia de la circular y reporte de gestiones de implementación.

 

173.        Dichas medidas, articuladas en los numerales PRIMERO a DÉCIMO TERCERO de la parte resolutiva, persiguen no solo el cumplimiento formal de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022, sino la superación estructural del hacinamiento en los centros de detención transitoria, en armonía con el mandato constitucional de garantizar la dignidad humana de las personas privadas de la libertad y la eficacia de las decisiones judiciales. Su implementación será objeto de seguimiento trimestral por esta Sala, con posibilidad de ajustes en función de los informes de avance remitidos por las entidades destinatarias de las órdenes. 

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional Penitenciario y Carcelario, y en Centros de detención transitoria,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DECLARAR el incumplimiento general de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022 por parte de los departamentos de Amazonas, Bolívar, Boyacá, Caldas, Caquetá, Casanare, Cesar, Córdoba, Cundinamarca, Huila, Meta, Putumayo, Santander y Valle del Cauca, en los componentes de: i) disposición de inmuebles con condiciones de seguridad, salubridad, higiene y sanidad adecuadas, y ii) garantía de las condiciones mínimas previstas en el párrafo segundo del resolutivo séptimo de la Sentencia SU-122 de 2022, de conformidad con lo expuesto en los fundamentos jurídicos 68 a 96 y 106 a 111 de esta providencia.

 

Esta declaración tiene efectos jurídicos inmediatos. En consecuencia, se ADVIERTE a los departamentos aquí relacionados que, si al vencimiento del término previsto en el numeral QUINTO no hubieran presentado el Plan de Atención Integral Departamental exigido, o si el documento remitido omite cualquiera de los componentes mínimos allí definidos, esta Sala Especial podrá iniciar, de oficio o a solicitud de parte, el incidente de desacato conforme al artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Lo anterior, sin perjuicio de la compulsa de copias a la Procuraduría General de la Nación y de las demás medidas a que haya lugar.

 

SEGUNDO. DECLARAR el cumplimiento bajo de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022 por parte de los departamentos de Guainía, Guaviare, Magdalena, Risaralda, Sucre, Tolima y Vaupés, de conformidad con lo expuesto en los fundamentos jurídicos 68 a 96 y 111 de esta providencia. 

 

Estas entidades deberán elevar su cumplimiento a nivel medio dentro del término del numeral QUINTO, acreditando, al menos, una medida de infraestructura penitenciaria transitoria formalizada (acto administrativo de destinación o contrato suscrito de arrendamiento o comodato, con identificación del inmueble, capacidad estimada y fecha de entrada en operación). La Sala Especial verificará la progresión en el siguiente auto de seguimiento.

 

TERCERO. DECLARAR el cumplimiento medio de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022 por parte de los departamentos de Antioquia, Nariño y el Distrito Capital de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en los fundamentos jurídicos 94, 95, 96 y 111 de esta providencia.

 

En razón de su mayor capacidad fiscal e institucional, los planes a que se refiere el numeral QUINTO deberán incorporar: (i) un inventario georreferenciado de inmuebles disponibles para uso penitenciario transitorio (indicando modalidad contractual, dimensiones, estado físico y costo mensual de operación); (ii) un cronograma trimestral de implementación con hitos específicos y verificables; (iii) la identificación de al menos una fuente de financiación concreta (no proyectada, sino jurídicamente disponible) por cada componente del plan, con referencia expresa al mecanismo normativo habilitante; (iv) medidas de contingencia operativas de implementación inmediata (antes del 31 de octubre de 2026) para reducir el hacinamiento en los centros de detención transitoria con índice de sobrepoblación superior al cien por ciento (100%); (v) una línea base del índice de hacinamiento en centros de detención transitoria (fecha de corte y fuente); (vi) una meta cuantitativa de reducción; y (vii) la metodología de medición. Como estándar mínimo, cada plan deberá comprometer y programar una reducción de al menos el veinte por ciento (20%) del índice de hacinamiento reportado en la línea base dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la presente providencia, con reportes bimestrales a esta Sala Especial; esa meta será el indicador principal de evaluación en el siguiente auto de seguimiento para determinar si procede elevar el nivel de cumplimiento a alto. 

 

CUARTO. COMPULSAR COPIAS a la Procuraduría General de la Nación para que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, valore la procedencia de abrir indagación preliminar o investigación disciplinaria, o ambas en contra de los gobernadores de los departamentos de Arauca, Atlántico, Norte de Santander y Quindío, por la omisión documentada en el fundamento jurídico 107 de esta providencia, respecto de quienes no obra en el expediente evidencia de una imposibilidad material objetiva que justifique la no remisión de los informes solicitados.  

 

Respecto de los gobernadores de los departamentos de Chocó, La Guajira, Vichada, Cauca y San Andrés y Providencia, la compulsa de copias queda condicionada al vencimiento del plazo previsto en el numeral QUINTO sin que los cinco departamentos mencionados en este párrafo hayan remitido el diagnóstico de hacinamiento exigido, y a la verificación por parte del equipo técnico nacional (designado conforme al numeral DÉCIMO) de que la omisión no obedece a una imposibilidad material objetiva.

 

La Procuraduría General de la Nación deberá informar a esta Sala Especial, dentro del término improrrogable de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, sobre las actuaciones adelantadas, incluyendo el número de radicado asignado, el estado actual de la actuación y, si fuere el caso, las medidas preventivas adoptadas.

 

QUINTO. ORDENAR a todas las gobernaciones del país y al Distrito Capital de Bogotá que, en el término improrrogable de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, elaboren y remitan a esta Sala Especial un Plan de Atención Integral Departamental y Distrital, conforme al formulario estandarizado que el Ministerio de Justicia y del Derecho deberá diseñar y publicar dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia. El formulario estandarizado deberá estructurarse de forma que permita acreditar, como mínimo, cada uno de los seis (6) componentes señalados en el párrafo siguiente; su omisión o diseño incompleto no relevará a las entidades territoriales del deber de incorporarlos en sus planes.

 

El Plan de Atención Integral Departamental y Distrital deberá contener, como mínimo: (i) un inventario georreferenciado de inmuebles disponibles para uso penitenciario transitorio, indicando modalidad contractual (dominio directo, arrendamiento, comodato, convenio con SAE S.A.S.), dimensiones, estado físico y costo mensual de operación; (ii) un cronograma trimestral de implementación con hitos específicos y verificables; (iii) la identificación de al menos una fuente de financiación concreta (no proyectada, sino jurídicamente disponible) por cada componente del plan, con referencia expresa al mecanismo normativo habilitante; (iv) medidas de contingencia operativas de implementación inmediata (antes del 31 de octubre de 2026) para reducir el hacinamiento en los centros de detención transitoria con índice de sobrepoblación superior al cien por ciento (100%); (v) un diagnóstico técnico del déficit de cupos por municipio, con indicación del número de personas detenidas y cupos disponibles en cada centro de detención transitoria; y (vi) la identificación de los municipios de la jurisdicción que se encuentren en situación de imposibilidad material objetiva en los términos del numeral DÉCIMO, con el sustento fáctico correspondiente.

 

Para los municipios de categoría 4ª, 5ª y 6ª que acrediten imposibilidad material objetiva según los criterios del informe previsto en el numeral DÉCIMO, el componente de financiación del Plan de Atención Integral Departamental podrá condicionarse al esquema de corresponsabilidad fiscal que se adopte, sin que ello suspenda la obligación de presentar el diagnóstico y el inventario inmobiliario dentro del plazo indicado.

 

SEXTO. ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho que, en el rol de entidad coordinadora, implemente (no simplemente inicie) la asistencia técnica obligatoria a las entidades territoriales. Esa asistencia se prestará de manera diferenciada y priorizada: las entidades territoriales con centros de detención transitoria que registren un índice de hacinamiento igual o superior al doscientos por ciento (200%), conforme a los datos de la Policía Nacional con corte al 22 de febrero de 2026, o al último reporte oficial disponible, recibirán atención técnica preferente y personalizada antes del vencimiento de los plazos generales establecidos en los hitos (ii) y (iii) de este resolutivo. Esta regla de priorización no suspende la asistencia técnica a las demás entidades territoriales; pero sí condiciona la acreditación de cumplimiento de los hitos (iii) y (iv) si no ha atendido primero, de manera efectiva, a las entidades con hacinamiento superior al umbral señalado. Con sujeción a lo anterior, la implementación se realizará conforme al siguiente cronograma mínimo: (i) dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, expedir mediante resolución interna la asignación específica de responsabilidades entre el Ministerio, la USPEC y el INPEC, la cual deberá remitirse a esta Sala Especial como primer acreditamiento de cumplimiento; (ii) dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación, publicar el formulario estandarizado del Plan de Atención Integral Departamental y Distrital y un instructivo técnico en lenguaje accesible para municipios de categorías 4ª, 5ª y 6ª; (iii) dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia, celebrar no menos de ocho (8) mesas de trabajo regionales (al menos una por cada región del país) con presencia simultánea de representantes del Ministerio, USPEC e INPEC, garantizando la asistencia de al menos el 70 % de las gobernaciones convocadas; de estas, las dos (2) primeras deberán realizarse de manera presencial o virtual con garantía de conectividad, con las entidades territoriales de los departamentos de Valle del Cauca, Huila y Tolima, por concentrar los focos de hacinamiento crítico identificados en los fundamentos jurídicos 99 a 103 de esta providencia. El cronograma de esas dos mesas deberá remitirse a esta Sala Especial dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación; y (iv) al cabo de dos (2) meses, remitir a esta Sala Especial un informe que acredite el número de entidades territoriales asesoradas, el número de planes de atención integral departamental y distrital en proceso de formulación con apoyo técnico y los cuellos de botella identificados, informe que deberá estar desagregado en dos grupos (las entidades territoriales con hacinamiento igual o superior al 200%, indicando el tipo de asistencia prestada, el número de sesiones realizadas y el estado de avance del plan, y las demás entidades territoriales). La ausencia de esta desagregación impedirá a la Sala Especial verificar el cumplimiento de la regla de priorización establecida en el presente numeral.

 

SÉPTIMO. COMUNICAR a la Procuraduría General de la Nación la presente providencia, solicitándole que, en ejercicio de sus competencias autónomas de control disciplinario y de vigilancia de la función pública, informe a esta Sala Especial, dentro del término de un (1) mes contado desde la notificación, sobre: (i) la apertura formal de los expedientes disciplinarios derivados de la compulsa de copias del numeral CUARTO; (ii) la designación de un Procurador Delegado específico para el seguimiento de la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022; y (iii) la proyección de visitas preventivas a los departamentos con mayores índices de hacinamiento, identificados en la parte motiva de esta providencia.

 

Esta Sala Especial se reserva la facultad de solicitar informes trimestrales sobre los avances del proceso disciplinario, en el marco de las competencias de seguimiento estructural.

 

OCTAVO. ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, en coordinación con el Ministerio del Interior, que en el término improrrogable de tres (3) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia, presenten a esta Sala Especial un documento técnico que no se limite a identificar los cuellos de botella ya documentados en la parte motiva de esta providencia, sino que contenga al menos tres (3) propuestas normativas concretas (con borrador de decreto, circular vinculante o proyecto de resolución adjunto) orientadas a superar los principales obstáculos de coordinación identificados.

 

Ese documento deberá articularse con el informe previsto en el numeral DÉCIMO para evitar duplicidades. En caso de que ambos documentos puedan integrarse en un informe conjunto, el Ministerio de Justicia y del Derecho lo comunicará a esta Sala Especial dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación, para su aprobación.

 

NOVENO. ORDENAR a la Sociedad de Activos Especiales S.A.E. S.A.S. que active y ejecute el Plan de Choque de Infraestructura Penitenciaria Transitoria, movilizando bienes inmuebles administrados a través del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO) para destinarlos a la mitigación urgente del hacinamiento en los centros de detención transitoria, conforme al siguiente cronograma de plazos perentorios e improrrogables, contados a partir del día siguiente hábil a la notificación de esta providencia: (i) La SAE S.A.S., en coordinación con la Policía Nacional y el Ministerio de Justicia y del Derecho, realizará el cruce entre su base de datos de inmuebles extintos y el mapa actualizado de hacinamiento por municipio. Para garantizar la ejecución de este hito, la Policía Nacional remitirá a la SAE S.A.S., dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, el mapa de hacinamiento de los centros de detención transitoria, discriminado por municipio y con indicación del porcentaje de sobrepoblación. El incumplimiento de este deber por parte de la Policía Nacional será reportado por la SAE S.A.S. a esta Sala Especial dentro de los dos (2) días hábiles siguientes al vencimiento del plazo, a efectos de activar las medidas de compulsión correspondientes. Culminado el cruce, la SAE S.A.S. remitirá a esta Sala Especial el listado preliminar de bienes con vocación penitenciaria, discriminado por departamento, con indicación de su ubicación, área disponible y municipio de afectación. Se priorizarán los municipios con hacinamiento superior al doscientos por ciento (200%); (ii) La SAE S.A.S. remitirá a esta Sala Especial el inventario técnicamente verificado de los bienes priorizados, que comprenderá: condiciones físicas actualizadas, estado jurídico, cargas o gravámenes, número catastral, área disponible y capacidad estimada de alojamiento de personas privadas de la libertad. Simultáneamente, expedirá el acto administrativo de suspensión temporal de la comercialización de los bienes priorizados, con indicación expresa de la norma habilitante y del plazo de la restricción, el cual no podrá ser inferior a doce (12) meses. Copia del acto administrativo deberá ser remitida a esta Sala Especial, a la Contraloría General de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho.

 

El incumplimiento de este plazo, conforme lo evalúe la Sala Especial, podrá dar lugar a la apertura del incidente de desacato previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991; (iii) La SAE S.A.S. expedirá y remitirá a esta Sala Especial los actos administrativos individuales de destinación provisional de los bienes priorizados a uso penitenciario transitorio. Cada acto deberá identificar: el ente territorial destinatario, el número catastral del bien, el área disponible, la capacidad estimada de alojamiento y el plazo de la destinación. La expedición de estos actos no estará condicionada a la existencia previa del modelo contractual tipo referido en el numeral (iv), a fin de evitar que el incumplimiento de una entidad diferente bloquee este hito estructural; y (iv) La SAE S.A.S. acreditará ante esta Sala Especial la suscripción formal de contratos de comodato o convenios interadministrativos con las gobernaciones o alcaldías de los municipios priorizados. Para facilitar y estandarizar este proceso, el Ministerio de Justicia y del Derecho expedirá, dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes a la notificación de este auto, un modelo contractual tipo de comodato penitenciario transitorio, con cláusulas mínimas de habitabilidad, seguridad y supervisión, que las entidades territoriales podrán adoptar directamente. En todo caso, la ausencia o demora en la expedición del modelo contractual tipo por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho no suspende ni prorroga el plazo de seis (6) meses establecido en este numeral para la SAE S.A.S., la cual podrá en tal evento suscribir los instrumentos jurídicos que resulten procedentes conforme al régimen general de contratación estatal o privada.

 

El Ministerio de Justicia y del Derecho designará, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, un enlace institucional permanente con la SAE S.A.S., cuya función consistirá en: (a) articular el inventario FRISCO con los Planes de Atención Integral departamentales y distritales ordenados en el numeral QUINTO; (b) resolver los bloqueos operativos de coordinación identificados en los fundamentos jurídicos 138 a 140 de esta providencia; y (c) remitir a esta Sala Especial un informe mensual de avance sobre el estado de los contratos de comodato o convenios interadministrativos en proceso de negociación, suscripción o ejecución. El nombre y cargo del funcionario designado como enlace deberá ser comunicado a esta Sala Especial dentro del mismo plazo de designación.

 

El incumplimiento injustificado de cualquiera de los plazos anteriores por parte de la SAE S.A.S., de la Policía Nacional o del Ministerio de Justicia y del Derecho podrá dar lugar, conforme lo evalúe la Sala Especial, a la apertura del incidente de desacato contra el representante legal de la entidad incumplida, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sin perjuicio de la compulsa de copias a la Procuraduría General de la Nación para la investigación disciplinaria correspondiente. Los reportes de avance de todos los hitos deberán remitirse al correo institucional seguimientocarceles@corteconstitucional.gov.co en las fechas establecidas en el cronograma.

 

DÉCIMO. ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de Justicia y del Derecho que, dentro del término improrrogable de tres (3) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia, presenten a esta Sala Especial de Seguimiento un informe conjunto que deberá: (i) evaluar la viabilidad jurídica, técnica y presupuestal de crear una línea de cofinanciación nacional específica para el funcionamiento de los centros de detención transitoria en municipios de categoría cuarta (4ª), quinta (5ª) y sexta (6ª), identificando expresamente las fuentes de financiación posibles dentro del Presupuesto General de la Nación, el Sistema General de Regalías (con sujeción a los criterios de elegibilidad de la Ley 2056 de 2020), y el Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET), sin que ello implique ordenar la creación de nuevos rubros ni la realización de apropiaciones presupuestales concretas; y (ii) identificar las entidades territoriales que, con base en la información recaudada en el presente trámite, se encuentran en situación de imposibilidad material objetiva para cumplir la orden séptima de la Sentencia SU-122 de 2022, proponiendo para esos casos un esquema de corresponsabilidad fiscal Nación-territorio que garantice el funcionamiento mínimo de los centros de detención transitoria en condiciones de dignidad.

 

Para efectos de la presente orden, se entenderá por "imposibilidad material objetiva" la concurrencia de al menos tres (3) de los siguientes criterios: (a) ingresos corrientes de libre destinación anuales inferiores a dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes; (b) ausencia de espacio físico disponible o arrendable a menos de cinco (5) kilómetros del casco urbano; (c) ausencia de red hospitalaria de primer nivel en el municipio; (d) índice de necesidades básicas insatisfechas superior al sesenta por ciento (60%); y (e) distancia superior a cien (100) kilómetros hasta el municipio más cercano que cuente con un establecimiento de reclusión del orden nacional.

 

DÉCIMO PRIMERO. ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho que, dentro del mes siguiente a la notificación de esta providencia: (i) active los mecanismos previstos en el artículo 100 de la Ley 2276 de 2022 mediante la expedición de una circular de carácter vinculante dirigida a todas las gobernaciones y alcaldías con centros de detención transitoria; esa circular precisará el procedimiento para acceder hasta el quince por ciento (15%) de los recursos del FONSET destinados al cumplimiento del artículo 17 de la Ley 65 de 1993, así como los requisitos técnicos y financieros de los proyectos respectivos; y (ii) remita a esta Sala Especial, dentro de dos (2) meses contados desde su expedición, copia de la circular y reporte de gestiones de implementación.

 

DÉCIMO SEGUNDO. ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho que, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la notificación de esta decisión, disponga y publique copia íntegra de esta providencia en la página web www.politicacriminal.gov.co.

 

DÉCIMO TERCERO. ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional LIBRAR las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General