Auto 251/08

 

 

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Protección derechos fundamentales de niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado en el marco de la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025/04

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Situación constitucionalmente inadmisible y apremiante de niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado

 

Los niños, niñas y adolescentes colombianos en situación de desplazamiento forzado son las víctimas más débiles e indefensas del conjunto de la población desplazada por el conflicto armado en el país, y al mismo tiempo, son duramente golpeados por crímenes y condiciones estructurales de existencia que escapan por completo tanto a su control y su responsabilidad como a su capacidad de resistir o de responder, marcándolos de por vida al incidir negativamente sobre su proceso de desarrollo individual. Dado su estado de victimización pronunciada e inerme ante las numerosas injusticias del desplazamiento forzado, cada uno de los casos individuales de menores de edad desplazados por la violencia armada en Colombia configura, en sí mismo, una manifestación extrema de vulneraciones profundas, graves, sistemáticas y concurrentes de derechos fundamentales prevalecientes (art. 44, C.P.).

 

 

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Persistencia del estado de cosas inconstitucional

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Competencia continua de la Corte Constitucional para verificar la superación del estado de cosas inconstitucional

 

JUEZ-Competente hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Vulnerabilidad de niños, niñas y adolescentes desplazados por la violencia, violación grave y sistemática de derechos fundamentales y ausencia de enfoque diferencial sensible a necesidades específicas

 

NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES DESPLAZADOS POR EL CONFLICTO ARMADO-Sujetos de protección constitucional imperativa y prioritaria en virtud de la Constitución/NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES DESPLAZADOS POR EL CONFLICTO ARMADO-Obligaciones internacionales en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario

 

La Carta Política, cuyos términos imperiosos no dejan duda sobre el carácter prevaleciente de los derechos de los niños y el contenido apremiante de las obligaciones que se derivan de tales derechos para el Estado, provee el fundamento constitucional general y suficiente de la presente providencia. Los derechos de los niños, su carácter prevaleciente y los deberes especialmente fuertes del Estado en relación con la protección especial a la cual tienen derecho, se encuentran plasmados en diversos tratados internacionales de derechos humanos y otros instrumentos internacionales vinculantes para Colombia, los cuales se incorporan directa y automáticamente a su catálogo de garantías constitucionales por mandato expreso del artículo 44 Superior. El Derecho Internacional Humanitario, claramente aplicable al conflicto armado interno colombiano, obliga al Estado a proporcionar a los niños, niñas y adolescentes una especial protección frente a las graves violaciones de sus derechos fundamentales derivadas de la confrontación, particularmente las que conlleva el desplazamiento forzado. Esta obligación internacional del Estado colombiano de prestar especial protección a los derechos especiales de los menores de 18 años ha sido plasmada en tratados internacionales y además forma parte del derecho internacional humanitario consuetudinario, igualmente obligatorio para el país. Los niños, niñas y adolescentes, en tanto partes especialmente vulnerables de la población civil, son titulares de las salvaguardas esenciales contenidas en (a) el principio de distinción –en particular la prohibición de dirigir ataques contra personas y poblaciones civiles, la prohibición de utilizar métodos de combate o armas de efectos indiscriminados, y la prohibición de desarrollar actos orientados a aterrorizar a la población civil-, y (b) el principio de trato humanitario –ya que una de las garantías fundamentales de la persona constitutivas de este principio de trato humanitario es, precisamente, el respeto por los derechos especiales de los niños afectados por conflictos armados. Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, que concretan las obligaciones internacionales de Colombia en relación con las personas víctimas del desplazamiento forzado –derivadas del DIH y el DIDH- contienen una provisión general que consagra el deber de protección y atención especial de los niños, niñas y adolescentes desplazados; en efecto, el Principio 4-2 dispone que “ciertos desplazados internos, como los niños, especialmente los menores no acompañados, las mujeres embarazadas, las madres con hijos pequeños, las mujeres cabeza de familia, las personas con discapacidades y las personas de edad, tendrán derecho a la protección y asistencia requerida por su condición y a un tratamiento que tenga en cuenta sus necesidades especiales”.

 

DESPLAZAMIENTO INTERNO-Obligación constitucional e internacional de adoptar enfoque diferencial estricto de prevención e impacto desproporcionado sobre niños, niñas y adolescentes

 

El artículo 2 de la Constitución Política dispone que entre los fines esenciales del Estado se incluyen los de “servir a la comunidad”, “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, y “asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”. Acto seguido dispone el mismo mandato constitucional que las autoridades estatales han sido instituidas “para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Más adelante, el artículo 5º Superior ordena que “el Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona”. Estas cláusulas de la Carta Política son vinculantes en sí mismas, y su contenido obliga claramente al Estado colombiano a adoptar un enfoque preventivo del desplazamiento forzado, que ataque sus causas de raíz con suficiente especificidad como para no subsumirse en una política general de seguridad interna, y que garantice así que la respuesta estatal al desplazamiento forzado no se limita a la atención de las víctimas a posteriori, sino que también opera directamente sobre sus factores causales. Los compromisos internacionales del Estado colombiano en materia de Derecho Internacional de los Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, también obligan a las autoridades a adoptar un enfoque de prevención del desplazamiento forzado que sea lo suficientemente diferenciado y específico como para incidir sobre las causas de fondo de este fenómeno y su impacto desproporcionado sobre los niños, niñas y adolescentes. Tales obligaciones internacionales, sintetizadas en los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, consisten en que (a) “Todas las autoridades y órganos internacionales respetarán y harán respetar las obligaciones que les impone el derecho internacional, incluidos los derechos humanos y el derecho humanitario, en toda circunstancia, a fin de prevenir y evitar la aparición de condiciones que puedan provocar el desplazamiento de personas” – Principio 5-; y (b) “Todo ser humano tendrá derecho a la protección contra desplazamientos arbitrarios que le alejen de su hogar o de su lugar de residencia habitual” –Principio 6-.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Deberes de protección específica de niños, niñas y adolescentes cuya situación individual y concreta ha sido puesta de presente por distintas vías procesales a la Corte Constitucional para buscar la salvaguarda de derechos

 

CONFLICTO ARMADO-Sesión técnica de información sobre adopción de enfoque diferencial específico frente a menores de edad en la política pública de atención al desplazamiento

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Factores causales del impacto cuantitativamente desproporcionado sobre menores de edad

 

Las diversas fuentes de medición disponibles concuerdan en el hecho de que más del cincuenta por ciento (50%) de la población desplazada por el conflicto armado en Colombia es menor de 18 años. La medición cuantitativa de la población en situación de desplazamiento en el país presenta serias divergencias y desacuerdos entre los diversos sistemas e instituciones oficiales y extraoficiales encargados de su registro y conteo. A pesar de estas discrepancias, los distintos sistemas de medición coinciden en cuanto al hecho de que los niños, niñas y adolescentes conforman un segmento mayoritario de la población desplazada por el conflicto armado, constituyendo así uno de los grupos poblacionales que han sido victimizados con mayor fuerza por este fenómeno. En otras palabras, existe consenso entre las diversas fuentes de medición respecto del hecho de que más de la mitad de las personas que han sido desplazadas forzadamente en el país son niños, niñas y adolescentes. La magnitud de estas cifras se explican por varios factores conjuntos, derivados (1) en primer lugar de la dinámica misma del conflicto armado y los patrones prevalecientes del desplazamiento forzado en el país –v.g. el hecho de que las víctimas sobrevivientes de los hechos de violencia son en una significativa proporción de los casos las mujeres y sus hijos menores de edad, constituyendo por ende el grueso de la población desplazada, mientras que los hombres son en la mayoría de los casos víctimas de homicidio o desaparición forzada-. (2) En segundo lugar, se derivan de la exposición de menores de edad a los actos criminales de impacto general cometidos en el marco del conflicto armado – tales como actos terroristas, combate y fuego cruzado, confinamientos y bloqueos de comunidades, masacres o amenazas de cometer crímenes. (3) Tercero, también contribuyen sustancialmente a este fenómeno los riesgos especiales a los que están expuestos los menores de edad en el marco del conflicto armado –v.g. los riesgos (i) de ser víctimas de crímenes individual y deliberadamente cometidos contra su vida e integridad personal por los actores armados, (ii) de reclutamiento forzado por los grupos armados ilegales, (iii) de ser víctimas inusitadamente frecuentes de minas antipersonal y material bélico sin explotar, (iv) de ser incorporados a los comercios ilícitos que soportan a los grupos armados ilegales, (v) de ser víctimas de los alarmantes patrones de violencia sexual contra niñas y adolescentes –y también contra niños-, y (vi) de soportar las estrategias de control social de los grupos armados ilegales que operan en amplias zonas del país, las cuales llevan implícitas pautas de control que restringen y ponen en riesgo a los menores de 18 años-, riesgos que a su vez obran como causa del desplazamiento forzado suyo, de sus familias y sus comunidades, según se ha demostrado en forma prístina ante esta Corporación.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Impacto cualitativamente diferencial y agravado sobre menores de edad

 

La afectación diferencial del desplazamiento forzado sobre niños, niñas y adolescentes se manifiesta de tres maneras. En primer lugar, por el paso apremiante del tiempo durante fases críticas del desarrollo de los menores en situación de desplazamiento, que genera la pérdida irremediable de etapas fundamentales en su proceso de crecimiento, con lo cual el impacto perverso del desplazamiento se proyecta y multiplica hacia el futuro en cada uno de sus cursos individuales de maduración. En segundo lugar, porque los menores desplazados son afectados por una serie de problemas transversales diferenciados comunes a la niñez y adolescencia en situación de desplazamiento. Estos problemas son diferentes de los que afectan a la población desplazada adulta, bien sea porque se trata de factores específicos que impactan únicamente a las personas menores de edad, o porque golpean a niños, jóvenes y adultos de manera distinta dependiendo de su edad. Los menores de edad en situación de desplazamiento en Colombia se ven afectados por los siguientes ocho tipos de problemas transversales diferenciados: (a) problemas graves de desprotección frente a diversos riesgos y peligros que amenazan directamente sus derechos en las esferas del maltrato; la violencia; la explotación; la trata; la mendicidad y la vida en la calle; la utilización en comercios ilícitos; el control social por los actores armados ilegales; y la presencia de pandillas y grupos delincuenciales en sus lugares de asentamiento; (b) problemas graves de hambre y desnutrición; (c) problemas graves y mayormente prevenibles en el campo de la salud, derivados tanto de los problemas de alimentación que sufren, como de sus condiciones insalubres de existencia y de la precariedad en la respuesta estatal; (d) problemas graves en el campo de la educación, principalmente en los ámbitos de cobertura y acceso, permanencia, flexibilidad y adaptabilidad del sistema; (e) problemas graves de índole psicosocial; (f) problemas graves en el campo de la recreación; (g) problemas graves en los campos de la capacidad de participación y de organización; y (h) problemas graves en el ejercicio de sus derechos como víctimas particularmente indefensas del conflicto armado y del delito. Estos problemas transversales resultan acentuados y profundizados en ciertos ámbitos críticos, en los que se retroalimentan perversamente entre sí para obstruir con especial fuerza el ejercicio de los derechos fundamentales. Tales ámbitos críticos de intensificación de los problemas transversales son los siguientes: (a) el ámbito de la etapa de emergencia del desplazamiento forzado; (b) el ámbito de la primera infancia; (c) el ámbito de la adolescencia; (d) el ámbito de las niñas y las adolescentes desplazadas; (e) el ámbito de los niños, niñas y adolescentes pertenecientes a grupos étnicos -indígenas o afrodescendientes- desplazados; y (f) el ámbito de los menores de edad con discapacidad en situación de desplazamiento.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Subvaloración de cláusulas constitucionales de protección especial de la niñez y la adolescencia y del carácter prevalente de derechos fundamentales

 

La alarmante situación de los niños, niñas y adolescentes colombianos en situación de desplazamiento forzado, se erige sobre la base de una contradicción elemental que, en criterio de la Sala, existe entre la protección jurídica reforzada y prioritaria de la que son objeto indiscutido por mandato de la Constitución Política, por una parte, y la dramática realidad de la vida cotidiana de mucho más de un millón de menores de edad individuales que han sido víctimas indefensas y manifiestamente vulnerables del desplazamiento en todo el territorio colombiano, por otra. El desfase protuberante que existe, así, entre el ámbito del derecho y el ámbito de la realidad fáctica, se nutre a su vez de una falencia social y estatal que ha sido igualmente identificada por la Corte, a saber, el hecho de que los menores de edad en situación de desplazamiento forzado en el país no son tratados en la práctica como sujetos de derechos en sí mismos, ni por las autoridades ni por los demás actores sociales y familiares, mucho menos como sujetos de especial protección constitucional titulares de derechos prevalecientes y de aplicación inmediata. Por el contrario – el tratamiento del que comprobadamente son objeto, revela que a los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento se les visualiza en general como meros “dependientes”, “beneficiarios”, “receptores”, “cargas” o “accesorios” de uno o más sujetos de derecho adultos dentro de cada núcleo familiar en situación de desplazamiento. Para la Sala, tal denegación generalizada de su derecho a la protección especial por el Estado, la familia y la sociedad, por una simple falta de reconocimiento práctico de su status de sujetos de especial protección constitucional, es una afrenta a la dignidad humana de cada uno de estos menores. El impacto práctico de esta falencia social y estatal en la aproximación a los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, consiste en que por no ser tratados materialmente de manera acorde con su condición de sujetos de especial protección, quedan invisibilizados -es decir, igualmente no reconocidos- tanto sus riesgos, necesidades y vulnerabilidades específicas, como sus potencialidades de desarrollo hacia el futuro, y las responsabilidades y deberes correlativos de sus familias, cuidadores y del Estado. En ausencia de un reconocimiento sustantivo de su carácter de sujetos titulares de derechos fundamentales prevalecientes, es imposible incorporar un enfoque diferencial etáreo dentro de la política pública de atención a la población desplazada, ya que tal incorporación de un enfoque diferencial presupone una labor decidida de autoridades, familias, cuidadores y otros actores sociales en el sentido de identificar dichos riesgos, necesidades, vulnerabilidades y potencialidades, y responder oportuna y efectivamente a los mismos. Los mandatos de la Carta Política exigen de la Corte, en este contexto, la adopción de decisiones de mayor alcance para lograr que el reconocimiento de los menores de edad como sujetos de derechos prevalecientes sea más que una vaga abstracción del discurso jurídico. Es necesario asegurar que las garantías constitucionales de la infancia y adolescencia en situación de desplazamiento trasciendan el ámbito del lenguaje normativo, para permear la realidad y materializar, en la vida cotidiana de estos niños, niñas y adolescentes, los diversos reconocimientos y salvaguardas jurídicos de los que son titulares y que hasta ahora, por diversas y complejas razones, no han recibido la valoración ni tenido la trascendencia que constitucionalmente merecen. No es admisible para la Corte Constitucional que las cláusulas constitucionales que amparan a los menores de edad desplazados -las cuales se soportan y complementan a su turno con amplias y fortísimas disposiciones del Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos-, se reduzcan a formulaciones abstractas de principio, sin mayores repercusiones objetivas y en franca oposición a lo que sucede realmente en muchos lugares del país –a pesar de los avances logrados por las entidades gubernamentales para la población desplazada en general-.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Invisibilidad de la situación de menores de edad y reales dimensiones fácticas

 

Se ha demostrado ante la Corte que, como consecuencia directa de la falta de reconocimiento real y efectivo de los menores de edad en situación de desplazamiento como sujetos de especial protección constitucional con derechos fundamentales prevalecientes, la gravísima situación de la infancia y adolescencia desplazada por el conflicto armado es, en sus dimensiones cualitativas reales más allá del registro de menores desplazados, invisible para las autoridades y para la sociedad. La invisibilidad del problema se genera, en criterio de la Corte, por una serie de factores de invisibilización diferenciables, que se examinarán en las secciones subsiguientes. Tal invisibilidad se traduce en dos consecuencias primordiales: la inadecuación de base de cualquier actuación estatal destinada a responder a la apremiante situación de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, al desconocerse la magnitud real del problema; y la exclusión de los menores de edad víctimas de dicha invisibilización como destinatarios específicos y prioritarios de los distintos beneficios provistos por el sistema estatal de protección.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Insuficiencia de la respuesta estatal y ausencia de enfoque diferencial de edad en la política pública de atención a población desplazada

 

La respuesta de las autoridades a la situación de niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento ha sido marcadamente insuficiente. Si bien se han efectuado algunos esfuerzos puntuales por proporcionar atención a este grupo poblacional en ciertos ámbitos concretos y específicos, tales esfuerzos se quedan cortos ante la dimensión del problema a resolver, y no equivalen a la incorporación de un enfoque diferencial etáreo integral a lo largo de las distintas fases de la política – enfoque que hasta el momento es claro que no existe. Tampoco recibió la Corte, a pesar de haber efectuado una solicitud expresa al respecto una demostración de que dicho enfoque diferencial era innecesario porque las políticas generales responden eficaz y oportunamente a los problemas específicos que aquejan a los menores desplazados y que representan graves violaciones de sus derechos constitucionales. Según se ha demostrado a la Corte, la respuesta estatal a esta situación ha sido insuficiente por siete razones concretas: (i) es una respuesta puntual en determinados aspectos de la política y hacia ciertos grupos de edad, y no sistemática ni integral, (ii) no ha sido una respuesta específica para los menores de edad desplazados, sino una mera facilitación formal de su acceso a los programas gubernamentales ordinarios ya existentes para la población vulnerable, (iii) ha sido una respuesta fragmentada y desorganizada, en la cual brilla por su ausencia un centro coordinador y unificador de las acciones realizadas, (iv) la respuesta ha sido tardía, carente de la asignación de recursos específicos para menores desplazados y de los funcionarios requeridos para materializarla debidamente, (v) en gran parte ha sido una reacción jurídico-formal a través de planes de acción y declaraciones de buena voluntad, (vi) ha sido desnaturalizada por sus resultados reales; y (vii) carece de un enfoque de prevención específico frente a las causas concretas del impacto desproporcionado del desplazamiento forzado sobre niños, niñas y adolescentes. Para la Sala es evidente, a partir del informe del Director de Acción Social, que la política pública de atención a la población desplazada carece por completo de un enfoque diferencial de edad que responda a las necesidades urgentes de los niños, niñas y adolescentes que forman parte de esta población. Ninguno de los programas que se describen en dicho informe constituye una respuesta específica a la apremiante situación de los menores de edad en situación de desplazamiento. En criterio de la Corte, y desde una perspectiva general, la respuesta estatal a las necesidades de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento ha sido, como ya se dijo, (i) puntual y fragmentada, no sistemática ni integral, (ii) no específica, (iii) tardía, (iv) carente de la asignación de recursos para atender los derechos de los menores desplazados y de los funcionarios necesarios para lograr los objetivos trazados, (v) jurídico-formal y sin materialización práctica, y (vi) carente de un enfoque de prevención.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Causas del impacto cuantitativamente desproporcionado sobre menores de edad colombianos y enfoque diferencial de prevención

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Tipos de factores causales que operan sobre menores de edad en el conflicto armado colombiano

 

El impacto desproporcionado en términos cuantitativos del desplazamiento forzado sobre los menores de edad constituye un fenómeno complejo y causado por múltiples factores concurrentes; algunos de estos factores causales son claramente identificables. Ante la Sala se ha demostrado que el número descomedidamente alto de niños, niñas y adolescentes que forman parte de la población desplazada obedece a tres tipos de causas: (1) En primer lugar, la dinámica del conflicto armado en Colombia y los patrones de desplazamiento forzado a los que da lugar, dinámica en la cual las víctimas fatales de la confrontación suelen ser los hombres jóvenes y adultos, mientras que las víctimas sobrevivientes son a menudo las mujeres y sus hijos o dependientes menores de edad, que deben desplazarse forzadamente para sobrevivir. (2) En segundo lugar, los niños son frecuentemente víctimas, junto con el resto de la población, de actos criminales de impacto general cometidos en el conflicto armado colombiano, tales como actos terroristas, combates y fuego cruzado, confinamientos y bloqueos de comunidades, masacres de la población civil, o amenazas latentes de cometer actos de esta índole. Al mismo tiempo, las situaciones de conflicto armado conllevan impactos directos sobre la salud física y mental de los menores de edad habitantes de las zonas donde tales combates tienen lugar. (3) Tercero, los niños, niñas y adolescentes están expuestos a riesgos especiales en el marco del conflicto armado –v.g. los riesgos (i) de ser víctimas de crímenes individual y deliberadamente cometidos contra su vida e integridad personal por los actores armados, (ii) de reclutamiento forzado por los grupos armados ilegales, (iii) de ser víctimas excesivamente frecuentes de minas antipersonal y material bélico sin explotar, (iv) de ser incorporados a los comercios ilícitos que soportan a los grupos armados ilegales, (v) de ser víctimas de los alarmantes patrones de violencia sexual contra niñas y adolescentes –y también contra niños-, y (vi) de soportar las estrategias de control social de los grupos armados ilegales que operan en amplias zonas del país, las cuales llevan implícitas pautas de control que restringen y ponen en riesgo a los menores de 18 años-. Estos riesgos, a su vez, causan el desplazamiento forzado suyo, de sus familias y sus comunidades.

 

CONFLICTO ARMADO-Victimización frecuente de menores de edad por actos criminales de impacto general cometidos por actores armados ilegales/CONFLICTO ARMADO-Efectos directos sobre la salud física y psicológica de menores de edad

 

Los niños, niñas y adolescentes del país son víctimas frecuentes de los actos criminales de grupos armados ilegales que representan peligros generales para la población. Así, los menores de edad colombianos son víctimas de tomas de poblaciones, actos terroristas, combates y fuego cruzado entre grupos armados ilegales o entre éstos y la Fuerza Pública, confinamientos y bloqueos de comunidades por los actores armados, amedrentamiento y hostigamiento y actos de índole comparable que plantean riesgos para las comunidades en su conjunto, y que son causas de su desplazamiento forzado. El Derecho Internacional Humanitario exige a las partes de un conflicto armado que se abstengan de realizar actos que afecten indiscriminadamente a la población civil, y que adopten precauciones para asegurar que sus actos no causen daño a grupos especialmente protegidos dentro de la población civil, como son los menores de edad. La comisión de actos de peligro general en el marco del conflicto armado que causan muertes o lesiones a menores de edad y generan su desplazamiento forzado junto con sus familias y cuidadores, constituye una violación de tales parámetros jurídicos de imperativo cumplimiento. Los menores de edad también son victimizados en forma directa por el conflicto armado en el ámbito de su salud física y mental. La exposición a la violencia, sea directamente o en el entorno de sus familias y comunidades inmediatas, genera impactos de índole psicológica en los niños, niñas y adolescentes, que a su turno se traducen en mayores niveles –y en mayores secuelas en los menores- de enfermedades asociadas a altos niveles de tensión, trauma y stress –asma, gripas frecuentes, afecciones del sistema digestivo-. La angustia y la zozobra propios del conflicto armado son sobrellevados por los niños, niñas y adolescentes en soledad, sin acceso a la protección y el apoyo especializados a los que tienen derecho. Desde otra perspectiva, los menores de edad en Colombia son afectados por el conflicto armado en la medida en que éste mina las capacidades de sus familias, cuidadores y comunidades para protegerlos y proveer adecuadamente por sus necesidades.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES SUS FAMILIAS Y COMUNIDADES EN EL CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO-Riesgos especiales a los que están expuestos

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Riesgo de ser víctimas de crímenes individual y deliberadamente cometidos contra su vida e integridad personal por actores armados

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Riesgo de reclutamiento forzoso de menores de edad por grupos armados ilegales que participan en el conflicto armado colombiano

 

RECLUTAMIENTO FORZOSO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES POR GRUPOS ARMADOS ILEGALES-Mecanismos causales

 

El reclutamiento forzoso de niños, niñas y adolescentes por los grupos armados ilegales es una de las causas principales de desplazamiento en el país, a través de cuatro mecanismos causales distintos: (i) el desplazamiento forzado de familias y comunidades enteras, ante el riesgo de que sus niños, niñas y adolescentes sean vinculados al conflicto armado, bien sea por amenazas recibidas directamente contra la vida de los menores o de sus familias, por el peligro generalizado existente en una región determinada, o porque uno o más miembros de la familia o la comunidad ya han sido reclutados y se quiere evitar que otros también lo sean; (ii) el desplazamiento forzado de las familias de los menores de edad efectivamente reclutados, puesto que el reclutamiento de un niño, niña o adolescente implica una presión y persecución para sus parientes, por parte de los actores armados enfrentados; (iii) el desplazamiento forzado de las familias de los menores de edad que han sido reclutados pero han desertado, para proteger sus vidas; y (iv) el desplazamiento forzado únicamente de los niños, niñas o adolescentes en riesgo, que son enviados o se trasladan a otros lugares para preservarlos o preservarse del peligro de reclutamiento.

 

RECLUTAMIENTO FORZOSO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES POR GRUPOS ARMADOS ILEGALES-Magnitud y extensión territorial del fenómeno

 

La magnitud y extensión territorial del fenómeno criminal del reclutamiento forzado de menores no han sido dimensionadas aún en su real alcance por las autoridades o la sociedad civil en Colombia. A ello contribuyen varios factores; entre ellos, la falta de denuncia y reporte de los eventos de reclutamiento, principalmente por el miedo de víctimas y familias a las retaliaciones por parte de los perpetradores; y la inacción de las autoridades encargadas de la investigación y juzgamiento penal de estos delitos graves.

 

RECLUTAMIENTO FORZOSO POR GRUPOS ARMADOS ILEGALES-Apariencia de “voluntariedad” del ingreso de menores de edad

 

Diversas fuentes coinciden en señalar que la gran mayoría de los menores de edad que han sido incorporados a las filas de los grupos armados ilegales lo hacen bajo la apariencia de un “alistamiento voluntario”, y que los casos en los que los menores son materialmente constreñidos a ello son comparativamente pocos. Sin embargo, es claro para la Corte que el carácter “voluntario” de tales alistamientos es simplemente aparente. El ingreso de los niños, niñas y adolescentes del campo y las zonas marginales colombianas a las guerrillas y los grupos paramilitares es el resultado de la manipulación perversa y engañosa, por parte de los miembros de estas estructuras criminales, de diversos y complejos factores de vulnerabilidad y presión materiales y psicológicos a los que tales menores de edad están sujetos. Por ello, el reclutamiento de un menor para incorporarlo al conflicto armado siempre será un acto de carácter coercitivo, en el cual el menor de edad reclutado es la víctima de una forma criminal de manipulación psicológica y social en una etapa de su desarrollo en la cual está mayormente expuesto a toda suerte de engaños. A este respecto se debe tener en cuenta que las edades promedio de ingreso de menores de edad a las filas de los grupos armados ilegales han disminuido progresivamente en los últimos años. Según estimativos de la Defensoría del Pueblo en 2001, las edades de reclutamiento fluctuaban entre los 7 y los 17 años, con un promedio de 13.8 años. En 2006, la misma fuente reportó que el promedio de edad de reclutamiento se había reducido un año, de 13.8 a 12.8 años de edad, y que casi la mitad de la población identificada había permanecido dos años o más en las filas de los grupos armados ilegales.

 

RECLUTAMIENTO FORZOSO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES POR GRUPOS ARMADOS ILEGALES-Factores de vulnerabilidad que lo favorecen

 

El Comité de los Derechos del Niño ha explicado que los niños pertenecientes a grupos sociales vulnerables –como los niños afrocolombianos, indígenas, campesinos, marginados o desplazados- se encuentran expuestos a una serie de factores de discriminación en el acceso a educación, salud y otros beneficios, lo cual genera un mayor riesgo de que sean víctimas, entre otras, de reclutamiento forzoso. De igual forma, la Defensoría del Pueblo ha señalado que “existen factores de índole social, familiar, económica, cultural y afectiva que inciden como factores de vulnerabilidad para el reclutamiento de niños, niñas y adolescentes por parte de los grupos armados ilegales. Los contextos de deprivación económica, la falta de acceso a servicios de educación, salud, bienestar y recreación, así como la carencia de redes afectivas y de protección, entre otras condiciones de vulnerabilidad, influyen de manera determinante en el ingreso de esta población a las filas.”. Uno de los principales factores de riesgo de reclutamiento es la desprotección por ausencia de los padres o cuidadores. En efecto, una proporción desmesuradamente alta de los menores de edad que han sido desvinculados del conflicto, al momento de ser reclutados forzosamente se encontraba en estado de desprotección por haber perdido a uno o ambos padres y no tener redes familiares o comunitarias de cuidadores efectivas. También la pobreza de las familias de los menores de edad aumenta su riesgo de ser reclutados forzosamente, bien sea porque el ingreso a las filas de los grupos armados ilegales se presenta, en ausencia de oportunidades laborales, como una alternativa de acceder a recursos económicos para sustento suyo o de sus familias, bien sea porque los menores han sido expuestos en una alta proporción de los casos a explotación económica y laboral, que les ha motivado a “escapar” mediante el alistamiento “voluntario” a los grupos guerrilleros o paramilitares. La violencia intrafamiliar constituye también un factor de riesgo de reclutamiento forzado, según han reportado diversas fuentes, y en particular para las niñas y adolescentes de sexo femenino, las cuales están expuestas no solamente a una mayor incidencia de episodios de violencia intrafamiliar, sino especialmente a un mayor riesgo de violencia sexual en el ámbito de sus hogares. En estos casos, el ingreso a las filas de los grupos armados ilegales se erige, en la percepción de los niños, niñas y adolescentes, como alternativa para librarse de situaciones de maltrato y violencia. La experiencia previa de la violencia armada es un factor adicional de riesgo que facilita el reclutamiento forzado de los menores; su cercanía al conflicto armado o su victimización por actos criminales tales como tomas, masacres o desplazamientos forzados facilita, según han demostrado estudios especializados, su incorporación posterior a las filas de los grupos armados ilegales. La existencia de un clima social y cultural de idealización de la guerra y de los valores bélicos constituye otro factor catalizador del ingreso de los menores de edad al conflicto armado. Entre los niños y adolescentes que se alistan de manera “voluntaria” a los grupos armados ilegales, se expresa con alta frecuencia que el ingreso estuvo mediado por una atracción o afinidad hacia las armas, el conflicto armado, los uniformes y la autoridad. Dicho clima local de glorificación sociocultural de la violencia, al operar sobre circunstancias de privación económica y falta de acceso tanto a oportunidades educativas y de desarrollo como a información precisa sobre las actividades de los grupos guerrilleros y paramilitares en el país, se constituye en una de las principales fuerzas motoras del ingreso de niños, niñas y adolescentes al conflicto armado. Sobre el anterior panorama de factores de vulnerabilidad que se superponen y retroalimentan, los miembros de los grupos armados ilegales desarrollan estrategias criminales de manipulación psicológica de niños, niñas y adolescentes para constreñirlos, con perfidia y engaño, a unirse al conflicto armado.

 

RECLUTAMIENTO FORZOSO POR GRUPOS ARMADOS ILEGALES-Violación grave de derechos fundamentales prevalecientes de menores de edad durante su permanencia en filas

 

Las profundas violaciones de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes víctimas del reclutamiento forzado, se ilustran con una descripción sumaria del tipo de actividades y cargas que son compelidos a asumir por los perpetradores de este crimen. Estudios especializados desarrollados por la Defensoría del Pueblo indican que los menores de edad vinculados a las guerrillas y grupos paramilitares realizan tres clases distintas de actividades al interior de sus filas: (a) actividades bélicas o militares propiamente dichas, (b) actividades de apoyo táctico a los combatientes, y (c) actividades de apoyo a la satisfacción de necesidades primarias de los combatientes.

 

RECLUTAMIENTO FORZOSO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES POR GRUPOS ARMADOS ILEGALES-Actividades bélicas o militares

 

En primer lugar, y sin consideración a su edad, estos niños, niñas y adolescentes son forzados desde que pueden portar un arma a combatir –es decir, a matar a otras personas y exponerse a la muerte y a lesiones en un enfrentamiento armado-, realizar emboscadas, participar en tomas y otras actuaciones armadas, cuidar secuestrados, torturar, asesinar a sus compañeros, fabricar e instalar explosivos y minas antipersonal, atemorizar a la población civil, marchar durante largos períodos de tiempo, realizar retenes, y actividades afines. El entrenamiento militar que reciben para realizar estas acciones es mínimo. Según explica Human Rights Watch, “se espera de ellos que participen en las atrocidades que se han convertido en el sello distintivo del conflicto colombiano”, incluyendo la tortura o asesinato de prisioneros, figuras políticas y otras víctimas, hasta sus propios compañeros.

 

RECLUTAMIENTO FORZOSO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES POR GRUPOS ARMADOS ILEGALES-Actividades de apoyo táctico a combatientes

 

Estas actividades, de apoyo logístico y otras vinculadas a las necesidades militares, incluyen hacer guardia, participar en jornadas de entrenamiento militar, servir de mensajeros, realizar labores de investigación, cavar trincheras o letrinas, despejar el bosque, cortar y cargar leña, sepultar compañeros, recoger o despojar cadáveres, y otras similares. Estas acciones no sólo son violatorias de sus derechos en sí mismas, sino que al aumentar su visibilidad para los bandos opuestos en el conflicto armado, les exponen a riesgos adicionales para su vida e integridad.

 

RECLUTAMIENTO FORZOSO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES POR GRUPOS ARMADOS ILEGALES-Actividades destinadas a la satisfacción de necesidades de sustento y mantenimiento de combatientes

 

Los niños reclutados forzosamente por los grupos armados ilegales son víctimas de situaciones de esclavización en las que se les obliga a cocinar para los combatientes, cuidar enfermos, lavar ropa, realizar labores agrícolas, hacer aseo en los campamentos, y actividades similares destinadas a contribuir al mantenimiento de las tropas irregulares. Estas actividades no son sólo en sí mismas lesivas de sus derechos fundamentales, sino que acarrean riesgos que también atentan en forma adicional contra su integridad y su vida. Se ha denunciado con especial preocupación la situación de las niñas combatientes colombianas, quienes son víctimas de cuadros graves de violencia y explotación sexual.

 

RECLUTAMIENTO FORZOSO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES POR GRUPOS ARMADOS ILEGALES-Respuesta estatal

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Riesgo excesivo de ser víctimas de minas antipersonal y municiones abandonadas sin explotar

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Riesgo de ser incorporados al comercio ilícito de tráfico de drogas y trata de menores que sustentan los grupos armados ilegales

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Riesgo de ser víctimas de violencia sexual en el marco del conflicto armado

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Riesgo de ser víctimas de persecución por estrategias de control coercitivo del comportamiento público y privado de personas implementadas por grupos armados ilegales en extensas áreas del territorio nacional

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Afectación diferencial por el paso del tiempo durante etapas críticas del desarrollo

 

No es lo mismo estar en situación de desplazamiento para un niño, niña o adolescente que para un adulto, no sólo por la indefensión extrema en la que se encuentran ante todo tipo de riesgos e injusticias, sino también por la importancia decisiva de los períodos de la infancia, la niñez y la adolescencia para la configuración de la personalidad adulta. Al atravesar etapas cruciales de su desarrollo bajo condiciones de vida abiertamente contrarias a los derechos fundamentales, los menores de edad desplazados ven afectado el desenvolvimiento normal de su curso vital en forma irreversible; la imposibilidad fáctica de contar con las condiciones de existencia material, el tiempo, los espacios, los recursos, el cuidado, la alegría y la energía indispensables para experimentar plenamente estas etapas críticas, hace que los niños, niñas y adolescentes desplazados pierdan la oportunidad de vivir de acuerdo con su edad, y de desarrollarse plenamente hacia el máximo de sus capacidades individuales. Esta pérdida de etapas vitales determinantes es irrecuperable. Se trata, así, de una situación de urgencia, en la que paso del tiempo apremia incrementalmente al Estado a actuar en forma inmediata y resuelta, para prevenir la causación continua de perjuicios irremediables a los niños, niñas y adolescentes víctimas del desplazamiento.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Afectación diferencial por problemas transversales

 

Los problemas transversales que afectan a la totalidad de los niños, niñas y adolescentes desplazados son los siguientes: (a) problemas graves de desprotección física frente a diversos riesgos y peligros que amenazan directamente sus derechos en las esferas del maltrato; la violencia; la explotación; la trata; la mendicidad y la vida en la calle; la utilización en comercios ilícitos; el control social por los actores armados ilegales; y la presencia de pandillas y grupos delincuenciales en sus lugares de asentamiento; (b) problemas graves de hambre y desnutrición; (c) problemas graves y mayormente prevenibles en el campo de la salud, derivados tanto de los problemas de alimentación que sufren, como de sus condiciones insalubres de existencia y de la precariedad en la respuesta estatal; (d) problemas graves en el campo de la educación, principalmente en los ámbitos de cobertura y acceso, permanencia, flexibilidad y adaptabilidad del sistema; (e) problemas graves de índole psicosocial; (f) problemas graves en el campo de la recreación; (g) problemas graves en los campos de la participación y la organización; y (h) problemas graves de discriminación en ámbitos extraescolares, es decir, en espacios institucionales, sociales y comunitarios; y (i) problemas graves en el ejercicio de sus derechos como víctimas particularmente indefensas del conflicto armado y del delito.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Invisibilidad ante el Estado del impacto cualitativamente desproporcionado sobre menores de edad/DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Factores de invisibilización

 

La crítica situación de los niños, niñas y adolescentes colombianos en situación de desplazamiento es invisible en sus reales dimensiones para las autoridades a todo nivel. En criterio de la Sala, esta situación de invisibilidad se genera por cuatro factores de invisibilización que operan conjuntamente: En primer lugar, la falta de reconocimiento estatal y social de la magnitud y el alcance de las distintas violencias ejercidas contra los menores de edad en el contexto general del conflicto armado colombiano, que configuran el marco causal del impacto desproporcionado del desplazamiento sobre niños, niñas y adolescentes. Segundo, el subregistro general de la población desplazada, que afecta a muchos menores de 18 años invisibilizados junto con sus respectivos núcleos familiares y de cuidadores. Tercero, el subregistro específico de los menores de edad en situación de desplazamiento ante el RUPD/SIPOD cuyas familias o cuidadores ya están incluidas en el sistema, ya sea por la omisión de sus familias o cuidadores en declararlos, por la ausencia de familias o cuidadores que efectúen la declaración por ellos, o por el rechazo o negativa de la inscripción de los menores en el RUPD/SIPOD por parte de los funcionarios encargados de realizar dicho registro –rechazo o negativa a su vez generada por diversas causas-. A dicho subregistro específico contribuyen sustancialmente los mitos, falsas creencias y factores de no registro difundidos entre la población desplazada, que estimulan el no reporte de los niños y niñas por las familias. Entre estos mitos, falsas creencias y factores de no registro, se incluyen: el miedo a que los menores sean identificados como población desplazada y por lo tanto como posibles objetos de retaliación por sus victimarios; la desconfianza hacia las autoridades; la creencia errónea de que los menores de edad nacidos después del desplazamiento no son beneficiarios de protección estatal; o la falsa creencia de que el registro de menores de edad posterior al desplazamiento reduce o anula los derechos de protección de los demás miembros del núcleo familiar. También contribuyen al subregistro específico las deficiencias en los sistemas de información, registro y caracterización que manejan los Comités Departamentales y Municipales de Atención a la Población Desplazada, así como las autoridades territoriales en sus sistemas y programas ordinarios y específicos. Ello es, en general, reflejo de la ausencia de un enfoque proactivo y oficioso de identificación y caracterización de la población infantil y adolescente en situación de desplazamiento, es decir, de labores de caracterización y monitoreo activos por parte de las autoridades encargadas de la medición y registro de esta población. Cuarto, la falta de registro civil o de documentos de identidad de una proporción significativa de la población menor de 18 años en situación de desplazamiento, o la pérdida de los registros o documentos correspondientes durante el proceso de desplazamiento.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Existencia de problemas en el registro y suministro de documentos de identificación a menores de edad

 

La carencia de documentos de identidad o registro civil por los menores de 18 años en situación de desplazamiento, con la invisibilidad consecuente ante el Estado y las distintas barreras de acceso fácticas que, como se verá, plantea la falta de documentación para las personas desplazadas, configuran violaciones de derechos fundamentales que les son explícitamente reconocidos por la Constitución Política y el Derecho Internacional. Así, el artículo 44 Superior dispone que los niños tienen derecho fundamental al nombre y la nacionalidad, y en virtud del artículo 14 Superior tienen derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica – derechos que se materializan, entre otras, en el acceso oportuno al registro civil y a los documentos de identificación. Así mismo, de conformidad con la Convención sobre los Derechos del Niño, cada niño “será inscripto inmediatamente después de su nacimiento” (art. 7-1). En forma específica, el Principio Rector 20 codifica las obligaciones internacionales frente al registro e identificación de los menores de edad en situación de desplazamiento.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Registro de hijos nacidos después de la declaración inicial de desplazamiento ante el sistema oficial de registro

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Existencia de trabas procedimentales para registro e identificación de familias desplazadas beneficiarias de programa Familias en Acción

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Falencias en familias y cuidadores como factor causal inmediato de problemas transversales y ámbitos críticos de intensificación/DESPLAZAMIENTO FORZADO-Genera efectos destructivos sobre las estructuras familiares

 

Las familias en situación de desplazamiento (a) se pueden desintegrar durante el proceso de desplazamiento o después del mismo, o dispersar como consecuencia del desplazamiento; (b) sufren un serio debilitamiento de sus lazos de unidad, en razón de las condiciones de existencia impuestas por el desplazamiento; y (c) ven altamente minadas sus capacidades y competencias como estructuras protectoras y proveedoras de los niños, niñas y adolescentes que las integran. Las familias y cuidadores, afectadas de forma tajante por el desplazamiento forzado, juegan un rol fundamental tanto en el marco causal de los problemas transversales de los niños, niñas y adolescentes desplazados y su degeneración en los ámbitos críticos, como en la resolución de dichos obstáculos al goce efectivo de sus derechos.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Dispersión o desintegración familiar

 

El desplazamiento forzado es una fuerza desintegradora y dispersora de las estructuras familiares. La desintegración y dispersión de las familias víctimas del desplazamiento se puede generar por distintos tipos de situaciones: (i) la pérdida de uno o más de sus miembros como consecuencia de los crímenes que dieron lugar al desplazamiento forzoso –por homicidio, desaparición, reclutamiento forzado, toma de rehenes-; (ii) el desplazamiento de sólo una parte de la familia, mientras que la otra permanece en el lugar de expulsión; (iii) el desplazamiento de distintas partes de una misma familia a diferentes lugares del país; o (iv) la desintegración del núcleo familiar por eventos posteriores al desplazamiento, tales como la muerte, la migración voluntaria por motivos económicos, las separaciones conyugales, o el re-desplazamiento forzado de algunos de sus miembros. Casi la mitad de las familias en situación de desplazamiento incluidas en el sistema oficial de registro reportan algún grado de dispersión o desintegración con posterioridad al desplazamiento forzado, cifra que a su turno no refleja la amplísima proporción de la población desplazada que no está incluida en el RUPD/SIPOD.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Dispersión o desintegración familiar

 

Desde la perspectiva de los niños, niñas y adolescentes, la dispersión o desintegración familiar producto del desplazamiento forzado puede desembocar principalmente en tres tipos de situaciones: (1) situaciones de desprotección objetiva de menores de edad, (2) situaciones de reconfiguración del núcleo familiar o de cuidadores en respuesta al desplazamiento, con la re-estructuración de roles, responsabilidades y figuras de protección que le es necesariamente consustancial, o (3) situaciones de transferencia de hecho de los menores de edad por sus padres a un nuevo núcleo de cuidadores –sean parientes o conocidos- con motivo del desplazamiento. La respuesta estatal a cada uno de estos tres tipos de situaciones debe ser diferencial y específica.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Deterioro de la unidad familiar

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE FAMILIAS INDIGENAS O AFRODESCENDIENTES Y NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Deterioro de la unidad familiar/DESPLAZAMIENTO FORZADO-Afectación de la integridad cultural de niños, niñas y adolescentes de grupos étnicos

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Pérdida o desgaste de capacidades, competencias y condiciones básicas de familias o cuidadores para desempeñarse adecuadamente

 

Todos los grupos familiares y de cuidadores de menores de edad en situación de desplazamiento sufren la pérdida o el desgaste serio de sus capacidades, competencias y condiciones básicas para desempeñarse adecuadamente como cuidadores de los niños, niñas y adolescentes que les integran. Así lo imponen las condiciones de pobreza o miseria, falta de oportunidades, desubicación urbana, discriminación y carencia de competencias básicas de autosostenimiento, que constituyen el común denominador de las familias desplazadas en los lugares de recepción. Adicionalmente, la desinformación e ignorancia de la población desplazada sobre los derechos de los niños, niñas y adolescentes que la conforman y los mecanismos para hacerlos efectivos juega un rol determinante en este cuadro. En consecuencia, las diversas dificultades planteadas por el desplazamiento impiden que los grupos familiares o de cuidadores protejan adecuadamente a los menores de edad frente a los diversos riesgos que se ciernen sobre ellos, provean dignamente por sus necesidades materiales y contribuyan a garantizar su desarrollo integral.

 

MENORES DE EDAD-Cláusula general de responsabilidad primaria de la familia respecto del cuidado, protección y crianza

 

La cláusula general de responsabilidad primaria de la familia respecto del cuidado, protección y crianza de los menores de edad se encuentra consagrada en los artículos 44 y 42 de la Constitución. También se consagra en el artículo 18-1 de la Convención sobre los Derechos del Niño, en los términos siguientes: “Incumbirá a los padres o, en su caso, a los representantes legales la responsabilidad primordial de la crianza y el desarrollo del niño. Su preocupación fundamental será el interés superior del niño”. Y para efectos de fortalecer las capacidades familiares de cuidado y protección, establece esta Convención en su artículo 18-2: “A los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados en la presente Convención, los Estados Partes prestarán la asistencia apropiada a los padres y a los representantes legales para el desempeño de sus funciones en lo que respecta a la crianza del niño y velarán por la creación de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los niños”.

 

RECONOCIMEINTO JURIDICO DEL DERECHO A LA UNIDAD FAMILIAR Y REUNIFICACION FAMILIAR DE PERSONAS EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO-Principios rectores de los desplazamientos internos y obligaciones internacionales de Colombia

 

DERECHO A LA UNIDAD FAMILIAR Y REUNIFICACION FAMILIAR DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Protección y asistencia

 

En cuanto a los niños que quedan solos o en estado de desprotección, establece el artículo 20-1 de la Convención sobre los Derechos del Niño que “los niños temporal o permanentemente privados de su medio familiar (…) tendrán derecho a la protección y asistencia especiales del Estado”. En igual medida, el artículo 39 de esta Convención obliga a Colombia a adoptar “todas las medidas apropiadas para promover la recuperación física y psicológica y la reintegración social de todo niño víctima de: cualquier forma de abandono (…) o conflictos armados. Esa recuperación y reintegración se llevarán a cabo en un ambiente que fomente la salud, el respeto de sí mismo y la dignidad del niño”. El Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra, de 1977, incluye dentro de las “garantías fundamentales” de la que son titulares las personas no combatientes, el que “se proporcionarán a los niños los cuidados y la ayuda que necesiten” (art. 4-3). Parte de esta garantía fundamental es el deber estatal de procurar la reunificación familiar: dispone en este sentido el Protocolo II que en particular, “se tomarán las medidas oportunas para facilitar la reunión de las familias temporalmente separadas.” Es claro para la Sala que el primer esfuerzo de las autoridades en casos así ha de ser el de buscar, por los medios que estén al alcance, la reunificación familiar de estos niños, niñas o adolescentes. Ello implica un deber estatal de actuar en forma especialmente acuciosa y proactiva en las labores de (a) rastreo y ubicación de la familia de cada menor, (b) cuidado interino del menor, (c) entrega del menor a sus parientes, con el ajuste correlativo de la inscripción en el Sistema Único de Registro de Población Desplazada de ser procedente, y (d) seguimiento a su bienestar. En estos casos, advierte la Sala, la iniciación de trámites tendientes a la entrega en adopción debe ser la última opción, una vez han fallado los esfuerzos por buscar la reunificación familiar efectiva de cada menor desprotegido en particular.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Derecho a contar con un nivel de vida adecuado para su desarrollo integral

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Desprotección física ante diversos riesgos y peligros para su vida, integridad, desarrollo y demás derechos fundamentales

 

Los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento están expuestos a numerosos riesgos y peligros para su vida, integridad, desarrollo y demás derechos fundamentales, frente a los cuales tienen derecho a la protección de sus familias o cuidadores y de las autoridades, pero que sin embargo se materializan en sus casos con una frecuencia e intensidad comprobadamente mayor que en los casos de menores de edad que no han sido víctimas del desplazamiento forzado. En efecto, se ha demostrado ante la Corte Constitucional que los niños, niñas y adolescentes desplazados tienen una mayor probabilidad de ser víctimas de maltrato o violencia –sea intrafamiliar o sexual-; de ser víctimas de explotación –tanto laboral como sexual-; de ser reclutados forzosamente por los grupos armados ilegales; de ser utilizados como actores inconscientes e inocentes de diversos comercios ilícitos; de ser víctimas de trata, secuestro y venta; de caer en situaciones de mendicidad y vida en la calle, con el consumo de sustancias psicoactivas y tóxicas y la vulnerabilidad al peligro que le son consustanciales; de ser víctimas del control social impuesto por los actores armados ilegales; y de ser víctimas de pandillas y otros grupos delincuenciales que operan dentro de sus territorios. La situación de desprotección de los menores de edad desplazados frente a estos gravísimos riesgos es tan severa, que el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas ha expresado recientemente su alarma sobre el tema, expresando que “…preocupa al Comité que se preste una atención insuficiente a la protección física de los niños desplazados internamente”, y organizaciones especializadas en el campo han buscado identificar las razones concretas que elevan la exposición de estos niños, niñas y adolescentes a peligros tan serios para la totalidad de sus derechos fundamentales. A su turno, estos diversos riesgos constituyen en una proporción significativa de los casos causas de nuevos desplazamientos, en tanto respuesta a las circunstancias de peligro que imperan en los lugares de recepción.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Desprotección ante riesgo de violencia y maltrato intrafamiliar o sexual

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Desprotección ante riesgo de explotación laboral o sexual

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Desprotección ante riesgo de reclutamiento forzado por grupos armados ilegales

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Desprotección ante riesgo de ser incorporados a comercios ilícitos

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Desprotección ante riesgo de ser víctimas de secuestro, venta y trata de personas

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Desprotección ante riesgo de caer en situaciones de vida en la calle

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Desprotección ante riesgo de ser víctimas de estrategias de control del comportamiento público y privado implementadas por grupos armados ilegales

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Desprotección ante riesgo de amenazas y actos de violencia por parte de pandillas y grupos delincuenciales

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Problema imperantes de hambre y desnutrición

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Respuesta estatal a la crítica situación alimentaria

 

La respuesta estatal a la gravísima situación alimentaria de los menores de edad desplazados se ha canalizado a través de dos rutas principales: (1) los programas adelantados por el ICBF, al cual se da acceso a los menores desplazados, (2) la provisión de alimentos como parte de la ayuda humanitaria de emergencia provista directa o indirectamente por Acción Social, y (3) el suministro de subsidios nutricionales a través del programa Familias en Acción. También se ha informado sobre (4) programas adelantados por las entidades territoriales, directamente o en asociación con otras autoridades y organizaciones.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Programas adelantados por el ICBF que dan acceso a alimentos a menores de edad

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Provisión de alimentos como parte de la ayuda humanitaria de emergencia provista directa o indirectamente por Acción Social

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Suministro de subsidios nutricionales a través del Programa Familias en Acción

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Problema por serias deficiencias en el campo de la salud

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Mortalidad y morbilidad por enfermedades de la infancia prevenibles

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Entornos insalubres, condiciones de pobreza y falencias familiares y estatales como causas directas de la mala salud de menores de edad

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Acceso a esquema completo de vacunación, salud sexual y reproductiva y embarazo adolescente

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Acceso a servicios de salud materno-infantil, infecciones de transmisión sexual y salud oral

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Fallas de afiliación y acceso al Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Desorganización de la información sobre atención a población desplazada e incompatibilidad entre sistemas de información

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Barreras de acceso al sistema por falta de documentación o registro de menores de edad

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Suministro de medicamentos y calidad del servicio de salud

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Política de vivienda, alojamiento para menores de edad y asignación de subsidio familiar de vivienda de interés social urbana

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Problemas de acceso al agua potable, salubridad y limpieza

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Problemas en el goce efectivo del derecho a la vivienda por inundaciones/DESPLAZAMIENTO FORZADO-Inexistencia de albergues, alojamiento de emergencia y hacinamiento

 

POBLACION EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO-Cobertura en salud, financiación y salud pública

 

DERECHO A LA SALUD DE MENORES DE EDAD EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO-Elementos mínimos componentes y obligaciones estatales correlativas según Convención sobre Derechos del Niño

 

DERECHO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES DESPLAZADOS-Servicios médicos y de saneamiento esenciales forma parte de su derecho básico a contar con un nivel de vida adecuado

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Acceso, permanencia y adaptabilidad del sistema educativo

 

El derecho fundamental a la educación de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento es violado por distintos factores. (1) En primer lugar, el desplazamiento forzado como tal rompe el proceso educativo preexistente, en forma abrupta y violenta, constituyendo así un evento traumático que necesariamente ha de desembocar en la suspensión temporal del proceso y la posterior reinserción del menor de edad a un nuevo entorno educativo, o a la terminación de tal proceso de formación por las condiciones de existencia que rodean al desplazamiento y las cargas que éstas imponen a los menores de 18 años. (2) En segundo lugar, los menores de edad en situación de desplazamiento en el país son afectados por ciertos problemas comunes en el ámbito educativo, que en la práctica obstaculizan gravemente o hacen nugatorio el goce efectivo de su derecho a la educación y la continuación y culminación satisfactoria de los diversos ciclos de formación integral. Dichos problemas comunes, identificados por la Corte con base en diversos informes especializados, se ubican en los ámbitos de (i) el acceso al sistema educativo, (ii) la permanencia en el sistema y la continuidad del proceso educativo, y (iii) la adaptabilidad real del sistema y sus modelos pedagógicos a la situación extraordinaria de los menores de edad desplazados por el conflicto armado, pese a las medidas formales y jurídicas adoptadas por el Gobierno en relación este aspecto. Al mismo tiempo, la educación y la permanencia en el sistema educativo son instrumentos de la mayor trascendencia y efectividad para la protección integral de los menores de edad desplazados.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Problemas, falencias y barreras de acceso del sistema educativo

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Permanencia en el sistema educativo y continuidad del proceso de educación

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Respuesta estatal a la situación educativa

 

POBLACION EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO-Deficiencias infraestructurales en las escuelas

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Sistema educativo y subsidio de permanencia del programa Familias en Acción

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Sistema educativo y medidas de flexibilización del modelo pedagógico y capacitación docente

 

DERECHO A LA EDUCACION DE MENORES DE EDAD EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO-Obligaciones estatales según Convención sobre Derechos del Niño

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Problemas de índole psicosocial

 

Las circunstancias de vida impuestas por el desplazamiento forzado a los bebés, niños, niñas y adolescentes generan un impacto destructivo y de amplias repercusiones a largo plazo sobre su estado de salud psicológica y emocional. A su vez, la precariedad psicológica y emocional que resulta de la superposición de traumas resultante del desplazamiento, de los crímenes que lo causaron y lo rodearon, y de las condiciones extremas de existencia que conlleva, se proyectan sobre el proceso de desarrollo integral de estos menores, incidiendo en forma profunda sobre las etapas más importantes de su curso de maduración individual. Como lo resumen dos organizaciones especializadas en su informe a la Corte, “los niños y niñas que viven en las zonas donde el conflicto armado y las acciones violentas los han arrojado de su tierra, conocen en carne propia el dolor y el horror de la guerra, muchos no van a la escuela y casi ninguno tiene las condiciones necesarias para lograr su pleno desarrollo pues su proceso de socialización ocurre en medio de la guerra. En otras palabras, han sido privados de su infancia y expuestos a ser adultos con pocas oportunidades.” Los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento forzado sufren la superposición de diversos traumas graves –derivados de la violencia, el desplazamiento forzado y su contexto, el miedo, el despojo, el hambre, la enfermedad, la discriminación, la estigmatización en los lugares de recepción, la desadaptación, el desarraigo y el choque cultural-, que deben sobrellevar por sí mismos sin apoyo real de parte del Estado o los planteles educativos a los que pueden asistir, y más aún en circunstancias de vida que de por sí son traumáticas para un ser humano en proceso de desarrollo. Esta superposición de circunstancias traumáticas obstruye el proceso de elaboración del duelo inherente a cada una de ellas individualmente considerada; la falta de elaboración de las situaciones vividas por estos niños y niñas resulta en cuadros conductuales de inhibición, aislamiento, angustia, desconfianza y agresividad. En el ámbito académico, se refleja en dificultades cognitivas y emocionales (tales como desconcentración, desmotivación y tristeza) y en barreras a la socialización, que a su vez generan nuevos contextos de rechazo y estigmatización, desencadenando así un ciclo perverso que incide gravemente sobre su salud mental en general, además de reflejarse –como se vio- en patrones reiterados de bajo rendimiento académico, inasistencia escolar, aislamiento y, eventualmente, abandono del sistema educativo. En el ámbito familiar, se reflejan en patrones de relación marcados por la culpa y la tensión, cuadros que desembocan con alta frecuencia –como se vio- en situaciones de violencia intrafamiliar, o generan altos grados de culpabilidad en los menores que a su turno exacerban su exposición al riesgo de explotación laboral.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Acceso a espacios y oportunidades recreativas

 

Los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento tienen una necesidad pronunciada de ejercer su derecho a la recreación por medio del juego y del acceso a oportunidades y espacios recreativos acordes a su edad; esta necesidad, compartida con los demás menores de edad del país, resulta especialmente acentuada por las duras condiciones de existencia que los niños, niñas y adolescentes desplazados soportan, y los frágiles estados psicológicos que de allí resultan. La recreación deviene así en una herramienta de importancia crítica para paliar o atenuar los efectos psicosociales del desplazamiento sobre estos menores de edad. Los niños, niñas y adolescentes que se han expresado ante la Corte Constitucional, han manifestado en sus propias voces que sienten la necesidad de apoyo en el campo recreativo, ya que carecen de los espacios, recursos, energía y oportunidades para ello. Así, durante la sesión pública del 28 de junio de 2007, los menores de edad provenientes de Tumaco y de Quibdó explicaron que sus viviendas y espacios de habitación carecen de espacios para jugar, por lo cual extrañan con especial fuerza los lugares de los que fueron expulsados; y el menor de edad de Sincelejo indicó que no hay parques ni espacios para divertirse en sus lugares de asentamiento, por lo cual el único espacio disponible es el de la escuela, donde de cualquier forma no cuentan con implementos para la diversión tales como juegos. Diversos aspectos del desplazamiento forzado obstruyen el ejercicio del derecho a la recreación por los niños, niñas y adolescentes. Entre ellos, los más sobresalientes son los siguientes: la carencia de espacios adecuados en sus viviendas o lugares de habitación; la carencia de juguetes y materiales recreativos apropiados para su edad, por la pobreza; por las condiciones alarmantes de nutrición y salud que experimentan, no tienen ni la energía ni la alegría para jugar; cuando se materializan los riesgos ante los que están desprotegidos, por ejemplo la explotación laboral, la recreación es uno de los primeros derechos que se cercenan; la inseguridad en los lugares de asentamiento coarta su movilidad y su posibilidad de acceder a espacios comunitarios de socialización. La recreación cumple un importante rol adicional entre los menores de edad en situación de desplazamiento: contribuye a prevenir el ingreso de estos niños, niñas y adolescentes a las pandillas y grupos delincuenciales que operan en sus lugares de asentamiento, y a las cuales recurren fácilmente en ausencia de alternativas de recreación; ello a su vez les expone a todo tipo de riesgos para su vida e integridad, que incluyen las riñas, la violación de la ley penal y la facilitación de su ingreso a grupos armados ilegales o a comercios ilícitos.

 

DESPLAZAMIENTO FORZADO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Ejercicio del derecho a la participación y organización

 

La participación de los menores de edad en situación de desplazamiento en la formulación de la política pública y la adopción de decisiones que les atañen directamente se ve dificultada por la escasa importancia que se le otorga a sus voces y opiniones; en la percepción de los menores de edad, particularmente los adolescentes, o bien no se les toma en cuenta en absoluto para la adopción de determinaciones trascendentales para sus vidas, o bien se les oye de manera formal, sin tomarlos en serio. Por otra parte, la organización de los jóvenes para propender con iniciativas propias hacia la resolución de los problemas que los aquejan, y de los que afectan a sus comunidades, se ve seriamente obstaculizada por varios factores concurrentes: la inseguridad de los lugares de asentamiento, las amenazas a niños y adolescentes que participan en actividades comunitarias, cívicas, sociales o escolares, y la falta de apoyo de parte de las autoridades y la sociedad a sus formas propias de organización. Según perciben los mismos adolescentes, sus formas organizativas son invisibles incluso para las organizaciones de la población desplazada. A este respecto también juega un rol causal central la desinformación de los adolescentes sobre su derecho fundamental a la participación, su contenido específico y los medios para ejercerlo plenamente.

 

 

Referencia: Protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado, en el marco de la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, después de la sesión pública de información técnica realizada el 28 de junio de 2007 ante la Sala Segunda de Revisión.

 

Magistrado Ponente:

Manuel José Cepeda Espinosa

 

 

Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil ocho (2008)

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha adoptado la presente providencia con el objeto de proteger los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes afectados por el desplazamiento forzado por causa del conflicto armado, en el marco de la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, después de haber convocado una sesión de información técnica el día 28 de junio de 2007 con la participación de los menores de edad desplazados y sus voceros, y de haber analizado los informes que le fueron presentados después de dicha sesión.

 

I. ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA PRESENTE DECISION

 

I.1. Situación constitucionalmente inadmisible y apremiante de los niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado en el país.

 

1. Los niños, niñas y adolescentes colombianos en situación de desplazamiento forzado son las víctimas más débiles e indefensas del conjunto de la población desplazada por el conflicto armado en el país, y al mismo tiempo, son duramente golpeados por crímenes y condiciones estructurales de existencia que escapan por completo tanto a su control y su responsabilidad como a su capacidad de resistir o de responder, marcándolos de por vida al incidir negativamente sobre su proceso de desarrollo individual.

 

2. Dado su estado de victimización pronunciada e inerme ante las numerosas  injusticias del desplazamiento forzado, cada uno de los casos individuales de menores de edad desplazados por la violencia armada en Colombia configura, en sí mismo, una manifestación extrema de vulneraciones profundas, graves, sistemáticas y concurrentes de derechos fundamentales prevalecientes (art. 44, C.P.).

 

3. La proliferación de estas situaciones individuales de quebrantamiento múltiple y severo de la Constitución en mucho más de un millón de casos concretos a lo largo del territorio nacional es un hecho que ha sido demostrado con la suficiente contundencia como para desencadenar una respuesta idónea, contundente y prioritaria de las autoridades estatales a todo nivel, incluida la Corte Constitucional.

 

4. El axioma de la presente providencia, y el fundamento jurídico de todas y cada una de las medidas inmediatas de prevención y protección que aquí se adoptarán, es el carácter constitucionalmente inadmisible y apremiante de la situación de los menores de edad desplazados por el conflicto armado, como parte de la continuidad del estado de cosas inconstitucional.

 

5. Las diversas manifestaciones de esta situación generalizada de violación abierta de la Constitución Política, la precaria respuesta estatal a las mismas y las medidas que es imperioso adoptar en forma inmediata para proteger a los menores de edad desplazados en tanto sujetos de protección constitucional especial, serán exploradas en detalle en las secciones subsiguientes.

 

I.2. Persistencia del estado de cosas inconstitucional en el campo del desplazamiento forzado.

 

En la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en el campo del desplazamiento forzado en el país, e impartió varias órdenes complejas encaminadas a asegurar su superación, y a avanzar hacia la garantía del goce efectivo de los derechos fundamentales de los desplazados. Según se constató en el Auto 218 de 2006, y según lo han reconocido posteriormente diversas autoridades gubernamentales ante la Corte Constitucional -en particular durante la audiencia pública realizada en febrero de 2008 ante esta Corporación-, el estado de cosas inconstitucional persiste en la actualidad, y conlleva la continuidad de la violación masiva, sistemática, profunda y persistente de los derechos fundamentales de millones de personas en el territorio nacional victimizadas por este complejo fenómeno.

 

I.3. Competencia continúa de la Corte Constitucional para verificar la superación del estado de cosas inconstitucional.

 

I.2.1. De conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, “el juez (…) mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.”^[1] La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, en el marco del proceso de seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia T-025 de 2004, mantiene su competencia para verificar que las autoridades adopten las medidas necesarias para asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas desplazadas en el país.

 

I.2.2. En virtud de decisión de la Sala Segunda de Revisión del día trece (13) de agosto de 2007, en lo atinente a eventuales desacatos, la Corte Constitucional ha reasumido la competencia para garantizar el cumplimiento de las órdenes impartidas en el marco del proceso de seguimiento de la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento interno.

 

I.3. Identificación previa, por el juez constitucional, de la especial vulnerabilidad de los niños, niñas y adolescentes desplazados por la violencia y la violación grave y sistemática de sus derechos fundamentales, así como de la ausencia de un enfoque diferencial sensible a sus necesidades específicas.

 

I.3.1. En la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional manifestó que, en términos generales, las personas desplazadas por el conflicto armado, dadas las circunstancias que rodean el desplazamiento, “quedan expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad^[2], que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales^[3] y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades: ‘Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado’^[4].” Más adelante, al identificar los derechos constitucionales fundamentales específicos que resultan vulnerados por las situaciones de desplazamiento forzado, la Corte señaló expresamente los derechos de los miembros de los “grupos especialmente protegidos ‘en razón de las precarias condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse’^[5]”, entre los cuales se cuentan los menores de edad. La Corte precisó que la interpretación de los derechos de los sujetos de especial protección constitucional que forman parte de la población desplazada se debe realizar con arreglo a los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Nos. 2, 4 y 9, relativos a la protección especial que el Estado debe dispensar a ciertos grupos de desplazados.

 

I.3.2. Posteriormente, en el Auto 218 de 2006, la Corte Constitucional constató la persistencia del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, y entre las áreas críticas de la política pública de atención a la población desplazada que ameritaban una intervención urgente, incluyó la “falta de especificidad de la política de atención en sus diversos componentes”, resaltando que no se había demostrado un avance significativo en la adopción de enfoques que respondieran a las necesidades específicas de los sujetos de especial protección constitucional, que resultan afectados agudamente por las cargas implícitas en el desplazamiento, ya que “se diferencian del resto [de la población desplazada] en cuanto a la especificidad de sus vulnerabilidades, sus necesidades de protección y de atención, y las posibilidades que tienen de reconstruir sus proyectos de vida digna. De ahí se deriva la necesidad de adoptar un enfoque diferencial, específico, que reconozca que el desplazamiento surte efectos distintos dependiendo de la edad y del género.”^[6]

I.3.3. En consecuencia, la Sala nota que en anteriores decisiones de esta Corte se advirtió con toda claridad a las autoridades que integran el SNAIPD sobre la necesidad de adoptar un enfoque diferencial en relación con la población desplazada, que reconozca, entre otros, los derechos y necesidades especiales de los menores de edad víctimas del desplazamiento forzado. Como se demostrará a lo largo de la presente providencia, y sin desconocer los avances efectuados en general por entidades gubernamentales para proteger a los desplazados, esta indicación por parte del juez constitucional no se ha traducido, a la fecha, en acciones integrales, concretas y especialmente diferenciadas orientadas a resolver la situación crítica de los menores de edad víctimas del desplazamiento forzado en el país.

 

I.4. Los niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado son sujetos de protección constitucional imperativa y prioritaria, en virtud de los mandatos de la Carta Política y de las obligaciones internacionales del Estado colombiano en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.

 

I.4.1. Mandatos constitucionales específicos. El artículo 44 de la Constitución dispone:

 

“Artículo 44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.

 

La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores.

 

Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás.”

 

Esta cláusula de la Carta Política, cuyos términos imperiosos no dejan duda sobre el carácter prevaleciente de los derechos de los niños y el contenido apremiante de las obligaciones que se derivan de tales derechos para el Estado, provee el fundamento constitucional general y suficiente de la presente providencia.

 

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que los adolescentes –quienes son de por sí titulares de los derechos de los niños por ser menores de 18 años- también son beneficiarios de un mandato constitucional de protección especial, que se consagra en el artículo 45 Superior:

 

“Artículo 45. El adolescente tiene derecho a la protección y a la formación integral.

 

El Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud.”

 

I.4.2. Obligaciones internacionales aplicables.

 

I.4.2.1. Obligaciones internacionales en el campo de la protección de los Derechos Humanos. Los derechos de los niños, su carácter prevaleciente y los deberes especialmente fuertes del Estado en relación con la protección especial a la cual tienen derecho, se encuentran plasmados en diversos tratados internacionales de derechos humanos y otros instrumentos internacionales vinculantes para Colombia, los cuales se incorporan directa y automáticamente a su catálogo de garantías constitucionales por mandato expreso del artículo 44 Superior. Basta a este respecto recordar simplemente los principales textos internacionales en los que se consagran las obligaciones internacionales de Colombia en la materia. La Declaración Universal de Derechos Humanos establece que “la maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales”, y que todos los niños “tienen derecho a igual protección social” (art. 25-2). La Declaración Americana de los Derechos del Hombre dispone que todo niño tiene derecho a “protección, cuidados y ayuda especiales” (art. VII). El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos dispone que “todo niño tiene derecho, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, origen nacional o social, posición económica o nacimiento, a las medidas de protección que su condición de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado” (art. 24-1). La Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que “todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado” (art. 19). El Protocolo adicional a la Convención Americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales –“Protocolo de San Salvador”- dispone que “todo niño sea cual fuere su filiación tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado.” (art. 16). Más aún, la Convención sobre los derechos del niño establece en términos generales que “los Estados Partes respetarán los derechos enunciados en la presente Convención y asegurarán su aplicación a cada niño sujeto a su jurisdicción, sin distinción alguna (…)” (art. 2-1), que “los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas” (art. 3-2), y que “los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención” (art. 4). 

 

I.4.2. Obligaciones internacionales en el ámbito del Derecho Internacional Humanitario. El Derecho Internacional Humanitario, claramente aplicable al conflicto armado interno colombiano^[7], obliga al Estado a proporcionar a los niños, niñas y adolescentes una especial protección frente a las graves violaciones de sus derechos fundamentales derivadas de la confrontación, particularmente las que conlleva el desplazamiento forzado. Esta obligación internacional del Estado colombiano de prestar especial protección a los derechos especiales de los menores de 18 años ha sido plasmada en tratados internacionales y además forma parte del derecho internacional humanitario consuetudinario, igualmente obligatorio para el país.

 

Así, el Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra, de 1977, incluye dentro de las “garantías fundamentales” de la que son titulares las personas no combatientes, el que “se proporcionarán a los niños los cuidados y la ayuda que necesiten” (art. 4-3). La Convención sobre los Derechos del Niño también obliga al Estado colombiano a proteger a los menores de edad afectados por el conflicto armado interno: el artículo 38-1 establece que “los Estados Partes se comprometen a respetar y velar por que se respeten las normas del derecho internacional humanitario que les sean aplicables en los conflictos armados y que sean pertinentes para el niño”, y el artículo 38-2 dispone que “de conformidad con las obligaciones dimanadas del derecho internacional humanitario de proteger a la población civil durante los conflictos armados, los Estados Partes adoptarán todas las medidas posibles para asegurar la protección y el cuidado de los niños afectados por un conflicto armado”. Por otra parte, los niños, niñas y adolescentes, en tanto partes especialmente vulnerables de la población civil, son titulares de las salvaguardas esenciales contenidas en (a) el principio de distinción –en particular la prohibición de dirigir ataques contra personas y poblaciones civiles, la prohibición de utilizar métodos de combate o armas de efectos indiscriminados, y la prohibición de desarrollar actos orientados a aterrorizar a la población civil-, y (b) el principio de trato humanitario –ya que una de las garantías fundamentales de la persona constitutivas de este principio de trato humanitario es, precisamente, el respeto por los derechos especiales de los niños afectados por conflictos armados.^[8]

 

Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, que concretan las obligaciones internacionales de Colombia en relación con las personas víctimas del desplazamiento forzado –derivadas del DIH y el DIDH- contienen una provisión general que consagra el deber de protección y atención especial de los niños, niñas y adolescentes desplazados; en efecto, el Principio 4-2 dispone que “ciertos desplazados internos, como los niños, especialmente los menores no acompañados, las mujeres embarazadas, las madres con hijos pequeños, las mujeres cabeza de familia, las personas con discapacidades y las personas de edad, tendrán derecho a la protección y asistencia requerida por su condición y a un tratamiento que tenga en cuenta sus necesidades especiales”.

 

I.5. Obligación constitucional e internacional de adoptar un enfoque diferencial estricto de prevención del desplazamiento interno y su impacto desproporcionado sobre niños, niñas y adolescentes.

 

El artículo 2 de la Constitución Política dispone que entre los fines esenciales del Estado se incluyen los de “servir a la comunidad”, “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, y “asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”. Acto seguido dispone el mismo mandato constitucional que las autoridades estatales han sido instituidas “para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Más adelante, el artículo 5º Superior ordena que “el Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona”.

 

Estas cláusulas de la Carta Política son vinculantes en sí mismas, y su contenido obliga claramente al Estado colombiano a adoptar un enfoque preventivo del desplazamiento forzado, que ataque sus causas de raíz con suficiente especificidad como para no subsumirse en una política general de seguridad interna, y que garantice así que la respuesta estatal al desplazamiento forzado no se limita a la atención de las víctimas a posteriori, sino que también opera directamente sobre sus factores causales.

 

Los compromisos internacionales del Estado colombiano en materia de Derecho Internacional de los Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, también obligan a las autoridades a adoptar un enfoque de prevención del desplazamiento forzado que sea lo suficientemente diferenciado y específico como para incidir sobre las causas de fondo de este fenómeno y su impacto desproporcionado sobre los niños, niñas y adolescentes. Tales obligaciones internacionales, sintetizadas en los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, consisten en que (a) “Todas las autoridades y órganos internacionales respetarán y harán respetar las obligaciones que les impone el derecho internacional, incluidos los derechos humanos y el derecho humanitario, en toda circunstancia, a fin de prevenir y evitar la aparición de condiciones que puedan provocar el desplazamiento de personas” – Principio 5-; y (b) “Todo ser humano tendrá derecho a la protección contra desplazamientos arbitrarios que le alejen de su hogar o de su lugar de residencia habitual” –Principio 6-.

 

I.6. Deberes de protección específica de miles de niños, niñas y adolescentes desplazados cuya situación individual y concreta ha sido puesta de presente por distintas vías procesales a la Corte Constitucional para buscar la salvaguarda de sus derechos.

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional ha sido informada por distintas vías –principalmente por derechos de petición, acciones de tutela sometidas a revisión de la Corte e informes proporcionados por diversas entidades públicas, privadas e internacionales- sobre la situación específica, individual y concreta de aproximadamente dieciocho mil (18.000) bebés, niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento forzado claramente individualizados en distintos lugares del país, cuyos derechos fundamentales están siendo frontalmente vulnerados de conformidad con los patrones identificados en la presente providencia, y que requieren una solución estatal inmediata por mandato de la Carta Política, en el marco del seguimiento a la sentencia de tutela T-025 de 2004 y a la superación del estado de cosas inconstitucional allí declarado -el cual se manifiesta de manera palpable, concreta y apremiante en los casos de estas dieciocho mil personas menores de 18 años, y por lo mismo también ha de ser resuelto a este nivel-. En tanto máximo juez constitucional, la Corte Constitucional debe responder en forma resuelta ante situaciones de violación patente de los derechos humanos como las que se han configurado en las circunstancias de vida de estos dieciocho mil bebés, niños, niñas y adolescentes.

 

Este deber de protección específica no se opone a la protección de todos los menores de edad desplazados. Al igual que sucedió en la sentencia T-025 de 2004 y en el Auto 092 de 2008, la Corte impartirá órdenes generales para garantizar los derechos de todos los niños, niñas y adolescentes desplazados del país, y órdenes particulares en relación con los menores identificados con nombre propio.

 

En este orden de ideas, la Corte se detendrá en la descripción y valoración constitucional de estos casos individuales, impartiendo las órdenes de atención inmediata a las que haya lugar, sin perjuicio de las órdenes de alcance general para proteger a todos los menores de edad desplazados.

 

I.8. La sesión técnica de información sobre la adopción de un enfoque diferencial específico frente a los menores de edad en la política pública de atención al desplazamiento, como foro principal para la obtención información por la Corte.

 

La información que ha dado lugar a la adopción de la presente providencia es voluminosa, y atañe a múltiples campos relacionados con la situación actual de los derechos de los niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado en Colombia.

 

Las fuentes principales de esta información son los diversos informes que han presentado ante la Corte Constitucional tanto las autoridades estatales que conforman el SNAIPD, como los entes públicos de control y las organizaciones nacionales e internacionales que promueven los derechos de la población desplazada –en particular Plan Internacional y la Universidad Nacional-, con ocasión de la realización ante la Sala Segunda de Revisión de la sesión pública de información técnica que tuvo lugar el día 28 de junio de 2007, sobre la adopción de un enfoque diferencial específico frente a los menores de edad dentro de la política pública de atención a la población desplazada.^[9] Tales informes han proporcionado a esta Corporación descripciones y valoraciones comprehensivas y sistemáticas, realizadas desde diversas perspectivas, de la situación actual de los niños, niñas y adolescentes desplazados, y de las respuestas oficiales a sus condiciones de vida.

 

Por otra parte, la Corte Constitucional ha sido provista de una gran cantidad de información atinente tanto a los aspectos generales de la situación de los menores de edad desplazados en el país como a situaciones específicas de niños, niñas y adolescentes individuales afectados por este fenómeno en distintas partes de Colombia; tal información ha permitido a la Corte aproximarse en forma objetiva a la realidad fáctica de los menores desplazados en tanto víctimas de serias violaciones de los derechos fundamentales.

 

I.9. La información recibida en la Corte también revela avances en la protección de la población desplazada en general. Estos han sido reconocidos en providencias anteriores, y por eso no serán objeto de una descripción en el presente auto. También ha tomado nota la Corte de los logros en materia de cobertura en educación, lo cual beneficia a los menores, así como en el ámbito de la inclusión de familias desplazadas en el sistema de salud, o en el programa Familias en Acción.^[10]

 

Sin embargo, estos avances distan mucho de constituir una respuesta estatal de protección de los menores con enfoque diferencial, como se verá posteriormente.

 

II. CONSTATACIONES GENERALES.

 

A. ELEVADO NUMERO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN LA POBLACION DESPLAZADA; FACTORES CAUSALES DEL IMPACTO CUANTITATIVAMENTE DESPROPORCIONADO DEL DESPLAZAMIENTO SOBRE LOS MENORES DE EDAD.

 

1. Las diversas fuentes de medición disponibles concuerdan en el hecho de que más del cincuenta por ciento (50%) de la población desplazada por el conflicto armado en Colombia es menor de 18 años.

 

2. La medición cuantitativa de la población en situación de desplazamiento en el país presenta serias divergencias y desacuerdos entre los diversos sistemas e instituciones oficiales y extraoficiales encargados de su registro y conteo. A pesar de estas discrepancias, los distintos sistemas de medición coinciden en cuanto al hecho de que los niños, niñas y adolescentes conforman un segmento mayoritario de la población desplazada por el conflicto armado, constituyendo así uno de los grupos poblacionales que han sido victimizados con mayor fuerza por este fenómeno. En otras palabras, existe consenso entre las diversas fuentes de medición respecto del hecho de que más de la mitad de las personas que han sido desplazadas forzadamente en el país son niños, niñas y adolescentes.

 

3. En efecto, la Encuesta Nacional de Verificación, presentada por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado a la Corte en febrero de 2008, señala que el 54.3% de la población desplazada incluida en el RUPD/SIPOD tiene entre 0 y 19 años de edad, proporción significativamente superior a la de la población colombiana en general, constituida en un 40.2% por menores de 20 años – y que no refleja el amplio subregistro del que demostradamente adolece el sistema oficial de medición, de donde es viable inferir que el número de menores de edad víctimas de desplazamiento forzado es mucho mayor de lo que se ha reconocido o apreciado hasta ahora. En consonancia con estos cálculos, UNICEF ha estimado que durante los últimos 15 años, más de un millón de niños, niñas y adolescentes han sido víctimas de desplazamiento forzado en Colombia.^[11] El Comité Internacional de la Cruz Roja considera que los menores de entre 5 y 14 años de edad representan aproximadamente el 44% de la población desplazada del país^[12]. UNIFEM calcula que las niñas conforman el 23% de la población desplazada, mientras que los niños y adolescentes dan cuenta de otro 25%^[13]. Por su parte, la Fundación Dos Mundos indica con base en cifras oficiales que el 54% de las personas registradas como desplazadas entre 1995 y 2005 eran niños, niñas y adolescentes^[14]. Haciendo eco de estos reportes, el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas expresó recientemente “su grave inquietud por el elevado número de niños que siguen siendo desplazados cada año en Colombia.”^[15]

 

4. La magnitud de estas cifras se explican por varios factores conjuntos, derivados (1) en primer lugar de la dinámica misma del conflicto armado y los patrones prevalecientes del desplazamiento forzado en el país –v.g. el hecho de que las víctimas sobrevivientes de los hechos de violencia son en una significativa proporción de los casos las mujeres y sus hijos menores de edad, constituyendo por ende el grueso de la población desplazada, mientras que los hombres son en la mayoría de los casos víctimas de homicidio o desaparición forzada-. (2) En segundo lugar, se derivan de la exposición de menores de edad a los actos criminales de impacto general cometidos en el marco del conflicto armado – tales como actos terroristas, combate y fuego cruzado, confinamientos y bloqueos de comunidades, masacres o amenazas de cometer crímenes. (3) Tercero, también contribuyen sustancialmente a este fenómeno los riesgos especiales a los que están expuestos los menores de edad en el marco del conflicto armado –v.g. los riesgos (i) de  ser víctimas de crímenes individual y deliberadamente cometidos contra su vida e integridad personal por los actores armados, (ii) de reclutamiento forzado por los grupos armados ilegales, (iii) de ser víctimas inusitadamente frecuentes de minas antipersonal y material bélico sin explotar, (iv) de ser incorporados a los comercios ilícitos que soportan a los grupos armados ilegales, (v) de ser víctimas de los alarmantes patrones de violencia sexual contra niñas y adolescentes –y también contra niños-, y (vi) de soportar las estrategias de control social de los grupos armados ilegales que operan en amplias zonas del país, las cuales llevan implícitas pautas de control que restringen y ponen en riesgo a los menores de 18 años-, riesgos que a su vez obran como causa del desplazamiento forzado suyo, de sus familias y sus comunidades, según se ha demostrado en forma prístina ante esta Corporación.

 

5. El altísimo número de menores de edad presentes en la población desplazada causa, a su vez, mayores niveles de dependencia al interior de las familias en situación de desplazamiento forzado, lo cual contribuye directamente a acentuar su vulnerabilidad. En forma correlativa, también va aparejada a una alta frecuencia, dentro de la población desplazada, de niños o niñas huérfanos, desprotegidos o abandonados como consecuencia del conflicto armado.^[16]

B. IMPACTO CUALITATIVAMENTE DIFERENCIAL Y AGRAVADO DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO SOBRE LOS MENORES DE EDAD.

 

1. Para un bebé, niño, niña o adolescente, la experiencia vital del desplazamiento forzado es intrínsecamente distinta de lo que puede ser para un hombre o una mujer adultos. El desplazamiento forzado afecta de manera diferencial a las personas menores de 18 años, por lo cual la respuesta del Estado ha de ser igualmente diferencial, además de prioritaria.

 

2. La afectación diferencial del desplazamiento forzado sobre niños, niñas y adolescentes se manifiesta de tres maneras.

 

2.1. En primer lugar, por el paso apremiante del tiempo durante fases críticas del desarrollo de los menores en situación de desplazamiento, que genera la pérdida irremediable de etapas fundamentales en su proceso de crecimiento, con lo cual el impacto perverso del desplazamiento se proyecta y multiplica hacia el futuro en cada uno de sus cursos individuales de maduración.

 

2.2. En segundo lugar, porque los menores desplazados son afectados por una serie de problemas transversales diferenciados comunes a la niñez y adolescencia en situación de desplazamiento. Estos problemas son diferentes de los que afectan a la población desplazada adulta, bien sea porque se trata de factores específicos que impactan únicamente a las personas menores de edad, o porque golpean a niños, jóvenes y adultos de manera distinta dependiendo de su edad.

 

En síntesis, los menores de edad en situación de desplazamiento en Colombia se ven afectados por los siguientes ocho tipos de problemas transversales diferenciados: (a) problemas graves de desprotección frente a diversos riesgos y peligros que amenazan directamente sus derechos en las esferas del maltrato; la violencia; la explotación; la trata; la mendicidad y la vida en la calle; la utilización en comercios ilícitos; el control social por los actores armados ilegales; y la presencia de pandillas y grupos delincuenciales en sus lugares de asentamiento; (b) problemas graves de hambre y desnutrición; (c) problemas graves y mayormente prevenibles en el campo de la salud, derivados tanto de los problemas de alimentación que sufren, como de sus condiciones insalubres de existencia y de la precariedad en la respuesta estatal; (d) problemas graves en el campo de la educación, principalmente en los ámbitos de cobertura y acceso, permanencia, flexibilidad y adaptabilidad del sistema; (e) problemas graves de índole  psicosocial; (f) problemas graves en el campo de la recreación; (g) problemas  graves en los campos de la capacidad de participación y de organización; y (h)  problemas graves en el ejercicio de sus derechos como víctimas particularmente indefensas del conflicto armado y del delito.

 

2.3. A su vez, estos problemas transversales resultan acentuados y profundizados en ciertos ámbitos críticos, en los que se retroalimentan perversamente entre sí para obstruir con especial fuerza el ejercicio de los derechos fundamentales. Tales ámbitos críticos de intensificación de los problemas transversales son los siguientes: (a) el ámbito de la etapa de emergencia del desplazamiento forzado; (b) el ámbito de la primera infancia; (c) el ámbito de la adolescencia; (d) el ámbito de las niñas y las adolescentes desplazadas; (e) el ámbito de los niños, niñas y adolescentes pertenecientes a grupos étnicos -indígenas o afrodescendientes- desplazados; y (f) el ámbito de los menores de edad con discapacidad en situación de desplazamiento.

 

3. El común denominador tanto de los problemas transversales diferenciados de la niñez y adolescencia en situación de desplazamiento, como de los ámbitos críticos de intensificación de dichos problemas transversales, es la conjunción de graves falencias en la respuesta estatal a su situación –derivadas en parte de la invisibilidad del problema en sus dimensiones reales ante el Estado, a pesar de los avances logrados en aspectos generales de la atención a la población desplazada-, y graves falencias en el entorno de sus grupos familiares y sus cuidadores, referentes a (i) la unidad familiar, (ii) la dispersión y reunificación familiar, y (iii) las capacidades efectivas de protección de sus familias o cuidadores.

 

4. El impacto diferencial del desplazamiento forzado sobre niños, niñas y adolescentes debe generar, necesariamente, una respuesta igualmente diferencial de parte del Estado. Al interior de dicha respuesta diferencial, es decir, del enfoque diferencial etáreo de la política pública de atención a la población desplazada, debe tenerse siempre en cuenta la marcada diversidad del grupo hacia el cual tal política se dirige; en efecto, la categoría “menores de edad” abarca una gran diversidad en términos de etapas del desarrollo, adscripción étnica y cultural y necesidades especiales, que ha de ser necesariamente reconocida por las autoridades encargadas de diseñar e implementar el enfoque diferencial en cuestión. Tal como se ha explicado a la Corte, “es preciso tener en cuenta que la niñez no es una categoría homogénea, es un sector poblacional de una gran diversidad, con múltiples identidades, donde entra en juego tanto lo material como lo simbólico, así como también lo cultural, lo socioeconómico, la dimensión de género, lo político, lo étnico y lo religioso, factores que se conjugan en un momento histórico determinado.”^[17]

 

 

C. SUBVALORACION DE LAS CLAUSULAS CONSTITUCIONALES DE PROTECCION ESPECIAL DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA, Y DEL CARÁCTER PREVALECIENTE DE SUS DERECHOS FUNDAMENTALES.

 

La alarmante situación de los niños, niñas y adolescentes colombianos en situación de desplazamiento forzado, se erige sobre la base de una contradicción elemental que, en criterio de la Sala, existe entre la protección jurídica reforzada y prioritaria de la que son objeto indiscutido por mandato de la Constitución Política, por una parte, y la dramática realidad de la vida cotidiana de mucho más de un millón de menores de edad individuales que han sido víctimas indefensas y manifiestamente vulnerables del desplazamiento en todo el territorio colombiano, por otra.

 

El desfase protuberante que existe, así, entre el ámbito del derecho y el ámbito de la realidad fáctica, se nutre a su vez de una falencia social y estatal que ha sido igualmente identificada por la Corte, a saber, el hecho de que los menores de edad en situación de desplazamiento forzado en el país no son tratados en la práctica como sujetos de derechos en sí mismos, ni por las autoridades ni por los demás actores sociales y familiares,  mucho menos como sujetos de especial protección constitucional titulares de derechos prevalecientes y de aplicación inmediata. Por el contrario – el tratamiento del que comprobadamente son objeto, revela que a los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento se les visualiza en general como meros “dependientes”, “beneficiarios”, “receptores”, “cargas” o “accesorios” de uno o más sujetos de derecho adultos dentro de cada núcleo familiar en situación de desplazamiento.^[18] Para la Sala, tal denegación generalizada de su derecho a la protección especial por el Estado, la familia y la sociedad, por una simple falta de reconocimiento práctico de su status de sujetos de especial protección constitucional, es una afrenta a la dignidad humana de cada uno de estos menores.

El impacto práctico de esta falencia social y estatal en la aproximación a los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, consiste en que por no ser tratados materialmente de manera acorde con su condición de sujetos de especial protección, quedan invisibilizados -es decir, igualmente no reconocidos- tanto sus riesgos, necesidades y vulnerabilidades específicas, como sus potencialidades de desarrollo hacia el futuro, y las responsabilidades y deberes correlativos de sus familias, cuidadores y del Estado. En ausencia de un reconocimiento sustantivo de su carácter de sujetos titulares de derechos fundamentales prevalecientes, es imposible incorporar un enfoque diferencial etáreo dentro de la política pública de atención a la población desplazada, ya que tal incorporación de un enfoque diferencial presupone una labor decidida de autoridades, familias, cuidadores y otros actores sociales en el sentido de identificar dichos riesgos, necesidades, vulnerabilidades y potencialidades, y responder oportuna y efectivamente a los mismos.

 

Los mandatos de la Carta Política exigen de la Corte, en este contexto, la adopción de decisiones de mayor alcance para lograr que el reconocimiento de los menores de edad como sujetos de derechos prevalecientes sea más que una  vaga abstracción del discurso jurídico. Es necesario asegurar que las garantías constitucionales de la infancia y adolescencia en situación de desplazamiento trasciendan el ámbito del lenguaje normativo, para permear la realidad y materializar, en la vida cotidiana de estos niños, niñas y adolescentes, los diversos reconocimientos y salvaguardas jurídicos de los que son titulares y que hasta ahora, por diversas y complejas razones, no han recibido la valoración ni tenido la trascendencia que constitucionalmente merecen. No es admisible para la Corte Constitucional que las cláusulas constitucionales que amparan a los menores de edad desplazados -las cuales se soportan y complementan a su turno con amplias y fortísimas disposiciones del Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos-, se reduzcan a formulaciones abstractas de principio, sin mayores repercusiones objetivas y en franca oposición a lo que sucede realmente en muchos lugares del país –a pesar de los avances logrados por las entidades gubernamentales para la población desplazada en general-.

 

La Corte constatará en el presente Auto la falta de tratamiento de los menores de edad en situación de desplazamiento como sujetos de protección especial en sí mismos, titulares de derechos fundamentales prevalecientes, y merecedores de atención y protección prioritaria y vigorosa; afirmará en los términos más enfáticos  dicho status de especial protección; y se apoyará en su reconocimiento decidido para impartir órdenes de amplio alcance a diversas autoridades, orientadas a asegurar la primacía de los derechos fundamentales prevalecientes que están siendo masiva y continuamente desconocidos (arts. 5 y 44, C.P.).

 

 

D. INVISIBILIDAD DE LA SITUACION DE LOS MENORES DE EDAD EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO, Y DE SUS REALES DIMENSIONES FACTICAS.

 

Se ha demostrado ante la Corte que, como consecuencia directa de la falta de reconocimiento real y efectivo de los menores de edad en situación de desplazamiento como sujetos de especial protección constitucional con derechos fundamentales prevalecientes, la gravísima situación de la infancia y adolescencia desplazada por el conflicto armado es, en sus dimensiones cualitativas reales más allá del registro de menores desplazados, invisible para las autoridades y para la sociedad. La invisibilidad del problema se genera, en criterio de la Corte, por una serie de factores de invisibilización diferenciables, que se examinarán en las secciones subsiguientes. Tal invisibilidad se traduce en dos consecuencias primordiales: la inadecuación de base de cualquier actuación estatal destinada a responder a la apremiante situación de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, al desconocerse la magnitud real del problema; y la exclusión de los menores de edad víctimas de dicha invisibilización como destinatarios específicos y prioritarios de los distintos beneficios provistos por el sistema estatal de protección.

 

E. INSUFICIENCIA DE LA RESPUESTA ESTATAL A LA SITUACION. AUSENCIA DE UN ENFOQUE DIFERENCIAL DE EDAD EN LA POLITICA PÚBLICA DE ATENCION A LA POBLACION DESPLAZADA.

 

La respuesta de las autoridades a la situación de niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento ha sido marcadamente insuficiente. Si bien se han efectuado algunos esfuerzos puntuales por proporcionar atención a este grupo poblacional en ciertos ámbitos concretos y específicos, tales esfuerzos se quedan cortos ante la dimensión del problema a resolver, y no equivalen a la incorporación de un enfoque diferencial etáreo integral a lo largo de las distintas fases de la política – enfoque que hasta el momento es claro que no existe. Tampoco recibió la Corte, a pesar de haber efectuado una solicitud expresa al respecto^[19], una demostración de que dicho enfoque diferencial era innecesario porque las políticas generales responden eficaz y oportunamente a los problemas específicos que aquejan a los menores desplazados y que representan graves violaciones de sus derechos constitucionales.

 

Según se ha demostrado a la Corte, la respuesta estatal a esta situación ha sido insuficiente por siete razones concretas: (i) es una respuesta puntual en determinados aspectos de la política y hacia ciertos grupos de edad, y no sistemática ni integral, (ii) no  ha sido una respuesta específica para los menores de edad desplazados, sino una mera facilitación formal de su acceso a los programas gubernamentales ordinarios ya existentes para la población vulnerable, (iii) ha sido una respuesta fragmentada y desorganizada, en la cual brilla por su ausencia un centro coordinador y unificador de las acciones realizadas, (iv) la respuesta ha sido tardía, carente de la asignación de recursos específicos para menores desplazados y de los funcionarios requeridos para materializarla debidamente, (v) en gran parte ha sido una reacción jurídico-formal a través de planes de acción y declaraciones de buena voluntad, (vi) ha sido desnaturalizada por sus resultados reales; y (vii) carece de un enfoque de prevención específico frente a las causas concretas del impacto desproporcionado del desplazamiento forzado sobre niños, niñas y adolescentes. 

Las especificidades de la respuesta estatal tanto en el ámbito de la prevención del desplazamiento, como en el de la respuesta a cada uno de los problemas transversales a la niñez y adolescencia desplazada y a sus ámbitos de intensificación, se precisará en las secciones correspondientes de esta providencia. Sin embargo, es relevante en este punto explicar, desde una perspectiva general, las razones por las cuales la política pública carece de un enfoque diferencial etáreo, y por qué resulta en consecuencia insuficiente para hacer frente a un problema de esta magnitud y gravedad.

 

 

 

1. Síntesis de la respuesta estatal a la situación

 

El informe presentado por el Director de Acción Social a la Corte Constitucional el 16 de julio de 2007, que se transcribe en su integridad en el Anexo I de la presente providencia, provee en su parte inicial una descripción sinóptica de la respuesta estatal ante la situación de niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento. Tal descripción se puede resumir así:

 

1. En primer lugar, en respuesta a las diversas afirmaciones efectuadas ante la Corte Constitucional el 28 de junio de 2007 en el sentido de que no ha sido asignado un lugar prioritario a la atención de los menores de edad en situación de desplazamiento dentro del SNAIPD y los programas que éste adelanta, se hacen una serie de consideraciones genéricas en las que se resalta (i) el rol preponderante del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar dentro del SNAIPD en el ámbito de la protección de los menores de edad, y (ii) la importancia que se otorga formalmente a la familia dentro de lo que se concibe como un enfoque de protección de la niñez.^[20]

 

2. A continuación, se afirma que el SNAIPD “cuenta en la actualidad con programas dirigidos a menores de edad en situación de desplazamiento y con componentes específicamente dirigidos a la población desplazada dentro de los programas ordinarios adelantados por las entidades”, y se procede a explicar brevemente el alcance de los programas y los componentes en mención.

 

2.1. Los programas “direccionados directamente a la población desplazada”, se agrupan en dos categorías: (a) los programas desarrollados por el ICBF, y (b) las acciones de provisión de Ayuda Humanitaria de Emergencia bajo la coordinación de Acción Social.

(a) El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar desarrolla cuatro programas que el Director de Acción Social describe como “direccionados directamente a la población desplazada”: (1) las Unidades Móviles de Atención^[21]; (2) la Operación Prolongada de Socorro y Recuperación - OPSR^[22]; (3) la entrega de Raciones Alimentarias de Emergencia para niños^[23]; y (4) los Centros de Atención Integral a la Familia - CAIF^[24].

 

(b) En cuanto a la fase de atención humanitaria de emergencia, el Director de Acción Social presenta, como uno de los programas ““direccionados directamente a la población desplazada”, una descripción general de las ayudas humanitarias entregadas a familias desplazadas bajo la coordinación de Acción Social hasta abril de 2007, y de sus distintas modalidades de implementación, indicando que las familias beneficiarias de estas ayudas incluyen menores de edad.^[25]

2.2. En cuanto a los “programas ordinarios con componentes dirigidos a la población en situación de desplazamiento”, éstos se presentan en tres grupos: (a) los programas que desarrolla el ICBF, (b) los programas que desarrolla el Ministerio de Educación Nacional, y (c) el Programa Familias en Acción y el Programa Batuta.

 

(a) Los programas desarrollados por el ICBF “con componentes dirigidos a la población en situación de desplazamiento”, incluyen según el Director de Acción Social: (i) la exención para los menores desplazados del pago de cuotas compensatorias en algunos programas ordinarios^[26]; y (ii) la prioridad en el acceso a tales programas por parte de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento^[27]. Luego se efectúa una descripción sintética de los programas ordinarios del ICBF.^[28]

 

(b) Los programas desarrollados por el Ministerio de Educación Nacional “con componentes dirigidos a la población en situación de desplazamiento” se resumen brevemente así en el informe del Director de Acción Social, que transcribe a su vez lo reportado por el Ministerio de Educación: “Para dar alcance a lo previsto por la Ley 387 de 1997, el Ministerio de Educación y la Red de Solidaridad Social expidieron conjuntamente una circular en julio del 2000, la cual dispone que: las secretarías de educación departamentales, distritales y municipales ofrecerán el servicio educativo a la población desplazada en cualquier momento del año, sin exigir documentos, en el caso de que estos no puedan suministrarlos. Prevé además que las instituciones educativas expedirán las certificaciones académicas sobre grados cursados de la población en edad escolar desplazada que no cuente con ellas y la eximirán del pago de costos educativos”.

 

(c) Finalmente, se presentan brevemente los programas Familias en Acción^[29] y Batuta como programas ordinarios “con componentes dirigidos a la población en situación de desplazamiento”.^[30]

 

2. Valoración constitucional general de la respuesta estatal

 

Para la Sala es evidente, a partir del informe del Director de Acción Social, que la política pública de atención a la población desplazada carece por completo de un enfoque diferencial de edad que responda a las necesidades  urgentes de los niños, niñas y adolescentes que forman parte de esta población. Ninguno de los programas que se describen en dicho informe constituye una respuesta específica a la apremiante situación de los menores de edad en situación de desplazamiento.

 

En criterio de la Corte, y desde una perspectiva general, la respuesta estatal a las necesidades de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento ha sido, como ya se dijo, (i) puntual y fragmentada, no sistemática ni integral, (ii) no específica, (iii) tardía, (iv) carente de la asignación de recursos para atender los derechos de los menores desplazados  y de los funcionarios necesarios para lograr los objetivos trazados, (v) jurídico-formal y sin materialización práctica, y (vi) carente de un enfoque de prevención; cada uno de estos atributos se explica a continuación.

 

(i) La respuesta estatal ha sido puntual y fragmentada, y no sistemática ni integral. No se ha incorporado un enfoque diferencial etáreo integral a lo largo de la política pública de atención al desplazamiento, en todas sus fases –prevención, atención humanitaria de emergencia, estabilización socioeconómica, y retorno y restablecimiento-.

 

Por el contrario, se ha acreditado que las actuaciones estatales se han enfocado en tres campos principales: el suministro de apoyos de nutrición y atención psicosocial en fase de emergencia, la adopción de medidas jurídicas de facilitación del acceso a la educación en la fase de estabilización socioeconómica, y algunas acciones puntuales en el ámbito de la salud  materno-infantil. Sin restar importancia a los resultados –igualmente puntuales- que estas acciones hayan podido surtir, es claro que ellas constituyen, en su conjunto, una respuesta parcial o fragmentada en ámbitos restringidos, que no forma parte de una aproximación integral a la grave situación de los menores de edad en situación de desplazamiento en el país. Diversas organizaciones han alertado a la Corte Constitucional sobre las fallas de la respuesta estatal a la situación, por ser ésta meramente puntual, y carecer de la sistematicidad e integralidad exigidas por el problema a resolver.^[31]

Nota la Sala que el único esfuerzo por asumir un enfoque diferencial en la atención a los menores de edad en situación de desplazamiento, ha sido del ICBF en la formulación del Plan Nacional Institucional para la Atención de la Población Desplazada. Sin embargo, la adopción de este Plan no trasciende el ámbito del ICBF, que es solo una de las múltiples entidades públicas que forman parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, y a nivel del cual se debe efectuar la incorporación del enfoque diferencial que exige la Constitución Política en consonancia con las obligaciones internacionales del Estado colombiano, y en respuesta a una situación tan grave como la que se ha demostrado ante esta Corporación.^[32] De ahí que ACNUR reconozca la importancia de este esfuerzo, pero concluya que “pese a los avances del Plan, la ausencia de una caracterización integral de la magnitud de la problemática del desplazamiento desde un enfoque de edad, y la identificación actualizada y participativa de las necesidades especiales de protección y atención integral de niños, niñas, jóvenes y adultos(as) mayores, y las posibles desigualdades, en todas las fases del desplazamiento, así como la invisibilización de la integralidad de los derechos de estos sectores de población, y la ausencia de un Plan Interinstitucional de Acción, no permiten aún garantizar el conjunto de los derechos a la dignidad e integridad física, psicológica y moral, a la familia y a la unidad familiar de la población desplazada.”^[33]

 

En forma concomitante a la carencia de un enfoque diferencial etáreo integral, las acciones puntuales desarrolladas en el marco de la política pública de atención a la población desplazada se han caracterizado por su falta de coordinación recíproca; brilla por su ausencia un centro unificador y coordinador de las acciones emprendidas a favor de los niños, niñas y adolescentes desplazados por las distintas entidades que integran el SNAIPD.

 

(ii) La respuesta estatal ha sido dada a través de los programas ordinarios pre-existentes, y no ha sido específica ni diferencial. Es claro que la política pública de atención a la población desplazada carece de programas diseñados e implementados como respuesta específica a la situación de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento en el país. La respuesta estatal ha sido provista principalmente a través de los programas ordinarios preexistentes, diseñados en general para la población vulnerable, a los cuales se ha otorgado acceso a la población desplazada sin que se haya partido de un reconocimiento cuidadoso de sus especificidades y sus necesidades propias – mucho menos de las apremiantes necesidades de los menores de edad desplazados por el conflicto. Distintas organizaciones han señalado enfáticamente este problema.^[34]

 

El nivel mayor de especificidad al que se ha llegado ha sido la ampliación de algunos programas ordinarios del ICBF o del Ministerio de Educación hacia la población desplazada, mediante (i) estrategias de movilización –v.gr. las Unidades Móviles de Atención-, (ii) la incorporación de componentes destinados a la población desplazada en general en los programas nutricionales, de salud y educativos ordinarios del ICBF, (iii) la incorporación de menores desplazados a los programas educativos ordinarios dirigidos a la población vulnerable –que incluyen apoyos nutricionales mediante comedores escolares-, mediante actuaciones jurídicas –tales como exenciones y otorgamiento de accesos “prioritarios”-, (iv) el suministro genérico de Ayuda Humanitaria de Emergencia y la incorporación al programa Familias en Acción de familias desplazadas que incluyen –como es de esperarse- menores de edad, o (v) la inclusión de menores desplazados en el programa Batuta. Como se puede apreciar, esta respuesta dista mucho de cumplir con el requisito de especificidad exigido por el enfoque diferencial de atención que prescribe la Constitución Política.

 

(iii) La respuesta estatal ha sido tardía. Dadas las diversas fallas en la coordinación y articulación de las distintas acciones puntuales emprendidas por las entidades del SNAIPD –principalmente el ICBF- para atender a los menores de edad en situación de desplazamiento, así como los diversos trámites requeridos para llevar a cabo actuaciones oficiales en este ámbito, las pocas respuestas provistas por las autoridades a la apremiante situación de niños, niñas y adolescentes desplazados han sido tardías – es decir, no han llegado en los momentos críticos en los que son requeridas, sino cuando ya los diversos riesgos que penden sobre estos menores se han materializado, y bajo una óptica paliativa frente a las víctimas.^[35]

 

(iv) La respuesta estatal ha carecido de la asignación de los recursos específicos y los funcionarios requeridos por la magnitud de la tarea. En los pocos lugares del territorio nacional en los que efectivamente ha existido una presencia estatal que responda a algunos aspectos específicos de la situación de los menores de edad en situación de desplazamiento, distintas organizaciones han reportado que por regla general se trata de funcionarios públicos manifiestamente sobrecargados de funciones y de trabajo, en números desmedidamente insuficientes para atender a la población objeto, y con bajos niveles de cualificación para llevar a cabo los cometidos estatales urgentemente requeridos por los niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado. Su presencia, bajo estas condiciones, se convierte en una expresión de la precaria capacidad institucional. Basta citar como ejemplo el caso de las Unidades Móviles del ICBF, en las cuales un puñado de funcionarios públicos acometen la tarea de atender las diversas necesidades insatisfechas de comunidades enteras, compuestas por cientos de víctimas de la violencia. Por capacitados que estén los funcionarios que forman parte de dichas unidades móviles y por buenas que sean sus intenciones de ayuda, es materialmente imposible que un pequeño grupo interdisciplinario lleve a cabo las funciones que se esperan de ellos en relación con las numerosas personas que individualmente requieren su intervención urgente y sostenida, usualmente grupos de cientos o miles de personas en situación de desplazamiento. Sus esfuerzos, así, si bien loables, son resueltamente insuficientes.^[36]

 

(v) La respuesta estatal ha sido en gran parte jurídico-formal, teniendo en cuenta que a nivel jurídico también se reproduce la ausencia de un enfoque diferencial integral. En efecto, los menores de edad desplazados por el conflicto armado en Colombia han recibido de parte del Estado poco más que respuestas jurídico-formales, consistentes en diversas posiciones prioritarias en los planes de desarrollo, documentos y directrices de política, leyes y reglamentos aplicables. Tales respuestas distan mucho, en la práctica, de constituir una respuesta constitucionalmente efectiva para su apremiante situación.^[37]

 

En cualquier caso, nota la Sala que la ausencia de un enfoque diferencial etáreo integral se reproduce en las mismas respuestas jurídicas que han sido otorgadas hasta la fecha por las autoridades a los menores de edad desplazados – tanto la Ley 387 de 1997 como el Decreto 250 de 2005 adolecen del mismo problema de fragmentación y acciones afirmativas puntuales y desarticuladas que fue identificado por la Sala en la respuesta  del Estado.^[38]

(vi) La respuesta estatal carece de un enfoque preventivo. Finalmente, se ha demostrado con claridad ante la Sala que la respuesta estatal a los menores de edad en situación de desplazamiento carece de un enfoque de prevención específico frente a las causas concretas del impacto desproporcionado del desplazamiento forzado sobre niños, niñas y adolescentes, que opere sobre dichas causas con miras a contrarrestar sus efectos perversos sobre el goce efectivo de los derechos fundamentales de estos menores, antes de que el desplazamiento ocurra.^[39]

 

3. Efectos de las fallas en la respuesta estatal a la situación

 

La presencia de las diversas fallas que se han identificado en la respuesta que ha dado el Estado colombiano a la situación material de los niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado, equivale en la práctica a un incumplimiento del cometido estatal de incorporar e implementar un enfoque diferencial etáreo a la política pública de atención al desplazamiento forzoso, cometido que es asumido, en ausencia de apoyo estatal, por las familias y cuidadores, las organizaciones de población desplazada y las organizaciones que velan por sus derechos, especialmente las agencias de cooperación extranjeras y las organizaciones internacionales que promueven los derechos de esta población. Ello constituye, en criterio de la Sala, un incumplimiento de uno de los fines esenciales establecidos por el artículo 2º Superior para las autoridades estatales, a saber, el de proteger los derechos de las personas y garantizar su efectividad, como lo ha ordenado la Corte desde hace más de cuatro años en la sentencia T-025 de 2004.

 

Más aún, se ha comprobado ante la Corte que las distintas falencias en la respuesta estatal de hecho empeoran la situación, al conjugarse con las fallas en el ámbito de las familias y cuidadores de los menores desplazados para producir un peligroso ciclo de factores de desprotección y riesgo que penden sobre los menores de edad en situación de desplazamiento, resultando en los diversos problemas transversales diferenciados que se identifican en la presente providencia.^[40]

 

III. CAUSAS DEL IMPACTO CUANTITATIVAMENTE DESPROPORCIONADO DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO SOBRE LOS MENORES DE EDAD COLOMBIANOS. ENFOQUE DIFERENCIAL DE PREVENCION.

 

1. Tipos de factores causales de desplazamiento forzado que operan sobre los menores de edad en el conflicto armado colombiano.

 

El impacto desproporcionado en términos cuantitativos del desplazamiento forzado sobre los menores de edad constituye un fenómeno complejo y causado por múltiples factores concurrentes; algunos de estos factores causales son claramente identificables. Ante la Sala se ha demostrado que el número descomedidamente alto de niños, niñas y adolescentes que forman parte de la población desplazada obedece a tres tipos de causas:

 

(1) En primer lugar, la dinámica del conflicto armado en Colombia y los patrones de desplazamiento forzado a los que da lugar, dinámica en la cual las víctimas fatales de la confrontación suelen ser los hombres jóvenes y adultos, mientras que las víctimas sobrevivientes son a menudo las mujeres y sus hijos o dependientes menores de edad, que deben desplazarse forzadamente para sobrevivir.

 

(2) En segundo lugar, los niños son frecuentemente víctimas, junto con el resto de la población, de actos criminales de impacto general cometidos en el conflicto armado colombiano, tales como actos terroristas, combates y fuego cruzado, confinamientos y bloqueos de comunidades, masacres de la población civil, o amenazas latentes de cometer actos de esta índole. Al mismo tiempo, las situaciones de conflicto armado conllevan impactos directos sobre la salud física y mental de los menores de edad habitantes de las zonas donde tales combates tienen lugar.

 

(3) Tercero, los niños, niñas y adolescentes están expuestos a riesgos especiales en el marco del conflicto armado –v.g. los riesgos (i) de ser víctimas de crímenes individual y deliberadamente cometidos contra su vida e integridad personal por los actores armados, (ii) de reclutamiento forzado por los grupos armados ilegales, (iii) de ser víctimas excesivamente frecuentes de minas antipersonal y material bélico sin explotar, (iv) de ser incorporados a los comercios ilícitos que soportan a los grupos armados ilegales, (v) de ser víctimas de los alarmantes patrones de violencia sexual contra niñas y adolescentes –y también contra niños-, y (vi) de soportar las estrategias de control social de los grupos armados ilegales que operan en amplias zonas del país, las cuales llevan implícitas pautas de control que restringen y ponen en riesgo a los menores de 18 años-. Estos riesgos, a su vez, causan el desplazamiento forzado suyo, de sus familias y sus comunidades.

 

Dado que una parte fundamental de la tarea de prevenir el impacto desproporcionado del desplazamiento forzado sobre los menores de edad es la de identificar con total claridad los factores que causan dicho impacto, y que en la presente providencia se impartirán órdenes complejas dirigidas a conjurar dichos factores causales, la Sala considera pertinente explicar en forma breve pero precisa el alcance de estos riesgos especiales y la manera como contribuyen a desencadenar las durezas con las que el desplazamiento golpea a sus víctimas menores de edad.

 

De entrada ha de resaltarse que estos factores causales del desplazamiento son, en sí mismos, violaciones graves de la Constitución Política, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Algunos tienen claras repercusiones de orden penal que corresponde esclarecer a las autoridades penales competentes. Su naturaleza punible se refuerza al constituir causas de otro crimen grave, como lo es el desplazamiento. A la vez, estas conductas se reproducen en los diversos riesgos, igualmente violatorios del orden jurídico, que se materializan sobre los menores de edad mientras están en situación de desplazamiento forzado. Son tres, así, los escenarios en los que los menores de edad desplazados, como víctimas de estos factores criminales, han de ser debidamente restituidos en sus derechos prevalecientes: antes, durante y después del desplazamiento forzado.^[41]

 

2. Victimización frecuente de menores de edad por actos criminales de  impacto general cometidos por los actores armados ilegales; efectos directos del conflicto armado sobre la salud física y psicológica de los menores de edad.

 

Los niños, niñas y adolescentes del país son víctimas frecuentes de los actos criminales de grupos armados ilegales que representan peligros generales para la población. Así, los menores de edad colombianos son víctimas de tomas de poblaciones, actos terroristas, combates y fuego cruzado entre grupos armados ilegales o entre éstos y la Fuerza Pública, confinamientos y bloqueos de comunidades por los actores armados, amedrentamiento y hostigamiento y actos de índole comparable que plantean riesgos para las comunidades en su conjunto, y que son causas de su desplazamiento forzado.

 

El Derecho Internacional Humanitario exige a las partes de un conflicto armado que se abstengan de realizar actos que afecten indiscriminadamente a la población civil, y que adopten precauciones para asegurar que sus actos no causen daño a grupos especialmente protegidos dentro de la población civil, como son los menores de edad. La comisión de actos de peligro general en el marco del conflicto armado que causan muertes o lesiones a menores de edad y generan su desplazamiento forzado junto con sus familias y cuidadores, constituye una violación de tales parámetros jurídicos de imperativo cumplimiento.

 

Los menores de edad también son victimizados en forma directa por el conflicto armado en el ámbito de su salud física y mental. La exposición a la violencia, sea directamente o en el entorno de sus familias y comunidades inmediatas, genera impactos de índole psicológica en los niños, niñas y adolescentes, que a su turno se traducen en mayores niveles –y en mayores secuelas en los menores- de enfermedades asociadas a altos niveles de tensión, trauma y stress –asma, gripas frecuentes, afecciones del sistema digestivo-. La angustia y la zozobra propios del conflicto armado son sobrellevados por los niños, niñas y adolescentes en soledad, sin acceso a la protección y el apoyo especializados a los que tienen derecho.

 

Desde otra perspectiva, los menores de edad en Colombia son afectados por el conflicto armado en la medida en que éste mina las capacidades de sus familias, cuidadores y comunidades para protegerlos y proveer adecuadamente por sus necesidades.

 

3. Riesgos especiales a los que están expuestos niños, niñas y adolescentes en el conflicto armado colombiano, que generan su desplazamiento forzado, el de sus familias y comunidades.

 

3.1. Riesgo de ser víctimas de crímenes individual y deliberadamente cometidos contra su vida e integridad personal por los actores armados.

 

Son numerosos los casos documentados de crímenes cometidos deliberada e individualmente contra la vida e integridad personal de menores de edad por parte de los actores armados que participan en el conflicto armado colombiano. Se ha alertado a las autoridades desde diversas y numerosas fuentes sobre la comisión frecuente de crímenes tales como homicidios, torturas y desapariciones forzadas de personas menores de 18 años, en no pocos casos niños y niñas de escasa edad. Distintas instancias internacionales han expresado su alarma por este fenómeno –principalmente el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas^[42] y ACNUR^[43]-, que es a su turno causa del desplazamiento forzado de los menores sobrevivientes, y de las familias y comunidades de las víctimas.

 

Otro grupo de crímenes se cometen contra menores de edad que han adquirido visibilidad ante los actores del conflicto armado por causa de ciertas actuaciones del Estado; es el caso, por ejemplo, de algunos menores de edad desvinculados de los grupos armados al margen de la ley que son utilizados como informantes por las autoridades^[44], o de algunos niños, niñas y adolescentes que colaboran con tareas de la Fuerza Pública en roles tales como los de transportadores de implementos bélicos^[45]. Estas situaciones de mayor visibilidad de personas menores de edad ante los miembros de grupos armados ilegales les convierten en objetivo directo de sus actuaciones criminales, y son incompatibles con el principio de distinción.

 

3.2. Riesgo de reclutamiento forzoso de menores de edad por los grupos armados ilegales que participan en el conflicto armado colombiano.

 

3.2.1. Ocurrencia extendida y reiterada en todo el territorio nacional. Es un hecho comprobado que el reclutamiento forzado de menores de edad –niños, niñas y adolescentes- es una práctica criminal en la que incurren en forma extensiva, sistemática y habitual los grupos armados ilegales que toman parte del conflicto armado en Colombia^[46], tanto guerrillas como paramilitares^[47].

 

3.2.2. Reclutamiento forzado de menores como causa directa de desplazamiento forzado. El reclutamiento forzoso de niños, niñas y adolescentes por los grupos armados ilegales es una de las causas principales de desplazamiento en el país, a través de cuatro mecanismos causales distintos:

 

(i) el desplazamiento forzado de familias y comunidades enteras, ante el riesgo de que sus niños, niñas y adolescentes sean vinculados al conflicto armado, bien sea por amenazas recibidas directamente contra la vida de los menores o de sus familias, por el peligro generalizado existente en una región determinada, o porque uno o más miembros de la familia o la comunidad ya han sido reclutados y se quiere evitar que otros también lo sean^[48];

 

(ii) el desplazamiento forzado de las familias de los menores de edad efectivamente reclutados, puesto que el reclutamiento de un niño, niña o adolescente implica una presión y persecución para sus parientes, por parte de los actores armados enfrentados;

 

(iii) el desplazamiento forzado de las familias de los menores de edad que han sido reclutados pero han desertado, para proteger sus vidas^[49]; y

(iv) el desplazamiento forzado únicamente de los niños, niñas o adolescentes en riesgo, que son enviados o se trasladan a otros lugares para preservarlos o preservarse del peligro de reclutamiento.^[50]

 

En relación con cualquiera de estos cuatro tipos de procesos, es claro que el enfoque diferencial estricto de prevención del desplazamiento forzado debe abordar como tema de primera prioridad el de la supresión del reclutamiento forzado mediante la prevención de los factores que lo causan y la atención a sus víctimas.

 

La relación causal entre el riesgo de reclutamiento forzoso de menores de edad y el desplazamiento forzado en Colombia es tan clara que incluso el Secretario General de las Naciones Unidas, en su informe del 21 de diciembre de 2007 al Consejo de Seguridad y la Asamblea General sobre el tema de los niños y los conflictos armados abordó el tema, expresando: “6. El reclutamiento de niños y el desplazamiento interno están estrechamente relacionados, como en Colombia, pues en muchos casos el desplazamiento es el único medio que tienen las familias en ciertas zonas para evitar que sus hijos sean reclutados por grupos armados”^[51].

 

3.2.3. Magnitud y extensión territorial del fenómeno. El número de menores involucrados en la confrontación armada colombiana ha aumentado significativamente en los últimos años, según reportan diversas fuentes. Los principales estimativos señalan que, para el año 2006, había entre 11.000 y 14.000 menores de edad militando en las filas de los grupos armados ilegales que operan en el territorio nacional.^[52] Según el informe de Human Rights Watch, “al menos uno de cada cuatro combatientes irregulares” en el país tiene menos de 18 años de edad. El Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas ha expresado recientemente su grave preocupación por el reclutamiento forzado de menores de edad a gran escala en el país por parte de los grupos armados ilegales^[53].

 

Prácticamente todo el territorio nacional ha sido afectado por el reclutamiento forzado de menores de edad a las filas de los grupos armados ilegales. Diversas organizaciones han documentado la extensión territorial de este fenómeno criminal. La Defensoría del Pueblo, en su primer estudio de 2001 sobre los menores desmovilizados del conflicto, señala que “los niños, niñas y adolescentes entrevistados provienen de más de 60 municipios y veredas ubicados en su mayoría en zona rural”. Más recientemente, en un estudio de 2006, la Defensoría del Pueblo “pudo constatar, con base en la información allegada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que el delito de reclutamiento ilícito de menores de edad por parte de grupos armados ilegales, es una problemática que se ha presentado prácticamente en todo el territorio nacional (los niños, niñas y las y los adolescentes atendidos por el programa del ICBF fueron reclutados en 27 de los 32 departamentos del país).”^[54] ACNUR, por su parte, ha denunciado en diversas instancias que niños, niñas y adolescentes de distintos lugares del país han sido victimizadas por este patrón criminal – así, en la sesión pública de información técnica del 28 de junio de 2007, ACNUR expresó que ha constatado la persistencia de la amenaza de reclutamiento forzado de menores en Putumayo, Amazonas, Vaupés, Antioquia, Arquía (Chocó), Nariño, Quibdó, Soacha y Bolívar - particularmente en Cartagena-, Arauca, Guaviare, Meta, Valle, Cauca y Risaralda; y en su Balance 2004-2007, dicha agencia indica que ha conocido, con base en informes propios y de OACNUDH, de casos cometidos entre la población indígena Awá de Nariño, y en los municipios de San Miguel y Valle del Guamuez (Putumayo), Amazonas, Mitú (Vaupés) y Soacha (Cundinamarca).^[55] El Secretario General de las Naciones Unidas ha llamado la atención sobre la extensión territorial de este fenómeno en Colombia, al denunciar que “las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP) siguen reclutando y utilizando niños. Al respecto, se han denunciado casos en los departamentos del Cauca, Antioquia, Sucre, Bolívar, Cundinamarca, Guaviare, Meta y Nariño. En Corinto, departamento del Cauca, los miembros de las FARC suele visitar escuelas para persuadir a los niños de que se unan a sus filas. (…) En diciembre de 2006, dos niñas, una de 14 y otra de 15 años, fueron reclutadas a la fuerza por el ELN en Nariño, municipio de Guachavez – Santa Cruz”^[56]; y también denuncia que el reclutamiento infantil es practicado por los grupos paramilitares que operan en el país, entre los cuales algunos que se han sometido a un proceso de desmovilización se han abstenido de reportar y entregar a los menores de edad reclutados a sus filas: “Cada vez existe una mayor preocupación por las denuncias de violaciones y abusos cometidos contra niños por nuevos grupos armados ilegales organizados. Estos grupos, como las Águilas Negras, Manos Negras, la Organización Nueva Generación o los Rastrojos, están muy involucrados en actividades delictivas relacionadas fundamentalmente con el tráfico de drogas. El Gobierno considera que dichos grupos son bandas de delincuentes. En junio de 2007, se denunció que, en Cartagena y en el departamento de Bolívar, el grupo Águilas Negras había coaccionado a niños para que se unieran a sus filas. En el período que se examina, también se han recibido denuncias sobre el reclutamiento y la utilización de niños por los otros tres grupos antes mencionados en el departamento del Valle del Cauca; la ciudad de Cartagena, en Bolívar; y la ciudad de Medellín, en Antioquia. Además, los dos grupos armados ilegales, al margen del proceso de desmovilización que figuran en mi informe de 2006, a saber, las Autodefensas Campesinas del Casanare y el Frente Cacique Pipinta, sólo se han desmovilizado parcialmente, y se cree que aún tienen niños en sus filas. La gravedad de las violaciones que, según las denuncias recibidas, cometen estos grupos es muy real y exige que se adopten medidas serias para mejorar la protección de los niños. // El Gobierno ha hecho verdaderos esfuerzos para lograr la desmovilización de los combatientes de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Según cifras oficiales, en 2006 fueron desmovilizados 63 niños de las AUC, en comparación con 17.581 adultos. Sin embargo, no se hizo entrega de esos niños oficialmente, como requiere el proceso de desmovilización colectiva, y se teme que haya niños que no hayan sido incluidos en ese proceso. Según el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en ese mismo período, otros 32 niños fueron desmovilizados de forma individual”. ^[57]

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sentencia C-203 de 2005, constató la gravedad y extensión territorial del fenómeno del reclutamiento forzado en el país.  Luego, en el Auto 171 de 2007 -proferido con ocasión de la sesión pública de información técnica realizada el 28 de junio de este mismo año-, la Corte Constitucional señaló que “quienes participaron en la sesión técnica indicaron, en particular, que el reclutamiento forzado de menores se presenta con particular fuerza en Arauca, Putumayo, el sur de Bolívar, Valle del Cauca, Guaviare, Amazonas, Vaupés, Casanare, Meta, Risaralda, Antioquia, Santander y Nariño, y mencionaron los municipios de Cocorná, Barrancabermeja, Cartagena –barrios El Pozón y Néstor Mandela-, Arquía, Quibdo y Soacha”.  

 

La magnitud y extensión territorial del fenómeno criminal del reclutamiento forzado de menores no han sido dimensionadas aún en su real alcance por las autoridades o la sociedad civil en Colombia. A ello contribuyen varios factores; entre ellos, la falta de denuncia y reporte de los eventos de reclutamiento, principalmente por el miedo de víctimas y familias a las retaliaciones por parte de los perpetradores^[58]; y la inacción de las autoridades encargadas de la investigación y juzgamiento penal de estos delitos graves, que ya ha sido señalada con consternación por la Corte Constitucional – en efecto, en el Auto 171 de 2007, se expresó que “la Corte Constitucional no ha sido informada hasta el momento sobre la iniciación o adelantamiento de investigaciones penales por la comisión de estas graves violaciones de la ley penal por parte de la Fiscalía General de la Nación, ni sobre la existencia de programas especiales de protección a las víctimas o denunciantes de tales hechos punibles; y que durante la sesión técnica del 28 de junio, se afirmó que estas manifestaciones de criminalidad están amparadas por la impunidad.”

 

A pesar de tal invisibilidad en el ámbito interno, el caso colombiano, por su complejidad y gravedad, ha sido objeto de varios estudios detallados^[59] producidos por organismos especializados y entidades promotoras de los derechos humanos en el campo internacional, los cuales constituyen una valiosa fuente de información fáctica para apreciar el panorama objetivo del reclutamiento forzado en el país, sus causas y posibles modos de resolución.

 

4. Apariencia de “voluntariedad” del ingreso de la mayoría de los menores de edad a los grupos armados ilegales; factores de vulnerabilidad que favorecen el reclutamiento. Diversas fuentes coinciden en señalar que la gran mayoría de los menores de edad que han sido incorporados a las filas de los grupos armados ilegales lo hacen bajo la apariencia de un “alistamiento voluntario”, y que los casos en los que los menores son materialmente constreñidos a ello son comparativamente pocos. Sin embargo, es claro para la Corte que el carácter “voluntario” de tales alistamientos es simplemente aparente. El ingreso de los niños, niñas y adolescentes del campo y las zonas marginales colombianas a las guerrillas y los grupos paramilitares es el resultado de la manipulación perversa y engañosa, por parte de los miembros de estas estructuras criminales, de diversos y complejos factores de vulnerabilidad y presión materiales y psicológicos a los que tales menores de edad están sujetos. Por ello, el reclutamiento de un menor para incorporarlo al conflicto armado siempre será un acto de carácter coercitivo, en el cual el menor de edad reclutado es la víctima de una forma criminal de manipulación psicológica y social en una etapa de su desarrollo en la cual está mayormente expuesto a toda suerte de engaños. A este respecto se debe tener en cuenta que las edades promedio de ingreso de menores de edad a las filas de los grupos armados ilegales han disminuido progresivamente en los últimos años. Según estimativos de la Defensoría del Pueblo en 2001, las edades de reclutamiento fluctuaban entre los 7 y los 17 años, con un promedio de 13.8 años. En 2006, la misma fuente reportó que el promedio de edad de reclutamiento se había reducido un año, de 13.8 a 12.8 años de edad, y que casi la mitad de la población identificada había permanecido dos años o más en las filas de los grupos armados ilegales.^[60]  

 

El Comité de los Derechos del Niño ha explicado que los niños pertenecientes a grupos sociales vulnerables –como los niños afrocolombianos, indígenas, campesinos, marginados o desplazados- se encuentran expuestos a una serie de factores de discriminación en el acceso a educación, salud y otros beneficios, lo cual genera un mayor riesgo de que sean víctimas, entre otras, de reclutamiento forzoso.^[61] De igual forma, la Defensoría del Pueblo ha señalado que “existen factores de índole social, familiar, económica, cultural y afectiva que inciden como factores de vulnerabilidad para el reclutamiento de niños, niñas y adolescentes por parte de los grupos armados ilegales. Los contextos de deprivación económica, la falta de acceso a servicios de educación, salud, bienestar y recreación, así como la carencia de redes afectivas y de protección, entre otras condiciones de vulnerabilidad, influyen de manera determinante en el ingreso de esta población a las filas.”^[62]

 

Uno de los principales factores de riesgo de reclutamiento es la desprotección por ausencia de los padres o cuidadores. En efecto, una proporción desmesuradamente alta de los menores de edad que han sido desvinculados del conflicto, al momento de ser reclutados forzosamente se encontraba en estado de desprotección por haber perdido a uno o ambos padres y no tener redes familiares o comunitarias de cuidadores efectivas.^[63]

También la pobreza de las familias de los menores de edad aumenta su riesgo de ser reclutados forzosamente, bien sea porque el ingreso a las filas de los grupos armados ilegales se presenta, en ausencia de oportunidades laborales, como una alternativa de acceder a recursos económicos para sustento suyo o de sus familias^[64], bien sea porque los menores han sido expuestos en una alta proporción de los casos a explotación económica y laboral, que les ha motivado a “escapar” mediante el alistamiento “voluntario” a los grupos guerrilleros o paramilitares.^[65]

 

La violencia intrafamiliar constituye también un factor de riesgo de reclutamiento forzado, según han reportado diversas fuentes^[66], y en particular para las niñas y adolescentes de sexo femenino, las cuales están expuestas no solamente a una mayor incidencia de episodios de violencia intrafamiliar, sino especialmente a un mayor riesgo de violencia sexual en el ámbito de sus hogares^[67].  En estos casos, el ingreso a las filas de los grupos armados ilegales se erige, en la percepción de los niños, niñas y adolescentes, como alternativa para librarse de situaciones de maltrato y violencia.

 

La experiencia previa de la violencia armada es un factor adicional de riesgo que facilita el reclutamiento forzado de los menores; su cercanía al conflicto armado o su victimización por actos criminales tales como tomas, masacres o desplazamientos forzados facilita, según han demostrado estudios especializados, su incorporación posterior a las filas de los grupos armados ilegales.^[68]

 

La existencia de un clima social y cultural de idealización de la guerra y de los valores bélicos constituye otro factor catalizador del ingreso de los menores de edad al conflicto armado. Entre los niños y adolescentes que se alistan de manera “voluntaria” a los grupos armados ilegales, se expresa con alta frecuencia que el ingreso estuvo mediado por una atracción o afinidad hacia las armas, el conflicto armado, los uniformes y la autoridad.^[69] Dicho clima local de glorificación sociocultural de la violencia, al operar sobre circunstancias de privación económica y falta de acceso tanto a oportunidades educativas y de desarrollo como a información precisa sobre las actividades de los grupos guerrilleros y paramilitares en el país, se constituye en una de las principales fuerzas motoras del ingreso de niños, niñas y adolescentes al conflicto armado^[70].

 

Sobre el anterior panorama de factores de vulnerabilidad que se superponen y retroalimentan, los miembros de los grupos armados ilegales desarrollan estrategias criminales de manipulación psicológica de niños, niñas y adolescentes para constreñirlos, con perfidia y engaño, a unirse al conflicto armado. El reporte de Human Rights Watch, por ejemplo, expresa que “las fuerzas irregulares explotan la vulnerabilidad de los niños. Organizan campañas de reclutamiento en las que se presenta el atractivo de la vida del guerrero y se tienta a los niños con promesas de dinero y un futuro más prometedor. Algunas familias envían a sus hijos a combatir porque no pueden mantenerlos y saben que la participación de un grupo armado les garantiza una comida decente, ropa y protección. Muchos niños se alistan para huir de la violencia familiar y el abuso físico o sexual, o para encontrar el afecto que no les dan sus familias. Otros ansían el poder que da un arma y un teléfono celular. La vida en el campamento es una promesa de aventura, camaradería y una oportunidad para demostrar su valía. // La realidad de la vida de un combatiente es profundamente aterradora pero, una vez incorporado a filas, no puede salir voluntariamente. Por el contrario, sabe que el precio de intentar desertar puede ser la vida”^[71]. También señala esta misma fuente que “muchos deciden unirse a un grupo armado porque se sienten más seguros bajo su protección. La mayoría tiene un concepto muy vago de lo que conlleva la vida de combatiente hasta que es demasiado tarde para echarse atrás. A cambio de camaradería, alimentos y protección, los niños se ven expuestos a las enfermedades, el agotamiento físico, las lesiones, la muerte repentina y la tortura en manos del enemigo. Muchos no conservan ni el más mínimo contacto con sus familias”^[72].

 

Por las anteriores razones, existe certeza jurídica sobre el carácter forzado y criminal del reclutamiento de menores de edad en todos los casos, independientemente de su apariencia de voluntariedad.^[73]

 

5. Violaciones graves de los derechos fundamentales prevalecientes de los menores víctimas del reclutamiento forzado durante su permanencia en las filas de los grupos armados ilegales. Las profundas violaciones de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes víctimas del reclutamiento forzado, se ilustran con una descripción sumaria del tipo de actividades y cargas que son compelidos a asumir por los perpetradores de este crimen. Estudios especializados desarrollados por la Defensoría del Pueblo indican que los menores de edad vinculados a las guerrillas y grupos paramilitares realizan tres clases distintas de actividades al interior de sus filas: (a) actividades bélicas o militares propiamente dichas, (b) actividades de apoyo táctico a los combatientes, y (c) actividades de apoyo a la satisfacción de necesidades primarias de los combatientes.

 

(a) Actividades bélicas o militares.^[74] En primer lugar, y sin consideración a su edad, estos niños, niñas y adolescentes son forzados desde que pueden portar un arma a combatir –es decir, a matar a otras personas y exponerse a la muerte y a lesiones en un enfrentamiento armado-, realizar emboscadas, participar en tomas y otras actuaciones armadas, cuidar secuestrados, torturar, asesinar a sus compañeros, fabricar e instalar explosivos y minas antipersonal, atemorizar a la población civil, marchar durante largos períodos de tiempo, realizar retenes, y actividades afines. El entrenamiento militar que reciben para realizar estas acciones es mínimo.^[75] Según explica Human Rights Watch, “se espera de ellos que participen en las atrocidades que se han convertido en el sello distintivo del conflicto colombiano”, incluyendo la tortura o asesinato de prisioneros, figuras políticas y otras víctimas, hasta sus propios compañeros.

 

La realidad de la vida en las filas de los grupos armados ilegales para los menores víctimas de reclutamiento forzado es cruda, y les introduce directamente en un entorno de muerte, crueldad y violencia:

 

“…desde el principio se entrena a los niños reclutados tanto por la guerrilla como por los paramilitares a no tener piedad con los combatientes o simpatizantes del otro bando. Los adultos ordenan a los niños que maten, mutilen o torturen, preparándolos para cometer los abusos más crueles. Los niños no sólo se enfrentan al mismo tratamiento si caen en manos del enemigo, sino que también temen a sus compañeros. Los niños que incumplen sus deberes militares o intentan desertar se exponen a una ejecución sumaria por compañeros a veces menores que ellos. Los jóvenes reclutas están entrenados en el uso de modernos rifles de asalto desde los 11 años y marchan durante días con muy pocos alimentos, picados por los insectos y azotados por las tormentas. Muchos mueren o resultan heridos en los combates con tropas gubernamentales apoyados por helicópteros y artillería pesada. (…) al cumplir los 13 años, la mayoría de los niños reclutas han sido entrenados en el uso de armas automáticas, granadas, morteros y explosivos. En las fuerzas guerrilleras, los niños aprenden a ensamblar y lanzar bombas con cilindros de gas. Tanto con la guerrilla como con los paramilitares, los niños estudian el ensamblaje de minas quiebrapatas y aplican sus conocimientos sembrando campos mortales. Es habitual que su primera experiencia de combate se produzca poco después”^[76].

 

La Defensoría del Pueblo coincide en este enfoque, al explicar que la participación en la guerra no solamente expone a estos menores a todo tipo de riesgos para su vida e integridad personal, sino que también conllevan “una inducción o constreñimiento a vulnerar los derechos de otros seres humanos, producto de la afectación de la población civil como consecuencia de acciones bélicas, atentados contra la vida, la libertad y la integridad física de la población civil, y el uso de métodos y medios para generar terror o intimidación en la población.”^[77] Como lo resume Human Rights Watch, “estos niños, la mayoría de los cuales proceden de familias pobres, combaten una guerra de adultos. …Con frecuencia, los niños combatientes solo entienden mínimamente la finalidad del conflicto. ...Luchan contra otros niños con orígenes muy similares a los suyos y con una situación económica y un futuro igualmente gris”^[78].

 

(b) Actividades de apoyo táctico a los combatientes. Estas actividades, de apoyo logístico y otras vinculadas a las necesidades militares, incluyen hacer guardia, participar en jornadas de entrenamiento militar, servir de mensajeros, realizar labores de investigación, cavar trincheras o letrinas, despejar el bosque, cortar y cargar leña, sepultar compañeros, recoger o despojar cadáveres, y otras similares. Estas acciones no sólo son violatorias de sus derechos en sí mismas, sino que al aumentar su visibilidad para los bandos opuestos en el conflicto armado, les exponen a riesgos adicionales para su vida e integridad.^[79]

 

(c) Actividades destinadas a la satisfacción de necesidades de sustento y mantenimiento de los combatientes. Por último, los niños reclutados forzosamente por los grupos armados ilegales son víctimas de situaciones de esclavización en las que se les obliga a cocinar para los combatientes, cuidar enfermos, lavar ropa, realizar labores agrícolas, hacer aseo en los campamentos, y actividades similares destinadas a contribuir al mantenimiento de las tropas irregulares. Estas actividades no son sólo en sí mismas lesivas de sus derechos fundamentales, sino que acarrean riesgos que también atentan en forma adicional contra su integridad y su vida.^[80]

 

Se ha denunciado con especial preocupación la situación de las niñas combatientes colombianas, quienes son víctimas de cuadros graves de violencia y explotación sexual. La Corte Constitucional describió la situación de las niñas y adolescentes reclutadas forzosamente por los grupos armados ilegales, en el Auto 092 de 2008, así: “La violencia sexual contra las mujeres, jóvenes y niñas que son reclutadas  forzosamente por los grupos armados al margen de la ley, violencia sexual que incluye en forma reiterada y sistemática: (i) la violación, (ii) la planificación reproductiva forzada –a través de distintos medios, pero principalmente mediante la colocación de dispositivos intrauterinos y el uso de otros métodos anticonceptivos, en contra de su voluntad y sin información sobre las consecuencias de su implantación, en tanto “orden” de obligatorio cumplimiento-, (iii) la esclavización y explotación sexuales, (iv) la prostitución forzada, (v) el abuso sexual, (vi) la esclavización sexual por parte de los jefes o comandantes, (vii) el embarazo forzado, (viii) el aborto forzado y (ix) el contagio de infecciones de transmisión sexual. Se ha reportado por numerosas entidades nacionales e internacionales, de manera consistente y reiterada, que los miembros tanto de las guerrillas –de las FARC y el ELN- como de los grupos paramilitares –desmovilizados y en proceso de reconfiguración- que operan a todo lo largo del territorio nacional llevan a cabo este tipo de actos en forma sistemática en el curso de sus actividades criminales.”^[81]

3.2.6. Respuesta estatal al riesgo de reclutamiento forzado por los grupos armados al margen de la ley.

 

La respuesta de las autoridades nacionales al problema del reclutamiento forzado de menores de edad se ha centrado notoriamente en la atención de los niños, niñas y adolescentes que se han desvinculado de las guerrillas o paramilitares.

 

Desde el punto de vista de la prevención, el Estado colombiano ha realizado esfuerzos encomiables pero no ha dado una respuesta específica a los distintos factores causales del reclutamiento forzado de menores de edad por los grupos armados ilegales. Ello se deduce sin dificultades de una lectura somera del informe presentado sobre este tema a la Corte por el Director de Acción Social el 16 de julio de 2007, en respuesta a las distintas denuncias que se hicieron sobre el tema en la sesión pública del 28 de junio anterior, informe que se cita a continuación:

 

“Casos de reclutamiento forzado de menores por los grupos armados ilegales.

 

A efectos de evitar estos casos graves de infracción al DIH, el ministerio de Defensa Nacional, miembro del SNAIPD, ha venido implementando la Directiva Permanente No. 31602/CGFM-JEAIC-JADOI-571 de 2 de mayo de 2005, por la cual se imparte órdenes e instrucciones para evitar el reclutamiento forzado de niños, niñas y jóvenes por parte de grupos armados al margen de la ley en todo el territorio nacional, específicamente, en sectores identificados del Departamento del Cauca y ciudades como Medellín y Bogotá. Así mismo, en los municipios del departamento del Caquetá y Magdalena.

 

A través de esta Directiva las Fuerzas Militares establecen las actividades a implementar por parte de los Comandos de cada Fuerza dentro de sus Unidades, tales como: campañas de prevención contra el reclutamiento forzado a través de emisoras institucionales que invitan al rechazo a pertenecer a grupos ilegales; visitas a institutos educativos; emisión de cartillas, afiches, volantes, etc., apoyo de las Autoridades locales, departamentales y nacionales para evitar el reclutamiento forzado; actividades con la población desplazada cabeza de familia para concientizarlos sobre las consecuencias del reclutamiento forzado de sus hijos por grupos al margen de la ley; acciones cívico-militares, tales como: obras de teatro, videos y conferencias, etc.

 

En desarrollo de las referidas actividades, se han llevado a cabo las siguientes actividades:

 

1. Campaña Preventiva para el alistamiento de menores a grupos ilegales denominada: ‘MEJOR PREVENIR QUE DESMOVILIZAR’, con dos objetivos principales: 1.- La sensibilización de los niños y niñas a partir de un conocimiento orientado de los eventos de violencia generalizada, así como, del papel que han jugado sus diversos actores, 2.- Orientación sobre el compromiso que tienen con el futuro del país.

2. Ayuda psicológica para lograr una reincorporación efectiva a la sociedad de los jóvenes desmovilizados de los grupos ilegales, a través del ICBF, dando una nueva proyección de vida, diferente a la de pertenecer a los grupos armados ilegales.

3. La no incorporación de menores de edad para la prestación del servicio militar obligatorio por parte de las Fuerzas Militares de Colombia, con base en lo dispuesto en los artículos 13 y 14 de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997, por la cual se consagran instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia; prorrogada y modificada mediante Ley 782 de diciembre 23 de 2002.

4. Cursos de capacitación, entrenamiento y reentrenamiento de los miembros de las Fuerzas Militares de las Escuelas de formación sobre las normas nacionales e internacionales de protección de los menores en Colombia.

5. Elaboración e implementación de las propuestas presentadas por las Escuelas de Formación de las Fuerzas Militares de campañas estratégicas para incentivar la desmovilización masiva y la prevención del reclutamiento forzado por parte de las organizaciones armadas al margen de la ley.

6. Programa radial de 1 hora semanal, en la emisora Alternativa Estéreo, la cual se encuentra en el Cantón Norte del Centro de Educación Militar ‘Escuela de Artillería’ con el propósito de enviar mensajes institucionales de prevención del reclutamiento forzado en menores y adultos.

7. Diseño de tres (3) tipos de volantes para niños y niñas, cuyo mensaje es decir NO al reclutamiento forzado y denunciar dicha actividad ilegal.

8. Mecanismos de apoyo y asistencia técnica a las instituciones escolares que cuentan dentro de su población escolar, con niños y niñas desvinculados, para prestar una adecuada atención socio afectiva.

9. Protección y tratamiento adecuado a menores en desarrollo del convenio No. 00790844 celebrado entre la Policía Nacional y el ICBF, de acuerdo a las funciones estipuladas en el artículo 282 del Código del Menor.

10. ‘Programa Servicio Social Estudiantil’, de la Policía Nacional, creado bajo la Ley 115 de 1994, Art. 97 del Ministerio de Educación, a través del cual los estudiantes de educación media prestarán un servicio social obligatorio de 80 horas. De acuerdo al Decreto 1860 de 1994, Art. 39, el ‘Servicio Social Estudiantil’ que prestan los estudiantes de la educación media, tiene el propósito principal de integrarse a la comunidad para contribuir a su mejoramiento social, cultural y económico, colaborando en los proyectos y trabajos que se llevan a cabo y desarrollar valores de solidaridad y conocimiento del educando respecto a su entorno social. Este programa además de generar liderazgo y conciencia social, permite que los menores reconozcan e interpreten sus derechos y deberes, llenándolos de herramientas de protección frente a la amenaza de los Grupos Armados ilegales que pretenden reclutarlos en sus filas.

11. Instrucciones a los Comandos de cada Fuerza por el Comando General de las Fuerzas Militares mediante oficios Nos. 30743/CGFM-JEMC-JEOPC-JODOC-375 de 6 de marzo de 2007 para que impartan ordenes encaminadas a la prohibición de realizar cualquier actividad de inteligencia militar con niños, niñas y adolescentes, en especial, entrevistas, operativos o solicitar cualquier tipo de colaboración y a trabajar conjuntamente con las instituciones para garantizar las condiciones de seguridad de los niños, niñas y jóvenes y se proteja su vida e integridad personal.”

 

Ahora bien, durante la sesión pública de información técnica del 28 de junio de 2007 realizada ante la Corte Constitucional, los representantes de distintas entidades efectuaron graves denuncias sobre la ocurrencia del delito de reclutamiento forzado de menores de edad a todo lo largo del país. En respuesta a estas denuncias, la Corte profirió el Auto 171 de 2007; en él se constató que “en el curso de dicha sesión técnica, distintos participantes efectuaron graves denuncias sobre la comisión, aparentemente reiterada, de delitos contra los menores de edad en situación de desplazamiento, concretamente de los delitos de reclutamiento forzado por los grupos armados ilegales, trata de seres humanos, abuso y explotación sexual, en distintos lugares del país y como un fenómeno generalizado que afecta a este grupo poblacional, especialmente vulnerable, en su conjunto, sobre el cual no se presentan denuncias en atención a las amenazas de sus perpetradores, por miedo o desconfianza ante las autoridades, o por simple ignorancia de las víctimas y sus familias sobre sus derechos constitucionales a la verdad, justicia y reparación, y a recibir una especial protección por parte del Estado. Quienes participaron en la sesión técnica indicaron, en particular, que el reclutamiento forzado de menores se presenta con particular fuerza en Arauca, Putumayo, el sur de Bolívar, Valle del Cauca, Guaviare, Amazonas, Vaupés, Casanare, Meta, Risaralda, Antioquia, Santander y Nariño, y mencionaron los municipios de Cocorná, Barrancabermeja, Cartagena –barrios El Pozón y Néstor Mandela-, Arquía, Quibdó y Soacha”. También se constató en este auto que “la Corte Constitucional no ha sido informada hasta el momento sobre la iniciación o adelantamiento de investigaciones penales por la comisión de estas graves violaciones de la ley penal por parte de la Fiscalía General de la Nación, ni sobre la existencia de programas especiales de protección a las víctimas o denunciantes de tales hechos punibles; y que durante la sesión técnica del 28 de junio, se afirmó que estas manifestaciones de criminalidad están amparadas por la impunidad”. En consecuencia, se solicitó al Fiscal General de la Nación que dentro de un término prudencial informara a la Sala Segunda de Revisión de la Corte “sobre el adelantamiento de investigaciones penales en relación con los graves delitos que fueron denunciados en la sesión técnica del 28 de junio como hechos punibles de frecuente comisión contra los menores de edad en situación de desplazamiento”.

 

En respuesta a este requerimiento de la Corte, el Director Nacional de Fiscalías (E) comunicó a la Sala, mediante oficio del 19 de julio de 2007, lo siguiente:

 

“Para dar cumplimiento al requerimiento efectuado por esa corporación mediante el oficio de la referencia, respetuosamente solicito hacer llegar a este Despacho, copia de la denuncia efectuada en la sesión técnica del 28 de junio de la Sala Segunda de Revisión de esa Corporación, en el que presuntamente se denunciaron hechos punibles de frecuente comisión contra menores de edad en situación de desplazamiento. // Lo anterior, con el fin de encausar la búsqueda en los sistemas de información de la Fiscalía General de la Nación, por cuanto para el acceso a ellos, es necesario contar con nombres, identificación o a lo sumo lugar y fecha de los asuntos delictivos.”

 

Dado que los factores que impiden la presentación formal de denuncias por las víctimas de estos delitos fueron claramente identificados en el Auto 171 de 2007, la Corte no dio respuesta a este oficio de la Fiscalía, el cual revela la postura poco proactiva del ente acusador en relación con la investigación de estos graves crímenes.

 

3.3. Riesgo excesivo de ser víctimas de minas antipersonal (MAP) y municiones abandonadas sin explotar (MUSE).

 

3.3.1. Situación fáctica acreditada ante la Corte.

 

Los niños, niñas y adolescentes colombianos son víctimas demasiado frecuentes de minas antipersonal (MAP) y de municiones abandonadas sin explotar (MUSE) a lo largo del territorio nacional, principalmente en las áreas rurales del país.

 

A su turno, la victimización desproporcionada de niños, niñas y adolescentes por minas antipersonal y municiones abandonadas sin explotar genera directamente, en forma comprobada, el desplazamiento de sus familias y sus comunidades. También opera como una causa indirecta de desplazamiento, ya que situaciones de esta índole generan en muchos casos el confinamiento de familias y comunidades enteras, lo cual a su turno opera como causa de desplazamiento forzado a corto plazo.

 

El problema humanitario planteado a las autoridades colombianas por la presencia de MAP/MUSE en el territorio nacional se ha incrementado dramáticamente en el curso de los últimos años. Colombia es considerada por diversas fuentes especializadas como el país más afectado por MAP y MUSE en toda América, situación que resulta de cuatro décadas de conflicto armado interno.^[82] El número de municipios del país afectados por la presencia de MAP y MUSE se ha quintuplicado desde 1999 hasta 2007 – en efecto, mientras que en 1999 el Gobierno reportaba afectación de 125 municipios en 22 departamentos, para mayo de 2006 la cifra había subido a 646 municipios en 31 departamentos, y en 2007 se reportó un incremento a 669 municipios en 31 departamentos.^[83] La inmensa mayoría de los incidentes de víctimas de MAP y MUSE se han reportado en zonas rurales del país; únicamente el 3% ha ocurrido en áreas urbanas.^[84]

 

Colombia también reporta los mayores índices en el mundo de víctimas mortales o de lesiones personales causadas por estos artefactos bélicos. Según los informes provistos por el Gobierno Nacional (Observatorio de Minas Antipersona del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH) y recogidos en los informes “Landmine Monitor Report” de 2006 y 2007 para Colombia, mientras que en 2003 se presentaron 734 casos de accidentes con MAP/MUSE, en 2004 se reportaron 882, en 2005 se presentaron 1112, y en 2006 hubo 1106. Estas cifras corresponden únicamente a los reportes oficiales sobre la situación, y no reflejan el alto subregistro de víctimas de MAP y MUSE que se ha denunciado en el país.

 

En este contexto, los niños, niñas y adolescentes del campo colombiano caen víctimas de minas antipersonal y municiones abandonadas sin explotar con una frecuencia excesivamente alta. Según datos oficiales, compilados y publicados por el “Landmine Monitor Report”, en 2005 hubo 93 menores de edad afectados por estos artefactos (28 niñas y 65 niños); en 2006 se registraron 66 víctimas menores de edad (54 niños y 12 niñas); en el primer semestre de 2007, 22 menores fueron víctimas de estos artefactos criminales (17 niños, 4 niñas, 1 menor de sexo desconocido); para el final de 2007, se había registrado un total de 49 víctimas menores de edad en todo el país^[85]. Se estima que entre 1990 y junio de 2006, se presentaron al menos 535 casos (117 niñas, 418 niños y 33 menores de sexo desconocido).^[86] Estos números no reflejan el amplio subregistro del que se ha dado cuenta por diversas fuentes.

 

Los estimativos sobre el porcentaje total de las víctimas civiles de MAP/MUSE en Colombia que son menores de edad varían. Diversas fuentes  como UNICEF y Save the Children coinciden en estimar que en Colombia el 90% de las víctimas de minas terrestres son civiles, entre los cuales el 50% son niños, niñas y adolescentes.^[87] El Comité Internacional de la Cruz Roja denuncia que entre 20% y 30% de víctimas de MAP son niñas y niños^[88] -porcentajes que no incluyen los adolescentes víctimas de estos artefactos-. El Gobierno Nacional, por su parte, presenta cifras en las que los menores de edad representan entre el 10% y el 20% del total de víctimas civiles de MAP y MUSE en el país en los últimos años.

 

Independientemente de si el porcentaje de víctimas civiles de MAP/MUSE que representan los menores de edad es del 10%, del 20% o del 50%, para la Corte Constitucional existe claridad respecto del hecho de que cada uno de estos casos individuales de victimización bélica de niños, niñas y adolescentes configura, en sí mismo, una de las peores violaciones posibles de la Constitución Política en sus fundamentos mismos, del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario. Más aún, por encima de las divergencias en el cálculo del porcentaje de víctimas menores de edad, el hecho mismo de que niños, niñas y adolescentes conformen un segmento diferenciable y significativo de las víctimas civiles de estos aparatos mortíferos exige una respuesta diferencial e inmediata de parte del Estado.

 

La victimización desproporcionada de menores de edad por minas antipersonal y municiones sin explotar se deriva de varios factores causales, entre los cuales se incluyen: la  falta de señalización de campos minados; la falta de sensibilización de los combatientes y de la población civil sobre los peligros que representan estos artefactos, en particular por la ausencia de estrategias serias de educación en el riesgo de minas (ERM); la utilización indiscriminada de MAP en lugares frecuentados por niños, niñas y adolescentes, tales como sitios aledaños a las escuelas, caminos y rutas de paso de civiles, fuentes de agua, linderos de hogares y fincas; y la siembra deliberada o el abandono de MAP/MUSE en lugares aledaños a los asentamientos poblacionales –en tanto estrategia deliberada de confinamiento de la población o de protección de áreas de cultivos ilícitos^[89]-, sitios por los cuales necesariamente habrán de transitar menores de edad, usualmente camino a las escuelas o al campo.^[90]

 

Tres tragedias recientemente ocurridas en el país ilustran la magnitud del impacto de las minas antipersonal y municiones abandonadas sin explotar sobre los niños colombianos. La primera de ellas tuvo lugar en Palmira (Valle) en enero de 2008, cuando una mujer campesina y sus dos bebés murieron al pisar una mina antipersonal en un camino^[91] La segunda acaeció en Samaniego (Nariño) en las semanas previas a la adopción de la presente decisión; tres niños indígenas Awá –Dumar Alexander, Leuvar y José Dilmer Pai Nasticum- murieron al pisar una mina antipersonal cuando regresaban a su hogar en el resguardo de Planadas Telembí luego de pescar en un río aledaño. Dos de ellos murieron instantáneamente, y el tercero pocos minutos después sin posibilidad alguna de recibir atención médica de emergencia.^[92] La tercera ocurrió aún más recientemente, el día 29 de septiembre de 2008, cuando una joven de 16 años de edad y su bebé de nueve meses murieron al activar una mina antipersonal de las FARC en zona selvática del Guaviare, en un camino que conduce del caserío Ceiba al municipio de San José del Guaviare.^[93]

 

Estos son solo tres ejemplos particularmente consternantes que demuestran el tipo de accidentes a los que están expuestos los menores de edad en el país por virtud de las minas antipersonal y los residuos de guerra abandonados, que proliferan a lo largo del territorio nacional.

 

La presencia de MAP y MUSE en el territorio habitado por los menores de edad del país no solamente constituye un riesgo para su vida e integridad personal. También vulnera su derecho a la educación –coartado por la imposibilidad de llegar a la escuela dado el riesgo de minas en el camino, o por las discapacidades derivadas de los accidentes cuyas víctimas sobreviven-, así como su derecho a la libre circulación; cuando las minas se constituyen en causa de confinamientos poblacionales, los menores de edad presentes entre la población confinada suelen ser los más afectados por las situaciones de desabastecimiento nutricional y de servicios de salud. A su vez, como se vio anteriormente, las minas antipersonal y las municiones abandonadas sin explotar generan, directa e indirectamente, el desplazamiento forzado de la población.

 

3.3.2. Respuesta estatal al peligro planteado por las minas antipersonal y las municiones sin explotar para los menores de edad.

 

El informe aportado a la Corte Constitucional por el Director de Acción Social el 16 de julio de 2007 no contiene indicaciones sobre la respuesta estatal al riesgo planteado para los niños, niñas y adolescentes por las minas antipersonal, y su carácter de causa directa de desplazamiento forzado de familias y comunidades.

 

Sin embargo, el Gobierno Nacional sí efectuó posteriormente un pronunciamiento conciso ante la Corte sobre el particular, con ocasión de la sesión pública de información técnica realizada el 1º de abril de 2008, sobre la incorporación de un enfoque diferencial de discapacidad dentro de la política pública de atención a la población desplazada por la violencia. En esta ocasión, el Gobierno Nacional se pronunció a través del Director del Programa Presidencial para la Acción Integral contra las Minas Antipersonal (PAICMA); por su importancia y por constituir la principal respuesta estatal al riesgo de MAP/MUSE para los niños, niñas y adolescentes, los apartes pertinentes de este informe se reseñan en detalle a continuación.

 

3.3.2.1. En primer lugar, se reconoce la gravedad del problema de MAP/MUSE en el país, y su impacto profundo sobre los derechos fundamentales:

 

“El uso de Minas Antipersonal (MAP) y Artefactos Explosivos Improvisados (AEI), y la presencia de Municiones sin Explotar (MUSE) en los territorios del país, representan una grave infracción al Derecho Internacional Humanitario y un obstáculo de primer orden al desarrollo. Es tal su impacto sobre las comunidades e individuos afectados, que la presencia o sospecha de presencia de estos artefactos y la ocurrencia de accidentes significa la vulneración de un conjunto especialmente amplio de derechos. Adicionalmente a la vida, la integridad física y al desarrollo socioeconómico, el uso de estos artefactos puede implicar una negación de:

- Una adecuada alimentación, medios de producción de alimentos y el acceso a agua potable.

- Condiciones de vida adecuadas para mantener la salud mental y física y el bienestar, sin miedo ante la posibilidad de ser víctima de un accidente con MAP, AEI o MUSE.

- Acceso a la educación y condiciones laborales favorables y seguras.

- Vivienda adecuada y retorno a los hogares y comunidades, en el caso de las víctimas de desplazamiento forzado interno.

- Libertad de movimiento y libertad de asociación.

- Participación en las instituciones democráticas.

- Acceso equitativo a servicios públicos y a la vida cultural y religiosa.

Existe una fuerte asociación entre el problema de minas antipersonal y discapacidad, en la medida en que los accidentes por MAP, AEI, MUSE, cuando no producen la muerte de la víctima (25% de los casos), generan afectaciones directas como las presentadas en la Tabla No. 1^[94]. Adicionalmente, pueden registrarse afectaciones que se manifiestan posteriormente o inclusive, casos de discapacidad secundaria. Es claro que estos accidentes constituyen una causa de discapacidad.”

 

3.3.2.2. En segundo lugar, el Gobierno Nacional reconoce y resalta la relación directa que existe entre la proliferación de MAP/MUSE en el país y el desplazamiento forzado, en los términos siguientes:

 

“Es evidente que existe una relación entre el problema generado por las MAP, AEI y MUSE, y el desplazamiento forzado interno. La contaminación del territorio por estos artefactos explica, en algunos casos, situaciones de desplazamiento. Cuando una víctima de MAP, AEI o MUSE es obligada a abandonar su territorio, se configura una vulneración a un conjunto especialmente amplio de derechos.”

 

3.3.2.3. A continuación el informe describe el contenido y funciones del Programa Presidencial de Atención Integral contra las Minas Antipersonal (PAICMA):

 

“El PAICMA, creado mediante el decreto 2150 de 2007, constituye el Centro para la Acción Integral contra las Minas Antipersonal en Colombia, bajo las directrices de la Comisión Intersectorial Nacional para la Acción contra Minas Antipersonal. Su función principal es la de coordinar los diferentes actores del AICMA con el propósito de atender adecuadamente a las comunidades afectadas, asegurar la sostenibilidad y la calidad de las intervenciones, y hacer seguimiento a la situación de afectación. Para ello, sus actividades prioritarias son:

 

- Planeación, regulación, control, monitoreo y evaluación de las acciones de actores estatales y no estatales que son ejecutores de las intervenciones, en el corto, mediano y largo plazos.

- Conformación de una red amplia y estable de intervinientes (stakeholders) en el proceso de política, que garantice alianzas y complementariedades entre sectores y niveles de gobierno, el sector estatal y el tercer sector.

- Movilización y distribución de recursos para las acciones contra MAP, AEI y MUSE, y reporte y rendición de cuentas (accountability) ante comunidades, organizaciones del tercer sector, entidades de control y cooperantes.

- Acciones en el nivel operativo y el nivel táctico alineadas con las prioridades estratégias, y asumidas por las organizaciones en la mejor posición para lograr le mayor impacto posible frente a las personas y comunidades afectadas.

- Incorporación de innovaciones en las intervenciones que maximicen su impacto, a partir de una actividad constante de aprendizaje y difusión de conocimiento que reconozca el valor de un proceso de política basado en resultados y en evidencia.

 

En materia de asistencia a víctimas, le corresponde al PAICMA definir e implementar estructuras y procedimientos de coordinación y desarrollo del modelo de asistencia a víctimas de MAP, AEI y MUSE, procurando su integración con el modelo de Protección Social y el de asistencia a víctimas de la violencia política. A continuación se enuncian los roles del PAICMA frente a cada una de las funciones que hacen parte del Modelo de Asistencia a Víctimas de MAP/AEI/MUSE, tanto en su componente de atención integral, como en el de promoción del ejercicio de derechos.

 

ROL DEL PAICMA FRENTE AL MODELO DE ASISTENCIA A VICTIMAS DE MAP, MUSE Y AEI
Funciones en Atención Integral	Rol PAICMA
Brindar atención prehospitalaria (rescate, primeros auxilios, traslado), de la urgencia, médicoquirúrgica y rehabilitación.	- Identificar problemas en la atención integral y las oportunidades relativas a su mejoramiento. - Identificar en conjunto con las autoridades competentes, acciones que permitan garantizar la atención prehospitalaria, atención de la urgencia, médicoquirúrgica y rehabilitación. - Movilizar recursos nacionales e internacionales para implementación de soluciones. - Acompañar la gestión de proyectos orientados a mejorar la calidad y la cobertura de la atención prehospitalaria (rescate, primeros auxilios, traslado), de la urgencia, médicoquirúrgica y la rehabilitación.
Propender por la inclusión socioeconómica de las víctimas de MAP, MUSE y AEI, que inicia en su educación y formación, y concluye con la generación de ingresos.	- Identificar en conjunto con las organizaciones competentes, los programas de educación y formación adecuados a las necesidades de las víctimas de MAP, MUSE y AEI. - Movilizar recursos hacia proyectos productivos. - Promocionar la vinculación laboral de las víctimas de MAP, MUSE y AEI por parte de las empresas en el marco de la Responsabilidad Social Empresarial. - Suministrar información acerca de los perfiles ocupacionales de las víctimas de MAP, MUSE y AEI.
Apoyar los procesos de rehabilitación y de inclusión basada en ayudas económicas y tratamientos preferenciales en educación, vivienda y crédito especialmente.	- Identificar problemas en el apoyo de rehabilitación e inclusión. - Proponer soluciones ante las organizaciones y entidades competentes.
Asesorar a las comunidades afectadas en Atención Integral.	- Identificar proyectos para asistencia a víctimas de MAP, MUSE y AEI con base comunitaria y movilizar recursos para su ejecución. - Promover la formulación de planes de contingencia por parte de las comunidades afectadas. - Promover la difusión de información pública sobre la Ruta de Atención Integral. - Liderar la organización de brigadas de asistencia en situaciones que requieran intervención de emergencia.
ROL DEL PAICMA FRENTE AL MODELO DE ASISTENCIA A VICTIMAS DE MAP, MUSE Y AEI
Funciones en la promoción del ejercicio de derechos.	Rol PAICMA
Divulgar información acerca de los derechos, los deberes, la oferta institucional y los procedimientos correspondientes a la asistencia a víctimas de MAP, MUSE y AEI.	- Proveer a las víctimas de MAP, MUSE y AEI, y a las comunidades afectadas, de información acerca de los derechos y deberes, la oferta institucional y los procedimientos de la atención integral. - Proveer información a las entidades y organizaciones competentes acerca de sus responsabilidades y obligaciones y la oferta institucional existente en atención integral.
Acompañar a las víctimas de MAP, MUSE y AEI durante la Ruta de Atención Integral (Case Management)	- Identificar problemas y oportunidades existentes en la ruta de atención. - Activar la respuesta institucional frente a las dificultades de las víctimas de MAP, MUSE y AEI en el cumplimiento de la ruta de atención.
Generar espacios de participación en la política de asistencia a víctimas de MAP, MUSE y AEI.	- Generar espacios de participación en la formulación de la política de asistencia.
Eliminar las barreras económicas en el acceso a los servicios de atención integral.	- Formular conjuntamente con las entidades competentes las soluciones ante las barreras identificadas. - Movilizar recursos nacionales e internacionales para la implementación de soluciones en el acceso a los servicios de atención integral.
Revisar y ajustar los mecanismos y el modelo de atención integral.	- Propiciar la revisión y el ajuste del modelo de asistencia integral.
ROLES TRANSVERSALES DEL PAICMA
- Recopilar información sobre víctimas de MAP, MUSE y AEI, condiciones de victimización, estado de la asistencia y cambios en el perfil ocupacional.
- Asegurar la consideración de las víctimas de MAP, MUSE y AEI en las políticas de discapacidad, generación de ingresos, empleo, salud pública y asistencia a víctimas de MAP, MUSE y AEI.”

 

3.3.2.4. A continuación, el informe describe los logros del Estado colombiano frente a las víctimas de estos artefactos así:

“La última década ha resultado definitiva en la adopción e implementación de medidas contra el problema representado por las MAP/AEI/MUSE. La “Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de MAP y sobre su destrucción (Convención de Ottawa) y la normatividad nacional en materia de Acción Integral contra MAP/AEI/MUSE (Ley 759 de 2002), asistencia a víctimas de la violencia política, desplazamiento y discapacidad, son los referentes nacionales mínimos obligatorios que guían las acciones del Estado colombiano en AICMA, en cada uno de sus pilares: asistencia a víctimas, educación en el riesgo (ERM), desminado humanitario, destrucción de arsenales almacenados de MAP, y advocacy.

- Para la coordinación y el seguimiento de la AICMA en Colombia se cuenta con un Sistema de Gestión de Información robusto (IMSMA, Information Management System for Mine Action), administrado por el PAICMA. A partir del mes de junio de 2007 se implementó una nueva versión de la ficha de monitoreo y seguimiento a las víctimas de MAP/AEI/MUSE, que captura la situación de desplazamiento forzado interno.

- Estas labores de monitoreo y seguimiento tienen como referente la “Ruta de Atención a víctimas de MAP y MUSE’, la cual es un instrumento para la armonización de los esfuerzos de las entidades prestadoras y provisoras de servicios, y de difusión de los derechos de las víctimas. En la Ruta se refleja una concepción integral de los procesos de rehabilitación de las víctimas, que está permitiendo el avance práctico hacia perspectivas como la Rehabilitación Basada en la Comunidad (RBC), y la identificación de los cuellos de botella y las dificultades que enfrentan las víctimas en los procesos de asistencia.

-Las prestaciones que realizan el Fosyga y Acción Social en el marco de la Ley 318 de 1997, son determinantes de primer orden de la situación de las víctimas de MAP/AEI/MUSE en la Ruta de Atención. Una aproximación al alcance actual de estas prestaciones se incluye en la Tabla No. 2, la cual además refleja las condiciones de las víctimas heridas y en situación de desplazamiento forzado interno.

- La visibilización del problema de contaminación del territorio nacional por MAP/AEI/MUSE y de sus consecuencias sobre las comunidades e individuos afectados, ha permitido el tránsito hacia el reconocimiento y respuesta a las relaciones entre este y el desplazamiento forzado interno. En este sentido, la Acción Integral contra MAP/AEI/MUSE se concibe como una estrategia que aporta de manera directa a la prevención del desplazamiento forzado interno, y a la protección de las comunidades que desean retornar y alcanzar la estabilización socioeconómica. Los logros del Estado colombiano en esta dirección se indican en la Tal No. 3 de acuerdo con los principales componentes de la AICMA.

 

Tabla No. 2. Alcance de reclamación de derechos por víctimas de MAP/AEI/MUSE (Ley 418 de 1997)

 

Unidad Territorial		No. De víctimas por MAP/AEI/MUSE		No.víctimas civiles por MAP/AEI/MUSE heridas	No. de víctimas civiles heridas por MAP/AEI/MUSE atendidas (1)		No.víctimas civiles MAP/AEI/MUSE en situación de desplazamiento forzado interno (SDFI)	No.víctimas civiles por MAP/AEI/MUSE en SDFI atendidas (2)
		Civiles	Miembros FuerzaPública		Fosyga	Ayuda humanitaria (Acción Social)		Fosyga	Ayudas humanitarias (Acción Social)
Antioquia	Vr.Absoluto	681	891	1278	165	182	108	61	53
	Vr.Relativo	15.05%	12.94%	24.16%	12.91%	14.24%	40.00%	56.48%	49.07%
Bolívar	Vr.Absoluto	141	370	440	22	38	20	11	4
	Vr.Relativo	3.12%	5.37%	8.32%	5.00%	8.64%	7.41%	55.00%	20.00%
Magdalena	Vr.Absoluto	23	17	23	0	0	0	0	0
	Vr.Relativo	0.51%	0.25%	0.43%	0.00%	0.00%	0.00%	-	-
Nariño	Vr.Absoluto	194	95	206	48	33	15	7	9
	Vr.Relativo	4.29%	1.38%	3.89%	23.30%	16.02%	5.56%	46.67%	60.00%
Nte. Santander	Vr.Absoluto	108	375	359	19	31	16	12	10
	Vr.Relativo	2.39%	5.45%	6.79%	5,29%	8.64%	5.93%	75.00%	62.50%
Putumayo	Vr.Absoluto	33	123	105	3	2	1	0	1
	Vr.Relativo	0.73%	1.79%	1.99%	2.86%	1.90%	0.37%	0.00%	100.00%
Santander	Vr.Absoluto	133	135	215	16	36	14	12	8
	Vr.Relativo	2.94%	1.96%	4.07%	7.44%	16.74%	5.19%	85.71%	57.14%
Valle	Vr.Absoluto	24	115	86	3	2	0	0	0
	Vr.Relativo	0.53%	1.67%	1.63%	3.49%	2.33%	0.00%	-	-
Total Nacional	Vr.Absoluto	4.524	6.885	5.289	477	528	270	168	151

Fuentes: IMSMA – SIPOD – Acción Social

(1) Valores relativos frente a cifras de referencia departamental.

(2) Valores relativos frente a las cifras de referencia departamento de víctimas en situación de desplazamiento forzado interno.”

 

Tabla No. 3: Principales resultados de la AICMA según áreas de intervención frente a comunidades afectadas y víctimas.

 

Unidad Territorial	Gestión Territorial: Comité de MAP constituidos (1)	Víctimas acompañadas individualmente por PAICMA (1)	Operaciones de desminado (2)		Municipios intervenidos en Educación en el Riesgo (ERM)	Gestión de información (4)		Encuentro de víctimas realizados (3)	Recursos de cooperación movilizados (3)
			Campos Fuerzas Militares	Desminado Humanitario de Emergencia		Eventos registrados	Víctimas registradas
Antioquia	1	52	1	1	4	2424	1572	1	$3.828.117.588
Bolívar	1	13	2	1	2	1159	511	0	$605.828.948
Magdalena	1	1	0	0	1	103	40	0	$    -
Nariño	1	48	0	0	2	438	289	0	$429.000.000
Nte.de Santander	1	12	0	0	1	662	483	0	$605.828.948
Putumayo	0	2	0	0	0	315	156	0	$429.000.000
Santander	1	1	0	0	2	734	268	0	$605.838.948
Valle	0	7	0	0	2	227	139	0	$724.000.000
Total nacional	17	252	7	3	58	12426	6885	4	$11.292.473.380

Fuentes: IMSMA-PAICMA

(1) Con fecha de corte 29 de febrero de 2008-09-15

(2) Realizadas o en curso enero 2005-febrero de 2008

(3) Entre enero de 2007 y febrero de 2008

(4) En el marco del Sistema de Gestión de Información para la Acción contra Minas (IMSMA, por sus siglas en inglés) entre 2002-2008.

 

3.3.2.5. El siguiente capítulo de este informe enuncia los “Retos en la AICMA frente a las víctimas de MAP/AEI/MUSE, con especial énfasis en aquellas que se encuentran en situación de Desplazamiento Forzado Interno (SDFI)”, así:

 

“- Aumentar el alcance y elevar la calidad de la información disponible sobre la situación del as víctimas de MAP/AEI/MUSE frente a la Ruta de Atención Integral. Es necesario asegurar que para cada víctima reportada que haya sobrevivido el accidente por MAP/AEI/MUSE se conozca los servicios que ha recibido y su nivel de rehabilitación. Lo anterior implica generar obligaciones y compromisos de recolección y reporte de datos por parte de entidades estatales y del Tercer Sector que prestan servicios de asistencia.

- Profundizar las estrategias de divulgación y promoción de los derechos de las víctimas de MAP/AEI/MUSE. El desconocimiento por parte de las víctimas de sus derechos y de los mecanismos de reclamación ante las entidades responsables por su prestación y provisión, sigue constituyendo una barrera al acceso y un obstáculo para el goce efectivo de derechos. Es indispensable asegurar que los mecanismos de divulgación y promoción de la Ruta de Atención logren llegar a las zonas donde se están registrando los mayores niveles de afectación, superando las barreras geográficas y de orden público.

Las labores de monitoreo, seguimiento y acompañamiento a víctimas civiles, al igual que los Encuentros de Víctimas, deben permitir el contacto con las personas afectadas y sus familias, con el fin de transmitir información relevante acerca de sus derechos y sus respectivos mecanismos de reclamación. Esto permite contribuir a la superación de las limitaciones que se han identificado en el cumplimiento de la Ruta de Atención Integral a Víctimas y en la reclamación de los derechos otorgados por la ley.

- Profundizar los esfuerzos dirigidos a la atención psicosocial y a la reintegración socioeconómica de las víctimas de MAP/AEI/MUSE, con el objeto de avanzar en la perspectiva de rehabilitación integral. Los diferentes modelos de asistencia a poblaciones vulnerables continúan enfrentando el reto de hacer operativos y sostenibles los componentes de atención psicosocial y de inclusión social, económica y laboral. Frente a las víctimas de MAP/AEI/MUSE es necesario completar la etapa de diseño y prueba del modelo de rehabilitación integral y concentrar las intervenciones en asegurar la cobertura y sostenibilidad requeridas.

- Asegurar el enfoque diferencial en Educación en el Riesgo por Minas Antipersonal (ERM). En el proceso de maduración de las intervenciones dirigidas a promover cambios en los comportamientos de las comunidades en riesgo por presencia o sospecha de presencia de MAP/AEI/MUSE, corresponde construir capacidad para dar respuesta diferenciada de acuerdo con las características sociales y culturales de las comunidades y, especialmente, con el tipo de impactos que estos artefactos estén teniendo en términos socioeconómicos y del goce efectivo de derechos.

- Articular los esfuerzos de las organizaciones públicas estatales y no estatales que proveen o prestar asistencia a víctimas de MAP/AEI/MUSE. Son múltiples y de diversas naturalezas las organizaciones que dedican recursos a la asistencia a las víctimas, y existe un gran margen para mejorar los niveles de coordinación de sus acciones. Lo anterior es indispensable para asegurar una respuesta relevante y eficiente frente a las víctimas, y para superar los problemas registrados en la Ruta y el modelo de atención (estructuras, reglas y procedimientos), a partir de la identificación sistemática de los problemas, las alternativas de solución y las lecciones aprendidas.

- Asegurar la sostenibilidad de la AICMA en general, y del modelo de asistencia a las víctimas de MAP/AEI/MUSE, en los ámbitos regional y local. La Gestión Territorial del AICMA debe permitir la construcción de capacidad en los departamentos y municipios afectados por MAP/AEI/MUSE para asegurar la relevancia de las intervenciones que se realizan en sus territorios y, especialmente, para guiar y complementar la respuesta de los operadores de la AICMA frente a las comunidades afectadas y las víctimas.

La corresponsabilidad nacional-territorial frente a la asistencia a las víctimas de MAP/AEI/MUSE debe evidenciarse en estrategias conjuntas y planes y proyectos territoriales que atiendan las directrices de la política de discapacidad y de atención al desplazamiento forzado interno y a las víctimas de la violencia política.

- Atender, de manera sistemática, situaciones de emergencia por MAP/AEI/MUSE. A medida que se ha evidenciado la estrecha relación entre la contaminación por MAP/AEI/MUSE y el desplazamiento forzado interno (e.g. caso en Samaniego – Nariño), y se ha respondido a través de operaciones de Desminado Humanitario de Emergencia (DHE), también se ha hecho manifiesta la necesidad de dar una respuesta sistemática a las situaciones de emergencia por MAP/AEI/MUSE, que sirva de intervención transitoria hacia las operaciones de Desminado Humanitario vinculadas a ejercicios de priorización bajo criterios de impacto socioeconómico relativo.”

 

3.3.2.6. Por último, el informe del PAICMA concluye con la siguiente enumeración de “Actividades de corto y mediano plazo que ejecutará el PAICMA frente a los retos de la AICMA en relación con las víctimas de MAP/AEI/MUSE, con especial énfasis en aquellas que se encuentran en Situación de Desplazamiento Forzado Interno (SDFI)”:

 

“-Estandarización de la Educación en el Riesgo de Minas Antipersonal (ERM) a nivel nacional y ajuste a las necesidades de ERM según un enfoque diferencial. El Programa Presidencial para la Acción Integral contra las Minas Antipersonal (PAICMA) ha venido impulsando diferentes estrategias que tienen como objetivo fundamental la universalización de la aplicación de los Estándares Nacionales en ERM. Estas acciones serán profundizadas, en la medida en que permiten fortalecer a las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en Educación en el Riesgo de Minas en Colombia y ofrecer las herramientas necesarias para asegurar una eficiente y efectiva gestión en ERM. Los estándares Nacionales en ERM deben convertirse en una guía para las actividades de sensibilización, multiplicación y capacitación a nivel nacional.

La definición de necesidades de ERM de poblaciones específicas en especial condición de vulnerabilidad, ha sido una de las principales preocupaciones del PAICMA. Por esta razón, el Programa ha iniciado ha iniciado, y continuará impulsando, procesos de ajuste de las necesidades de ERM a nivel nacional que tengan en cuenta las circunstancias de cada grupo poblacional, su organización social, su concepción del territorio y su identidad.

- Implementación de la versión 5.0 del Sistema de Gestión de Información para la Acción contra Minas Antipersonal –IMSMA- y profundización del enfoque diferencial. La nueva versión del sistema de Información asegurará que se cuente con suficientes herramientas para capturar datos completos sobre el estado de las víctimas en la Ruta de Atención. Igualmente, se incorporarán las previsiones para capturar con claridad los eventos en los que se evidencie una relación entre el desplazamiento forzado interno y la contaminación por MAP/AEI/MUSE. La nueva versión permitirá suministrar información adicional sobre víctimas desplazadas, que facilite a las entidades responsables aplicar un enfoque diferencial en la atención.

- Realización de Encuentros de Víctimas de MAP/AEI/MUSE como instrumentos para la promoción de los derechos de la población afectada y como escenarios de coordinación de la oferta estatal en materia de Acción Integral contra Minas Antipersonal. Los Encuentros de Víctimas arrojan información importante sobre las condiciones de vida de las personas afectadas por MAP/AEI/MUSE, el tipo de atención de han recibido y sus necesidades. Adicionalmente, estas sesiones permiten establecer canales de comunicación entre las víctimas y las instituciones del Estado que tienen responsabilidad en el tema de atención, facilitando el acceso a servicios y la reclamación de ayudas humanitarias e indemnizaciones.

- Lanzamiento de una mesa de trabajo permanente con operadores en Acción Integral contra Minas Antipersonal, incluyendo el tema de asistencia a víctimas. La viabilidad y el impacto de una política de largo plazo en Acción Integral contra Minas Antipersonal, Artefactos Explosivos Improvisados y Municiones sin Explotar depende, en buena medida, de la integración de los esfuerzos emprendidos por agencias del Estado, sector privado, agencias de cooperación internacional y organizaciones sociales que actúan como operadoras. La Comisión Intersectorial Nacional de Acción contra Minas Antipersonal definió que, con motivo del inicio del proceso de formulación de la Política y de las actividades de consulta que éste implica, se lancen tres mesas de diálogo permanente con cada uno de los sectores mencionados antes.

- Movilización de recursos de cooperación hacia el desarrollo e implementación de un modelo de atención integral que atienda aspectos psicosociales y de inclusión socioeconómica. Dentro de los principales retos que ha asumido el Programa Presidencial desde su conformación en junio de 2007, ha sido la movilización de recursos para la implementación, por parte de las entidades responsables, de acciones contra las Minas Atnipersonal, los artefactos Explosivos Improvisados y las Municiones sin Explotar. Dentro de estas acciones, el desarrollo de un modelo de atención integral que atienda las necesidades psicosociales de las víctimas y que propenda por su inclusión socioeconómica resulta fundamental, en la medida en que éstos son aspectos especialmente complejos del proceso de atención integral a las víctimas.

- Acompañamiento y asesoría a los departamentos y municipios afectados en la Gestión Territorial de la AICMA. Al ser función directa del PAICMA el fortalecimiento de las capacidades institucionales regionales y locales en materia de Acción Integral contra Minas Antipersonal, el Programa Presidencial ha formulado una Estrategia de Gestión Territorial para el año 2008 y un proyecto de Asesoría y Acompañamiento a municipios afectados. Esta estrategia está orientada al fortalecimiento de la plataforma de trabajo en departamentos y municipios, que permita avanzar de manera coordinada en la atención de las necesidades de poblaciones afectadas por las Minas Antipersonal (MAP), los Artefactos Explosivos Improvisados (AEI) y las Municiones sin Explotar (MUSE) en el territorio nacional.

- Diseño e implementación del proceso de atención de emergencias, con especial énfasis en el desplazamiento forzado interno y el acompañamiento a los retornos. Los procedimientos diseñados para atender situaciones de emergencia, deben permitir responder de una manera sistemática y estandarizada ante circunstancias atípicas y que requieren una intervención inmediata. El desarrollo de estos procedimientos es de especial importancia para la atención de casos en los que la presencia de Minas Antipersonal, Artefactos Explosivos Improvisados y Municiones Sin Explotar estén produciendo eventos de desplazamiento forzado interno o en los que la intención de retornar a sus lugares de origen, por parte de población desplazada, haga necesario tomar acciones urgentes en el tema de Minas Antipersonal, Artefactos Explosivos Improvisados o Municiones Sin Explotar.

- Generación de reportes a las entidades responsables, sobre las limitaciones encontradas en la Ruta de Atención Integral a Víctimas de MAP/AEI/MUSE que impiden el goce efectivo de derechos a la población afectada. Estos reportes, que serán realizados de manera periódica, pretenden contribuir a minimizar las dificultades administrativas que se presentan y que constituyen barreras para la concreción de los derechos de la población afectada.

- Formulación y adopción de una política de largo plazo en Acción Integral contra MAP/AEI/MUSE por parte de la Comisión Intersectorial Nacional para la Acción contra Minas Antipersonal (CINAMAP) y el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES). La naturaleza de los retos identificados en la Sección IV exigen una respuesta del Estado que vincule o integre a las organizaciones públicas no estatales y privadas que participan de la AICMA. En este sentido, el PAICMA a partir del mandato de la CINAMAP, liderará las actividades de formulación de una política pública en la materia, en la cual las necesidades de las comunidades afectadas y, en particular, la de las víctimas de MAP/AEI/MUSE tengan respuesta en una perspectiva de desarrollo y goce efectivo de derechos.”

 

3.4. Riesgo de ser incorporados a los comercios ilícitos que sustentan a los grupos armados ilegales: tráfico de drogas y trata de menores.

 

3.4.1. Situación fáctica acreditada ante la Corte.

 

Es un hecho público y notorio que los grupos armados ilegales que participan en el conflicto armado colombiano financian sus actividades con el producto de distintas formas de comercios ilícitos y delictivos, que desarrollan directamente o en asocio con otras organizaciones criminales nacionales e internacionales. Entre estos comercios ilícitos, dos alertan particularmente a la Corte por estar comprobado que involucran en sus distintas fases a menores de edad, generando así altos niveles de riesgo para su vida, integridad, salud y demás derechos fundamentales, y constituyéndose por lo mismo en causa de desplazamiento tanto de niños, niñas y adolescentes como de sus familias y comunidades. Estos dos comercios ilícitos son el tráfico de drogas y la trata de menores de edad.

 

3.4.1.1. Incorporación al tráfico de drogas. Los menores son utilizados por los grupos armados ilegales en la economía del narcotráfico, en todas las fases del negocio pero principalmente durante las facetas de elaboración –especialmente en el raspado de coca-, transporte y distribución. Se trata de una forma de explotación laboral que es altamente riesgosa para la vida y salud de los menores de edad. Al ser victimizados en la incorporación forzada a estas actividades criminales, los niños, niñas y adolescentes se ven expuestos al riesgo de ser objeto de actos violentos en el marco del conflicto, ya que adquieren visibilidad para los actores armados enfrentados y se convierten así en objetivos potenciales de sus desafueros. El tipo de labores que desarrollan y las sustancias a las que están expuestos son muy peligrosas para su integridad y salud. Estos niños, niñas y adolescentes también se ven expuestos a ser detenidos y procesados por las autoridades judiciales, particularmente cuando se les utiliza como transportadores o distribuidores de distintas cantidades de drogas.^[95]

 

3.4.1.2. Victimización por la trata de menores. En el marco del conflicto armado colombiano, los menores de edad son víctimas del delito de trata de personas, perpetrado por los grupos armados ilegales directamente o por otras organizaciones criminales transnacionales asociadas. Los propósitos con los cuales los niños, niñas y adolescentes pueden ser sometidos al delito de trata de personas son diversos: para fines de venta, explotación sexual, explotación laboral, adopción irregular o tráfico de órganos humanos, a nivel nacional e internacional.^[96]

 

3.4.2. Respuesta estatal al riesgo de incorporación de menores de edad al tráfico de drogas y a la trata de menores.

 

La Corte Constitucional no ha sido informada sobre la adopción de actuaciones estatales tendientes a prevenir el riesgo de incorporación a los comercios ilícitos que pende sobre los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento forzado. El informe presentado por el Director de Acción Social el 16 de julio de 2007 guarda silencio al respecto. Y si bien la Corte nota que en la Ley de Infancia y Adolescencia se hace alusión a este riesgo y al derecho de los niños, niñas y adolescentes a ser protegidos frente al mismo^[97], se trata de una disposición normativa de alcance general que carece del enfoque específico exigido por la situación de los menores de edad desplazados.  

 

3.5. Riesgo de ser víctimas de violencia sexual en el marco del conflicto armado.

 

3.5.1. Situación fáctica acreditada ante la Corte.

 

Las niñas y las adolescentes, así como también los niños, son víctimas de los patrones extensivos de violencia sexual que se desarrollan en el marco del conflicto armado colombiano. La violencia sexual, a su vez, es una causa directa de desplazamiento forzado de personas, familias y comunidades enteras. La Corte Constitucional ya constató y valoró las implicaciones jurídicas de esta aterradora situación en el Auto 092 de 2008, en el cual afirmó que “la violencia sexual contra la mujer es una práctica habitual, extendida, sistemática e invisible en el contexto del conflicto armado colombiano, así como lo son la explotación y el abuso sexuales, por parte de todos los grupos armados ilegales enfrentados, y en algunos casos aislados, por parte de agentes individuales de la Fuerza Pública”. En esta misma providencia, la Corte subrayó que “la incidencia de actos de violencia sexual en el marco del conflicto armado contra niñas ha ido en aumento, y que los casos de crímenes sexuales cometidos en el marco del conflicto armado en los que menores de edad son víctimas ocupan una porción desmesurada del universo total de víctimas conocidas. En efecto, según indica la Mesa de Trabajo Mujer y Conflicto Armado con base en estadísticas del Instituto Nacional de Medicina Legal, el 42% de las víctimas de violencia sexual reportadas son niñas de entre 10 y 14 años de edad.^[98]”. Algunas instancias internacionales se han sumado a la Corte Constitucional en la denuncia urgente de esta grave situación.^[99]

 

Los diversos tipos de violencia sexual en el marco del conflicto armado a los que están expuestas las niñas y adolescentes colombianas fueron descritos en el Auto 092/08, con una tipología que es pertinente recordar por tratarse de las formas de violencia sexual que afectan a las niñas, los niños y las adolescentes y constituyen, por lo mismo, causas directas de su desplazamiento forzado y del de sus familias y comunidades:

 

“(a) actos de violencia sexual perpetrados como parte integrante de operaciones violentas de mayor envergadura -tales como masacres, tomas, pillajes y destrucciones de poblados-, cometidos contra las mujeres, jóvenes, niñas y adultas de la localidad afectada, por parte de los integrantes de grupos armados al margen de la ley; (b) actos deliberados de violencia sexual cometidos ya no en el marco de acciones violentas de mayor alcance, sino individual y premeditadamente por los miembros de todos los grupos armados que toman parte en el conflicto, que en sí mismos forman parte (i) de estrategias bélicas enfocadas en el amedrentamiento de la población, (ii) de retaliación contra los auxiliadores reales o presuntos del bando enemigo a través del ejercicio de la violencia contra las mujeres de sus familias o comunidades, (iii) de retaliación contra las mujeres acusadas de ser colaboradoras o informantes de alguno de los grupos armados enfrentados, (iv) de avance en el control territorial y de recursos, (v) de coacción para diversos propósitos en el marco de las estrategias de avance de los grupos armados, (vi) de obtención de información mediante el secuestro y sometimiento sexual de las víctimas, o (vii) de simple ferocidad; (c) la violencia sexual contra mujeres señaladas de tener relaciones familiares o afectivas (reales o presuntas) con un miembro o colaborador de alguno de los actores armados legales e ilegales, por parte de sus bandos enemigos, en tanto forma de retaliación y de amedrentamiento de sus comunidades; (d) la violencia sexual contra las mujeres, jóvenes y niñas que son reclutadas por los grupos armados al margen de la ley, violencia sexual que incluye en forma reiterada y sistemática: (i) la violación, (ii) la planificación reproductiva forzada, (iii) la esclavización y explotación sexuales, (iv) la prostitución forzada, (v) el abuso sexual, (vi) la esclavización sexual por parte de los jefes o comandantes, (vii) el embarazo forzado, (viii) el aborto forzado y (ix) el contagio de infecciones de transmisión sexual; (e) el sometimiento de las mujeres, jóvenes y niñas civiles a violaciones, abusos y acosos sexuales individuales o colectivos por parte de los miembros de los grupos armados que operan en su región con el propósito de obtener éstos su propio placer sexual; (f) actos de violencia sexual contra las mujeres civiles que quebrantan con su comportamiento público o privado los códigos sociales de conducta impuestos de facto por los grupos armados al margen de la ley en amplias extensiones del territorio nacional; (g) actos de violencia sexual contra mujeres que forman parte de organizaciones sociales, comunitarias o políticas o que se desempeñan como líderes o promotoras de derechos humanos, o contra mujeres miembros de sus familias, en tanto forma de retaliación, represión y silenciamiento de sus actividades por parte de los actores armados; (h) casos de prostitución forzada y esclavización sexual de mujeres civiles, perpetrados por miembros de los grupos armados al margen de la ley; o (i) amenazas de cometer los actos anteriormente enlistados, o atrocidades semejantes.”

 

3.5.2. Respuesta estatal al peligro de violencia sexual que afecta a las niñas y adolescentes.

 

La precaria respuesta estatal al gravísimo problema de violencia sexual que se desenvuelve en el marco del conflicto armado colombiano fue reseñada en el Auto 092 de 2008. Allí se expresó que “la Corte ha sido informada sobre distintas acciones estatales tendientes a atender a las víctimas de la violencia sexual en general, que pueden cobijar a las víctimas de esta forma de violencia en el marco del conflicto armado, pero no constituyen medidas específicas para conjurar el riesgo [de violencia sexual en el marco del conflicto armado]. // En efecto, las acciones estatales incluyen (a) la aprobación de distintas normas legales contra la violencia sexual, incluyendo la tipificación de diferentes variantes de la misma en el Código Penal vigente; (b) la atención a las víctimas de violencia sexual a través de instancias tales como las Comisarías de Familia, el Centro de Atención Integral a Víctimas de Delitos Sexuales de la Fiscalía General de la Nación, o los Comités Interinstitucionales de la Defensoría del Pueblo para atender a las víctimas y sobrevivientes de delitos sexuales^[100]; (c) la implementación de un proyecto entre el ICBF y el Fondo de Población para las Naciones Unidas para la Atención Integral de Víctimas de Violencia Sexual, así como la extensión territorial de las Unidades Móviles de este Instituto^[101]; y (d) la implementación de un proyecto por el Ministerio de la Protección Social y la Organización Internacional para las Migraciones, destinado a fortalecer la capacidad de atención en salud mental y física a las víctimas de violencia intrafamiliar y violencia sexual, el cual atravesó su fase piloto en 2006 en las ciudades de Bucaramanga, Cali, Pasto, Istmina y Quibdó, y se reformuló en términos semejantes mediante Convenio 114 de 2006 con una duración de 24 meses^[102].”

 

La Corte Constitucional no ha sido informada sobre la realización de labores estatales adicionales en relación con la protección específica de las niñas, los niños y las adolescentes frente a este riesgo. El informe que presentó el Director de Acción Social el 16 de julio de 2007 guarda silencio sobre el particular.

 

3.6. Riesgo de ser víctimas de persecución por las estrategias de control coercitivo del comportamiento público y privado de las personas implementadas por los grupos armados ilegales en extensas áreas del territorio nacional.

 

3.6.1. Situación fáctica acreditada ante la Corte.

 

Los niños, niñas y adolescentes, y en particular estos últimos, son afectados en diversas partes del país por los códigos de conducta pública y privada impuestos, de facto y mediante amenazas violentas, por los grupos armados ilegales que participan en el conflicto colombiano. La ocurrencia de estas situaciones en múltiples lugares de Colombia fue constatada y descrita por la Corte Constitucional en el Auto 092 de 2008, en el cual explicó: “Diversas instancias han informado a la Corte Constitucional sobre la imposición de facto, por medio de la fuerza armada, de códigos de comportamiento público y privado de las personas civiles, por parte de los grupos armados ilegales que operan en distintas regiones del país y hacen presencia en sus vidas cotidianas en espacios de todo tipo, tanto guerrillas como paramilitares –desmovilizados y en proceso de reconfiguración-.” El contenido y las modalidades de implementación de estos códigos de conducta han sido explicados por distintas organizaciones internacionales. Por ejemplo la Comisión Interamericana de Derechos Humanos indica, luego de la visita al país de la Relatora Especial sobre Violencia contra la Mujer:

 

 

“(…)los grupos al margen de la ley dictan pautas de comportamiento cotidiano, intervienen en conflictos familiares y comunitarios, fijan horarios y aplican castigos que llegan al asesinato, la tortura y los tratos crueles y degradantes, toda vez que los habitantes no se ajusten a los códigos de conducta impuestos por la fuerza. Este tipo de control ha sido precedido o acompañado de la práctica que los grupos paramilitares llaman ‘limpieza social’ –homicidio de pequeños delincuentes, prostitutas y otras personas consideradas ‘socialmente indeseables’ – concebida con vistas a demostrar su eficacia para garantizar el orden público. (…)Las formas de control fomentan estereotipos de género arraigados culturalmente y reafirman valores conservadores. Esto se puede ver en la imposición de normas que mantienen la estricta diferenciación entre hombres y mujeres como, por ejemplo, normas sobre la indumentaria y el arreglo personal. A los hombres se les prohibe usar pendientes, teñirse el cabello o llevarlo largo. A las mujeres se les exige uniformar las prendas de vestir femeninas y prohibir aquellas consideradas provocativas o insinuantes. Como indica Amnistía Internacional ‘usar prendas que exponen el cuerpo a la mirada de los hombres, sostener relaciones sexuales fuera del matrimonio, ejercer la prostitución o simplemente expresar autonomía y no tener pareja masculina, puede determinar que una mujer padezca a manos de los grupos armados persecución y los castigos más atroces’.”^[103]

 

En idéntico sentido, se reporta lo siguiente con base en diversos informes e investigaciones recogidos en el terreno:

 

 

“La imposición de reglas de conducta sobre la población civil –como códigos indumentarios y toques de queda- hasta invadir las esferas más íntimas de la vida es una estrategia adoptada por la guerrilla y los grupos paramilitares para controlar a las personas, y está fomentada por ideologías sexistas y homofóbicas. Así, los grupos armados compiten por demostrar quién puede eliminar más eficazmente a los considerados ‘indeseables’ o ‘raros’. (…) Dictan normas, fijan horarios, intervienen en conflictos familiares y comunitarios y aplican castigos que pueden incluir tortura, ejecución y otros tratos crueles y degradantes. En los últimos años ha aumentado el número de informes de este tipo. (…) Los castigos por el incumplimiento de estas normas de conducta incluyen la flagelación, la aplicación de pegamento en los cabellos, las rapaduras, las mutilaciones o la desfiguración del rostro y de zonas del cuerpo con ácido o instrumentos cortantes. También es frecuente la humillación pública. Desnudar a la persona y obligarla a realizar tareas con un cartel que indica la supuesta ofensa cometida es una práctica que aparece en testimonios procedentes de muchas regiones. // A partir de estereotipos de género arraigados culturalmente, los grupos armados imponen sobre las comunidades normas en las que predomina el extremo sexismo y la homofobia. El deseo de que se mantenga la estricta diferenciación entre hombres y mujeres se refleja en normas sobre la indumentaria y el arreglo personal. Así, a los varones se les prohibe usar pendientes, teñirse el cabello o llevarlo largo. Las restricciones pueden alcanzar toda expresión de individualidad, como el uso de tatuajes o piercings. El régimen disciplinario y militar se traslada a la vida de las comunidades. El control de la conducta de las mujeres, especialmente respecto de su sexualidad, es una estrategia clave de los grupos armados. (…) Frecuentemente los grupos armados dan a conocer sus normas mediante la colocación de panfletos y listas en lugares visibles. En ocasiones convocan a los habitantes de la comunidad a que se reúnan para escuchar sus advertencias. En estos anuncios puede haber amenazas contra personas concretas para que dejen la comunidad, a riesgo de ser ejecutadas. En ocasiones, tales ejecuciones han sido llevadas a cabo al mismo tiempo que se daban a conocer las reglas. (…)”^[104]

 

Los adolescentes, que atraviesan por una etapa vital determinante para la definición de su identidad individual, suelen ser víctimas frecuentes de estas estrategias coercitivas e inconstitucionales de coacción sobre el comportamiento de la población civil. Explica en este sentido la Fundación Dos Mundos: “La Coalición contra la vinculación de niños, niñas y jóvenes al conflicto armado en Colombia, ha documentado cómo las guerrillas y, en particular los paramilitares, ejercen mecanismos de control social sobre la población, que afectan especialmente a los y las adolescentes (por ejemplo, la prohibición para las niñas de usar escotes y blusas cortas o para los adolescentes llevar el cabello largo y usar aretes; toques de queda, u horarios a partir de los cuales los adolescentes no pueden estar en la calle; advertencias sobre el mal rendimiento académico, o sobre su comportamiento familiar). El incumplimiento de estas regulaciones les expone a riesgos de sufrir detenciones, trabajos forzados, torturas y tratos crueles, inhumanos y degradantes, e incluso ejecuciones extrajudiciales.”^[105] También se ha reportado, como parte de este patrón, la ocurrencia de estrategias de persecución criminal contra personas homosexuales, trabajadoras sexuales y personas portadoras de VIH.

 

En la medida en que los adolescentes pueden ser víctimas de actos de violencia por desviarse de las pautas de control impuestas por los grupos armados al margen de la ley, estas estrategias coercitivas operan como causas directas del desplazamiento forzado suyo, de sus familias y de sus comunidades. Se ha reportado la existencia de estos controles ilegales al comportamiento personal de los ciudadanos, y en particular de los adolescentes, así como la generación de desplazamientos forzados como respuesta de sus familias y comunidades para protegerlos, en lugares como Medellín, Barrancabermeja, Bogotá, Cartagena, Valledupar, Quibdó y Montería, por nombrar solo algunos de los ejemplos más protuberantes.

 

 

 

3.6.2. Respuesta estatal al riesgo que plantean los regímenes coercitivos sobre el comportamiento para los niños, niñas y adolescentes.

 

La Corte Constitucional no tiene noticia sobre la realización de labores de control de estas coacciones inconstitucionales sobre el comportamiento de la población, por parte de las autoridades legítimamente constituidas para proteger sus derechos. El informe que presentó el Director de Acción Social el 16 de julio de 2007 guarda silencio sobre el particular.

 

4. Valoración jurídica constitucional de las causas del impacto cuantitativamente  desproporcionado del desplazamiento forzado sobre los niños, niñas y adolescentes, y de la respuesta estatal a la situación.

 

4.1. Valoración general de la situación como una violación de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes al cuidado y a la protección.

 

4.1.1. Desde una perspectiva general, los distintos riesgos planteados por el conflicto armado a los niños, niñas y adolescentes colombianos atentan, en primera medida, contra sus derechos fundamentales al cuidado y a la protección; y al materializarse, vulneran el resto de sus derechos constitucionales prevalecientes, empezando por la vida, la integridad personal, la salud y la libertad. El artículo 44 de la Constitución dispone claramente que todo niño, niña o adolescente tiene un derecho fundamental al cuidado, y que será protegido, entre otras, contra toda forma de violencia física o moral. Estas cláusulas de la Carta Política se vinculan directamente con el reconocimiento de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes a la vida e integridad personal (arts. 11, 12 y 44, C.P.), que reflejan claras obligaciones internacionales del Estado – en efecto, tal y como lo dispone la Convención sobre los Derechos del Niño, “todo niño tiene el derecho intrínseco a la vida”, y en esa medida, “los Estados Partes garantizarán en la máxima medida posible la supervivencia y el desarrollo del niño” (art. 6). Este derecho al cuidado y a la protección frente a diversos riesgos, es sustancialmente reforzado por las obligaciones internacionales de Colombia en el ámbito del Derecho Internacional Humanitario -reseñadas en la sección I precedente-, que imponen al Estado especiales deberes de diligencia y cuidado en la atención de las necesidades especiales de los menores de edad afectados por conflictos armados.

 

4.1.2. En criterio de la Corte, el Estado colombiano ha proveído una respuesta insuficiente y de bajo impacto a las necesidades especiales de protección de los niños, niñas y adolescentes afectados por el conflicto armado interno. Las falencias en la respuesta Estatal han permitido, en parte, que exista un panorama de victimización tan preocupante como el que se ha descrito en los acápites precedentes.

 

La política pública sobre desplazamiento forzado carece de un enfoque de prevención integral que haga frente a esta conjunción de factores de riesgo que penden sobre los niños, niñas y adolescentes y generan su desplazamiento forzado a niveles masivos; las diversas actuaciones desarrolladas frente a estos peligros por las autoridades han carecido tanto de la integralidad como del enfoque diferencial exigido por las obligaciones constitucionales e internacionales de Colombia. En efecto, Colombia está obligada adoptar un enfoque de prevención de los desplazamientos forzosos, y del impacto desproporcionado del desplazamiento forzado sobre los menores de edad, por virtud del derecho fundamental de toda persona, y en particular de los niños, niñas y adolescentes, “a la protección contra desplazamientos arbitrarios que le alejen de su hogar o de su lugar de residencia habitual” –Principio Rector 6-1-. A este respecto se recuerda lo explicado en la sección I precedente, en el sentido de que los artículos 2 y 5 de la Carta Política refuerzan este deber preventivo de las autoridades colombianas.

 

4.1.3. Los diversos riesgos específicos a los que los niños, niñas y adolescentes están expuestos en el marco del conflicto armado colombiano también vulneran, en sí mismos, derechos fundamentales específicos protegidos por la Constitución, y frente a ellos el Estado colombiano cuenta con obligaciones internacionales y constitucionales de prevención igualmente específicas.

 

4.1.3.1. Así, por ejemplo, los crímenes cometidos deliberadamente contra niños, niñas y adolescentes son una violación de sus derechos a la vida e integridad física (arts. 44, 11 y 12, C.P.) y de su derecho a la especial protección contra toda forma de violencia (arts. 44 y 45, C.P.), frente a los cuales Colombia tiene una obligación internacional de actuar con particular cuidado y diligencia en el ámbito de la prevención – en efecto, tal y como lo dispone la Convención sobre los Derechos del Niño, “todo niño tiene el derecho intrínseco a la vida”, y en esa medida, “los Estados Partes garantizarán en la máxima medida posible la supervivencia y el desarrollo del niño” (art. 6).

 

4.1.3.2. El reclutamiento forzado de menores de edad constituye, en sí mismo y por las condiciones de existencia impuestas en las filas de los grupos armados ilegales, un desconocimiento de la totalidad de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes víctimas de este delito. Numerosas obligaciones internacionales de Colombia obligan a las autoridades a actuar en forma resuelta, no solo para proteger a los niños desvinculados de los grupos armados ilegales, sino para prevenir activa y decididamente la ocurrencia del delito de reclutamiento forzado. Así, el artículo 38-2 de la Convención sobre los Derechos del Niño dispone que “los Estados Partes adoptarán todas las medidas posibles para asegurar que las personas que aún no hayan cumplido los 15 años de edad no participen directamente en las hostilidades” – garantía que, en el ordenamiento constitucional colombiano, se ha de entender que cobija a las personas menores de 18 años, por interpretación armónica de la Constitución efectuada en la sentencia C-203 de 2005. El Protocolo Facultativo de la Convención sobre los derechos del niño relativo a la participación de niños en los conflictos armados –aprobado mediante Ley 833 de 2003- establece en su artículo 4: “1. Los grupos armados distintos de las fuerzas armadas de un Estado no deben en ninguna circunstancia reclutar o utilizar en hostilidades a menores de 18 años. // 2. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas posibles para impedir ese reclutamiento y utilización, con inclusión de la adopción de las medidas legales necesarias para prohibir y castigar esas prácticas. // 3. La aplicación del presente artículo no afectará la situación jurídica de ninguna de las partes en un conflicto armado.” Las obligaciones convencionales derivadas de este Protocolo Facultativo para el Estado colombiano son precisadas por el artículo 6: “1. Cada Estado Parte adoptará todas las medidas legales, administrativas y de otra índole necesarias para garantizar la aplicación efectiva y la vigilancia del cumplimiento efectivo de las disposiciones del presente Protocolo dentro de su jurisdicción. // 2. Los Estados Partes se comprometen a difundir y promover por los medios adecuados, entre adultos y niños por igual, los principios y disposiciones del presente Protocolo. // 3. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas posibles para que las personas que estén bajo su jurisdicción y hayan sido reclutadas o utilizadas en hostilidades en contradicción con el presente Protocolo sean desmovilizadas o separadas del servicio de otro modo. De ser necesario, los Estados Partes prestarán a esas personas toda la asistencia conveniente para su recuperación física y psicológica y su reintegración social.” A su turno, el reclutamiento forzoso de menores de edad para participar en conflictos armados internos es un crimen de guerra tipificado en el Estatuto de la Corte Penal Internacional. En efecto, dispone el artículo 8-2-(e)-(vii) del Estatuto que en los conflictos armados no internacionales –como el colombiano-, será un crimen de guerra el cometer “otras violaciones graves de las leyes y usos aplicables en los conflictos armados que no sean de índole internacional, dentro del marco establecido de derecho internacional, a saber, cualquiera de los actos siguientes: (…) (vii) Reclutar o alistar niños menores de 15 años en las fuerzas armadas o grupos o utilizarlos para participar activamente en hostilidades”. El reclutamiento forzoso también constituye una de las peores formas de trabajo infantil tipificadas en el Convenio No. 182 de la OIT; allí se le clasifica como una práctica análoga a la esclavitud (art. 3-a). Numerosas instancias internacionales, particularmente el Consejo de Seguridad y la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, han condenado esta práctica criminal e instado a los Estados miembros de la ONU a actuar resueltamente para lograr su eliminación.^[106]

 

Pese a la importancia y claridad de este deber constitucional e internacional del Estado colombiano de prevenir el reclutamiento forzado de menores de edad, observa la Corte que las pocas acciones desarrolladas por las autoridades en este ámbito y reportadas por el Director de Acción Social son puntuales e ineficaces –por ejemplo, llama la atención que como medida de prevención se adelanten campañas puntuales para que los niños y niñas digan “No” al reclutamiento forzado, pese a la naturaleza objetivamente coercitiva de este delito, en la cual la voluntad del niño o niña juega un rol jurídicamente inexistente-. El Estado colombiano está, así, en mora de cumplir con su obligación de adoptar un programa claro y sólido de prevención del reclutamiento forzado de niños, niñas y adolescentes por parte de los grupos armados ilegales que operan en el territorio nacional, en particular desde la perspectiva de este fenómeno como causa directa del desplazamiento forzado de la población y especialmente de las personas menores de 18 años.

 

4.1.3.3. Frente al peligro que representan las minas antipersonal y las municiones sin explotar en el territorio nacional para los niños, niñas y adolescentes, el Estado colombiano también tiene obligaciones internacionales claras que le obligan a adoptar un enfoque preventivo específico y diferencial. La Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción^[107] impone a Colombia varias obligaciones específicas frente a esta grave situación de proliferación de MAP/MUSE, en el sentido de procurar su inmediata señalización, remoción y destrucción. Así, el artículo 1-2 consagra la obligación general de los Estados Parte de “destruir o asegurar la destrucción de todas las minas antipersonal de conformidad con lo previsto en esta Convención”; y el artículo 5º consagra las obligaciones atinentes a la destrucción de minas antipersonal ya plantadas en el territorio nacional:

 

“Artículo 5. Destrucción de minas antipersonal colocadas en las zonas minadas.

1. Cada Estado Parte se compromete a destruir, o a asegurar la destrucción de todas las minas antipersonal colocadas en las zonas minadas que estén bajo su jurisdicción o control, lo antes posible, y a más tardar en un plazo de 10 años, a partir de la entrada en vigor de esta Convención para ese Estado Parte.

2. Cada Estado Parte se esforzará en identificar todas las zonas bajo su jurisdicción o control donde se sepa o se sospeche que hay minas antipersonal, y adoptará todas las medidas necesarias, tan pronto como sea posible, para que todas las minas antipersonal en zonas minadas bajo su jurisdicción o control tengan el perímetro marcado, estén vigiladas y protegidas por cercas u otros medios para asegurar la eficaz exclusión de civiles, hasta que todas las minas antipersonal contenidas en dichas zonas hayan sido destruidas. La señalización deberá ajustarse, como mínimo, a las normas fijadas en el Protocolo sobre prohibiciones o restricciones del empleo de minas, armas trampa y otros artefactos, enmendado el 3 de mayo de 1996 y anexo a la Convención sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados. (…)”

 

Adicionalmente, la Convención sobre la prohibición de Minas Antipersonal obliga al Estado a adoptar, a nivel nacional, todas las medidas que sean necesarias para prevenir y reprimir el empleo, desarrollo, producción, adquisición, almacenamiento o conservación de minas antipersonal dentro de su jurisdicción territorial por parte de actores no estatales; así, el artículo 9 dispone: “Medidas de aplicación a nivel nacional. // Cada uno de los Estados Parte adoptará todas las medidas legales, administrativas y de otra índole que procedan, incluyendo la imposición de sanciones penales, para prevenir y reprimir cualquier actividad prohibida a los Estados Parte conforme a esta Convención, cometida por personas o en territorio bajo su jurisdicción o control”.

 

Leídas en conjunto con las obligaciones constitucionales e internacionales de Colombia que obligan a las autoridades a prevenir el desplazamiento forzado y su impacto desproporcionado sobre los niños, niñas y adolescentes, estas disposiciones internacionales implican que el Estado colombiano está en la obligación de adoptar medidas específicas y diferenciales destinadas a prevenir la afectación excesiva que las minas antipersonal y las municiones sin explotar surten sobre el goce efectivo de sus derechos fundamentales prevalecientes.

 

La Sala resalta la dificultad inherente al cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado colombiano frente al serio problema de MAP/MUSE que afecta al país, y considera de gran importancia el que se haya creado y actualmente esté operando un programa gubernamental específicamente diseñado para cumplir con este urgente cometido estatal. También resalta la Corte que los diversos componentes del PAIMA han sido concebidos con miras a ajustarse a los estándares internacionales sobre los componentes mínimos de un programa de respuesta ante el peligro de MAP/MUSE acorde a las obligaciones internacionales de Colombia.

 

Pese a la importancia de estos avances, así como de la voluntad clara de superar el problema por parte de quienes participan en el correspondiente programa, es claro que tal programa (a) reporta logros de bajo alcance frente a la real magnitud del problema de minas antipersonal y municiones sin explotar que afecta al país, y (b) carece de un enfoque diferencial específico lo suficientemente claro como para atacar la afectación especialmente gravosa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes por la proliferación de estos artefactos, y su naturaleza de causa directa del desplazamiento forzado de la población.

 

En efecto, (a) el bajo número de incidentes y víctimas que se reportan como un logro en cobertura de este Programa, revelan que existe un grave problema de subregistro que incide sobre la magnitud de los esfuerzos estatales por responder a las reales dimensiones de la situación. Además, nota la Sala que las cifras que se presentan corresponden en general a estimativos acumulados desde 1990, y en general se presentan con períodos de medición que no son claros ni fácilmente comparables entre sí, y además presentan algunas inconsistencias aritméticas –como es el caso de la segunda tabla transcrita en el acápite 3.3.2.4. precedente, cuyo renglón final no equivale a la sumatoria de las cifras incluidas en las casillas correspondientes sino que las incrementa varias veces.

 

Independientemente de este problema de registro y cobertura, observa la Corte que (b) no se aborda en el programa existente la necesidad de prevenir en forma diferencial y específica el impacto excesivo de las MAP/MUSE sobre los niños, niñas y adolescentes mediante actuaciones directamente orientadas a conjurar sus factores causales; y que éste no incorpora una aproximación al problema de MAP/MUSE en tanto causa directa de desplazamiento forzado. Los informes del Gobierno indican, a este respecto, que existe una comprensión deficiente de la relación directa que –según se afirma en estos mismos informes- existe entre minas antipersonal o municiones sin explotar y desplazamiento forzado, ya que al presentar las cifras de resultados del programa en este ámbito, se informa solamente sobre el número de personas en situación de desplazamiento que han sido víctimas de accidentes con MAP/MUSE o que han sido atendidas por el programa, sin registrar o captar la relación causal directa en cuestión. A este respecto también observa la Corte que no existe claridad sobre el rol de Acción Social, ya que sólo se informa sobre la entrega de un reducidísimo número de paquetes de ayuda humanitaria a las víctimas de MAP/MUSE, actividad que por otra parte no se menciona en el informe del Director de Acción Social ante la Corte.

 

En suma, es necesario que para dar cumplimiento a sus obligaciones internacionales y constitucionales, las autoridades colombianas incorporen un componente diferencial y específico de prevención del impacto excesivo de las minas antipersonal y las municiones sin explotar sobre el goce efectivo de los derechos fundamentales prevalecientes de los niños, niñas y adolescentes colombianos, que refleje una comprensión adecuada de la relación causal directa que existe entre la proliferación de estos aparatos y el desplazamiento forzado, particularmente de personas menores de 18 años.

 

4.1.3.4. El Estado colombiano también está constitucional e internacionalmente obligado a prevenir la utilización de niños, niñas y adolescentes en las distintas facetas de los comercios ilícitos que sustentan el conflicto armado.

 

Por una parte, Colombia está en la obligación de prevenir la incorporación de los menores de edad al tráfico de drogas. El artículo 44 Superior dispone que los niños serán protegidos contra toda forma de “explotación laboral o económica y trabajos riesgosos”. Además, así lo establece el artículo 33 de la Convención sobre los Derechos del Niño: “Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas, incluidas medidas legislativas, administrativas, sociales y educacionales, para proteger a los niños contra el uso ilícito de los estupefacientes y sustancias sicotrópicas enumeradas en los tratados internacionales pertinentes, y para impedir que se utilice a niños en la producción y el tráfico ilícitos de esas sustancias.” La utilización de niños en este tipo de comercios ilícitos está expresamente proscrita en el Convenio 182 de la OIT sobre las peores formas de trabajo infantil^[108]; según el artículo 3-c de este tratado internacional, la expresión “peores formas de trabajo infantil” incluye “la utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la realización de actividades ilícitas, en particular la producción y el tráfico de estupefacientes, tal como se definen en los tratados internacionales pertinentes”. Esta consagración obliga al Estado colombiano a esforzarse por eliminar dicha práctica; en efecto, el artículo 1º de este Convenio obliga a Colombia a “adoptar medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil con carácter de urgencia”, y el artículo 6-1 obliga al Estado colombiano a “elaborar y poner en práctica programas de acción para eliminar, como medida prioritaria, las peores formas de trabajo infantil”. En términos más específicos, el artículo 7 establece las siguientes obligaciones del Estado colombiano:

 

“Artículo 7. 1. Todo Miembro deberá adoptar cuantas medidas sean necesarias para garantizar la aplicación y el cumplimiento efectivos de las disposiciones por las que se dé efecto al presente Convenio, incluidos el establecimiento y la aplicación de sanciones penales, o, según proceda, de otra índole.

2. Todo miembro deberá adoptar, teniendo en cuenta la importancia de la educación para la eliminación del trabajo infantil, medidas efectivas y en un plazo determinado con el fin de:

a) impedir la ocupación de niños en las peores formas de trabajo infantil;

b) prestar la asistencia directa necesaria y adecuada para librar a los niños de las peores formas de trabajo infantil y asegurar su rehabilitación e inserción social;

c) asegurar a todos los niños que hayan sido librados de las peores formas de trabajo infantil el acceso a la enseñanza básica gratuita y, cuando sea posible y adecuado, a la formación profesional;

d) identificar a los niños que están particularmente expuestos a riesgos y entrar en contacto directo con ellos, y

e) tener en cuenta la situación particular de las niñas. (…)”

 

Por otra parte, Colombia también está en la obligación constitucional e internacional de adoptar medidas enérgicas para proteger a los menores de edad frente a la trata, el secuestro y la venta. El artículo 44 de la Constitución establece expresamente que los niños serán protegidos contra toda forma de secuestro y venta, y abuso sexual. También lo dispone así el artículo 35 de la Convención sobre los Derechos del Niño, que establece: “Los Estados Partes tomarán todas las medidas de carácter nacional, bilateral y multilateral que sean necesarias para impedir el secuestro, la venta o la trata de niños para cualquier fin o en cualquier forma.” La venta y el tráfico de niños también se clasifica como una práctica análoga a la esclavitud incluida entre las peores formas de trabajo infantil en el Convenio No. 182 de la OIT (art. 3), con las obligaciones internacionales que de allí se derivan para el Estado colombiano. Por otra parte, el Protocolo Facultativo a la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía^[109] impone al Estado colombiano obligaciones internacionales en el sentido de prevenir y castigar este tipo de actividades, que deben ser aplicadas para la protección de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento. De especial importancia resulta el artículo 9º, que enuncia las obligaciones estatales relativas a la prevención y atención de las víctimas de dichas formas de criminalidad, así:

 

“Artículo 9. 1. Los Estados Partes adoptarán o reforzarán, aplicarán y darán publicidad a las leyes, las medidas administrativas, las políticas y los programas sociales, destinados a la prevención de los delitos a que se refiere el presente Protocolo. Se prestará particular atención a la protección de los niños que sean especialmente vulnerables a estas prácticas.

2. Los Estados Partes promoverán la sensibilización del público en general, incluidos los niños, mediante la información por todos los medios apropiados y la educación y adiestramiento acerca de las medidas preventivas y los efectos perjudiciales de los delitos a que se refiere el presente Protocolo. Al cumplir las obligaciones que les impone este artículo, los Estados Partes alentarán la participación de la comunidad y, en particular, de los niños y de los niños víctimas, en tales programas de información, educación y adiestramiento, incluso en el plano internacional.

3. Los Estados Partes tomarán todas las medidas posibles con el fin de asegurar toda la asistencia apropiada a las víctimas de esos delitos, así como su plena reintegración social y su plena recuperación física y psicológica.

4. Los Estados Partes asegurarán que todos los niños víctimas de los delitos enunciados en el presente Protocolo tengan acceso a procedimientos adecuados para obtener sin discriminación de las personas legalmente responsables, reparación por los daños sufridos.

5. Los Estados Partes adoptarán las medidas necesarias para prohibir efectivamente la producción y publicación de material en que se haga publicidad a los delitos enunciados en el presente protocolo”.

 

Observa la Sala que, a juzgar por los informes que ha presentado el Gobierno, los esfuerzos estatales por cumplir con estas obligaciones constitucionales han sido mínimos; más aún, no se ha abordado la necesidad de prevenir y sancionar este tipo de actividades delictivas en tanto forma de prevenir el desplazamiento forzado de la población que se deriva necesariamente de ellas.

 

4.1.3.5. El riesgo de violencia sexual en el marco del conflicto armado configura una violación de cláusulas constitucionales específicas, y activa las obligaciones internacionales de protección del Estado colombiano. En efecto, el artículo 44 Superior dispone que los niños, niñas y adolescentes tienen un derecho fundamental a la vida, la integridad física y la salud; y afirma expresamente que serán protegidos contra toda forma de violencia física o moral y de abuso sexual. En el mismo sentido la Convención sobre los Derechos del Niño dispone que “los Estados Partes se comprometen a proteger al niño contra todas las formas de explotación y abuso sexuales” (Art. 34). Cuando el riesgo de violencia sexual en el marco del conflicto armado se materializa contra niñas o adolescentes –lo cual sucede en la mayoría de los casos-, constituye una forma de violencia contra la mujer, proscrita por numerosos tratados internacionales que vinculan al Estado colombiano que consagran el derecho de toda mujer –y de toda niña y adolescente- a vivir libre de violencia.^[110] La violencia contra la mujer constituye, a la vez, una manifestación grave de la discriminación de género^[111], que apareja violaciones sustanciales, entre otros, de los derechos a la vida; al respeto por la dignidad de su persona; a la integridad personal –física, psicológica y moral- y a verse libre de torturas y tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; a la libertad y seguridad personales; y a la igualdad.^[112] La proscripción jurídica de la violencia contra la mujer implica claras obligaciones estatales de prevención y atención a las víctimas, de índole constitucional e internacional.^[113]

En términos específicos, la violencia sexual está expresamente proscrita por la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, que define la violencia contra la mujer en su artículo 1 como “cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado”, y precisa esta definición en el artículo 2 aclarando que la violencia contra la mujer “incluye la violencia física, sexual y psicológica (…) que tenga lugar en la comunidad y sea perpetrada por cualquier persona y que comprende, entre otros, violación, abuso sexual, tortura, trata de personas, prostitución forzada, secuestro y acoso sexual”, así como aquella violencia sexual “que sea perpetrada o tolerada por el Estado o sus agentes, dondequiera que ocurra”. Las obligaciones positivas del Estado frente a la ocurrencia de la violencia sexual, y para prevenir su materialización, así como para asistir a sus víctimas, se describen en los artículos 7 y 8 de la referida convención, transcritos anteriormente. Adicionalmente, en virtud del artículo 6 de la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, Colombia tiene la obligación internacional de adoptar “todas las medidas apropiadas, incluso de carácter legislativo, para suprimir todas las formas de trata de mujeres y explotación de la prostitución de la mujer”. Esta obligación internacional se refuerza con los compromisos adquiridos por el Estado colombiano en virtud del Protocolo a la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños. A un nivel más general, la violencia sexual constituye un desconocimiento frontal del derecho a la integridad personal, y según lo ha reconocido la jurisprudencia internacional, puede llegar a configurar el crimen de tortura si están dados los demás elementos requeridos^[114], o bien una forma de trato cruel, inhumano o degradante.^[115]

 

Por otra parte, a nivel del Derecho Internacional Humanitario, la violencia sexual en el marco de un conflicto armado es un crimen grave que compromete la responsabilidad penal nacional e internacional de sus perpetradores, y que dependiendo de las circunstancias de su comisión puede dar lugar a la configuración de un crimen de guerra o un crimen de lesa humanidad. La tipificación de la violencia sexual como crimen grave bajo el Derecho Internacional Humanitario está consagrada tanto en tratados internacionales vinculantes para Colombia, como en normas consuetudinarias internacionales que resultan igualmente vinculantes. Varias de estas garantías básicas desarrollan o están estrechamente relacionadas con normas de ius cogens que, por su naturaleza, imponen a las autoridades deberes reforzados de prevención y protección de la violencia sexual en el marco de un conflicto armado. Así, por sólo enumerar las normas internacionales más importantes que condenan esta forma de criminalidad –y sin ello implique que la Corte Constitucional esté afirmando la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en la presente providencia-, se pueden citar (a) el artículo 3 común de los Convenios de Ginebra de 1949 establece en su numeral 1-c que los ataques contra la dignidad personal de quienes no participan en los combates estarán prohibidos en cualquier tiempo y lugar; (b) el artículo 4-2-e del Protocolo Adicional II de 1977 a los Convenios de Ginebra de 1949 incluye, entre las garantías fundamentales inherentes al principio humanitario, la prohibición de “los atentados contra la dignidad personal, en especial los tratos humillantes y degradantes, la violación, la prostitución forzada y cualquier forma de atentado al pudor”; y (c) el Estatuto de la Corte Penal Internacional dispone en su artículo 7-1-g que serán crímenes de lesa humanidad, cuando se cometan como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque, la “violación, esclavitud sexual, prostitución forzada, embarazo forzado, esterilización forzada o cualquier otra forma de violencia sexual de gravedad comparable”; en su artículo 7-1-h tipifica el crimen de lesa humanidad de persecución, crimen que también se puede configurar a través de la violencia sexual^[116]; en su artículo 8-2-c-i establece que los ultrajes contra la dignidad personal, en tanto violaciones graves del artículo 3 común de los Convenios de Ginebra, constituyen crímenes de guerra en conflictos armados no internacionales; y en su artículo 8-2-e-vi dispone que será, igualmente, un crimen de guerra en conflictos armados no internacionales el “cometer actos de violación, esclavitud sexual, prostitución forzada, embarazo forzado, (…) esterilización forzada o cualquier otra forma de violencia sexual que constituya también una violación grave del artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra”. Por su parte, los tribunales internacionales –en particular los Tribunales Penales para Ruanda y la Antigua Yugoslavia- han confirmado que la prohibición de la violencia sexual en tanto crimen de guerra en conflictos armados no internacionales, o en tanto crimen de lesa humanidad, constituye una norma consuetudinaria de Derecho Internacional Humanitario.^[117]

 

4.1.3.6. Por último, resulta especialmente grave desde el punto de vista de la integridad del ordenamiento constitucional colombiano el que en distintos lugares del país se impongan, de facto, métodos coercitivos que restringen el comportamiento de los ciudadanos colombianos de conformidad con los parámetros impuestos por los grupos armados ilegales que participan en el conflicto armado, y que implican actos atroces que incluyen homicidios, atentados graves contra la integridad personal tales como mutilaciones y torturas, y tratos crueles, inhumanos y degradantes. Baste recordar a este respecto que los niños están expresamente protegidos frente a todo tipo de torturas y tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes por la Constitución Política (art. 44) y la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 37-1); y que, como los demás ciudadanos, gozan del derecho básico a contar con la protección estatal frente a intrusiones arbitrarias y violentas de este tipo en su comportamiento público y privado (art. 2, C.P.).

 

IV. IMPACTO CUALITATIVAMENTE DIFERENCIAL Y DESPROPORCIONADO DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO SOBRE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES.  PROBLEMAS TRANSVERSALES A LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO; AMBITOS CRITICOS DE INTENSIFICACION.

 

La afectación cualitativamente diferencial del desplazamiento forzoso sobre niños, niñas y adolescentes se manifiesta de tres maneras. (1) En primer lugar, por el paso apremiante del tiempo durante fases críticas del desarrollo de los menores en situación de desplazamiento. (2) En segundo lugar, porque los menores desplazados son afectados por una serie de problemas transversales que son diferentes de aquellos que afectan a la población desplazada adulta. (3) Estos problemas transversales, a su turno, se intensifican y empeoran en ciertos ámbitos críticos.

 

1. AFECTACIÓN DIFERENCIAL POR EL PASO DEL TIEMPO DURANTE ETAPAS CRÍTICAS DEL DESARROLLO.

 

No es lo mismo estar en situación de desplazamiento para un niño, niña o adolescente que para un adulto, no sólo por la indefensión extrema en la que se encuentran ante todo tipo de riesgos e injusticias, sino también por la importancia decisiva de los períodos de la infancia, la niñez y la adolescencia para la configuración de la personalidad adulta.

 

Al atravesar etapas cruciales de su desarrollo bajo condiciones de vida abiertamente contrarias a los derechos fundamentales, los menores de edad desplazados ven afectado el desenvolvimiento normal de su curso vital en forma irreversible; la imposibilidad fáctica de contar con las condiciones de existencia material, el tiempo, los espacios, los recursos, el cuidado, la alegría y la energía indispensables para experimentar plenamente estas etapas críticas, hace que los niños, niñas y adolescentes desplazados pierdan la oportunidad de vivir de acuerdo con su edad, y de desarrollarse plenamente hacia el máximo de sus capacidades individuales. Esta pérdida de etapas vitales determinantes es irrecuperable. Se trata, así, de una situación de urgencia, en la que paso del tiempo apremia incrementalmente al Estado a actuar en forma inmediata y resuelta, para prevenir la causación continua de perjuicios irremediables a los niños, niñas y adolescentes víctimas del desplazamiento.^[118]

2. AFECTACIÓN DIFERENCIAL POR LOS PROBLEMAS TRANSVERSALES A LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO.

 

Los problemas transversales que afectan a la totalidad de los niños, niñas y adolescentes desplazados son los siguientes: (a) problemas graves de desprotección física frente a diversos riesgos y peligros que amenazan directamente sus derechos en las esferas del maltrato; la violencia; la explotación; la trata; la mendicidad y la vida en la calle; la utilización en comercios ilícitos; el control social por los actores armados ilegales; y la presencia de pandillas y grupos delincuenciales en sus lugares de asentamiento; (b) problemas graves de hambre y desnutrición; (c) problemas graves y mayormente prevenibles en el campo de la salud, derivados tanto de los problemas de alimentación que sufren, como de sus condiciones insalubres de existencia y de la precariedad en la respuesta estatal; (d) problemas graves en el campo de la educación, principalmente en los ámbitos de cobertura y acceso, permanencia, flexibilidad y adaptabilidad del sistema; (e) problemas graves de índole  psicosocial; (f) problemas graves en el campo de la recreación; (g) problemas  graves en los campos de la participación y la organización; y (h) problemas graves de discriminación en ámbitos extraescolares, es decir, en espacios institucionales, sociales y comunitarios; y (i) problemas graves en el ejercicio de sus derechos como víctimas particularmente indefensas del conflicto armado y del delito.

 

Como se indicó, el común denominador tanto de los problemas transversales a la niñez y adolescencia desplazada, como de sus ámbitos de intensificación, es la conjunción de (a) graves falencias en la respuesta estatal a su situación, que se nutren en gran parte de la invisibilidad del problema en sus dimensiones reales ante el Estado, y (b) graves falencias en el entorno de sus grupos familiares y sus cuidadores, referentes a (i) la dispersión y reunificación familiar, (ii) la unidad familiar y (iii) las capacidades efectivas de protección de sus familias o cuidadores. Por lo mismo, antes de explicar individualmente cada uno de tales problemas transversales y ámbitos de intensificación, es necesario detenerse a estudiar tanto los factores que generan una invisibilidad sustancial del problema, como la situación de las familias y cuidadores de menores de edad en situación de desplazamiento y la respuesta estatal a la misma.

 

2.1. Invisibilidad ante el Estado del impacto cualitativamente desproporcionado del desplazamiento forzado sobre los menores de edad.

 

2.1.1. Factores de invisibilización de la situación. Como se indicó, la crítica situación de los niños, niñas y adolescentes colombianos en situación de desplazamiento es invisible en sus reales dimensiones para las autoridades a todo nivel. En criterio de la Sala, esta situación de invisibilidad se genera por cuatro factores de invisibilización que operan conjuntamente:

 

2.1.1.1. En primer lugar, la falta de reconocimiento estatal y social de la magnitud y el alcance de las distintas violencias ejercidas contra los menores de edad en el contexto general del conflicto armado colombiano, que configuran el marco causal del impacto desproporcionado del desplazamiento sobre niños, niñas y adolescentes.^[119]

 

2.1.1.2. Segundo, el subregistro general de la población desplazada, que afecta a muchos menores de 18 años invisibilizados junto con sus respectivos núcleos familiares y de cuidadores.

 

2.1.1.3. Tercero, el subregistro específico de los menores de edad en situación de desplazamiento ante el RUPD/SIPOD cuyas familias o cuidadores ya están incluidas en el sistema, ya sea por la omisión de sus familias o cuidadores en declararlos, por la ausencia de familias o cuidadores que efectúen la declaración por ellos, o por el rechazo o negativa de la inscripción de los menores en el RUPD/SIPOD por parte de los funcionarios encargados de realizar dicho registro^[120] –rechazo o negativa a su vez generada por diversas causas-.

A dicho subregistro específico contribuyen sustancialmente los mitos, falsas creencias y factores de no registro difundidos entre la población desplazada, que estimulan el no reporte de los niños y niñas por las familias. Entre estos mitos, falsas creencias y factores de no registro, se incluyen: el miedo a que los menores sean identificados como población desplazada y por lo tanto como posibles objetos de retaliación por sus victimarios; la desconfianza hacia las autoridades; la creencia errónea de que los menores de edad nacidos después del desplazamiento no son beneficiarios de protección estatal; o la falsa creencia de que el registro de menores de edad posterior al desplazamiento reduce o anula los derechos de protección de los demás miembros del núcleo familiar.

 

También contribuyen al subregistro específico las deficiencias en los sistemas de información, registro y caracterización que manejan los Comités Departamentales y Municipales de Atención a la Población Desplazada, así como las autoridades territoriales en sus sistemas y programas ordinarios y específicos.^[121]

 

Ello es, en general, reflejo de la ausencia de un enfoque proactivo y oficioso de identificación y caracterización de la población infantil y adolescente en situación de desplazamiento, es decir, de labores de caracterización y monitoreo activos por parte de las autoridades encargadas de la medición y registro de esta población.

 

2.1.1.4. Cuarto, la falta de registro civil o de documentos de identidad de una proporción significativa de la población menor de 18 años en situación de desplazamiento, o la pérdida de los registros o documentos correspondientes durante el proceso de desplazamiento.^[122]

2.1.2. Consecuencias de la invisibilidad.

 

La consecuencia inmediata de la invisibilidad de la situación real que deben soportar los menores de edad en situación de desplazamiento y de sus dimensiones objetivas es evidente: al desconocerse la demanda total de protección por carecer de una medición verídica de la población que la requiere, es imposible dar una respuesta apropiada a sus necesidades, con lo cual las actuaciones desarrolladas efectivamente por las autoridades quedan condenadas a la inefectividad e insuficiencia en su diseño, cobertura, recursos e impacto, y los menores de edad que de hecho necesitan una respuesta estatal ven obstruido su acceso a los canales de atención existentes. Así, dicha falta de monitoreo y visibilización reduce las posibilidades de prevenir el impacto desproporcionado del desplazamiento sobre los menores de edad, y proporcionar la atención diferencial, específica y urgente que requieren sus víctimas.^[123]

 

Desde la perspectiva de los niños, niñas y adolescentes desplazados que no son visibles para el Estado, la situación de invisibilidad ante el sistema oficial de protección obstruye de entrada su acceso a cualquiera de los beneficios provistos por la política pública en cuestión. Se trata, así, de personas menores de 18 años que al no ser reconocidos en su situación por el Estado, quedan completamente excluidas de las medidas tendientes a garantizar el disfrute de sus derechos fundamentales.^[124]

 

2.1.3. Respuesta estatal a los factores de invisibilización de la situación.

 

La Corte ha sido informada sobre algunas actuaciones desarrolladas por el Estado para responder a algunos de los factores de invisibilización recién enumerados, las cuales resultan, sin embargo, insuficientes para resolver la grave situación de sub-registro, infravaloración e invisibilidad del problema planteado por el grave impacto del desplazamiento forzado sobre los niños, niñas y adolescentes en el país.

 

El informe presentado a la Corte por el Director de Acción Social el 16 de julio de 2007 explica que se han adelantado ciertas actividades en relación con (a) la falta de registro y documentos de identidad, (b) el desconocimiento de la población desplazada sobre su derecho a registrar a los menores nacidos después del desplazamiento, y (c) la existencia de trabas procedimentales para acceder al sistema único de registro.

 

(a) En relación con los problemas de la situación de los menores de edad desplazados ante el registro civil y de su carencia de documentos de identificación, informa el Director de Acción Social:

 

“f) La existencia de problemas en el registro y suministro de documentos de identificación a los menores de edad en situación de desplazamiento.

 

En concordancia con la respuesta anterior, se están igualmente adelantando jornadas de identificación de la población desplazada en conjunto con la Registraduría General de la Nación a efectos de que la población cuente con sus documentos de identidad completos y se eviten barreras de acceso a los programas por este hecho.

 

Sobre este punto fue contemplado como uno de los criterios de la batería de indicadores de Goce Efectivo de Derechos de la Población, el cual fue adoptado por la Honorable Corte mediante el auto 109 de 2007.”

 

Pese a lo afirmado en términos generales por el Director de Acción Social, durante la sesión pública del 28 de junio de 2007 el representante de la Procuraduría General de la Nación informó a la Corte que no es claro que la Registraduría General de la Nación esté otorgando preferencia a los menores de edad en situación de desplazamiento en los trámites de entrega de documentos; que no existe ningún elemento que en su criterio permita identificar la prestación de un servicio diferencial a la población desplazada; y mucho menos un énfasis en la atención de niños, niñas y adolescentes. Otras organizaciones han indicado que los esfuerzos de las autoridades han sido insuficientes en materia de identificación y registro, y han reportado a la Corte la existencia de trabas adicionales para acceder al registro civil; por ejemplo, en Cartagena se informa sobre la exigencia de dos testigos para inscribir a un menor de edad en el registro civil, siendo que la población en situación de desplazamiento, por no conocer a nadie, no puede cumplir con esta condición, por lo cual sus menores de edad quedan excluidos del sistema de registro.

 

(b) En cuanto a la desinformación de la población desplazada sobre la posibilidad de inscribir a los hijos nacidos después del desplazamiento, o la existencia de falsas creencias al respecto, informa el Director de Acción Social:

 

“b) la ignorancia de la población desplazada sobre la posibilidad de registrar los hijos nacidos después de la declaración inicial de desplazamiento ante el sistema oficial de registro

 

Debe aclararse inicialmente que los hijos de las personas en situación de desplazamiento nacidos después del reconocimiento de tal condición, son incluidos en el registro, para lo cual basta con una solicitud de la persona interesada y se anexen los documentos que evidencien la relación de parentesco. Acción Social, a  través de sus Unidades Territoriales adelanta el trámite y brindan asesoría y orientación a quienes solicitan este reconocimiento, para lo cual se han adelantado capacitaciones en temas de registro a los funcionarios de las Unidades Territoriales y de las Unidades de Atención y Orientación en todo el país, con el fin de que se oriente en debida forma a la población en situación de desplazamiento. // Conscientes de la necesidad de difundir los derechos de la Población, a través de las Unidades de Atención y Orientación, se dictan charlas a la población y se inició este año con la realización del taller ‘Nuevos Caminos’, que tiene como fin de orientar en la oferta institucional que brinda el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada SNAIPD, incluidos los temas de Registro, a la población. // Igualmente, a través de diferentes estrategias de comunicación como es la página web de Acción Social como la de Vértice, se informa sobre los derechos de la población y la forma de acceder a ellos, así como a través de la estrategia de mensajes de texto enviados a los celulares de la población, que para el caso puntual del registro de menores nacidos luego de los eventos del desplazamiento, está siendo emitido el derecho y la forma de hacerlo efectivo. // Adicionalmente, y a través del fortalecimiento de las Organizaciones de Población Desplazada, se ha brindado capacitación a estos líderes sobre los derechos de la población y la difusión de los programas de atención a la población desplazada con el objeto de que esta información sea difundida dentro de toda la población. El reporte de esta capacitación y de las diferentes estrategias desarrolladas, fue reportada con anterioridad a la honorable Corte a través de la respuesta presentada del auto 336 de 2006.”

 

(c) en cuanto a la existencia de factores que dificultan el acceso al RUPD/SIPOD y por lo mismo generan tanto un subregistro de la población desplazada como una imposibilidad de acceder a otros programas y beneficios, se informa:

 

“La existencia de trabas procedimentales para el registro e identificación de las familias desplazadas beneficiarias de programas como Familias en Acción.

 

Debe aclararse que para que las personas sean incluidas en el Registro Único de Población Desplazada, no es requisito que las mismas, en el momento de presentar su declaración estén identificadas, ya que el registro cumple con el requisito legal y el deber humanitario de permitir la presentación de la declaración aun cuando no se posean o se conozcan los números de documentos de identidad de las personas declarantes. Sería imposible e injusto pedir a una persona en esta situación la presentación de los documentos de identidad de todos los miembros del hogar en este momento, por cuanto implicaría una traba administrativa que dificultaría el reconocimiento de su condición y su posterior asistencia.

 

Ahora bien, para el acceso de programas diferentes a los establecidos en la fase de la atención humanitaria de emergencia, se hace necesario que los hogares se identifiquen para que la familia pueda reintegrarse socioeconómicamente y acceder a la oferta que el estado ofrece.

 

Las dificultades operativas que ocasiona el faltante de datos referentes a documentos de identidad de las personas están siendo superadas a través del proceso de depuración y complementación del mismo que está adelantando Acción Social a través del levantamiento de la línea de base de la población, estrategia que igualmente ha sido reportada a la Honorable Corte en respuesta del auto 109 de 2007.”

 

2.1.4.  Valoración constitucional de la situación y de la respuesta estatal a la misma.

 

2.1.4.1. El grave problema del subregistro de la población desplazada, y el subregistro específico de los niños, niñas y adolescentes que la conforman, constituyen una barrera a la efectividad de cualquier respuesta estatal a la situación, puesto que se carece de una apreciación realista sobre la dimensión y el alcance del problema a resolver. La Corte Constitucional ya ha resaltado la incidencia negativa de este problema en distintos pronunciamientos; específicamente, en el Auto 218 de 2006 explicó que como consecuencia del subregistro, “la totalidad de la política pública para la atención del desplazamiento interno se encuentra formulada sobre presupuestos que no corresponden a la dimensión real del problema que se pretende atender”, y que “en la medida en que las autoridades no tengan información completa y veraz sobre las dimensiones del problema que pretenden atacar, sus actuaciones estarán diseñadas y formuladas sobre la base de estimaciones erróneas y, por ende, no tendrán plena efectividad para contrarrestar la crisis humanitaria generada por el desplazamiento.” En este mismo Auto la Corte precisó que “todos los componentes de la política pública de atención a la población desplazada dependen, para su debida formulación y ejecución, de un adecuado proceso de registro y caracterización. Cualquier atraso, rezago o falla en el proceso de registro y caracterización de la población desplazada por la violencia tiene un impacto directo sobre la totalidad de los elementos que integran la política pública en referencia. Hasta tanto los problemas del proceso de registro y caracterización no sean resueltos, no se podrá avanzar de manera confiable, acelerada, específica y sostenida en la resolución de los diversos y complejos problemas que conforman el estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025/04. Por ello, el tema del registro y caracterización de la población desplazada ocupa, como lo reconoce el propio Documento CONPES citado, un lugar de primera prioridad y tiene una importancia estratégica dentro del proceso como un todo – prelación que, a juzgar por los informes remitidos a la Corte, no le ha sido debidamente conferida por Acción Social. // En ese mismo orden de ideas, la Sala enfatiza que los esfuerzos de registro y caracterización de la población desplazada constituyen una pieza clave en la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento interno, ya que dicho estado de cosas surge de la discrepancia existente entre la magnitud real del problema y la respuesta estatal y social al mismo, como se estableció en la sentencia T-025 de 2004.”

 

La resolución del problema de subregistro de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento forzado constituye, así, un presupuesto esencial de la incorporación de un enfoque diferencial etáreo integral a la política pública de atención a la población desplazada.

 

2.1.4.2. Por otra parte, la carencia de documentos de identidad o registro civil por los menores de 18 años en situación de desplazamiento, con la invisibilidad consecuente ante el Estado y las distintas barreras de acceso fácticas que, como se verá, plantea la falta de documentación para las personas desplazadas, configuran violaciones de derechos fundamentales que les son explícitamente reconocidos por la Constitución Política y el Derecho Internacional. Así, el artículo 44 Superior dispone que los niños tienen derecho fundamental al nombre y la nacionalidad, y en virtud del artículo 14 Superior tienen derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica – derechos que se materializan, entre otras, en el acceso oportuno al registro civil y a los documentos de identificación. Así mismo, de conformidad con la Convención sobre los Derechos del Niño, cada niño “será inscripto inmediatamente después de su nacimiento” (art. 7-1). En forma específica, el Principio Rector 20 codifica las obligaciones internacionales frente al registro e identificación de los menores de edad en situación de desplazamiento, en los términos siguientes: “1. Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica. // 2. Para dar efecto a este derecho, las autoridades competentes expedirán a los desplazados internos todos los documentos necesarios para el disfrute y ejercicio de sus derechos legítimos, tales como pasaportes, documentos de identidad personal, partidas de nacimiento y certificados de matrimonio. En particular, las autoridades facilitarán la expedición de nuevos documentos o la sustitución de los documentos perdidos durante el desplazamiento, sin imponer condiciones irracionales, como el regreso al lugar de residencia habitual para obtener los documentos necesarios. (…)”

 

2.2. Falencias en las familias y cuidadores de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, como factor causal inmediato de los problemas transversales a los menores de edad desplazados y sus ámbitos críticos de intensificación.

 

El desplazamiento forzado genera efectos destructivos sobre las estructuras familiares. Las familias en situación de desplazamiento (a) se pueden desintegrar durante el proceso de desplazamiento o después del mismo, o dispersar como consecuencia del desplazamiento; (b) sufren un serio debilitamiento de sus lazos de unidad, en razón de las condiciones de existencia impuestas por el desplazamiento; y (c) ven altamente minadas sus capacidades y competencias como estructuras protectoras y proveedoras de los niños, niñas y adolescentes que las integran.

 

Las familias y cuidadores, afectadas de forma tajante por el desplazamiento forzado, juegan un rol fundamental tanto en el marco causal de los problemas transversales de los niños, niñas y adolescentes desplazados y su degeneración en los ámbitos críticos, como en la resolución de dichos obstáculos al goce efectivo de sus derechos. Según expresó en forma diciente una mujer cabeza de familia en situación de desplazamiento ante la Corte Constitucional en la sesión pública del 28 de junio de 2007, “lo que afecte a la familia, afecta a los niños”^[125]. Cualquier estrategia estatal seria de protección de la niñez y adolescencia en situación de desplazamiento debe basarse en el fortalecimiento de la unidad y las capacidades de las familias y cuidadores de estos sujetos de protección constitucional reforzada; tal y como dispone el artículo 44 de la Carta Política, la familia –junto con la sociedad y el Estado- tiene “la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.”

 

La importancia de las estructuras familiares para proteger a los menores víctimas del desplazamiento forzado no ha de ser subestimada. Según indica la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, “para desplazados y refugiados la realización efectiva del derecho a la unidad familiar constituye el mecanismo primario de protección de quienes integran el grupo hogareño. Mantener y facilitar la unidad familiar permite facilitar la atención física, la protección, el bienestar emocional y el apoyo económico de las personas afectadas y de sus comunidades. En los lugares de asentamiento la unidad familiar incrementa la autosuficiencia y a largo plazo reduce los costos sociales y económicos.”^[126]

 

2.2.1. Efectos destructivos del desplazamiento forzado sobre las estructuras y capacidades familiares.

 

2.2.1.1. Dispersión o desintegración familiar durante o como consecuencia del desplazamiento forzado.

 

El desplazamiento forzado es una fuerza desintegradora y dispersora de las estructuras familiares.^[127] La desintegración y dispersión de las familias víctimas del desplazamiento se puede generar por distintos tipos de situaciones: (i) la pérdida de uno o más de sus miembros como consecuencia de los crímenes que dieron lugar al desplazamiento forzoso –por homicidio, desaparición, reclutamiento forzado, toma de rehenes-; (ii) el desplazamiento de sólo una parte de la familia, mientras que la otra permanece en el lugar de expulsión; (iii) el desplazamiento de distintas partes de una misma familia a diferentes lugares del país; o (iv) la  desintegración del núcleo familiar por eventos posteriores al desplazamiento, tales como la muerte, la migración voluntaria por motivos económicos, las separaciones conyugales, o el re-desplazamiento forzado de algunos de sus miembros. Casi la mitad de las familias en situación de desplazamiento incluidas en el sistema oficial de registro reportan algún grado de dispersión o desintegración con posterioridad al desplazamiento forzado^[128], cifra que a su turno no refleja la amplísima proporción de la población desplazada que no está incluida en el RUPD/SIPOD.

 

Desde la perspectiva de los niños, niñas y adolescentes, la dispersión o desintegración familiar producto del desplazamiento forzado puede desembocar principalmente en tres tipos de situaciones: (1) situaciones de desprotección objetiva de menores de edad, (2) situaciones de reconfiguración del núcleo familiar o de cuidadores en respuesta al desplazamiento, con la re-estructuración de roles, responsabilidades y figuras de protección que le es necesariamente consustancial, o (3) situaciones de transferencia de hecho de los menores de edad por sus padres a un nuevo núcleo de cuidadores –sean parientes o conocidos- con motivo del desplazamiento. La respuesta estatal a cada uno de estos tres tipos de situaciones debe ser diferencial y específica.

 

2.2.1.1.1. Hay numerosos casos de desintegración o dispersión familiar durante o como producto del desplazamiento, que resultan en menores de edad solos o desprotegidos, es decir, en los que los niños, niñas o adolescentes han quedado huérfanos, o han perdido por alguna razón a los adultos encargados de su cuidado, quedando en consecuencia en situación de desamparo y de desplazamiento.

 

Es claro para la Sala que el primer esfuerzo de las autoridades en casos así ha de ser el de buscar, por los medios que estén al alcance, la reunificación familiar de estos niños, niñas o adolescentes^[129]. Ello implica un deber estatal de actuar en forma especialmente acuciosa y proactiva en las labores de (a) rastreo y ubicación de la familia de cada menor, (b) cuidado interino del menor, (c) entrega del menor a sus parientes, con el ajuste correlativo de la inscripción en el Sistema Único de Registro de Población Desplazada de ser procedente, y (d) seguimiento a su bienestar. En estos casos, advierte la Sala, la iniciación de trámites tendientes a la entrega en adopción debe ser la última opción, una vez han fallado los esfuerzos por buscar la reunificación familiar efectiva de cada menor desprotegido en particular.

 

2.2.1.1.2. Un segundo grupo de casos, mucho más frecuentes, abarca las situaciones de reconfiguración de las estructuras familiares y de protección de los menores de edad como respuesta a la desintegración o dispersión familiar causada por el desplazamiento forzado. El ejemplo prototípico de esta situación es el de las mujeres en situación de desplazamiento que, ante la pérdida de su compañero o esposo antes o después del desplazamiento, deben asumir abruptamente el rol de cabezas de familia y proveedoras económicas de sus hijos y dependientes.^[130] Sin embargo, también otro tipo de situaciones se incluyen en este grupo, tales como los parientes de la familia extensa que asumen el cuidado de los niños, o los hijos mayores haciéndose cargo de los menores en ausencia de los padres.

 

En estos casos, la atención primaria de las autoridades debe centrarse en (a) reconocer que sea cual fuere el resultado de la reconfiguración, el nuevo grupo familiar o de cuidadores se encuentra amparado por la protección constitucional otorgada en los artículos 5 y 42 de la Carta Política, y (b) existe una obligación estatal imperiosa de asistir a estos grupos familiares en la protección de los niños, niñas y adolescentes que formen parte de él, reconociendo la forma en que el desplazamiento dificulta el ejercicio cabal de su rol de cuidadores y respondiendo en forma apropiada, según se explica en el acápite 2.3. subsiguiente.

 

2.2.1.1.3. Un tercer grupo de situaciones generadas por la dispersión o desintegración familiar producto del desplazamiento, abarca los casos en que menores de edad son transferidos de hecho por sus padres o cuidadores a un nuevo grupo familiar o de cuidadores, sean éstos parientes distantes, vecinos o conocidos, con motivo del desplazamiento (sea antes, durante o después del mismo). Organizaciones especializadas en el campo han reportado que esta es una práctica muy frecuente entre la población desplazada^[131], sea para sacar a los menores de edad de las zonas donde hay conflicto mediante su encargo a otros adultos, sea porque consideran que una vez causado el desplazamiento un nuevo grupo de cuidadores puede proveer mejor sus necesidades, o sea por simple abandono.

 

Al igual que en los casos de reconfiguración del núcleo familiar original, en los casos de entrega de menores de edad a nuevos grupos de cuidadores, las autoridades deben asumir que dicho grupo nuevo de familiares o cuidadores cuenta en principio con la protección especial de los artículos 5 y 42 de la Constitución Política, por lo cual son igualmente merecedores de la asistencia estatal para la reconstitución y fortalecimiento de sus capacidades y competencias de protección -salvo que se demuestre en forma contundente y de conformidad con la ley que objetivamente plantean un riesgo para los menores-. 

 

2.2.1.2. Deterioro de la unidad familiar como producto del desplazamiento forzado.

 

Independientemente de las situaciones de dispersión o desintegración familiar producto del desplazamiento, se ha demostrado que al interior de aquellos núcleos familiares que se desplazan y llegan juntos al lugar de recepción o se reconfiguran allí, los vínculos de unidad entre sus miembros individuales suelen sufrir un grave deterioro, en respuesta a las condiciones materiales y psicológicas de vida impuestas por el desplazamiento forzado. En efecto, el desplazamiento forzado afecta las estructuras familiares pre-existentes al cambiar los roles que sus miembros cumplen, las expectativas frente a ellos, y generar situaciones de alta tensión cultural y psicológica que resultan en la pérdida de respeto hacia las figuras de autoridad familiar, el debilitamiento de sus lazos afectivos, y en no pocos casos en situaciones de violencia intrafamiliar.

 

Este menoscabo de la unidad familiar causado por las situaciones de desplazamiento redunda en perjuicio de los menores de edad que integran tales núcleos familiares, dada la importancia de la cohesión familiar para sobrellevar los obstáculos y durezas del desplazamiento y proteger a sus miembros más vulnerables.

 

Si bien el desgaste de la unidad familiar afecta a la totalidad de los núcleos familiares que se desplazan juntos, este deterioro reviste especial gravedad en los casos de familias indígenas o afrodescendientes, al afectar la base de la reproducción cultural en el tiempo; en efecto, según han reportado múltiples fuentes, las situaciones de desplazamiento forzado rompen los vínculos intergeneracionales, el respeto por los mayores y el fomento de la identidad étnica propia, que son cruciales para la supervivencia de sus respectivas culturas. Los niños, niñas y adolescentes que pertenecen a grupos étnicos ven, así, truncada la perpetuación de los contextos culturales que proveen la base para el ejercicio de su derecho fundamental a preservar la propia identidad cultural.^[132]

2.2.1.3. Pérdida o desgaste de las capacidades efectivas de protección de las familias o cuidadores.

 

Todos los grupos familiares y de cuidadores de menores de edad en situación de desplazamiento sufren la pérdida o el desgaste serio de sus capacidades, competencias y condiciones básicas para desempeñarse adecuadamente como cuidadores de los niños, niñas y adolescentes que les integran.^[133] Así lo imponen las condiciones de pobreza o miseria, falta de oportunidades, desubicación urbana, discriminación y carencia de competencias básicas de autosostenimiento, que constituyen el común denominador de las familias desplazadas en los lugares de recepción.^[134]

Adicionalmente, la desinformación e ignorancia de la población desplazada sobre los derechos de los niños, niñas y adolescentes que la conforman y los mecanismos para hacerlos efectivos juega un rol determinante en este cuadro.

 

En consecuencia, las diversas dificultades planteadas por el desplazamiento impiden que los grupos familiares o de cuidadores protejan adecuadamente a los menores de edad frente a los diversos riesgos que se ciernen sobre ellos, provean dignamente por sus necesidades materiales y contribuyan a garantizar su desarrollo integral.^[135]

2.2.2. Respuesta estatal a los efectos destructivos del desplazamiento forzado sobre las estructuras y capacidades familiares.

 

La Corte Constitucional no ha sido informada sobre actuaciones estatales destinadas específicamente a responder a los efectos negativos y destructivos del desplazamiento forzado sobre las familias, con miras a su reunificación o su fortalecimiento. La única referencia que se hace al tema en el informe del Director de Acción Social del 16 de julio de 2007, es la simple enumeración de algunos de los programas ordinarios del ICBF, aparentemente abiertos a la población desplazada, en el ámbito de la familia –se mencionan los programas de “Educador familiar”, “Escuela para familias”, “Fortalecimiento a familias de áreas rurales dispersas” y “Prevención  Atención Violencia Intrafamiliar”-. No obstante, no se especifica cuál es su contenido, cuál ha sido la participación de la población desplazada en los mismos, ni el impacto que han tenido sobre el fortalecimiento de las estructuras y capacidades familiares.

 

La Comisión de Seguimiento informó a la Corte, con base en la Encuesta Nacional de Verificación, que una proporción sorprendentemente baja de la población desplazada incluida en el sistema oficial de registro ha solicitado y obtenido apoyo para la reunificación familiar – el 0.4%. El resto de la población desplazada –es decir, la virtual totalidad de la población en situación de desplazamiento-, o bien no ha solicitado apoyo para la reunificación familiar y en consecuencia no lo ha recibido –el 94.2%-, o bien lo solicitó efectivamente y no lo recibió –el 5.4%-. En términos de la Comisión, “los bajos niveles de solicitud y cobertura respecto de la reunificación familiar pueden fundarse en razones que, para el caso, se relacionan con aspectos como la falta de difusión sobre el asunto y la desconfianza que aún despierta en la población desplazada la entrega de información sobre su paradero y el de sus familiares, pues consideran que se pone en riesgo su seguridad. A la anterior estimación se llega también en razón de que el proceso de gestión para el apoyo es impulsado precisamente a partir de la solicitud del interesado, lo cual determina que los niveles de atención al problema se definan por una dinámica de demanda y no de oferta.”

 

2.2.3.  Valoración constitucional de la situación y de la respuesta estatal a la misma.

 

La profunda afectación de las familias y grupos de cuidadores en situación de desplazamiento, así como las obligaciones estatales correlativas, se han de analizar a la luz de los derechos de los menores a la protección y a la unidad familiar, así como de las responsabilidades que atañen constitucionalmente a los familiares y cuidadores, y los deberes impuestos por dichos derechos prevaleciente al Estado.

 

La cláusula general de responsabilidad primaria de la familia respecto del cuidado, protección y crianza de los menores de edad se encuentra consagrada en los artículos 44 y 42 de la Constitución. También se consagra en el artículo 18-1 de la Convención sobre los Derechos del Niño, en los términos siguientes: “Incumbirá a los padres o, en su caso, a los representantes legales la responsabilidad primordial de la crianza y el desarrollo del niño. Su preocupación fundamental será el interés superior del niño”. Y para efectos de fortalecer las capacidades familiares de cuidado y protección, establece esta Convención en su artículo 18-2: “A los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados en la presente Convención, los Estados Partes prestarán la asistencia apropiada a los padres y a los representantes legales para el desempeño de sus funciones en lo que respecta a la crianza del niño y velarán por la creación de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los niños”.

 

En relación con el reconocimiento jurídico de la importancia de los derechos a la unidad familiar y a la reunificación familiar en el caso de las personas en situación de desplazamiento, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos –que a su turno codifican las obligaciones internacionales de Colombia en la materia- contienen disposiciones específicas en el Principio 17, así:

 

“1. Todo ser humano tiene derecho a que se respete su vida familiar.

2. Para dar efecto a este derecho, se respetará la voluntad de los miembros de familias de desplazados internos que deseen estar juntos.

3. Las familias separadas por desplazamientos serán reunidas con la mayor rapidez posible. Se adoptarán todas las medidas adecuadas para acelerar la reunificación de esas familias, particularmente en los casos de familias con niños. Las autoridades responsables facilitarán las investigaciones realizadas por los miembros de las familias y estimularán y cooperarán con los trabajos de las organizaciones humanitarias que se ocupan de la reunificación de las familias. (…)”

 

En cuanto a los niños que quedan solos o en estado de desprotección, establece el artículo 20-1 de la Convención sobre los Derechos del Niño que “los niños temporal o permanentemente privados de su medio familiar (…) tendrán derecho a la protección y asistencia especiales del Estado”. En igual medida, el artículo 39 de esta Convención obliga a Colombia a adoptar “todas las medidas apropiadas para promover la recuperación física y psicológica y la reintegración social de todo niño víctima de: cualquier forma de abandono (…) o conflictos armados. Esa recuperación y reintegración se llevarán a cabo en un ambiente que fomente la salud, el respeto de sí mismo y la dignidad del niño”. El Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra, de 1977, incluye dentro de las “garantías fundamentales” de la que son titulares las personas no combatientes, el que “se proporcionarán a los niños los cuidados y la ayuda que necesiten” (art. 4-3). Parte de esta garantía fundamental es el deber estatal de procurar la reunificación familiar: dispone en este sentido el Protocolo II que en particular, “se tomarán las medidas oportunas para facilitar la reunión de las familias temporalmente separadas.” Es claro para la Sala que el primer esfuerzo de las autoridades en casos así ha de ser el de buscar, por los medios que estén al alcance, la reunificación familiar de estos niños, niñas o adolescentes^[136]. Ello implica un deber estatal de actuar en forma especialmente acuciosa y proactiva en las labores de (a) rastreo y ubicación de la familia de cada menor, (b) cuidado interino del menor, (c) entrega del menor a sus parientes, con el ajuste correlativo de la inscripción en el Sistema Único de Registro de Población Desplazada de ser procedente, y (d) seguimiento a su bienestar. En estos casos, advierte la Sala, la iniciación de trámites tendientes a la entrega en adopción debe ser la última opción, una vez han fallado los esfuerzos por buscar la reunificación familiar efectiva de cada menor desprotegido en particular.

 

Y en cuanto a las condiciones de vida de las familias y cuidadores de niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, los deberes del Estado frente al fortalecimiento de las competencias y capacidades efectivas de protección de sus familias y cuidadores, se derivan directamente el derecho prevaleciente de los menores de edad a contar con un nivel de vida adecuado para su desarrollo integral. Dispone en este sentido el artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño que “los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social”, que “a los padres u otras personas encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del niño”, y que “los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda” (nums. 1, 2 y 3). También existe un deber positivo de acción estatal derivado de su derecho, en tanto personas desplazadas, a contar con un nivel de vida adecuado – derivado directamente de su derecho fundamental al mínimo vital. Este derecho se consagra en el Principio Rector 18, que dispone:

 

“1. Los desplazados internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado.

2. Cualesquiera que sean las circunstancias, las autoridades competentes proporcionarán a los desplazados internos, como mínimo, los siguientes suministros o se asegurarán de que disfruten de libre acceso a los mismos:

a) Alimentos esenciales y agua potable;

b) Alojamiento y vivienda básicos;

c) Vestido adecuado; y

d) Servicios médicos y de saneamiento esenciales. (…)”

 

2.3. Desprotección física de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento ante diversos riesgos y peligros para su vida, integridad, desarrollo y demás derechos fundamentales -primer problema transversal diferenciado que afecta a la niñez y adolescencia en situación de desplazamiento-.

 

Los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento están expuestos a numerosos riesgos y peligros para su vida, integridad, desarrollo y demás derechos fundamentales, frente a los cuales tienen derecho a la protección de sus familias o cuidadores y de las autoridades, pero que sin embargo se materializan en sus casos con una frecuencia e intensidad comprobadamente mayor que en los casos de menores de edad que no han sido víctimas del desplazamiento forzado. En efecto, se ha demostrado ante la Corte Constitucional que los niños, niñas y adolescentes desplazados tienen una mayor probabilidad de ser víctimas de maltrato o violencia –sea intrafamiliar o sexual-; de ser víctimas de explotación –tanto laboral como sexual-; de ser reclutados forzosamente por los grupos armados ilegales; de ser utilizados como actores inconscientes e inocentes de diversos comercios ilícitos; de ser víctimas de trata, secuestro y venta; de caer en situaciones de mendicidad y vida en la calle, con el consumo de sustancias psicoactivas y tóxicas y la vulnerabilidad al peligro que le son consustanciales; de ser víctimas del control social impuesto por los actores armados ilegales; y de ser víctimas de pandillas y otros grupos delincuenciales que operan dentro de sus territorios.

 

La situación de desprotección de los menores de edad desplazados frente a estos gravísimos riesgos es tan severa, que el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas ha expresado recientemente su alarma sobre el tema, expresando que “…preocupa al Comité que se preste una atención insuficiente a la protección física de los niños desplazados internamente”^[137], y organizaciones especializadas en el campo han buscado identificar las razones concretas que elevan la exposición de estos niños, niñas y adolescentes a peligros tan serios para la totalidad de sus derechos fundamentales.^[138] A su turno, estos diversos riesgos constituyen en una proporción significativa de los casos causas de nuevos desplazamientos, en tanto respuesta a las circunstancias de peligro que imperan en los lugares de recepción.

 

2.3.1. Desprotección de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento ante el riesgo de violencia y maltrato, de tipo intrafamiliar o sexual.

 

2.3.1.1. Riesgo acentuado de maltrato y violencia intrafamiliar. Las condiciones materiales de vida impuestas por el desplazamiento forzado y los diversos obstáculos que deben enfrentar sus víctimas en su adaptación a los lugares de recepción, desencadenan situaciones de tensión psicológica entre los miembros adultos o mayores de las familias desplazadas que, según demuestran múltiples fuentes, se traducen en un incremento sustantivo de los niveles de violencia intrafamiliar, los cuales afectan principalmente a los niños, niñas y adolescentes de estos hogares.^[139] En efecto, una de las quejas más frecuentes de los menores de edad en situación de desplazamiento ante distintas autoridades y organizaciones, se relaciona con el maltrato y la violencia de las que son víctimas al interior de sus familias^[140]. Estos niveles de maltrato y violencia se reflejan, entre otras, en la frecuente imposición de castigos físicos graves a los menores de edad.^[141] 

 

Entre los factores que desencadenan las situaciones de tensión psicológica resultantes en violencia intrafamiliar, se cuentan (según organizaciones especializadas en el campo): el cambio de roles impuesto al interior de las familias por el desplazamiento –especialmente en relación con proveedores masculinos que terminan relegados a un espacio privado al que culturalmente no están adaptados-, la modificación de las expectativas de protección y provisión de necesidades que existen frente a los adultos, la pérdida de espacios de intimidad personal y familiar por el hacinamiento y las condiciones del espacio de habitación, y los sentimientos de impotencia, desubicación, discriminación, depresión y rabia impuestos por la condición misma de desplazamiento^[142], que exacerban –entre otras- los niveles de alcoholismo y consumo de sustancias psicoactivas por padres y cuidadores, resultando así en mayores grados de violencia.^[143] Otros elementos que pueden jugar un rol causal dentro de los cuadros de violencia intrafamiliar se refieren a las condiciones de inseguridad que imperan en los lugares de recepción, que llevan a los padres o cuidadores a restringir con mayor fuerza la movilidad de sus hijos menores de edad en tanto forma de protección, generando mayores niveles de castigo y maltrato^[144]; o los sentimientos de culpabilidad que median las relaciones intrafamiliares cuandoquiera que el desplazamiento forzado se ha causado como estrategia de protección de los menores de edad frente a distintos riesgos en el lugar de expulsión, y que a menudo se vuelcan en episodios de violencia o maltrato por parte de sus padres o cuidadores^[145]. Cualquier estrategia estatal seria de prevención del riesgo de maltrato y violencia intrafamiliar contra los menores de edad en situación de desplazamiento, debe comenzar con una identificación clara de estos factores causales, para actuar sobre ellos en forma resuelta.

2.3.1.2. Riesgo acentuado de violencia y abuso sexual. Los niveles de violencia y abuso sexual contra menores de edad también se incrementan sustancialmente como consecuencia del desplazamiento forzado, tanto al interior de las familias como en los entornos de recepción; se trata de una queja frecuente entre los mismos niños, niñas y adolescentes desplazados.

 

Al interior de los grupos familiares, se ha documentado que factores tales como el hacinamiento, el colecho –es decir, situaciones en que varios miembros de una familia comparten una misma cama-, la tensión psicológica derivada de las condiciones de vida impuestas por el desplazamiento, o el encargo de menores de edad a personas distintas a sus familiares para que ejerzan como cuidadores, desembocan a menudo en abuso y violencia sexual contra niños, niñas y adolescentes al interior de estos núcleos familiares.^[146]

 

En los entornos de recepción de menores de edad desplazados también se incrementa el riesgo de abuso y violencia sexual. Distintos niños y niñas en situación de desplazamiento han reportado que perciben el riesgo de ser víctimas de violencia sexual en sus barrios, en el camino al colegio, o en puntos específicos de sus lugares de recepción.^[147] 

 

2.3.2. Desprotección de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento ante el riesgo de explotación, de tipo laboral o sexual.

 

2.3.2.1. Riesgo de explotación laboral. Las condiciones de precariedad económica de las familias en situación de desplazamiento generan altos niveles de ingreso temprano de sus niños, niñas o adolescentes al mercado laboral informal, como estrategia para sortear los obstáculos laborales que enfrentan los adultos desplazados mediante la explotación laboral de los menores. En otras palabras, un alto porcentaje de menores de edad en situación de desplazamiento ingresan al mundo laboral como única posibilidad de subsistencia y mejoramiento de las condiciones de vida de sus familias; la necesidad física de sus grupos familiares y de cuidadores impone así, como regla general, la inserción laboral temprana de los menores de edad desplazados.^[148] A ello contribuyen distintas causas adicionales concurrentes, entre ellas, (i) el que las familias y grupos de cuidadores en situación de desplazamiento tienen un número mucho mayor de miembros que requieren satisfacer sus necesidades vitales, aunado a altos niveles de dependencia económica^[149], (ii) factores culturales que toleran y favorecen el trabajo por parte de menores de edad, o (iii) factores psicológicos de los propios menores, quienes al llegar a la edad escolar ya reportan altos niveles de conciencia sobre la situación económica de su familia, los cuales a su vez les llevan a asumir como propias responsabilidades de sostenimiento material que no les corresponden, buscando así “por su propia voluntad” el ingreso a los diversos mercados informales a los que tienen acceso.^[150]

 

Las principales modalidades de inserción laboral de niños y adolescentes desplazados son las ventas informales, el reciclaje de basuras y la mendicidad, aunque también se han reportado otro tipo de actividades como lavado de carros, servicio doméstico y recolección de desperdicios en las plazas de mercado para llevarlos como alimento a sus familias.^[151]

El ingreso temprano al mundo laboral en calidad de víctimas de explotación conlleva serias repercusiones tanto para la salud y el bienestar de estos menores, como para el desenvolvimiento apropiado de su proceso de educación. En efecto, el desempeño de labores de comercio informal, reciclaje o mendicidad expone a niños, niñas y adolescentes a riesgos serios para su integridad personal y para su proceso adecuado de desarrollo; y es incompatible con la permanencia en el sistema educativo, no solo por la limitación que impone al tiempo con el que cuentan estos menores para estudiar y recrearse, sino por el cansancio que se deriva de tales actividades laborales, que impide físicamente a los niños, niñas y adolescentes dedicar su energía a la educación.^[152]

 

2.3.2.2. Riesgo de explotación sexual. Los mismos factores de vulnerabilidad económica de las familias en situación de desplazamiento generan, para sus miembros menores de edad, un riesgo alto y comprobado de ser víctimas de explotación sexual a cambio de dinero, sea de forma aislada o por parte de redes criminales de prostitución y de trata de personas.^[153] A la situación de pobreza y carencia de sus familias se suman en ciertos casos otros factores concurrentes que facilitan la explotación sexual de niños, niñas y adolescentes desplazados; entre ellos, (i) algunos factores culturales que llevan a las familias y cuidadores a tolerar o incluso fomentar estas prácticas, y (ii) la presencia de pandillas y grupos delincuenciales en sus lugares de asentamiento, que operan como facilitadores del ingreso de estos menores a la prostitución o su victimización por redes de trata.^[154]

 

 

 

 

2.3.3. Desprotección de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento forzado ante el riesgo de reclutamiento forzado por los grupos armados ilegales.

 

Los patrones extendidos de reclutamiento forzado de menores de edad por los grupos armados ilegales también afectan con particular fuerza a los menores de edad en situación de desplazamiento, quienes por sus circunstancias generales de precariedad y pobreza son más proclives a ser víctimas de este crimen. En efecto, distintas organizaciones han denunciado que tanto las guerrillas como los grupos paramilitares reclutan forzadamente a niños, niñas y adolescentes desplazados en diversos lugares del país^[155], valiéndose tanto de la coerción como de la perfidia y el engaño para explotar sus diversos factores de vulnerabilidad, según se explicó en el acápite 3.2. de la sección III precedente. El riesgo acentuado de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento de ser reclutados forzadamente por los grupos armados al margen de la ley es tan alto, que el Secretario General de las Naciones Unidas, en su informe del 21 de diciembre de 2007 al Consejo de Seguridad y la Asamblea General sobre el tema de los niños y los conflictos armados, explica que “los campamentos de refugiados y desplazados internos son a menudo las zonas preferidas para el reclutamiento de niños como soldados debido al hecho conveniente de que en ellas se concentra un buen número de niños vulnerables.”^[156]

 

2.3.4. Desprotección de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento ante el riesgo de ser incorporados a comercios ilícitos.

 

Los menores de edad en situación de desplazamiento también son particularmente vulnerables a la incorporación, en tanto actores inocentes y en muchos casos ignorantes, de las diversas etapas de los comercios ilícitos que se desarrollan en el país, particularmente de los tráficos de drogas y de armas, sean éstos desarrollados por los grupos armados ilegales que participan en el conflicto colombiano, o por otras organizaciones delincuenciales. En efecto, a menudo los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento son utilizados por estos grupos delincuenciales para transportar diversas cantidades de drogas o de armas, para participar en la elaboración de drogas, en la distribución de estos productos ilegales a los destinatarios finales, etc. Su incorporación a estos comercios ilegales se debe a factores de desprotección y pobreza similares a los que se han reseñado en las secciones precedentes como causa de los diversos riesgos de desprotección que penden sobre estos menores.

 

2.3.5. Desprotección de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento ante el riesgo de ser víctimas de secuestro, venta y trata de personas.

 

El secuestro y venta de niños y niñas y la trata de menores de edad afectan especialmente a la población en situación de desplazamiento. Estudios especializados han identificado el desplazamiento forzoso como un factor de riesgo presente en una alta proporción de los casos documentados de venta y trata de personas, y han resaltado el riesgo especial en el que se encuentran los niños, niñas y adolescentes desplazados, particularmente si están solos, son huérfanos o habitan en zonas de frontera^[157]. El Comité de los Derechos del Niño también resaltó la gravedad de este riesgo sobre los menores de edad desplazados en su informe reciente sobre Colombia.^[158]

 

2.3.7. Desprotección de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento ante el riesgo de caer en situaciones de vida en la calle.

 

Resulta especialmente preocupante el riesgo acentuado en el que se encuentran los menores de edad en situación de desplazamiento de convertirse en habitantes de la calle como consecuencia de la cadena de desprotecciones y vulnerabilidades a la que están expuestos. Al respecto considera la Sala que no se pueden subestimar los gravísimos riesgos inherentes a la situación de vida en la calle de los niños, niñas y adolescentes, que atentan directamente contra sus derechos fundamentales a la vida e integridad personal; entre ellos, sobresalen los riesgos de consumo de drogas y sustancias tóxicas, desnutrición y enfermedad, desprotección total ante los riesgos de violencia y delincuencia propios de las ciudades colombianas, violencia y explotación sexual, y exposición extrema a los riesgos de las mal llamadas estrategias de “limpieza social”.^[159]

 

2.3.8. Desprotección de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento ante el riesgo de ser víctimas de las estrategias de control del comportamiento público y privado implementadas por los grupos armados ilegales.

 

El riesgo de victimización por las estrategias de control del comportamiento de la población implementada por los grupos armados ilegales que toman parte en el conflicto armado colombiano, que fue reseñado en la sección 3.6. precedente, también afecta con dureza a los menores de edad en situación de desplazamiento, puesto que en muchas de las zonas de recepción a las que llegan junto con sus grupos familiares y de cuidadores también se implementan estas estrategias criminales. Así se ha denunciado que ocurre, por ejemplo, con los menores de edad en situación de desplazamiento en Medellín, Tumaco, Soacha, Montería y Florencia, entre otros.^[160] El grave riesgo que representan para los menores de edad desplazados estas situaciones de coerción del comportamiento ha sido resaltado recientemente por el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas.^[161]

 

2.3.9. Desprotección de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento ante el riesgo de amenazas y actos de violencia por parte de pandillas y grupos delincuenciales que operan en los lugares de recepción.

 

La presencia de pandillas y otros grupos delincuenciales en los lugares de asentamiento de la población desplazada constituye un riesgo para los niños, niñas y adolescentes que allí habitan, riesgo que es percibido con especial fuerza por los mismos menores de edad en situación de desplazamiento que han intervenido ante la Corte Constitucional.

 

El riesgo que se plantea por la presencia y operancia de pandillas y grupos de delincuentes en los sectores de residencia de los menores en situación en desplazamiento es doble. Por una parte, los menores pueden ser víctimas de actos de violencia y amenazas de estas bandas, lo cual no sólo atenta contra su derecho a la vida e integridad personal, sino que restringe su libertad de circulación y en no pocos casos contribuye a la desescolarización, ya que los menores no asisten a la escuela por miedo a transitar por los lugares controlados por estos delincuentes.^[162] Por otra parte, se ha documentado un riesgo alto de incorporación de los menores de edad desplazados, particularmente los adolescentes, a las actividades de las pandillas que operan en sus barrios, lo cual les introduce a escenarios de violencia y crimen y puede constituir un puente para su ingreso a los grupos armados al margen de la ley o a otro tipo de organizaciones criminales de mayor alcance.^[163]

 

2.3.10. Respuesta estatal al problema de desprotección física de los menores de edad en situación de desplazamiento ante diversos riesgos para su vida, integridad, seguridad y demás derechos.

 

A la Corte Constitucional el Gobierno Nacional le ha informado sobre la adopción de ciertas medidas puntuales en relación con los riesgos de violencia intrafamiliar y explotación laboral. Los demás peligros ante los cuales los menores de edad desplazados están físicamente desprotegidos, según se acaba de describir, no han recibido respuesta de parte de las autoridades.

 

2.3.10.1. En relación con el tema de la violencia intrafamiliar, el informe presentado a la Corte por el Director de Acción Social el 16 de julio de 2007 simplemente menciona que, entre los programas ordinarios adelantados por el ICBF, a los cuales aparentemente tiene acceso la población desplazada, se incluye uno que se enuncia como “Prevención y Atención Violencia Intrafamiliar”. No se explica, sin embargo, cuál es su contenido, su accesibilidad a la población desplazada, ni su impacto sobre el grave problema que se documentó en esta sección. Se afirma, eso sí, que “el ICBF también desarrolla programas de atención especializada para restablecimiento de derechos vulnerados cuando un niño, niña o adolescente sea víctima de cualquier acto que vulnere sus derechos de protección o su integridad personal”; pero no se profundiza en esta afirmación genérica.

 

2.3.10.2. En relación con el tema del riesgo de explotación laboral, el Director de Acción Social expresa lo siguiente en su informe del 16 de julio de 2007 a la Corte Constitucional:

 

“Casos recurrentes de trabajo infantil, aparejados al desempleo de los padres y en particular, las madres cabeza de familia (…) // En atención a los convenios internacionales y disposiciones nacionales que se han promulgado en contra del trabajo infantil, nuestro país ha adquirido compromisos y obligaciones en cuanto a la prevención, desestímulo y erradicación progresiva del trabajo infantil. // En atención a lo anterior, se crea el Comité Interinstitucional Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo Juvenil encabezada por el Ministerio de la Protección Social determinó como compromiso del gobierno nacional, el avanzar en la generación de las condiciones socioeconómicas y culturales que hagan posible la vigencia plena de los derechos de todos los niños, niñas y los jóvenes trabajadores y la consolidación de una perspectiva de erradicación progresiva del trabajo infantil y protección de los jóvenes trabajadores. (sic) // El nuevo Código de la Infancia y la Adolescencia incorporó y desarrolló los principios de la Convención Internacional de los Derechos del Niño y los demás instrumentos internacionales de protección a la infancia ratificados por Colombia en las materias de salud, educación, erradicación del trabajo infantil, protección de los jóvenes trabajadores, entre otros. En la parte correspondiente a los niños, las niñas y los adolescentes trabajadores actualiza la normatividad con los Convenios 138 de edad mínima de admisión al empleo y 182 de erradicación de las peores formas, de la OIT y da fundamento para la implementación y ejecución de la política nacional de prevención, desestímulo y eliminación de las peores formas de trabajo infantil. // De la misma manera, aporta un instrumento valioso para la prevención y la lucha contra la explotación y el abuso de que son víctimas los niños, las niñas y los adolescentes por su condición de vulnerabilidad frente a adultos inescrupulosos, por cuanto adopta medidas mucho más específicas para prevenir la vulneración de sus derechos. El Código al unificar y colocar la edad mínima para obtener permiso del trabajo a los 15 años de edad, además de dar cumplimiento a los Convenios OIT de trabajo infantil ya mencionados, armoniza la legislación con el mandato constitucional de la obligatoriedad, gratuidad y universalidad de la educación básica (nueve años) que va hasta los 15 años, en los cuales el lugar de los niños colombianos es la escuela garantizada por los entes nacionales, departamentales y locales. Igualmente al prestar atención especial a los niños, las niñas y los adolescentes que se encuentren en situación de riesgo, vulneración o emergencia da los mecanismos para su protección entre otros, contra los desplazamientos arbitrarios que los alejen de su hogar o de su lugar de residencia habitual y previene que no sean expuestos a ninguna forma de explotación económica o a la mendicidad, contribuye a garantizar la prevalencia de sus derechos. // También avanzó la norma en la tipificación del secuestro, la venta, la trata de personas y el tráfico y cualquier otra forma contemporánea de esclavitud o de servidumbre, el reclutamiento y la utilización de los niños por parte de los grupos armados organizados al margen de la ley, integra la perspectiva de lucha contra las peores formas según el Convenio 182 de la OIT; la protección contra la explotación económica por parte de sus padres, representantes legales, quienes vivan con ellos, o cualquier otra persona, su utilización en la mendicidad, la inducción, el estímulo y el constreñimiento a la prostitución, la explotación sexual, la pornografía y cualquier otra conducta que atente contra la libertad, integridad y formación sexuales de la persona menor de edad, da los instrumentos necesarios para actuar en contra de todas estas prácticas de violación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. // En relación con el permiso de trabajo para los menores entre 15 y 17 años el proyecto actualiza los requisitos de obtención del permiso de parte de las autoridades competentes (Inspectores de Trabajo y Alcaldes Municipales en los municipios donde no existen Inspecciones) y determina la elaboración de la lista de trabajo prohibidos por parte del Ministerio de la Protección Social y el ICBF, tal y como se realizó con la resolución 4448 de diciembre de 2005. Igualmente, el proyecto enmarca las garantías de protección laboral básicas y de formación para el trabajo para los niños, niñas y adolescentes entre 15 y 17 años.

 

El Ministerio de la Protección Social ha venido trabajando por una comprensión y manejo de la problemática que reconozca y asuma la interdependencia que existe entre la pobreza y trabajo infantil, la necesidad de dar respuesta estatal simultánea de diversos niveles: acciones directas con los niños, las niñas y los jóvenes y sus familias, e indirectas del orden macroeconómico, reconociendo la necesidad de articular tanto el factor de la educación como principal elemento estratégico de prevención del trabajo infantil, como la generación de empleo para padres, madres cabeza de familia y adultos responsables de niños, niñas y adolescentes en riesgo de ingresar precozmente al trabajo o caer en cualquiera de las peores formas del trabajo infantil, pues es de ellos de que en últimas depende la decisión de retirar a los menores del trabajo. // Si bien es cierto que los ingresos que obtienen los niños, las niñas y los adolescentes son muy poco representativos en términos económicos, estos sí cuentan para las familias ya sea por la vía del aporte o por la de disminución de gasto, por lo que cualquier estrategia que se plantee el retiro y no cuente con una capacidad compensatoria de esos ingresos que aporta el niño a la familia estará condenada al fracaso, de ahí que el esfuerzo en principio sea el articular los planes gubernamentales de universalización y gratuidad de la educación básica como estrategia preventiva y condicionar los subsidios del Programa de Familias en Acción al no trabajo de los niños, las niñas y los adolescentes de las familias beneficiarias en el contexto de las macro estrategias gubernamentales. // El Ministerio de la Protección Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Comité Interinstitucional de Erradicación del Trabajo Infantil seguirá trabajando en el Marco de la Estrategia Nacional para la Consolidación de la Política Nacional de ETI determinada por el Plan Nacional de Desarrollo y por una comprensión, manejo e intervención de la problemática en la perspectiva y reconocimiento del infantil como una limitación al desarrollo del país porque: En lo económico: alimenta el desempleo, limita la consecución de empleo formal, condiciona los ingresos laborales futuros, limita el ingreso al SGPS, e impide acumular capital; En lo social: aumenta el riesgo de enfermarse, aumenta deserción escolar, debilita la calidad de la educación, limita la capacidad comunicativa y la inserción social, frustra el desarrollo de dos generaciones en caso de maternidad adolescente; En lo cultural: genera argumentos justificativos, esconde las condiciones de NNJ que los hacen vulnerables al trabajo, limita derechos y libertades. // También el Ministerio de la Protección Social y el DNP han buscado que el diseño de la Estrategia Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil se integre a las metas de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, a las Metas del Milenio, a las metas de empleo y a las de la Política Nacional I de Salud Sexual y Reproductiva en el entendido de que la problemática actual de embarazo adolescente compromete cualquier logro en el sentido de erradicación del Trabajo Infantil por la presión que esta situación genera en el ingreso de adolescentes a los segmentos más vulnerables del mercado de trabajo. // En relación con las peores formas de trabajo infantil el Ministerio de la Protección Social ha venido adelantando un proceso de asistencia técnica a los entes departamentales y locales para que evalúen el estado de la situación de la vinculación de niños, niñas y adolescentes a las peores formas, en sus jurisdicciones y puedan adelantar iniciativas preventivas y de intervención directa con recursos locales, siempre deficitarios, con recursos de las transferencias nacionales de educación y salud, no siempre claramente normatizados para estas situaciones y con recursos de la cooperación internacional para estas materias.

 

Finalmente, es de precisar que el Ministerio en convenio con la Fundación Niños de los Andes, viene desarrollando un Proyecto Piloto de Intervención para la Prevención, Desestímulo y Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil, con énfasis en transformación de patrones culturales deslegitimación del trabajo infantil para menores de 15 años, reconocimiento de la prioridad de su escolaridad, de la prohibición del trabajo infantil y construcción de corresponsabilidad, familiar y comunitaria, en el marco del Tercer Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo Juvenil y de los compromisos adquiridos por el Comité Departamental de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en los Departamentos de: Antioquia, Bolívar, Caldas, Meta, Risaralda, Santander y Tolima, se hizo énfasis en que los niños y niñas en situación de desplazamiento y sus familias se constituirían en beneficiarios directos de la intervención; puesto que sus derechos han sido vulnerados y se encuentran expuestos a la exclusión social lo cual dificulta el desarrollo de derechos tales como: vivienda digna, servicios de salud adecuados, educación de calidad, y al sistema de justicia; y como sujetos de derecho, deben tener acceso a espacios de formación y participación para que haya un efectivo reconocimiento y ejercicio de los mismos. // El proyecto se diseñó desde la metodología de intervención comunitaria participativa, la cual enfoca su accionar en la generación de procesos intencionales de cambio, mediante mecanismos participativos tendientes al desarrollo de recursos propios de las comunidades donde se interviene, a la modificación de las representaciones de su rol en la sociedad y sobre el valor de sus propias acciones para ser activo en la modificación de las condiciones que las marginan y excluyen.  // El Proyecto se desarrolla de acuerdo a las siguientes Fases de Intervención:

 

Fase I, Línea de Base

En esta Fase se caracteriza la población a intervenir, se define la línea de base y se establece la muestra. Se caracteriza la población de niños, niñas y adolescentes con peores formas de explotación laboral o con riesgo de padecerlo, en siete departamentos. Identificando con especial interés a los niños y niñas en situación de desplazamiento.

Fase II, Deslegitimación del Trabajo Infantil.

En esta se realiza el proceso de deslegitimación del trabajo infantil los tres contextos escolares, tres contextos familiares y tres contextos comunitarios por cada departamento.

Fase III, Construcción de Corresponsabilidad familiar y comunitaria.

En esta Fase se adelantan procesos de sensibilización y corresponsabilidad entre las familias y los contextos comunitarios para la disminución progresiva y erradicación del Trabajo Infantil.

Fase IV, Desestimulación del Trabajo Infantil.

Busca identificar y consolidar espacios lúdicos y culturales de jornadas alternas a las académicas para propiciar participación de los niños en estos espacios, así como generar alianzas estratégicas con los entes territoriales locales para la vigilancia de las personas que propician el trabajo de los niños y niñas e incluir a los niños y niñas trabajadores al contexto escolar.

Fase V, Comunicación.

Se busca con esta fase vincular y comprometer a los medios de comunicación con el desestímulo del trabajo infantil y la erradicación progresiva del mismo.

Fase VI, Gestión.

Pretende fortalecer la red social de apoyo para que trabaje por la erradicación del trabajo infantil, teniendo como una de las actividades la identificación de la red existente con miras a fortalecerla y trazar un plan conjunto de acción de labores a favor de los niños trabajadores, hasta llegar a una corresponsabilidad familiar, de la comunidad, medio de comunicación y autoridades departamentales y locales.

Línea de Base: Entre otros hallazgos, se tienen:

 

- La mayoría de niños y niñas que trabajan hacen parte del género masculino, los cuales se ubican principalmente en los cascos urbanos de los departamentos de Antioquia y Cesar, ejerciendo actividades fundamentalmente relacionadas con el comercio informal y los trabajos no calificados.

- El hecho de que en su mayoría los niños y niñas de la muestra hayan iniciado sus actividades laborales entre los 5 y los 9 años de edad en un 42% y que el 35% de los niños y niñas de la muestra lleven un período de tiempo de 2 a 3 años trabajando, indica la importancia cada vez más creciente de abordar la problemática a dos niveles: desarrollo de procesos de sensibilización con niños y niñas trabajadores junto con sus familias en primer nivel y en segundo nivel hacer evidente las consecuencias de esta problemática a niños y familias donde el fenómeno no se haya hecho presente, enfocando las acciones hacia la prevención, atacando el problema antes de su aparición.

- La satisfacción de necesidades básicas y el aporte al ingreso familiar se establecen como las principales causales de trabajo infantil, situación que se corrobora con la forma en que los niños y las niñas invierten su dinero (compra de alimentos y aporte al ingreso familiar); lo anterior permite establecer que la generación de alternativas productivas para las familias contribuiría al mejoramiento de las condiciones económicas de los grupos familiares y por ende la participación de niños y niñas en el mercado laboral disminuiría.

- Los niños y niñas reconocen que la preparación educativa es fundamental para superar sus condiciones de vida actuales, pero afirman que las necesidades básicas insatisfechas deben ser suplidas de manera inmediata, por lo cual en ocasiones deben sacrificar su permanencia en la escuela y asumir responsabilidades que no les corresponden.”

 

Varias organizaciones han informado a la Corte Constitucional que los Comités para la Erradicación del Trabajo Infantil que están formalmente constituidos, en la práctica son inoperantes y no desarrollan actuación alguna destinada a prevenir este grave riesgo que amenaza a niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento.

 

2.3.11. Dado que la respuesta estatal ha sido abiertamente insuficiente ante los diversos riesgos para la vida e integridad física de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, diversas organizaciones internacionales, extranjeras y no gubernamentales han asumido por su propia cuenta la tarea de desarrollar acciones específicas de protección destinadas a paliar tales peligros y proteger a los menores de edad desplazados. Según se explica lúcidamente en el informe presentado a la Corte por Plan Internacional y la Universidad Nacional, específicamente en relación con Quibdó: “El tema de protección (sin desconocer el trabajo sobre los derechos de salud, educación y participación) ha sido abordado por muchas ONG’s y Organizaciones Internacionales, tales como UNICEF, Plan Internacional, OIM, Médicos sin Fronteras, Opción Legal, Plan Internacional, ACNUR, OREWA Y ADACHO entre otras, quienes a través de estudios, atención, veeduría y denuncias han logrado poner sobre la mesa las problemáticas que se dan frente a la población en situación de desplazamiento. // Gracias a muchas de estas organizaciones se han desarrollado programas como escuelas, centros de salud, comedores infantiles, espacios recreativos y de lúdica, e incluso se han apoyado acciones como las que realiza el ICBF con sus Unidades Móviles (Apoyo de la OIM) y PROFAMILIA. Estas acciones han complementado ampliamente la atención estatal, que en algunos momentos parece desbordada al no tener los recursos (humanos, económicos, físicos, etc.) para atender a la población en situación de desplazamiento de manera adecuada. // Muchas de las acciones que estas organizaciones realizan, se dan ante la ausencia de acciones gubernamentales, pero la preocupación surge cuando por diversas razones, cese la presenciad e las organizaciones y el Estado, al no haber intervenido anteriormente, deje perder las iniciativas. El riesgo está en que no se genere sostenibilidad ni empoderamiento por parte del Estado.” ^[164]

 

2.3.11. Valoración constitucional del riesgo de desprotección física y de la reacción estatal al mismo.

 

En términos generales, la situación de desprotección física de los niños, niñas y adolescentes desplazados atenta contra su derecho fundamental a la protección y al cuidado, y a través de este derecho, contra la garantía de sus derechos esenciales a la vida, la integridad personal y el desarrollo integral. El Principio Rector 4-2 dispone que los niños en situación de desplazamiento tienen derecho “a la protección y asistencia requerida por su condición y a un tratamiento que tenga en cuenta sus necesidades especiales”.

 

El derecho de los niños a la protección contra riesgos para su vida e integridad física se consagra en el artículo 19 de la Convención sobre los Derechos del Niño, en los términos siguientes: “1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual, mientras el niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo. // 2. Esas medidas de protección deberán comprender, según corresponda, procedimientos eficaces para el establecimiento de programas sociales con objeto de proporcionar la asistencia necesaria al niño y a quienes cuidan de él, así como para otras formas de prevención y para la identificación, notificación, remisión a una institución, investigación, tratamiento y observación ulterior de los casos antes descritos de malos tratos al niño y, según corresponda, la intervención judicial.” El artículo 18-2 de la misma establece que “a los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados en la presente Convención, los Estados Partes prestarán la asistencia apropiada a los padres y a los representantes legales para el desempeño de sus funciones en lo que respecta a la crianza del niño y velarán por la creación de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los niños”. Entre otras, dispone que para este propósito “los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para que los niños cuyos padres trabajan tengan derecho a beneficiarse de los servicios e instalaciones de guarda de niños para los que reúnan las condiciones requeridas”.

 

Existen, además, obligaciones internacionales específicas en cabeza del Estado colombiano en relación con la protección de los niños, niñas y adolescentes frente a los riesgos de maltrato o violencia intrafamiliar^[165], violencia sexual^[166], explotación laboral^[167], explotación sexual^[168], reclutamiento forzado^[169], utilización para comercios ilícitos^[170], trata, secuestro y venta^[171], situaciones de mendicidad y vida en la calle^[172] o victimización por el control social impuesto por los actores armados ilegales  o por pandillas y otros grupos delincuenciales que operan dentro de sus territorios.^[173]

 

2.4. Hambre y desnutrición imperantes –segundo problema transversal diferenciado que afecta a la niñez y adolescencia en situación de desplazamiento-.

 

2.3.1. El hambre es un factor sobresaliente en la vida cotidiana de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento en Colombia; desde diversas perspectivas, se trata del problema transversal más profundo y apremiante que les aqueja. Numerosos estudios han documentado la prevalencia de diversos estados de desnutrición entre una gran parte de la población desplazada menor de 18 años, y las graves dificultades que debe enfrentar la población desplazada para acceder a alimentos suficientes para suplir sus necesidades biológicas esenciales, resaltando las manifestaciones físicas y psicológicas del hambre y sus nefastos efectos a corto, mediano y largo plazo sobre la salud y el desarrollo integral de estos niños, niñas y adolescentes.^[174]

 

2.3.2. Los menores de edad en situación de desplazamiento que se han manifestado ante la Corte Constitucional a través de diversos medios, han expresado nítidamente, con sus propias voces, que su principal motivo de sufrimiento es el hambre. Por ejemplo, algunos niños y niñas en situación de desplazamiento en Cartagena hicieron llegar a la Sala peticiones como las siguientes: “‘Quiero decirle que nos ayude así sea con una alimentación’, ‘necesitamos libros, cuadernos, uniformes y comida porque nos vamos a morir de hambre, alimentos para los niños desnutridos’, ‘si no es mucha molestia quiero que me regale ropa, alimento y vivienda’, ‘a mi me gusta la comida’”^[175]; y una menor de edad en situación de desplazamiento en Medellín le explica a la Corte que “a veces no hay nada para comer y uno se queda dormido para no tener que sentir hambre”.^[176] Los niños y niñas que participaron en la sesión pública del 28 de junio de 2007 también expresaron de diversas formas que el problema más grave que experimentan  es la falta de comida; así, un menor de edad proveniente de Cartagena explicó que en su zona de residencia los niños no se alimentan bien, y que muchos que se acuestan sin comer, por la mañana no tienen alimentos para desayunar; otro menor de edad proveniente de un barrio distinto de Cartagena explicó que en su sector no hay buena alimentación, y Acción Social entrega muy poca comida; el menor de edad proveniente de Tumaco informó sobre la muerte por desnutrición de menores de edad en algunos barrios de su pueblo, y explicó que los alimentos que se le entregan a la población desplazada son viejos y no están en buen estado; y el menor de edad procedente de Quibdó señaló que en los lugares de donde fueron expulsados contaban con alimentación suficiente, mientras que en los lugares de recepción, por la falta de empleo de sus padres, sentían hambre.

 

2.3.3. La falta de acceso a alimentos suficientes por parte de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento se debe primordialmente a la incapacidad o imposibilidad de sus grupos familiares y de cuidadores de acceder a recursos materiales suficientes para comprarlos. En términos generales, la población desplazada por el conflicto armado en el país tiene problemas graves de alimentación^[177], circunstancia que surge como consecuencia directa de las situaciones de pobreza o indigencia en las que, según se indicó, vive alrededor del noventa por ciento (90%) de dicha población, lo cual impide a los grupos familiares y de cuidadores contar con el dinero requerido para adquirir sus alimentos.^[178]

Esos problemas de nutrición, sin embargo, se hacen especialmente gravosos y perjudiciales para los menores de edad por incidir directamente sobre su proceso de desarrollo, retardándolo, bloqueándolo o generando secuelas permanentes en distintas esferas de su vida.  El hecho de que la falta de acceso a alimentos afecte a la totalidad de la población en situación de desplazamiento no atenúa, ni por contraste ni por dilución, la gravísima situación de los niños, niñas y adolescentes que forman parte de dicha población, la cual ha de ser objeto de medidas focalizadas y específicas de respuesta que sean proporcionales a la magnitud exacerbada del asunto.

 

2.3.4. Los graves problemas nutricionales de los menores de edad colombianos en situación de desplazamiento han sido documentados extensivamente, tanto en sus manifestaciones como en sus efectos, por numerosas organizaciones nacionales e internacionales especializadas en el campo, en cuyos diagnósticos puntuales se detendrá brevemente la Sala por tratarse de un problema cuya profundidad no puede subvalorarse.

 

2.3.4.1. Los niveles de desnutrición –aguda, crónica y global- de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento son altos y en términos generales peores que los de la población pobre del país en los lugares de recepción^[179]. Las diferencias con los niveles de desnutrición presentes en la población vulnerable en general se convierten en estadísticamente significativas cuando se tienen en cuenta las facetas más graves de desnutrición crónica y desnutrición global, que reflejan procesos acumulativos en el tiempo e impactan en forma severa el proceso de desarrollo de los menores; así, según ha documentado el estudio de 2005 de la OPS/PMA/CE, “con respecto a la desnutrición crónica, 22% de los niños y niñas de 0-10 años pertenecientes a familias desplazadas presentan desbalance de la talla para la edad con respecto al patrón de referencia, siendo un 20% mayor que los de estrato 1 receptor. En el caso de los niños y niñas y niñas menores de 5 años de familias desplazadas, un 22.6% que presentan desnutrición crónica. Esta cifra es un 80% mas alta que la registrada en población general en la Encuesta ENDS, 2000, de Profamilia y un 31% con respecto a la población Sisben 1 de la encuesta ENSIN-2005.”^[180]. Y con respecto a la desnutrición global, se explica: “Un 14% de los niños y niñas menores de 5 años, de familias en condición de desplazamiento, tienen bajo peso para la edad, o desnutrición global, frente a un 11% en estrato 1 receptor. Al igual que en desnutrición crónica, la diferencia entre poblaciones es estadísticamente significativa. // En conjunto, (…) es posible concluir, que para población menor de 5 años, la desnutrición global de la población tanto desplazada como estrato 1 receptor, está en aumento a expensas de los problemas nutricionales crónicos, que son un acumulado histórico, el cual se exacerba en la población desplazada, por cuenta de sus graves problemáticas coyunturales.”^[181] En el mismo sentido, en la Encuesta Nacional de Verificación reportada en febrero de 2008 a la Corte se afirma: ““Otro aspecto importante para este análisis es la frecuencia de los casos de desnutrición en niños menores de cinco años de edad pertenecientes a hogares de desplazados incluidos en el RUPD. De acuerdo con la ENV-2007, a un 26,6% de los niños menores de 5 años de edad se les había diagnosticado estado de desnutrición, y de estos niños solo al 75,0% se le había prestado tratamiento médico, lo cual deja un 7% del total de niños menores de cinco años incluidos en el RUPD con problemas de nutrición que no habían sido tratados (…). Al estudiar esta situación por hogar, la Encuesta muestra que el 16,5% de los hogares desplazados inscritos en el RUPD y con presencia de niños menores de cinco años de edad ha tenido casos de desnutrición en personas de esta edad y solo a un 76,5% de ellos se le ha tratado médicamente por esta causa.” Estas cifras, que reflejan estimativos nacionales, pueden verse agravadas en ciertas regiones especialmente azotadas por la pobreza y la inseguridad alimentaria.^[182] Más aún, no reflejan el amplio subregistro del que adolece el sistema oficial de medición de la población en situación de desplazamiento.

 

2.3.4.2. La anemia también registra altos niveles de prevalencia entre los menores de edad en situación de desplazamiento, superiores al 40% (lo cual indica una situación de gravedad severa) peores que las de la población vulnerable de los lugares de recepción^[183], y con niveles particularmente preocupantes entre las mujeres gestantes desplazadas –entre quienes alcanza el 59.7%, proporción calificada por la OPS/PMA/CE como “de una gravedad sin precedentes”^[184]-, los niños y niñas menores de dos años –entre quienes la anemia tiene niveles de prevalencia del 63%, llegando a ser del 71% entre los niños de esa edad^[185]-, los bebés de entre seis meses y un año de edad -entre quienes la anemia severa se acerca al 4%-, las niñas desplazadas de entre 2 y 11 años de edad –con prevalencias del 55%^[186]- y los adolescentes –con niveles de prevalencia de anemia severa del 1.7%-^[187].

 

2.3.4.3. La falta de dinero para comprar alimentos implica que altas proporciones de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento dejen de recibir alguna de las tres comidas diarias exigidas por su edad y etapa de desarrollo. Según se reporta en el estudio de la OPS/PMA/CE de 2005, “el análisis del número y tipo de comidas recibidas, por los niños y niñas muestra que cerca de la mitad (47%) de los desplazados menores de 1 año no reciben cena, el 28% no reciben desayuno y casi la cuarta parte no reciben almuerzo (23%). Por otra parte, un 30% no reciben refrigerios (hay que recordar la existencia de lactancia materna en este grupo). Estas cifras son significativamente mayores frente a los niños y niñas del estrato 1 receptor. En cuanto a los de 1 a 4 años, casi todos reciben desayuno (ligero), el 6% de los desplazados no consumen almuerzo o cena, y un 13% no tienen refrigerios; estos últimos, son consumidos en mayor proporción que lo registrado en menores de 1 año. Es de anotar, que para estos niños y niñas un poco mayores sigue siendo más alta la proporción de desplazados que no consumen cada una de las comidas.” En idéntico sentido, los siguientes datos, reportados en la Encuesta Nacional de Verificación aportada a la Corte en febrero de 2008, ilustran la gravedad de la situación, en relación con la población desplazada inscrita en el RUPD:

 

 

 

 

 

 

Más aún, se ha reportado por diversas fuentes que hay niños desplazados que sólo comen en las escuelas, o gracias al apoyo prestado los días hábiles por los comedores del ICBF o de otro tipo de organizaciones. En consecuencia, estos menores los fines de semana comen mucho menos.

 

2.3.4.4. La poca alimentación a la que los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento pueden acceder es marcadamente desbalanceada; en ella priman los carbohidratos y azúcares, y es bajo el consumo de proteínas y minerales.^[188] Los resultados de esta situación son altísimas deficiencias de nutrientes esenciales entre los menores de 18 años desplazados.^[189]

2.3.4.5. Dadas las dificultades nutricionales que aquejan a la totalidad de la población desplazada, el veintitrés por ciento (23%) de las mujeres embarazadas en situación de desplazamiento tienen peso deficiente –proporción que cuadruplica la misma proporción entre la población vulnerable, la cual es de 5.5%-.^[190] Ello a su turno genera bajo peso en los bebés que nacen de madres desplazadas: “Los recién nacidos de padres en situación de desplazamiento, presentan peso que por lo general están por debajo de la curva normal. Esta circunstancia no logra nivelarse por las condiciones de pobreza que debe enfrentar la población y por la imposibilidad de gestionar ingresos para asegurar una nutrición adecuada.”^[191]

 

2.3.5. Los efectos de esta crítica situación alimentaria son profundos y se proyectan en el tiempo, afectando de manera irreversible el proceso de desarrollo de los niños, niñas y adolescentes. Como se resume en el estudio de la OPS/PMA/CE, “el bajo peso para la edad y la anemia son los problemas primarios en niños y niñas. Esto sumado a la baja calidad de la dieta y a la alta prevalencia de enfermedades, conllevan a la detención del crecimiento de los niños y niñas reflejado en los altos porcentajes de desnutrición crónica.” Además de estos impactos sobre su desarrollo físico, la falta de alimentos implica retardos en su desarrollo psicológico, y genera un déficit energético plantea obstáculos a su proceso educativo y de socialización:  “Para este momento del ciclo vital, la falta de una adecuada nutrición representa retrasos psicomotores algunas veces irreversibles, que afectan su desarrollo en todos los escenarios. En la escuela por ejemplo son niños que se perciben desmotivados, con dificultades para concentrarse y aprender, es decir son niños y niñas cuyo desempeño escolar disminuye.”

 

2.3.6. Respuesta estatal a la crítica situación alimentaria de niños, niñas y adolescentes desplazados.

 

Según se expone en el informe presentado a la Corte Constitucional por el Director de Acción Social el 16 de julio de 2007, la respuesta estatal a la gravísima situación alimentaria de los menores de edad desplazados se ha canalizado a través de dos rutas principales: (1) los programas adelantados por el ICBF, al cual se da acceso a los menores desplazados, (2) la provisión de alimentos como parte de la ayuda humanitaria de emergencia provista directa o indirectamente por Acción Social, y (3) el suministro de subsidios nutricionales a través del programa Familias en Acción. También se ha informado sobre (4) programas adelantados por las entidades territoriales, directamente o en asociación con otras autoridades y organizaciones.

 

2.3.6.1. Programas adelantados por el ICBF que dan acceso a alimentos a los menores de edad desplazados.

 

En cuanto a los programas adelantados por el ICBF a través de los cuales se otorga a los menores de edad desplazados acceso a alimentos, éstos se dividen por el Director de Acción Social en dos grupos: los programas “direccionados directamente a la población desplazada”, y los “programas ordinarios con componentes dirigidos a la población en situación de desplazamiento”.

 

2.3.6.1.1. Los programas “direccionados directamente a la población desplazada” son: (1) las Unidades Móviles de Atención; y (2) los Centros de Atención Integral a la Familia - CAIF.

 

2.3.6.1.1.1. Las Unidades Móviles de Atención son descritas por la Directora del ICBF en su informe a la Corte -adjunto al del Director de Acción Social del 16 de julio de 2007-, como “la integración de servicios especializados desarrollados a través de los componentes de Acompañamiento Psicosocial; Apoyo Cultural y Educativo; Apoyo y Asistencia en Nutrición; Capacitación sobre Derechos, Programas del ICBF y Orientación Legal; y Promoción de la Convivencia Intrafamiliar, brindados por un grupo de profesionales de las áreas de Psicología, Nutrición, Trabajo Social, Terapia Ocupacional, Pedagogía, Sociología, Antropología y Artes, que presta la atención humanitaria oportuna directamente a la población en el lugar donde se encuentra y busca a los niños, niñas, adolescentes y madres gestantes y lactantes para prestarles atención psicosocial en crisis, que mitiguen los efectos de la situación traumática que les generó el hecho del desplazamiento, y para ello gestiona, coordina y realiza una articulación intra e interinstitucional a través del SNBF y SNAIPD orientada a crear condiciones para fases de estabilización socioeconómica y retorno cuyo objetivo es el restablecimiento de sus derechos vulnerados en razón al desplazamiento a causa del conflicto armado.”

 

Los resultados de las actividades de las Unidades Móviles de Atención son cuantificados por la Directora del ICBF en la siguiente tabla:

 

	Año 2003	Ano 2004	Año 2005	Año 2006	Año 2007 Proyección
No. de Unidades Móviles	34	43	53	56	59
Departamentos atendidos	25	27	28	29	29
Municipios atendidos	135	254	300	310	312
Total beneficios atendidos por las Unidades Móviles	96.925	310.863	130.446	236.807	350.000
Inversión (miles $)	$2.122.000	$6.027.473	$7.104.108	$8.625.360	$9.049.000

 

Resalta la Sala, con base en estas cifras, que cada Unidad Móvil, conformada por un muy breve grupo de profesionales y con recursos limitados, debe atender a comunidades enteras compuestas por cientos de familias y miles de personas en situación de desplazamiento, durante un período de varios días, según el caso.

 

2.3.6.1.1.2. El Centro de Atención Integral a la Familia – CAIF se describe como una “nueva modalidad” de atención, cuyo contenido es el siguiente: “Su objetivo general es brindar atención integral a niños, niñas en edad preescolar, jóvenes menores de 18 años, mujeres gestantes y lactantes y grupos familiares, en situación de desplazamiento forzado, a través del desarrollo de acciones en nutrición y salud, psicosociales, gestión y apoyo cultural y educativo, organización y participación comunitaria, capacitación vocacional y habilitación pre-laboral. La atención tiene un enfoque diferencial en cuanto a que atiende a beneficiarios de zonas rurales y urbanas, y se presta preferiblemente en sitios cercanos a las residencias de los usuarios de esta modalidad, o garantizándoles su traslado al lugar donde se desarrollen las actividades propias del programa. El ICBF realiza la administración del programa mediante contratos de aportes con entidades como asociaciones de padres de familia, organizaciones comunitarias, entidades privadas sin ánimo de lucro, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de formas asociativas de carácter empresarial, con universidades y con cajas de compensación.” En cuanto a los resultados prácticos de esta forma de atención, se explica que “actualmente operan en el Departamento de Santander y en el municipio de Soacha Cundinamarca.”

 

2.3.6.1.2. Los programas ordinarios del ICBF “con componentes dirigidos a la población en situación de desplazamiento”, incluyen según el Director de Acción Social: (i) la exención para los menores desplazados del pago de cuotas compensatorias en algunos programas ordinarios^[192]; y (ii) la prioridad en el acceso a tales programas por parte de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento^[193]. Luego se efectúa una descripción sintética de los programas ordinarios del ICBF, en los términos siguientes:

 

“El ICBF desarrolla Programas de Prevención mediante los cuales se promueve, fomenta y garantiza el cumplimiento de los derechos de la niñez, con el enfoque de protección integral, que se fundamenta en considerar a la niñez como sujeto de derechos, diferenciados por edad y ciclo vital.  Para la Familia: Educador familiar; Escuela para familias; Fortalecimiento a familias de áreas rurales dispersas; Prevención y Atención Violencia Intrafamiliar. Para la Primera infancia: menores de 6 años: Hogares Comunitarios de Bienestar (FAMI, múltiples, 0-7); Hogares infantiles; Desayunos infantiles; Recuperación Nutricional; Materno infantil: apoyo a madres gestantes, lactantes, niños menores de dos años. Para niños, niñas y adolescentes entre 6 y 17 años: Asistencia nutricional al escolar y adolescente; Clubes pre-juveniles y juveniles; Ludotecas.  // El ICBF también desarrolla programas de atención especializada para restablecimiento de derechos vulnerados cuando un niño, niña o adolescente sea víctima de cualquier acto que vulnere sus derechos de protección o su integridad personal.”

 

La Directora del ICBF proveyó explicaciones adicionales sobre el impacto que, en su percepción, tienen los programas ordinarios de esta entidad sobre los menores de edad en situación de desplazamiento, al responder a las preguntas específicas que le fueron formuladas con ocasión de lo expresado en la sesión pública del 28 de junio de 2007:

 

“Finalmente, simplemente una pequeña nota, con el fin de manifestarle a la honorable Corte Constitucional, que si bien pudo haber alguna explicación que generó una aparente contradicción, es necesario precisar para dar total claridad y ratificar – que no hay contradicción con lo que ha expresado el Gobierno Nacional – y que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, sí tiene programas específicos para la atención de nuestra población objetivo para el caso del desplazamiento forzoso, tal y como se señaló en este documento, pero además, en el caso de nuestros programas ordinarios, que están dirigidos a población infantil más vulnerable, en el caso de los niños y niñas en situación de desplazamiento, estos acceden a los mismos en condiciones preferentes y reciben trato preferencial, y diferenciado. // En efecto, en el caso de Almuerzos Escolares, para citar algún ejemplo, los menores de los programas ordinarios, deben pagar una cuota de Participación o Tasa Complementaria, a los administradores de dicho servicio, mientras que en el caso de los menores en situación de desplazamiento forzoso, el ICBF, asume este costo, con lo cual estos niños y niñas acceden a un programa ordinario, pero en condiciones especiales que les permiten ese trato preferencial, o en el caso de las listas de espera, el Lineamiento Técnico establecido, señala para el caso de los menores en situación de desplazamiento, no deben esperar turno alguno, sino que de manera inmediata, prevalente y prioritaria, acceden a la atención según el programa de que se trate. Existen otros tantos, ejemplos de trato preferencial y atención diferencial, como es el caso de la atención a esta población infantil, sin que deba existir el condicionante de haber sido previamente identificado, como sucede en los demás casos de la población infantil. Basta con indicar su condición de desplazado para que reciba atención inmediata, bien en los programas especiales o en alguno de nuestros programas ordinarios pero en condiciones preferentes.”

 

2.3.6.2. Provisión de alimentos como parte de la ayuda humanitaria de emergencia provista directa o indirectamente por Acción Social.

 

En cuanto a la fase de atención humanitaria de emergencia, el Director de Acción Social presenta dos tipos de reporte a la Corte en su informe del 16 de julio de 2007. (1) En primer lugar presenta, como uno de los programas “direccionados directamente a la población desplazada”, una descripción general de las ayudas humanitarias entregadas a familias en situación de desplazamiento bajo la coordinación de Acción Social hasta abril de 2007, y de sus distintas modalidades de implementación, indicando que las familias beneficiarias de estas ayudas comprenden menores de edad. (2) En segundo lugar, efectúa una descripción de las calidades nutricionales de los paquetes alimentarios entregados como ayuda humanitaria de emergencia.

 

2.3.6.2.1. El Director de Acción Social presenta el panorama de suministro de ayuda humanitaria de emergencia a la población desplazada precisando en su informe que las modalidades de entrega incluyen el suministro a través de operadores humanitarios y operador nacional, el suministro a través de la Operación Prolongada de Socorro y Recuperación – OPSR^[194] o la entrega de Raciones Alimentarias de Emergencia^[195] para niños, el suministro a través de convenios con entidades territoriales y la iglesia, y el suministro a través del Comité Internacional de la Cruz Roja. La siguiente es la descripción general de la provisión de Ayuda Humanitaria de Emergencia a la población en situación de desplazamiento reportada por el Director de Acción Social a la Corte

 

“En la Fase de ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA, ACCION SOCIAL por medio de la OPSR ha atendido en la fase de urgencia con atención alimentaria a 39.488 familias que están en proceso de valoración e inclusión en el registro, a través de la entrega de raciones alimentarias en las UAO (Unidades de Atención y Orientación), con corte a 30 de abril de 2007.

 

A través de Convenios con Alcaldías, Gobernaciones e Iglesia, de acuerdo con los reportes de las Unidades Territoriales de Acción Social, en lo corrido de este año y con corte a mayo de 2007, la fase de Urgencia se atiende, en coordinación con los municipios, alcaldías e iglesia, así: // En Bogotá se han atendido 1582 familias. En Huila, el Municipio de Neiva ha atendido 50 familias, en los componentes de Atención Humanitaria de Emergencia, valor $60.000.000. GOBERNACION DEL HUILA Convenio Gobernación – Pastoral Social Neiva, por valor de $80.600.000, para brindar atención inmediata a la población que llega a esta capital, en coordinación con la UAO de Neiva, cubre adicionalmente, municipios aledaños de la zona norte del departamento. En Caquetá, la Alcaldía cuenta con un recurso de $30.000.000 el cual se acordó fuera utilizado para la atención de urgencia. En el municipio de Curillo en el Comité Municipal de Atención a Población Desplazada realizado el 30 de mayo, la Alcaldía informó que cuenta con un rubro de $5.000.000 para la Atención de Urgencia. En Morelia el municipio atendió a 15 familias por Urgencia. Cartagena del Chairá reportó 20 familias atendidas en la fase de urgencia. En Santander, se asignaron 60 millones. En Caldas, se ha establecido un presupuesto total de 543.820.000 que se han distribuido así: 470.000.000 para Prevención y Protección, 50.000.000 para Ayuda Humanitaria de Emergencia. En Antioquia, con presupuesto propio y a través de la Unidad de Atención y Orientación a la Población Desplazada UAO, ha atendido hogares en situación de desplazamiento. En Atlántico para la vigencia 2007 se destinaron recursos para la Atención de Urgencia así: el Distrito de Barranquilla a través del Convenio con el Secretariado de Pastoral Social aprobó la atención de Urgencia para 25 con un Total asignado $75.600.000. De igual forma el municipio de soledad realizó un convenio para la Atención de URGENCIA con el Secretariado de Pastoral Social por $17.000.000. El municipio de Sabanalarga aprobó para la Atención de Urgencia y Emergencia $15.000.000. El Municipio de Baranoa ha dispuesto para la atención de URGENCIA y Emergencia $14.500.000, y lo definirán de acuerdo a la dinámica que se presenten en la atención en el municipio.

 

Atención de urgencia por operador humanitario. Las familias que no son atendidas por las autoridades locales, la iglesia u otra entidad, pueden ser atendidas por los operadores humanitarios (convenios que se suscribieron con CHF Internacional). Los apoyos ofrecidos en la Atención de Urgencia o Atención Inmediata, son: Hospedaje, y comida servida: Hospedaje: Hasta 2 salarios mínimos por persona por día, es decir hasta $28,913 para el año 2007. Comida servida: Hogares de 5 personas o menos: Hasta 3 salarios mínimos diarios, es decir hasta $43.370 para el 2007. Hogares de más de 5 personas: hasta 4 salarios mínimos diarios, es decir hasta $57.826 para el 2007. // A nivel nacional, por los convenios con CHF se han atendido a 1.142 familias durante la urgencia entre junio 2.005 y abril de 2.007. 

 

Atención de Emergencia Para la prestación de esta atención, ACCION SOCIAL cuenta con distintas estrategias:

 

 Con el Comité Internacional de la Cruz Roja – CICR se suscribió un documento de entendimiento el 13 de enero de 2006 a través del cual se obtienen beneficios en términos de atención. Por medio de este entendimiento, se atienden desplazamientos individuales recientes (no mayor a tres meses de desplazamiento) que reciben kit alimentarios y no alimentarios durante los tres primeros meses. Durante el período de diciembre de 2006 a 30 de abril de 2007 se han atendido mediante dicha estrategia a 14.205 hogares correspondiente a 59.664 personas.

 

Operación Prolongada de Socorro y Recuperación – OPSR: como se mencionó, la OPSR-10366 es un acuerdo operativo suscrito entre Acción Social, ICBF y el Programa Mundial de Alimentos, para la cooperación y asistencia a la población desplazada por la violencia. Dentro de la OPSR, los componentes a favor de los niños y menores, son: 1. Riesgo nutricional 2. Materno Infantil 3. Atención Preescolar 4. Atención Escolar. // Para el año 2007, dentro de los componentes de la operación que ha venido desarrollando Acción Social, se ha atendido a 343.814 personas en situación de desplazamiento, dentro de las cuales tenemos: 26.729 menores atendidos por el componente de Riesgo Nutricional; 27.379 madres y recién nacidos atendidos por el componente Materno Infantil; 21.069 niños atendidos por el componente de Atención Preescolar y 119.728 menores atendidos por el componente de Atención Escolar, para un total de 194.905 niños y jóvenes en situación de desplazamiento atendidos por la OPSR.

 

Mediante proveedor nacional se atiende población en situación de desplazamiento (individual o masivo), a través del suministro de kits alimentarios y no alimentarios durante las etapas de urgencia (una entrega) y/o emergencia (tres entregas) prorrogables según las necesidades de la familia en situación de desplazamiento.  // En el presente año con corte a mayo de 2007 se han atendido por el Proveedor Nacional: 10914 familias, se han entregado 23896 kits alimentarios y no alimentarios, los primeros por valor de $6.359.256.790,00 y los segundos por valor de $1.715.621.377,50.

 

Pagos de apoyos de alojamiento por resolución se entrega por tres meses, prorrogable por otros tres meses más o de acuerdo con las necesidades valoradas. Este apoyo va dirigido a la población desplazada individualmente incluida en el RUPD hasta el 31 de diciembre de 2005 o antes del 01 de enero de 2006, población que amerita prórroga y población incluida a partir de enero de 2006 en regiones no cubiertas por el mecanismo de operador humanitario. // Desde el 2004 a mayo de 2007 han recibido apoyo de alojamiento 84.971 familias que han representado una inversión de $22.827.011.877.

 

Atención por Operador Humanitario: La Red de Solidaridad Social – RSS hoy Acción Social, en acción coordinada con CHF Internacional desarrolló Programas de Asistencia Humanitaria y Asistencia Económica para Población en Situación de Desplazamiento, mediante la construcción del plan de vida de los beneficiarios, con énfasis en la orientación ocupacional, además de la atención de sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas. // A través de la alianza con CHF se han atendido entre junio de 2005 y abril de 2007 a 51.215 familias, las cuales han participado en diversas acciones y procesos orientados a significar su plan de vida e iniciar su proceso hacia la estabilización socio económica. Las familias beneficiadas de dicha estrategia se encuentran focalizadas en las ciudades de: Cartagena, Santa Marta, Cali, Bucaramanga, Barranquilla, Bogotá, Valledupar, Ibagué, Neiva, Armenia, Cartago, Pereira, Manizales, Medellín, Sincelejo, Cúcuta, Villavicencio, Florencia, Pasto, Riohacha, Mocoa, Puerto Asís, Buenaventura, Barrancabermeja, Montería, Popayán, San José del Guaviare, Apartadó, Arauca y el municipio de Soacha, Cundinamarca. De otra parte no se atiende solamente en las ciudades sino en municipios aledaños, de tal manera que realmente se tiene la posibilidad de atender en 126 municipios.”

 

Adicionalmente, la Directora del ICBF explica a la Corte en su informe, adjunto al del Director de Acción Social, lo siguiente sobre las modalidades de “Operación Prolongada de Socorro y Recuperación – OPSR” y “Raciones Alimentarias de Emergencia” para la entrega de Ayuda Humanitaria de Emergencia:

 

“2 – OPERACIÓN PROLONGADA DE SOCORRO Y RECUPERACION OPSR

 

2.1. CONTENIDO

 

Es una modalidad de atención específica cuyo objetivo es respaldar la rehabilitación social y económica de las personas afectadas por la violencia, específicamente la población desplazada interna (PDI) mediante la entrega de ayuda alimentaria con paquetes alimentarios a preescolares, escolares y materno infantil y en la mejora de su seguridad alimentaria. La OPSR presta atención en 189 municipios ubicados en los departamentos de Antioquia, Atlántico, Bolívar, Guajira, César, Sucre, Córdoba, Santander, Norte de Santander, Tolima, Bogotá, Meta Chocó y Cundinamarca. La OPSR es realizada por el ICBF, el Programa Mundial de Alimentos PMA y Acción Social.

 

2.2. RESULTADOS

 

Año	USUARIOS	RACIONES	INVERSION
2001	23.377	3.196.834	1.241.032.630
2002	72.010	10.144.356	5.049.824.438
2003	107.113	6.765.163	3.653.491.008
2004	214.795	47.360.990	17.208.951.700
2005	272.166	25.722.726	8.644.411.735
2006	303.558	39.127.135	13.779.373.968
2007	185.429	8.329.551	3.883.070.572
TOTAL	1.178.448	140.646.755	53.460.156.051

 

Fuente: Reporte de la base de datos del Programa Mundial de Alimentos.

 

3. RACIONES ALIMENTARIAS DE EMERGENCIA

 

3.1. CONTENIDO

 

Es la entrega realizada en coordinación con los agentes del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada de un complemento alimentario mensual, consistente en tres tipos de raciones con una composición diferencial para niños de 6 meses a 1 año, de 2 a 5 años, y para mujeres gestantes y lactantes durante la fase de atención humanitaria de emergencia.

 

3.2. RESULTADOS

 

RACIONES ALIMENTARIAS DE EMERGENCIA
CONCEPTO	MODALIDAD	2004	2005-Sep-Dic	2006	2007-22 mayo	TOTAL
Beneficiarios	Desplazamiento	38.596	2.538	10.579	20.051	51.713
Inversión (millones de pesos)	Desplazamiento	851.000.000	285.000.000	1.161.000.000	1.167.16.878	2.297.000.000

 

Fuente: Base de datos del Programa Raciones Alimentarias de Emergencia.”

 

2.3.6.2.2. El Director de Acción Social también efectúa una descripción de las calidades nutricionales de los paquetes alimentarios entregados como parte de la ayuda humanitaria de emergencia, así:

 

“a) Problemas de alimentación (carencia, insuficiencia o mala calidad de los alimentos suministrados por Acción Social)

 

Siendo la alimentación parte vital de la atención de emergencia de la población en situación de desplazamiento, Acción Social ha diseñado varias estrategias a efectos de que la misma se brinde de manera integral y oportuna. Estas estrategias se describen a continuación:

 

1. Población incluida y atendida desde junio de 2005:

 

I. Entre junio 2.005 y abril 2.007

 

La población incluida en el RUPD fue atendida por operadores a través de convenios con CHF Internacional.

 

Para atender las necesidades de alimentación se trabajó con las minutas establecidas de acuerdo con el número de miembros que componen el hogar:

 

Tipo 1: 1 a 2 personas

Tipo 2: 3 a 5 personas

Tipo 3: más de 6 personas.

 

Para garantizar que el contenido de cada minuta respondiera en cuanto a calidad nutricional, se tuvo en cuenta la ‘PROPUESTA NUTRICIONAL PARA LOS PAQUETES ALIMENTARIOS BRINDADOS POR ACCION SOCIAL A LA POBLACION EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO DENTRO DEL MARCO DE LA ATENCION HUMNAITARIA DE EMERGENCIA’, en la que se atendieron los parámetros internacionales de recomendaciones nutricionales establecidos tanto para población con características no especiales, como con las recomendaciones sugeridas para programas de ayuda alimentaria que generalmente son entregados a familias con un grado de vulnerabilidad.

 

La propuesta incluyó un análisis químico de los paquetes alimentarios sugeridos, teniendo en cuenta que uno de los principios básicos tanto de la seguridad alimentaria como de la ayuda alimentaria es la obtención de alimentos en cantidad y calidad adecuada para el cubrimiento de las necesidades. Además, se analizaron los productos a entregar según lo formulado por la FAO (2001), con algunas precisiones en el caso de la población colombiana. Se realizó un ajuste, con cambios específicamente en la distribución de aporte calórico total, donde se obtuvo un promedio entre lo planteado y lo que contempla ‘la carta humanitaria y normas mínimas de respuesta humanitaria en casos de desastre’.

 

Teniendo en cuenta que dentro de los hogares en situación de desplazamiento la población infantil es muy alta, se consideró incluir en las minutas además los productos que las conforman, otros, altamente proteínicos como: Leche en polvo; Harina 7 granos que es un suplemento alimenticio; Mezcla balanceada de harinas refinadas; Avena; Galletas; Bocadillo.

 

Las cantidades de estos productos por tipo se reflejan a continuación:

 

CANTIDADES		1 a 2	3 a 5	Más de 6
PRODUCTO	MEDIDA	TIPO A	TIPO B	TIPO C
Leche en Polvo	400 grms	1	3	5
Mezcla balanceada de harinas refinadas (arroz, soya y trigo)	400 grms	1	4	7
Siete granos y/o suplemento multivitamínico	libra	2	4	5
Barra bocadillo	480 grms aprox.	1	2	3
Galletas de leche	Paquete x 18 unid. Cont. Aprox. 310 grms	2	4	6
Avena en hojuelas	libra	1	2	3

 

Adicional a estas entregas, los operadores por el convenio en varias ciudades establecían en alianza con ICBF la entrega de Bienestarina y se programaban actividades conjuntas en las que se realizaban jornadas de talla y peso para identificar niños en condición de desnutrición en implementar con ellos acciones especiales.

 

Teniendo en cuenta que nuestro socio estratégico CHF adelanta la operatividad, en los convenios suscritos, fue esta entidad la que dirigió el manejo, selección de proveedores y realizó la compra de los kits, con la supervisión y visto bueno de Acción Social.

 

Desde el envío de los términos se confirma a los proveedores cuáles son las especificaciones de los productos entregados so pena de cancelación de contrato en caso de incumplimiento.

 

Los proveedores seleccionados debieron cumplir los siguientes requisitos:

 

Especificaciones técnicas:

 

- Calidad de los productos

 

Los productos ofrecidos deben cumplir con las normas técnicas colombianas vigentes para cada uno de ellos, entendiéndose por esto que no tienen que estar certificados; pero sí deben cumplir con los estándares señalados en ellas, adicional a que cada uno de los productos entregados cuenta con el respectivo registro del INVIMA.

 

En el caso de productos con fecha de vencimiento, ésta no será inferior a seis (6) meses contados a partir de la fecha de su entrega. Todos los productos procesados deben contar con marcas registradas en Colombia. Los granos deben contener vigencia, fecha de vencimiento.

 

De manera excepcional, cuando el contratista deba cambiar la marca de los productos inicialmente ofrecidos, deberá solicitarlo por escrito a CHF, exponiendo las causas justificadas que dan origen a dicho cambio. En caso de que CHF acepte la modificación, se lo comunicará al contratista mediante escrito y en ningún caso se cancelará mayor valor alguno, como resultado de tal modificación y los productos deberán ser de igual o superior calidad a los ofertados. No podrá hacerse entrega de productos sin que se haya dado la aprobación previa y por escrito de cambio.

 

CHF en cualquier momento podrá seleccionar de manera aleatoria, muestras de los productos, para corroborar sus características, cantidad, calidad, origen, valor unitario o valor total.

 

Para los siguientes productos, se deberá cumplir con los porcentajes de calidad de acuerdo con los requisitos establecidos en las normas ICONTEC y demás normas establecidas por las entidades gubernamentales, al respecto.

 

Arroz: Grado 2: Grano partido – 12%; Grano dañado por calor – 1.5%; Grano yesoso – 11%; Grano rojo – 2%.

 

Fríjol: Tipo 1, Grado 2: Grano dañado – 2%; Grano partido – 2%; Grano abierto – 2%; Variedad de contraste – 2%.

 

Lenteja: Tipo 2, Grado 2: Granos dañados – 2%; Granos abiertos – 3%; Grano Partido – 2%.

 

- Condiciones de empaque y presentación de los productos.

 

Empaque de los productos alimentarios

 

Los alimentos deben estar empacados de forma tal que se garanticen los estándares de calidad y beneficio de uso a los consumidores durante la manipulación, transporte y consumo, en cumplimiento del Decreto 1545 de 1998 de Ministerio de Salud.

 

Los productos en empaque o envases originales y/o reempacados, deben como mínimo indicar registro sanitario, marca, fecha de vencimiento, origen y encontrarse en perfecto estado. Los productos en mal estado y/o con fugas serán rechazados y deberán ser reemplazados a expensas del proveedor.

 

Para el caso de la lecha en polvo, el empaque debe ser en material flexible, laminado a base de aluminio o al vacío o adicionado de gas inerte, el volumen ocupado por el producto empacado al vacío o en atmósfera de gas inerte no podrá ser menor del 90% de la capacidad del empaque.

 

En relación con el arroz, el fríjol, la arveja y la lenteja, deben ser empacados de manera individual en bolsa plástica de una libra y de un calibre que impida pérdidas, mezclas, escapes, permeabilidad de oxígeno y humedad.

 

Las bolsas y cajas deben entregarse ligadas y con el crédito institucional de Acción Social.

 

Al proponente que sea seleccionado le será suministrado el arte del logotipo de Acción Social.

 

NOTA: El empaque de los productos debe permitir la fácil manipulación por parte de los beneficiarios y debe preservar la calidad y el empaque individual de los productos; es necesario que el proponente detalle las características de los empaques según tipo de mercado o kit de aseo.

 

Empaque de los mercados

 

El empaque de cada tipo de mercado se debe realizar de la siguiente manera:

 

En caja(s) de cartón: la pasta, harina precocida y refinada de maíz amarillo, leche en polvo, panela (debe empacarse en papel kraft), chocolate, sal, aceite, café, atún y sardinas. Las cajas deben ser resistentes al peso, debidamente selladas con zuncho, con la imagen corporativa de Acción Social y con el tipo de mercado correspondiente (A, B, C o D).

 

En bolsa de polipropileno: el arroz, la lenteja y el fríjol. La bolsa debe ser resistente, debidamente sellada, con la imagen corporativa de Acción Social y con el tipo de mercado correspondiente (A, B, C).

 

Adicionalmente CHF tiene sus procesos de control interno para garantizar que los productos pactados son los entregados por nuestros proveedores son los siguientes:

 

1. Consulta de los antecedentes de cada proveedor contratado de acuerdo con las instrucciones de la casa matriz en Washington.

2. Visitas en las sedes de los proveedores y revisión de sus bodegas.

3. Seguimiento a los mismos con la información de las Entidades Operadoras.

4. Los coordinadores de las entidades operadoras informan las anomalías presentadas con cada uno de sus proveedores. Tienen toda la autoridad para no RECIBIR productos en mal estado, o con fechas de vencimiento que no correspondan a las exigidas. El incumplimiento de los puntos pactados, son causal de cancelación el contrato.

5. Los pagos se realizan previo recibo de la mercancía y con la confirmación escrita de cada uno de nuestros coordinadores locales (entidades operadoras).

6. CHF se ha preocupado siempre por incluir en sus minutas productos dirigidos a la población infantil, buscando siempre con estos un alto nivel nutricional.

 

Además del seguimiento y evaluación que CHF realiza a estos proveedores, Acción Social dentro del Sistema de Gestión de Calidad, entre la subdirección de Atención a Población Desplazada y el Área de Adquisición de Bienes y Servicios realiza también una evaluación periódica a los proveedores.

 

Con relación a la entrega de kit alimentario, entre junio 2.005 y abril 2.007, se trabajó el esquema de tienda en las grandes ciudades y mercado empacado en municipios pequeños.

 

La estrategia de tienda fue muy valiosa ya que el participante solicitaba los productos siguiendo la minuta y revisando en ese momento la vigencia, calidad de los productos y la cantidad. En ese sentido el mismo participante era veedor de las entregas.

 

II. A partir de mayo de 2007

 

La experiencia adquirida en los anteriores convenios con CHF permitió evaluar algunas situaciones y en la búsqueda del mejoramiento continuo y mayores ventajas para la población en situación de desplazamiento, así como atendiendo observaciones de la Corte Constitucional, para el nuevo convenio con CHF a partir de mayo de 2007, se implementó el esquema de bonos para la entrega de alimentos.

 

Esto permite entre otros:

 

1. Agilizar las entregas, aplicando la estrategia de bonos en alimentos, higiene y aseo.

2. Atención diferencial. El participante puede decidir lo que realmente quiere consumir. En ese sentido puede ampliar la gama de alimentos a verduras, frutas, cárnicos, huevos entre otros.

3. Respetar los patrones culturales.

4. Dinamizar la economía del municipio receptor.

5. Modificar la imagen que tiene la comunidad receptora de la población en situación de desplazamiento ya que se convierte en generador(es) de ingresos, aportante económico a esa nueva comunidad.

 

Lógicamente la estrategia debe ir acompañada de orientación y asesoría a las familias de manera que se utilice de manera responsable. Si bien el bono tiene restricciones, para que la familia tenga mayor claridad, en los talleres de recepción y acogida se les hace énfasis en cómo debe utilizarse, la responsabilidad frente a la alimentación sana de su familia y se les dan charlas de nutrición e incluso de recetas para sacar un mejor provecho a los alimentos que se consumen.

 

Adicional a esto, en el momento de redimir el bono, se les vuelve a explicar la importancia de hacer de él un uso responsable.

 

Se tiene garantizada la seguridad de los bonos de manera que no se pueden alterar y existen criterios claros en cuanto a vigencia, pérdida, a quién se entrega, restricciones de artículos.

 

El bono que se entrega a cada familia tendrá en cuenta la composición familiar. Para tal fin se ha establecido la siguiente tipología en el programa:

 

1. Tipo A: Se entrega a grupos familiares conformados entre 1 y 2 personas.

2. Tipo B: Se entrega a grupos familiares conformados entre 3 y 5 personas.

3. Tipo C: Se entrega a grupos familiares conformados por más de 6 personas.

 

Las tarifas establecidas para cada tipo de hogar son las que se reflejan a continuación:

 

TIPO	VALOR (1 MES)	VALOR (3 MESES)
A	$90.000	$270.000
B	$215.000	$645.000
C	$350.000	$1.050.000

 

2. Con relación a la población en situación de desplazamiento incluida en 2.005 o años anteriores:

 

Así mismo y como se ha manifestado en informes anteriores, la población incluida en el RUPD en fechas anteriores a 2005, se ha venido atendiendo a través de los siguientes mecanismos:

 

1. Proveedor Nacional: teniendo en cuenta los mismos parámetros descritos anteriormente para la selección del mismo.

2. Cajas menores: Entrega de recursos en efectivo o compra de los productos establecidos en la minuta alimentaria, por parte de los profesionales que atienden el tema en la región. La minuta que es entregada en este caso consta de:

 

PRODUCTO	MEDIDA	TIPO A	TIPO B	TIPO C
Café	libra	1	2	3
Sal	libra	1	2	2
Arroz	libra	13	39	68
Aceite de cocina	1000cc	1	3	5
Leche en polvo	400 grms	1	3	5
Harina precocida y refinada de maíz	libra	2	6	10
Harina de trigo	libra	1	3	5
Maíz de peto	libra	1	2	3
Maíz pira	libra	1	2	3
Mezcla balanceada de harinas refinadas (arroz, soya y trigo)	400 grms	1	4	7
Fríjol	libra	2	6	10
Lenteja	libra	3	9	16
Arveja	libra	3	7	12
Pasta o Spaguetti	libra	5	13	23
Panela de Caña	500 grms	5	13	23
Atún (marca conocida NO ATUN RALLADO)	170 grms	1	3	5
Sardinas en aceite	Lata min. 425 grms	2	4	7
Pimienta en polvo	Min. 60 grms	1	1	1
Ajo en polvo	Min. 60 grms	1	1	1
Barra bocadillo	480 grms aprox.	1	2	3
Chocolate	libra	2	4	7
Galletas de leche	Paquete x 18 unid. Cont. Aprox. 310 grms	2	4	6
Avena en hojuelas	libra	1	2	3
HIGIENE Y ASEO
Crema Dental familiar	75 cc	1	2	3
Jabón tocador – lemon - preferiblemente	150 grms	1	2	3
Toallas higiénicas	Paquete x 10 unidades	1	2	3
Máquina de afeitar (marca conocida)		1	2	4
Papel higiénico BLANCO económico pero suave	Min. 25 mts. Por rollo	2	5	6
Jabón loza (con envase)	250 grms	1	3	4
Jabón ropa barra	250 grms	1	3	4
Esponjilla plástica –sabra-	Paquete x 6 und.	1	1	2
Cepillo de dientes (colgate y/o fluocardent JGB)	Adulto normal	2	5	6
Fósforos –cerillas- no de madera	Cajas min. 40 cerillos	2	2	4

 

El proveedor nacional contratado por Acción Social o por socio cooperante, se encarga del transporte de los alimentos a cada una de las regiones del país, no obstante la operatividad que implican los procesos de almacenamiento y entrega de los alimentos en especie, ha llevado a que se realice el análisis de la posible implementación de otros mecanismos tales como la entrega de bonos canjeables en supermercados, efectivo o tarjetas inteligentes.

 

A partir del mes de junio, en la ciudad de Bogotá se ha venido haciendo entrega de bonos canjeables en cualquiera de los supermercados de la Caja Colombiana de Subsidio Familiar – Colsubsidio. La propuesta realizada por esta entidad a través de CHF Internacional incluyó valores agregados como los de brindar una atención diferenciada a la población en situación de desplazamiento, a través de una mejor orientación sobre las ofertas existentes y la entrega de un refrigerio el día que acuden a cualquiera de los supermercados y realizan su compra.

 

Otros de los beneficios con este sistema, que son aportados directamente por la Caja de compensación se describen a continuación:

 

1. Capacitación y orientación a los beneficiarios para la compra de los productos en los puntos de venta.

 

2. Realizar la actividad recreativa ALHARACA, la cual está diseñada para celebrar las fiestas de los niños(as), con divertidas pruebas recreativas, dinámicas, juegos y canciones recreando el fantástico mundo de las hadas, magos y duendes. Los niños serán recibidos por los encantadores personajes y organizados en equipos de juego para disfrutar de una divertida experiencia que los llevará a un mundo mágico especialmente diseñado para ellos, esta actividad tiene una duración máxima de 3 horas e incluyen refrigerio y transporte.

 

3. Capacitación en los siguientes temas:

- SERVICIOS EN LOS SUPERMERCADOS

- MANIPULACION DE LOS ALIMENTOS EN CASA

- PREPARA TUS ALIMENTOS Y NUTRETE

- BRIGADAS DE SALUD CON LOS SIGUIENTES BENEFICIOS:

 

PLAN AMPLIADO DE INMUNIZACION en centros médicos de la caja de compensación, previa identificación de cada beneficiario que garantiza para cada niño beneficiario el esquema completo de inmunización.

 

Para el resto del país se tiene contemplado este u otros sistemas dependiendo de las características de cada región.

 

Por las razones descritas anteriormente, el Gobierno Nacional considera que la cantidad de alimentos entregados es suficiente y que el rigor con el que se llevan a cabo los diferentes procesos de selección de los proveedores de los productos entregados en especie a la población beneficiaria, garantiza la calidad de los mismos.

 

En cuanto a la cobertura de la atención y como se ha manifestado en diferentes ocasiones, hoy se cuenta con operadores humanitarios en 33 ciudades del país (24 departamentos) que cuentan con capacidad para atender 175 municipios y es en estos municipios donde se concentra el 68% de la población. El resto de municipios es atendido a través de proveedor nacional.”

 

2.3.6.3. Suministro de subsidios nutricionales a través del Programa Familias en Acción.

 

En tercer lugar, el Director de Acción Social informa a la Corte sobre la provisión de subsidios nutricionales a las familias en situación de desplazamiento inscritas en el programa Familias en Acción, en los siguientes términos cuantitativos:

 

“Un millón de familias se encuentran inscritas en el sistema de información del Programa Familias en Acción, incluidas de la siguiente forma:

 

1. 307.184 (30.5%) familias a través de Internet desde los municipios (Procesos de Medellín, Valledupar, Cúcuta, La Dorada y 131 municipios en las últimas 5 semanas).

2. 360.232 (35.8%) familias migradas del sistema anterior de 221 municipios Sisben 1 y desplazados inscritos en todo el país y

3. 339.608 (33.7%) familias de inscripciones de procesos en papel que ya están digitadas en el sistema.

 

Total de 1.007.024 familias registradas en el sistema de información. De estas familias 138.451 (13.7%) son familias en situación de desplazadas y el resto de ellas 868.573 (86.3%) son familias del Sisbén 1.

 

De las Familias en situación de desplazamiento inscritas en el Programa, 115.019 niños menores de 7 años han sido beneficiarios del subsidio para nutrición entregado a la madre Jefe de Hogar. 89.489 menores en cursos de primaria. 55.814 jóvenes en cursos de secundaria. Para un total de 260.322 niños y jóvenes en situación de desplazamiento beneficiarios de Familias en Acción (Anexo cuadro estadístico Familias en Acción), con una inversión de $64.334.255.”

 

2.3.6.4. También se ha informado a la Corte que las entidades territoriales cuentan con sus propios programas de suministro de apoyos nutricionales a menores de edad desplazados y sus familias; y que dichas entidades trabajan ocasionalmente en asociación con el ICBF y con otras organizaciones nacionales no gubernamentales e internacionales en proyectos puntuales de atención alimentaria.^[196]

2.3.7. Efectividad real e impacto de la respuesta estatal a la situación alimentaria de los menores de edad desplazados.

 

2.3.7.1. Es en el ámbito de la alimentación en el que la respuesta estatal a los menores de edad desplazados ha sido más significativa. En efecto, para la Corte es claro que se han hecho esfuerzos importantes por parte del ICBF y Acción Social, a través de las distintas modalidades descritas, para hacer llegar comida a los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento.^[197] El aporte de estos programas es crucial para los niños, niñas y adolescentes que efectivamente tienen acceso a ellos; tanto así que, según reportan organizaciones que operan en distintos sitios del país, muchos niños y niñas desplazados sólo pueden asegurar comida a través de las raciones que obtienen en los programas nutricionales ordinarios adelantados en los hogares de bienestar, los restaurantes escolares o los comedores de las localidades – por lo cual los fines de semana comen mucho menos-.^[198]

 

2.3.7.2. A pesar de lo anterior, también es claro para la Corte que la cobertura de estos programas es manifiestamente baja frente a la demanda real, por lo cual su impacto para paliar las gravísimas carencias nutricionales de los niños, niñas y adolescentes desplazados es mínimo.

Los datos producidos por la Encuesta Nacional de Verificación, reportada en febrero de 2008 a la Corte, confirman que sólo una proporción muy baja de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento incluidos en el RUPD/SIPOD tienen acceso a los programas alimentarios descritos en los acápites precedentes –datos que, a su turno, no reflejan la gran proporción de menores de edad que aún no han sido registrados y que por ende no han accedido a ninguno de estos programas-. En el informe de la Comisión de Seguimiento sobre dicha Encuesta se señala:

 

(i) únicamente el 14.6% de los niños y niñas desplazados menores de 7 años inscritos en el RUPD/SIPOD está cubierto a los programas nutricionales del ICBF^[199];

 

(ii) los subsidios nutricionales de Familias en Acción solamente han llegado al 35.7% de los hogares en situación de desplazamiento incluidos en el RUPD, pese a que una proporción mayor se encuentra formalmente inscrita en el programa^[200];

 

(iii) solamente el 7.5% de los hogares incluidos en el RUPD/SIPOD tuvo acceso a algún programa que otorga mercados o canastas de alimentos en el último mes^[201]; y

(iv) solamente el 13.3% de los hogares incluidos en el RUPD/SIPOD tuvo acceso en la última semana a programas que otorgan raciones alimentarias, entre los cuales prevalecen los restaurantes escolares.^[202]

 

Con base en estos resultados, la Comisión de Seguimiento concluye que “el acceso de los hogares desplazados incluidos en el RUPD a programas alimentarios no es, en general, muy elevado, y que el de mayor vinculación es Familias en Acción (35,7%). Ello se corrobora al indagar por la principal fuente de alimentos durante la semana anterior a la encuesta, encontrándose que el 95,0% de los hogares indicó que dicha fuente era la compra de los alimentos.” Para la Corte resulta especialmente alarmante el que, se reitera, estas bajísimas cifras de cobertura no reflejen la amplia proporción de la población desplazada por la violencia que no se encuentra incluida en el sistema RUPD/SIPOD.

 

2.3.7.3. Es notoria la falta de coordinación y unificación de las distintas actuaciones emprendidas para suministrar apoyos nutricionales a los menores de edad desplazados.^[203]

 

2.3.7.4. También se ha demostrado que no existen estudios serios sobre el alcance de la inseguridad alimentaria que afecta a niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento; al carecerse de un diagnóstico preciso sobre las necesidades que urge satisfacer, cualquier actuación estatal está condenada de entrada a la insuficiencia.

 

2.3.8. Valoración constitucional de la situación y de la respuesta estatal a la misma.

 

El derecho de los niños a una alimentación mínima es uno de sus derechos fundamentales expresamente reconocidos por el artículo 44 Superior. También se relaciona directamente con su derecho fundamental a la salud. La Convención sobre los Derechos del Niño así lo explica, al disponer en su artículo 24 que es obligación del Estado adoptar medidas apropiadas para combatir la malnutrición “en el marco de la atención primaria de la salud”, mediante “el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre”. En este mismo sentido, el derecho al desarrollo integral de los menores de edad impone al Estado la obligación de asistir a sus familias y cuidadores en la provisión de las condiciones requeridas para ello, entre otras, en el campo de la alimentación; así, dispone el artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño que ““los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social”, que “a los padres u otras personas encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del niño”, y que “los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición (…)” (nums. 1, 2 y 3).

 

También existe un deber positivo de acción estatal en el ámbito nutricional, derivado de su derecho, en tanto personas desplazadas, a contar con un nivel de vida adecuado – derivado directamente de su derecho fundamental al mínimo vital. Este derecho se consagra en el Principio Rector 18, que dispone:

 

“1. Los desplazados internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado.

2. Cualesquiera que sean las circunstancias, las autoridades competentes proporcionarán a los desplazados internos, como mínimo, los siguientes suministros o se asegurarán de que disfruten de libre acceso a los mismos:

a) Alimentos esenciales y agua potable;

b) Alojamiento y vivienda básicos;

c) Vestido adecuado; y

d) Servicios médicos y de saneamiento esenciales. (…)”

 

2.5. Serias deficiencias en el campo de la salud –tercer problema transversal diferenciado que afecta a la niñez y adolescencia en situación de desplazamiento-.

 

2.4.1. Situación fáctica acreditada ante la Corte.

 

2.4.1.1. Alta mortalidad y morbilidad por enfermedades de la infancia prevenibles. Los menores de edad en situación de desplazamiento forzado presentan altas tasas de morbilidad y mortalidad por enfermedades de la infancia que son prevenibles, con prevalencias mayores que las de la población vulnerable en los lugares de recepción, principalmente debido a las condiciones de pobreza en las que viven junto con sus familias –que se reflejan tanto en los bajos niveles de nutrición como en las condiciones insalubres en las que habitan- y a la falta de acceso oportuno y adecuado a servicios básicos de salud.

 

Diversas fuentes coinciden en señalar que los bebés, niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento son afectados –y mueren- principalmente por (i) enfermedades gastrointestinales que frecuentemente evolucionan hacia cuadros de enfermedad diarréica aguda (EDA), (ii) enfermedades respiratorias que frecuentemente evolucionan hacia cuadros de infección respiratoria aguda (IRA), (iii) enfermedades dermatológicas, o (iv) enfermedades virales y causadas por otros agentes patógenos prevenibles.^[204] Estas afecciones golpean con mayor severidad a los bebés y a los niños y niñas menores de 2 años; según el estudio de la OPS/PMA/CE, “(…) en el conjunto de menores de 10 años, las tasas de morbilidad por diarrea y problemas respiratorios, son un poco más altas en los desplazados, y se reducen con el incremento de la edad tanto en desplazados como en estrato 1 receptor. En los niños y niñas menores de 2 años, las tasas son considerablemente altas, 76% en desplazados y 66% en estrato 1 receptor. Se confirma aquí lo registrado en prácticamente todas las encuestas de salud, es decir, una prevalencia de problemas respiratorios (63 y 60% en niños y niñas) casi dos veces mayor que la prevalencia de enfermedad diarreica (35 y 32%).”^[205]

 

2.4.1.2. Entornos insalubres, condiciones de pobreza y falencias familiares y estatales como causas directas de la mala salud de los menores de edad desplazados. Las críticas condiciones generales de salud de los menores de edad colombianos en situación de desplazamiento forzado obedecen a patrones causales complejos. En general, se derivan de las circunstancias de pobreza o miseria que afrontan las personas y familias desplazadas, aunadas a serias deficiencias en la respuesta estatal a la situación. Concretamente, ante la Corte se ha demostrado que hay cuatro grupos de causas que concurren, junto con las fallas en la respuesta estatal, para generar este alarmante cuadro general: (1) las carencias nutricionales de los menores de edad en situación de desplazamiento, (2) las pésimas condiciones de su vivienda en términos de higiene, saneamiento básico, hacinamiento, entornos insalubres y acceso a servicios públicos esenciales, (3) la falta de vestido y zapatos adecuados, implementos de aseo y hábitos de limpieza personales básicos, y (4) factores culturales y educativos presentes en las familias y grupos de cuidadores^[206], como se indica a continuación.

 

2.4.1.2.1. Las alarmantes deficiencias nutricionales de los niños, niñas y adolescentes desplazados, descritas en el acápite precedente, generan –como se vio- altísimos niveles de anemia entre esta población con el consiguiente deterioro de su salud global, y en términos generales minan la capacidad orgánica de los menores de edad para resistir a las enfermedades y sanarse cuando se enferman.

 

2.4.1.2.2. Las condiciones de su vivienda y del entorno habitacional en el que viven son uno de los principales factores precipitantes de las enfermedades prevalecientes entre los niños, niñas y adolescentes desplazados. En efecto, la inmensa mayoría de la población desplazada habita en viviendas o asentamientos que se caracterizan por los siguientes rasgos:

 

(a) no hay acceso a servicios públicos esenciales ni saneamiento básico, y en particular, no se cuenta con acceso a los servicios de acueducto o alcantarillado, por lo cual no hay disponibilidad de agua potable – en consecuencia el agua que consumen los menores, con la que se cocinan sus comidas y se hace el aseo de sus entornos de habitación, se extrae de fuentes contaminadas o malsanas;

 

(b) están ubicados en entornos insalubres en los que la falta de acceso a servicios de alcantarillado y saneamiento básico generan acumulación de basuras, excrementos humanos y animales en las inmediaciones, elementos con los cuales los niños, niñas y adolescentes entran en contacto directo;

 

(c) presentan altos niveles de hacinamiento; y

 

(d) están construidas en forma precaria y con materiales débiles que no resisten a la lluvia o el viento, exponiendo directamente a los menores a condiciones adversas para su salud.

 

La concurrencia de estos factores en su entorno físico de habitación  constituye el principal factor generador de las altas tasas de enfermedades diarreicas, respiratorias y dermatológicas de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento. Más aún, la continuidad de  un entorno insalubre en la vida cotidiana de estos menores resta casi toda efectividad a las medidas paliativas puntuales que se puedan emprender.^[207] Por otra parte, los distintos niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento que han presentado peticiones ante la Corte Constitucional han expresado que, en su percepción, son las condiciones insalubres de sus viviendas las principales causas de su mal estado de salud.^[208]

 

2.4.1.2.3. Otro factor que contribuye a causar las altas tasas de enfermedades prevenibles entre los menores desplazados es la falta de vestido adecuado y de zapatos, así como de implementos de aseo y hábitos de limpieza e higiene personal básicos, todo lo cual genera una mayor exposición física a agentes patógenos.  

 

2.4.1.2.4. Finalmente, otro grupo de causas de la alta morbi-mortalidad infantil son de índole cultural, e incluyen la falta de información de la población desplazada sobre los factores que causan las enfermedades prevenibles y los métodos de prevención generalmente aceptados; la poca credibilidad de la población desplazada en las instituciones oficiales y en las entidades prestadores de salud; y el uso de remedios caseros y el recurso a hierbateros, curanderos u otras formas de medicina popular cuya efectividad no ha sido comprobada científicamente.

 

2.4.1.3. Vacunación. En cuanto al acceso al esquema completo de vacunación por parte de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento^[209], no existe claridad alguna en cuanto a las cifras de cobertura reportadas por distintas organizaciones, ya que hay valoraciones contrapuestas sobre el porcentaje de menores de edad desplazados que cuentan con dicho esquema completo.^[210] Se reconoce que ha habido un esfuerzo importante de parte de las autoridades estatales a través de campañas nacionales y locales de vacunación; sin embargo, el impacto real de estas campañas frente a la real dimensión de la demanda de vacunas se desconoce, al no existir un monitoreo cuidadoso de la situación en términos de determinación de la población objetivo a atender, y registro y seguimiento de las actuaciones efectivamente emprendidas por las autoridades para proveer vacunas a los menores de edad desplazados.

 

También se ha reportado a la Corte la existencia de obstáculos de distinta naturaleza para el acceso de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento al esquema completo de vacunación al que tienen derecho. Entre ellos sobresalen (i) problemas derivados de la distancia física y dificultades de acceso a los lugares de asentamiento de esta población, que inciden –entre otras- sobre la conservación física de las vacunas en cadena de frío; y (ii) la existencia de mitos y un alto nivel de desinformación entre la población desplazada adulta sobre los efectos secundarios de las vacunas, que llevan a los familiares y proveedores a abstenerse de vacunar a los menores de edad.^[211]

 

2.4.1.4. Salud sexual y reproductiva. El ámbito de la salud sexual y reproductiva de las niñas y adolescentes en situación de desplazamiento también presenta una serie de problemas serios, específicamente en relación con el embarazo adolescente, la salud materno-infantil y la prevención de infecciones de transmisión sexual (ITS).

 

2.4.1.4.1. Embarazo adolescente. Es un hecho comprobado que las adolescentes en situación de desplazamiento presentan tasas de embarazo muy altas. Según se reporta en la Encuesta de Profamilia de 2005, (i) una tercera parte de las adolescentes desplazadas están embarazadas o ya son madres, (ii) entre las jóvenes desplazadas entre 13 y 19 años, un 23.9% alguna vez ha estado embarazada, y (iii) a los 19 años, el 63% de las mujeres desplazadas han tenido por lo menos un hijo.^[212] Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos informa que  “tanto el ICBF como Profamilia (…) comunicaron a la Relatora el alto porcentaje de embarazos de adolescentes que se registran entre la población desplazada, el cual puede llegar a un 19% de acuerdo al ICBF. De los testimonios e información recibida durante la visita, se desprende que para las niñas desplazadas la lucha por el sustento, la salud, el alojamiento y la seguridad, las obliga a las relaciones sexuales y al matrimonio precoz”.^[213] La Encuesta Nacional de Verificación reportada a la Corte en febrero de 2008 indica, a este respecto, que el 5.2% de las adolescentes desplazadas en el rango de entre 12 y 17 años de edad estuvo embarazada en el último año o estaba embarazada al momento de ser encuestada.^[214]

 

Estas altas tasas de embarazos tempranos se explican por distintos factores, entre los cuales sobresalen tanto los constreñimientos materiales que fuerzan a estas menores de edad a sostener relaciones sexuales tempranas –en forma violenta, abusiva o a cambio de dinero o prestaciones materiales-, como la fragilidad psicológica y emocional de estas menores en razón de su situación cotidiana de existencia, que frecuentemente resulta en la reformulación o reconstrucción de sus proyectos de vida a partir de la maternidad y el embarazo. Ciertos factores culturales que privilegian, en determinadas regiones y grupos étnicos del país, la maternidad temprana, también forman parte de este patrón causal.^[215]

 

2.4.1.4.2. Salud materno-infantil.  En el ámbito de la atención médica a las mujeres desplazadas gestantes y lactantes, se han demostrado ante la Corte deficiencias importantes en los ámbitos de (a) acceso a servicios de atención prenatal y durante el parto, y (b) altas tasas de anemia en mujeres embarazadas y lactantes que no van acompañadas de la debida suplementación con micronutrientes.

 

(a) En cuanto al acceso a servicios de atención prenatal y durante el parto, se reporta con base en la Encuesta Nacional de Verificación que un importante porcentaje de las mujeres incluidas en el RUPD no tuvieron controles prenatales (17%) o no fueron atendidas por un médico durante el parto (15%) – cifras que a su vez no reflejan la alta proporción de la población desplazada que no está incluida en el RUPD/SIPOD.^[216] Se explica que en muchos casos las mujeres y adolescentes embarazadas no acuden a recibir estos servicios por desconocimiento, por temor a declarar su condición de desplazadas o ignorancia sobre los procedimientos a seguir y no estar incluidas en consecuencia en el RUPD/SIPOD, por los problemas de seguridad que coartan su movilidad en los lugares de asentamiento, o por no estar afiliadas al sistema general de seguridad social en salud.^[217] Se ha resaltado la importancia del rol cumplido en este ámbito por organizaciones no gubernamentales, especialmente Profamilia, dadas las precariedades de la respuesta estatal.^[218]

 

(b) En cuanto a las altas tasas de anemia en mujeres embarazadas que no van acompañadas de medidas de suplementación nutricional, se reporta en el estudio de la Organización Panamericana de la Salud, el Programa Mundial de Alimentos y la Comunidad Europea que el acceso a suplementos de micronutrientes esenciales para una gestación y lactancia sanas se registra en porcentajes sorprendentemente bajos de las mujeres y adolescentes en situación de desplazamiento en Colombia. Así, se informa que entre las mujeres gestantes, la suplementación con hierro alcanza al 27%, la suplementación con ácido fólico al 12%, y la suplementación con calcio al 12.6%^[219]; mientras que en las mujeres lactantes los porcentajes son incluso menores: suplementación con hierro 10%, suplementación con ácido fólico 3.5%, y suplementación con calcio 2.6%^[220].

 

2.4.1.4.3. Infecciones de transmisión sexual (ITS). No se han llevado a cabo estudios precisos sobre los niveles de prevalencia de ITS, incluido el VIH/SIDA, entre los menores de 18 años en situación de desplazamiento – hecho que provee una indicación sólida sobre el nivel de importancia y prioridad que se ha otorgado al tema en las agendas oficiales a nivel nacional y territorial. Sin embargo, las percepciones de las organizaciones especializadas que trabajan en el campo, coinciden en que dichos niveles de prevalencia pueden ser preocupantemente altos,^[221] entre otras causas por la desinformación y falta de educación en las formas de transmisión de estas infecciones, y los métodos de prevención.^[222]

 

2.4.1.5. Salud oral. En este ámbito se presenta un vacío crítico – no se ha reportado la realización de ningún programa o campaña de prevención o atención en el campo de la salud oral de los niños, niñas y adolescentes desplazados.

 

2.4.1.6. Fallas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud que afectan con particular fuerza a los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento. Se ha documentado la existencia de una serie de fallas en el sistema de seguridad social en salud cuyo impacto negativo se proyecta de manera particularmente aguda sobre los menores de edad en situación de desplazamiento, tal y como se describe a continuación.

 

2.4.1.6.1. Una proporción significativa de los menores de edad desplazados no han sido afiliados al sistema general de seguridad social en salud. Según informa la Comisión de Seguimiento con base en los datos producidos por la Encuesta Nacional de Verificación, dentro del universo limitado de la población desplazada inscrita en el RUPD/SIPOD, el 20.8% no tiene afiliación formal al SGSSS.^[223] El estudio de la Organización Panamericana de la Salud presenta un panorama mayor de desafiliación, al explicar que solamente al 74% de la población en situación de desplazamiento se le aplicó la encuesta SISBEN.^[224] Es de esperarse que la población no incluida dentro del RUPD/SIPOD presente tasas muchísimo mayores de no afiliación; en cualquier caso, la no inclusión en el RUPD/SIPOD obstruye el acceso efectivo al sistema de salud, ya que para la prestación de los servicios requeridos las instituciones de salud exigen que se informe sobre el código de registro de cada persona como parte de la población desplazada.^[225]

 

Por consiguiente, los menores de edad que dependen de los adultos presentes en cada grupo familiar o de cuidadores tampoco están afiliados formalmente al sistema.

 

2.4.1.6.2. A pesar de que la mayoría de la población desplazada cuenta con afiliación formal al Sistema General de Seguridad Social en Salud, diversas organizaciones reportan que ello no garantiza que los niños, niñas y adolescentes que pertenecen a núcleos familiares formalmente afiliados tengan acceso efectivo a los servicios de salud que requieren.^[226]

 

La población en situación de desplazamiento, y específicamente los menores de edad que la conforman, sufren violaciones de su derecho fundamental a la salud por las mismas causas generales que afectan el acceso al SGSSS por la población vulnerable del país. Sin embargo, esas falencias estructurales se ven sustancialmente agudizadas por ciertos factores propios del desplazamiento forzado, según se explica a continuación, resultando en dificultades aun mayores que las que debe afrontar la población vulnerable en general en el acceso al servicio de salud y afectando con particular fuerza a los niños, niñas y adolescentes desplazados.

 

2.4.1.6.2.1. Distancia física. Los pocos centros asistenciales existentes quedan lejos de los lugares de asentamiento, lo cual obliga a recorrer –usualmente a pie- largas distancias para acceder a servicios requeridos con apremio. Más aún, se ha reportado que no hay pediatras sino en los centros de salud de las cabeceras municipales, y son muy pocos; la distancia física a recorrer hasta la cabecera municipal, sumada a los costos de transporte, hace inaccesible el servicio.^[227] Esta distancia física y los costos que implica, aunada a las expectativas razonables de demoras e ineficacia del sistema, lleva a la población desplazada a abstenerse de acudir al sistema en casos de niños, niñas o adolescentes enfermos, recurriendo a otros métodos curativos o absteniéndose de intervenir.^[228]

 

2.4.1.6.2.2. Problemas de la portabilidad de la afiliación al sistema entre distintos municipios. Según reportan testimonios de la población desplazada, las entidades prestadoras de salud –concretamente las administradoras del régimen subsidiado- a menudo se niegan a prestar servicios en municipios distintos a aquellos en los que se efectuó la afiliación original. Aunque las  normas aplicables establecen que el servicio se debe prestar, se han presentado reiteradas quejas en este sentido. Cuando las ARS niegan el servicio, se genera el fenómeno que se ha denominado “paseo de la muerte” a distintos hospitales, buscando atención en cada uno de ellos e incidiendo en forma negativa sobre el estado de salud de los menores a quienes se ha negado la atención apremiante que requieren.^[229]

 

2.4.1.6.2.3. Desorganización de la información sobre atención a población desplazada e incompatibilidad entre sistemas de información. Tanto a nivel nacional, como a nivel departamental y municipal, y al nivel de las entidades prestadoras de salud individualmente consideradas, existe una gran desorganización de la información atinente a los servicios prestados a la población en situación de desplazamiento, y específicamente a los menores de edad desplazados que requieren atención en salud. Esta falta de sistematización y monitoreo de la información básica por el SGSSS en sus distintos niveles lleva a que se carezca por completo de estudios que permitan identificar y documentar las causas de morbilidad y mortalidad infantil y juvenil entre la población desplazada – se ignoran datos básicos como, por ejemplo, a cuántas personas en situación de desplazamiento se ha atendido efectivamente, cuáles estaban incorporados formalmente al sistema de salud como afiliados o beneficiarios, cuántos de ellos eran menores de edad, y cuáles fueron las causas de la consulta. Por otra parte, también se reportan problemas de compatibilidad entre los diversos sistemas de información que deben manejar las entidades prestadoras de salud y las autoridades competentes en este ámbito; ello conlleva el que, por ejemplo, no se pueda constatar si una persona está o no inscrita en el Registro Único de Población Desplazada por simple incompatibilidad entre sistemas de información.^[230]

2.4.1.6.2.4. Desinformación. Se ha documentado un grave problema de desinformación entre la población en situación de desplazamiento sobre los procedimientos, requisitos y canales de acceso al Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo cual repercute directamente sobre el recurso a entidades de salud cuando sus niños, niñas o adolescentes lo requieren.   

 

2.4.1.6.2.5. Falta de un enfoque preventivo. También se ha demostrado que las entidades y autoridades que conforman el SGSSS carecen de un enfoque proactivo de prevención en salud entre los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, pese a las condiciones de vulnerabilidad pronunciada en la que comprobadamente se encuentran frente a enfermedades prevenibles de la infancia, según se demostró en este acápite. En esta medida, al no desarrollarse actividades preventivas, los bebés, niños y niñas solo llegan a los centros de salud u hospitales cuando sus cuadros se han complicado y existe peligro de muerte.

 

2.4.1.6.2.6. Recurso frecuente a métodos de curación no comprobados científicamente. La sumatoria de los anteriores factores institucionales lleva a la población en situación de desplazamiento a recurrir a otros métodos curativos que están a su alcance, cuya eficacia para paliar las condiciones que generan las críticas condiciones de salud sus bebés, niños, niñas y adolescentes aún no han sido demostradas – aunque sí han resultado marcadamente insuficientes para contrarrestar el alarmante panorama de salud infantil y adolescente que se ha descrito en el presente capítulo.^[231]

 

2.4.2. Respuesta estatal a la situación.

 

La Corte Constitucional ha sido informada sobre la respuesta de las autoridades a la situación de salud de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, a través de dos medios: el informe aportado el 16 de julio de 2007 por el Director de Acción Social, y las distintas intervenciones efectuadas durante la sesión pública del 28 de junio de 2007 junto con sus respectivos soportes documentales. El informe del Director de Acción Social consta, a su vez, de dos partes: (a) una transcripción del informe del Ministerio de la Protección Social respecto de asuntos puntuales planteados en relación con la provisión del servicio de salud a los menores de edad desplazados, y (b) una transcripción del informe del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial sobre las condiciones habitacionales de los menores de edad en situación de desplazamiento, las cuales se mencionaron en el curso de dicha sesión pública como causas directas de la alta morbilidad y mortalidad por enfermedades prevenibles. Por otra parte, en informes presentados previamente a esta Corporación, se ha reportado el desarrollo de distintos proyectos pilotos puntuales en el ámbito de la salud, en cooperación con entidades no gubernamentales, agencias de cooperación extranjeras y entidades internacionales.

 

2.4.2.1. El informe del Ministerio de la Protección Social consta de cinco partes: (1) una serie de consideraciones generales bajo el título “contexto”, (2) algunas consideraciones sobre barreras de acceso al sistema por falta de documentación o registro, (3) una descripción general de las acciones del Ministerio frente al tema de salud sexual y reproductiva, (4) una descripción general de las acciones del Ministerio en el campo de la formulación y entrega de medicamentos, y (5) ciertas consideraciones generales sobre la calidad del sistema de salud. Por la trascendencia del tema y para efectos de claridad, a continuación se transcriben los apartes correspondientes de este informe.

 

2.4.2.1.1. Bajo el título “Contexto”, se efectúan las siguientes apreciaciones:

 

“Luego de la sesión de información técnica de la referencia es preciso retomar algunas consideraciones que permiten clarificar el alcance de los avances en materia de atención a las poblaciones en situación de desplazamiento y en particular de los grupos con mayores necesidades dentro de dicha población.

1.1. En la atención de la niñez, adolescentes y otros grupos poblacionales que demandan la aplicación del enfoque diferencial como las personas con discapacidad o los adultos mayores, hay corresponsabilidad de actores públicos y privados de acuerdo con la estructura y organización del Sistema de Protección Social y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, SGSSS, adoptado nuestro país.

1.2. La observancia y aplicación de las acciones propias de un enfoque diferencial deben corresponder a aquellas que propendan por la inclusión, es decir que den prioridad a la atención de los grupos con mayores dificultades de acceder a los programas y proyectos sociales con el fin de generar condiciones de igualdad y equidad con otros grupos poblacionales pero que a la vez controle los comportamientos adversos de otros conciudadanos por el interés de acceder a las prerrogativas definidas a favor de los grupos más vulnerables.

1.3. No todas las acciones del enfoque diferencial pueden determinarse de manera que puedan ser exclusivas para ciertos grupos de población, pues como en el caso del acceso a la vivienda o al agua y al saneamiento básico son intervenciones que van dirigidas a los mayores que pueden contraer obligaciones o que bajo el criterio de tutores, deben traducirlas en el cuidado y la protección de los menores. Es el caso de la afiliación al Régimen Subsidiado de Salud en el que no se afilian solamente los menores sino que el aseguramiento cubre al grupo familiar.

1.4. Ahora bien, el Sistema de Protección Social orienta acciones de conformidad con los compromisos adquiridos con la Comunidad de Naciones y en particular contribuyendo al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, para la reducción de la pobreza extrema y el hambre, la promoción de la igualdad entre los sexos, la reducción de la mortalidad de los menores de 5 años, la reducción de la mortalidad materna y el control del VIH/SIDA, el paludismo y la tuberculosis, con énfasis en los impactos sobre los niños/niñas y adolescentes.

1.5. En desarrollo de los mandatos constitucionales, el Sistema de Protección Social garantiza el derecho a la salud individual y colectiva de la población colombiana financiando y cofinanciando la ampliación de la cobertura de afiliación al régimen subsidiado dando prioridad al grupo de las mujeres en estado de embarazo o período de lactancia que se inscriban en programas de control prenatal y postnatal, a los niños y niñas menores de cinco años y a la población en situación de desplazamiento, en su orden, teniendo en cuenta que en las familias en desplazamiento se encuentran los dos primeros grupos de población referidos. (Acuerdo 331 del 2006 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, CNSSS).

1.6. Las acciones del Ministerio de la Protección Social como organismo rector y las entidades que conforman el Sistema buscan que los niños, niñas y adolescentes desplazados puedan ejercer el derecho a la salud y a la nutrición, emitiendo directrices y formulando y ejecutando proyectos que permitan construir entornos saludables y erradicar el trabajo infantil y juvenil, y adoptando estrategias para la prevención de la violencia intrafamiliar y sexual en coordinación con actores como las Direcciones Departamentales y Distritales de Salud, las Entidades Promotoras de Salud, EPS, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, IPS, las Empresas Sociales del Estado, ESE, y otros sectores como educación y justicia.

2. Medidas adoptadas para garantizar el derecho a la atención en salud y priorizar la atención de la población en desplazamiento con énfasis en la niñez y la protección de la familia.

El Ministerio de la Protección Social y el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud – CNSSS, como Organismos de Dirección del Sistema General de Seguridad Social en Salud, han venido adoptando medidas conducentes a la garantía del derecho a la salud de los grupos más vulnerables y en particular de la niñez y la adolescencia.

Estas medidas se expresan en los contenidos de Decretos, Acuerdos, Resoluciones, directrices y políticas que a través de la difusión y asistencia técnica se comunican tanto a funcionarios de las entidades corresponsables de su cumplimiento como de la comunidad.”

 

2.4.2.1.2. A continuación el informe responde a las afirmaciones puntuales efectuadas durante la sesión pública del 28 de junio respecto de barreras de acceso al sistema planteadas por la falta de documentación o registro de los menores de edad en situación de desplazamiento, así:

 

“3.5. La existencia de aparentes barreras de acceso a los distintos componentes del esquema de atención a la población desplazada, mencionadas en forma recurrente por los menores de edad que participaron en la sesión técnica, a saber:

a) La exigencia de portar un carné de salud para acceder a los servicios de seguridad social en salud.

Frente a este punto, el Ministerio de la Protección Social manifiesta:

La exigencia del carné solo es pertinente para aquella población que se haya afiliado a la Seguridad Social en cualquiera de sus regímenes, mas no es exigencia para quienes aún no lo hayan hecho. Cuando se surte la afiliación esta se soporta en la identificación plena de la persona que va a utilizar el cupo del régimen subsidiado asignado a la entidad territorial, de tal manera, que la forma como se precisa la condición de afiliado es a través del carné. Condición mínima, para efectos de, entre otras seguridades, evitar suplantaciones. En los casos en los que la persona en desplazamiento no cuenta con documentos de identidad se ha coordinado con las Registradurías Nacional y Delegadas la necesidad de priorizar la expedición del respectivo documento y con Acción Social la necesidad de priorizar la inscripción en el RUPD.

No obstante, es necesario precisar que las normas y los lineamientos emitidos desde el Ministerio son claros en ordenar que a ningún ciudadano colombiano se le niegue el servicio por no portar su documento de identidad y en el caso concreto de la atención a la niñez en desplazamiento se ha instruido que su atención prima sobre cualquier otro grupo poblacional que demande servicios en el sistema de salud.

Las orientaciones son claras para las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, IPS las Empresas Sociales del Estado, ESE y las aseguradoras, en el sentido de disponer de la base de datos, Registro Único de Población Desplazada RUPD, administrado por Acción Social, con el fin de que la verificación de los derechos de la persona que solicite los servicios se realice dentro de los criterios de confidencialidad y reserva y de igual manera, se constate que no existe doble afiliación al Sistema. Si el niño/ña está afiliado/a recibe los servicios del respectivo plan de beneficios. Si aun no está afiliado/a recibe los servicios como persona vinculada al sistema, con el derecho a todos los servicios necesarios para conservar o recuperar la salud.”

2.4.2.1.3. A continuación sigue un segmento del informe sobre salud sexual y reproductiva en los términos siguientes:

 

“‘Ausencia de la estrategia de promoción de salud sexual y reproductiva…’

La estrategia de promoción de la Salud Sexual y Reproductiva – SRR, está incluida como una de las principales líneas de la Política Nacional de Salud Sexual y Reproductiva adoptada en el año 2003, la cual retoma diversos antecedentes jurídicos y políticos, nacionales e internacionales con el objetivo general de mejorar la Salud Sexual y Reproductiva –SRR y promover el ejercicio de los Derechos Sexuales y Reproductivos – DSR de toda la población con especial énfasis en la reducción de los factores de vulnerabilidad y los comportamientos de riesgo, el estímulo de los factores protectores y la atención a los grupos con necesidades específicas. Se reconoce que la SSR está afectada por factores de inequidad asociados a la mayor carga que enfrentan las mujeres en los eventos reproductivos debido a la baja participación de los hombres y a la falta de control social derivada de la poca participación y la ausencia de empoderamiento de las/os usuarios de los servicios.

Entre los principios que la inspiran y orientan están: Los derechos sexuales y reproductivos son derechos humanos, la búsqueda de la equidad (particularmente en términos de género y de justicia social), el principio de la igualdad de trato y de oportunidades (concepto que incluye el tratamiento diferenciado de las necesidades especiales), el empoderamiento, la intervención focalizada, y la concepción de la salud como servicio público que debe ser prestado con criterios de calidad, eficiencia, universalidad y solidaridad.

Es en ese sentido que las acciones propuestas en los Planes de Acción incluyen el manejo de dichos principios en los 6 componentes propuestos en la Política, tanto en las acciones de asistencia técnica a los Departamentos y en el fortalecimiento de las acciones institucionales e intersectoriales. De igual manera, se refleja en los contenidos de las estrategias de comunicación y movilización social diseñadas para impulsar los objetivos propuestos en las líneas de acción de la Política Nacional de SSR.

Son las instituciones y actores del Sistema General de Seguridad social en Salud (La Nación, Direcciones territoriales de salud EPS, EPS del Régimen Subsidiado, IPS y comunidad), quienes operan de acuerdo con la normatividad establecida y son los responsables de desarrollar acciones integrales de protección específica, detección temprana y atención en los eventos de salud.

A continuación se relacionan las normas que reglamentan en el SGSSS, la atención a nivel individual y colectivo.

La Resolución 412 de 2000 define las normas técnicas y guías de atención para la prestación de las acciones individuales de obligatorio cumplimiento en el Plan Obligatorio de Salud, POS, para las prioridades de salud pública dentro de las cuales está incluida la Salud Sexual y Reproductiva. Las siguientes son las normas adoptadas por esta Resolución para la atención individual integral en salud materna en el SGSSS:

-                     La Norma técnica que reglamenta la atención prenatal se define como el ‘conjunto de actividades, intervenciones y procedimientos que pretenden identificar los riesgos relacionados con el embarazo y planificar el control de los mismos a fin de lograr una gestación sana que permita un parto y nacimiento en condiciones adecuadas y sin secuelas para la madre y su hijo’.

-                     La Norma técnica para la atención del parto a nivel individual está definida como el ‘Conjunto de actividades, procedimientos e intervenciones para la asistencia de mujeres gestantes en los procesos fisiológicos y dinámicos del trabajo del parto, expulsión del feto vivo o muerto con más de 20 semanas de gestación, alumbramiento y puerperio inmediato’. Con los siguientes objetivos:

-                     La Guía de Atención a la Mujer y al Menor Maltratados, se define como el ‘Conjunto de actividades, procedimientos e intervenciones tendientes a detectar tempranamente, diagnosticar, ofrecer tratamiento y seguimiento a las mujeres y menores de 18 años víctimas de maltrato físico, psicológico o sexual, con el enfoque de manejo interdisciplinario e intersectorial’.

-                     La Norma Técnica para la Atención en Planificación Familiar a hombres y mujeres ‘Conjunto de actividades procedimientos e intervenciones dirigidas a hombres y mujeres en edad fértil, dentro de los cuales se encuentra la información, educación, consejería y anticoncepción, incluyendo la entrega de suministros para que las personas o parejas ejerzan el derecho a decidir libre y responsablemente si quieren o no tener hijos, así como su número y espaciamiento de ellos’.

Por su parte, la circular 018 de 2004 establece que para implementar la Política Nacional de Salud Sexual y Reproductiva, las entidades territoriales deberán formular un Plan de Salud Sexual y Reproductiva que desarrolle los principios orientadores y estrategias de la misma, articule las intervenciones de los diferentes Planes de Beneficios alrededor de las siguientes líneas de intervención.

-                     Maternidad Segura: Las acciones de maternidad segura están dirigidas a garantizar a la mujer un proceso de gestación sano y las mejores condiciones para el recién nacido/a. Para ello, debe darse adecuada y oportuna atención desde la etapa preconcepcional y durante la gestación, el parto y el puerperio, manejar de los riesgos asociados a la maternidad en la madre y el hija/o y brindar tratamiento a todas las complicaciones que por factores biopsicosociales pueden surgir en este período.

-                     Desarrollo de estrategias de información, educación y movilización social que promuevan la captación temprana de la gestante y su adherencia a los programas de control prenatal y atención del parto institucional.

-                     Difusión e implementación de las normas de detección precoz de las alteraciones del embarazo, atención del parto y del recién nacido y de las guías de atención de las complicaciones hemorrágicas e hipertensivas del embarazo.

-                     Vigilancia del cumplimiento de los requisitos esenciales para la atención prenatal, del parto y del puerperio en la red de IPS públicas y privadas, de conformidad con lo establecido en el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

-                     Monitoreo y seguimiento del cumplimiento de las acciones de detección temprana, protección específica y atención de las enfermedades de interés en salud pública en la población asegurada.

-                     Desarrollar o fortalecer el sistema de vigilancia de la mortalidad materna y perinatal.

-                     Planificación familiar: Las estrategias y acciones en cuanto a este tema tienen como propósito proporcionar el acceso de toda la población a métodos diversos, seguros, asequibles, aceptables y confiables para la planificación familiar mediante la consejería de calidad, el suministro oportuno del método elegido y la garantía de seguimiento a la utilización del mismo mediante los controles necesarios para la óptima utilización y adaptación a cada usuario/a.

-                     Promover la planificación familiar mediante estrategias de información, educación y movilización social.

-                     Difusión e implementación de la norma técnica de planificación familiar.

-                     Monitoreo y seguimiento del cumplimiento de las acciones de la norma técnica de planificación familiar en la población asegurada.

-                     Salud Sexual y Reproductiva de los y las adolescentes: La SSR de la población adolescente comprende el ejercicio de una sexualidad libre, satisfactoria, responsable y sana, la prevención del embarazo precoz y la prevención y atención de eventos relacionados con la sexualidad y la reproducción.

-                     Promoción de la salud sexual y reproductiva de los adolescentes mediante estrategias de información, educación, movilización social, en coordinación con el sector educación y demás sectores relacionados.

-                     Suministro de métodos de anticoncepción hormonal, de barrera y emergencia a adolescentes no asegurados en poblaciones en condición de desplazamiento, zonas marginales y de riesgo.

-                     Promover en las Instituciones Prestadoras de Salud el desarrollo de servicios de atención integral a los adolescentes.

-                     Evaluar la percepción de los/las adolescentes sobre las acciones y servicios de SSR dirigidos a ellos(as), factores protectores y comportamientos de riesgo.

-                     Cáncer de cuello uterino: Las acciones en este campo deben dirigirse a la promoción de factores protectores y a la reducción de factores de riesgo, el fomento del autocuidado mediante la realización de citología cérvico-vaginal (CCV), desde el inicio de la vida sexual, la detección temprana de este tipo de cáncer en servicios de salud mediante CCV en condiciones de calidad, la continuidad en el proceso de diagnóstico y tratamiento y el estricto seguimiento al mismo.

-                     Desarrollar estrategias de información, educación y comunicación para promover la toma de citología cérvico-vaginal y la prevención de los factores de riesgo asociados al cáncer de cuello uterino.

-                     Difusión e implementación de la norma técnica de detección temprana del cáncer de cuello uterino.

-                     Monitoreo y seguimiento del cumplimiento de las acciones de la norma técnica de detección temprana del cáncer de cuello uterino en la población asegurada.

-                     Infecciones de Transmisión Sexual – VIH/SIDA: El trabajo en este campo comprende acciones dirigidas no sólo a las poblaciones vulnerables, sino a toda la población en su conjunto, relacionadas con la promoción de factores protectores y prevención de riesgos, el acceso de la población a la detección y el tratamiento adecuado de las ITS y el fortalecimiento de las acciones de vigilancia en salud pública.

-                     Desarrollo de estrategias de información, educación y movilización social para promover el ejercicio de una sexualidad responsable y sana.

-                     Difusión e implementación de las normas técnicas y guías de atención de la sífilis gestacional y congénita, ITS VIH/SIDA.

-                     Monitoreo y seguimiento del cumplimiento de las acciones de normas técnicas y guías de atención de sífilis gestacional y congénita, ITS VIH/SIDA.

-                     Monitoreo y evaluación del cumplimiento de las acciones del Plan de eliminación de sífilis congénita para población asegurada y no asegurada.

-                     Desarrollar estrategias para la promoción del uso del condón.

-                     Promover la realización de prueba voluntaria de VIH  a mujeres en embarazo.

-                     Promover la conformación de servicios de asesoría pre y pos test y prueba voluntaria de VIH.

-                     Mantener actualizado el diagnóstico de la situación de las ITS, VIH/SIDA salud y desarrollar la vigilancia de comportamientos sexuales y reproductivos.

-                     Impulsar procesos de negociación y concertación interinstitucional e intersectorial para la reducción de la vulnerabilidad y atención de las ITS, VIH, SIDA, con énfasis en los grupos más vulnerables.

-                     Violencia doméstica y sexual: El sistema de salud debe garantizar la atención integral a las víctimas de violencia doméstica y sexual, con sistemas adecuados de asesoría y referencia. Así mismo, se deben implementar mecanismos de vigilancia en salud pública de la violencia doméstica y sexual (SIVIF), que permitan tener información estadística completa y confiable que sirva para orientar las acciones del Estado, incluyendo la identificación de estrategias de prevención y detección temprana y la promoción de los factores protectores contra la violencia doméstica y sexual.

-                     Desarrollar estrategias intersectoriales e interinstitucionales de información, educación y comunicación para la prevención de la violencia doméstica y sexual y promoción de la convivencia familiar.

-                     Promover la conformación de servicios y redes de prevención, detección y atención integral a las víctimas de la violencia doméstica sexual.

-                     Implementación del Modelo de Atención Integral de la violencia y abuso sexual en la red de instituciones prestadoras de servicios.

-                     Diseño y aplicación de instrumentos para actualizar el diagnóstico y desarrollar la vigilancia de la violencia doméstica y sexual.

-                     Difusión e implementación de las guías de atención de la mujer y del menor maltratado.

-                     Monitoreo y seguimiento del cumplimiento de las acciones de guías de atención de la mujer y del menor maltratado en la población asegurada.

-                     Garantizar anticoncepción de emergencia y la prevención de ITS a población vinculada, víctima de violencia sexual.

Con el objeto de mejorar la cobertura de oferta anticonceptiva en jóvenes, la Dirección General de Salud Pública en su Plan de Acción para 2006 y 2007 incluyó las siguientes acciones: Fortalecimiento de la gestión territorial para el desarrollo y evaluación de planes y estrategias de promoción de la salud integral, fortalecimiento y ampliación de coberturas de las acciones de promoción de la salud y los derechos sexuales y reproductivos, gestión territorial en aspectos conceptuales, legales, éticos y normativos, así como la minimización de riesgos asociados al consumo de alcohol y sustancias psicoactivas y planes territoriales para la promoción de estilos de vida saludables.

1. Sensibilización en SSR a personas de poblaciones pobres vulnerables de entidades territoriales con mayor riesgo, las cuales se benefician con actividades de información, educación, consejería y comunicación con enfoque de género en el marco de los derechos sexuales y reproductivos.

2. Fortalecimiento técnico para la aplicación de las normas técnicas y guías de atención integral que reglamentan los servicios de SSR para hombres y mujeres en 20 municipios; realización de acciones de tamizaje para detección de cáncer de cuello uterino y de seno, de próstata y testículo y provisión de servicios de información, educación, consejería y oferta de métodos anticonceptivos a hombres y mujeres más vulnerables, promoción de derechos sexuales y reproductivos y prevención de riesgos por medios masivos de comunicación.

3. Capacitación y asistencia técnica a directores territoriales de salud y prestadores de servicios de salud de todas las regiones del país para la aplicación de la normatividad que reglamenta la promoción de la SSR y prevención de la fecundidad no deseada y de la mortalidad materna evitable con énfasis en adolescentes.

4. Se realizó un convenio de Cooperación con el Fondo Nacional de Estupefacientes para la prevención escolar del consumo de drogas mediante la implementación de la Estrategia de Habilidades para Vivir en 128 instituciones educativas del país.

5. Se formuló una estrategia de intervención denominada Pacto por la Vida: Hacia una rumba segura, con un componente pedagógico orientado a fortalecer mecanismos de autorregulación y disminución del daño que minimicen el riesgo de accidentalidad, criminalidad y carga de enfermedad.

6. Se encuentra en ejecución el diseño de una estrategia integral de movilización social en medios de comunicación, orientada a propiciar la adopción de hábitos y conductas sexuales responsables e inducir la demanda temprana de servicios de SSR dirigida a la población general, especialmente a los grupos de mayor vulnerabilidad, y a la red de instituciones prestadoras de servicios de salud sobre deberes y derechos en el ámbito de la sexualidad y la reproducción en el SGSSS.

7. Se construyó una línea de base sobre conocimientos, actitudes y prácticas de prestadores de servicios de salud en la que se identificaron barreras para acceder a los servicios de SSR en los que se incluye la Interrupción Voluntaria del Embarazo – IVE y se encuentra en elaboración la evaluación de capacidad de respuesta de las instituciones responsables de servicios de SSR y la ruta institucional a mujeres que requieren servicios de IVE.

8. Se está realizando la difusión capacitación a EPS y EPS del Régimen Subsidiado y capacitación en aspectos normativos, médico-legales, de derechos humanos, género y equidad, en el contexto normativo que reglamenta la gestión de la salud sexual y reproductiva en el SGSSS.

9. Fortalecimiento de la gestión territorial para el desarrollo y evaluación de planes y estrategias de promoción integral de la salud y reducción de la demanda insatisfecha de métodos anticonceptivos en adolescentes, en los departamentos de Caquetá, Guainía, Meta, Guaviare, Cauca, Cesar, Huila, Arauca, Chocó, Amazonas, Magdalena, Guajira, Córdoba, Tolima, Vichada, Bolívar y Sucre. Entre los principales avances se pueden enunciar los siguientes:

- Capacitación de 200 funcionarios coordinadores del PAB de alcaldías municipales, de IPS de I y II nivel, de EPS y ARS, de ICBF, SENA, Policía Nacional, ONGs, Profamilia, en los aspectos normativos en SSR para jóvenes en el contexto del SGSSS.

- Revisión de aspectos conceptuales de la Política Nacional de Salud Sexual y Reproductiva.

- Taller de sensibilización en la atención a adolescentes en las Instituciones de Salud, para identificar barreras de acceso; se realiza un repaso de las Normas Técnicas de Planificación Familiar y Detección de Alteraciones de jóvenes de 10 a 29 años.

- Ejercicio de planeación donde se identifican los problemas de cada Departamento, causas, consecuencias, alternativas de solución; se elabora una matriz DOFA y se establecen los compromisos de cada una de las instituciones asistentes a los talleres.

- El Departamento del Meta cuenta con Centros Integrales de Atención para el adolescente, localizados en 10 municipios, con 1753 líderes juveniles capacitados en temas de SSR.

- En el Departamento de Guaviare y Distrito de Santa Marta, funcionan los Centros de Servicios Amigables del Proyecto Colombia.

Aún persisten situaciones que impiden alcanzar las metas, como:

- Bajas coberturas en planificación familiar y atención de jóvenes en las instituciones de salud.

- Deficiente capacitación de los funcionarios responsables de los programas.

- Dispersión de acciones sectoriales e institucionales y de inducción de la demanda.

- Baja participación del sector educativo y de las EPS a las convocatorias realizadas por las direcciones territoriales y en las actividades convocadas por el nivel nacional.

- No existe un diagnóstico que permita conocer la magnitud de la problemática del embarazo en adolescentes, y en el 100% no tienen la población adolescente focalizada.

Entre los compromisos asumidos por las entidades territoriales asesoradas se destacan los siguientes:

-                     Realizar y ajustar diagnósticos de la situación de SSR de adolescentes en los Departamentos.

-                     Fortalecer alianzas intersectoriales e interinstitucionales con Educación, ICBF y Justicia en torno a la protección de derechos en SSR de adolescentes.

-                     Realizar y divulgar los resultados de las encuestas de CAP en los Departamentos para planear acciones de intervención.

-                     Realizar focalización de la población adolescente más vulnerable para priorizar intervenciones integrales en SSR.

-                     Fortalecer actividades de demanda inducida en trabajo conjunto con todos los sectores involucrados, mediante la utilización de medios masivos e interpersonales.

-                     Propiciar la creación de servicios de salud amigables para adolescentes en las instituciones de salud de los Departamentos y fortalecerlas en los que existen.

Se encuentra en ejecución un Convenio con Fondo de Población de Naciones Unidas, para el diseño e implementación de Servicios de Salud Amigables para Adolescentes para ser implementado por las IPS del país. Igualmente, se adelanta el diseño de un proyecto intersectorial que tiene como propósito mejorar condiciones de educación, salud, protección social, bienestar y calidad de jóvenes de 10 a 19 años, en 9 municipios priorizados.

1. Fortalecimiento de la movilización social y la gestión integral de la prevención y tratamiento del VIH/SIDA y la prevención de la transmisión madre hijo y fortalecimiento de la asistencia técnica y evaluación de Planes de Prevención y Control de ITS y Sífilis Gestacional y Congénita en las direcciones departamentales priorizadas por el mayor riesgo de la población.

2. Ejecución del proyecto del Fondo Global dirigido ‘Construcción de una respuesta intersectorial en salud sexual y reproductiva, con énfasis en prevención y atención de ITS-VIH-SIDA, con jóvenes y adolescentes residentes en comunidades receptoras de población desplazada en Colombia’ que busca disminuir la vulnerabilidad frente al VIH y el SIDA a jóvenes y adolescentes que viven en desplazamiento forzado por la violencia, en 48 municipios; se destacan los siguientes logros:

- Se cuenta con 34 alianzas de Entidades Ejecutoras desde lo local presentes en los 47 municipios y 9 localidades de Bogotá y 114 organizaciones en alianza, se cuenta con 56 instancias de coordinación municipal conformadas implementando el proyecto, 947 organizaciones participando en estas instancias y 1.151 miembros de los mecanismos locales capacitados.

- En levantamiento de información municipal: 56 líneas de Base territoriales, 92 Unidades de Base de Acción (UBA) seleccionadas y 52 planes locales de atención integral orientadas a poblaciones juveniles en contexto de desplazamiento.

- En la temática de atención y formación en Salud: 53 Equipos Intersectoriales conformados, 917 funcionarios de instituciones de salud capacitados, 143 servicios amigables municipales en salud sexual y reproductiva, 160 funcionarios capacitados en asesoría pre y post-prueba y toma de muestras, 23 servicios de referencia en red para atención integral de VIH/SIDA, 30.635 pruebas diagnósticas para VIH tomadas de forma voluntaria a jóvenes beneficiarios, con sus respectivas asesorías pre y post-prueba, 148 jóvenes diagnosticados como positivos para VIH, de los cuales 32 están recibiendo tratamiento antirretroviral (ARV), Aplicación de 9.408 encuestas de Conocimientos, Actitudes y Prácticas (CAP) de Línea de Base y 5.224 encuestas CAP de seguimiento.

- En la temática de atención y formación en educación: 1.690 funcionarios de las instituciones de educación capacitados, 315 instituciones educativas participando en el desarrollo del proyecto, 195 Instituciones Educativas con proyecto pedagógico en el PEI. Dentro de uno de los ejes más importantes para el proyecto, relacionado con la estrategia de formación entre pares, se han logrado capacitar 380.995 jóvenes líderes y en procesos de réplica.

- En la temática de emprendimientos juveniles como factor protector frente al VIH: 131 Emprendimientos en ejecución en 16 municipios de primera fase, 984 jóvenes beneficiarios.

- El Proyecto ha desarrollado una estrategia de comunicación, llamada ‘En Todo tu Derecho’, que tiene como objetivo promocionar factores de protección frente a las ITS, el VIH y el SIDA, a través de la construcción de proyectos de vida y la información sobre el ejercicio de derechos y cuenta con los siguientes elementos comunicativos:

1.                         Materiales tradicionales (comercial de televisión, pautas radiales, afiches, portacondones y manillas).

2.                         Concurso juvenil (artes visuales, música y literatura, en temáticas relacionadas con los ejes de acción del proyecto).

3.                         Movilización de medios (programa radial ‘Dr. Love’, en convenio con Caracol Radio a través de la emisora Radioactiva).

Se cuenta con líneas de base e indicadores de impacto y seguimiento.

Está en construcción un nuevo proyecto de país, para aplicar a la Séptima Ronda del Fondo Mundial y lograr recursos para poblaciones vulnerables, hombres que tienen sexo con otros hombres, población privada de la libertad, trabajadoras sexuales, habitantes de la calle, y reinsertados.

Finalmente, es importante mencionar la Anticoncepción incluida actualmente en el POS Subsidiado y Contributivo, así como que se encuentra en trámite, la inclusión de subdérmicos, inyectables y otros Anticonceptivos Hormonales Orales.

Vasectomía	Acuerdo 08 Resolución 5621/94	Acuerdo 351
Ligadura de Trompas	Acuerdo 08 Resolución 5261/94	Acuerdo 306
Anticoncepción Hormonal Oral	Acuerdo 228	Acuerdo 228
Dispositivo Intrauterino – DIU	Acuerdo 08 Resolución 5261/94	Acuerdo 306

 

2.4.2.1.4. Luego de la anterior enunciación, el informe del Ministerio presenta las siguientes consideraciones generales sobre el suministro de medicamentos:

 

“‘…suministro únicamente de medicamentos básicos para todo tipo de afecciones de salud…’

Frente a este asunto, es preciso señalar la existencia de medidas conducentes a garantizar el derecho al suministro oportuno y de calidad de los medicamentos esenciales, tanto para la población afiliada como para la no afiliada a la seguridad social en salud y en los casos en que esto no se cumpla por parte de las aseguradoras o los prestadores, la orientación para presentar las reclamaciones correspondientes ante las direcciones territoriales de salud y la Superintendencia Nacional de Salud.

Las disposiciones sobre medicamentos han previsto que los servicios médicos se presten por médicos y/o otros profesionales de la salud, idóneos, que cumplan lo establecido para laboratorio, radiología y otros medios diagnósticos y medicamentos esenciales, sin detrimento de la salud integral del paciente y de los más sanos preceptos de la ética y la profesión médica. De igual manera, los medicamentos y soluciones que se prescriban para el tratamiento del paciente, sea de uso hospitalario o ambulatorio, deberán ceñirse estrictamente a lo definido en el Manual de Medicamentos y Terapéutica establecido por el Plan Obligatorio de Salud.

Tanto el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, CNSSS como el Ministerio de la Protección Social revisan y actualizan de manera permanente estas normas de acuerdo con los avances técnicos y científicos y con el fin de que respondan a los principales problemas de salud de la población. Entre las disposiciones más recientes tenemos los Acuerdos 228, 236, 263 y 282 del CNSSS y la Resolución 2933 de 2006.

El Acuerdo 228 del CNSSS, actualiza el Manual de Medicamentos del Plan Obligatorio de Salud y prevé que para garantizar el derecho a la vida y a la salud de las personas, podrán formularse medicamentos no incluidos en dicho manual, previa aprobación del Comité Técnico Científico.

Esta disposición establece que si el precio de compra de los medicamentos no incluidos en le manual, teniendo en cuenta el valor total del tratamiento, es menor o igual al precio de compra de los medicamentos que lo reemplazan o su similar, el suministro se haga con cargo a las entidades obligadas a compensar o EPS del Régimen Subsidiado y que si el precio de compra excede o es superior, la diferencia será cubierta con recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía.

Ordena además que las entidades obligadas a compensar, las EPS del Régimen Subsidiado y las Instituciones prestadoras de servicios de salud, deberán disponer la publicación del os listados de medicamentos consagrados en este Acuerdo, en los sitios de acceso al público que estén en las áreas de dispensación de tales medicamentos.

Mediante Acuerdo 232 del CNSSS se creó el Comité Técnico de Medicamentos y Evaluación de Tecnología como una instancia fundamental para el proceso de actualización de los Planes de Beneficios, cuyo objeto es el de apoyar al CNSSS en el ajuste y actualización del Plan Obligatorio de Salud (POS) usando la evaluación de tecnología y medicamentos. Como mecanismo para que el POS responda a los principales problemas de salud de la población colombiana, reemplazó al Comité Técnico de Medicamentos, creado mediante Acuerdo 51.

Igualmente, con el propósito de resolver las necesidades de prescripción la Resolución 02933 de 2006 del Minprotección Social establece la obligatoriedad de que las Entidades Promotoras de Salud, EPS y demás Entidades Obligadas a Compensar, EOC, y las EPS del Régimen Subsidiado, integren un Comité Técnico-Científico, CTC, conformado por un (1) representante de la EPS, EOC o ARS, según corresponda, un (1) representante de las Instituciones Prestadoras de Salud, IPS, y un (1) representante de los usuarios, que tendrá las siguientes funciones:

1. Analizar para su autorización las solicitudes presentadas por los médicos tratantes de los afiliados, el suministro de medicamentos por fuera del listado de medicamentos del Plan Obligatorio de Salud, POS, adoptado por el Acuerdo 228 del CNSSS y demás normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.

2. Justificar técnicamente las decisiones adoptadas, para lo cual se elaborarán y suscribirán las respectivas actas.

3. Realizar evaluaciones trimestrales de los casos autorizados y el seguimiento sobre el resultado de la salud de los pacientes a quienes se les autorizaron dichos tratamientos.

4. Presentar al Ministerio de la Protección Social y a las autoridades competentes cuando estas los soliciten, los informes relacionados con su objeto y funciones.

En el parágrafo señala que para los efectos de lo aquí dispuesto se entenderán por hechos de naturaleza asistencial, los relacionados con la atención en salud en las etapas de prevención de la enfermedad, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación para todas las patologías, según la intensidad de uso y los niveles de atención y grado de complejidad que se definan.

Dentro de los avances significativos en este proceso, mediante el Acuerdo 336 del CNSSS se incluye en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo y del Régimen Subsidiado la Fórmula Láctea con el fin de suministrar a los lactantes Hijos(as) de Madres VIH (+) durante los primeros 6 meses de edad, según lo recomendado en la Guía de Práctica Clínica para la prevención, diagnóstico y tratamiento de pacientes con VIH/SIDA.

En el caso de que la población en desplazamiento no se encuentre afiliada, la nación ha dispuesto para su atención recursos del Sistema General de Participaciones, complementados con recursos de la subcuenta ECAT del FOSYGA y Recursos de las Entidades Territoriales, existiendo las mismas obligaciones de parte de los prestadores respecto de la prioridad de la atención y la necesidad de suministro oportuno y de calidad de los medicamentos. En particular, en los convenios interadministrativos a través de los cuales se transfieren los recursos del nivel nacional, las cláusulas establecen varias obligaciones de las cuales se transcriben aquellas orientadas a que se materialice el derecho a la salud de la población en condición de desplazamiento:

‘…3) Garantizar el acceso efectivo a los servicios de salud de esta población, mediante: a. El mantenimiento actualizado del sistema de información del SGSSS, efectuando la necesaria coordinación con la red de prestadores de servicios de salud y Acción Social con el fin de facilitar la tenencia y manejo de las bases de datos bajo los principios de confidencialidad y reserva; b. El establecimiento de los mecanismos de difusión, que permitan a la población objeto y a las diferentes entidades integrantes del SNAIPD en el nivel territorial conocer: La ruta de acceso a los servicios de salud, la red de instituciones prestadoras de servicio definida, los servicios ofrecidos por cada institución de acuerdo al nivel de complejidad. c. El establecimiento de mecanismos de seguimiento, evaluación y control de los servicios brindados a la población objeto del convenio y la adopción de las medidas correctivas pertinentes por el Departamento – Instituto Departamental de Salud y por la Red de Prestadores definida. 4) Auditar la facturación y las intervenciones medicoquirúrgicas y cancelar a las IPS los servicios de salud prestados a las víctimas de desplazamiento forzoso por la violencia, de acuerdo con los plazos y los requisitos establecidos en los respectivos subconvenios contratados y/o en las normas vigentes. 5) Llevar el registro ordenado de los servicios prestados a la población desplazada por la violencia, con sus documentos soportes. 6) Presentar oportunamente ante el Ministerio, informes y certificaciones los primeros quince (15) días del mes inmediatamente siguiente al corte para rendición de informes previstos en la cláusula tercera del presente convenio, detallando la ejecución de los recursos de conformidad con los parámetros, formatos y estructura, en medio magnético, que defina el Ministerio. Los informes serán el resultado del proceso de auditoría e interventoría que el Departamento – Secretaría de Salud, realiza a los informes y soportes financieros presentados por las IPS. El primer informe debe contener: a. La relación de instituciones que conforman la red prestadora de servicios de salud a través de la cual se atenderá a las personas objeto del presente convenio que incluya: nombre de la entidad, nivel de complejidad, número del convenio, representante legal, funcionarios responsables del subconvenio o contrato, servicios contratados, dirección, teléfonos y correos electrónicos. B. La estrategia desarrollada para difusión de la Red de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, listado de registro de participantes y actas de las reuniones en las cuales se realizó la difusión. C. La copia del subconvenio o contrato perfeccionado con instituciones que conforman la red prestadora de servicios de salud a través de la cual se atenderá a las personas objeto de este convenio. El informe final, además, deberá contener: a. Un resumen de los movimientos que afectaron la cuenta a la que ingresaron los recursos objeto de este convenio, indicando los montos de los ingresos y egresos, y las fechas de los movimientos. B. Nombres de los beneficiarios de los pagos. C. Copia de los extractos bancarios correspondientes al período de vigencia del convenio. 7) Realizar la evaluación y seguimiento a las acciones de promoción a la salud, prevención de la enfermedad que realicen las instituciones prestadoras de servicios contratadas. 8) Dar cumplimiento a las órdenes, circulares y lineamientos que emita el Ministerio de la Protección Social relacionadas con Sistemas de Información, vigilancia en salud pública, aseguramiento, prestación de servicios y demás tendientes a garantizar el acceso efectivo de la población a los servicios de salud. En particular, implementar la herramienta informática validada en el Departamento del Valle, la cual permite el registro, reporte y análisis oportuno de la información relacionada con la prestación de servicios prestados a la población en desplazamiento y la presentación de los informes para interventoría. Así mismo, implementar el Sistema de Atención Temprana articulado a la Red de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, SAT-RIAS, conforme al Acuerdo de intención suscrito entre este Ministerio y Acción Social y Cooperación Internacional. 9) Gestionar con la mayor celeridad las acciones tendientes a garantizar la atención integral en salud de la población en desplazamiento sin capacidad de pago que se encuentre en su jurisdicción territorial. 10) Suscribir las modificaciones que sean necesarias y ajustar el monto de los recursos del convenio, cuando fuere necesario con el fin de garantizar el cumplimiento del objeto del convenio de conformidad con las normas vigentes. 11) Elaborar y enviar a tiempo los informes que requieran El Ministerio y los organismos de control y vigilancia.’

Por su parte, el Acuerdo 244 de 2003 del CNSSS, da prioridad a la identificación de potenciales beneficiarios del Régimen Subsidiado mediante instrumentos diferentes a la Encuesta SISBEN o listados censales como el caso de la población infantil abandonada, población indigente y población en condición de desplazamiento forzado.

Dado que la población en situación de desplazamiento ha presentado inconvenientes con sus documentos de identidad, se contempló que el Registro Único de Población Desplazada – RUPD, se constituyera en un listado censal, para que las personas y grupos familiares allí registrados accedieran directamente.

La priorización, es decir, la ordenación de los potenciales afiliados al Régimen Subsidiado en la jurisdicción territorial, se modificó, ‘subiendo’ a la población desplazada al 3er puesto dentro de estos criterios, después de las madres cabeza de familia (que también pueden ser desplazadas, con lo que se confirma la prioridad general de las mujeres desplazadas para la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud) y de los niños menores de 5 años. En forma general, se debe interpretar que dicho orden de priorización genera que los primeros ciudadanos en ser afiliados en las ampliaciones de cobertura, o cuando se realicen reemplazos al interior de los afiliados por fallecimientos, u otras causas, sean: Recién nacidos y menores desvinculados del conflicto armado, mujeres cabeza de familia y embarazadas o en período de lactancia de la población del área rural y aquellas en situación de desplazamiento que cumplen además estas condiciones.

De otra parte y en concordancia con el principio de Equidad e Igualdad, en la operatividad del Régimen Subsidiado, se establecen cupos exclusivos, financiados 100% con recursos del Fondo de Seguridad y Garantía – FOSYGA, para la población en situación de desplazamiento, desde el año 2004, Acuerdo 262 de marzo de 2004.

El Gobierno cumple así, en lo referente a la ampliación de coberturas del Régimen Subsidiado en Salud, en términos de y para la población desplazada en particular, con lo estipulado en el Artículo 17 de la Ley 387 de 1997. Su aplicación, es decir, la atención prioritaria y especial a las mujeres y niños, particularmente, a las viudas, mujeres cabeza de familia y huérfanos, es responsabilidad en primera instancia de los municipios y en segundo lugar de los departamentos, de conformidad con el principio de descentralización administrativa.

En todo caso, y para formalizar en la reglamentación del sector esta situación, se espera que los Entes Territoriales observen de manera estricta lo estipulado por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud – CNSSS en términos, particularmente, de priorización, tal y como se estableció en el Acuerdo 331 de 2006, con el cual se ajustó de forma inicial la operación del Régimen Subsidiado a lo ordenado por la Corte. Sobre el particular se ha instruido debidamente a las entidades territoriales, para que se haga la afiliación exclusiva de la población en desplazamiento recibida en cada jurisdicción, de conformidad con la información suministrada por parte de Acción Social a cada ente territorial.

En armonía con el Decreto 2131 de 2003, el Artículo 63 del Acuerdo 244 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud quedará así:

‘Atención en salud de la población afiliada al Régimen Subsidiado en condición de desplazamiento forzado y desmovilizada del conflicto armado. La ARS debe garantizar la prestación de servicios de salud en el municipio al cual se traslada este afiliado. La Entidad Territorial deberá mantener la continuidad hasta la terminación del contrato de aseguramiento.

Terminado este período, la garantía del aseguramiento corresponderá a la entidad territorial donde se encuentre radicado’.

 

2.4.2.1.5. Por último, el informe del Ministerio de la Protección Social contiene las siguientes consideraciones generales sobre la calidad del servicio de salud en el país:

 

“‘…mala calidad en la prestación de los servicios o simple falta de disponibilidad de los mismos…’

El Ministerio de la Protección Social en su propósito de definir un derrotero de mediano y largo plazo para el sector, emitió la Política Nacional de Prestación de servicios de Salud de 2005, la cual busca convertirse en el marco que promueva una actuación articulada, no solo de los distintos actores que hacen parte de la red de prestadores de servicios públicos y privados de salud, sino de otros sectores, como la academia, las entidades territoriales, los reguladores, los aseguradores, las organizaciones de usuarios y las entidades vinculadas con la investigación y el desarrollo.

En esencia busca lograr que la información sobre la calidad se convierta en un bien público que permita orientar las decisiones de los agentes en el sistema, modernizar las formas de operación de los prestadores públicos, consolidar las redes de servicios de salud para optimizar recursos y mejorar acceso y desarrollar un sistema de incentivos para prestadores en todo el territorio colombiano.

Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud – SOGCS.

En concordancia con la Política, en el año 2006, se expidió el Decreto 1011, mediante el cual se establece el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud – SOGCS del Sistema General de Seguridad Social en Salud; que se define como el conjunto de instituciones, normas, requisitos, mecanismos y procesos deliberados y sistemáticos que desarrolla el sector salud para generar, mantener y mejorar la  calidad de los servicios de salud en el país.

Las acciones que desarrolle el SOGCS se orientarán a la mejora de los resultados de la atención en salud, centrados en el usuario, que van más allá de la verificación de la existencia de estructura o de la documentación de procesos los cuales solo constituyen prerrequisito para alcanzar los mencionados resultados.

Para efectos de evaluar y mejorar la calidad de la Atención de Salud, el SOGCS deberá cumplir con las siguientes características:

1. Accesibilidad. Es la posibilidad que tiene el usuario de utilizar los servicios de salud que le garantiza el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

2. Oportunidad. Es la posibilidad que tiene el usuario de obtener los servicios que requiere, sin que se presenten retrasos que pongan en riesgo su vida o su salud. Esta característica se relaciona con la organización de la oferta de servicios en relación con la demanda y con el nivel de coordinación institucional para gestionar el acceso a los servicios.

3. Seguridad. Es el conjunto de elementos estructurales, procesos, instrumentos y metodologías basadas en evidencias científicamente probadas que propenden por minimizar el riesgo de sufrir un evento adverso en el proceso de atención de salud o de mitigar sus consecuencias.

4. Pertinencia. Es el grado en el cual los usuarios obtienen los servicios que requieren, con la mejor utilización de los recursos de acuerdo con la evidencia científica y sus efectos secundarios son menores que los beneficios potenciales.

5. Continuidad. Es el grado en el cual los usuarios reciben las intervenciones requeridas, mediante una secuencia lógica y racional de actividades, basada en el conocimiento científico.

Se definieron como componentes del SOGCS:

1.     El Sistema Único de Habilitación: (…)

2.     La Auditoría para el Mejoramiento de la Calidad de la atención de Salud (…)

3.     El Sistema Único de Acreditación: (…)

4.     El Sistema de Información para la Calidad (…)

Las instituciones actualmente están desarrollando procesos para adecuarse a lo ordenado por la Resolución, para fin de año de 2006 se esperaba el reporte de la información, lo cual significará un gran avance en la consecución de metas de mejoramiento que beneficien a los usuarios del sistema.

Igualmente la reunión Técnica sobre Vigilancia de Eventos Adversos realizada en octubre del año 2006 y que reunió a las instituciones acreditadas permitió evaluar el progreso de la estrategia de vigilancia de eventos adversos en estas instituciones líderes en el país identificando notables resultados en la mejora de la atención.”

 

2.4.2.2. El informe del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial sigue la misma línea: contiene una descripción de algunas actividades generales de esta entidad, en aparente respuesta a varios puntos que se mencionaron en la sesión pública del 28 de junio de 2007 y se enuncian y abordan a lo largo del reporte, que culmina con algunas anotaciones del Director de Acción Social, así:

 

“Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial

Respecto de la política de vivienda y en especial la atención en alojamiento para la población en situación de desplazamiento es importante señalar que la unidad de atención es el hogar en el cual se incluyen los menores de edad y que de acuerdo a condiciones especiales de vulnerabilidad de dichos hogares, se determina la prelación en la atención por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – FONVIVIENDA, mediante la asignación del subsidio familiar de vivienda de interés social urbana, en cumplimiento de lo establecido en la Ley 3ª de 1991, en el Decreto Ley 555 de 2003, y sus normas reglamentarias.

En este sentido, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – Fondo Nacional de Vivienda asignó 37.613 subsidios a hogares de población en situación de desplazamiento, entre los cuales se han atendido 85.709 menores de edad.

Por otro lado, reiteramos que el acceso efectivo al goce de una solución de vivienda es un proceso que se ampara en la concurrencia de los esfuerzos del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales, a través de una serie de herramientas legales y técnicas establecidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para la generación de suelo con vocación vivienda de interés social y la financiación de vivienda, así como de la Legislación vigente donde se definen las obligaciones y responsabilidades de quienes intervienen en la ejecución de la política de vivienda de interés social y de los municipios como entes encargados de la aprobación, vigilancia y control durante la ejecución de los proyectos, los cuales se encuentran claramente definidos en las siguientes Leyes y Decretos, así:

[Sigue enunciación de distintos artículos de la Ley 136 de 1994 (arts. 1, 3, 5, 187), la Ley 388 de 1997 (arts. 36, 37, 91, 92, 103, 117, 120), la Ley 400 de 1997 (arts. 2, 18, 19), la Ley 3ª de 1991, y el Decreto 564 de 2006 (arts. 3, 41, 49, 51, 52, 56, 63, 68)].

Es importante anotar que el municipio a través de la Oficina de Planeación o la Curaduría concurre en forma previa dentro del proceso, en cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley 9ª de 1989, la Ley 136 de 1994, la Ley 388 de 1997, la Ley 400 de 1997, el Decreto 33 de 1998 y el Decreto 564 de 2006, con el objeto de vigilar y controlar las actividades de construcción y enajenación de los inmuebles destinados a vivienda, en este caso de vivienda de interés social, expedir las licencias de construcción y urbanismo, las disponibilidades inmediatas de servicios públicos, controlando la ejecución y desarrollo de las obras en los términos de dichas licencias y verificando el cumplimiento de las mismas y de las normas sismorresistentes. Es de señalar que la información y documentación expedida por las autoridades municipales constituyen actos administrativos que dan cuenta de la viabilidad del proyecto y que para todos los efectos legales se encuentran amparados en la presunción de legalidad que determina su regularidad con el ordenamiento jurídico superior.

En este punto es de precisar, con relación al Artículo 12 literal b) de la Ley 3ª de 1991, lo siguiente:

El artículo sub-examine señala:

‘(…) b) Administrar los recursos nacionales del Subsidio Familiar de Vivienda en coordinación con las administraciones locales, para la construcción, adquisición, mejoramiento, reubicación, rehabilitación y legalización de títulos de la vivienda de interés social, de acuerdo con las normas previstas en el Capítulo II de la presente Ley’.

El anterior postulado legal hace referencia a la participación de FONVIVIENDA dentro del subsistema de financiación de la política Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana como el organismo del nivel nacional encargado de la asignación de los subsidios familiares de vivienda, mas no como el único concurrente dentro de dicho subsistema, por cuanto las autoridades municipales podrán concurrir dentro del subsistema de financiación mediante el otorgamiento de subsidios municipales de vivienda en dinero o en especie, figura que se ve claramente identificada dentro del Concurso de Esfuerzo Municipal y en la Bolsa Única Nacional, en el cual la entidad territorial aporta adicionalmente recursos en tierra u obras de urbanismo para el desarrollo de los proyectos de vivienda de interés social en los cuales interactúa como oferente o uniones temporales de entidades privadas constructoras. Es de anotar que en el artículo 10 del Decreto 975 de 2004 respecto de la comparecencia del ente municipal se señala que: ‘Los municipios y distritos, en su carácter de instancias responsables a nivel local de la política en materia de vivienda y desarrollo urbano, participarán en el programa de subsidios a la demanda, de conformidad con las reglas y modalidades establecidas en el presente Decreto’.

Por último señalamos que de conformidad con el Decreto 250 de 2005, por el cual se adopta el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, prescribe respecto de la atención en Hábitat para la población en situación de desplazamiento que: ‘La política buscará, entonces, mejorar las condiciones de vida, a través de proyectos habitacionales promovidos por los Entes Territoriales, con el apoyo de los Comités Departamentales, municipales y Distritales para la Atención Integral de la Población Desplazada por la violencia, en concurrencia con los programas de vivienda de interés social que desarrolle el Gobierno Nacional en el ámbito del SNAIPD’ (Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada).

Teniendo en cuenta la concurrencia requerida de las entidades territoriales para garantizar el acceso efectivo de la población en situación de desplazamiento a una solución efectiva de vivienda, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – FONVIVIENDA mediante las comunicaciones relacionadas con las radicaciones No. 3200-2-111350 de fecha noviembre de 2005, 3200-3-17390 de febrero de 2006, 3200-2-107874 de octubre de 2006, AGHV 1024 del 11 de octubre de 2006 conjunta con la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, 3200-E2-10729 de fecha 7 de febrero de 2007, 3200-I3-41724 de fecha 25 de abril de 2007 y 3200-I3-42143 de fecha 26 de abril de 2007, se ha solicitado a los Alcaldes Municipales, Distritales, Gobernadores y oferentes de planes de vivienda la información sobre las estrategias adelantadas por las entidades territoriales respecto de la solución de vivienda para la población en situación de desplazamiento. Igualmente y con el apoyo del Grupo de Gestión, Hábitat y Vivienda de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional se adelanta un seguimiento a las gestiones de los alcaldes para generar los proyectos de vivienda en los cuales se posibilite la aplicación de los subsidios asignados, en algunos casos incorporando recursos gestionados mediante la cooperación internacional para materializar estos proyectos.

Respecto de los requerimientos puntuales señalados en el Auto 167 de 2007, me permito informar:

Punto 3.6, literal b: problemas de acceso al agua potable.

Punto 3.6, literal c: problemas de salubridad y limpieza derivados tanto de las características de sus viviendas como del entorno en el cual se ubican.

De conformidad con el Decreto 975 de 2004, en el proceso de aplicación de los subsidios familiares de vivienda de interés social urbana otorgados por el Gobierno Nacional para la población en situación de desplazamiento, se garantiza que las viviendas entregadas a los beneficiarios tengan acceso a servicios públicos, en especial al agua potable y al alcantarillado.

En ese sentido, los planes de vivienda se construyen a partir de lotes urbanizados definidos en el artículo 2 del mencionado decreto así: ‘Se entiende por lote o terreno urbanizado, para cualquier modalidad de solución de vivienda, aquel que cuenta con las acometidas domiciliarias de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía, vías de acceso y espacios públicos conforme a la normatividad urbanística de cada municipio’.

Reiterando lo anterior, respecto del requisito de elegibilidad que deben cumplir todos los planes de vivienda en los que se aplican subsidios otorgados por el Gobierno Nacional, el Decreto 975 de 2004 en su artículo 17 enuncia: ‘REQUISITOS PARA LA ELEGIBILIDAD. Las metodologías y condiciones para el otorgamiento de la elegibilidad de los proyectos serán definidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; como mínimo, deberá exigirse lo siguiente: 1. Disponer de licencia de construcción y de urbanismo, otorgada conforme a las normas vigentes por quien tenga la competencia legal en los municipios o distritos. La licencia que se otorgue deberá hacer expresa referencia a la disponibilidad inmediata de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica, vías de acceso, y planos con los diseños para desarrollos futuros de las viviendas, si fuere el caso’.

Por otro lado, y respecto de los asentamientos en los que reside actualmente la población en situación de desplazamiento los cuales cuentan con condiciones precarias respecto del entorno y aprovisionamiento de servicios públicos domiciliarios en especial acueducto y alcantarillado, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial asesora a las entidades territoriales respecto de estrategias y proyectos para la legalización urbanística y el mejoramiento integral de barrios, con el fin de mejorar las condiciones de la calidad de vida de las ciudades, articulando la política de vivienda, agua potable y saneamiento básico y la red JUNTOS contra la extrema pobreza. Apoyando los mencionados procesos de mejoramiento integral de barrios y legalización urbanística, se asesora a las entidades territoriales aportando los criterios técnicos para la estructuración del programa de Saneamiento para Asentamientos – SPA en el marco del programa de Mejoramiento Integral de Barrios – MIB y la política de asentamientos humanos precarios.

Los hogares en situación de desplazamiento también pueden acceder a programas de mejoramiento de vivienda, línea que actualmente se ofrece a través de la bolsa especial de población en situación de desplazamiento, así como por otros programas nacionales para el acceso al subsidio familiar de vivienda de interés social urbana, que permiten mejorar las condiciones intrínsecas de la vivienda tales como:

1. Deficiencias en la estructura principal, cimientos, muros o cubierta.

2. Carencia o vetustez de acometidas domiciliarias de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica.

3. Carencia o vetustez de baños y/o cocina.

4. Existencia de pisos en tierra o en materiales inapropiados.

5. Construcción en materiales provisionales tales como latas, tela asfáltica y madera de desecho.

6. Existencia de hacinamiento crítico, cuando el hogar habita en una vivienda con más de tres personas por cuarto, incluyendo sala, comedor y dormitorios.

Adicionalmente, frente a este punto, el Ministerio de la Protección Social manifestó que la competencia legal sobre el agua potable y el saneamiento básico, está asignada a los municipios para lo cual la Nación transfiere recursos a través del Sistema General de Participaciones; dado que generalmente los asentamientos de población desplazada se ubican en lugares inhóspitos en donde las condiciones de servicios públicos y conexión a redes no existen, es necesario hacer un esfuerzo interinstitucional e intersectorial con el fin de mitigar las consecuencias que sobre la salubridad generan estas condiciones.

En ese sentido desde la Nación, se ha suscrito la Agenda de Cooperación Interinstitucional entre los Ministerios de Educación Nacional, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Protección Social, el SENA, Acción Social y la Organización Panamericana de la Salud – OPS/OMS; existe un Comité Nacional de Entornos Saludables funcionando; se ha conformado la Red Nacional de Vivienda Saludable, se han definido y comunicado Lineamientos Nacionales de sobre Entornos Saludables, en los cuales se precisa el énfasis de aplicar esta Estrategia en las poblaciones vulnerables y en especial en las poblaciones en situación de desplazamiento.

De igual manera, se ha producido material didáctico y comunicacional, utilizado en aproximadamente 2.000 Instituciones Educativas, que aplican la estrategia de Escuela Saludable; el SENA ha incluido la Estrategia de Entornos Saludables en el Currículo de Auxiliares de Salud y ha dado apoyo técnico a Acción Social en la capacitación de la Estrategia de Vivienda Saludable.

Para apoyar acciones dirigidas al mejoramiento de las condiciones de vida de las poblaciones más vulnerables, se ha incorporado el concepto de vivienda saludable – VS, en los proyectos de vivienda de interés social.

La Agenda Interinstitucional, se soporta en la necesidad de desarrollar la Estrategia de Escuela Saludable en todos los 32 departamentos y los 4 distritos del país. Actualmente la Estrategia de Escuela Saludable tiene recursos a través de los Planes de Atención Básica, PAB, ahora planes de salud pública Departamentales y Municipales de Salud.

Igualmente, la Estrategia de Vivienda Saludable, EVS, se desarrolla en Antioquia, Atlántico, Bolívar, Nariño, Cesar, Chocó, Córdoba, Cundinamarca, Huila, Magdalena, Meta, Quindío, Santander, Tolima y Valle del Cauca. En el marco de esta estrategia se ha realizado formación de 2.300 facilitadores, 8.364 agentes comunitarios, 79.000 familias capacitadas, en estos 15 departamentos del país; esto incluyó la visita domiciliaria a 14.351 familias.

En el mes de junio corriente, se difundió el Plan de Acción Intersectorial, en el marco de los compromisos de la Agenda de Cooperación Interinstitucional.

Punto 3.6, literal f: problemas en el goce efectivo de su derecho a la vivienda (inundaciones y humedad derivadas de las características y localización de sus viviendas, inexistencia de albergues y soluciones de alojamiento de emergencia, características indignas de las viviendas a las que efectivamente pueden acceder y hacinamiento).

Para la población en situación de desplazamiento asentada en desarrollos urbanísticos ubicados en zona de riesgo, pueden ser sujeto de procesos de reubicación formulados por las entidades territoriales, con el apoyo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – Fondo Nacional de Vivienda a través de la asignación de subsidios familiares de vivienda de interés social urbana mediante procesos específicos destinados a atender comunidades en eventual riesgo de calamidad pública y técnico en cuanto a la generación y ajuste de Planes de ordenamiento territorial para generar suelo urbanizable así como la formulación de los proyectos de vivienda de interés social.

No obstante que la población en situación de desplazamiento puede acceder a auxilios de arrendamiento a través de la Ayuda Humanitaria de Emergencia o de subsidios de arrendamiento por intermedio de la bolsa especial de población en situación de desplazamiento, la política sobre albergues temporales es responsabilidad de las entidades territoriales en razón a las responsabilidades legales relacionadas en las consideraciones preliminares del presente escrito.

Las especificaciones de las viviendas respecto de las condiciones culturales del hogar así como del tamaño del mismo están sujetas a las determinaciones que se consideren en la formulación de los diferentes planes de vivienda, las cuales son responsabilidad de las entidades territoriales y de los oferentes en general. Es de anotar que no obstante lo anterior, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial por intermedio de la correspondiente entidad evaluadora de los planes de vivienda, se encarga de priorizar el desarrollo de los proyectos que ofrezcan las mejores condiciones de habitabilidad para sus ocupantes, respaldando la generación de soluciones de vivienda digna.

En ese orden de ideas, el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Educación Nacional, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial firmaron la Agenda de cooperación Interinstitucional para el Desarrollo de las Estrategias de Entornos Saludables, con lo cual se avanzará en el desarrollo de estrategias de entornos saludables en escuelas y viviendas dirigidas al mejoramiento de las condiciones de vida de las poblaciones especialmente las más vulnerables, mediante la integración de acciones entre otras como:

1. Determinar lineamientos técnicos para proyectos de vivienda acordes a la diversidad étnica y cultural acompañados de asistencia técnica.

2. Integrar estrategias de entorno saludable en las políticas, normas y reglamentos nacionales que se expidan para el diseño y construcción de la vivienda de interés social orientados a la protección de la familia, la niñez y la adolescencia.

3. Promover la inclusión del concepto e vivienda saludable en los planes departamentales, distritales y municipales para apoyar a la población vulnerable y en situación de desplazamiento ubicada en asentamientos precarios.

Acción Social con referencia a este punto, tal y como se ha mencionado en anteriores informes y espacios, ha apoyado en el período 2004 al 2007, a través del aporte de recursos por la suma de $199.400 millones, acompañamiento en el direccionamiento de política pública de vivienda, divulgación y promoción y gestión de proyectos, a los ministerios de ambiente, vivienda y desarrollo territorial y ministerio de agricultura y desarrollo rural, para la ampliación de cobertura de atención de asignación del subsidio familiar de vivienda como apoyo complementario al esfuerzo de las entidades territoriales en la generación de planes y programas de acceso a soluciones de vivienda. En este sentido el Gobierno Nacional dirige su esfuerzo presupuestal y programático para la generación de soluciones de viviendas entendidas como el conjunto de operaciones que permite a un hogar disponer de habitación en condiciones sanitarias satisfactorias de espacio, servicios públicos y calidad de estructura, o iniciar el proceso para obtenerlas en el futuro en las modalidades de adquisición de vivienda nueva, construcción en sitio propio y mejoramiento de vivienda.

En atención a lo establecido en el Decreto 250/05, estableció la estrategia de Mejoramiento de las condiciones de habitabilidad, que consiste en acciones para la atención de las necesidades básicas habitacionales inmediatas que permiten facilitar el asentamiento de los hogares desplazados que se encuentran en proceso de retorno o reubicación, brindando a su vez acompañamiento psicosocial – Construcción del Plan de Vida, promoción de hábitos saludables, actualmente se ejecuta en alianza con agencias de cooperación internacional de USAID, aunando esfuerzos técnicos y económicos, las acciones se enfocan en vivienda, infraestructura en servicios públicos, dotación mínima de espacios vitales y saneamiento básico, los mecanismos utilizados para la implementación se realiza mediante el suministro de kits de materiales de construcción, construcción de alojamientos temporales y mejoramiento de habitabilidad.

En relación con los resultados de la estrategia de Mejoramiento de Condiciones de habitabilidad, obtenidos en la concurrencia entidades cooperantes, administraciones locales y regionales, y organizaciones privadas, en el período 2005 a junio de 2007, ha destinado la suma de $21.400 millones para la atención de aproximadamente 10.000 hogares en situación de desplazamiento. A la fecha se han atendido más de 5.000 hogares, con una inversión que supera los $7.000 millones de pesos focalizados en 89 municipios de 23 departamentos.”

 

2.4.2.3. Durante la sesión pública del 28 de junio de 2007, la Viceministra de Salud del Ministerio de la Protección Social proveyó algunos datos y explicaciones que resultan pertinentes para la presente decisión. Explicó que en el Viceministerio se han identificado tres líneas principales de trabajo en relación con la población en situación de desplazamiento: