A152-12 Auto 152/12
Bogotá D.C., junio 22
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Competencia del juez de primera instancia
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia excepcional para hacer cumplir directamente sus providencias
CORTE CONSTITUCIONAL-Condiciones para intervenir en cumplimiento de sus providencias
ACCION DE TUTELA CONTRA ICBF EN MATERIA DE ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE TRABAJADOR CON DISCAPACIDAD Y ACCIONES AFIRMATIVAS EN PROCESO DE ADJUDICACION DE CONTRATOS-Denegar solicitud de cumplimiento de sentencia T-684A/11
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Referencia: Solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-684A de 2011, Expediente T-3062693 Solicitante: Gloria Elizabeth Acuña Matallana, Diana Cristina Bermúdez Almonacid, Gabriel Rodolfo González Suárez, Fredy Duvián López Morales, Ana Marcela Arévalo Sarachaga, María Isabel Castiblanco Castiblanco, Eduar Alejandro López Morales, Albeiro Moreno Jiménez, Agustín Navarrete Gutiérrez, Isaías Ramírez, Gonzalo Suárez Molano, Leidy Natalia Zuleta Sánchez, Luis Eduardo Ostos Rico, José Alberto Ruiz Leguizamo y Greissy Andrea Vivas Cordero. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. |
I. ANTECEDENTES
En escrito presentado el 24 de mayo de 2012, los accionantes en el proceso de la referencia solicitaron a la Sala Segunda de Revisión que asumiera el cumplimiento de la sentencia T-684A de 2011.
Destacan en su escrito que en la parte resolutiva de dicha sentencia, se incluyó en los numerales tercero y cuarto, las siguientes órdenes:
TERCERO. DECLARAR que la acción afirmativa establecida por el legislador en favor de la población trabajadora discapacitada, contenida en el literal a) del artículo 24 de la Ley 361 de 1997, es obligatoria para las autoridades públicas, las que en cumplimiento de sus deberes constitucionales, legales y reglamentarios, deberán aplicarla en todos sus procesos de contratación, dando efectividad a los principios constitucionales que la inspiran.
CUARTO. ORDENAR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que, teniendo en cuenta el carácter imperativo y obligatorio de la acción afirmativa establecida por el legislador en favor de la población trabajadora discapacitada en el literal a) del artículo 24 de la Ley 361 de 1997, debe dar aplicación a dicho mandato legal en todos los procesos de contratación que adelante. […]
Al respecto, informan los peticionarios que “el ICBF continúa, en la práctica, desestimando el carácter normativo de la acción afirmativa de carácter legal –que, por cierto, desarrolla postulados constitucionales- contemplada en el literal a) del artículo 24 de la Ley 361 de 1997 y en consecuencia, desobedece de manera directa lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-684ª de 2011”. En concreto, señalan que en procesos de contratación abiertos posteriormente a la emisión de la sentencia, el concurso de méritos ICBF-CMA-001-2012, en el que se incluyó el mecanismo de desempate del literal a) del artículo 24 de la Ley 361 de 1997, pero como sexto criterio de desempate y no como primero.
Se manifiesta que inicialmente, dicho concurso de méritos establecía como primer criterio de desempate lo dispuesto en el literal a) del artículo 24 de la Ley 361 de 1997, pero que para la publicación del pliego definitivo, este cayó al sexto lugar de prelación, situación que la entidad adjudicó –en respuesta a observaciones formuladas por el apoderado de los peticionarios- a la emisión del Decreto 734 de 2012, ya que este, en su artículo 4.2.5. reguló lo relativo a los factores de desempate, dándole al criterio contenido en la Ley 361 de 1997, el lugar que finalmente se le dio en el pliego definitivo. La entidad expresó además que la sentencia T-684A de 2011 no se desconoció en tanto que el criterio de desempate fue incluido en el procedimiento contractual.
Los peticionarios argumentan que la actitud del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) incumple la orden dada por la Corte Constitucional en la sentencia de la referencia en tanto:
a) El ICBF acude a una norma de carácter reglamentario para eludir lo dispuesto en una ley que desarrolla preceptos constitucionales en favor de la población discapacitada -sujeto de especial protección-, y con ello, desconoce el alcance que se le dio a dicha protección en la sentencia T-684A de 2011.
b) El no incluir el literal a) del artículo 24 de la Ley 361 de 1997 como primer criterio de desempate significa dejar inane la acción afirmativa en favor de la población discapacitada, desconociendo con ello el contenido del inciso segundo del artículo 13 de la Constitución Política.
Como consecuencia de los anteriores argumentos solicita a la Corte Constitucional que declare que el ICBF incumple lo ordenado en la sentencia T-684A de 2011, y que se disponga la obligación para la entidad de incluir como primera causal de desempate en todos los procesos de contratación que adelante la causal mencionada, en especial en el Concurso de Méritos ICBF-CMA-001-2012.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia.
La Corte es competente para conocer de las presentes solicitudes de conformidad con lo establecido en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991.
2. La solicitud de cumplimiento.
De acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Corporación, el trámite de para el cumplimiento de una sentencia –que hace parte de la propia garantía constitucional y de la efectividad del amparo[1]-, le corresponde, por regla general al juez de primera instancia. Al respecto ha resaltado esta Corporación que:
“Interpretando el contenido de los artículos 37 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia constitucional viene sosteniendo que, como principio general, es competencia de los jueces de primera instancia velar por el cumplimiento de los fallos de tutela, aplicando el procedimiento y las medidas descritas en los artículo 23, 27 y 52 del precitado estatuto, aun en los casos en que la decisión es tomada por el juez de segundo grado o por la Corte Constitucional en sede de revisión. Sobre el particular, se expresó en la Sentencia T-458 de 2003 (M.P. Marco Gerado Monroy Cabra):
“La autoridad que brindó la protección tiene competencia para la efectividad del amparo al derecho conculcado. Como principio general, es el juez de primera instancia el encargado de hacer cumplir la orden impartida, así provenga de fallo de segunda instancia o de revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad”.”[2].
La Corporación ha explicitado las razones del porqué de esta regla general, en razones que plasmó en el Auto 136A de 2002:
“Existen cuatro razones constitucionales fundadas en el debido proceso constitucional y en la interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991, que sirven de sustento a esta interpretación: (a) la plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta, (b) la necesidad de garantizar la igualdad en las reglas de competencia, (c) el poder de irradiación del principio de inmediación en el trámite de tutela, y (d) la interpretación sistemática del Decreto 2591, en lo que respecta a las funciones del juez de primera instancia”.
La regla general antes enunciada no implica, como bien lo pone de presente el peticionario en su escrito, que la Corte Constitucional tenga vedado procurar las medidas necesarias, por su propia cuenta, para el cumplimiento de sus fallos, pues como máximo tribunal de la jurisdicción constitucional y de acuerdo con las normas que regulan su competencia, decantadas en abundante jurisprudencia, “[e]n su condición de máximo Tribunal de la jurisdicción constitucional y órgano de cierre de la misma, la Corte “[t]iene la supremacía cuando funcionalmente se ejercita dicha jurisdicción por los jueces y magistrados”[3], por lo que mantiene competencia para hacer efectivas sus propias decisiones. En ese entendido, lo dijo la Corporación en la Sentencia C-802 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Treviño) y lo reiteró luego en la Sentencia SU-1158 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), ninguna autoridad perteneciente a la misma jurisdicción constitucional puede desconocer la competencia del órgano que la Constitución señala como garante de su eficacia en todos los órdenes, y menos de entrar a suscitar conflictos de competencias en asuntos propios y exclusivos de esa jurisdicción”[4].
Ante la existencia de una regla general, cual es que el juez de primera instancia es el primer encargado de procurar por el cumplimiento de las sentencias, incluso las dictadas por la Corte Constitucional, y que existen situaciones en las que es necesaria y admisible la intervención de esta Corporación para que en ejercicio de sus funciones emprenda directamente las medidas necesarias para el cumplimiento de sus fallos, se han decantado requisitos que indican cuándo es necesaria la intervención de la Corte para el cumplimiento de un determinado fallo[5]:
a) Cuando ha habido manifiesto incumplimiento de las decisiones de tutela, sin que los jueces de primera instancia hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección.
b) Cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces.
Al respecto de estos dos requisitos cabe recordar lo establecido en el Auto A-149A de 2003, retomado por el Auto A-010 de 2004, en el que se indica que “la Corte conserva una competencia preferente, similar a la de la Procuraduría General de la Nación en el campo disciplinario (art. 277 CP), en punto a la obtención del cumplimiento de sus órdenes. La Corte es entonces competente, ora porque el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por ella no adopta medidas conducentes al mismo, ya porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste” (subrayas fuera del texto original).
c) Cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.
De acuerdo con las anteriores consideraciones, se procederá a establecer la decisión a adoptar en relación con la solicitud presentada por los peticionarios.
3. La procedencia de la solicitud en el caso concreto:
Se aprecia en la argumentación de los peticionarios un juicioso análisis de la situación de su caso a la luz de las consideraciones vertidas por esta Corte en el Auto A-010 de 2004[6]. Es así como se identifica que su petición se refiere a una sentencia proferida por la Corte Constitucional, que en su opinión la desatención de la orden contenida en los numerales tercero y cuarto de la parte resolutiva de la sentencia T-684A de 2011 representa un reto para la salvaguarda de la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional en tanto “existe por parte de la accionada una aplicación indebida de las fuentes normativas del ordenamiento colombiano, que desestabilizan en la supremacía normativa y el efecto de irradiación de los mandatos constitucionales reivindicados por la Corte en la sentencia T-684A de 2011”, y que el seguimiento por parte de la Corte es indispensable para “evitar que se reproduzca la situación ocurrida en el caso concreto examinado en la sentencia T-684A de 2011”.
A pesar de esto, la Sala no advierte, a partir de la situación expuesta por los accionantes, que la solicitud de cumplimiento haya sido puesta en conocimiento del juez de tutela de primera instancia, y por ende, la solicitud que se eleva ante la Corte Constitucional, no obedece a la inacción o falta de órdenes de protección de emitidas por aquel operador judicial, así como tampoco se puede decir que alguna medida dictada por él haya sido insuficiente o ineficaz. Así, dado que las pretensiones de los peticionarios en torno al cumplimiento de la sentencia no han sido expuestas ante el juez de primera instancia, que es el primer obligado de velar por el cumplimiento de las sentencias de tutela -incluso aquellas que provengan de las salas de revisión de la Corte Constitucional-, dispondrá la remisión de la solicitud al Juzgado Cuarenta y Nueve Penal del Circuito de Bogotá para lo de su competencia, quedando abierta la posibilidad para que los peticionarios acudan nuevamente a esta Corporación en caso de que se evidencie que no se ha hecho efectiva la protección de los derechos tutelados mediante sentencia T-684A de 2011. Conviene recordar sobre el particular que “[l]a Corte es entonces competente, ora porque el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por ella no adopta medidas conducentes al mismo, ya porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste”[7], aunque subsiste la posibilidad de que ante la no realización de los derechos protegidos, la Corte pueda asumir las diligencias para darle cumplimiento a lo ordenado en sus sentencias.
Cabe en todo caso hacer claridad de que la razón fundamental para que la Corte adoptara la decisión cuyo cumplimiento ahora se pretende, se basó en la necesidad de darle primacía de la Ley por sobre normas de inferior jerarquía, como sería, por ejemplo un Decreto Reglamentario, además de efectivizar el contenido del artículo 13 Constitucional, tal como lo señalan los peticionarios. No sobra recordar algunas de las consideraciones que se tuvieron en cuenta para resolver el caso, y que quedaron plasmadas en la sentencia T-684A de 2011:
“[D]ebe reiterarse que este artículo contiene un criterio de desempate universal, y aplicable en cualquier ámbito relacionado con el proceso de contratación, en virtud del cual deberá preferirse a aquel proponente, cuando dos o más obtengan la misma calificación, que cumpla la hipótesis normativa de contar en su nómina con por lo menos el 10% de empleados en condición de discapacidad, situación que debe ser certificada por la oficina de trabajo respectiva. Esta disposición resulta ser un incentivo para que las empresas que participan en procesos de adjudicación tendiente a que se amplíe la oferta de puestos de trabajo disponibles para personas en situación de discapacidad, facilitando con ello su integración al mercado laboral. Siendo esto así, resulta claro la primera dimensión protegida por la norma se encamina a ofrecer una medida afirmativa en favor de la población en situación de discapacidad que busca su integración efectiva al mercado laboral, y con ello, mitigar la discriminación histórica que han sufrido las personas con discapacidad en aspectos relacionados con el derecho al trabajo”.
Con base en lo anterior, la Corte fue clara en determinar que la acción afirmativa contenida en el literal a) del artículo 24 de la Ley 361 de 1997 debe tenerse en cuenta e implementarse en cualquier procedimiento de contratación en el que los requisitos exigidos por la norma se cumpla, tal y como se aprecia del numeral 4° de la parte resolutiva de la sentencia T-684A de 2011.
Igualmente, conviene recordar que las razones expuestas en su momento por el ICBF para explicar la vulneración de derechos fundamentales declarada en la sentencia de la referencia se basaban el argumento de que dado que el artículo 2 del Decreto 2473 de 2010[8] no preveía el mencionado criterio de desempate, este no se debía aplicar. Al respecto la corte indicó:
“[N]o resulta admisible el argumento según el cual el Decreto 2473 de 2010[9] contiene la lista taxativa de criterios de desempate y, por tanto, no cabe aplicar uno que se encuentra en una ley. Semejante argumento es desconocer el sistema más básico de fuentes del derecho, en virtud del cual la Constitución y la ley son fuentes normativas de superior jerarquía que un Decreto. Por ende, nunca sería válido inaplicar la ley y mucho menos la propia Constitución[10], por contradecir una norma de inferior jerarquía. Resulta de la esencia del concepto de ordenamiento jurídico que las normas de inferior jerarquía están subordinadas a otras normas superiores y no en sentido contrario, como lo sugiere el argumento del ICBF”[11]
Teniendo en cuenta las claridades antes hechas, y dada la verificación de que la solicitud de cumplimiento expuesta por los accionantes no ha sido de conocimiento del juez de primera instancia, la Corte Constitucional, en su primera aproximación al caso, no encuentra imperioso asumir la competencia para el cumplimiento de su fallo, por lo que se remitirá la solicitud al Juzgado Cuarenta y Nueve Penal del Circuito de Bogotá, para que este adelante el trámite adjudicado en primer lugar a su competencia. Valga recordar que en caso de que no se concretase la protección de los derechos fundamentales tutelados en la sentencia T-684A de 2011 por parte del juez de primera instancia, la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, podrá asumir las diligencias para lograr el cumplimiento de su sentencia, de acuerdo a las consideraciones antes analizadas.
4. Conclusión
De acuerdo con el análisis de la petición de la referencia, se negará la solicitud de cumplimiento revisada y se remitirá la solicitud y la copia del presente Auto al Juzgado Cuarenta y Nueve Penal del Circuito de Bogotá, para que se le dé el trámite que corresponde a su competencia y se adjunte al expediente de tutela correspondiente a la sentencia T-684A de 2011.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
RESUELVE
Primero. DENEGAR la solicitud de cumplimiento de la sentencia T-684A de 2011, proferida por la Sala Segunda de Revisión.
Segundo. REMITIR, a través de la Secretaría General de esta Corporación, al Juzgado Cuarenta y Nueve Penal del Circuito de Bogotá, por ser el juez de primera instancia en el caso concreto, el escrito contentivo de la solicitud de cumplimiento elevada por Gloria Elizabeth Acuña Matallana, Diana Cristina Bermúdez Almonacid, Gabriel Rodolfo González Suárez, Fredy Duvián López Morales, Ana Marcela Arévalo Sarachaga, María Isabel Castiblanco Castiblanco, Eduar Alejandro López Morales, Albeiro Moreno Jiménez, Agustín Navarrete Gutiérrez, Isaías Ramírez, Gonzalo Suárez Molano, Leidy Natalia Zuleta Sánchez, Luis Eduardo Ostos Rico, José Alberto Ruiz Leguizamo y Greissy Andrea Vivas Cordero, todos accionantes dentro del proceso que culminó con la expedición de la sentencia T-684A de 2011 y el presente Auto, para que la tramite de acuerdo con su competencia.
Tercero. INFORMAR al interesado que contra el presente auto no procede recurso alguno.
Comuníquese, notifíquese y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA GUILLÉN ARANGO
Magistrada
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Sentencia T-744 de 2003.
[2] Auto A-010 de 2004.
[3] Cfr. Sentencia SU-1158 de 2003.
[4] Auto 010 de 2004.
[5] Cfr. Auto A-329 de 2009.
[6] En concreto frente al siguiente aparte: “Es de señalarse que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Corte esta en capacidad de ejercer la competencia siempre que se cumplan las siguientes condiciones: “(i) [que] se trate del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional en virtud de la cual conceda el amparo solicitado - en teoría puede ser una confirmación -, (ii) [que] resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional y (iii) [que] la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados”. En ejercicio de esa competencia, la Corte es autónoma, tanto para determinar la oportunidad en la cual interviene, es decir, si lo hace antes o después del juez de primera instancia, como para definir que tipo de medidas son las adecuadas al propósito de dar cumplimiento al fallo. Ello, “porque de constatarse el desacato la consecuencia sería la sanción del sujeto desobediente más no necesariamente la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados”[6]. Como ya se ha expresado con insistencia, la efectividad de los derechos conculcados se logra en ciertos eventos a través de la adopción de medidas adicionales a la sanción por desacato, al ser este incidente insuficiente para hacer cumplir la orden proferida por el órgano límite de control Constitucional”.
[7] Auto A-149A de 2003.
[8] “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 80 de 1993, la Ley 590 de 2000, la Ley 816 de 2003 y la Ley 1150 de 2007”.
[9] Decreto 2473 de 2010 “Artículo 2°. Factores de Desempate. Salvo lo previsto para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización en el Decreto 2474 de 2008, o de las normas que lo modifiquen, subroguen o deroguen, y de conformidad con el artículo 21 de la Ley 80 de 1993, el artículo 12 de la Ley 590 de 2000 modificado por el artículo 9° de la Ley 905 de 2004, los artículos 1° y 2° de la Ley 816 de 2003 y el artículo 5° de la Ley 1150 de 2007, en los pliegos de condiciones las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública determinarán los criterios de desempate de conformidad con las siguientes reglas sucesivas y excluyentes:
1. En caso de que se presente igualdad en el puntaje total de las ofertas evaluadas, se aplicarán los criterios de desempate previstos en los pliegos de condiciones, mediante la priorización de los factores de escogencia y calificación que hayan sido utilizados en el proceso de selección, de conformidad con el artículo 5° de la Ley 1150 de 2007. Si después de aplicar esta regla persiste el empate, se entenderá que las ofertas se encuentran en igualdad de condiciones.
2. En caso de igualdad de condiciones, se preferirá la oferta de bienes o servicios nacionales frente a la oferta de bienes o servicios extranjeros.
3. Si se presenta empate o este persiste y entre los empatados se encuentren Mipymes, se preferirá a la Mipyme nacional, sea proponente singular, o consorcio, unión temporal o promesa de sociedad futura, conformada únicamente por Mipymes nacionales.
4. Si no hay lugar a la hipótesis prevista en el numeral anterior y entre los empatados se encuentran consorcios, uniones temporales o promesas de sociedad futura en los que tenga participación al menos una Mipyme, este se preferirá.
5. Si el empate se mantiene, se procederá como dispongan los pliegos, pudiendo utilizar métodos aleatorios.
Parágrafo. En cualquier caso los factores de desempate contenidos en los numerales 1 al 4 se aplicarán de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 816 de 2003. Al efecto, los bienes y servicios originarios de países con los cuales Colombia tenga compromisos comerciales internacionales vigentes en materia de trato nacional para compras estatales, o de aquellos países en los cuales a las ofertas de bienes y servicios colombianos se les conceda el mismo tratamiento otorgado a sus bienes y servicios nacionales; deberán ser tratados en el marco de los criterios de desempate como si fueren bienes o servicios nacionales colombianos”.
[10] Esto en tanto la existencia de acciones afirmativas a favor de la población discapacitada se desprende de manera directa de normas de rango constitucional.
[11] Sentencia T-684A de 2011.