Auto 060/15

(Bogotá DC, Marzo 2)

 

 

ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESION ARTISTICA Y ESPECTACULO TAURINO-Aclarar órdenes relacionadas con la restitución y rehabilitación de la Plaza de Toros de Santa María de Bogotá

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Asumir competencia para verificar cumplimiento

 

 

Referencia: Solicitudes de aclaración y cumplimiento de la sentencia T-296 de 2013, Exp. T-3758508.   Solicitantes: Alcaldía Mayor de Bogotá e Instituto Distrital de Recreación y Deporte -IDRD.   Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La sentencia T-296/13 objeto de la solicitud de aclaración.

 

1.1. La Sentencia T-296 de 2013, proferida por la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, efectuó la revisión de las sentencias de tutela del 16 de octubre de 2012, del Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá, y la Sentencia del 8 de agosto de 2012 del Juzgado Cincuenta y Siete Civil Municipal de Bogotá, dictadas en el marco del proceso de tutela iniciado por la Corporación Taurina de Bogotá (en adelante CTB) contra la Alcaldía Mayor de Bogotá (en adelante Alcaldía) y el Instituto Distrital de Recreación y Deporte (en adelante IDRD). En la acción de tutela, la CTB consideró que se habían vulnerado sus derechos al debido proceso y a la libertad de expresión artística, por la decisión de dichas autoridades públicas de terminar anticipadamente el contrato que permitía a la CTB el uso de la Plaza de Toros de Santa María (en adelante la Plaza) para realizar espectáculos taurinos, y la decisión administrativa de suspender la venta de abonos para la temporada 2013 y la cancelación de novilladas adelantadas en el marco del Festival de Verano.

 

1.2. La Sala Segunda de Revisión se pronunció sobre los derechos a la libre expresión artística y frente al derecho al debido proceso, exclusivamente frente a la competencia para la cancelación de actividades y espectáculos propios de las manifestaciones del arte y la cultura relacionados con la tauromaquia. La Sala se abstuvo de realizar un pronunciamiento sobre controversias contractuales de rango legal o de carácter patrimonial. Como problema jurídico del caso, se formuló el siguiente:

 

“9.4. El problema jurídico constitucional. La Corte Constitucional se ocupa en esta sentencia de decidir si ¿la decisión administrativa distrital de no permitir al accionante la presentación de espectáculos taurinos que conlleven sufrimiento y muerte del animal en la Plaza de Toros de “Santa María” de Bogotá, contenida principalmente en la resolución IDRD No 280/12 de terminación anticipada del contrato de utilización de la Plaza, vulnera: (i) el derecho al debido proceso, por la posible incompetencia de la autoridad distrital para adoptar tales decisiones administrativas que impiden la realización de espectáculos taurinos en los términos y modalidades previstos en la ley? (ii) el derecho a la libertad de expresión artística, por la posible restricción indebida del contenido de una actividad legalmente regulada y definida como “expresión artística del ser humano”?”[1]

 

1.3. La Sala Segunda de Revisión resolvió el caso ordenando la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la libre expresión artística, disponiendo:

 

“Primero.- REVOCAR por las razones expuestas en esta providencia, la Sentencia del 16 de octubre de 2012 del Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá, que confirmó la Sentencia del 8 de agosto de 2012 del Juzgado Cincuenta y Siete Civil Municipal de Bogotá, que negó el amparo solicitado, y en su lugar TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a la libre expresión artística, invocados por la Corporación Taurina de Bogotá, dejando sin efectos la Resolución 280 de 2012, “por medio de la cual se revoca el Contrato No. 411 de 1999”;  y el Oficio 20121010062061 del 26 de abril de 2012, por medio del cual se suspendió la venta de abonos y las novilladas en el marco del Festival de Verano.

 

Segundo.- DECLARAR la existencia de un daño consumado en relación con la realización de la temporada taurina correspondiente al año 2013.

 

Tercero.- ORDENAR a la entidades accionadas: (i) restituir de manera inmediata la Plaza de Toros de Santa María como plaza de toros permanente para la realización de espectáculos taurinos y la preservación de la cultura taurina, sin perjuicio de otras destinaciones culturales o recreativas siempre que éstas no alteren su destinación principal y tradicional, legalmente reconocida, como escenario taurino de primera categoría de conformidad con la Ley 916 de 2004; (ii) rehabilitar en su integridad las instalaciones de la Plaza para la realización de espectáculos taurinos en las condiciones habituales de su práctica,  como expresión de la diversidad cultural y el pluralismo social, en garantía de la salubridad, la seguridad y la tranquilidad de las personas que utilicen dichos escenarios para realizar su expresión artística o para disfrutarla; (iii) abstenerse de adelantar cualquier tipo de actuación administrativa que obstruya, impida o dilate su restablecimiento como recinto del espectáculo taurino en Bogotá D.C.

 

Cuarto.- ORDENAR a las autoridades distritales competentes disponer lo necesario para la reanudación del espectáculo taurino en la Plaza de Toros de Santa María de Bogotá, mediante la adopción de mecanismos contractuales u otros administrativos que garanticen la continuidad de la expresión artística de la tauromaquia y su difusión, teniendo en cuenta: (i) la reapertura de la Plaza como escenario taurino en condiciones de neutralidad e igualdad, garantizando la selección objetiva de los proponentes y la realización de los fines de transparencia en la administración pública aplicables al proceso; (ii) el restablecimiento de los espectáculos taurinos en las fechas u ocasiones usuales en la ciudad de Bogotá, incluyendo tanto la temporada regular en los primeros meses del año como el Festival de Verano en el mes de agosto; (iii) la sucesiva, periódica y regular realización de las actividades taurinas tradicionales, con las características habituales de la calidad y contenido de tal expresión artística.

 

Quinto.- El IDRD dispondrá de seis (6) meses, a partir de la notificación de la presente providencia, para el cumplimiento de lo ordenado en el resolutivo anterior -cuarto-, a través de los procedimientos contractuales u otros administrativos del caso conducentes a la reanudación de los espectáculos taurinos tradicionales y periódicos, en los términos de la Ley 916 de 2004”[2].

 

2. Las solicitudes.

 

Tanto la Alcaldía como el IDRD radicaron solicitudes de aclaración, el día 10 de septiembre de 2014, ante la Secretaría General de esta Corporación; debe indicarse que ambos documentos se corresponden exactamente en su contenido, y que la solicitud del IDRD se presentó coadyuvando la solicitud radicada por la Alcaldía[3], razón por la cual se analizarán como una sola.

 

2.1. Fundamentos de la solicitud.

 

2.1.1. En primer lugar, las solicitantes argumentaron que es necesaria la aclaración de la sentencia T-296/2013, pues la parte resolutiva de la misma sería contradictoria. Sostienen que en ella se ordenó a la vez la restitución inmediata de la Plaza, pero simultáneamente se planteó (i) la necesidad de realizar un contrato para la utilización de la Plaza, fruto de un proceso de selección que atienda los principios de la contratación pública, y (ii) ejecutar la rehabilitación del escenario, que presupone una intervención en la Plaza con obras de reforzamiento estructural. Para los solicitantes no resultaba posible cumplir los mandatos de manera simultánea, pues se requiere de un tiempo prudencial tanto para la realización de los procedimientos para la contratación, como para realizar el reforzamiento estructural del escenario[4], imposibilidad frente a la cual debería pronunciarse la Sala.

 

2.1.2. En segundo lugar, expusieron que la actuación administrativa necesaria para el cumplimiento de las órdenes de la sentencia T-296/2013, implica una dilación en su ejecución, haciendo imposible su acatamiento inmediato. En este sentido, la orden en torno a “abstenerse de adelantar cualquier tipo de actuación administrativa que obstruya, impida o dilate” [5] el restablecimiento de la Plaza como recinto del espectáculo taurino en Bogotá, sería también imposible de cumplir.

 

2.1.3. En tercer lugar señalaron que el término de 6 meses dispuesto en el resolutivo quinto de la sentencia para el cumplimiento de lo ordenado en el resolutivo cuarto, no atendería los “términos legales que deba agotar en los correspondientes procesos, en los cuales intervienen otras autoridades públicas, tales como órganos de control y eventualmente autoridades judiciales”[6], pudiendo resultar imposible para el IDRD el cumplimiento de las órdenes mencionadas.

 

2.2. Pretensiones de aclaración.

2.2.1.  La restitución de la plaza debe cumplirse luego de que se realicen el proceso contractual y las obras de intervención en desarrollo del contrato,  necesarias para que la Plaza pueda utilizarse en la forma como lo dispone la sentencia.

 

2.2.2. La orden de "abstenerse de adelantar cualquier tipo de actuación administrativa que obstruya, impida o dilate su restablecimiento" debe entenderse como referida solo a actuaciones no previstas en la ley.

 

2.2.3. El término de seis meses en el que el IDRD debe dar cumplimiento a las órdenes comprende exclusivamente las actuaciones que son de su competencia.

 

II. CONSIDERACIONES.

 

1. Cuestión previa: el alcance de las solicitudes del IDRD y la Alcaldía.

 

1.1. Las solicitudes radicadas por el IDRD y la Alcaldía fueron presentadas como solicitudes de aclaración. Con todo, algunos de los puntos desarrollados refieren a la forma de cumplimiento de las órdenes de la sentencia T-296 de 2013: el tiempo necesario para completar la rehabilitación del escenario; y la posibilidad de diferir el cumplimiento de las órdenes en vista de las exigencias propias de las obras de rehabilitación.

 

1.2. Los temas aludidos, si bien rebasan el alcance de una solicitud de aclaración en los términos del Código General del Proceso, son importantes y merecen una consideración por parte de esta Sala. Así, serán tenidas en cuenta en el marco de las diligencias de cumplimiento de las sentencias de tutela, reguladas en el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

 

1.3. Como consecuencia de lo anterior, el presente auto se ocupará tanto de la aclaración de la sentencia T-296/13 como de su cumplimiento, atendiendo el contenido material de las solicitudes.

 

2. Competencia de la Sala.

 

2.1. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha admitido la procedencia excepcional de solicitudes de aclaración en el marco de sus procedimientos de constitucionalidad: cuando el texto de la sentencia a la que se refiere ofrezca verdaderos y poderosos motivos de duda en cuanto a su alcance, y se cumplan ciertos requisitos básicos de procedencia, previstos en el Código General del Proceso[7] -art. 285- y la jurisprudencia constitucional.

 

2.2. La Corte Constitucional ha destacado que si bien “[e]s obligatorio para el juez de primera instancia, en cuanto no pierde competencia para ello, hacer cumplir la orden de tutela”[8], extraordinariamente la propia Corte puede asumir la competencia para conocer del cumplimiento de sus fallos, como cabeza de la jurisdicción constitucional, cumpliendo los requisitos básicos establecidos jurisprudencialmente.

 

3. Requisitos de admisibilidad y procedencia de la aclaración y la verificación del cumplimiento.

 

3.1. Requisitos de la solicitud de aclaración.

 

3.1.1. Como requisitos de procedencia de la solicitud de aclaración, la jurisprudencia ha establecido: (i) un requisito de legitimación, exigiendo que esta sea formulada por quien fue parte en el proceso al que se refiera la sentencia^[9]; igualmente, se admite la procedencia de oficio de la aclaración de una providencia. (ii) La aclaración solo es admisible si es formulada dentro del término de ejecutoria de la respectiva providencia^[10], […] durante los tres días posteriores a su notificación”^[11] -CGP, art. 302-. (iii) Los conceptos o frases a aclarar deben estar contenidos en la parte resolutiva de la sentencia o deben influir en ella, ofreciendo “verdadero motivo de duda”^[12] y teniendo en cuenta que la aclaración no debe servir para revocar o reformar la providencia a la que se refiere.

 

3.1.2. En el presente caso, (i) tanto la Alcaldía de Bogotá como el IDRD fueron parte en el procedimiento de revisión del expediente T-3.758.508, que culminó con la expedición de la sentencia T-296 de 2013; por este motivo, ambos se encuentran legitimados para elevar la solicitud de aclaración. (ii) Igualmente, frente al cumplimiento del requisito de oportunidad, se verificó que la sentencia T-296 de 2013 fue notificada a la Alcaldía Mayor de Bogotá el 10 de septiembre de 2014, mientras que la notificación al IDRD se realizó el 11 de septiembre de 2014^[13], cumpliéndose el requisito de oportunidad pues las solicitudes de aclaración fueron radicadas en la Secretaría de esta Corporación el 10 de septiembre de 2014^[14]. (iii) Es claro que las pretensiones de aclaración expuestas por los solicitantes se refieren a elementos de la parte resolutiva de la sentencia T-296/13, y las entidades accionadas exponen dificultades en el entendimiento de las órdenes.

 

3.1.3. La Sala considera que a pesar de que las órdenes son claras y que de ellas no se deriva una duda que haga imposible su comprensión, las entidades obligadas exponen interpretaciones que dejan entrever una eventual dificultad en la ejecución de las órdenes, lo que sugiere la necesidad de esclarecer algunos elementos para facilitar la intelección y el cabal cumplimiento de la sentencia y del restablecimiento de los derechos vulnerados.

 

3.2. Requisitos para la verificación del cumplimiento de la sentencia de revisión.

 

3.2.1. Para la procedencia de la verificación del cumplimiento de las sentencias proferidas por las salas de revisión de la Corte Constitucional, debe comprobarse el cumplimiento de los siguientes tres requisitos: “1. Se debe tratar de un incumplimiento de una sentencia dictada por la propia Corte Constitucional, en donde se concede la pretensión solicitada. 2. Debe resultar necesaria la intervención de esta Corporación para proteger el orden constitucional. 3. La actuación de la Corte debe ser indispensable para hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados”^[15].

 

3.2.2. Se tiene en el presente caso: (i) la verificación del cumplimiento se refiere a una sentencia dictada por la Corte Constitucional, en la que se concede la pretensión; (ii) la intervención de la Corte es necesaria para la preservación del orden constitucional pues se encamina a asegurar la efectividad de las órdenes dispuestas en la sentencia T-296/13; y (iii) se comprueba la necesidad de que la Corte Constitucional intervenga para hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales vulnerados, al haber sido puesto en consideración de la Sala, como situación sobreviniente, la necesidad de emprender labores de reforzamiento estructural de la Plaza, para asegurar la seguridad, la salubridad y la tranquilidad de los asistentes y participantes del espectáculo taurino.

 

3.3. Conclusión del punto.

 

Como consecuencia de lo anterior, la Corte ejercerá competencia para adoptar decisiones relativas a la aclaración del sentido de las órdenes dispuestas en la sentencia T-296/13, como para tomas determinaciones dirigidas al correcto cumplimiento del objeto de la misma.

 

4. Aclaración de las órdenes impartidas en la Sentencia T-296/13.

 

4.1. La expresión “restitución”[16] de la sentencia T-296 de 2013 (resolutivo tercero, i).

 

4.1.1. Ha de aclararse que la expresión “restitución” refiere a un concepto estrictamente jurídico, para ratificar la destinación legal de la Plaza de Toros de Santa María de Bogotá y regresarla a su uso legal como plaza de toros permanente de primera categoría[17]. La “restitución” no debe confundirse ni con la rehabilitación física de la Plaza ni con su reapertura al público. Por esto, la orden de la “restitución” así entendida obra de manera inmediata, y se entiende cumplida con la notificación a la autoridad distrital de la sentencia T-296/13.

 

4.1.2. No sobra recordar que la “restitución” de la Plaza como escenario para la realización de espectáculos taurinos no impide que el escenario pueda ser utilizado en otras actividades culturales o artísticas, deportivas o recreativas, siempre y cuando con ello no se altere ni obstruya su destinación principal y tradicional.

 

4.2. La expresión “rehabilitación”[18] de la sentencia T-296/13 (resolutivo tercero, ii). 

 

4.2.1. La rehabilitación hace referencia a la intervención física o locativa de la Plaza, (i) dirigida a la adecuación de la infraestructura necesaria para la práctica de la tauromaquia y la realización de espectáculos taurinos -y otros- en las condiciones habituales de su realización, (ii) en garantía de la salubridad, seguridad y tranquilidad que deben rodear el espectáculo taurino y demás espectáculos. 

 

4.2.2. En el trámite de aclaración, las autoridades distritales han puesto en conocimiento de esta Sala la necesidad de realizar un reforzamiento estructural de la Plaza, dado el deterioro que actualmente presenta, con miras a garantizar su idoneidad como recinto para la realización de espectáculos taurinos. 

 

4.2.3. Se aclara que el reforzamiento estructural se inscribe en la orden fijada en la sentencia T-296/13 -resolutivo tercero .ii-, en cuanto obra de infraestructura para “rehabilitar en su integridad las instalaciones de la Plaza”. Así, su ejecución será objeto de evaluación judicial del cumplimiento de la sentencia de tutela, en los términos del decreto 2591/91 y la jurisprudencia de la Corte.

 

5. El procedimiento administrativo/contractual para la rehabilitación y reapertura de la Plaza.

 

5.1. El término de las obras de rehabilitación.

 

5.1.1. Las obras de reforzamiento estructural hacen parte integral del mandato de rehabilitación de la Plaza ordenado en el resolutivo tercero de la T-296/13 -supra II, 4.2.3-. Por ello, la correcta ejecución y cumplimiento de las órdenes de tutela demanda de la Sala el establecimiento de tiempos ciertos para la ejecución de las obras, en garantía de la protección constitucional concedida, destacando, además, que la apreciación de su necesidad y modalidad compete a la autoridad distrital en ejercicio de sus funciones administrativas y de policía.

 

5.1.2. En tal sentido, la Sala toma en cuenta que la autoridad distrital ha emprendido un procedimiento contractual cuyo objeto es la realización del reforzamiento estructural de la Plaza de Toros de Santa María[19], fijando para el efecto un “plazo máximo de ejecución” de dieciocho (18) meses y una “fecha de legalización” del contrato el 17 de marzo de 2015. Considerando razonable y conducente dicho proceso contractual y tales término y fecha, la Sala incorporará las propias determinaciones distritales como criterios para la evaluación del cumplimiento de las órdenes de la sentencia T-296 de 2013, así: (i) la legalización del contrato para el reforzamiento estructural de la Plaza deberá realizarse a más tardar el 17 de marzo de 2015; (ii) el término de ejecución del contrato, es decir, para la finalización de las obras de rehabilitación estructural de la Plaza, será de máximo dieciocho (18) meses, contados a partir de la legalización del respectivo contrato. Los parámetros serán tenidos en todo caso por la Corte como fecha y término ciertos[20].

 

5.2. El plazo de seis meses para el proceso administrativo/contractual de operación de la Plaza.

 

5.2.1. Consistiendo la reapertura de la Plaza de Toros de Santa María en su puesta a disposición del público para el restablecimiento de espectáculos taurinos, la Sala reconoce la necesidad de que se realice previamente la rehabilitación del escenario en los términos antes expuestos, con miras a garantizar su ejecución y cumplimiento en condiciones de seguridad, salubridad y tranquilidad.

 

5.2.2. Para la exigibilidad de lo dispuesto en el ordinal quinto de la sentencia T-296/13[21], la Sala de Revisión dispondrá que los seis (6) meses allí fijados para la conclusión del proceso administrativo/contractual de operación de la Plaza, habrán de coincidir con el semestre final del cronograma de ejecución de las obras de rehabilitación. Así, vencido el mes doce (12) del término de ejecución de las obras de reforzamiento estructural -a iniciarse el 17 de marzo, tomada ésta como fecha cierta-, deberá darse inicio al proceso administrativo/contractual aludido, “garantizando la selección objetiva de los proponentes y la realización de los fines de transparencia en la administración pública” y procurando con ello el restablecimiento de los derechos vulnerados y facilitando en la mayor medida posible la ejecución del fallo de tutela.

 

6. Actuaciones dilatorias.

 

6.1. La Sala destaca que el adelantamiento de los procedimientos de rehabilitación estructural y administrativos/contractuales antes referidos, en los términos dispuestos en el presente auto, no han de ser tenidos como dilatorios u obstructivos del restablecimiento de los derechos fundamentales tutelados en la sentencia T-296/13.

 

6.2. La orden consistente en “abstenerse de adelantar cualquier tipo de actuación administrativa que obstruya, impida o dilate su restablecimiento como recinto del espectáculo taurino en Bogotá D.C.”, es parámetro de verificación judicial del cumplimiento de las órdenes dispuestas para este caso por la Corte Constitucional, con arreglo a criterios de finalidad, razonabilidad y conducencia.

 

III. DECISIÓN.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

 

RESUELVE:

 

Primero.- ACLARAR que la orden de restitución contenida en el resolutivo tercero de la Sentencia T-296 de 2013 (i. “restituir de manera inmediata la Plaza de Toros de Santa María como plaza de toros permanente para la realización de espectáculos taurinos y la preservación de la cultura taurina, sin perjuicio de otras destinaciones culturales o recreativas siempre que éstas no alteren su destinación principal y tradicional, legalmente reconocida, como escenario taurino de primera categoría de conformidad con la Ley 916 de 2004”), alude a la ratificación de la destinación jurídica de la  Plaza de Toros de Santa María de Bogotá, como plaza de toros permanente de primera categoría, de acuerdo con lo establecido en la Ley 916 de 2004.

 

Segundo.- ACLARAR que la rehabilitación dispuesta en el ordinal tercero de la parte resolutiva de la Sentencia T-296 de 2013 (ii. rehabilitar en su integridad las instalaciones de la Plaza para la realización de espectáculos taurinos en las condiciones habituales de su práctica,  como expresión de la diversidad cultural y el pluralismo social, en garantía de la salubridad, la seguridad y la tranquilidad de las personas que utilicen dichos escenarios para realizar su expresión artística o para disfrutarla”), comprende la obra de reforzamiento estructural de la Plaza de Toros de Santa María decidida por la autoridad distrital.

 

Tercero.- ASUMIR la competencia para verificar cumplimiento de la sentencia T-296 de 2013.

 

Cuarto.- DISPONER que la ejecución de las obras de reforzamiento estructural de Plaza de Toros de Santa María de Bogotá, parte integral del mandato de rehabilitación antes aludido, habrá de adelantarse de acuerdo con el cronograma propuesto por la autoridad distrital, así: (i) la legalización del contrato para el reforzamiento estructural deberá realizarse a más tardar el 17 de marzo de 2015; (ii) el término máximo de ejecución del contrato de rehabilitación estructural de la Plaza de toros de Santa María será de dieciocho (18) meses, contados a partir de la legalización del respectivo contrato.

 

Quinto.- DISPONER que el término de seis (6) meses consagrado en el ordinal quinto de la parte resolutiva de la Sentencia T-296 de 2013 para la realización del proceso administrativo/contractual de operación de la Plaza de Toros, comenzará a correr a partir del 17 de marzo de 2016, correspondiendo a la autoridad distrital competente adelantarlo de conformidad con el resolutivo cuarto de la sentencia, “en condiciones de neutralidad e igualdad, garantizando la selección objetiva de los proponentes y la realización de los fines de transparencia en la administración pública”, conducente a la reanudación de los espectáculos taurinos tradicionales y periódicos, en los términos de la Ley 916 de 2004.

 

Sexto.- INFORMAR a los interesados que contra las decisiones atinentes a la aclaración de la Sentencia T-296 de 2013 no procede recurso alguno.

 

Comuníquese, notifíquese, cúmplase y publíquese.

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

LUÍS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ANDRÉS MUTIS VANEGAS

Secretario General (e)

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

AL AUTO 060/15

 

 

Referencia: Expediente T-3.758.508

Solicitudes de aclaración de la sentencia T-296 de 2013.

 

Solicitantes: Alcaldía Mayor de Bogotá e Instituto Distrital de Recreación y Deporte IDRD.

 

Magistrado Ponente:

MAURICIO GONZALEZ CUERVO.

 

 

Congruente con la posición expresada en el Salvamento de Voto a la Sentencia T-296-2013, he de manifestar que si no estuve de acuerdo con la decisión de la mayoría que concedió la acción de tutela y las órdenes impartidas en ella, por obvia consecuencia, mucho menos puedo compartir que se materialice o se haga efectivo un amparo que, a mi juicio, a todas luces, resultaba improcedente.  Mi diferencia de criterio en esa oportunidad, tuvo como principales argumentos: 1) El hecho de que no se demostró el perjuicio irremediable que ameritaba la intervención del juez constitucional. 2) El legislador en  ejercicio de sus competencias puede prohibir las manifestaciones culturales que involucran el maltrato animal, y lo dispuesto en la Sentencia C-666 de 2010, en lo que se refiere específicamente a la excepción contemplada en el artículo 7 de la Ley 89 de 1989, que permite recrear la actividad taurina hasta determinación legislativa en contrario, pero a condición de que dicha práctica quede sujeta a las directrices que propugnan por una protección especial contra el sufrimiento y el dolor de los animales, lo que obliga a las autoridades locales velar por el respeto no solo de los requisitos legales para la celebración del espectáculo, sino, además, por el cumplimiento de las restricciones y limitaciones, derivadas del mandato constitucional de bienestar animal, previstas en la sentencia C-666 de 2010. 

 

Me resulta inadmisible la consideración según la cual existe un derecho fundamental para desarrollar una expresión artística que concluya con la muerte de un animal, el cual deba ser amparado por vía de la acción de tutela, concebida esta, principalmente, como el instrumento constitucional idóneo para resguardar y restablecer al ser humano que ha sido víctima de atentados contra su dignidad. Ello por cuanto no encuentro fácil acompasar lo que jurídica y filosóficamente representa la dignidad humana y lo que supone la muerte de un animal en las condiciones en las que en el denominado arte taurino se sacrifica a un toro.

 

En esa línea de pensamiento, al analizar las solicitudes de aclaración de la sentencia T-296 de 2013, disiento de la posición mayoritaria por tres razones concretas que a continuación expongo:

 

1. Del fallo de tutela y su cumplimiento. Procedimiento para hacerlo efectivo la Corte Constitucional

 

De conformidad con el Decreto 2591 de 1991[22], ante el incumplimiento de una orden emitida en un fallo de tutela, el beneficiario puede solicitar, de manera simultánea o sucesiva, su cumplimiento por medio del denominado trámite de cumplimiento, y/o sancionar a la autoridad incumplida a través del incidente de desacato.

 

El juez competente para conocer del trámite de cumplimiento es el juez de primera instancia, por ser “el encargado de hacer cumplir la orden impartida, así provenga de fallo de segunda instancia o de revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad”. 

 

Al respecto, esta Corporación en auto A-136A de 2002, determinó que la competencia del juez de primera instancia se fundamenta en una interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991, expuesta de la siguiente manera:

 

“a). En primer lugar, el artículo 27 señalado se encuentra ubicado dentro del conjunto de los artículos del Decreto 2591 de 1991 que regulan el trámite de la acción de tutela en la primera instancia (artículos 15 al 30). 

 

En este artículo fueron establecidos los llamados poderes disciplinarios del juez de tutela, en razón del deber constitucional que le asiste al funcionario de primera instancia de garantizar el cumplimiento de los fallos de tutela.

 

(…)

 

b). En segundo lugar, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 ordena a la Corte Constitucional que, después de surtir el trámite de revisión, remita los expedientes y las sentencias proferidas a los jueces competentes de primera instancia, a fin de que estos realicen la notificación de la sentencia y la adopción de las medidas necesarias para adecuar el fallo a lo decidido por aquella.

 

En este orden de ideas, según el artículo 36, será siempre el juez de tutela de primera instancia el encargado de adecuar el fallo de revisión proferido por la Corte Constitucional, aún cuando en la oportunidad de instancia aquel no haya concedido la tutela”.

 

Solo en casos excepcionales, cuando existe una justificación objetiva, razonable, suficiente y concreta, esta Corporación tiene la competencia para conocer del trámite de cumplimiento.  Por ejemplo: (i) Cuando el juez competente a quien le corresponde pronunciarse sobre el incumplimiento de la sentencia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste, (ii) Cuando la autoridad desobediente es un alta Corte, (iii) cuando se presenta un manifiesto incumplimiento de órdenes de tutela sin que los jueces competentes hayan podido adoptar medidas que hagan efectiva la orden de protección o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces, (iv) cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas para cuya efectividad es necesario el permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones[23].

 

No obstante lo anterior, la Corte ha advertido que no es que no pueda hacer ejecutar directamente sus órdenes, cuando éstas se han desacatado. En efecto, la Corte conserva una competencia preferente, similar a la de la Procuraduría General de la Nación en el campo disciplinario, en cuanto al cumplimiento de órdenes impartidas en sede de tutela. La Corte Constitucional es competente, ora porque el juez a quien le compete pronunciarse sobre la efectividad de la sentencia dictada por ella no adopta medidas conducentes al mismo o, porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste.[24]

 

Considero que en el caso concreto la interpretación que realiza la Sala de Revisión respecto de la verificación de los requisitos de cumplimiento de la sentencia de tutela no ofrece motivos razonables y suficientes, que lo justifiquen, por ende, no se evidencia que concurran los supuestos de hecho arriba señalados que, de manera excepcional, facultan a la Corte para asumir la competencia para pronunciarse sobre el cumplimiento de una acción de amparo. 

 

Si bien se advierte que uno de los fundamentos para asumir la competencia aludida fue la preservación del orden constitucional, no se explica cuáles son las circunstancias excepcionales que impongan la inminente intervención de la Corte y, en consecuencia, asuma la competencia para verificar el cumplimiento de la tutela T-296 de 2013, lo que fue establecido en el numeral tercero de la parte resolutiva.

 

Como conclusión de lo expresado, considero que no es competencia de la Corte la verificación del cumplimiento de la acción de tutela T-296 de 2013, como quiera que no se demuestra que nos encontremos ante alguna de las excepciones previstas por la jurisprudencia constitucional, y antes bien, se observa la preocupación de las entidades accionadas para dar un correcto cumplimiento a las órdenes que fueron proferidas.

 

Ha sido reiterada la jurisprudencia en la que se ha decantado que la verificación del cumplimiento de una acción de la tutela por parte de la corporación es excepcional[25] y, bajo circunstancias muy especiales la Corte desplaza la competencia del juez de instancia, y solo ante las causales señaladas en los distintos precedentes procede aplicar la competencia preferente de la Corte Constitucional en estos asuntos. [26]

 

2. La imposición de un plazo para la ejecución y contratación de las obras de reforzamiento de la Plaza de Toros Santa María de Bogotá

 

La Corte al momento de estudiar la solicitud de aclaración decidió tomar determinaciones dirigidas al correcto cumplimiento de la sentencia T-296 de 2013.   La jurisprudencia frente a este tipo de pronunciamientos ha señalado que el propósito del trámite de cumplimiento, es: “(i) analizar objetivamente si la orden de amparo se ha cumplido –lo cual no implica determinación de la responsabilidad subjetiva del obligado- y, en caso de que no sea así, (ii) adoptar “todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento” (artículo 27 del decreto 2591 de 1991). En este sentido, “el trámite que debe adelantarse para obtener el cumplimiento de un fallo de tutela consiste en poner en conocimiento de la situación al juez (…) para que éste, de conformidad con los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, adelante todas las gestiones necesarias para el efecto y, por sobre todo, ponga fin a la vulneración o amenaza del derecho fundamental del peticionario tutelado”[27].

 

Entre las medidas que pueden adoptarse se encuentran: la facultad de decretar y practicar pruebas y de ajustar y complementar las órdenes dictadas para lograr la efectiva protección del derecho tutelado, a fin de garantizar el goce efectivo del derecho involucrado.[28]

 

Dispone la Corte como medidas necesarias para el cumplimiento de la sentencia las siguientes: “Cuarto: que la ejecución de las obras de reforzamiento estructural de la Plaza de Toros de Santa María de Bogotá, es parte integral del mandato de rehabilitación antes aludido, habrá de adelantarse de acuerdo con el cronograma propuesto por la autoridad distrital así: (i) la legalización del contrato para el reforzamiento estructural debe realizarse a más tardar el 17 de marzo de 2015. (ii) El término máximo de ejecución del contrato de rehabilitación estructural de la plaza de toros de Santa María será dieciocho (18) meses, contados a partir de la legalización del respectivo contrato.”

 

En el numeral Quinto por su parte, se consagra un término de seis meses para la realización del proceso administrativo contractual de operación de la Plaza de Toros, el cual comenzará a correr el 17 de marzo de 2016.

 

Lo primero que se advierte, es que la Sala en los eventos consagrados por la Ley 80 de 1993, o las situaciones excepcionales que se pueden presentar en los distintos escenarios en el que las partes tienen la oportunidad de controvertir las decisiones de la administración.  A mi juicio, el proceso de licitación al ser reglado, consagra términos precisos y de obligatorio cumplimiento tanto para la entidad pública como para los administrados, y su finalidad es la de escoger la propuesta más favorable a los intereses y fines propuestos por la entidad contratante, en consecuencia, considero que establecer términos perentorios de obligatorio cumplimiento, puede conducir a que el proceso contractual se desarrolle de manera ilegal.

 

La fijación de plazos taxativos en el auto, aunque pudieran ser razonables estimo, no se compaginan con las distintas situaciones que pueden surgir en transcurso de una licitación pública. ¿Qué pasa si las propuestas presentadas por los oferentes no satisfacen los requisitos del pliego de condiciones? o si en virtud de una orden judicial propia de un proceso contencioso se anula dicho proceso, o en su defecto se suspende provisionalmente?

 

Sin duda, la imposición de términos en sede de tutela debe consultar la realidad procesal de los procedimientos judiciales y administrativos, y si bien su determinación conlleva cierta discrecionalidad del juez, éste no puede desconocer el trámite y las situaciones excepcionales que pueden conducir a que la entidad sobrepase plazos fijados, y que no necesariamente conllevan incumplimiento de una orden proferida en una acción constitucional.

 

A pesar de no compartir lo que fue decidido por la Corporación en la acción de tutela T-296 de 2013, como lo deje expresado, a mi juicio, lo dispuesto por la mayoría de la Sala en su oportunidad, constituye ordenes claras que pueden ser verificadas por el juez de primera instancia, y no ameritan un pronunciamiento de adicional por parte de la Corte Constitucional, sobre todo cuando se trata de imponer límites temporales a un proceso de contratación pública y la ejecución de un contrato estatal. 

 

3. Las pautas de cumplimiento fijadas por la Sala de Revisión desconocen el espíritu de las sentencias C-666 de 2010 y C-889 de 2012

 

La sentencia C-666 de 2010 declaró exequible el artículo 7º de la Ley 84 de 1989, por medio de la cual se adopta el Estatuto Nacional de Protección de los Animales, se crean unas contravenciones y se regula lo referente a su procedimiento y competencia, en el entendido de que: (…) “que las autoridades municipales en ningún caso podrán destinar dinero público a la construcción de instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades”.

 

Para fundamentar dicho condicionamiento la Corte se pronunció en el siguiente sentido:

 

“la armonización del deber de protección animal y el hecho concreto de que ciertas actividades que implican maltrato a los animales sean tradiciones en determinados municipios o distritos colombianos conduce a un condicionamiento de extensión o inclusión en concreto: que sean éstas las únicas actividades de maltrato animal cuya realización se permite; es decir, que el deber de protección animal implica la imposibilidad de ampliar la excepción prevista en el artículo 7º de la ley 84 de 1989.”

 

En cuanto este último posibilita la práctica de actividades que per se conllevan una alta dosis de maltrato animal y, por consiguiente, de negación de bienestar a los animales en ellas involucrados, no podría entenderse que se trata de una disposición enunciativa, que deja la puerta abierta para la inclusión de otras actividades que también impliquen maltrato animal. La lectura acorde con la Constitución, y con la estructura con que se concibió la disposición, lleva a concluir que la única posibilidad constitucionalmente admisible es que de la misma se haga una lectura restrictiva, que, en consecuencia, máximice el deber constitucional de protección de los animales.

 

Por esta razón se concluye que resulta contrario a los términos constitucionales que los municipios o distritos dediquen recursos públicos a la construcción de instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades. Esta sería una acción incompatible con el deber de protección animal, pues se privilegiaría sin ninguna limitación el deber de fomento a la cultura, sin tener en cuenta la armonización necesaria en esta ocasión; el desconocimiento del deber de protección animal provendría, además, del hecho que de esta manera se fomentaría el maltrato animal, lo que conduciría a lo tantas veces expresado en la presente providencia: un desconocimiento absoluto de un deber constitucional, con el consiguiente privilegio irrestricto de otro”.

 

De acuerdo con lo expuesto, puede concluirse que las corridas de toros constituyen una excepción al artículo 1º de la Ley 84 de 1989[29].  La fiesta brava es una de las celebraciones permitidas conforme lo señala el artículo 7º[30], norma que no puede ampliarse para permitir otro tipo de actividad que pretenda el maltrato animal, sin embargo, pese a que existe esta permisión, el precedente citado hace claridad en que la interpretación que debe realizarse del artículo es restrictiva, razón por la cual concluye que resulta contrario a los términos constitucionales que los municipios o distritos dediquen recursos públicos a la construcción de instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades.

 

El anterior condicionamiento se reafirma con lo expresado en la sentencia C-889 de 2012, cuando al interpretar dichos lineamientos jurisprudenciales determinó:

 

“Ese equilibrio, según lo expresado en sentencia C-666 de 2010^[31] se lograría mediante (i) la permisión del toreo únicamente en los lugares y fechas (temporadas) en que se realiza tradicionalmente y su prohibición en los demás lugares del país, condición a la que nos referiremos como “principio de localización o arraigo”^[32]; (ii) el toreo no puede recibir incentivos públicos, ni pueden destinarse recursos públicos para la construcción de nuevos escenarios para su realización, aspecto que denominaremos “prohibición de incentivo”. Además, (iii) la Corte sentenció que, en virtud del mandato de protección a la fauna, una decisión del Congreso de la República en el sentido de prohibir definitivamente las corridas sería acorde al Texto Superior, aspecto que denominaremos “principio de constitucionalidad prospectiva de la prohibición”. (resaltado fuera del texto)

 

Adicionalmente, tratándose de la clase de contrato que debe celebrarse para efectos del espectáculo taurino se encuentra el del arrendamiento de la plaza y, para el caso específico de las corridas de toros en plazas permanentes de propiedad de las entidades territoriales, la exigencia de dicho requisito conlleva el ejercicio de la competencia contractual de los distritos y municipios respecto de la fijación de las condiciones particulares para la protección de la salubridad, la seguridad ciudadana y la tranquilidad, lo que debe sujetarse a las reglas de la contratación estatal.[33]

 

De las sentencias referidas, es claro que existen dos directrices que establecen límites dentro de la autonomía contractual de las entidades territoriales que son propietarias de plazas permanentes: 1) existe una prohibición de recibir incentivos públicos que fomenten el toreo, como tampoco puede la administración destinar dineros públicos para la construcción de nuevas instalaciones. Y 2) el desarrollo de estos espectáculos exige la modalidad contractual de arrendamiento, y“ la exigencia de ese requisito conlleva el ejercicio de la competencia contractual de los distritos y municipios, respecto de la fijación de las condiciones particulares para la protección de la salubridad, la seguridad ciudadana y la tranquilidad, al igual que los asuntos económicos y administrativos propios del arrendamiento de bien inmuebles, de conformidad con las reglas del Estatuto General de la Contratación Pública.”

 

Bajo este entendimiento, estimo que las órdenes tomadas con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de la acción de amparo resultan contrarias a los precedentes mencionados, pues la orden de reforzamiento estructural implica la destinación de dineros públicos con ese propósito, lo cual inequívocamente desconoce la prohibición contenida en la ratio decidendi de un fallo de constitucionalidad condicionado respecto del fomento de la actividad taurina.  Aun mas, la Ley 916 de 2004 establece una modalidad de contratación para permitir el desarrollo de la actividad taurina sin intervención del Estado, y como presupuesto para la celebración de este tipo presentaciones prevé la celebración del contrato de arrendamiento[34], el cual conlleva la exigencia de los requisitos de salubridad, seguridad y tranquilidad.

En virtud de lo expuesto, las órdenes tomadas por esta Corporación deben respetar el tipo de contrato y las condiciones fijadas por la ley y las sentencias de constitucionalidad. Las decisiones que considera la mayoría hacen efectivo el cumplimiento de la acción de tutela T-296 de 2013, contravienen lo dispuesto en los fallos C-666-2010 y C-889 de 2012, en las que se han fijado reglas que frente al tema han trazado derroteros de obligatorio cumplimiento para la administración, y que obliga entonces a la búsqueda de soluciones dentro del marco legal y constitucional impuesto con el fin de armonizar los derechos fundamentales en conflicto.

 

Fecha ut supra,

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado