A411-15


REPÚBLICA DE COLOMBIA

Auto 411/15

 

 

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y LA VIDA-Seguimiento al cumplimiento de la orden décima novena de la sentencia T-760/08

 

CUMPLIMIENTO DE LAS ORDENES DE LA SENTENCIA T-760/08-Es necesario analizar la orden desde tres aspectos: las medidas, los resultados y los avances

 

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y VIDA-Nivel de cumplimiento bajo

 

 

Referencia: Seguimiento a la orden décima novena de la Sentencia T-760 de 2008.

 

Asunto: Valoración del nivel de cumplimiento del citado mandato.

 

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

 

Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil quince (2015).

 

La Sala Especial de la Corte Constitucional, conformada por la Sala Plena en sesión del 1° de abril de 2009 para efectuar el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008, integrada por los magistrados Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a dictar el presente auto, con base en los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.       En la Sentencia T-760 de 2008 esta Corporación impartió una serie de órdenes dirigidas a las autoridades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, con el fin de que tomaran las medidas necesarias para corregir las fallas de regulación identificadas a partir del análisis de los casos concretos acumulados en dicha providencia. Así, en el ordinal décimo noveno de la parte resolutiva de la citada decisión, se dispuso:

 

“Décimo noveno.- Ordenar al Ministerio de la Protección Social que adopte medidas para garantizar que todas las Entidades Promotoras de Salud habilitadas en el país envíen a la Comisión de Regulación en Salud, a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Defensoría del Pueblo, un informe trimestral en el que se indique: (i) los servicios médicos ordenados por el médico tratante a sus usuarios que sean negados por la Entidad Promotora de Salud y que no sean tramitados por el Comité Técnico Científico, (ii) los servicios médicos ordenados por el médico tratante a sus usuarios que sean negados por el Comité Técnico Científico de cada entidad; (iii) indicando en cada caso las razones de la negativa, y, en el primero, indicando además las razones por las cuáles no fue objeto de decisión por el Comité Técnico Científico.

 

El primer informe deberá ser enviado el 1 de febrero de 2009. Copia del mismo deberá ser remitida a la Corte Constitucional antes de la misma fecha.”

 

2.       En desarrollo del trámite de seguimiento al cumplimiento del mandato sub examine, el 30 de enero de 2009[1] el entonces Ministerio de la Protección Social manifestó a la Sala los avances en la implementación de la orden, consistentes en la remisión de oficios a las Entidades Promotoras de Salud (EPS). Con posterioridad a la presentación del documento reseñado, envió varios informes relacionando información entregada de manera extemporánea por parte de las EPS mediante oficios radicados el 02[2], 05[3], 09[4], 11[5] y 12[6] de febrero de 2009.

 

3.       El 12 de febrero de 2009[7], la Superintendencia Nacional de Salud señaló las labores adelantadas en observancia de la orden e indicó que 26 EPS remitieron los informes correspondientes. Adujo que, con posterioridad, enviaría el análisis de los datos reportados.

 

4.       El 30 de abril de 2009[8], el ente ministerial reenvió los informes remitidos por algunas EPS, sin incluir ningún análisis de la información allegada.

 

5.       El 23 de junio de 2009[9], la Defensoría del Pueblo resaltó la necesidad de revisar y adecuar la Resolución 3099 de 2008[10], debido a que solo se refería a recobros y no a la operatividad del Comité Técnico Científico (CTC), de conformidad con los informes que presentaron el entonces Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia de Salud, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y las EPS de los regímenes contributivo y subsidiado. Señaló además que la resolución no era clara, no ofrecía soluciones efectivas a las dificultades en la autorización de medicamentos, actividades, intervenciones y procedimientos, por lo que el cumplimiento por parte de las EPS podía afectar los derechos de los usuarios.

 

6.       A través del Auto de 13 de julio de 2009, se aclaró al entonces Ministerio de la Protección Social que su labor no es tan solo informativa respecto de las EPS, por ello se le ordenó crear las condiciones necesarias para que el registro de servicios negados cumpla con los parámetros fijados en la sentencia objeto de supervisión. Para esto debía establecer un procedimiento a partir del cual los datos fueran precisos y sistematizados. Adicionalmente, se dispuso que la Comisión de Regulación en Salud (CRES)[11], la Superintendencia Nacional de Salud y la Defensoría del Pueblo comunicaran a la Corte las actuaciones adelantadas para requerir y sancionar a los aseguradores que no remitieron los informes de negación.

 

6.1           En respuesta al referido proveído, el 30 de julio de 2009[12], la Defensoría del Pueblo argumentó que había realizado múltiples requerimientos telefónicos y vía e-mail a todas las entidades recobrantes por cuanto la información suministrada por estos no cumplía con los parámetros establecidos en la orden.

 

6.2       En la misma fecha[13], la Supersalud manifestó que había proferido las circulares externas 051 de 2008, 053 y 055 de 2009, las cuales tenían por objeto subsanar la forma equívoca de los reportes, de manera que se pudiera organizar y enviar a la Corte.

 

6.3       La Comisión de Regulación en Salud el 30 de julio de 2009[14], señaló que debido a su corto periodo de funcionamiento, le era imposible rendir los informes que fueron ordenados.

 

6.4       El 3 de agosto de 2009[15], la Supersalud complementó la respuesta inicialmente dada al auto bajo cita, indicando que en lo corrido de ese año se habían impuesto sanciones a las entidades administradoras de planes de beneficios, las entidades territoriales, las instituciones prestadoras de servicios de salud y a otros actores del sistema por el incumplimiento de la normatividad establecida en el SGSSS[16].

 

6.5       El entonces Ministerio de la Protección Social, en escrito del 6 de agosto de 2009[17], remitió el “Proyecto de Resolución mediante el cual se define el registro de negación de servicios y medicamentos por parte de las EPS y EOC[[18]] del régimen contributivo y subsidiado de salud”.

 

6.6       A través de oficio de 24 de septiembre de 2009[19], el ente ministerial allegó copia de la Resolución 3173 de 2009[20] para acreditar el cumplimiento del primer ordinal del Auto de 13 de julio de 2009. Resaltó que el reporte en la página web del Ministerio facilitaba la evaluación de los informes, la realización de estadísticas y la publicidad de los resultados. 

 

7.       De otro lado, el 4 de diciembre de 2009[21], la Defensoría denunció que no estaba recibiendo los datos que las EPS debían entregarle en cumplimiento de lo ordenado en las resoluciones 3173 de 2009  y 3821 de 2009[22], por cuanto estas normas establecieron el envío de la información exclusivamente al Ministerio.

 

8.       Durante el año 2009, fueron allegados a esta Corporación por parte de la Superintendencia de Salud, los siguientes reportes trimestrales de negación de servicios:

 

Año

Periodo

Total Negaciones

Negado por CTC

No tramitado ante CTC

2009

I[23]

71.532

6.476

65.056

2009

II[24]

99.358

33.805

65.553

2009

III[25]

105.985

12.170

93.815

2009

IV[26]

52.576

20.406

32.170

 

9.       Asimismo, en el transcurso de esa anualidad, el entonces Ministerio de la Protección Social remitió los reportes trimestrales de servicios negados que se reseñan a continuación:

 

Año

Trimestre

Total Negaciones

Negado por CTC –NEG–

No tramitado ante CTC –NTR–

Régimen Contributivo

Régimen Subsidiado

2009

I

56.204

22.526

33.678

 --

-- 

2009

II

2009

III[27]

2009

IV[28]

52.576

32.170

20.406

 --

-- 

 

10.  Con posterioridad, mediante el Auto 104 de 2010, se requirió al entonces Ministerio de la Protección Social y a la Comisión de Regulación en Salud para que señalaran si las medidas adoptadas en razón de las órdenes 17 a 23 de la sentencia habían sido suficientemente efectivas y eficaces. De igual forma, se ordenó a la CRES que indicara el progreso y los resultados de las actividades adelantadas con el objeto de dar cumplimiento a la orden general 16 del fallo objeto de supervisión.

 

10.1      En cumplimiento de la referida providencia, el 29 de junio de 2010[29], el Ministerio presentó un análisis comparativo de los servicios negados en los periodos de: i) enero – octubre/09, ii) noviembre/09 – enero/10, y iii) febrero – abril/10; a partir de lo cual coligió que los motivos de negación de mayor concurrencia son “servicio no incluido en el pos-s” y “no se encuentra incluido en el acuerdo 306 del CNSSS[30]. Igualmente, encontró 7.201 registros “sin motivo de negación”.

 

10.2      A su turno, el 29 de junio de 2010[31], la CRES presentó un balance de cumplimiento de la orden décima novena. Expresó que no le fueron enviados los reportes de negación de servicios elaborados por las EPS durante los tres primeros trimestres de 2009.  Sin embargo, remitió un dossier preliminar en el cual aclaró que desde octubre de 2009 solicitó a las EPS que le enviaran una copia del reporte entregado al Ministerio[32]. Resaltó que encontró inconsistencias[33] en relación con los datos de la Cartera de salud, que no pudieron ser cotejados con la información remitida directamente por los aseguradores, toda vez que aquella no le fue enviada por el ente regulador.

 

11.  El 17 de junio de 2010[34], la Defensoría del Pueblo concluyó que no existía uniformidad, ni claridad acerca de los datos que se debían reportar en virtud de la Resolución 3173 de 2009; por ende, le era imposible determinar el número y las causas de las negaciones, así como el régimen al que pertenecen las EPS. Agregó que múltiples entidades no cumplían con el deber de remitir los informes y tampoco había efectividad en el control de la calidad de los mismos.

 

12.  A su turno, mediante oficio de 25 de junio de 2010[35], la Procuraduría General de la Nación reseñó las acciones adelantadas por el entonces Ministerio de la Protección Social, la Comisión de Regulación en Salud y la Superintendencia de Salud, así:

 

Entidad

Medida adoptada

Entonces Ministerio de la Protección Social

Expidió las resoluciones 3173 y 3821 de 2009, previa discusión y concertación con los organismos de control y los actores del sistema pertinentes.

CRES

Remitió a la Corte los informes correspondientes a los periodos noviembre a enero de 2009, así como febrero a abril de 2010.

Superintendencia Nacional de Salud

Inició procesos administrativos a 45 entidades por no remitir el primer informe de negación de servicios; respecto del segundo, investigó 9 aseguradoras.

Analizó los diferentes reportes que le fueron allegados, constatando que la información no era homogénea, clara y precisa, por lo cual expidió algunas circulares para unificar los criterios de presentación.

En vigencia de la Resolución 3173 requirió a 61 entidades que no acataron el deber de reportar o que no siguieron las directrices impartidas en la referida norma.

 

13.  La Sala Especial expidió el Auto 245 de 2010, en el cual ordenó a la Supersalud que enviara la información actualizada sobre los servicios negados durante los meses de enero a abril de 2010, debido a que de los documentos presentados no era posible establecer los periodos en que fue realizado el análisis. Igualmente, se le requirió para que: i) indicara los resultados de la aplicación de la Circular Externa 055 del 24 de junio de 2009[36], ii) comunicara cuáles habían sido las sanciones impuestas a los aseguradores que no reportaron oportunamente y, iii) determinara qué tan efectivas habían sido tales acciones.

 

14. En informe de 6 de agosto de 2010[37], dicha entidad explicó la necesidad que tuvo de propiciar un tránsito normativo desde la Circular Externa 053 de 2009 hasta la Circular Externa 057 de 2009, con la finalidad de corregir errores y realizar las modificaciones pertinentes. Afirmó que con dichos actos administrativos se logró identificar la tendencia en torno a este tipo de situaciones y, finalmente, permitió elaborar el diseño e implementación del anexo técnico de las resoluciones 3173 y 3821 de 2009 del entonces Ministerio de la Protección Social. Asimismo, allegó la relación de las sanciones impuestas a las respectivas EPS, sus correspondientes cuantías y la relación de los actos administrativos donde se encuentran contenidas[38].

 

14.  El 15 de septiembre de 2010[39], la CRES remitió el informe de negaciones de servicios y medicamentos por parte de las EPS y EOC, respecto de los cuatro trimestres de 2009 y del primer trimestre de 2010, con datos consolidados, así:

 

Año

Trimestre

Total Negaciones

Negado por CTC

No tramitado ante CTC

Régimen Contributivo

Régimen Subsidiado

2009

I, II, III y IV

73.559

22.048

51.367

36,19 %

63,8 %

2010

I

 

15.  En escrito de 17 de septiembre de 2010[40], la Defensoría del Pueblo aseveró que no le fue posible realizar un análisis de los registros sobre negación de servicios, toda vez que le fueron suministrados en forma incompleta.

 

16.  Además, la Superintendencia de Salud allegó los siguientes reportes trimestrales de negación de servicios, durante el año 2010:

 

Año

Periodo

Total Negaciones

Negado por CTC

No tramitado ante CTC

2010

Enero a abril[41]

64.684

28.514

36.170

2010

Mayo a julio[42]

74.668

21.991

52.677

2010

Agosto a noviembre[43]

119.580

85.830

33.750

 

17.  De igual forma, en esa anualidad, el Ministerio de Salud y Protección Social envió los siguientes informes trimestrales de negación de servicios:

 

Año

Trimestre

Total Negaciones

Negado por CTC –NEG–

No tramitado ante CTC –NTR–

Régimen Contributivo

Régimen Subsidiado

 

2010

I[44]

66.023

13.123

52.900

 --

-- 

 

2010

II[45]

32.749

9.064

23.685

 --

-- 

 

2010

III[46]

154.262

49.369

104.893

 --

-- 

 

2010

IV

No presentó[47]

 

 

 

 

 

18.  El entonces Ministerio de la Protección Social profirió la Resolución 163 de 27 de enero de 2011[48], que incluyó en su anexo técnico un formulario con veintidós campos para que fueran completados por los aseguradores.

 

19.   El 1º de junio de 2011[49], la Superintendencia de Salud remitió la información correspondiente a enero, febrero y marzo de 2011, sobre las investigaciones administrativas que fueron iniciadas a 54 entidades que incumplieron reiteradamente el reporte de los servicios negados, de las cuales 28 fueron cerradas y 13 concluyeron con sanciones administrativas, siendo la más frecuente, la multa de 10 salarios mínimos.

 

20.              En el Auto de 19 de agosto de 2011 se ordenó a  la Defensoría del Pueblo, a la Superintendencia de Salud y a la CRES que indicaran si efectivamente estaban recibiendo los informes de servicios negados de que trata la orden décima novena de la Sentencia T-760 de 2008.

 

20.1                       En respuesta de 6 de septiembre de 2011[50], la CRES concluyó que si bien se recibieron los reportes de negación de servicios de la mayoría de EPS de ambos regímenes, la calidad de la información debía mejorar con el fin de evaluar la desactualización del plan de beneficios.

 

20.2                       Por su parte, el 7 de septiembre de 2011[51], la Superintendencia manifestó que no le fueron remitidos los registros de negación de servicios de las EPS, hasta esa fecha.

 

20.3      El 8 de septiembre de 2011[52], la Defensoría del Pueblo señaló que la calidad de los reportes mejoró desde la expedición de la nueva normativa (Resolución 163 de 2011); no obstante, afirmó que persistían problemas en algunos casos, por cuanto no se completan la totalidad de campos exigidos en el formulario. Aseveró que la orden décima novena está incumplida, debido a que no pueden extraerse conclusiones sólidas en relación con los motivos de negación a partir de los datos aportados por las EPS.

 

21    Aunado a lo anterior, se realizaron cuatro sesiones técnicas por la Sala Especial de Seguimiento y los peritos constitucionales voluntarios, designados mediante el Auto 120 de 8 de junio de 2011 y el Auto 147 de 19 de julio del mismo año.

 

22    Durante el año 2011, la Cartera de salud presentó los registros trimestrales de negación de servicios que se relacionan a continuación:

 

Año

Trimestre

Total Negaciones

Negado por CTC –NEG–

No tramitado ante CTC –NTR–

Régimen Contributivo

Régimen Subsidiado

 

2011

I

No presentó

 

2011

II[53]

100.755

27.988

69.104

24,48 %

75,51 %

 

2011

III[54]

128.886

27.536

101.149

16,92 %

83,07 %

 

2011

IV[55]

96.333

30.579

65.660

25,21 %

74,78 %

 

 

23    Mediante el Auto 043 de 2012 se ordenó al Ministerio de Salud y Protección Social que expidiera una nueva normatividad que regulara la entrega de los reportes trimestrales con observancia de los parámetros dispuestos en esa providencia. En tal sentido, se reiteró que la Corte solo perseguía información respecto de los servicios de salud negados directamente por la EPS o por el CTC, la razón de la negativa y/o los motivos por los cuales no se cumplió con lo evaluado por el Comité, según correspondiera. Sumado a ello, se requirió a la CRES, la Defensoría del Pueblo y la Supersalud para que indicaran si efectivamente estaban recibiendo los reportes de que trata la orden en comento.

 

23.1  El 14 de marzo de 2012[56], la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social aseguró que alrededor de diez EPS-C[57] habían reportado información durante un lapso de tres años. De igual forma, señaló que en el régimen subsidiado se había incrementado el número de EPS que habían remitido datos con relación al 2009. Sin embargo, en total no se contaba con los registros siquiera de la mitad de las entidades habilitadas. Con relación a la calidad y consistencia de la información presentada, advirtió la imposibilidad de obtener conclusiones por la existencia de campos incorrectamente diligenciados, datos incompletos o vacíos, entre otras dificultades.

 

23.2      A su vez, el 22 de marzo de 2012[58], la Defensoría del Pueblo reseñó las gestiones realizadas para hacer seguimiento a la orden décima novena, entre las cuales refirió varias solicitudes al Ministerio de Salud con la finalidad de que le enviara los informes de las EPS y para indagar sobre el avance y las actividades desarrolladas para cumplir este mandato, sin que hubiere recibido respuesta alguna[59].

 

De igual manera, el órgano de control concluyó que en los casos en que la información era entregada por el ente ministerial, resultaba incompleta y confusa, lo que obstaculizaba la valoración de los documentos. Por lo anterior, solicitó a la Cartera de salud que tomara las medidas necesarias para que los datos reportados por las EPS cumplieran con los parámetros establecidos en la sentencia y fueran enviados a todas las entidades determinadas en el mandato judicial, con el fin de garantizar un adecuado control a las negaciones.

 

23.3      En oficio de 26 de marzo de 2012[60], la CRES resaltó que en las distintas resoluciones expedidas se dispuso que los informes de negación de los servicios fueran remitidos a la Dirección General de Financiamiento del Ministerio, razón por la cual esta entidad era la única autorizada para pronunciarse sobre el particular.

 

23.4      El 10 de abril de 2012[61], la Cartera de salud manifestó haber desplegado un conjunto de actividades para corregir las inconsistencias en el registro, lo cual culminó con la elaboración de una nueva regulación para el reporte de los datos sobre servicios negados. En tal sentido, remitió el proyecto de resolución por la cual se adopta un nuevo Registro de Negaciones de Servicios Médicos por parte de las Entidades Promotoras de Salud de los regímenes contributivo y subsidiado y demás Entidades Obligadas a Compensar.

 

23.5       El 30 de abril de 2012[62], el Ministerio de Salud y Protección Social informó la expedición de la Resolución 744 de 2012[63], en cumplimiento del Auto 043 de 2012.

 

23.6      Adicionalmente, el 08 de junio de 2012[64], el Ministerio dio respuesta al ordinal segundo del Auto 043 de 2012[65], aportando datos correspondientes al periodo comprendido entre abril de 2011 y marzo de 2012.

 

24    Posteriormente, se profirió el Auto 133A de 2012, en el que se solicitó a los Peritos Constitucionales Voluntarios conceptos técnicos y especializados sobre algunos temas inherentes al cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008. Sobre la orden décima novena, se formularon tres interrogantes:

 

“1. Los datos sobre registros de servicios negados requeridos por la Resolución 744 de 2012 expedida por el Ministerio de Salud, ¿son idóneos para determinar el grado de acceso a los servicios incluidos en el POS?

 

2. ¿El formulario determinado en dicha regulación, contiene campos innecesarios que puedan ocasionar confusión en el análisis de la información reportada?

 

3. ¿Cuáles son los parámetros mínimos informativos necesarios para que se puedan analizar los registros sobre servicios negados por parte de las EPS?”

 

En atención a dicha invitación de la Sala se recibieron las siguientes respuestas:

 

24.1      El 6 de julio de 2012[66], Gestarsalud[67] señaló que los datos sobre los servicios negados eran eficaces para hacer un análisis cuantitativo y estadístico, pero no para establecer la viabilidad de la negación. Manifestó que algunos campos no permitían determinar la causa científica para no autorizar lo solicitado, puesto que los motivos codificados no se clasificaron por conveniencia médica, sino por razones administrativas. En esa medida, no era posible establecer si, científicamente, lo formulado era la mejor opción para el paciente.

       

24.2      El 11 de julio de 2012[68], el Programa “Así Vamos en Salud” indicó que con la Resolución 744 de 2012 continuaban las mismas fallas que se presentaban con la norma anterior (Res. 163 de 2011). Arguyó que la información aún no permite hacer seguimiento a las negaciones de servicios de manera ideal, puesto que a la fecha debería haberse presentado como mínimo, un informe consolidado y confiable sobre las tecnologías no autorizadas a nivel nacional. Expuso que uno de los inconvenientes principales, es que las EPS no perciben la obligatoriedad del deber de reportar, aunado a que la normatividad expedida tampoco establece un sistema de sanciones serio y persuasivo.

 

24.3      El 11 de julio de 2012[69], la Corporación Viva la Ciudadanía manifestó que la Resolución 744 de 2012 no dio solución a los problemas planteados en la sentencia, puesto que no asegura el flujo de información, no contiene mecanismos eficaces para impedir el mal registro de la información y no asigna funciones de control, sistematización y retroalimentación. Como propuesta para solucionar los problemas contenidos en la mencionada resolución, sugirió la creación de un sistema en línea, “donde las EPS accedan a través de una contraseña para llenar los reportes de servicios negados”, lo cual puede corregir algunas fallas y permitir un mayor dinamismo en la recepción y consolidación de los informes sobre servicios negados.

 

24.4      El 12 de julio de 2012[70], Asocajas[71] y Acemi[72] expresaron que los datos no permiten evaluar el grado de acceso a las prestaciones POS, debido a que son analizados desde la óptica restringida de quien ha presentado una solicitud para acceder a los servicios, que en principio, son No-POS o se han considerado no pertinentes.

 

Señalaron que estos registros servían como parámetros para definir si se estaban realizando negaciones de servicios POS, pero que no tienen la capacidad de determinar el porcentaje de acceso.  Adicionalmente, propusieron una herramienta de evaluación a las EPS, consistente en el reporte a un sistema único de información de servicios prestados y facturados del plan de beneficios, lo cual permitiría hacer un cruce y validación de los datos obteniendo un consolidado final por aseguradoras e IPS[73] de los servicios efectivamente brindados a su población.

 

24.5      El 12 de julio de 2012[74], la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina –Ascofame– afirmó que la Resolución 744 de 2012 estaba diseñada para el registro de servicios no aprobados, lo que en ningún momento significa que de ahí se pueda deducir el grado de acceso a los servicios incluidos en el POS. Aseveró que hay otras barreras en ese procedimiento, que parten de la guía brindada al paciente sobre los trámites que debe hacer para obtener una autorización, la solicitud de una cita, el lugar donde pueda ser atendido sea de fácil acceso y que efectivamente se le preste la tecnología en salud.

 

Refiriéndose a los parámetros mínimos para el análisis de los datos, reconoció que dicha resolución cumplía en términos formales el requerimiento de la Corte; sin embargo, evidenció que la existencia del formulario no es suficiente para garantizar el acceso al servicio.

 

25    El 8 de noviembre de 2012[75], la Defensoría del Pueblo señaló que pese a la regulación expedida, el Ministerio no había adoptado las acciones requeridas para solucionar las deficiencias de los datos sobre negaciones y de esta manera darle cabal cumplimiento a la orden del Tribunal Constitucional. Reiteró que el ente regulador del sector salud no había dado respuesta a los múltiples requerimientos realizados por ese organismo de control.

 

Como quiera que en la Resolución 744 de 2012 ese órgano de control fue incluido como destinatario del informe de negación de servicios, realizó el primer análisis de los reportes remitidos en mayo de 2012, advirtiendo las graves deficiencias que se enuncian a continuación:

 

i)                  El 34 % de la información remitida no incluye la causal de negación de servicios.

ii)                Solo el 12,91 % menciona explícitamente la causal de negación “No POS”.

iii)             El número de negaciones ha crecido exponencialmente.

iv)              Persisten las deficiencias en la presentación de la información.

v)                 Algunas entidades siguen omitiendo el envío de los reportes y no se han tomado medidas al respecto.

vi)              No ha sido posible determinar las verdaderas causas por las cuales se niegan los servicios.

 

Afirmó que exhortó a las EPS para que hicieran las respectivas correcciones y requirió a la Supersalud para que comunicara las sanciones aplicadas a las EPS que no cumplieron la obligación de entregar los registros trimestrales y sus resultados, respecto de lo cual tampoco recibió respuesta.

 

26    En el transcurso de 2012, el ente ministerial acompañó los siguientes informes trimestrales de negación de servicios:

 

Año

Trimestre

Total Negaciones

Negado por CTC –NEG–

No tramitado ante CTC –NTR–

Régimen Contributivo

Régimen Subsidiado

2012

I[76]

138.653

35.200

103.173

19,92 %

80,07 %

2012

II[77]

89.048

25.975

63.073

26 %

74 %

2012

III[78]

62.873

39.516

23.357

58 %

42 %

2012

IV[79]

61.510

36.907

24.603

63 %

37 %

 

27    En documento de 24 de julio de 2013[80], la Defensoría planteó su preocupación por la falta de entrega de los registros de negación por parte de los aseguradores con la periodicidad establecida por la Corte. Así mismo reiteró su inconformidad por la renuencia de la Supersalud a atender las solicitudes hechas por la Defensoría. Respecto del informe rendido por el Ministerio de Salud, encontró anomalías como la indebida clasificación de los servicios negados y errores en la codificación CUMS[81] y CUPS[82] en las dos terceras partes de los registros. Por último, sugirió que para contrarrestar la reiterada e injustificada práctica de negar todo tipo de prestaciones por parte de las EPS, debería sancionarse con la autorización solo del 50 % del recobro de los servicios efectivamente suministrados, cuando el afiliado haya tenido que acudir a la acción de tutela para acceder a los mismos.

 

28    Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social remitió los registros de negaciones de tecnologías correspondientes al año 2013, así:

 

Año

Trimestre

Total Negaciones

Negado por CTC –NEG–

No tramitado ante CTC –NTR–

Régimen Contributivo

Régimen Subsidiado

2013

I[83]

61.779

35.959

25.820

60,5 %

39,5 %

2013

II[84]

73.929

43.319

30.610

64 %

36 %

2013

III[85]

62.084[86]

38.398

25.876

74,05 %

25,95 %

2013

IV[87]

66.572

39.673

26.891

71,59 %

28,41 %

 

29    El 5 de mayo de 2014[88], la Superintendencia de Salud remitió un informe de cumplimiento de la orden sub examine, en términos muy similares a los expuestos por el Ministerio de Salud el 11 de marzo de ese año, donde además enlistó las causas de negación más recurrentes por las EPS.

 

30    Asimismo, el 26 de mayo de 2014[89] la Supersalud en respuesta al Auto 015 de 2014[90], presentó la relación de las investigaciones iniciadas con ocasión del incumplimiento de la orden décima novena por parte de los aseguradores.

 

31    El 11 de junio de 2014[91] la Defensoría del Pueblo reiteró su preocupación por el frecuente incumplimiento de las entidades obligadas a cumplir las órdenes establecidas en la sentencia, ya que no están enviando las novedades con la periodicidad establecida.

Respecto a la calidad y cantidad de los datos, anotó que el Ministerio justifica la falta de información “suficiente y de calidad para hacer los reportes respectivos a tiempo”, lo que contradice lo dicho por esa Cartera en el apartado inicial sobre calidad y suficiencia de la misma. En torno a las investigaciones y sanciones por no envío de los reportes o por deficiente calidad, señaló que según lo informado por el regulador, se han realizado 47 requerimientos escritos, pero a la fecha no se han iniciado investigaciones o se han impuesto sanciones a las EPS.

 

Coligió que para superar esta coyuntura hay propuestas que no han generado “acciones sistemáticas y continuas de política y control a favor de prevenir riesgos o conducir acciones inmediatas”. Recordó que la entrega de la información en las condiciones solicitadas a las EPS es una obligación y que pese a la naturaleza privada de las mismas no se puede olvidar la competencia pública de los organismos de control y, en consecuencia, el deber que tienen de  prevenir o intervenir ante conductas violatorias del goce efectivo del derecho a la salud. Consideró que persisten los resultados negativos, aun cuando se espera que de la implementación de las políticas y acciones de control se corrijan varios aspectos importantes.

 

32    En su publicación “La tutela y los derechos a la salud y a la seguridad social 2013”, la Defensoría del Pueblo manifestó que las acciones adelantadas por el Ministerio y la Superintendencia de Salud son insuficientes para dar cumplimiento a la orden décimo novena, como quiera que “aún no se define ni cuantifica un progreso real y verificable”. A su juicio, ello estaría dado en que no se negaran tecnologías incluidas en el POS, no existieran errores menores que se confundan con negaciones, se contara con datos fiables sobre el total de negaciones de servicios POS y No POS, existiera información oportuna para que el control sobre las entidades reportantes se diera de manera concomitante, entre otros aspectos.  Puntualizó que esos problemas de calidad, suficiencia y oportunidad se debe a que los aseguradores no son investigados o sancionados ante el incumplimiento de su obligación de poner en conocimiento de las autoridades competentes los datos que contengan evidencia de conductas violatorias del derecho a la salud.

 

Consideró necesario contar con la protección institucional necesaria al momento de la prestación del servicio, como quiera que el modelo actual no satisface los objetivos propuestos ni la protección a que tiene derecho el usuario. Lo anterior se materializaría con un sistema de información que, de forma oportuna y continua, permita la actuación de las instituciones competentes en la garantía del derecho fundamental a la salud.

 

33    La Contraloría General de la República en informe fechado 15 de agosto de 2014[92], específicamente en torno a la orden décima novena, resaltó que “las medidas adoptadas por el Ministerio no han solucionado la problemática señalada en la Sentencia, al no definir explícitamente y fijar disposiciones respecto a las deficiencias tanto en el suministro de lo incluido en el POS como en las autorizaciones por parte de las EPS”.

 

 A su juicio, tales insuficiencias se producen ante la ausencia de lineamientos precisos para la definición y clasificación de los servicios negados, afectando así la calidad y oportunidad de los reportes, lo que a su vez obstaculiza los procesos de seguimiento y evaluación.

 

Enfatizó que al no identificarse dentro de las resoluciones proferidas por el Ministerio la obligación de reportar a entidades como la Superintendencia de Salud y la Procuraduría, se facilita la pérdida de control que tienen estas sobre el seguimiento de las negaciones, lo cual se ve reflejado en los informes. Destacó la inoportunidad en la entrega de los reportes y la carencia de requerimientos ante el incumplimiento por parte de las EPS de la Resolución 744 de 2012. Señaló que la causal “otros motivos” genera incertidumbre sobre la realidad y el impacto generado por la negación de servicios. Manifestó que los reportes e inconsistencias no permiten la consolidación, unificación y análisis de la información real. Recalcó que la principal causa del déficit de información era la falta de articulación entre los entes responsables.

 

34    El Ministerio de Salud y Protección Social remitió durante 2014 los informes trimestrales de negación de servicios que se relacionan a continuación:

 

Año

Trimestre

Total Negaciones

Negado por CTC –NEG–

No tramitado ante CTC –NTR–

Régimen Contributivo

Régimen Subsidiado

2014

I[93]

71.169

39.285

31.884

64,48 %

35,52 %

2014

II[94]

54.446

36.641

17.805

67 %

33 %

2014

III[95]

77.337

9.174 validadas[96]

7.144

2.030

43,1 %

56,89 %

2014

IV[97]

56.510

25.165 validadas[98]

19.162

6.003

64,15 %

35,85 %

 

35    Mediante Auto de 7 de mayo de 2015 se convocaron algunos peritos constitucionales voluntarios a una sesión técnica sobre niveles de cumplimiento y elementos constitucionalmente relevantes de los mandatos adscritos a la Sentencia T-760 de 2008, puntualmente se abordó la orden décima novena. En cumplimiento de dicho proveído se realizaron tres sesiones con CSR, la Universidad Nacional y César Rodríguez Garavito. No se recibió intervención de ningún otro perito.

 

36    El 21 de mayo del año en curso, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 1683 de 2015, mediante la cual se derogó la Resolución 744 de 2012 y se adoptó el registro de negación de servicios y tecnologías sin cobertura en el POS en la plataforma de intercambio de información (PISIS) del sistema integral de información de la protección social (Sispro).

 

37    En informe general de cumplimiento de 24 de junio de 2015, la Defensoría del Pueblo comentó que el Ministerio de Salud y Protección Social no dio respuesta al requerimiento formulado por ese órgano de control el 11 de febrero del año en curso[99]. Sin embargo, manifestó que la Superintendencia de Salud mediante comunicación de 26 de febrero de 2015 dio respuesta a su requerimiento, indicando la puesta en marcha de actividades de inspección y vigilancia en materia de negaciones de los CTC, a saber:

 

i)                Durante 2014, fueron presentadas 1.640 peticiones, quejas y reclamos por concepto de negaciones de tecnologías en salud No POS.

ii)              En ese mismo año dio inicio a 80 investigaciones administrativas a EPS, sin embargo, a la fecha de presentación del escrito, ninguna entidad había sido sancionada.

iii)           Precisó que con el fin de corregir los inconvenientes de calidad en la información reportada, realizaba una revisión minuciosa sobre las exigencias establecidas en la Resolución 744 de 2012.

 

Entre los problemas más comunes presentes a la hora de reportar la información, la Supersalud mencionó: el retraso en el envío de la información y la radicación tardía de las correcciones por parte de las EAPB. Asimismo, advirtió que la agrupación masiva de los motivos de negación en determinadas categorías, dificultaba identificar la causa de la negación.

 

38    En lo trascurrido del año 2015, la Cartera de salud allegó el siguiente informe trimestral:

 

Año

Trimestre

Total Negaciones

Negado por CTC –NEG–

No tramitado ante CTC –NTR–

Régimen Contributivo

Régimen Subsidiado

2015

I[100]

49.210

37.215 validadas[101]

29.156

8.059

67,29 %

32,71 %

2015

II

No ha sido allegado

 

 

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA ESPECIAL DE SEGUIMIENTO

 

1.       Competencia y metodología de la valoración

 

1.1.      Conforme a las atribuciones dadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión del 1° de abril de 2009; el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 25, numeral 2, literal c)[102] de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[103]; y el artículo 27 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, esta Sala Especial de Seguimiento es competente para proferir el presente auto.

 

1.2.      En esta oportunidad, la Corte se encargará de evaluar el grado de cumplimiento de la orden décima novena de la Sentencia T-760 de 2008, a partir de los informes presentados por el ente ministerial, las observaciones de los órganos destinatarios de los reportes trimestrales, los conceptos de los peritos constitucionales voluntarios y las demás entidades vinculadas al trámite de verificación.

 

1.3.      En esos términos, la Sala abordará, en primer lugar, los niveles de cumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo objeto de verificación, seguido, fijará el alcance de la orden sub examine y abordará el derecho a la información en el ámbito de la salud. Luego, la Corte procederá a realizar el estudio de los elementos constitucionalmente relevantes de la orden. Para este efecto, se analizarán las medidas regulatorias adoptadas por el ente regulador en aras de acatar la disposición estudiada, específicamente la estructura del registro de servicios negados. A continuación, esta Corporación evaluará los resultados obtenidos con la normativa proferida, que metodológicamente se desarrollará así:

 

i)                     El nivel de acatamiento del deber de entregar los informes por parte de las EPS;

ii)    el deber de garantizar el flujo de información sobre servicios negados a los destinatarios de los reportes;

iii) la obligación del Ministerio de Salud y Protección Social de garantizar la calidad de la información reportada sobre servicios negados y las conclusiones generales del contenido de los informes.

 

Agotado lo anterior, se culminará con la valoración del mandato décimo noveno y, en consecuencia, se impartirán algunas determinaciones sobre el particular.

 

2.     Niveles de cumplimiento a las órdenes de la Sentencia T-760 de 2008

 

2.1.      Las órdenes estructurales impartidas en la Sentencia T-760 de 2008 implican la intervención judicial excepcional en el diseño y/o implementación de la política pública en salud. Por ende, para lograr su cumplimiento se deberán observar, sin perjuicio de sus elementos característicos, las condiciones básicas determinadas en la jurisprudencia constitucional (Sentencia C-351 de 2013).

 

La primera es que exista efectivamente, es decir, que haga parte de un programa de acción estructurado que permita a la autoridad responsable adoptar las medidas adecuadas y necesarias. Además, debe suponer un cronograma de actividades para su realización y debe ser ejecutado en un tiempo determinado y razonable.

Una segunda es que el plan de acción tenga como prioridad garantizar el goce efectivo del derecho. No puede tratarse de una política pública simbólica o formal. La misión del Estado no se reduce a expedir normas que reconozcan en el papel la titularidad de derechos. La racionalidad mínima del texto Superior manda que estén seguidas de acciones reales, dirigidas a facilitar el disfrute y el ejercicio cabal de las atribuciones fundamentales. Se vulnera la Constitución cuando existiendo una ruta se constata que solo está escrita y no ha sido iniciada su ejecución, o aunque se esté implementando resulta evidentemente inane, bien porque no es sensible a las verdaderas angustias poblacionales o porque su materialización se ha diferido indefinidamente.

 

La tercera está dada en que los procesos de decisión, elaboración, implementación y evaluación de la política pública, habrán de permitir una efectiva participación democrática en todas las etapas de su elaboración. Es inaceptable que exista un plan que no abra espacios de interacción real a los ciudadanos en las diferentes fases del proceso o aunque los brinde resulten inocuos al limitarse a prever una intervención trivial.

 

En esa medida, la Corte Constitucional ha precisado que el adecuado funcionamiento y los buenos resultados de las reformas normativas, dependen de que estas se encuentren soportadas en estudios empíricos y de juiciosas reflexiones sobre cuál es el mejor curso de acción estatal[104]. Una verdadera política pública involucra el cumplimiento de obligaciones de respeto y garantía a los derechos humanos[105].  La simple expedición de normas legales o de actos administrativos, la ejecución parcial de políticas públicas y la mera demostración de ajustes presupuestales, no constituyen en modo alguno un motivo suficiente o una razón determinante para dar por superada la falla estructural[106]

 

2.2.      Durante los siete años que han transcurrido desde la expedición del fallo objeto de supervisión[107], este Tribunal ha realizado varias valoraciones de cumplimiento de algunas de las órdenes estructurales. En tal sentido, ha declarado incumplimientos generales[108], incumplimientos parciales[109], cumplimientos parciales[110] e incluso, el nivel de acatamiento bajo[111], con ocasión del análisis de las gestiones, acciones o medidas adelantadas por las autoridades obligadas. Incluso en el Auto 226 de 2011[112] fueron determinados los niveles de acatamiento de la orden décima séptima y sus correspondientes parámetros de cumplimiento.

 

No obstante, el tiempo que ha implicado el seguimiento obliga a que la Corte, actualice los mismos y los contextualice respecto de la totalidad de mandatos objeto de supervisión. Ello hace más riguroso el examen atendiendo el lapso temporal del que ha dispuesto como rector de la política pública para cumplir efectivamente la orden impuesta y que no se limite a estudiar solamente los actos meramente formales acreditados por el Gobierno, toda vez que las determinaciones de este Tribunal se construirán desde la evidencia social.

 

Es menester que la Sala compruebe los resultados concretos que se han logrado en el sistema de salud, de manera que valore el avance en el goce efectivo del derecho de los residentes en el territorio nacional. Bajo este entendido solo se declararía la superación de la problemática estructural cuando el Ejecutivo demuestre: i) unas transformaciones en el funcionamiento del sector salud; ii) que esos cambios impliquen con alto grado de certeza la consecución de las condiciones para lograr el goce efectivo y avanzar sosteniblemente; y por último iii) que esas soluciones tengan la virtud de ser coherentes y duraderas, como lo ha exigido la jurisprudencia de la Corte[113].

 

La Sala Especial esperaría que existieran resultados concretos emanados de cada una de las decisiones cuyo cumplimiento es objeto de monitoreo. Al momento de valorar la ejecución de cada mandato, esta Corporación hará una calificación detenida de las medidas adoptadas y las acciones efectuadas por las autoridades, aunado a que determinará su impacto o efectividad en el sistema. Lo anterior, con fundamento en que la política pública debe construirse desde la realidad social. También comporta vital importancia el empoderamiento de la ciudadanía con el objeto de permitir la participación de los usuarios y sociedad civil de las decisiones que le afectan, y así facilitar la oportunidad y eficacia de las medidas.

 

Por consiguiente, la totalidad de valoraciones de acatamiento a futuro se podrán efectuar de manera general sobre la orden y específicamente sobre cada uno de sus elementos constitucionalmente relevantes.

 

2.3.      Metodología y matrices de valoración: para adelantar esa evaluación, es necesario analizar la orden desde tres aspectos: las medidas, los resultados y los avances.

 

En primer lugar, se debe estudiar la existencia de MEDIDAS y si las mismas son conducentes o no de lo cual dependerá el nivel de cumplimiento decretado, como se expone:

 

Matriz núm. 1

Elementos a evaluar 

Incumplimiento General

Nivel de Cumplimiento Bajo

Nivel de Cumplimiento Medio

Nivel de Cumplimiento Alto

Cumplimiento General

Medidas

No existen

X

 

 

 

 

Inconducentes

 

X

 

 

 

Conducentes

 

X

X

X

X

 

Si la situación encuadra en el primer (no existen) o segundo (son inconducentes) supuesto se concluirá inmediatamente el grado de acatamiento. De lo contrario, si se constata la existencia de medidas conducentes para cumplir el objeto de la orden (3 fila de la matriz núm. 1), se continuará con la revisión de los RESULTADOS, a saber:

 

Matriz núm. 2

Elementos a evaluar 

Incumplimiento General

Nivel de Cumplimiento Bajo

Nivel de Cumplimiento Medio

Nivel de Cumplimiento Alto

Cumplimiento General

Resultados

No acreditados

 

X

 

 

 

No permiten evidenciar que se va a superar la problemática

 

X

 

 

 

Permiten evidenciar que se va a superar la problemática

 

 

X

X

X

 

Analizada la orden, si los resultados no fueron acreditados o no permiten evidenciar que se vaya a superar la problemática se califica automáticamente la observancia de la orden. Solo si se llegare a contar con pruebas que permitan deducir que si se va a conjurar la falla (3 fila de la matriz núm. 2), se prosigue a la evaluación de los AVANCES bajo los siguientes parámetros:

 

Matriz núm. 3

Elementos a evaluar 

Incumplimiento General

Nivel de Cumplimiento Bajo

Nivel de Cumplimiento Medio

Nivel de Cumplimiento Alto

Cumplimiento General

Avances

No hay avances significativos

 

 

X

 

 

Hay avances significativos, pero no han conjurado en su totalidad la falla

 

 

 

X

 

Superaron la falla estructural que dio origen a la orden

 

 

 

 

X

 

En esta etapa de la valoración, según se advierta cualquiera de los tres supuestos se procede a calificar el nivel de cumplimiento.

 

2.4.      Bajo tales precisiones, a continuación se procede a conceptualizar las cinco (5) categorías de evaluación de cumplimiento, las cuales serán aplicadas en la medida en que sean compatibles con el contenido y alcance del mandato supervisado:

 

2.4.1.    Incumplimiento General

 

Este nivel se declarará si revisado el estado actual de la orden se constata la inexistencia de medidas adoptadas por la autoridad obligada, con la finalidad de superar la problemática estructural que dio origen al mandato judicial.

 

2.4.2.    Nivel de Cumplimiento Bajo

 

Se presenta cuando la autoridad obligada haya adoptado algunas medidas con el fin de cumplir la Sentencia T-760 de 2008 y concurra cualquiera de los siguientes supuestos:

 

i)         Las medidas adoptadas son inconducentes para el cumplimiento de la orden estructural, es decir, no son compatibles con los elementos del mandato.

 

ii)      Las medidas son conducentes para el acatamiento de la disposición examinada, esto es, abordan acciones en torno a los requerimientos propios de la orden, no obstante, la autoridad obligada no acreditó sus resultados[114] en el sistema de salud.

 

iii)    Las medidas son conducentes y sus resultados fueron informados por la autoridad obligada a la Sala Especial. Sin embargo, a partir de dicho reporte se advierte la inexistencia de avances reales[115], por lo que no es razonable esperar que se obtenga la satisfacción del mandato analizado, es decir, la superación de la falla estructural.

 

2.4.3.    Nivel de Cumplimiento Medio

 

Se procederá a decretar el nivel de cumplimiento medio cuando pese a que el obligado adoptó las medidas conducentes, reportó los resultados a la Corte y estos muestran avances en la implementación de la política, dichas mejoras no son suficientes sino que se muestran parciales para superar la falla estructural que dio origen a la orden objeto de supervisión.

 

Al declarar la existencia de este nivel, la Corte dará un plazo razonable al término del cual se verificará nuevamente el acatamiento de la orden.

 

2.4.4.    Nivel de Cumplimiento Alto

 

Procederá la declaratoria del nivel de cumplimiento alto cuando: i) existen las medidas adecuadas para el acatamiento de la disposición examinada; ii) se reporten los resultados concretos a la Sala Especial por parte de la autoridad obligada; iii) los avances evidenciados son suficientes, progresivos, sostenibles y significativos para el cumplimiento de la orden; iv) es razonable que la problemática que dio lugar a la orden valorada se pueda superar; y v) falte por culminar o no se ha logrado la totalidad de la ejecución del mandato analizado.

 

Habiéndose declarado el nivel de cumplimiento alto  de la orden, se podrá trasladar el ciclo de supervisión, mediante la SUSPENSIÓN DEL SEGUIMIENTO por parte de la Corte Constitucional, para que sea entregado a la Procuraduría General de Nación[116] y/o la Defensoría del Pueblo, a fin de que continúen con la verificación de la ejecución de la política pública a la que circunscribe el mandato estructural, bajo informes periódicos presentados a la Sala Plena por un tiempo hasta tanto se acate de forma general la orden examinada o la Corte decida reanudar el trámite suspendido.

 

2.4.5.    Cumplimiento General

 

La declaratoria de este nivel de cumplimiento se circunscribe a que, al momento de realizar la valoración, la Sala colija que las medidas son adecuadas para el acatamiento de la disposición examinada y, que sus resultados son suficientes, progresivos, sostenibles, significativos y logran, en su totalidad, los cometidos del mandato analizado, esto es, la superación continua de la falla estructural que motivó la expedición de la orden. Aunado a lo anterior, se esperaría que el sistema haya apropiado instrumentos para confrontar anomalías similares a las que provocaron la Sentencia T-760, que se presenten en el futuro.

 

Este nivel de cumplimiento, conllevaría concluir el ciclo de supervisión mediante el CESE DEL SEGUIMIENTO por parte de la Corte Constitucional ante la obtención de los resultados pretendidos por el fallo objeto de supervisión.

 

2.5.      El trámite de supervisión también podrá CESARSE respecto de cualquier orden que haya sido valorada con incumplimiento, nivel de cumplimiento bajo y medio, cuando el mandato haya perdido los fundamentos de hecho o de derecho que le dieron lugar o cuando se haya agotado su vigencia temporal. Este último supuesto se refiere a las órdenes cuya ejecución estaba limitada en el tiempo, es decir, de una fecha determinada a otra igual.

 

2.6.           Este Tribunal resalta que en caso de que las autoridades obligadas persistan en un incumplimiento general o en los niveles de acatamiento bajo y medio, la Corte hará uso de las diferentes herramientas de origen constitucional y/o legal para hacer efectivas sus órdenes, en aras de evitar la secuencia de incumplimientos y conseguir avances progresivos y significativos en el goce efectivo del derecho por la población colombiana. En tal contexto, la Sala podrá valerse de un control y seguimiento más riguroso para alcanzar los objetivos constitucionales, como adoptar medidas restaurativas, de reemplazo, sancionatorias o cualquier otra que estime pertinente.

 

Aunado a lo anterior, se destaca el rol que debe cumplir la Procuraduría General de Nación en la vigilancia de la Sentencia T-760 de 2008, de tal forma que en uso de sus competencias constitucionales y legales, ante la declaratoria de los niveles de cumplimiento bajo y medio, deberá realizar un acompañamiento con enfoque preventivo[117] a las entidades concernidas en la ejecución de las determinaciones adoptadas por esta Corporación.

 

Igualmente, deberá ejercer la facultad disciplinaria[118] para investigar y sancionar las conductas omisivas que hayan dado origen a dicha declaración. Todo lo anterior, sin perjuicio de las decisiones que continúe profiriendo la Sala Especial mientras se mantenga el trámite de supervisión.

 

3.  Alcance de la orden décima novena de la Sentencia T-760 de 2008

 

3.1.      En la Sentencia T-760 de 2008, la Corte Constitucional acumuló veintidós expedientes de tutela en los cuales advirtió diversas amenazas y transgresiones al goce efectivo del derecho a la salud[119], concluyendo que las dificultades estructurales que aquejaban al sector requerían de órdenes generales que permitieran conjurar esas anomalías del sistema.

 

Esta Corporación consideró que las diversas fallas regulatorias en la materia propiciaron la vulneración constante y generalizada del derecho fundamental a la salud, como ocurría con las barreras en el acceso a los servicios contemplados en los planes de beneficios que ya habían sido financiados por el Estado[120]. La omisión en el cumplimiento eficaz de las funciones de las entidades que tenían a cargo la dirección, garantía, control y vigilancia del sistema de salud[121], generó la permanente negación de los servicios, incluso POS, sin que se brindara una solución.

 

En esa oportunidad, este Tribunal destacó la necesidad de contar con datos claros, oportunos y detallados sobre los servicios de salud no autorizados a los afiliados directamente por las EPS o por el Comité Técnico Científico –CTC–, como quiera que en varios de los casos acumulados se hallaron prestaciones incluidas en el plan de beneficios que fueron negadas sin justificación. Puntualmente, la Corte manifestó:

 

“De acuerdo con un estudio elaborado por la Defensoría del Pueblo sobre La tutela y el derecho a la salud período 2003-2005[122] se constató que la mayoría de acciones de tutela se habían interpuesto para reclamar el acceso a servicios de salud que sí se encontraban contemplados dentro del plan obligatorio de salud. En efecto, cerca del 56.4 % de las acciones de tutela presentadas en el periodo estudiado, reclamaban un servicio al cual legal y reglamentariamente los usuarios tenían derecho y que, por tanto, debía ser garantizado sin necesidad de demanda alguna.

 

Ahora bien, del 56.4 % de solicitudes que sí estaban incluidas en el POS, el 93,4 % de los casos no se encontraba sujeto a que se cumplieran semanas mínimas de cotización. Es decir, no existían razones de orden económico para que la prestación del servicio no se autorizara.

 

Por qué razón las entidades que saben y conocen claramente sus obligaciones se empeñan en no cumplir es un fenómeno que encuentra explicación en varias razones. Una de ellas, es que las entidades que recobran al Fosyga consideren que esta vía es más expedita o más segura para obtener el recobro.

 

Una buena parte de estas tutelas también se presenta porque, si bien la entidad promotora de salud no niega el suministro del servicio de salud, demora su entrega de manera tal que termina por obligar a los usuarios a asumir una carga desproporcionada que afecta su bienestar. Tanto la negación como la demora en el suministro de los contenidos del POS han sido considerados por la Corte Constitucional como vulneraciones del derecho a la salud.”[123]

 

En tal medida, coligió que el déficit de protección constitucional del referido derecho se causa cuando el regulador permite que se nieguen a los usuarios los servicios que legal y reglamentariamente tenían derecho a recibir de parte de las aseguradoras:

 

“En conclusión, el Estado deja de proteger el derecho a la salud cuando permite que la mayoría de violaciones sean claros irrespetos a dicho derecho, en los que se obstaculiza a las personas el acceso a servicios contemplados en los planes obligatorios de salud, ya financiados. Mantener los incentivos y desincentivos que no promueven el goce efectivo del derecho, así como no ejercer adecuadamente las facultades de vigilancia y control,[124] han permitido que se mantenga esta situación constante de vulneración reiterada y en modo alguno justificable, del derecho a la salud de las personas, por parte de muchas de las entidades encargadas de garantizar la prestación de los servicios.”[125]

 

3.2.      Como consecuencia la Corte dispuso en el ordinal décimo noveno de la sentencia objeto de seguimiento que la Cartera de salud garantizara el reporte de las negaciones de servicios por parte de las EPS. Además, que previera el envío de esos datos a la Comisión de Regulación en Salud (hoy liquidada), a la Defensoría del Pueblo y a la Superintendencia Nacional de Salud, de manera que cada uno actuara conforme a sus competencias.

 

La Corte buscaba que fueran identificadas de manera concreta las prestaciones incluidas en el catálogo de beneficios y que eran formuladas por el médico tratante, que las entidades promotoras de salud negaban directamente a los afiliados sin tramitarlas ante el CTC o que siendo presentadas ante este no eran autorizadas, con la finalidad de que la Supersalud, la Defensoría del Pueblo y la CRES iniciaran las actuaciones a su cargo ante la vulneración del goce efectivo del derecho fundamental a la salud.

 

Dicha información es de vital importancia en la formulación de la política pública en salud, puesto que permite, entre otros, analizar el comportamiento de los actores del sistema, el grado de acceso a los contenidos del POS, las tendencias de los medicamentos o procedimientos No POS formulados, lo cual incluso facilita obtener insumos para la actualización integral del catálogo de beneficios.

 

Ahora bien, en cuanto al alcance de este mandato estructural se requería no solo la expedición de la norma y la entrega de los informes, sino que era imperioso que todos los órganos vinculados a la misma utilizaran esos datos para adelantar las funciones que el ordenamiento jurídico les atribuye[126], con la finalidad de superar el déficit de protección evidenciado en la Sentencia T-760 de 2008.

 

3.3.      Por consiguiente, el acatamiento del mandato sub examine supone que se haya acreditado como mínimo:

 

3.3.1.    La expedición de medidas normativas por el ente ministerial que regulen la obligación de reportar los servicios de salud negados impuesta a las EPS al tenor del ordinal décimo noveno de la sentencia objeto de supervisión.

 

3.3.2.    El reporte real y efectivo en las estrictas condiciones y plazos determinados en dicha norma por parte de los aseguradores.

 

3.3.3.    Los registros de servicios negados son calidad, esto es, precisos, actualizados, consistentes y confiables[127].

 

3.3.4.    Los reportes facilitan el análisis cuantitativo y cualitativo[128] por parte de los entes destinatarios de los mismos, de manera que se determina: i) cuáles son los servicios que más se niegan, ii) cuáles se encuentran incluidos en el POS, iii) cuáles son las EPS que más se abstienen de autorizar, iv) la razón por la que no son autorizados.

 

3.3.5.    El óptimo y oportuno flujo de la información del sector salud entre las entidades reportantes (EPS), el órgano regulador que debe cumplir la orden (Ministerio de Salud) y las instituciones destinatarias de los datos (Supersalud, Defensoría del Pueblo y Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Ministerio de Salud[129]).

 

3.3.6.    La adopción de las acciones a que hubiere lugar tanto por el regulador (Ministerio de Salud), como por los otros órganos concernidos en la orden (Supersalud, Defensoría del Pueblo y Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Ministerio de Salud y Protección Social), a partir de las conclusiones que obtengan del estudio del registro de servicios negados que generen la solución de los problemas que se evidencian en torno a las prestaciones en salud.

 

3.3.7.    El regulador garantiza el estudio de los informes y la adopción de medidas en el ámbito de sus competencias, los cuales inciden en el cumplimiento de otros mandatos estructurales como aquellos relacionados con: el grado de acceso en salud de la población (orden 16[130]), la evaluación de medicamentos que por sus constantes negaciones deberían estar incluidos en el plan de beneficios (órdenes 17 y 18[131])[132], la identificación de las EPS violan el derecho a la salud por negar los servicios que se encuentran dentro del POS y así ser incluidas en el ranking (orden 20[133]) y el control de los recobros fraudulentos por prestaciones ya financiadas por la UPC (orden 24[134]).

 

3.3.8.    Los reportes facilitan la gestión de la Superintendencia de Salud y la Defensoría del Pueblo para que se generen resultados concretos y medibles en relación con el goce sin barreras de acceso a las tecnologías en salud. Visto así, el Estado y los particulares que prestan servicios de salud tienen la obligación constitucional[135] de procurar que toda persona disfrute del más alto nivel posible de salud[136] y lograr de esa manera la garantía real y efectiva de este derecho fundamental.

 

3.4.           Si este mecanismo de información se focaliza y se desarrolla conforme a los parámetros establecidos en el artículo 113 de la Ley 1438 de 2011[137], la Sentencia T-760 de 2008 y sus autos de seguimiento[138], permitiría dar cuenta sobre el aumento en los índices de acceso a los servicios de salud, lo que facilitaría la toma de medidas para generar una rebaja ostensible de las negaciones de las tecnologías ordenadas por el médico tratante con fundamento en datos ciertos y fidedignos. Además, en este indicador deberán ser observadas las condiciones de oportunidad, continuidad, eficiencia, calidad e integralidad de la prestación, tal como lo ha establecido esta Corporación[139].

 

El objetivo, conforme a estas apreciaciones, es efectuar una evaluación de los resultados de las acciones de política pública en materia de salud, que sea examinada desde la óptica del goce efectivo y progresivo de dicho derecho fundamental y no simplemente a partir de la formalidad en la expedición de una normatividad o su modificación.

 

En suma, las medidas gubernamentales que surjan de la orden décima novena deben facilitar el acceso efectivo a las prestaciones a que tienen derecho los pacientes[140], de manera que se evidencie un cambio de la realidad social que se presentaba en 2008.

 

4.            El derecho a la información en el ámbito de la regulación en salud

 

4.1.      Los sistemas de información han sido definidos por la Organización Mundial de la Salud como “aquellos que integran la recopilación de datos, el procesamiento, la presentación de informes, y el uso de la información necesaria para mejorar la salud, la eficacia del servicio y la eficiencia a través de una mejor gestión en todos los niveles de servicios salud”[141].

 

4.2.      En tal sentido, en el orden internacional se destaca lo estipulado en la Observación General núm. 14 de 2000, expedida en el marco del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1996[142], donde se determinó que uno de los elementos esenciales del derecho a la salud es la accesibilidad, que a su vez presenta una faceta relacionada exclusivamente con el “acceso a la información”:

 

“El derecho a la salud en todas sus formas y a todos los niveles abarca los siguientes elementos esenciales e interrelacionados, cuya aplicación dependerá de las condiciones prevalecientes en un determinado Estado Parte: (…)

 

b) Accesibilidad. Los establecimientos, bienes y servicios de salud (6) deben ser accesibles a todos, sin discriminación alguna, dentro de la jurisdicción del Estado Parte. La accesibilidad presenta cuatro dimensiones superpuestas: (…)

 

iv) Acceso a la información: ese acceso comprende el derecho de solicitar, recibir y difundir información e ideas acerca de las cuestiones relacionadas con la salud. Con todo, el acceso a la información no debe menoscabar el derecho de que los datos personales relativos a la salud sean tratados con confidencialidad.”

 

4.3.      Aunado a lo anterior, la Sala Especial resalta que la legislación colombiana en materia de salud no ha sido ajena a este punto, puesto que la Ley 100 de 1993 determina como fundamento del servicio público a la protección integral, que incluye el acceso a la información[143].

 

Además, contempla como función del Ministerio de Salud la recolección, transferencia y difusión de la información[144], así como la posibilidad de solicitar los datos que estime necesarios con el fin de establecer un sistema que permita evaluar la calidad del servicio y los niveles de satisfacción del usuario[145].

 

4.4.      Ahora bien, mediante el artículo 5 del Decreto Ley 1281 de 2002 se reguló el funcionamiento del sistema integral de información del sector salud, que aborda aspectos como la afiliación, el estado de salud de los usuarios y el uso de los recursos. Este precepto exigió oportunidad, confiabilidad y efectividad en el reporte de los datos, atendiendo las directrices que debería impartir el ente ministerial y la Supersalud[146].

 

4.5.       Con posterioridad, como ya se había señalado, la Ley 1438 de 2011 incluyó de manera expresa la obligación que tiene la Cartera de salud de manera conjunta con el Ministerio de  Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de definir y contratar un plan tendiente a garantizar la realización de un sistema integrado de información para el sector salud en los términos del artículo 113[147].

 

Puntualizó que el rector de la política pública debe comunicar a las autoridades competentes la renuencia en el reporte, con el fin de que estas impongan las sanciones a que haya lugar[148]. Particularmente, respecto de las EPS y las IPS precisó que la inobservancia de la citada disposición dará lugar a la suspensión de giros o a  la revocatoria de la certificación de habilitación.

 

4.6.      Igualmente, la Ley 1712 de 2014, estableció el “Principio de máxima publicidad para titular universal”[149], con el cual se pretende que no exista reserva o límite alguno respecto de la información que este en poder de una entidad pública. 

 

4.7.           Recientemente, en Sentencia C-313 de 2014, esta Corporación al analizar el proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 (Senado) y 267 de 2013 (Cámara) en sede de control abstracto de constitucionalidad, recordó que el acceso a la información es un elemento esencial del derecho a la salud.

 

En el análisis de los artículos 19 y 21 del proyecto de ley, referidos a la implementación de determinaciones generales que incluyan un sistema único de datos en salud y la obligación del Estado de promover la divulgación de la información, este Tribunal consideró que tales normas se armonizan con la garantía superior de recibir información veraz e imparcial (art. 20 C.P.) y con el principio de publicidad de la función administrativa (art. 209 C.P.)[150].

 

Para la Corte este aspecto es de vital importancia para la sociedad y en el ejercicio de la soberanía popular, ya que para poder ejercer un control social eficaz  sobre la política pública requiere de datos confiables y actualizados. Además, es indispensable para la toma de decisiones más cercanas a la realidad del sistema por parte de las autoridades gubernamentales. Al respecto, se indicó:

 

“En este sentido, la existencia de un sistema único de información es presupuesto para garantizar que la actividad regulatoria atienda a datos confiables y de calidad y no a meras proyecciones, muestreos o cálculos basados en información incompleta, desactualizada, etc.

 

El peso de la información en el sector sanitario ha sido puesto de presente por la O.M.S. en su informe de 2008, cuando al establecer el déficit en políticas públicas y la baja inversión en las mismas, lo atribuía, entre otras razones, a que las decisiones se adoptan ‘basándose en datos fragmentarios (…) ello se debe en gran medida a que la comunidad sanitaria apenas se ha esforzado en reunir y difundir esos datos. Pese a los progresos logrados los últimos años, sigue siendo difícil encontrar información sobre la eficacia de intervenciones dirigidas, por ejemplo, a corregir inequidades sanitarias;  y, cuando existe, solo un círculo privilegiado de expertos tiene acceso a ella (…)’[151].

 

Considera la Sala que una interpretación del artículo 19 a la luz del principio de garantía efectiva de los derechos (art. 2 C.P.) a la salud y a la información impone no solo que formalmente se estructure el sistema único al que se refiere el artículo 19 sino que es imperioso que materialmente suministre, con la oportunidad requerida, los insumos para que las autoridades del sector adopten las medidas que se requieren para corregir fallas de regulación o de inspección y vigilancia que inciden en el goce efectivo del derecho a la salud.”[152] 

 

En esos términos, este Tribunal concluyó que la persistencia de bases de datos fragmentadas o desactualizadas, así como la reticencia de algunos actores de informar los “datos concernientes a su operación y su relación con los pacientes”, transgrede el derecho a la salud, en su faceta de accesibilidad. Respecto a este punto, se indicó en la providencia bajo cita:

 

“El uso eficiente de las tecnologías de la información no puede seguir estando ausente del sector salud. Todos los actores están obligados a suministrar información veraz e imparcial (art. 20 C.P.) de manera que el sistema único se nutra de datos fidedignos, en cuyo procesamiento, a través de las herramientas informáticas permita saber, en el mismo instante, el lugar, el sujeto que presenta una problemática sobre las cuales debe intervenirse para corregir y principalmente, para prevenir la ocurrencia de la vulneración del derecho a la salud.

 

En este sentido, los datos en salud tienen una dimensión individual relacionada con el acto médico amparada por el derecho de habeas data y otra colectiva que garantiza, en el marco del acceso a la información pública, que se facilite el conocimiento de cuáles son los avances y retrocesos del sistema, las acciones de políticas pública adoptadas para superar los problemas y los resultados que con las medidas de regulación se obtengan.

 

En este contexto, el sistema de salud podría implementar una estrategia en la cual ya no sea necesario presentar una queja o un reclamo ante las autoridades de inspección y control para lograr la protección del derecho fundamental, por cuanto estas podrían intervenir eficazmente incluso antes de que se consuma la violación de la salud de las personas, lo cual se lograría con el conocimiento que en tiempo real tendrían de cómo operan los sujetos bajo su vigilancia, sin contar que las autoridades de regulación adoptarían las medidas que se requieran de manera oportuna.”[153]

 

De ahí que tal como lo afirmó esta Corporación, se debe contar con un sistema único de información que opere en línea, en el cual todos los actores hagan sus propios reportes, de manera que se permita que tanto los usuarios como las autoridades puedan acceder a datos en tiempo real. Solo de esta forma se materializará la garantía efectiva consagrada en el artículo 2º Superior. Hasta que no se ponga en funcionamiento dicho modelo, se advirtió que continuará afectándose significativamente la adopción de políticas públicas encaminadas a garantizar el derecho[154].

 

4.8.           Por lo expuesto, las obligaciones de reportar información precisa y garantizar el acceso a la misma, son elementos esenciales del derecho a la salud que buscan construir y alimentar una base de datos actualizada y completa que, no solo permita conocer en tiempo real lo que está sucediendo en el interior del sistema, sino que también evidencie las necesidades, progresos y retrocesos originados en él y sobre los cuales debería existir una mayor intervención gubernamental.

 

Así, la existencia de datos válidos, fiables y comparables permitirá que las estrategias adoptadas en la materia se funden en evidencias ciertas, pertinentes y reales, de forma que se logre potencializar su efectividad.

 

5.       Estructura del registro de servicios negados vigente

 

5.1.      Esta Sala profirió el Auto 043 de 2012, mediante el cual estudió la Resolución 163 de 2011[155], expedida por el Ministerio de Protección Social, y concluyó que debido a las dificultades presentadas en el anexo técnico, ese acto administrativo era incompatible con el objetivo de la información previsto por la Corte.

 

En esa ocasión, este Tribunal advirtió serios errores en el diligenciamiento de los registros por las EPS como: “(i) gran parte de la información correspondiente a los servicios negados se encuentra diligenciada en blanco; (ii) hay campos que son completados con comillas; (iii) bajo la categoría ‘otros servicios’ se incluye información sobre insumos, medicamentos y procedimientos sin individualización alguna; (iv) las fechas aparecen en formatos diferentes; (v) no se hace pleno uso de la codificación CUMS ; (vi) los nombres de los archivos tienen un formato diferente al señalado; (vii) el separador de campos es diferente al establecido; (viii) la información del médico tratante suele estar incompleta; (ix) los archivos son enviados en formato Excel; entre otros” [156].

 

También se destacó que la complejidad del formulario diseñado inducía y facilitaba el recaudo erróneo de información. Sumado a ello, la Corte encontró que el registro creado se apartaba drásticamente de las variables exigidas por el fallo, al incluir múltiples ítems que desdibujaban el objetivo inicial del informe y hacían que los aspectos que realmente debían ser evaluados perdieran trascendencia o se llenaran de manera incompleta y/o incoherente.

 

Concluyó que dichas medidas obstaculizaron el flujo de información previsto en la orden sub examine, impidiendo corregir las fallas de regulación identificadas en relación con el goce efectivo del derecho a la salud.

 

Como consecuencia, se dispuso que el anexo técnico incluyera unos datos mínimos para que pudiera darse cumplimiento al mandato supervisado y se ordenó que se eliminaran las casillas que no contribuían a dinamizar y mejorar el contenido de los reportes. Por esta razón, la Corte determinó un modelo con los siguientes requisitos esenciales[157]:

 

Tabla núm. 1

Servicio ordenado por el médico tratante y no tramitado ante el CTC

Motivo para no haber tramitado la solicitud

 

 

 

Tabla núm. 2

Servicio ordenado por el médico tratante negado por el CTC

Motivos de negación por el CTC

 

 

 

5.2.      Habida cuenta que esta Corporación analizó en el Auto 043 de 2012 la estructura del registro de negaciones establecido con anterioridad al mismo, en esta providencia se valorarán las regulaciones acreditadas con posterioridad, para determinar si las modificaciones han contribuido con el mejoramiento progresivo del esquema de recolección y análisis de negaciones de prestaciones en salud.

 

5.3.      Resolución 744 de 2012[158]:

 

5.3.1.    En respuesta a la citada providencia, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 744 de 2012, que estableció el formato del registro de servicios negados y cuyo anexo técnico contiene 20 casillas, las cuales se agrupan de la siguiente forma: i) los datos de identificación del usuario que requirió la prestación, ii) la entidad a la cual le fue solicitada la tecnología, iii) los detalles del servicio y de su negación y iv) la información sobre las actas expedidas por el Comité Técnico Científico. Específicamente, los campos a diligenciar eran los siguientes:

 

Tabla núm. 3

1. Periodo informado

11. Nombre del servicio solicitado

2. Código de la entidad

12. Código de diagnóstico

3. Tipo de régimen

13. Fecha de solicitud del servicio

4. Tipo de documento de identidad

14. Concepto de negación del servicio

5. Número de documento de identidad

15. Motivo para no haber tramitado la solicitud ante el CTC

6. Fecha de nacimiento

16. Descripción motivo otros para no haber tramitado la solicitud ante el CTC

7. Tipo de afiliación

17. Motivos de negación por el CTC

8. Modalidad de atención

18. Descripción otros motivos de negación por el CTC (NEG)

9. Tipo de servicio solicitado

19. Número del acta de CTC

10. Código del servicio solicitado

20. Fecha de realización del CTC

 

5.3.1.1.   En relación con la casilla núm. 15, el regulador enlistó 9 motivos por los cuales no se adelantó el trámite ante el CTC, a saber:

 

Tabla núm. 4

 

Motivo

Descripción

A

El servicio solicitado es cobertura del POS

Los medicamentos, procedimientos, insumos y dispositivos médicos, actividades, se encuentran incluidos en el Acuerdo número 029 de 2011 y demás normas que lo modifiquen, complementen o sustituyan.

B

El médico solicitante del servicio no pertenece a la red de la EPS

El profesional que realiza las solicitudes de medicamentos, procedimientos, actividades, insumos y dispositivos médicos no hace parte de la red contratada por la EPS.

C

El usuario presenta período de mora

Corresponde al usuario que requiere de medicamentos, procedimientos, actividades, insumos y dispositivos médicos y cuyos aportes al SGSSS no se han realizado en los tiempos establecidos por la normativa vigente.

D

El usuario se encuentra en período de urgencia

Corresponde al usuario que requiere de Medicamentos, Procedimientos, Actividades, Insumos y Dispositivos Médicos y cuenta con menos de cuatro semanas de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

E

Traslado entre EPS

Hace referencia al usuario que ha solicitado cambio de aseguradora y se encuentra en trámite su traslado a la nueva entidad promotora de salud.

F

Cambio de régimen de seguridad social en salud

Se presenta cuando el usuario ha cambiado de régimen de aseguramiento, es decir de contributivo a subsidiado o viceversa.

G

La cobertura de la póliza SOAT no ha sido agotada

Usuarios con contingencia SOAT, en donde no ha sido agotada la cobertura de tal seguro en su totalidad.

H

La cobertura de otra póliza de seguros no ha sido agotada

Usuarios con póliza de seguros y la cobertura de la misma no ha sido agotada en su totalidad.

 

I

Otros motivos

Corresponde a otros motivos por los cuales no se realizó el trámite de la solicitud ante el CTC y que no corresponden a ninguna de las anteriores alternativas.

 

5.3.1.2.   Adicionalmente, fueron establecidas 10 causas por las cuales el CTC negó la prestación solicitada, en aras de completar el campo núm. 17:

 

Tabla núm. 5

 

Motivo

Descripción

M

El servicio solicitado es cobertura del POS

Medicamentos, procedimientos, actividades, insumos y dispositivos médicos se encuentran incluidos en el Acuerdo 029 de 2011 y demás normas que lo modifiquen, complementen o sustituyan.

N

El médico solicitante del servicio no pertenece a la red de la EPS

El profesional que realiza las solicitudes de medicamentos, procedimientos, actividades, insumos y dispositivos médicos no hace parte de la red contratada por la EPS.

O

No cumple con las normas vigentes del Invima y las referentes a la habilitación de servicios en el sistema de garantía de la calidad de los servicios de salud

El procedimiento, actividad, insumo y dispositivo médico solicitado no cuenta con la respectiva autorización para el uso o indicación por parte de las autoridades competentes en su vigilancia y control.

 

P

La información aportada por el profesional de salud es incompleta o insuficiente o no existe descripción de agotamiento de alternativas POS

El profesional de salud tratante no aporta información suficiente, oportuna, clara, veraz y concisa en relación con su solicitud, de igual forma no describe la utilización, agotamiento, o exclusión de las alternativas contenidas en el plan obligatorio de salud.

 

Q

No existe pertinencia de la solicitud realizada por el profesional de la salud tratante

El profesional de salud solicitante no justifica la necesidad del uso del medicamento, procedimiento, insumo y dispositivo médico, actividad.

 

R

No existe riesgo inminente para la vida del paciente

La necesidad del medicamento, procedimiento, insumo y dispositivo médico o actividad, solicitada por el médico tratante no pone en riesgo la vida del paciente.

S

El servicio solicitado corresponde a prestaciones de servicios no clasificadas como: medicamentos, procedimientos, insumos, dispositivos médicos o actividades y las cuales no corresponden al ámbito de la salud

Servicios cuya finalidad no corresponde a prestaciones necesarias para la preservación de la salud y la vida del paciente.

 

T

La cobertura de la póliza SOAT no ha sido agotada

Usuarios con contingencia SOAT, en donde no ha sido agotada la cobertura de tal seguro en su totalidad.

U

La cobertura de otra póliza de seguros no ha sido agotada

Usuarios con póliza de seguros y la cobertura de la misma no ha sido agotada en su totalidad.

V

Otros motivos

Corresponde a otros motivos por los cuales se efectuó la negación por parte del CTC y que no corresponden a ninguna de las anteriores alternativas.

 

5.3.1.3.   Respecto de los ítems “I” y “V” relacionados anteriormente, dispuso dos campos (núm. 16 y 18) en los cuales se debía ingresar la descripción del otro motivo registrado. 

 

5.3.2.    Sobre la estructura del informe, algunos Peritos Constitucionales Voluntarios[159] realizaron múltiples observaciones en relación con la idoneidad y la necesidad de los campos allí incorporados, a saber:

 

i)         El diligenciamiento del formulario es confuso.

ii)      La opción “otros campos” posiblemente hace que se presenten dificultades.

iii)    Deben incorporarse todas las posibilidades de negación, basándose en el histórico de reportes existente.

iv)     El formulario debe contener los datos de edad, sexo, causa científica y/o administrativa para negar la atención por parte de las EPS.

v)       Se requiere plantear un sistema de información por procesos, es decir, en torno a la recolección de los datos, así como en el procesamiento, análisis y entrega de los resultados, para garantizar el acceso de manera oportuna a los servicios de salud.

 

En la misma línea, para la Defensoría del Pueblo[160] la falla estructural que dio origen a la orden decima novena no ha sido superada, puesto que los registros se caracterizan por ser descriptivos, “univariados” y con cifras porcentuales, lo que impide tener la perspectiva necesaria para la formulación de la política pública o los mecanismos que tiendan a garantizar el goce del derecho fundamental a la salud. Además manifestó que los inconvenientes en la información persisten debido a que no hay garantía sobre la suficiencia, la confiabilidad, la validez y la oportunidad de la información proveniente del auto-reporte de las EPS. Según dicho órgano, es clara la necesidad de regular toda la cadena de eventos que se pudieren generar, de manera que se obtengan los datos requeridos para la correspondiente intervención gubernamental. Por consiguiente, recomendó la eliminación de la categoría “otros” y la fijación de categorías consensuadas útiles para el reporte.

 

5.3.3.    Una vez analizada la estructura del formulario establecido en la Resolución 744 de 2012, este Tribunal encuentra nuevamente el mismo problema advertido en el Auto 043 de 2012, toda vez que atendiendo lo expuesto con anterioridad y al consagrar la categoría “otros motivos” que se desarrollará más adelante, no es posible identificar con claridad las razones por las cuales las EPS están negando los servicios de salud que son solicitados por los usuarios, lo cual ocasiona que los datos no sean completos, confiables ni de calidad.

 

Igualmente, la Sala advierte que el reporte contiene una serie de dígitos y códigos que por sí solos son ininteligibles, dificultando que cualquier institución administrativa, judicial y/o la propia comunidad, que no cuenta con los programas validadores, pueda analizar, extraer y comparar su contenido. Prueba de ello obra en todos los informes remitidos por las EPS a esta Corporación, en los cuales reposa un archivo extensión .txt con los siguientes datos[161]:

 

A partir de tal imagen, la Corte considera evidente que los registros allí contenidos son confusos y de difícil entendimiento. Aunado a que no son cuantificables y cualificables sin un soporte informático, lo que implica que al no existir un software público que traduzca esos caracteres, se está impidiendo el acceso a la información e imposibilitando un mejor análisis por parte de los órganos destinatarios de los datos.

 

Aunque el Ministerio incluyó en la Resolución 744 de 2012 las casillas “motivo para no haber tramitado la solicitud ante el CTC (NTR)” y “motivos de negación por el CTC (NEG)”; estas no implican por sí solas el cumplimiento de lo establecido, puesto que mientras no se logre conocer con certeza el universo de tecnologías negadas y sus causas, no se superará la falla que dio origen a la orden sub examine.

 

5.4.      Resolución 1683 de 2015[162]:

 

5.4.1.    Recientemente, se expidió la Resolución 1683 de 21 de mayo de 2015, mediante la cual se derogó la referida Resolución 744 y se adoptó un nuevo registro de negación de servicios. En esta norma se reguló el reporte de las tecnologías sin cobertura en el POS que fueran negadas por los aseguradores, en la plataforma de intercambio de información (PISIS) del sistema integral de información de la protección social (Sispro).

 

El informe allí confeccionado se encuentra conformado por i) un registro de control que a su vez se desglosa en 7 campos y, ii) un registro de los servicios no autorizados que incluye 21 campos adicionales; de lo que se infiere que el formulario quedó compuesto por 28 casillas a diligenciar. Puntualmente, la primera parte del reporte “registro de control” comprende las siguientes categorías de ingreso obligatorio:

 

Tabla núm. 6

0. Tipo de registro

1. Tipo de identificación de la entidad que reporta

2. Número de identificación de la entidad que reporta

3. Código de la entidad

4. Fecha inicial del periodo de la información reportada

5. Fecha final del periodo de la información reportada

6. Número total de registros de detalle contenidos en el archivo

 

En la segunda sección “registro de detalle de la información de los servicios y tecnologías sin cobertura en el POS negados”, se determinaron 27 casillas, de las cuales 19 son de registro ineludible y 8 permiten no ser diligenciadas, a saber:

 

Tabla núm. 7

CAMPO

Requerido

CAMPO

Requerido

0. Tipo de registro

SI

11. Nombre del servicio solicitado

SI

1. Consecutivo de registro

SI

12. Código de diagnóstico

SI

2. Código entidad

SI

13. Fecha de solicitud del servicio

SI

3. Tipo de régimen

SI

14. Concepto de negación del servicio o tecnología

SI

4. Tipo de documento de identidad del usuario

SI

15. Motivo para no haber tramitado la solicitud ante el CTC (NTR)

SI

5. Número de documento de identidad del usuario

SI

16. Descripción motivo otros para no haber tramitado la solicitud ante el CTC (NTR)

NO

6. Modalidad de atención

SI

17. Motivos de negación por el CTC (NEG)

NO

7. Tipo de servicio solicitado

SI

18. Descripción otros motivos de negación por el CTC (NEG)

NO

8. Código del medicamento

NO

19. Número del acta de CTC

NO

9. Código del procedimiento

NO

20. Fecha de realización del CTC

NO

10. Código del servicio solicitado

NO

 

 

 

Respecto al campo núm. 15, en esta nueva norma se incluyeron los mismos motivos por los cuales no se adelantó el trámite ante el CTC determinados en la Resolución 744 de 2012 (ver considerando 5.3.1.1.), eliminando exclusivamente la causal “B: El médico solicitante del servicio no pertenece a la red de la EPS”, quedando así 8 de las 9 causales que existían bajo la regulación anterior.

 

De igual forma, mantuvo 9 de las 10 razones por las cuales el CTC negó la prestación solicitada prescritas en el campo núm. 17 del anexo técnico de la Resolución 744 (ver considerando 5.3.1.2.), excluyendo únicamente la correspondiente a “N: El médico solicitante del servicio no pertenece a la red de la EPS”. Asimismo, en la causal “S”[163] adicionó los servicios que se encuentren en fase de experimentación o que tengan que ser prestados en el exterior.

 

5.4.2.    La Sala aclara que el Ministerio de Salud no ha comunicado a la Sala los fundamentos de la nueva resolución, ni las razones de las modificaciones efectuadas al registro anterior. El regulador se limitó, en los informes correspondientes a los trimestres III y IV de 2014[164], a comunicar que estaba diseñando algunas mejoras al proceso de recepción y análisis de información, con ocasión de algunos hallazgos encontrados por la Contraloría General de la República, las cuales serían comentadas a este Tribunal cuando estuvieren listas y hubieren sido socializadas con la Superintendencia de Salud y la Defensoría del Pueblo. No obstante, a esta Corporación no se allegó ningún proyecto de actuación ni borrador de norma, sino que en el primer reporte trimestral del año en curso[165], la Cartera de salud mencionó la expedición de la Resolución 1683 de 2015, sin mayores explicaciones.

 

5.4.3.    Si bien, respecto a la idoneidad y eficiencia del nuevo formato establecido en la Resolución 1683 de 2015 no se ha elevado cuestionario al grupo de peritos constitucionales voluntarios de la Sala de Seguimiento, ni se conocen los resultados de su implementación, la Corte procederá a valorarlo debido a su similitud con el modelo que le precedió y a que este constituye un parámetro de estructura susceptible de ser evaluado formalmente.

 

5.4.3.1.   Este Tribunal observa que el nuevo informe está conformado por i) un registro general que a su vez se desglosa en 7 campos y, ii) un registro de los servicios no autorizados que incluye 21 campos adicionales; de lo que se infiere que el formulario quedó compuesto por 28 casillas a diligenciar, 8 adicionales a las establecidas en la Resolución 744 de 2012.

 

En términos generales, tanto los conceptos a diligenciar, como las causales de negación codificadas en la normativa anterior no variaron sustancialmente en la nueva regla. En efecto, se conservó la causa “otros motivos” y los dos campos para describir dicho concepto.

 

5.4.3.2.   La Corte encuentra cambios favorables en esta nueva regulación. El primero de ellos, relacionado con una de las acciones de mejora que el regulador denominó “diseñar y poner en marcha un sistema más ágil y automático para la recolección y envío de estos registros al Ministerio de Salud, a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Defensoría del Pueblo.”[166]

 

Ahora el reporte se realiza a través del portal web del Sistema Integral de Información de la Protección Social -Sispro-, lo cual, en principio, conlleva que se mejoren las condiciones de oportunidad en la entrega, así como el flujo de información hacia sus destinatarios.

 

Igualmente, se aprecia la flexibilidad de algunos campos que dejaron de ser de ingreso obligatorio, cuya trascendencia no afecta el cumplimiento de la orden sub examine como: i) el código de medicamento, ii) el código del procedimiento, iii) el código del servicio solicitado, iv) el número del acta de CTC y, v) su fecha de realización. Ello simplifica el formulario, hace más eficaz su diligenciamiento y puede evitar errores que afecten el proceso de validación del informe.

 

En el mismo sentido, para la Corte la creación de una mesa de ayuda y un manual de uso de la plataforma, son medidas positivas para la capacitación y preparación del personal que realizará los reportes, aunque no del todo suficientes para alcanzar la calidad y claridad de los registros.

 

5.4.3.3.   Sin embargo, se advierten aspectos negativos relacionados con la identificación de campos repetidos en el mismo formato como ocurre con el código de la entidad, sin que se conozca la utilidad de su ingreso por duplicado.

 

De igual manera, este Tribunal no encuentra justificación alguna para que se haya mantenido el esquema de informe en formato .txt, ya que, como se expuso en el considerando 5.3.3., se impide que se conozca la información por la ciudadanía obstaculizando el control social informal, entre otros.

 

Tampoco, se halla alguna razón para haber conservado la causal “F. Cambio de régimen de seguridad social en salud” contenida en el numeral 15 del anexo técnico, teniendo en cuenta que toda la población cuenta con un plan de beneficios unificado desde 2012[167]. Aunado a que en el Decreto 3047 de 2013 fueron establecidas las condiciones y las reglas para la movilidad de los afiliados entre ambos regímenes.

 

Por ello, el Ministerio deberá evaluar su permanencia en el listado de motivos de negaciones NTR y NEG y, en caso de conservarla, deberá acreditar ante esta Sala las razones que sustentan dicha decisión.

 

5.4.3.4.   Además, preocupa a esta Corporación que entre las casillas obligatorias se haya incluido “17. Motivos de negación por el CTC (NEG)”, por cuanto la sentencia objeto de supervisión ordenó claramente llevar un registro de los servicios no autorizados por el comité y su causa. Al dejar a la libre determinación del operador si se reporta o no, se está contraviniendo explícitamente la decisión de este Tribunal, como quiera que este es uno de los campos de inexorable diligenciamiento y análisis cuantitativo y cualitativo al tenor de lo consagrado en la orden décima novena.

Este cambio constituye un retroceso en el acatamiento del fallo estructural, si se  compara con la información reportada en virtud de la Resolución 744 de 2012, que exigía escoger el motivo por el cual el CTC había negado la prestación de un listado cerrado de 10 categorías establecidas en dicho acto administrativo.

 

Si bien es cierto se logró algún avance formal en la recolección de datos en vigencia de la Resolución 744 de 2012, también lo es que su derogatoria y la entrada en vigor de la Resolución 1683 de 2015 constituyen un retroceso drástico en la configuración normativa del registro de negación de servicios, en los términos expuestos anteriormente.

 

5.4.3.5.   También es extraño que se hayan excluido del listado de obligatorio diligenciamiento, las descripciones de “otros motivos” en las negaciones NTR y NEG (campos 16 y 18). Esta categoría se erige como un problema en la consolidación de datos veraces como se expondrá en el acápite 8.2., el cual terminaría agravándose aún más si se desconocen los pormenores de esa clasificación ante la liberalidad en el reporte por parte de las EPS.

 

Es necesario conocer los detalles que sustentan el registro de “otros motivos” a fin de que sirvan de insumo para fortalecer el listado de causas de negación en ambos registros (NEG y NTR). El objetivo debe ser rebajar ostensiblemente el porcentaje de negaciones correspondientes a la categoría residual, el cual por ninguna razón puede superar el 10 % del universo de datos analizados en el primer año, 5 % en el segundo y, 2 % a partir del tercer año de implementación del modelo actual; siempre que el Ministerio no demuestre técnicamente la imposibilidad del cumplimiento de dichos porcentajes y plazos.

 

5.4.3.6.   En los términos de la orden décima novena no es admisible que el registro se circunscriba exclusivamente a las tecnologías sin cobertura en el POS, como quiera que es necesario conocer la realidad de las negaciones, incluso aquellas que versan sobre servicios incluidos en el plan de beneficios. Aunque la decisión de no autorizar una prestación ya financiada por la UPC sea ilegal, inconstitucional y hasta penalizable, esto no implica la eliminación de esos registros. Por el contrario, se deben conservar y perfeccionar para que se pueda investigar y sancionar a los responsables. Lo anterior no es óbice, para que el regulador aúne esfuerzos para minimizar al máximo posible los porcentajes de este tipo de negaciones, que de ningún modo puede exceder el 0,001 % (1 en 1.000 casos) y que debe avanzar progresivamente hasta lograr un 0,00 % en un plazo no mayor a 2 años; a menos que la Cartera de salud acredite que los porcentajes y tiempos determinados son técnicamente inalcanzables.

 

5.5.      De conformidad con lo expuesto en este considerando respecto de ambas normas, es decir, las irregularidades advertidas y los problemas para el diligenciamiento de los reportes, la Sala concluye que a pesar de existir avances en el registro derogado, el formulario actual tiene graves problemas estructurales que no permiten concluir que constituya una medida conducente para la superación del déficit de información que dio lugar a la orden objeto de evaluación.

 

La libertad de configuración de la política pública de que goza el Ministerio de Salud, en calidad de órgano regulador del sistema, supone la definición discrecional de los datos solicitados a las EPS en el registro de negación de servicios. Sin embargo, no es admisible que en su afán de obtener la mayor cantidad de información, se termine obstaculizando el diligenciamiento del formulario o se desechen los datos requeridos para el cumplimiento de este mandato cuando no se superan las validaciones de los informes por errores en las variables adicionales incluidas.

 

En esa medida, la Sala concluye que no se han alcanzado los verdaderos objetivos de los reportes los cuales, se repite, requieren la identificación exacta de cuáles son i) las aseguradoras responsables de la negación de servicios, ii) las tecnologías en salud[168] negadas y, iii) la justificación de dicha determinación. Estos datos son de gran relevancia para que los destinatarios de la orden y el propio ente regulador identifiquen las condiciones que menoscaban el derecho fundamental a la salud, adopten las medidas tendientes a garantizar su goce efectivo y reporten los resultados obtenidos con los mismos, optimizando el flujo de información en esta materia.

 

6.       Acatamiento de la obligación de entregar los informes por parte de las EPS

 

6.1.      Teniendo en cuenta el tiempo transcurrido, para la Corte el cumplimiento del deber de las EPS de reportar los servicios negados es un elemento que permite demostrar los avances positivos en la aplicación de las medidas adoptadas por la Cartera de salud. Es suficiente con tomar en consideración los siguientes datos presentados por el ente regulador:  

 

Tabla núm. 8

Consolidado de entidades reportantes según cada informe trimestral presentado por el Ministerio de Salud

Año

Trimestre

 Mes

Entidades habilitadas

Entidades reportantes

Entidades no reportantes

2009

I

Enero

66

42

24

Febrero

Marzo

II

Abril

Mayo

Junio

III[169]

Julio

Agosto

Septiembre

IV[170]

Octubre

67

35

32

Noviembre

67

47

20

Diciembre

67

41

26

2010

I[171]

Enero

67

36

31

Febrero

67

37

30

Marzo

67

35

32

II[172]

Abril

67

31

36

Mayo

69

31

38

Junio

69

33

36

III[173]

Julio

63

40

23

Agosto

63

39

24

Septiembre

63

37

26

IV

Octubre

No presentó[174] 

Noviembre

Diciembre

2011

I

Enero

No presentó  

Febrero

Marzo

II[175]

Abril

65

60

5

Mayo

Junio

III[176]

Julio

65

56

9

Agosto

Septiembre

IV[177]

Octubre

73

58

15

Noviembre

Diciembre

2012

I[178]

Enero

73

60

13

Febrero

Marzo

II[179]

Abril

74

11

63

Mayo

74

43

31

Junio

74

43

31

III[180]

Julio

74

54

20

Agosto

74

51

23

Septiembre

74

48

26

IV[181]

Octubre

74

51

23

Noviembre

74

51

23

Diciembre

74

50

24

2013

I[182]

Enero

75

60

15

Febrero

75

60

15

Marzo

75

60

15

II[183]

Abril

75

59

16

Mayo

75

58

17

Junio

75

56

19

III[184]

Julio

73

55

18

Agosto

73

55

18

Septiembre

73

54

19

IV[185]

Octubre

74

55

19

Noviembre

74

56

18

Diciembre

74

56

18

2014

I[186]

Enero

54

50

4

Febrero

54

53

1

Marzo

54

47

7

II[187]

Abril

52

49

3

Mayo

52

45

7

Junio

52

40

12

III[188]

Julio

53

45

8

Agosto

53

42

11

Septiembre

53

45

8

IV[189]

Octubre

54

44

10

Noviembre

54

30

24

Diciembre

54

36

18

2015

I[190]

Enero

52

43

9

Febrero

52

43

9

Marzo

52

45

7

II

Abril

No ha sido allegado[191]

Mayo

Junio

 

6.2.      A partir de lo expuesto, la Sala observa que pese a que se está entregando el informe dispuesto en la orden examinada, no todas las entidades habilitadas en el país reportan los servicios negados al Ministerio de Salud y Protección Social[192].

 

Este Tribunal aprecia que durante los dos últimos años la tendencia ha sido que más de la mitad de las entidades concernidas han entregado los informes de negación de servicios, por lo que se ha avanzado en la satisfacción del presupuesto formal para que se cumpla con el cometido de la orden décima novena, teniendo en cuenta que con anterioridad a la expedición de la Sentencia T-760 de 2008, ninguna entidad comunicaba estas situaciones al ente regulador.

 

De hecho, durante el año 2014, la proporción de EAPB que incumplieron la entrega de los datos disminuyó notablemente, de manera que se han aumentado los índices de acatamiento sin que se haya llegado al 100 % de entidades reportantes. Ello lo corrobora el dossier del primer trimestre de 2015, donde solo 43 de 52 aseguradoras activas adelantaron su respectivo registro de negaciones.

 

Sin embargo, la Corte reitera que no es suficiente con que un alto porcentaje de EPS presenten oportunamente el reporte a su cargo[193], sino que es imperativo que la totalidad de las aseguradoras lo hagan máxime cuando no es una obligación difícil de cumplir y han trascurrido más de 7 años desde que la Corte la impartió. Los términos de este indicador deben ser y permanecer estrictos, en razón a que se requiere conocer el universo de prestaciones no autorizadas y sus motivos, para dotar de precisión y contundencia los estudios realizados por las autoridades obligadas, y así conjurar las verdaderas causas por las cuales se está impidiendo el acceso a los servicios formulados por el médico tratante a los usuarios del sistema.

 

Si bien, el cumplimiento de este indicador es responsabilidad exclusiva del regulador, la Corte reprocha la actitud reticente y negligente de algunas entidades promotoras de salud que continúan sin acatar la obligación de entrega de los informes de negación de servicios, más aún cuando en ellas radica la única fuente de información en la materia.  

6.3.      Por ello, esta Corporación advierte la necesidad de adelantar acciones más efectivas para lograr el cumplimiento de la totalidad de instituciones obligadas y estimular el reporte de los datos referidos, atendiendo su trascendencia para el sistema de salud.

 

Por tanto, se ordenará al órgano regulador que dentro del ámbito de sus competencias[194] determine las causas de dicha reticencia y establezca las medidas a corto plazo correspondientes para lograr que el 100 % de las entidades habilitadas registren los servicios negados de que trata la orden décima novena, tales como auditorías con cargo a las EPS, imposición de multas sucesivas o cualquier otra mediante la cual se logre dicho cometido[195].

 

7.       Deber de garantizar el flujo de información sobre servicios negados a los  destinatarios de los reportes

 

7.1.      En el trámite de seguimiento la Sala advirtió la falta de remisión de los reportes de negación de servicios a las entidades destinatarias de esa información, esto es, la CRES, la Superintendencia de Salud y la Defensoría del Pueblo, acorde con las respuestas al Auto de 19 de agosto de 2011 remitidas por esas entidades. De igual manera, la normatividad expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social[196] no reconocía como obligación de las entidades promotoras de salud el envío de dichos registros.

 

En consecuencia, en el Auto 043 de 2012 se ordenó al Ministerio que adoptara una nueva reglamentación que incluyera todos los destinatarios de los reportes presentados por las EPS. En respuesta a esa decisión, el Ministerio expidió la Resolución 744 de 2012 que en su artículo 2 estableció:

 

“Destinatarios de la información. Son destinatarios de la información contenida en el Registro de Negación de Servicios Médicos la Superintendencia Nacional de Salud, la Comisión de Regulación en Salud - CRES, la Defensoría del Pueblo y la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social de este Ministerio o la dependencia que haga sus veces.(Negrilla fuera del texto original)

 

Analizada la Resolución, este Tribunal constata un cambio formal al haber agregado a las entidades destinatarias de los informes distintas al ente regulador, apreciándose un avance eminentemente formal en el cumplimiento de la orden.

 

Sin embargo, ante las quejas de la Defensoría del Pueblo y la CRES (hoy liquidada) por la falta de entrega de los registros y el incumplimiento en la periodicidad establecida, se hace imperativo que el Ministerio adopte las medidas que faciliten la verificación real del 100 % de los reportes sobre los servicios negados, principalmente por la Supersalud, ya que es la entidad competente para sancionar las conductas omisivas y recurrentes de las aseguradoras.

 

Ahora bien, esta Corporación evidencia que la información reportada por la CRES y la Superintendencia de Salud no coincide con los registros del Ministerio, verbi gratia, en 2009 se indicaron tres datos diferentes sobre el total de tecnologías negadas, como se expone a continuación[197]:

 

Tabla núm. 9

Total de servicios negados años 2009 y 2010

Entidad reportante

2009

2010

Ministerio de Salud

108.780

253.034[198]

CRES

73.559

No presentó 

Superintendencia de Salud

276.875

258.932

 

Adicionalmente, en el interior de los propios informes de la Cartera de salud se presentan incongruencias, acorde a lo indicado en el acápite considerativo 8.4.1.

 

7.2.      Sumado a ello, la Corte no encuentra que la CRES hubiere acreditado acción alguna sobre los resultados arrojados en el análisis de los datos remitidos por las entidades desde la expedición de la sentencia hasta la fecha de su supresión.

 

Asimismo, con posterioridad a su liquidación, ordenada por el Decreto 2560 de 10 de diciembre de 2012, la Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Ministerio de Salud y Protección Social no ha remitido ningún informe en relación con las atribuciones que le correspondían a dicha entidad y que fueron asumidas por ella en virtud de la norma bajo cita. Ello permite concluir que existen ciertas entidades que no terminan por asumir las obligaciones de la sentencia que les son propias.

 

7.3.    De otra parte, se observa que la Superintendencia de Salud ha reportado las siguientes actuaciones:

 

7.3.1.    En cuatro informes remitidos entre julio de 2009 y junio de 2011, comunicó haber iniciado 162 procesos, de los cuales archivó 89 y profirió sanción en 51, desconociendo la Corte el resultado de las restantes 22 actuaciones de las cuales no se indicó su estado, como se lee a continuación:

                                              

Tabla núm. 10

Fecha del informe

Total de procesos

Procesos cerrados

Procesos con sanción

Sanción más frecuente

30 de julio de 2009[199]

54

28

17

10 s.m.l.m.v.

3 de agosto de 2009[200]

45

28

17

10 s.m.l.m.v.

15 de enero de 2010[201]

9

5

4

Por presentar informe extemporáneo

5 s.m.l.m.v.

1 de junio de 2011[202]

54

28

13

10 s.m.l.m.v.

 

Desde septiembre de 2011 hasta mayo de 2014 no hubo participación de este órgano de control en el trámite de seguimiento, lapso en el cual la Corte no conoció las actuaciones iniciadas y las medidas adoptadas.

 

7.3.2.    Con posterioridad solo se recibió reporte de la Superintendencia hasta el 26 de mayo de 2014[203], donde comunicó el número de diligencias culminadas con sanción durante los años 2011 a 2013, como se expone a continuación:

 

  Tabla núm. 11

Año

Total de procesos

Procesos cerrados

Procesos con sanción

2011

No reportó

No reportó

73

2012

58

2013

55

 

Al respecto, pese a que se reportó el número de actuaciones concluidas con sanción en los años 2011 a 2013, no se determinó la causa de tales procesos, ni el universo de diligencias iniciadas y cerradas.

 

7.3.3.    En el mismo informe[204], la Supersalud aseguró haber iniciado 6 investigaciones por la no rendición de los informes trimestrales de negación a las siguientes entidades:

 

Tabla núm. 12

Expediente

Vigilado

Motivo

Palabra clave origen actuación

Sentencia T-760(si/no)

Órdenes

0513-2013-00011

EPS FAMISANAR LTDA.

10[205]

NO APLICA

SI

C[206]

0511-2013-00054

SALUD COLPATRIA EPS

10

NO APLICA

SI

C

0511-2013-00055

COOMEVA EPS

10

NO APLICA

SI

C

0511-2013-00051

HUMANA VIVIR EPS

10

NO APLICA

SI

C

0511-2013-00052

EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN-DEPARTAMENTO MÉDICO

10

NO APLICA

SI

C

0511-2013-00053

SALUD TOTAL EPS

10

NO APLICA

SI

C

 

7.3.4.    No se hace mención de los datos entregados por la Superintendencia a la Defensoría del Pueblo el 26 de febrero de 2015 referidos en el antecedente núm. 37, por cuanto dicho informe no obra en el expediente de seguimiento, sino que solo se cuenta con el relato que sobre aquel, hizo el órgano de control.

 

7.3.5.    Si bien se cuentan con algunos datos sobre las investigaciones adelantadas, los mismos no son significativos, como quiera que a la fecha la Corte desconoce la totalidad de resultados, sanciones y/o acciones correctivas que ese órgano[207] ha implementado en relación con las entidades que reiteradamente desacatan el deber de reporte de información[208].

 

Esta Corporación no encuentra justificación para que se hubieren iniciado tan solo 6 actuaciones administrativas por parte de la Supersalud, en relación con la falta de entrega de los informes en 2013, como quiera que según los datos del Ministerio de Salud para esa época se abstuvieron de remitir el reporte, entre 15 y 19 EAPB por mes (ver considerando 6.1.).

 

Este es un mal indicador de gestión ya que el órgano de control está investigando solo el 3 % de las faltas cometidas aproximadamente. Aunado a ello, no se conocen las razones para no haber iniciado las diligencias por parte de la Superintendencia. En tal contexto, no tiene ninguna finalidad que el Tribunal Constitucional continúe exigiendo medidas y normas al ente regulador, si las demás autoridades no cumplen sus deberes constitucionales, legales y reglamentarios. 

 

Atendiendo a lo expuesto, la Sala considera que en este aspecto la Superintendencia de Salud no está cumpliendo con sus funciones, por tanto encuentra necesario que ejerza con mayor ahínco las tareas de control[209] dispuestas en el ordenamiento jurídico[210], en orden a lograr que todas las aseguradoras obligadas realicen el respectivo registro de negación de servicios y en general acaten fidedignamente cualquier obligación de reporte de información, cuya última finalidad es identificar las entidades que no autorizan prestaciones POS, erradicar esta práctica irregular y elevar los índices de acceso efectivo.

 

7.4.      En contraste, el único obligado del que se ha percibido actividad ha sido la Defensoría del Pueblo, que en sus múltiples informes ha destacado los resultados no satisfactorios ya referidos. Además, a pesar de haber requerido en varias oportunidades a la Cartera de salud para que comunicara los avances obtenidos, no obtuvo respuesta alguna.

 

Recientemente, la Defensoría advirtió un esfuerzo positivo el listado de procesos investigativos iniciados por el incumplimiento o anormalidades en la información reportada. No obstante, destacó entre las principales dificultades: la falta de confiabilidad de los datos, la insuficiencia del mecanismo de auditoria, la inexistencia de un sistema de información que reporte directamente el estado de negaciones y, que el agregado de la información en “otros motivos” no permite realizar un análisis relevante sobre motivos y factores.

 

Con el fin de solucionar las fallas subsistentes, recomendó entre otras: i) la eliminación de las autorizaciones para poblaciones vulnerables, ii) la eliminación de la categoría “otros” de los formatos de reporte de negaciones y iii) establecer un sistema de información alrededor de negaciones y tutelas. Por último, concluyó que la situación que originó el mandato examinado no ha sido superada.

 

7.5.      En esa medida, es imperioso aclarar a la Superintendencia de Salud y la Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Ministerio de Salud y Protección Social, que los informes de negación de servicios de salud no tienen una vocación formal, ni les son remitidos con fines de conocimiento exclusivamente, sino para que, con fundamento en sus obligaciones legales y reglamentarias, detecten malas prácticas, adopten medidas eficaces y actúen oportunamente en relación con la evidencia allí encontrada, como lo ha señalado esta Sala Especial en pronunciamientos anteriores[211]. Con tantas providencias solicitando el cumplimiento de la orden, esta Sala desprende la omisión el mandato constitucional, lo cual transgrede el carácter normativo de la Constitución y desconoce las competencias de este Tribunal.

 

Hasta ahora las gestiones de la mayoría de autoridades tienen una calidad eminentemente formal y estructural, debido a que la información solicitada tiene una finalidad que no se encuentra cumplida y no se ha acreditado alguna actuación que se haya adelantado con ocasión de ello. Por tanto, la Corte considera necesario que se implemente una coordinación institucional eficaz[212], acompañada de un sistema de indicadores y señales de progreso cualitativas, cuya ausencia ha dificultado hasta el momento el cumplimiento de la sentencia objeto de verificación.

 

Por ende, se ordenará a todos los órganos obligados por la orden décima novena que actúen de forma armónica, bajo el principio de colaboración de la administración pública[213]. Para tal efecto, la Procuraduría General de la Nación deberá hacer un acompañamiento permanente en ejercicio de la función preventiva de origen Constitucional[214], en el proceso de cumplimiento de las órdenes impartidas en este proveído.

 

8.       Contenido de la información sobre servicios negados entregada por parte de las autoridades obligadas

 

En este acápite la Sala procederá a analizar los ítems que considera más relevantes, ya sea por los altos porcentajes reportados o por la importancia de la temática que tratan y que se encuentra en los informes que obran en el expediente.

 

Como quiera que las causales examinadas fueron establecidas en la Resolución 744 de 9 de abril de 2012, que entró a regir ese mismo día, solo se tomarán como referencia los datos registrados con posterioridad al II trimestre de dicha anualidad, inclusive. Esto sirve para derivar algunos puntos que deberán ser revisados y corregidos por los destinatarios del mandato.

 

Se aclara que se allegaron cuatro reportes por parte del regulador correspondientes a periodos anteriores a la entrada en vigencia de la referida normatividad[215]. Para este estudio no se tomarán en cuenta, como quiera que fueron diligenciados con los criterios de la Resolución 163 de 2011. Tampoco se abordará la Resolución 1683 de 2015, debido a que hasta el momento la Sala no ha recibido ningún informe que dé cuenta de su implementación.

 

8.1.      Tendencia decreciente de negación de servicios de salud

 

8.1.1.    Acorde con los informes que la Cartera de salud ha aportado al trámite de seguimiento a la orden décima novena, la Corte advierte, en principio, una tendencia decreciente en las tecnologías no autorizadas tanto por el CTC como por la EPS, como se expone a continuación:

 

Tabla núm. 13

Año

Trimestre

Total Negaciones

Total registros validados

 % de registros analizados

Negado por CTC –NEG–

No tramitado ante CTC –NTR–

2012

II

89.048

N/A

100 %

25.975

63.073

2012

III

62.873

N/A

100 %

39.516

23.357

2012

IV

61.510

N/A

100 %

36.907

24.603

2013

I

61.779

N/A

100 %

35.959

25.820

2013

II

73.929

N/A

100 %

43.319

30.610

2013

III

62.084

N/A

100 %

38.398

25.876

2013

IV

66.572

N/A

100 %

39.673

26.891

2014

I

71.169

N/A

100 %

39.285

31.884

2014

II

54.446

N/A

100 %

36.641

17.805

2014

III

77.337

9.174

8,98 %[216]

7.144

2.030

2014

IV

56.510

25.165

44,53 %

19.162

6.003

2015

I

49.210

37.512

75,62 %[217]

29.156

8.059

2015

II

No ha sido allegado

 

Sobre el particular, este Tribunal encuentra variaciones entre 61 mil y 77 mil negaciones en 8 de los 13 periodos reportados, sin comportamientos estables hacia el alza o la baja.

 

En el tercer dossier de 2015, se evidenció un incremento del 42 % respecto del lapso anterior, pasando de 54.446[218] a 77.337 servicios no autorizados. Con posterioridad, se marcó la única tendencia decreciente considerable en todo el tiempo analizado, en tanto se logró en el siguiente periodo una mengua del 26,93 % y en el primer trimestre de 2015 continuó disminuyendo a 36,36 %. De hecho, analizados los 89.048 reportes del segundo trimestre de 2012, respecto de los 49.210 registros correspondientes al primero de 2015, se observa una rebaja superior al 44 % en la totalidad de servicios negados.

 

8.1.2.    Ahora bien, en torno a las tecnologías formuladas por el médico tratante negadas por la EPS y no tramitadas ante el CTC -NTR- y las no autorizadas directamente por el CTC, se tiene la siguiente información:

 

8.1.2.1.   Atendiendo lo expuesto en la gráfica, la Corte encuentra que pese a que inicialmente los mayores registros correspondían a NTR con 63.073[219] casos, para el segundo trimestre de 2014 se redujeron a 17.805, equivalente al 71,77 %.

 

Mientras que los reportes NEG que en 2012 ascendían a 25.975 han oscilado frecuentemente hasta alcanzar 36.641[220], lo cual implica que han aumentado un 41 %, constituyéndose en la clasificación de registros negados más usada.

 

8.1.2.2.   A continuación, es decir, a partir del tercer trimestre de 2014 se presenta un pico decreciente en las dos clases de negaciones, que en los periodos siguientes tiende a aumentar progresivamente. En efecto, de 77.337[221] negaciones solo fueron aceptadas 9.174, lo que equivale al 8,98 %; con posterioridad, de 56.510[222] tuvieron validación exitosa 25.165, que corresponden al 44,53 % y; finalmente, de 49.210[223] se estudiaron 37.215, es decir, el 75,62 %.

 

La Cartera de salud remitió exclusivamente los datos validados exitosamente, lo cual ocasiona que se distorsione el análisis cualitativo de la tendencia, al tratarse de información incompleta que no refleja los resultados del universo de negaciones.

 

El Ministerio justificó dicha situación en el informe correspondiente al tercer trimestre de 2014, en los siguientes términos: “En el marco de la Resolución 2887 de 2014 [a] la Dirección de Regulación de la Operación del Aseguramiento en Salud, Riesgos Laborales y Pensiones se le asigno (sic) la orden 19 de la Sentencia T-760 de 2008, por lo tanto esta Dirección a partir del 17 de Julio realizo (sic) modificaciones en el validador del anexo técnico de la resolución 744 de 2012, donde incluyó la validación de los códigos CUM, CUPS y CI-10, de igual manera se le informó a las EPS y EOC las fuentes de donde debían tener en cuenta los códigos anteriormente (sic) y se les recordó a las EPS y EOC como (sic) se debería presentar como indica la norma. || Motivo por el cual solo se refleja el 8,98 % de los registros que pasaron la validación.”[224]

 

8.1.2.3.   Así las cosas, esta Corporación considera que la disminución consignada en la gráfica a partir del tercer trimestre de 2014, no evidencia un avance en las mediciones de los índices de negaciones, ya que si bien se observa su aparente rebaja en ambas clasificaciones (NEG y NTR), en realidad, ello es consecuencia de no haber podido analizar la totalidad de reportes debido a que amplios porcentajes de datos que van del 50 % al 90 %, fueron excluidos del estudio al no superar los protocolos de validación determinados por el regulador.

 

En la actualidad la información puede ser más consistente, pero el rango examinado no es representativo de la totalidad de negaciones acaecidas en el periodo, como quiera que en algunos meses no superó siquiera el 9 % de lo informado. En estas circunstancias, para este Tribunal –por ahora– es improductivo realizar estudios cuantitativos y cualitativos de las cifras consolidadas de las dos categorías (NTR y NEG) y los motivos de no autorización, para que sirvieran de insumo para la adopción de acciones de política pública que conjuraran las fallas que aún persisten en el sistema.

 

Es indispensable contar con la mayor cantidad de información posible de cara a facilitar la tarea del órgano de inspección, vigilancia y control, así como fortalecer las decisiones del regulador, las cuales serán más sólidas siempre que estén fundadas en datos completos, certeros y veraces.

 

Como quiera que en los últimos 3 trimestres se ha progresado en los porcentajes de validación exitosa desde el 8,98 %[225], pasando por el 44,53 %[226], hasta llegar al 75,62 %[227]; para esta Corporación es evidente que se podrá conocer la mayoría de la información en un corto tiempo. De allí que el Ministerio de Salud deberá adelantar las labores necesarias para que en el término de seis meses se cuente como mínimo con el 90 % de los registros validados y deberá acceder al 95 % en un año. En caso de considerar estos porcentajes inconvenientes o inalcanzables, el ente ministerial deberá justificarlo técnicamente ante esta Sala.

 

8.2.      Sobre la causal “otros motivos”

 

8.2.1.    Los servicios no autorizados se pueden clasificar según la causa codificada por el Ministerio que elija el reportante. Los conceptos de negación del servicio ordenado por médico tratante y no tramitado ante el CTC -NTR- más frecuentes son:

 

 

Asimismo, las justificaciones más recurrentes en la negación de las prestaciones por parte del CTC -NEG-[228] son:

 

 

8.2.2.    Como se observa en las anteriores gráficas, existe un gran número de servicios de salud negados que son clasificados bajo la categoría de  “otros motivos[229], el cual supera por un amplio margen porcentual a las demás razones expuestas en casi todos los trimestres. En tal sentido, las negaciones correspondientes a esa causa son:

 

Tabla núm. 14

Concepto de negación del servicio "otros motivos"

Año

Trimestre

Negado por CTC

No tramitado ante CTC

Total periodo

Total Año

2012

II[230]

8.837

51.563

60.400

129.689

III[231]

13.956

20.852

34.808

IV[232]

12.524

21.957

34.481

2013

I[233]

9.681

21.519

31.200

94.001

II[234]

10.128

23.145

33.273

III[235]

No reportado[236]

13.071

13.071

IV[237]

No reportado

16.457

16.457

2014

I[238]

No reportado

22.270

22.270

52.301

II[239]

No reportado

15.434

15.434

III[240]

1.813

2.531

4.344

IV[241]

3.667

6.586

10.253

2015

I[242]

5.627

13.651

19.278

19.278

II

No ha sido allegado

295.269

 

Aunado a lo expuesto, la Defensoría del Pueblo[243] manifestó que en el análisis de los informes de negaciones encontró que los 137.492 registros enlistados bajo la categoría “otros motivos” durante 2013, se encuentran asociados a múltiples causas como: “servicio No POS, no cubierto por el POSS, inconsistencias en soporte, lo asume el ente territorial, documentos pendientes según Decreto 1703 de 2002, no fue diligenciado el formato del CTC por el médico tratante, error en la solicitud del servicio y solicitud repetida”, entre otras.

 

8.2.3.    Según el Ministerio el 3,6 % de servicios negados bajo esta clasificación en el régimen contributivo y que no fueron tramitados ante el CTC[244] corresponden a prestaciones incluidas en el POS. Esto implica un error en el diligenciamiento del formulario, puesto que hay una casilla específica para el caso que se niegue estos servicios, llamada “el servicio solicitado es cobertura del POS”.

 

Recurrentemente el ente ministerial ha manifestado en sus informes que “el registro de servicios negados presenta falencias, como por ejemplo que las causas principales de la negación sean superadas por las causas ‘Otros motivos’”[245]. No obstante, no acreditó ninguna acción tendiente a solucionar dicha deficiencia.

 

8.2.4.    La Corte evidencia que la existencia de esta casilla no permite diferenciar las prestaciones que son negadas por estar incluidas en el POS, de las que realmente integrarían una categoría residual, lo que indiscutiblemente ocasiona un déficit de información en el interior del sistema.

 

Otro problema que se advierte con el elevado número de registros catalogados como “otros motivos”, es que por la ambigüedad del término se imposibilita un estudio sistemático y preciso del universo de causales aducidas por las entidades promotoras de salud[246].

 

De ahí, que las nueve razones para no tramitar la negación ante el CTC (NTR)[247] (ver considerando 5.3.1.1. tabla 4) codificadas en el anexo técnico de la Resolución 744 de 2012, resultan insuficientes. La categoría “otros motivos” es la más usada, lo cual implica que se han incorporado denominaciones poco usuales y se han dejado de lado las causas más recurrentes. De igual forma, ocurre con las prestaciones negadas por el CTC (NEG)[248] (ver considerando 5.3.1.2. tabla 5), que de diez posibilidades consagradas en la norma, registra la mayor cantidad en “otros motivos”.

 

Igual suerte corre la clasificación establecida en la Resolución 1683 de 2015, como quiera que dicha causa se mantuvo y, en vez de aumentar las razones para no autorizar, el regulador eliminó una categoría en ambos registros, pese a que es consciente que se deben agregar denominaciones que permitan determinar exactamente la razón de la negación. De hecho, el ente ministerial había propuesto dentro de sus acciones de mejora: “modificar en el registro actual las causas principales de negación de forma tal que éstas reflejen de manera más precisa los otros motivos que hoy predominan como la causa principal”[249]. No obstante, en la nueva norma se percibe un efecto totalmente contrario al planteado por el Ejecutivo.

 

La Corte considera que, en principio, esta sistematización de las causales permite establecer un lenguaje unificado y facilita un estudio cuantificado de las mismas; sin embargo, constata que revisados los reportes entregados por el regulador, las causales no gozan de la especificidad que persiguió la sentencia, como quiera que subsiste la posibilidad de clasificar miles de tecnologías negadas en categorías generales, lo cual impide establecer su causa de negación real y analizar los datos recaudados, como ocurre con “otros motivos”.

 

La amplísima generalidad de la causal puede ocasionar que las aseguradoras nieguen la solicitud de manera inexacta, dando lugar a diferentes interpretaciones, errores en la digitación y manipulación de los contenidos de los registros, entre otros. Incluso, ello puede propiciar que otras causales sean reportadas bajo este título.

 

Este Tribunal considera que el Ministerio no ha garantizado la calidad y certeza de los datos, máxime cuando el propio regulador ha aceptado las falencias existentes y no ha adoptado con oportunidad y eficiencia medida alguna que conjure la irregularidad propiciada con los registros clasificados bajo este concepto.

 

Así, la causa que debió ser residual se convirtió en la regla general y, por tal motivo debe ser modificada. En virtud de lo expuesto, la Cartera de salud deberá incluir en la regulación sobre servicios negados la mayoría de opciones necesarias para consignar las justificaciones o causales en que incurren las EPS y EOC al momento de negar una tecnología, de tal forma que logre rebajar radicalmente el porcentaje de negaciones correspondientes a esta categoría, que por ninguna razón puede superar el 10 % en el primer año, 5 % en el segundo y, 2 % a partir del tercer año de implementación del modelo actual, acorde a lo expuesto en el considerando 5.4.3.5. Se destaca que si el Ministerio considera inconvenientes o inalcanzables dichas metas deberá demostrarlo técnicamente ante la Corte.

 

Respecto de la información que no fue reportada, la Sala reitera que ello constituye una inobservancia de lo ordenado en el mandato décimo noveno, que además dificulta la labor de la Corte para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud de los usuarios. Por ello, la Cartera de salud deberá explicar a la Sala las razones por las cuales pretermitió incluir el detalle de los registros de servicios negados por el CTC –NEG–, durante los siguientes 4 periodos: III - IV trimestre de 2013 y I – II trimestre de 2014.

 

8.3.      Sobre la causal “el servicio es cobertura del POS”

 

8.3.1.         En los reportes trimestrales aportados por el Ministerio de Salud, múltiples casos se ingresaron en la causal “el servicio es cobertura del POS”[250], lo cual significa que se negaron medicamentos, procedimientos, intervenciones o insumos incluidos en el plan obligatorio de salud, como se expone a continuación:

 

Tabla núm. 15

Concepto de negación del servicio "otros motivos"

Año

Trimestre

Negado por CTC

No tramitado ante CTC

Total periodo

Total Año

2012

II[251]

1.379

778

2.157

7.631

III[252]

754

2.109

2.863

IV[253]

622

1.989

2.611

2013

I[254]

687

2.737

3.424

28.459

II[255]

817

6.239

7.056

III[256]

No reportado

8.575

8.575

IV[257]

No reportado

9.404

9.404

2014

I[258]

No reportado

7.958

7.958

12.155

II[259]

No reportado

1.908

1.908

III[260]

106

69

175

IV[261]

388

1.726

2.114

2015

I[262]

1.687

657

2.344

2.344

II

No fue allegado

50.589

 

De conformidad con lo expuesto, se tiene que durante los periodos referidos (abril de 2012 a marzo de 2015), se han negado más de 50.000 solicitudes cuyos servicios están incluidos en el POS.

 

A esa cifra se debe agregar un porcentaje del consolidado de la categoría “otros motivos” en los reportes NTR consolidados entre 2010 y 2013 en el régimen contributivo, ya que según el regulador al desagregar esta causa se advirtió que el 3,6 % de los registros correspondía al motivo “El servicio se encuentra incluido en el POS”[263].

 

8.3.2.         Igualmente, la Superintendencia Nacional de Salud informó, el 15 de enero de 2010, que en atención a las solicitudes de aprobación de los CTC, las “causas de no aprobación o rechazo más significativas se presentaron en servicios o procedimientos POS en el 39,78 %”[264].

 

Con posterioridad, en documento de 5 de mayo de 2014[265], dicho órgano enunció la cantidad de prestaciones negadas pese a estar incluidas en el POS, por cada asegurador de ambos regímenes de la siguiente manera:

 

Tabla núm. 16

Negaciones "el servicio es cobertura del POS"

EPS

No tramitado ante CTC -NTR-

Negado por CTC -NEG-

TOTAL

2012

2013

2012

2013

Régimen contributivo

Aliansalud

48

0

102

140

290

Cafesalud

73

87

0

0

160

Colpatria

2

0

2

0

4

Comfenalco Antioquia

0

0

482

578

1.060

Comfenalco Valle

0

0

37

8

45

Compensar

0

0

348

47

395

Coomeva

1.079

23.799

46

83

25.007

Cruz Blanca

110

131

0

0

241

Famisanar

0

0

0

4

4

Golden Group

0

0

1

157

158

Humana Vivir

613

132

73

25

843

Nueva EPS

0

0

1

14

15

Salud Total

1.427

632

0

0

2.059

Saludcoop

488

485

0

0

973

Salud Vida

0

0

0

6

6

Sanitas

257

571

11

66

905

Solsalud

53

26

4

0

83

SOS

0

0

5

0

5

Sura

7

37

1

0

45

Régimen subsidiado

AIC

0

0

 

3

3

Anas Wayuu

0

13

1

1

15

Asmet Salud

0

0

4

53

57

Cafam

0

0

97

192

289

Cajacopi

0

0

43

29

72

Capital Salud

0

0

577

0

577

Caprecom

0

0

12

6

18

Capresoca

0

0

20

9

29

Colsubsidio

0

0

72

46

118

Comfaboy

0

0

52

27

79

Comfacor

0

0

2

25

27

Comfacundi

0

0

54

60

114

Comfaguajira

0

0

2

29

31

Comfahuila

0

22

136

998

1.156

Comfama - Savia salud

0

0

142

10

152

Comfamiliar Cartagena

0

0

3

0

3

Comfasucre

0

2

0

0

2

Comfenalco Tolima

0

0

3

0

3

Comparta

0

0

28

32

60

Condor

0

0

1

30

31

Convida

0

0

0

90

90

35.224

 

Según lo informado por la Superintendencia, durante los años 2012 y 2013, fueron negadas más de 35.000 tecnologías en salud que estaban cubiertas por el plan de beneficios.

 

8.3.2.1.   Por su parte, la Defensoría del Pueblo[266]  reportó que durante el año 2013, se realizaron 26.827 registros, con fundamento en la categoría “el servicio es cobertura del POS”. Al respecto, consideró que es alarmante que se esté llevando a los CTC la valoración de servicios que ya están en el POS, congestionando esta instancia y retrasando los posibles tratamientos que los pacientes requieren.

 

8.3.2.2.   Como ejemplo de esto, la Procuraduría General de la Nación[267] remitió una comunicación de la CRES[268], en la que afirmó que era cuestionable que en los diagnósticos de las negaciones de ambos regímenes se encontrara “embarazo confirmado”, aunque el catálogo de servicios tiene cobertura plena para esta población priorizada del SGSSS.

 

Además, no se autorizaron fármacos incluidos en el POS como el omeprazol capsulas de 20 mg., el agua estéril por 10 ml. e, incluso, el medicamento de uso intrahospitalario cefepime[269]. Finalmente, refirió que una misma EPS registró un volumen importante de negaciones de warfarina[270] en presentación de tabletas 5 mg., que también está abarcada por el catálogo de beneficios.

 

8.3.3.    Aunado al desalentador panorama reseñado, la Corte advierte otros insumos importantes para este análisis que reposan en el expediente de seguimiento. Puntualmente, hará referencia a las demandas de tutela impetradas para obtener la prestación de tecnologías contenidas en el catálogo de beneficios. 

 

8.3.3.1.   En efecto, el Ministerio de Salud en el informe de cumplimiento correspondiente a la orden trigésima de la sentencia objeto de supervisión[271], indicó las siguientes cifras en relación con las acciones de tutela impetradas por servicios incluidos en el POS:

Tabla núm. 17

Porcentaje de solicitudes en las tutelas clasificadas como POS 2010 al 2012

CONCEPTO

2010

2011

2012

Cirugías

85,4 %

80,9 %

79,0 %

Citas Médicas

85,2 %

78,1 %

89,8 %

Exámenes

84,5 %

92,9 %

86,5 %

Insumos

62,2 %

49,6 %

49,4 %

Medicamentos

44,1 %

42,5 %

33,4 %

Terapias

66,6 %

82,6 %

59,0 %

 

8.3.3.2.   Adicionalmente, en la publicación titulada “La tutela y los derechos a la salud y a la seguridad social 2013”, la Defensoría del Pueblo aseveró que “desde la expedición de la sentencia T-760 de 2008, la interposición de tutelas por solicitudes POS se incrementó ubicándose alrededor de 70 % en los dos últimos años (…) dichas solicitudes POS son superiores en el régimen subsidiado a pesar de la unificación”[272], como lo evidencia la siguiente tabla:

 

Tabla núm. 18

Año

Número de tutelas en salud[273]

Porcentaje de solicitudes sobre servicios POS[274]

Porcentaje del régimen contributivo[275]

Porcentaje del régimen subsidiado[276]

2008

142.957

49,30 %

54,85 %

32,71 %

2009

100.490

68,20 %

59,90 %

76,50 %

2010

94.502

65,40 %

54,00 %

73,80 %

2011

105.947

67,81 %

64,16 %

70,26 %

2012

114.313

70,93 %

65,25 %

75,59 %

2013

115.147

69.96 %

64,90 %

75,63 %

 

Según datos de la Defensoría, el 69.96 % informado para 2013 equivale a 127.001 prestaciones incluidas en plan de beneficios que no fueron autorizadas por las EPS y, por ende, tuvieron que ser exigidas ante los jueces de tutela[277]. Para el año 2012, el 70,93 % corresponde a 135.606 servicios negados contenidos en el POS que tuvieron que ser reclamados ante la jurisdicción constitucional[278].

 

El Ministerio de Salud y Protección Social[279] consideró lo siguiente en relación con las conclusiones de la Defensoría del Pueblo[280]:

 

“se constató que el 56.4 % de las acciones de tutela presentadas en el periodo estudiado, reclamaban un servicio al cual legal y reglamentariamente los usuarios tenían derecho y que, por tanto, debía ser garantizado sin necesidad de demanda alguna, (…) es decir, no existen razones de ningún orden para que la prestación del servicio no se autorizara y que una buena parte de estas tutelas también se presenta porque, si bien la entidad promotora de salud no niega el suministro del servicio de salud, demora su entrega de manera tal que termina por obligar a los usuarios a asumir una carga desproporcionada que afecta su bienestar.” (Negrillas fuera de texto original).

 

8.3.4.    El Ministerio sostuvo que la existencia de una cifra significativa “(6,239 en 2013)” de negaciones originadas en la causa “el servicio está contenido en el POS”, evidencia que “el médico tratante no conoce la diferencia entre POS y No POS, lo que termina dando lugar a un trámite innecesario para el paciente”[281]. La Superintendencia se manifestó en términos idénticos en el reporte de 5 de mayo de 2014[282].

 

En relación con este aspecto, el ente regulador afirmó que la causal “El servicio solicitado es cobertura del POS (…) no es en realidad una negación del servicio por lo que debería eliminarse del registro”[283]. Este argumento es contrario a los datos registrados en los informes, en los cuales se evidencia que realmente las EPS se abstuvieron de prestar una tecnología al usuario con fundamento en que estaba incluida en el POS, más allá de que posteriormente haya sido ejecutada debido a una decisión de tutela.

 

A pesar de que según los entes gubernamentales, la culpa del índice elevado de negaciones de este tipo de prestaciones corresponde a la negligencia del profesional de la salud, no encuentra la Corte que esta apreciación tenga sustento en el expediente de seguimiento y, por demás, considera que dicha afirmación constituye una muestra acerca de la falta de claridad del plan de beneficios, que afecta su correcta aplicación por parte de los operadores del sistema y que será abordada al momento de valorar el cumplimiento de la orden décima séptima del fallo objeto de supervisión.

 

A juicio de la Sala, el sustrato de esta clasificación es distinto y lo que refleja es que el paciente no recibió la atención que el médico tratante le prescribió, por cuanto la EPS o el CTC la negó por estar incluida en el plan de beneficios.

 

Se destaca que por disposición legal los servicios contenidos en el catálogo de beneficios se encuentran financiados por la unidad de pago por capitación, mecanismo establecido en el Sistema General de Seguridad Social en Salud para costear exclusivamente esta clase de prestaciones[284]. Como consecuencia, las entidades aseguradoras no pueden negarlas bajo ninguna circunstancia.

 

En el mismo sentido, la jurisprudencia de esta Corporación[285] ha indicado que los conceptos comprendidos en el POS deben ser de obligatoria prestación en razón a que son ordenados por el galeno a cargo, quien realiza la valoración del historial clínico y las condiciones físicas o mentales de la persona para prescribir la tecnología en salud más eficaz e idónea para prevenir, diagnosticar, tratar, rehabilitar o paliar su enfermedad[286]. Por ende, si la EPS o la EOC niega dicha prescripción está vulnerando el derecho fundamental a la salud del afiliado o beneficiario.

 

Este Tribunal concluye que una gran cantidad de usuarios del sistema deben acudir a la acción de amparo para reclamar las prestaciones que requieren, pese a estar cobijadas por el plan de beneficios correspondiente. Esto evidencia una actitud contraria al Estado constitucional de Derecho por la afrenta de los derechos de los usuarios del sistema de salud a manos de algunas EPS. También, que las estrategias de control del sistema están fallando ya que no previenen la imposición de obstáculos injustificados y no sancionan las conductas graves de las autoridades.

 

Para la Corte se transgrede el derecho a la salud del paciente cuando se le obliga a acudir a la administración de justicia para hacer valer sus derechos constitucionales, máxime al estar en riesgo su salud, integridad personal y su propia vida. Por consiguiente, ante la sistemática interposición de acciones de tutela para reclamar dichos servicios, que constituye la cuarta parte del total de amparos impetrados en el 2013, este Tribunal constata que los actores del sistema no están garantizando el acceso efectivo a que tienen derecho los usuarios, de forma que no se ha superado la falla estructural que dio origen a la orden sub examine.

 

En suma, no es constitucionalmente admisible que se niegue cualquier prestación incluida en el plan de beneficios que sea formulada por el médico tratante, debido a que se ponen en riesgo los derechos fundamentales de la persona, aunado a que el servicio ya fue costeado por el sistema.

 

Lo anterior no implica que la solución sea hacer caso omiso a los registros con esta clasificación, ni afirmar que “no es en realidad una negación del servicio”[287] como lo ha hecho el ente regulador, ni su eliminación como lo pretendió la Resolución 1683 de 2015 que, a pesar de mantener vigente la causal “el servicio es cobertura del POS”[288], limitó el informe de negaciones a las tecnologías sin cobertura en el plan de beneficios.

 

Al contrario, la Corte considera que es necesario conocer la realidad de las negaciones, incluso aquellas que versan sobre prestaciones POS, entre otras razones, para que se adelanten acciones realmente encaminadas a controlar el acaecimiento de dichas situaciones y asegurar que los afiliados reciban, eficazmente, las tecnologías incluidas en el catálogo de beneficios; sumado a que se pueda investigar y sancionar a los responsables.

 

Por lo anterior, se ordenará el ente ministerial que: i) fortalezca el registro de esta causal, de manera que no pueda ser evadido y sea detectado en tiempo real y; ii) adopte las medidas tendientes a minimizar al máximo posible la ocurrencia de este tipo de negaciones, que de ningún modo puede exceder el 0,001 % (1 en 1.000 casos) y que debe avanzar progresivamente hasta lograr un 0,00 % en un plazo no mayor a 2 años; a menos que la Cartera de salud demuestre técnicamente que los porcentajes y tiempos son inalcanzables, acorde  lo dispuesto en el considerando 5.4.3.6.

 

8.3.5.    Aunque la Supersalud, la Procuraduría y el propio Ministerio han puesto de presente tal situación irregular, esta Corporación no detecta ninguna estrategia que permita conjurarla.

 

Además, la Corte observa un déficit puntual de información en el interior del sistema, como quiera que en torno a esta causal también el regulador y la Superintendencia reportan cifras distintas sobre los mismos periodos (ver tablas 15 y 16 en apartados 8.3.1. y 8.3.2.).

 

Lo cierto es que este tipo de prácticas irregulares actualmente continúan presentándose como motivo de negación de las prestaciones, sin que se adviertan medidas gubernamentales que las enfrenten y corrijan.

 

Teniendo en cuenta que las cifras enunciadas en este considerando son significativas, se advierte que estas deben impactar en las decisiones del regulador que ha observado pasivamente cómo la proporción ha crecido año tras año. Los problemas en el flujo de información y en la prestación de los servicios POS, denotan profundos defectos en el sistema que deben ser reconocidos y afrontados por los actores ante la ciudadanía.

 

Por ello, se dispondrá que el Ejecutivo adopte las acciones pertinentes para: i) investigar este tipo de conductas[289] y, ii) conseguir la devolución del dinero pagado sin justa causa[290], es decir, lo correspondiente a la prima pagada por usuario durante el mes en que haya sufrido esta barrera según los informes reseñados en los considerandos 8.3.1. y 8.3.2. De manera que se contribuya a la aplicación armónica de la Sentencia T-760 de 2008, especialmente del ordinal quinto del Auto 263 de 2012[291]. Además, el ente ministerial deberá gestionar una audiencia pública televisada, en un lugar establecido por los pacientes de alto costo, en la que los representantes legales de las EPS que hayan incurrido en negaciones de servicios POS, presenten excusas públicas por estas irregularidades.

 

8.3.6.    Para esta Corporación es injustificada la destinación que le habrían dado a la UPC las aseguradoras responsables de estas prácticas, ya que al no utilizarla sufragando los gastos propios de la atención en salud incluida en el plan de beneficios, su uso real es incierto. Ello contraviene la Constitución, especialmente el principio de moralidad administrativa y la debida ejecución de los recursos públicos.

 

Además, causa una congestión adicional en el aparato jurisdiccional debido a la multitudinaria interposición de peticiones de amparo para obtener la autorización de servicios incluidos en el plan de beneficios, que por ley, se insiste, son de obligatorio suministro al paciente cuyo médico tratante los haya formulado.

 

Es imperioso poner en conocimiento de las autoridades competentes los hallazgos advertidos por la Corte, dada su gravedad e incidencia en el goce efectivo del derecho a la salud de los residentes en el territorio nacional, con la finalidad que realicen una verificación rigurosa de los hechos relatados en este considerando y tomen medidas al respecto, debido a las implicaciones penales, fiscales y disciplinarias que deriven de la negación de servicios POS por parte de los diversos actores.

 

8.3.6.1.                 Para tal efecto, se dispondrá el traslado de los informes trimestrales referidos en los considerandos de esta providencia a la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, para que conforme a sus competencias, determinen las responsabilidades que correspondan a los representantes legales y demás empleados de las EPS que incurrieron en esa práctica.

 

8.3.6.2.                 Se le remitirán los mismos documentos a la Contraloría General de la República para que inicie las indagaciones o los procesos de responsabilidad fiscal pertinentes en los que se investigue el presunto detrimento patrimonial sufrido a causa de: i) el pago de la UPC a entidades promotoras de salud que negaron servicios incluidos en el POS a sus usuarios y; ii) los costos incurridos en la Rama Judicial como consecuencia de la serie de acciones de tutela interpuestas para reclamar prestaciones cubiertas por el plan de beneficios.

 

8.3.7.    Se ordenará al Ministerio y a la Superintendencia que les remitan a la Fiscalía General, la Procuraduría General y la Contraloría General, los soportes de los registros negados bajo la causal el “servicio solicitado es cobertura del POS”.

 

8.3.8.    Finalmente, se ordenará a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o en su defecto, al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial, que difundan entre todos los jueces de la República la Sentencia T-255 de 2015, en la cual se aplicó la subregla jurisprudencial de cobro de costas a la parte accionada según el artículo 25 del Decreto estatutario 2591 de 1991, en acciones de tutela relacionadas con derecho a la salud, siempre que la EPS hubiere negado prestaciones incluidas en el POS.

 

 

8.4.           Sobre las conclusiones entregadas por el regulador en los reportes trimestrales

 

8.4.1.         La Cartera de salud ha indicado que “al clasificar las causas generales por las cuales se niegan servicios estas son de dos tipos: la primera por razones científicas asociadas a la pertinencia médica del servicio ordenado; y la segunda por diversos tipos de problemas de orden administrativo y financiero, como son por ejemplo la capacidad de pago, el diligenciamiento de la solicitud, o la no autorización de uso en el país de servicio solicitado” [292].

 

Sin embargo, la Corte no encuentra coincidencia entre lo señalado en las conclusiones de los citados informes del Ministerio y los datos numéricos entregados en los mismos documentos, ya que en los 12 trimestres analizados desde marzo de 2012 hasta marzo de 2015, la categoría “otros motivos” fue la más frecuente en las negaciones no tramitadas ante el CTC (NTR), con porcentajes que van de 42 % a 98 % (ver considerando 8.2.1.).

 

También se constituyó como la causal más usada respecto de las prestaciones no autorizadas por el CTC (NEG), como quiera que en 7 de los 8 periodos informados obtuvo entre el 26 % y el 46 %. (ver considerando 8.2.2.).

 

Lo anterior evidencia que la mayoría de tecnologías no se negaron por criterios de pertinencia médica, sino por una categoría residual que no permite establecer si su origen es clínico o administrativo.

 

La Sala advierte que, en este aspecto, los reportes presentados por el Ministerio carecen de certeza toda vez que se presentan conclusiones que no concuerdan con las cifras suministradas; situación inadmisible para esta Corporación, como quiera que precisamente, al haber solicitado que los datos fueran consolidados exclusivamente por conducto del ente regulador, se buscaba que estos fueran lo más fidedignos y exactos posible, pero el resultado advertido en las comparaciones realizadas es completamente contrario.

 

8.4.2.         Ahora bien, uno de los argumentos esgrimidos por el ente regulador acerca de los motivos de negación consiste en que “hay dificultades en el reconocimiento y pago de los servicios No POS en el Régimen Subsidiado, labor que le corresponde a las entidades territoriales y que por este motivo se constituye en la primera causa de servicios negados en este Régimen”[293].

 

Ello implica que se han dejado de autorizar prestaciones que los usuarios requieren por un motivo administrativo cuya carga solo le compete a las EPS, el cual consiste en que los entes territoriales no les han pagado cuentas anteriores presentadas por el suministro de servicios No POS a otros pacientes que, probablemente, han afectado su estabilidad financiera.

 

Al respecto esta Corporación ha manifestado en varios pronunciamientos “el derecho a la salud se considerará vulnerado… si se niega o demora su suministro por surtir trámites burocráticos y administrativos que al paciente no le corresponde asumir[294][295]. Lo anterior se traduce en que al usuario no se le pueden imponer cargas insoportables que le impidan el acceso a los servicios de salud.

 

Por tanto, no es admisible constitucionalmente que la falta de pago al prestador o al asegurador constituya una causa de negación, como quiera que no se pueden anteponer los intereses económicos por encima del goce efectivo del derecho a la salud de los usuarios del sistema. Es decir, abstenerse de autorizar las tecnologías que requieren los pacientes con fundamento en que el pagador (entidad territorial o el Fosyga[296] ) no ha cancelado las obligaciones dinerarias al asegurador, de plano configura una barrera que debe ser removida inmediatamente.

 

Por consiguiente, el ente regulador debe adoptar las medidas indispensables para que dicha situación no continúe afectando a los pacientes y que no se pueda utilizar como un motivo válido para la negación de servicios de salud.

 

8.4.3.         Además a juicio del Ministerio, la cantidad de registros no autorizados supone “la necesidad de adelantar por parte de las EPS algún tipo de acciones de información o capacitación al médico tratante en quien se origina la causa de muchas negaciones”[297].

 

En tal contexto, profirió la Circular Externa del 15 de abril de 2014[298], a través de la que se ordenó a las EPS adoptar las acciones necesarias para el adecuado diligenciamiento y reporte de los campos 9[299], 10[300] y 11[301] del anexo técnico de la Resolución 744 de 2012.

 

La Corte advierte que esa indicación es insuficiente. Este Tribunal colige que las tareas de capacitación o cualquier otra orden impartida debe ser liderada integral y directamente por el órgano regulador, debido a que justamente el Ministerio es el responsable de la corrección de la falla que dio origen al mandato objeto de estudio. Toda gestión debe garantizar la credibilidad de la información evitando que sea manipulada o adulterada, asegurando la autonomía médica.

 

El regulador no se puede desentender de la implementación y el adecuado diligenciamiento del registro, delegando por completo su labor a las aseguradoras, cuando este tipo de problemas corresponde conjurarlos precisamente a él dentro del ámbito de sus competencias. Tal como se manifestó en la sentencia objeto de supervisión, las fallas de regulación advertidas en el sistema de salud deben superarse por conducto del ente responsable de la dirección del respectivo ramo.

 

9.            Valoración de cumplimiento del mandato décimo noveno

 

9.1.      En síntesis, este Tribunal concluye que la existencia de regulación sobre la materia no es suficiente para cumplir con lo ordenado en la orden décima novena de la Sentencia T-760 de 2008.

 

Respecto de la Resolución 744 de 2012, se advierte que los datos recaudados no son claros, se muestran en un lenguaje de difícil manejo y comprensión, han sido administrados sin el rigor que requieren las negaciones de servicios de salud. Adicionalmente, se deben mejorar las condiciones de acceso, ya que las reseñas no son analizables sin ayudas informáticas, imposibilitando un mejor estudio por parte de los órganos destinatarios. Además, el formulario es confuso y de complejo diligenciamiento.

 

En relación con la Resolución 1683 de 2015, la Corte encuentra aspectos positivos como: i) la realización del registro a través del portal web del Sispro, ii) la flexibilización de algunos campos cuya trascendencia no afecta el cumplimiento de la orden y, iii) la creación de mecanismos de ayuda y capacitación para los operadores del reporte.

 

Sin embargo, para esta Corporación es contrario al avance progresivo de la orden décima novena que se haya eliminado la obligatoriedad de la casilla “17. Motivo de negación por el CTC (NEG)”, debido a que este concepto configura precisamente uno de los pilares fundamentales de la decisión objeto de supervisión. Este cambio constituye un retroceso respecto de la norma anterior que por lo menos exigía formalmente que se ingresara la causal invocada.

 

Tampoco, se considera apropiada la decisión del regulador de no recolectar los datos referidos a la descripción detallada de “otros motivos”, como quiera que ello agravaría la incertidumbre en torno a las razones reales de negación.

 

La Sala reprocha que el informe se haya limitado a las tecnologías sin cobertura en el POS, toda vez que en los términos del mandato examinado es imperativo conocer el universo de prestaciones no autorizadas para que el Ejecutivo y los entes de control inicien las acciones que les correspondan, máxime cuando se trata de servicios incluidos en el POS.

 

En suma, se colige que aunque existieron avances formales en la anterior resolución, ante las irregularidades advertidas y los problemas de diligenciamiento, el registro vigente (Resolución 1683 de 2015)  no permite evidenciar una medida conducente para obtener los datos requeridos en la Sentencia T-760 de 2008, debido a que no se identifica con claridad las razones por las cuales las EPS y los CTC están negando los servicios de salud formulados por el médico tratante y, hasta tanto ello no se logre no se superará la falla que dio origen a la orden sub examine (ver apartado núm. 5).

 

En esos términos, habrá de declararse el nivel de cumplimiento bajo de la orden décima novena en virtud de los parámetros establecidos en el considerando núm. 2, puesto que, a pesar de algunos avances, la resolución vigente no es compatible con los elementos del referido mandato, de forma que no se cuenta con un parámetro de estructura base.

 

Lo anterior no es óbice para que la Corte analice los procesos y resultados entregados por el ente ministerial, en aras de puntualizar algunas inconsistencias e irregularidades que, en lo posible, deberán ser observadas y conjuradas a futuro. 

 

9.2.      Respecto de la remisión de los informes trimestrales sobre los servicios negados al ente regulador, si bien en este momento la mayoría de EPS acatan esa disposición, esto no es suficiente para observar la orden, toda vez que al no contar con los datos de todas las entidades se pierde la confianza en los cálculos realizados por el Ministerio. Es imperioso que todas las aseguradoras realicen el reporte para contar con registros consolidados y fidedignos (ver apartado núm. 6).

 

9.3.      La Sala no evidencia la existencia de un flujo de información entre las EPS, el Ministerio y los destinatarios de los datos – Supersalud, Defensoría del Pueblo y Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Ministerio de Salud y Protección Social –. Estos no reciben los informes de que trata esta orden, pese a que en ambas regulaciones formalmente fue impartida la directriz de enviárselos. No obstante, aún no se han tomado medidas efectivas materialmente para garantizar el cumplimiento del reporte (ver apartado núm. 7.1.).

 

9.4.      En relación con la actuación de los receptores de la información, este Tribunal colige que no se han adelantado gestiones significativas con la información reportada, con excepción de la Defensoría del Pueblo, desconociendo que es importante la actuación armónica de las entidades involucradas para lograr un acceso al sistema de salud efectivo, real, oportuno, integral, con calidad y libre de barreras injustificadas.

 

Así, aunque la Supersalud haya informado sobre algunas investigaciones adelantadas, no se advierten sanciones ejemplares que se originen en la inobservancia de la orden décima novena, así como resultados específicos y proporcionales a las anomalías detectadas por la Sala que permitan declarar una gestión valiosa por parte de esta institución de inspección, control y vigilancia.

 

El panorama en torno a la dependencia del Ministerio de Salud que reemplazó a la CRES se muestra aún más preocupante, dado que no ha remitido ningún documento sobre las acciones adelantadas, lo que lleva a la Corte a desconocer si los reportes de negaciones de servicios fueron estudiados al momento de actualizar el POS (ver apartados núm. 7.2. y 7.3.).

 

9.5.      Ahora bien, a partir del tercer trimestre de 2014, se observó una disminución en las clasificaciones NEG y NTR. Esto no implica algún avance, como quiera que la mengua se produjo porque el análisis se efectuó sobre los datos validados exclusivamente, lo que incluso llevo a que en un periodo tan solo se estudiara el 9 % de los datos. La Sala aprecia que la información puede ser más consistente actualmente, no obstante el universo examinado no es representativo de la totalidad de negaciones.

 

Para esta Corporación, por ahora, es poco útil realizar estudios cuantitativos y cualitativos de las cifras consolidadas de las dos categorías (NTR y NEG) y los motivos de no autorización, de manera que sirvan de insumo para la adopción de acciones de política pública que permitan conjurar las fallas que aún persisten en el sistema (ver apartado núm. 8.1.).

 

9.6.           Además, a partir de los datos registrados sobre la causal “otros motivos”, la Corte constata que las categorías codificadas en la resolución vigente no fueron adecuadas, como quiera que la denominación genérica y residual obtuvo los mayores porcentajes.

 

Este Tribunal concluye que en este momento no existen condiciones que permitan evidenciar la total calidad de los registros, a pesar de que las autoridades han identificado las anomalías que los afectan (ver apartado núm. 8.2.).

 

9.7.           La Corte tampoco puede pasar por alto el alto protagonismo que tiene la causal “el servicio es cobertura del POS” en los resultados examinados. Este implica que algunos aseguradores están negando numerosos servicios incluidos en el POS, que ya fueron costeados por la UPC y evidencia que el usuario en esos casos: i) es sometido a un obstáculo absolutamente contrario a la Constitución y, ii) tiene que acudir a la administración de justicia para reclamar la prestación, aun cuando legalmente tiene derecho a su suministro sin barrera alguna.

 

Estas cifras aunque no son 100 % confiables, permiten constatar provisionalmente que el Estado colombiano no está garantizando el acceso efectivo a los servicios de salud, de forma que no se ha superado una de las fallas estructurales que dio origen a la orden sub examine, esto es, la negación de tecnologías cubiertas por el catálogo de beneficios (ver apartado núm. 8.3. y ss.).

 

9.8.           Adicionalmente, analizada la información remitida por la Cartera de salud, la Corte observa que las conclusiones no concuerdan con las cifras que han sido entregadas en todos los periodos. Ejemplo de ello lo constituye que para el Ministerio la mayoría de tecnologías se negaron por criterios de pertinencia médica, cuando en realidad el motivo más usado fue “otros motivos”, que no es un concepto clínico ni científico (ver apartado núm. 8.4.1.).

 

9.9.                Por último, se resalta que el regulador no remitió los informes correspondientes al IV trimestre de 2010 y I trimestre de 2011; sumado a que en los reportes entregados desde el III trimestre de 2013 a II trimestre de 2014 no se incluyeron los datos correspondientes a los servicios de salud formulados por el médico tratante, negados por la EPS y no autorizados por el CTC -NEG-. Este Tribunal reitera que ello constituye una inobservancia de lo ordenado en el mandato décimo noveno, que dificulta la labor de la Corte para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud de los usuarios (ver apartado núm. 8.2.4.).

 

9.10.      Este Tribunal concluye que transcurridos siete (7) años de la expedición de la Sentencia T-760 de 2008, el Gobierno ha contado con todas las posibilidades y plazos para adelantar las acciones que dieren cabal cumplimiento al mandato décimo noveno.

 

Como consecuencia, la Sala Especial de Seguimiento reitera que la Resolución 1683 de 2015 resulta inconducente para lograr el acatamiento general de la orden analizada. Dada la identidad sustancial entre la norma referida anteriormente y la Resolución 744 de 2012, no se puede inferir que con la nueva regulación se cumplan los objetivos perseguidos por la Corte, ante las inconsistencias en la recolección, procesamiento y difusión de los datos y del dificultoso flujo de información. Si bien, se advierten avances en el recaudo de los registros para la implementación del mandato estructural, ello solo constituye un progreso pequeño, con relación a la grave y sistemática negación de servicios de salud que ocurría en 2008.

 

Las falencias encontradas en los informes consolidados respecto de su contenido, evidencian que la regulación actual no permite cumplir a cabalidad con el objetivo del mandato estructural.

 

Actualmente los registros de servicios negados no son precisos, actualizados, consistentes ni confiables, lo que no facilita el análisis cuantitativo y cualitativo exigido por este Tribunal, como lo han manifestado los peritos constitucionales voluntarios. Tampoco es clara cuál es la totalidad de i) servicios que más se niegan, ii) cuáles se encuentran incluidos en el POS, iii) EPS que más se abstienen de autorizar y, iv) por último las razones por las que son negados.

 

Para esta Corporación, los reportes presentados por el Ministerio no reflejan que las dificultades estructurales que dieron origen a la orden décima novena, se hayan superado, ni menos que sea razonable esperar que la misma se conjure en un tiempo prudencial, si se mantiene la regulación vigente sin modificación alguna.

 

Como lo ha señalado la Sala Especial[302], no basta con la observancia formal de los requisitos exigidos, sino que es necesario que haya un cumplimiento material de las disposiciones de la Corte[303], que se traduzca en la adopción  de acciones eficaces que propicien resultados concretos donde se pueda evidenciar que se ha superado la falla estructural que dio origen a la providencia objeto de supervisión, razón por la cual se declarará el nivel de cumplimiento bajo de la orden décima novena de la Sentencia T-760 de 2008, de conformidad con  lo dispuesto en el capítulo segundo de la parte motiva del presente auto.

 

10.       Órdenes a impartir por parte de la Sala Especial de Seguimiento

 

Inicialmente, la Sala llamará la atención al Ministro de Salud y Protección Social y al Superintendente Nacional de Salud, por cuanto resulta preocupante que habiendo transcurrido siete años desde la expedición de la Sentencia T-760 de 2008, las medidas implementadas no hayan permitido superar, siquiera en sus ingredientes más elementales, las fallas de regulación advertidas por la Corte.

 

Como se evidenció a lo largo de esta decisión, persiste la problemática estructural advertida y se presentan avances insuficientes para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud de los colombianos. En tal sentido, se les prevendrá[304] para que, en adelante, asuman como una prioridad la gestión de soluciones que estén encaminadas a conjurar la situación puesta de presente en este auto y se comprometan a que en la próxima valoración se alcance el cumplimiento alto o general de la orden en mención.

 

Además, se impartirán las siguientes órdenes:

 

Al Ministerio de Salud y Protección Social

 

10.1.      Estructura del registro: Proferir una nueva regulación sobre el registro de negación de tecnologías en salud, donde se rediseñen los lineamientos establecidos en la Resolución 1683 de 2015 y se observen los siguientes parámetros:

 

i)              Debe ser alimentado mediante una plataforma de ingreso web, con usuario y contraseña privados para cada EPS o EOC reportante.

 

ii)           Debe ingresarse la información en línea.

 

iii)         El formulario debe ubicar automáticamente al afiliado o beneficiario por documento de identidad. En el evento que la persona no tenga documento de identificación deberá establecerse un mecanismo para incluirla en el registro.

 

iv)          Debe contener el listado de medicamentos, procedimientos, insumos y demás servicios de salud cuyo uso esté autorizado por la autoridad competente en Colombia; de tal forma que el reportante elija la prestación negada de dicho catálogo.

 

v)            Debe reportarse cada tecnología negada por separado, sin que se pueda utilizar la nomenclatura “otros servicios”.

 

vi)          Debe especificarse la enfermedad que sufre la persona para establecer si la prestación está o no contenida en el POS.

 

vii)       El mes y el año del periodo reportado no deben ser modificables.

 

viii)     Los espacios no pueden ser llenados con comillas, sino con información predeterminada.

 

ix)          Debe impedir que se diligencie el siguiente espacio sino no se ha ingresado correctamente la información del campo anterior.

 

x)            Debe facilitar la consulta de los datos consolidados de cada trimestre.

 

xi)          Debe incorporar un mecanismo de alarmas que se active ante el registro de una negación de un servicio POS, mediante el cual se le notifique vía correo electrónico a la dirección que para tal efecto dispongan la Superintendencia Nacional de Salud, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la Nación. Estas entidades deben actuar en el marco de sus competencias para determinar las responsabilidades de los representantes de las EPS o EOC que incurran en esa práctica.

 

Adicionalmente, la alerta se dará a conocer a la Defensoría del Pueblo que velará que los derechos involucrados del paciente a quien se le negó la tecnología POS sean respetados en el menor tiempo posible.

 

xii)       Debe permitirse el acceso a la Defensoría del Pueblo, la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social. Entidades que garantizarán que los datos sensibles de las personas no sean circulados a terceros.

 

xiii)     Debe contar con un mecanismo de seguridad informática de los registros una vez diligenciados.

 

xiv)      Deberá entrar en funcionamiento en un término máximo de tres meses.

 

Las posibles dificultades y fallas que pueda presentar el sistema configurado bajo las condiciones expresadas en esta consideración jurídica, no pueden ser óbice para que los usuarios no sean atendidos oportunamente o no se les permita acceder a los servicios que requieren.

 

10.2.      Motivos de negación: Rediseñar los motivos de negación NEG y NTR, cuyo ingreso es obligatorio, para que se incorporen junto a sus definiciones la mayoría de las causales que se puedan presentar en la atención en salud, bajo las siguientes directrices:

 

i)              Evaluar la permanencia de la causal “F. Cambio de régimen de seguridad social en salud” en los términos de la consideración 5.4.3.3. En caso de conservarla, deberá acreditar ante esta Sala las razones que sustentan dicha decisión en el mismo documento en el que allegue el acto administrativo contentivo del nuevo registro.

 

ii)           Adoptar las medidas indispensables para que no se nieguen servicios de salud con fundamento en que la entidad territorial no ha efectuado pagos a la EPS.

 

iii)         Incluir la descripción de “otros motivos”.

 

iv)          Rebajar ostensiblemente el porcentaje de negaciones correspondientes a las siguientes causales hasta la consecución de los indicadores de resultado que se indican a continuación:

 

Tabla núm. 19

Motivo

Tiempo límite[305]

Porcentaje máximo

Otros motivos

1 año

10 %

2 años

5%

3 años

2 %

Servicio es cobertura del POS

1 año

0,001 % (1 en 1.000 casos)

2 años

0,00 %

 

v)            El Ministerio podrá acreditar técnicamente la imposibilidad del cumplimiento de dichos porcentajes y plazos ante la Corte Constitucional.

 

10.3.      Entrega del reporte: Garantizar que las EPS y EOC reporten, de manera completa y en periodos definidos en la normativa. Para tal efecto, debe establecer las causas de dicha reticencia y adoptar las medidas a corto plazo correspondientes para lograr que en 6 meses el 100 % de las entidades habilitadas entreguen los informes.

 

10.4.      Validación de los datos: Adelantar las labores necesarias para 6 meses se cuente como mínimo con el 90 % de los registros validados y deberá acceder al 95 % en un año. En caso de considerar estos porcentajes inconvenientes o inalcanzables, el ente ministerial deberá justificarlo técnicamente ante esta Sala.

 

10.5.      Obtener la devolución del dinero pagado sin justa causa[306] a las EPS que hayan negado de servicios incluidos en el POS a partir del segundo trimestre de 2012, acorde a lo dispuesto en el numeral 8.3.5. de la parte motiva de esta providencia.

 

10.6.      Crear los indicadores y parámetros cualitativos mediante los cuales se puedan medir y valorar los resultados obtenidos con la implementación del nuevo sistema de registros negados.

 

10.7.      Enviar, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la terminación del respectivo trimestre, los reportes a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y a esta Corporación, como se indica a continuación:

 

i)              Tabla 20: Entidades reportantes de negaciones de tecnologías en salud.

 

 

Régimen

Núm. de entidades habilitadas

Núm. de entidades que entregaron el informe

Contributivo

 

 

Subsidiado

 

 

 

ii)           Tabla 21: Total de negaciones en el trimestre y por régimen.

 

 

 

Régimen

Solicitudes no autorizadas y no tramitadas ante el CTC -NTR-

Solicitudes no autorizadas y negadas por el CTC -NEG-

 

Cantidad

 %

Cantidad

 %

Contributivo

 

 

 

 

Subsidiado

 

 

 

 

Total

 

100 %

 

100 %

 

iii)         Tabla 22: Servicios de salud formulados por el médico tratante, no autorizados por la EPS y no tramitados ante el CTC –NTR–.

 

Motivo[307]

Cantidad

 %

 

 

 

 

 

 

Total

 

100 %

 

iv)          Tabla 23: Servicios de salud formulados por el médico tratante, no autorizados por la EPS y negados por el CTC –NEG–.

 

Motivo[308]

Cantidad

 %

 

 

 

 

 

 

Total

 

100 %

 

v)            Adicionalmente, el informe contendrá un análisis cualitativo en relación con las negaciones en el trimestre, así como un estudio cuantitativo que indique la tendencia de aumento o disminución respecto del trimestre antecedente y respecto del mismo periodo en el año anterior.

 

vi)          De igual forma, el Ministerio deberá comunicar las soluciones tendientes a disminuir la cantidad de tecnologías no autorizadas a los usuarios del sistema.

 

A partir de lo expuesto, la Sala previene al Ministerio para que los reportes consolidados sean de calidad y que, sin perjuicio de la demás información que contengan, incluyan de manera completa y concreta los datos solicitados en este numeral.

 

10.8.      Publicar en diferentes medios de comunicación y en su página web el reporte consolidado de que trata el considerando 10.8., dentro de los quince (15) días siguientes a la terminación de cada trimestre, dada la importancia que reviste para la sociedad civil[309] los resultados plasmados en el registro en mención. Por tanto, el lenguaje utilizado debe ser de fácil comprensión. Además, deberá indicar:

 

i)      los aseguradores que no reportaron,

ii)    las acciones correctivas iniciadas,

iii) los resultados de dichas actuaciones,

iv)  las 10 tecnologías en salud (POS y No POS) más negadas durante el respectivo semestre, si son No POS se deberá justificar por qué no deben ser incluidos en el plan, si son POS las sanciones impuestas a los aseguradores; y

v)     la disminución o aumento de negaciones en cada periodo por EPS y por entidad territorial.

 

10.9.           Gestionar una audiencia pública televisada, en un lugar establecido por los pacientes de alto costo, en la que los representantes legales de las EPS que hayan incurrido en negaciones de servicios POS, presenten excusas públicas por estas irregularidades, la cual deberá realizarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la comunicación de este auto.

 

10.10.       Explicar ante la Corte las razones por las cuales: i) no hizo entrega de los informes correspondientes al IV trimestre de 2010 y I trimestre de 2011; ii) no se incluyeron en los informes entregados a esta Sala los datos correspondientes a los servicios de salud formulados por el médico tratante, negados por la EPS y no autorizados por el CTC -NEG- desde el III trimestre de 2013 al II trimestre de 2014.

 

10.11.       Remitir, dentro de los quince (15) días siguientes al recibo de la comunicación de este proveído, los soportes de los datos referidos en el considerando núm. 8.3.1, a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la Nación, para que inicien las diligencias disciplinarias, fiscales y penales del caso.

 

A la Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud del Ministerio de Salud y Protección Social

 

10.12.       Adoptar las medidas para estudiar la pertinencia de la inclusión o exclusión explicita de las prestaciones negadas en las siguientes actualizaciones del POS

 

10.13.       Reportar a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y a esta Corporación, trimestralmente, las actuaciones iniciadas con ocasión de los resultados de los informes de negación de servicios.

 

A la Superintendencia Nacional de Salud

 

10.14.       Iniciar las diligencias correspondientes contra las EPS que no han reportado o no lo han hecho oportunamente conforme a los datos consolidados y, aplique las sanciones previstas en la Ley 1438 de 2011. En caso de haberlo hecho, informar a esta Sala el estado actual de cada una de las investigaciones.

 

10.15.       Investigar las razones por las cuales se presentaron las negaciones de servicios incluidos en el POS señaladas en el considerando núm. 8.3. de este auto y establezca las sanciones a que haya lugar.

 

10.16.       Reportar en su página web, trimestralmente, las actuaciones iniciadas y medidas adoptadas con base en los resultados de sus gestiones con ocasión de los hallazgos contenidos en los informes de negación de servicios.

 

10.17.       Remitir, dentro de los quince (15) días siguientes a la comunicación de este proveído, los soportes de los datos referidos en el considerando núm. 8.3.2., a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la Nación, para que inicien las diligencias penales, fiscales y disciplinarias del caso.

 

A otras autoridades obligadas

 

10.18.       Trasladar los informes trimestrales referidos en los considerandos 8.3.1. y 8.3.2., a la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, para lo de su competencia.

 

Específicamente, deberán indagar sobre posibles infracciones penales, disciplinarias y/o fiscales en que hayan podido incurrir los representantes legales de las aseguradoras que han negado servicios POS.

 

10.19.       Remitir los documentos referidos anteriormente a la Contraloría General de la República para que inicie las indagaciones o los procesos de responsabilidad fiscal pertinentes en los que se investigue el presunto detrimento patrimonial sufrido a causa de: i) el pago de la UPC a entidades promotoras de salud que negaron servicios incluidos en el POS a sus usuarios y; ii) los costos incurridos en la Rama Judicial como consecuencia de la serie de acciones de tutela interpuestas para reclamar prestaciones cubiertas por el plan de beneficios.

 

10.20.       Requerir a la Procuraduría General de la Nación para que con base en sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias[310], especialmente de la función preventiva, acompañe el cumplimiento de la orden décima novena y este auto de seguimiento por parte de los órganos obligados.

 

10.21.       Ordenar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o en su defecto, al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial, que difundan entre todos los jueces de la República la Sentencia T-255 de 2015, en la cual se aplicó la subregla jurisprudencial de cobro de costas a la parte demandada en acciones de tutela relacionadas negación de prestaciones incluidas en el POS.

 

10.22.       La Sala reitera[311] que los informes trimestrales no deben ser remitidos directamente por las EPS a esta Corporación. Se aclara que esta Sala solo valorará los estudios sobre registros de tecnologías no autorizadas que para tal efecto remita el Ministerio de Salud y Protección Social, así como la Superintendencia de Salud y la Defensoría del Pueblo. Por tal motivo se dispondrá la devolución al Ministerio de los documentos enviados directamente por las EPS a esta Corporación en 529 folios.

 

10.23.       Finalmente, en orden a las dificultades profundas sobre el sistema de salud que inquietan a esta Corporación y de la preocupación que le asiste por el no acatamiento de la orden examinada transcurridos siete años desde su expedición, se dispondrá informar esta determinación al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso y a los Presidentes de las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes del Congreso, que en el ámbito de la actuación dialógica[312] que rige este trámite de verificación, deben estar enterados por ser sujetos de la configuración y dirección del sistema de salud.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008,

 

 

III.    RESUELVE:

 

 

PRIMERO.- Declarar el nivel de CUMPLIMIENTO BAJO de la orden décima novena de la sentencia T-760 de 2008, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

 

SEGUNDO.- Llamar la atención al Ministro de Salud y Protección Social y al Superintendente Nacional de Salud, por cuanto las medidas implementadas hasta ahora no han permitido superar las fallas de regulación advertidas por la Corte la orden décima novena de la Sentencia T-760 de 2008. En consecuencia, prevenir a dichas autoridades para que, en adelante, todas sus actuaciones estén encaminadas a conjurar la situación puesta de presente en este auto, en lo que concierne a la orden décima novena.

 

TERCERO.- Ordenar al Ministro de Salud y Protección Social que rediseñe y ponga en funcionamiento el registro de negaciones de tecnologías en salud en las condiciones fijadas en el considerando núm. 10.1. de esta decisión, dentro de los tres (3) meses siguientes al recibo de la comunicación del presente auto.

 

CUARTO.- Ordenar al Ministro de Salud y Protección Social que adopte las medidas en torno a la creación del nuevo registro de negaciones y el control de las irregularidades, de que trata las consideraciones núm. 10.2. a 10.9., 10.12 y 10.13, dentro de los tres (3) meses siguientes al recibo de la comunicación del presente auto.

 

QUINTO.- Citar al Ministro de Salud a la sesión técnica que se realizará el 7 de octubre de 2015 a las 10 a.m., para que informe las razones por las cuales no se entregaron los datos referidos en el considerando 10.10. de esta decisión.

 

SEXTO.- Ordenar al Ministro de Salud y Protección Social que remita los documentos enunciados en el numeral 8.3.1. de las consideraciones de esta decisión, a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la Nación, para lo de su competencia, en el término de quince (15) días hábiles siguientes al recibo de la comunicación de este auto.

 

SÉPTIMO.- Ordenar al Superintendente Nacional de Salud que adelante las acciones y diligencias sancionatorias determinadas en las consideraciones 10.14. a 10.16. de la presente decisión, en el término de tres (3) meses siguientes al recibo de la comunicación de este auto.

 

OCTAVO.- Ordenar al Superintendente Nacional de Salud que remita los documentos enunciados en el numeral 8.3.2. de las consideraciones de esta decisión, a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la Nación, para lo de su competencia, en el término de quince (15) días hábiles siguientes al recibo de la comunicación de este auto.

 

NOVENO.- Trasladar los informes trimestrales referidos en los considerandos 8.3.1. y 8.3.2., al Fiscal General de la Nación y al Procurador General de la Nación, para los fines previstos en el aparte 10.18. de la parte motiva de este auto. De lo anterior deberán rendir informe dentro de un (1) mes siguiente al recibo de la comunicación de esta decisión.

 

DÉCIMO.- Trasladar los informes trimestrales referidos en los considerandos 8.3.1. y 8.3.2., al Contralor General de la República para los fines previstos en el aparte 10.19. de la parte motiva de este auto. De lo anterior deberán rendir informe dentro de un (1) mes siguiente al recibo de la comunicación de esta decisión.

 

DÉCIMO PRIMERO.- Ordenar al Procurador General de la Nación que vigile y supervise el cumplimiento de la orden decima segunda y de lo aquí ordenado, incluyendo el acompañamiento en uso de la función preventiva en relación con las autoridades concernidas en la presente decisión. Asimismo, que dentro de un (1) mes siguiente al recibo de la comunicación de este auto, informe los avances advertidos y el estado actual de cumplimiento de este proveído y de la orden décima novena.

 

DÉCIMO SEGUNDO.- Ordenar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o en su defecto, al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial, que difundan entre todos los jueces de la República la Sentencia T-255 de 2015, según lo dispuesto en el considerando 10.21.

 

DÉCIMO TERCERO.- Devolver al Ministerio de Salud y Protección Social la documentación que hasta el momento ha sido remitida por las EPS en relación con la orden décima novena, para lo de su competencia.

 

DÉCIMO CUARTO.- Informar de esta determinación al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República y a los Presidentes de las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes.

 

DÉCIMO QUINTO.- Proceda la Secretaría General de esta Corporación a librar las comunicaciones correspondientes, acompañando copia integral de este proveído.

 

Notifíquese, publíquese y cúmplase.

 

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretario General

 

 

 



[1] Cfr. AZ Orden XIX-A, folios 7-118.

[2] Cfr. AZ Orden XIX-A, folios 119-151.

[3] Cfr. AZ Orden XIX-A, folios 152-161.

[4] Cfr. AZ Orden XIX-A, folios 162-164.

[5] Cfr. AZ Orden XIX-A, folios 165-176.

[6] Cfr. AZ Orden XIX-A, folios 177-188.

[7] Cfr. AZ Orden XIX-A, folios 189-192.

[8] Cfr. AZ Orden XIX-A, folios 238-415.

[9] Cfr. AZ Orden XIX-A, folios 416-426.

[10] “Por la cual se reglamentan los Comités Técnico-Científicos y se establece el procedimiento de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA, por concepto de suministro de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS autorizados por Comité Técnico Científico y por fallos de tutela”.

[11] La CRES fue liquidada por el  Decreto 2560 de 2012 y sus funciones fueron trasladadas al Ministerio de Salud y Protección Social.

[12] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 440-441.

[13] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 442-485.

[14] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 486-497.

[15] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 548-549.

[16] Sistema General de Seguridad Social en Salud.

[17] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 550-560.

[18] Entidades Obligadas a Compensar.

[19] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 579-591.

[20] Por medio de la cual se adoptó el “Registro de Negación de Servicios y Medicamentos por parte de las EPS y EOC del Régimen Contributivo y Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Modificada por la Resolución 3821 del 9 de octubre de 2009, en cuanto a las fechas de presentación, el Código Único de Medicamentos (CUMS) del servicio solicitado, el Código Único de Procedimientos en Salud (CUPS) del servicio solicitado y la descripción de los mismos.

[21] Cfr. AZ Orden XIX-B, folio 616.

[22] “Por la cual se modifica la Resolución 3173 de 2009”.

[23] Cfr. AZ Orden XIX-A, folios 193-237 (30 de abril de 2009).

[24] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 498-547 (3 de agosto de 2009).

[25] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 622-675 (15 de enero de 2010).

[26] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 676-680 (12 de abril de 2010).

[27] Informe del periodo enero a octubre de 2009, presentado el 13 de enero de 2010. Obra en la AZ Orden XIX-B, folios 617-621.

[28] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 676-680 (12 de abril de 2010).

[29] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 726-741.      

[30] Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

[31] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 761-775.

[32] Mediante Carta Circular CRES-01 del 21 de octubre de 2009.

[33] Entre los hallazgos advertidos por la CRES se encuentran: “El mayor número de negaciones se presentan en el Régimen Subsidiado con el argumento de que dichos servicios deben ser asumidos con cargo al subsidio a la oferta. // En el Régimen Contributivo la mayor parte de los servicios negados corresponden a medicamentos no incluidos en el POS o porque la indicación de uso no corresponde a la autorizada por el Invima. // Se encuentran solicitudes de servicios explícitamente excluidos en los Planes Obligatorios de Salud, como intervenciones estéticas, pañales, protectores solares con repelente y servicios educativos, entre otros. // Un gran número de servicios negados tienen como motivo la presunta escasa información de la solicitud realizada por el médico tratante, afiliado suspendido o en periodo de protección, que el afiliado no tiene la edad indicada para el tratamiento solicitado o que la prescripción de los medicamentos y/ o servicios médicos y prestaciones de salud, se realizó sin haber agotado las posibilidades técnicas, tecnológicas y científicas contenidas en los diferentes manuales/guías adoptados en el SGSSS. // Se encuentra negación de servicios presuntamente incluidos en el Plan Obligatorio de Salud sin la debida justificación como por ejemplo los lentes y monturas en el Régimen Subsidiado.”

[34] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 746-752.

[35] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 753-760.

[36] Sobre el cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008 – Comités Técnico Científicos – Derogación de la Circular Externa 053 del 29 de abril de 2009.

[37] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 779-846 y AZ Orden XIX-C, D, E, F Y G.

[38] Cfr. Consideración jurídica 7.4.

[39] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3505-3647.

[40] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3648.

[41] Cfr. AZ Orden XIX-H, folios 3085-3488 (12 de agosto de 2010).

[42] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3649-3683 (12 de octubre de 2010).

[43] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3706-3725 (11 de febrero de 2011).

[44] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 742-745 (9 de junio de 2010).

[45] Cfr. AZ Orden XIX-H, folios 3080-3084 (9 de agosto de 2010).

[46] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3694-3703 (4 de febrero de 2011).

[47] En adelante entiéndase por “no presentó”, los informes trimestrales de años anteriores que no fueron presentados en ningún tiempo a la Corte Constitucional.

[48] Mediante la cual se estableció el Registro de Negaciones de Servicios Médicos por parte de las EPS de los regímenes contributivo y subsidiado y demás entidades obligadas a compensar.

[49] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3726-3734.

[50] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios  3748-3761.

[51] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3762-3765.

[52] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3766-3771.

[53] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3772-3801 (5 de diciembre de 2011).

[54] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 3965-3995 (20 de marzo de 2012).

[55] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 3996-4022 (17 de abril de 2012).

[56] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3809-3814.

[57] Entidades promotoras de salud del régimen contributivo.

[58] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3815-3818.

[59]  Mediante el oficio No. 20-4040-015 del 16 de marzo de 2011, la Defensoría del Pueblo solicitó al Ministerio de Salud y Protección Social que “a) enviara los informes de las negaciones correspondientes al mes de febrero, de conformidad con lo estipulado en la Resolución 163 de 2011, b) informar, en cumplimiento al auto de fecha 13 de julio de 2009, ¿cómo están realizando la verificación de la información con los parámetros fijados en esta sentencia por la Honorable Corte Constitucional? c) Dar respuesta al oficio 324 del 13 de septiembre de 2010, dadas las dificultades con las resoluciones emitidas para dar cumplimiento a esta orden, las cuales fueron derogadas por la Resolución 163 de 2011 sin cumplir con el objetivo establecido por la Corte Constitucional.”

[60] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3819-3827.

[61] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3828-3915

[62] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 3916-3932.

[63]Por la cual se adopta el Registro de Negaciones de Servicios Médicos por parte de las Entidades Promotoras de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado y demás Entidades Obligadas a Compensar –EOC- y se dictan otras disposiciones”. Publicada en el diario oficial núm. 48.399 de 12 de abril del 2012.         

[64] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 3933-3964.

[65] En dicha providencia se dispuso que el Ministerio de Salud y Protección Social remitiera un informe consolidado en el que se analizaran los resultados de los  registros remitidos por las EPS, de conformidad con los requerimientos específicos de  la orden 19ª de la Sentencia T-760 de 2008.

[66] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4035-4053.

[67] Asociación de Empresas Gestoras del Aseguramiento de la Salud -Gestarsalud-.

[68] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4054-4068.

[69] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4069-4084.

[70] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4085-4147.

[71] Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar -Asocajas-.

[72] Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral -Acemi-.

[73] Instituciones Prestadoras de Salud.

[74] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4148-4159

[75] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4243-4268.

[76] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4183-4211 (7 de septiembre de 2012).

[77] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4212-4242 (17 de septiembre del 2012).

[78] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4269-4292 (17 de enero de 2013).

[79] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4293-4317 (21 de marzo de 2013).

[80] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4342-4379.

[81] Código Único Nacional de Medicamentos.

[82] Código Único Nacional de Procedimientos.

[83] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4318-4341 (2 de julio de 2013).

[84] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4380-4391 (31 de octubre de 2013).

[85] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4392-4415 (11 de marzo de 2014).

[86] Este dato obra a folio 4399, no obstante al sumar los valores de NEG y NTR que obran a folio 4410, el resultado es diferente, 64.274 servicios negados en el trimestre.

[87] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4416-4439 (11 de marzo de 2014).

[88] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4440-4661.

[89] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4662-4663.

[90] Correspondiente a la orden vigésima tercera, que versa sobre el diseño de un trámite interno para autorizaciones de servicios de salud No POS por la EPS.

[91] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4687-4716.

[92] Cfr. AZ Orden XXIV-M, folios 184 a 235.

[93] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4664-4686 (27 de mayo de 2014).

[94] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4716-4727 (5 de agosto de 2014).

[95] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4731-4750 (5 de diciembre de 2014).

[96] Pese a que la totalidad de registros de negaciones reportados correspondió a 77.337, solo fueron validados 9.174, lo que según el Ministerio equivale a 8,98 %. Por ello, la Cartera de salud remitió exclusivamente la información referida a esa muestra mínima.

[97] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4751-4771 (27 de febrero de 2015).

[98] Pese a que la totalidad de registros de negaciones reportados correspondió a 56.510, según el Ministerio solo fueron validados 25.165, lo que equivale al 44,53 %. Por ello, la Cartera de salud remitió exclusivamente la información referida a esa muestra.

[99] La información solicitada por la Defensoría del Pueblo fue: “1.1. Enviar un informe sobre los servicios médicos ordenados por el médico tratante a sus usuarios que sean negados por la Entidad Promotora de Salud y que no sean tramitados por el Comité Técnico Científico. En este informe se solicita especificar:

a) Número de negaciones no tramitadas ante CTC durante 2014.

b) Motivo de las negaciones

c) Causas por las cuales dichas negaciones no fueron objeto de decisión por el CTC.

d) En la respuesta, con relación a la base de datos de soporte, detallar: Identificadores del asegurado, asegurador, localización, fecha de la negación, régimen de afiliación, estado de la afiliación, tipo, codificación y detalle de los beneficios solicitados, considerados alto costo o no, valor de la negación, interposición o no de instrumentos legales y otras que variables consideren pertinentes para el análisis.

e) Describa el proceso de depuración, tratamiento y análisis de datos de las negaciones, así como la calidad y confiabilidad de la información.

1.2. Enviar un informe sobre los servicios médicos ordenados por el médico tratante a sus usuarios que sean negados por el Comité Técnico Científico de cada entidad. Se solicita especificar:

a) Número de negaciones tramitadas ante CTC durante 2014.

b) Motivo de las negaciones

c) En la respuesta y base de datos, detallar: Identificadores del asegurado, asegurador, localización, fecha de la negación, régimen de afiliación, estado de la afiliación, tipo, codificación y detalle de los beneficios solicitados, considerados alto costo o no, valor de la negación, interposición o no de instrumentos legales y otras que consideren pertinentes para el análisis

d) Describa el proceso de depuración, tratamiento y análisis de datos de las negaciones, así como la calidad y confiabilidad de la información

1.3. ¿Según los hallazgos, la calidad y cantidad de información que recibe el Ministerio es suficiente para realizar un reporte válido, confiable y preciso que permita establecer un diagnóstico exacto y tomar las acciones administrativas y de política pública?

1.4. ¿Qué problemas han identificado?

1.5. ¿Qué actuaciones o medidas se han adelantado para responder a los problemas identificados y dar cumplimiento de la orden?

1.6. ¿Cuál ha sido la evaluación cuantitativa y cualitativa de las medidas previamente adoptadas para justificar las actuales?

1.7. ¿Cuál ha sido el avance o progreso porcentual y cualitativo en el cumplimiento de lo ordenado? Identifique línea de base no menor a 3 años

1.8. ¿Cómo perciben los afiliados y pacientes del sistema de salud este avance o progreso? Establezca ejemplos y/o estudios

1.9. ¿Cuáles problemas persisten y cuál es su origen, en el cumplimiento de esta orden?

1.10. ¿Cómo se ha pensado superarlos y cuáles son las metas e indicadores para el 2015? Para ello, establezca cuál es el porcentaje de cumplimiento de la orden al presente y los correspondientes porcentajes que se aplican a cada medida y en qué tiempo”.

[100] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4772-4787 (29 de mayo de 2015).

[101] Pese a que la totalidad de registros de negaciones reportados correspondió a 49.210, según el Ministerio solo fueron validados 37.215, lo que equivale al 75,62 %. Por ello, la Cartera de salud remitió exclusivamente la información referida a esa muestra.

[102] “Artículo 25. Protección Judicial: (…) 2. Los Estados Partes se comprometen: (…) c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”.

[103] Aprobada por la Ley 16 de 1972.

[104] Sentencia C-646 de 2001.

[105] El control judicial de las políticas públicas como instrumento de inclusión de los derechos humanos. Manuel Fernando Quinche Ramírez y Juan Camilo Rivera Rugeles. 2010.

[106] Auto 385 de 2010.

[107] La Sentencia T-760 fue proferida el 31 de julio de 2008.

[108] Cfr. Auto 263 de 2012.

[109] Cfr. Autos 342A de 2009, 262 de 2012 y 263 de 2012.

[110] Cfr. Autos 260, 261 y 264 de 2012.

[111] Cfr. Auto 144 de 2011.

[112] Cfr. Considerandos núm. 2 y 3.

[113] Cfr. Sentencia C-351 de 2013.

[114] Entiéndase por resultado, la materialización de las medidas formales adoptadas por la autoridad obligada en el ámbito de acatamiento de la orden examinada.

[115] Entiéndase por avance, el efecto medible a partir de indicadores cuantitativos, que permitan comparar, en un periodo de tiempo determinado, la situación existente antes de la adopción de las medidas acreditadas y después de su implementación, siempre que reflejen cambios favorables en la superación de la falla estructural en el sistema de salud.

[116] De conformidad con el artículo 277.1 de la Constitución Política corresponde al Procurador General de la Nación vigilar el cumplimiento de las decisiones judiciales

[117] Cfr. Constitución Política art. 277.1: El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: 1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos”. || Decreto Ley 262 de 2000 art. 24.1: “FUNCIONES PREVENTIVAS Y DE CONTROL DE GESTIÓN. Sin perjuicio de lo dispuesto en la ley, las procuradurías delegadas tienen las siguientes funciones de vigilancia superior, con fines preventivos y de control de gestión: 1. Velar por el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, así como de las decisiones judiciales y administrativas”. || Resolución 490 de 2008, por medio de la cual se crea el Sistema Integral de Prevención y se establecen los principios y criterios correspondientes al ejercicio de la función preventiva a cargo de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras disposiciones.

[118] En virtud del artículo 277.6 Superior, corresponde al Procurador General de la Nación ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas.

[119] Recientemente, en Sentencia C-313 de 2014, esta Corporación al analizar el proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 (Senado) y 267 de 2013 (Cámara) en sede de control abstracto de constitucionalidad, reiteró la fundamentalidad del derecho a la salud consagrada por el legislador en dicha norma.

[120] Al momento de la expedición de la Sentencia T-760 de 2008, existían dos planes obligatorios de salud, uno para el régimen contributivo y otro para el subsidiado. Actualmente, se cuenta con un plan de beneficios unificado para ambos regímenes (Acuerdo 32 de 2012), actualizado mediante la Resolución 5521 de 2013.

[121] Ministerio de Salud y Protección Social y Superintendencia Nacional de Salud.

[122] Defensoría del Pueblo (2007): La tutela y el derecho a la salud período 2003-2005. Estudio basado en 5.212 tutelas seleccionadas mediante muestreo aleatorio estratificado.

[123] Cfr. Sentencia T-760 de 2008, consideración jurídica 6.1.4.1.1..

[124] Las deficiencias en la vigilancia y el control han sido reconocidas en el pasado como un factor que contribuye a la ineficiencia del gasto en salud, evidenciándose estas fallas en el control interno, la interventoría de los contratos y en la precaria supervisión y seguimiento a los diferentes agentes. [Al respecto ver, entre otros documentos, El malestar en la salud, de J. Campos, M. Rivera y M. Castañeda, Funcionarias de la Contraloría Delegada para el Sector Social, CGR, en Economía Colombiana, Revista de la Contraloría General de la República. N° 303, 2004]. Uno de los principales objetivos que busca el Congreso de la República mediante la Ley 1122 de 2007 es el mejoramiento en la prestación de los servicios a los usuarios, adoptando, entre otras medidas, acciones para fortalecer las funciones de inspección, vigilancia y control (art.1, Ley 1122 de 2007). Recientemente, en un estudio conjunto de la Procuraduría General de la Nación y el Centro de Estudios DeJusticia se indica al respecto que “a pesar del esfuerzo de fortalecer el subsistema y de los ajustes que se le han hecho, las labores de inspección, vigilancia y control siguen fragmentadas, desarticuladas y dispersas, por lo que aun en su propia lógica económica el sistema tiene serias limitaciones prácticas.” [Procuraduría General de la Nación y DeJusticia, El derecho a la salud, 2008].

[125] Cfr. Sentencia T-760 de 2008, consideración jurídica 6.1.4.1.2..

[126] Cfr. Auto de 13 de julio de 2009, ordinales tercero, cuarto y quinto.

[127] Cfr. Ley 1122 de 2007, art. 37.6: “Ejes del Sistema de Inspección, Vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud. Para cumplir con las funciones de inspección, vigilancia y control la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá sus funciones teniendo como base los siguientes: 6.Información. Vigilar que los actores del Sistema garanticen la producción de los datos con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia”.

[128] Al respecto, el Auto del 13 de julio de 2009 determinó que: “(…)ACLARAR al entonces Ministerio de la Protección Social que su labor no se limita a enviar oficios a las EPS o EPSS, trascribiendo la orden décima novena, sino que debe crear las condiciones para que la información remitida por ellas sea precisa, completa, confiable y aprovechable o útil, es decir, brinde parámetros cualitativos y cuantitativos para hacer seguimiento a la problemática, teniendo en cuenta, como herramienta inicial, la Circular Externa número 053 del 29 de abril de 2009, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud (…)”.  

[129] Entidad que asumió las competencias de la liquidada CRES.

[130]Precisión, actualización, unificación y efectividad de los planes de beneficios”.

[131] “Actualización integral del Plan Obligatorio de Salud” y “Periodicidad en la actualización del plan obligatorio de salud”.

[132] Sobre este aspecto al establecer los parámetros de proceso para actualizar el POS, el Auto 226 de 2011 indicó que:La no inclusión o exclusión en el POS de los medicamentos, dispositivos, procedimientos y demás servicios de salud que se encuentran en la lista de los 100 más recobrados ante el FOSYGA, deberá justificarse de acuerdo a argumentos científicos fundados en el perfil epidemiológico y la carga de la enfermedad de la población, la disponibilidad de recursos y el equilibrio financiero, u otros criterios previamente establecidos por la CRES en su metodología”.

[133]  Ranking de EPS e IPS que con mayor frecuencia niegan servicios incluidos en el POS o que se requieren con necesidad”.

[134] “Sostenibilidad financiera y flujo de recursos en el sistema de salud”.

[135] Artículo 49, Constitución Política.

[136] Observación General núm. 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, 2000.

[137] Ley 1438 de 2011, art. 113: El entonces Ministerio de la Protección Social junto con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones definirá y contratará un plan para que en un periodo menor a 3 años se garantice la conectividad de las instituciones vinculadas con el sector de salud en el marco del Plan Nacional de Tecnologías de Información y Comunicaciones – TIC.”

[139] La Corte ha reiterado las condiciones del acceso a servicios de salud, entre otras, en las siguientes sentencias T-053 de 2009, T-178 de 2011, T-972 de 2012, T-597 de 2013.

[140] La jurisprudencia sobre el acceso a los servicios de salud ha sido ampliamente desarrollada por la Corte Constitucional, entre otras, pueden consultarse al respecto las sentencias SU-480 de 1997, SU-819 de 1999, T-180 de 2013 y T-022 de 2014, entre otras.

[141] Organización Mundial de la Salud. Developing Health Management Information Systems: A PRACTICAL GUIDE FOR DEVELOPING COUNTRIES. Ginebra 2004.

[142] Ratificado por Colombia mediante Ley 74 de 1968.

[143] Ley 100 de 1993, art. 153: “Además de los principios generales consagrados en la Constitución política, son reglas del servicio público de salud, rectoras del sistema general de seguridad social en salud las siguientes: (…) 3.  Protección integral. El sistema general de seguridad social en salud brindará atención en salud integral a la población en sus fases de educación, información y fomento de la salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, en cantidad, oportunidad, calidad y eficiencia de conformidad con lo previsto en el artículo 162 respecto del plan obligatorio de salud.”

[144] Ley 100 de 1993, art. 173: “Son funciones del Ministerio de Salud  además de las consagradas en las disposiciones legales vigentes, especialmente en la Ley 10 de 1990, el Decreto ley 2164 de 1992 y la Ley 60 de 1993, las siguientes: (…) 7. El Ministerio de Salud reglamentará la recolección, transferencia y difusión de la información en el subsistema al que concurren obligatoriamente todos los integrantes del sistema de seguridad social de salud independientemente de su naturaleza jurídica sin perjuicio de las normas legales que regulan la reserva y exhibición de los libros de comercio. La inobservancia de este reglamento será sancionada hasta con la revocatoria de las autorizaciones de funcionamiento. (...)”.

[145] Ib., art. 199, parágrafo: “El Ministerio de Salud solicitará la información que estime necesaria con el objeto de establecer sistemas homogéneos de registro y análisis que permitan periódicamente la evaluación de la calidad del servicio y la satisfacción del usuario. (…)”.

[146] Decreto Ley 1281 de 2002, art. 5: Quienes administren recursos del sector salud, y quienes manejen información sobre la población incluyendo los regímenes especiales o de excepción del Sistema General de Seguridad Social en Salud, harán parte del Sistema Integral de Información del Sector Salud para el control de la afiliación, del estado de salud de la población y de los recursos y responderán por su reporte oportuno, confiable y efectivo de conformidad con las disposiciones legales y los requerimientos del Ministerio de Salud. // Corresponde al Ministerio de Salud definir las características del Sistema de Información necesarias para el adecuado control y gestión de los recursos del sector salud y a la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con tales definiciones, impartir las instrucciones de carácter particular o general que resulten necesarias para el adecuado cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control. // Cuando el incumplimiento de los deberes de información no imposibilite el giro o pago de los recursos, se debe garantizar su flujo para la financiación de la prestación efectiva de los servicios de salud. En todo caso, procederá la imposición de las sanciones a que haya lugar por parte de la Superintendencia Nacional de Salud y las demás acciones de carácter administrativo, disciplinario o fiscal que correspondan.”

[147] Ley 1438 de 2011, art. 113: El entonces Ministerio de la Protección Social junto con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones definirá y contratará un plan para que en un periodo menor a 3 años se garantice la conectividad de las instituciones vinculadas con el sector de salud en el marco del Plan Nacional de Tecnologías de Información y Comunicaciones – TIC.”

[148] Ley 1438 de 2011, art. 116: “Los obligados a reportar que no cumplan con el reporte oportuno, confiable, suficiente y con la calidad mínima aceptable de la información necesaria para la operación del sistema de monitoreo, de los sistemas de información del sector salud, o de las prestaciones de salud (Registros Individuales de Prestación de Servicios), serán reportados ante las autoridades competentes para que impongan las sanciones a que hubiera lugar. En el caso de las Entidades Promotoras de Salud y prestadores de servicios de salud podrá dar lugar a la suspensión de giros, la revocatoria de la certificación de habilitación. En el caso de los entes territoriales se notificará a la Superintendencia Nacional de Salud para que obre de acuerdo a su competencia”.

[149] Cfr. Ley 1712 de 2014, artículo 2. “Principio de máxima publicidad para titular universal. Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley.”

[150] Cfr. Sentencia C-313 de 2014, considerando 5.2.19.3.

[151] Informe sobre la salud en el 2008. La atención primaria de salud, más necesaria que nunca p.74

[152] Cfr. Sentencia C-313 de 2014, considerando 5.2.19.3.

[153] Ibídem.

[154] Cfr. Sentencia C-313 de 2014, considerando 4.3.8.1.2.

[155] Por la cual se adopta el Registro de Negaciones de Servicios Médicos por parte de las Empresas Promotoras de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado y demás entidades obligadas a compensar y se dictan otras disposiciones.”

[156]  Cfr. Auto 043 de 2012, considerando núm. 2.

[157] Ibídem, considerando núm. 4.

[158] Por la cual se establece el Registro de Negación de Servicios Médicos por parte de las Empresas Promotoras de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado y demás Entidades Obligadas a Compensar – EOC.

[159] Los peritos Gestarsalud, Programa “Así Vamos en Salud”, Corporación Viva la Ciudadanía, Asocajas, Acemi y Ascofame  dieron respuesta a los interrogantes formulados en el Auto 133A de 2012.

[160] Informe allegado por la Defensoría del Pueblo el 24 de julio de 2012. (AZ orden XIX-K, folios 4342-4379).

[161] Imagen capturada del CD anexo del informe presentado por Compensar EPS el 22 de septiembre de 2014. Cfr. AZ Documentos Apoyo Técnico Orden XIX-X, folio 461.

[162] Por la cual se adopta registro de negación de servicios y tecnologías sin cobertura en el POS en la plataforma de intercambio de información (PISIS) del sistema integral de información de la protección social (Sispro).

[163] El servicio solicitado corresponde a prestaciones de servicios no clasificadas como: medicamentos, procedimientos, insumos, dispositivos médicos o actividades y las cuales no corresponden al ámbito de la salud.

[164] Informes de 5 de diciembre de 2014 y 27 de febrero de 2015.

[165] Informe de 29 de mayo de 2015.

[166] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4380-4391. (31 de octubre de 2013).

[167] Cfr. Acuerdo 11 de 2010 mediante el cual se unificó el POS para niños y niñas hasta los 18 años; Acuerdo 27 de 2011, mediante el cual se unificó el POS para mayores de 60 años y; Acuerdo 32 de 2012 mediante el cual se unificó el POS para la población entre 18 y 59 años.

[168] Cfr. Resolución 5521 de 2013, art 8.31: “Tecnología en salud: Concepto que incluye todas las actividades, intervenciones, insumos, medicamentos, dispositivos, servicios y procedimientos usados en la prestación de servicios de salud, así como los sistemas organizativos y de soporte con los que se presta esta atención en salud.”

[169] Informe del periodo enero a octubre de 2009, presentado el 13 de enero de 2010. Obra en la AZ Orden XIX-B, folios 617-621.

[170] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 676-680 (12 de abril de 2010).

[171] Cfr. AZ Orden XIX-B, folios 742-745 (9 de junio de 2010).

[172] Cfr. AZ Orden XIX-H, folios 3080-3084 (9 de agosto de 2010).

[173] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3694-3703 (4 de febrero de 2011).

[174] En adelante entiéndase por “no presentó”, los informes trimestrales de años anteriores que no fueron presentados en ningún tiempo a la Corte Constitucional.

[175] Cfr. AZ Orden XIX-I, folios 3772-3801 (5 de diciembre de 2011).

[176] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 3965-3995 (20 de marzo de 2012).

[177] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 3996-4022 (17 de abril de 2012).

[178] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4183-4211 (7 de septiembre de 2012).

[179] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4212-4242 (17 de septiembre del 2012).

[180] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4269-4292 (17 de enero de 2013).

[181] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4293-4317 (21 de marzo de 2013).

[182] Cfr. AZ Orden XIX-J, folios 4318-4341 (2 de julio de 2013).

[183] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4380-4391 (31 de octubre de 2013).

[184] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4392-4415 (11 de marzo de 2014).

[185] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4416-4439 (11 de marzo de 2014).

[186] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4664-4686 (27 de mayo de 2014).

[187] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4716-4727 (5 de agosto de 2014).

[188] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4731-4750 (5 de diciembre de 2014).

[189] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4751-4771 (27 de febrero de 2015).

[190] Cfr. AZ Orden XIX-K, folios 4772-4787 (29 de mayo de 2015).

[191] En adelante la expresión “no ha sido allegado”, deberá entenderse respecto de los informes cuyo trimestre se venció recientemente pero que hasta el momento el Ministerio no ha remitido a la Corte.

[192] Sobre este aspecto, mediante escrito presentado el 11 de julio de 2012, Así Vamos en Salud indicó que: “Si una de las falencias es que las entidades no perciben este reporte como de obligatorio cumplimiento, tampoco en la Resolución se hace explícito un esquema sancionatorio para quien (es) incurra (n) en la falta de no realizar dicho reporte mensualmente como lo contempla la reci