A373-16


Auto 373/16

 

PAUTAS Y CRITERIOS PARA EL LEVANTAMIENTO DEL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Seguimiento a los autos 008/09, 385/10 y 219/11

DESPLAZAMIENTO INTERNO-Seguimiento de las medidas adoptadas para superar el estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025/04 

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Estado de cosas inconstitucional declarado en sentencia T-025/04 

El ECI declarado en la sentencia T-025 de 2004 respondió a la vulneración de un número elevado de derechos constitucionales, tanto de los actores que interpusieron las acciones que la Corte resolvió en esa ocasión, como de la población desplazada por la violencia en general. Lo anterior, como expresión de dos situaciones que, de acuerdo con esta Corporación, se conjuraron simultáneamente: “las condiciones de vulnerabilidad extrema en las cuales se encuentra la población desplazada así como la omisión reiterada de brindarle una protección oportuna y efectiva por parte de las distintas autoridades encargadas de su atención”.

DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Acciones que las entidades responsables a nivel nacional como territorial deben adoptar para superar el estado de cosas inconstitucional

AUTO DE SALA DE REVISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Seguimiento de medidas adoptadas para superar el estado de cosas inconstitucional respecto de las falencias de los sistemas de registro y caracterización de la población desplazada

AUTO DE SALA DE REVISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Seguimiento de medidas adoptadas para superar el estado de cosas inconstitucional en materia de ayuda humanitaria

AUTO DE SALA DE REVISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Seguimiento de medidas adoptadas para superar el estado de cosas inconstitucional en materia de retornos y reubicaciones

SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Gobierno solicita a la Corte que declare formalmente que superó las falencias por las cuales se declaró el ECI en el componente de restitución de tierras

Gobierno “solicita a la Corte Constitucional que declare formalmente que ha desarrollado esfuerzos para lograr la superación de las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en el componente de protección de tierras. Se superará el Estado de Cosas Inconstitucional en este cuando una medición comparable evidencie los avances en la garantía de este derecho y que un alto porcentaje de personas en situación de desplazamiento goza del mismo.”

PROGRAMA DE VIVIENDA GRATUITA-Permite concretar soluciones de vivienda para las personas beneficiarias

DERECHO A LA VIDA Y SEGURIDAD PERSONAL DE LA POBLACION DESPLAZADA

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Ejes de la superación del estado de cosas inconstitucional

 

 

 

Referencia: evaluación de los avances, rezagos y retrocesos en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado mediante la sentencia T-025 de 2004, en el marco del seguimiento a los autos 008 de 2009, 385 de 2010 y 219 de 2011.

 

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

 

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciséis (2016).

 

La Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 del 2004, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortíz Delgado y Luis Ernesto Vargas Silva, quien la preside, adopta la presente providencia con fundamento en los siguientes

 

ANTECEDENTES

 

Mediante la sentencia T-025 de 2004 la Corte Constitucional declaró que la población desplazada por la violencia se encuentra afectada por un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI), una vez verificada la falta de correspondencia entre, de una parte, los esfuerzos y las capacidades presupuestales e institucionales dispuestas por el Estado colombiano para atender a esta población y, de la otra, la situación grave, masiva y sistemática de vulneración de sus derechos fundamentales.

 

De conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, “el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.”[1] En desarrollo de esta norma, la Corte Constitucional ha proferido, además de la sentencia T-025 de 2004, numerosos autos de seguimiento respecto de las medidas adoptadas para la superación del ECI, así como para garantizar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada.

 

En los autos de seguimiento 176, 177 y 178 del 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa); 218 del 2006 (M.P. Manuel José Cepeda); 008 del 2009 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y 219 del 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), esta Corporación evaluó la persistencia o la superación del ECI y concluyó que, a pesar de las acciones implementadas por las autoridades responsables, tal estado de cosas aún persistía en materia de desplazamiento forzado.

 

En los autos 008 de 2009 y 219 de 2011, esta Corporación, además de sustentar su valoración en la información aportada por el Gobierno Nacional, los Organismos de Control y los distintos acompañantes al proceso de seguimiento, se basó en las encuestas de verificación del goce efectivo de derechos de la población desplazada (2008 y 2010), elaborados y aportadas por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF).[2] Lo anterior, con el objetivo de evaluar, de manera concreta, el grado de superación del Estado de Cosas Inconstitucional atendiendo a la medición de los Indicadores de Goce Efectivo de Derechos (IGED) construidos a lo largo del proceso de seguimiento.[3]

 

A comienzos del 2015 fueron allegadas a esta Sala Especial las nuevas mediciones del Goce Efectivo de los Derechos de la población desplazada, por parte de la Unidad para las Víctimas y de la Contraloría General de la República.[4] Estos resultados fueron presentados, analizados y debatidos en el marco de la audiencia pública realizada en septiembre del 2015.[5] En consecuencia, en este pronunciamiento se va a desarrollar una nueva valoración de la persistencia o de la superación del ECI y, además, se harán explícitos cuáles son los aspectos precisos de la política pública y los ejes analíticos a partir de los cuales se realizará, en adelante, el seguimiento a la sentencia T-025 del 2004.

 

Es importante precisar que en este auto no se va a describir con mayor detalle y profundidad el estado actual de la política pública, salvo los aspectos considerados relevantes para los propósitos del seguimiento. La elaboración de un diagnóstico más detallado de cada componente quedó recogida en los autos de solicitud de información proferidos a lo largo del 2015.[6]  A partir de estos pronunciamientos se levantó la documentación definitiva para consolidar las temáticas principales sobre las cuales se va a ocupar esta Corporación en esta oportunidad. Este ejercicio presupuso la triangulación y el traslado de todos los documentos presentados por el Gobierno Nacional, los Organismos de Control y los otros acompañantes del proceso entre sí, de tal forma que todos los involucrados contaron con la información suministrada por los demás actores, para así presentar sus observaciones en respuesta a las preguntas y problemáticas identificadas por esta Corte en esos pronunciamientos. Sumado a lo anterior, gracias al acompañamiento del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y la Defensoría del Pueblo, los funcionarios del equipo de seguimiento realizaron, a mediados del año 2015, una serie de visitas a terreno para observar el estado de algunas de las problemáticas que afectan a la población desplazada en Antioquia, Bolívar, Chocó, Córdoba y Norte de Santander.[7]

 

Así las cosas, en la Parte General de esta providencia, esta Corporación va a manifestarse sobre la solicitud elevada por el Gobierno Nacional, en el informe de agosto del 2015,[8] relacionada con la superación del estado de cosas contrario a la Constitución y con el modelo de seguimiento que se ha implementado hasta el momento (sección 1.1.). Sumado a lo anterior, en esta parte se van a recordar cuáles son las pautas y los criterios para el levantamiento del ECI definidos a lo largo del proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 (sección 1.2.), de una parte y, de la otra, se van a precisar cuáles son los umbrales que deben satisfacer las autoridades para levantar este ECI en cada componente de la política pública (sección 1.3.). A su vez, esta Sala Especial va a definir cuáles son los criterios que es necesario tener en cuenta para entender por superadas las condiciones que dan lugar a la intervención excepcional del juez constitucional en esta política pública (sección 1.4.), toda vez que unos y otros parámetros no coinciden necesariamente. Finalmente, en esta Parte General, la Sala Especial de Seguimiento va a evaluar dos temas que repercuten en toda la política pública dirigida a la población desplazada, esto es, la coordinación Nación-territorio entre las autoridades responsables (sección 1.5.) y el presupuesto definido y proyectado para financiar la política (sección 1.6.).

 

En la Parte Específica, atendiendo al ejercicio de recopilación y triangulación de información que se realizó durante el 2015, esta Sala sólo va a exponer de manera sintética las áreas relevantes de cada componente de la política, dando aplicación a los parámetros mencionados en el párrafo anterior.  Por lo tanto, se va a recapitular para cada caso cuál fue la orden impartida al Gobierno Nacional, la respuesta que las autoridades han desplegado al respecto, y se va a pronunciar sobre la solicitud elevada por la Unidad para las Víctimas relacionada con la superación o permanencia del ECI, de una parte y, de la otra, con el reconocimiento del nivel de avance en la superación de las falencias identificadas, en cada componente.[9] En consecuencia, a partir de los umbrales definidos para cada aspecto de la política, esta Sala evaluará la superación o permanencia de esa figura en cada caso y, atendiendo a los distintos niveles de cumplimiento a una orden compleja (alto, medio, bajo, incumplimiento), se pronunciará sobre los avances expuestos por parte las autoridades responsables. Con ello, esta Sala Especial va a definir cuáles son los aspectos precisos de la política sobre los que mantendrá el seguimiento, definiendo así las acciones que las autoridades tienen que realizar para continuar avanzando en la superación del ECI.

 

Como resultado de esta evaluación, esta Sala Especial encuentra que en los componentes de participación y de registro las autoridades acreditaron un nivel de cumplimiento alto a la orden de realizar ajustes importantes para avanzar en el Goce Efectivo de los Derechos de la población desplazada. Con ello, esta Corporación va a declarar la superación del Estado de Cosas Inconstitucional en relación con ambos componentes, en la medida en la que cumplen con los estándares constitucionales definidos para cada uno de ellos. Si bien los demás componentes no logran satisfacer los requisitos para hacer una declaratoria semejante, toda vez que no alcanzan los umbrales establecidos en la Parte General de este pronunciamiento, esta Sala encuentra los siguientes niveles de cumplimiento a las principales órdenes dictadas a lo largo del proceso de seguimiento.

 

En relación con aquellos componentes de la política cuya reformulación total fue ordenada en el 2009 (tierras, vivienda y generación de ingresos) (sección 2.1.), los resultados alcanzados fueron los siguientes. La política de tierras presenta un nivel de cumplimiento dispar: mientras el Gobierno Nacional ha demostrado un nivel de cumplimiento alto en materia de restitución de tierras, en lo concerniente a su protección se ha presentado un evidente nivel de incumplimiento; en materia de vivienda urbana y rural las autoridades han demostrado un nivel de cumplimiento medio y bajo, respectivamente  y, en generación de ingresos, se registró un incumplimiento a la orden de reformular completamente esta política.

 

Por su parte, los componentes cuya complementación fue ordenada para así articularse y superar los vacíos protuberantes que los afectaban (prevención y protección, y los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición) (sección 2.2.), arrojaron un nivel de cumplimiento bajo.

 

Finalmente, en lo atinente a los demás componentes que requieren importantes avances para lograr el Goce Efectivo de los Derechos de las personas desplazadas (sección 2.3.), los resultados fueron los siguientes: en ayuda humanitaria las autoridades acreditaron un cumplimiento medio; en retornos y reubicaciones el cumplimiento es bajo y en educación el cumplimiento es medio.

 

En la Parte Específica de la presente providencia esta Sala Especial expondrá el análisis que sustenta tales conclusiones, al igual que los aspectos puntuales de estos componentes que ameritan la adopción de una serie de medidas para impulsarlos. Sobre estos temas concretos y las respectivas órdenes que se emitirán en este pronunciamiento, se concentrará, de aquí en adelante, el seguimiento que esta Sala Especial va a realizar a la sentencia T-025 de 2004 y sus autos complementarios. El presente auto, por lo tanto, representa un corte de cuentas frente a las medidas ordenadas, y a las acciones adelantadas por las autoridades responsables, a lo largo de los más de diez años que ha durado este proceso, haciendo la salvedad de los enfoques diferenciales, sobre los cuales se va realizar un pronunciamiento específico.

 

CONSIDERACIONES

1. PARTE GENERAL

 

1.1. Pronunciamiento sobre la solicitud elevada por el Gobierno Nacional en el informe de agosto del 2015

 

En respuesta al auto 298 de 2015,[10] el Gobierno  Nacional le formuló a esta Sala Especial “un modelo de seguimiento de superación del ECI ligado sólo a lo estructural, a partir de informes anuales, donde el modelo de reporte de avances se dé a partir de criterios objetivos en función del goce efectivo de derechos (…) Se propone que la Corte se pronuncie anualmente con superaciones parciales del ECI, lo que permitirá el cierre progresivo de los aspectos estructurales que dieron sustento a la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional”.[11]

 

Para el Gobierno Nacional el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 debe encausarse al “carácter estructural que inspiró la declaratoria del ECI” debido a que, a su parecer, con el transcurso de los años, este proceso se ha venido complejizando. Lo anterior, porque el seguimiento se ha encontrado acompañado de un aumento progresivo de la identificación de falencias y “ha llevado su interés a casos de poblaciones específicas de desplazados”, alejándose así “cada vez más del tenor estructural del ECI”.[12] Con el direccionamiento del seguimiento a estas fallas estructurales, al parecer del Gobierno, se renovarían “los términos bajo los cuales se hace seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004, [lo cual] permitiría reafirmar la legitimidad y la utilidad de dicho seguimiento”.[13]

 

No es la primera vez que el Gobierno Nacional le sugiere a esta Sala Especial que con el transcurso de los años el proceso de seguimiento ha desbordado las falencias estructurales identificadas en la sentencia T-025 del 2004, que motivaron la declaratoria del ECI. Ya en el año 2010, la extinta Acción Social había formulado objeciones semejantes relacionadas con la ampliación de la figura del ECI y, en consecuencia, con la legitimidad de la intervención del juez constitucional en la política pública de atención a la población desplazada.[14] A pesar de que esta Corporación ya se pronunció sobre los argumentos proferidos por el Gobierno Nacional al evaluar el informe del 01 de julio de 2010, mediante el auto 385 del mismo año, esta Sala Especial considera pertinente hacer unas reflexiones adicionales a las que se esbozaron en esa ocasión, las cuales se mantienen plenamente vigentes en la actualidad. La necesidad de estas consideraciones radica en la semejanza que se presenta entre los argumentos planteados por la Unidad para las Víctimas en esta oportunidad, y aquellas razones expuestas por la extinta Acción Social en el 2010, en el marco de un ejercicio similar al que se está realizando en la actualidad, concerniente al análisis de la superación del ECI. Es necesario, por lo tanto, volver a los principales argumentos que expuso la Corte Constitucional en la sentencia T-025 y así esclarecer en qué consiste la claridad conceptual y el tenor estructural del ECI declarado en esa ocasión, así como los criterios para determinar su levantamiento.

 

El ECI declarado en la sentencia T-025 de 2004 respondió a la vulneración de un número elevado de derechos constitucionales, tanto de los actores que interpusieron las acciones que la Corte resolvió en esa ocasión, como de la población desplazada por la violencia en general.[15] Lo anterior, como expresión de dos situaciones que, de acuerdo con esta Corporación, se conjuraron simultáneamente: “las condiciones de vulnerabilidad extrema en las cuales se encuentra la población desplazada así como la omisión reiterada de brindarle una protección oportuna y efectiva por parte de las distintas autoridades encargadas de su atención”.[16]

 

La Corte encontró que esta vulneración masiva de derechos de la población desplazada era de carácter prolongado, reiterado y que respondía a razones estructurales, es decir, que se explicaba no por dificultades que fueran imputables a una única autoridad, sino que eran la expresión de un problema estructural que afectaba a todos los componentes de la política diseñada por el Estado, cuya solución requería de la intervención articulada de distintas entidades.

 

Esto presupone que, en primera instancia, sí había una política pública diseñada y en ejecución para atender a esa población, que para el caso de la población desplazada se encontraba recogida en distintos instrumentos legales (i.e. L. 387/1997), administrativos (i.e. D. 2560/2000), y de política pública (i.e. documentos CONPES 2804 de 1995, 2929 de 1997, 3057 de 1999 y 3115 de 2001). Sin embargo, esta política pública adolecía de dos factores que explicaban la naturaleza estructural del Estado de Cosas Inconstitucional: “(i) la insuficiencia de recursos destinados a financiar dicha política y (ii) la precaria capacidad institucional para implementarla”.[17]

 

Desde el 2004 la Corte utilizó dos criterios distintos para constatar la existencia de tales factores estructurales que contribuyeron de manera significativa al desconocimiento de los derechos constitucionales de la población desplazada: las falencias de la política pública (análisis de proceso) y los escasos resultados que ha alcanzado (análisis de resultado).

 

La Corte consideró en la sentencia T-025, así, que la capacidad institucional era precaria atendiendo, de una parte, a sus resultados, esto es, la cobertura de cada uno de los componentes de atención (ayuda humanitaria, generación de ingresos, vivienda, tierras, entre otros), así  como al “grado de satisfacción de los derechos de la población desplazada”[18]. La Corte resaltó en esa ocasión la mayor situación de vulnerabilidad que enfrentaban algunos segmentos al interior de la población desplazada, incorporando desde entonces un análisis sensible al enfoque diferencial.[19] 

 

De la otra, esta corporación consideró que la capacidad institucional era insuficiente examinando algunas de las falencias de proceso más evidentes. La Corte analizó así cada componente tomando como hilo conductor los momentos básicos de toda política pública, a saber: (i) el diseño y el desarrollo reglamentario de la política pública dirigida a responder al desplazamiento forzado; (ii) la implementación de la política, y (iii), el seguimiento y la evaluación de la gestión realizada en la ejecución de la política.[20]

 

Como parte de estas falencias de proceso, en la Sentencia T-025 esta Corporación señaló la ausencia de un marco reglamentario que fuera, de una parte, sensible al enfoque diferencial que debe inspirar la política pública a favor de la población desplazada, reconociendo con ello los mayores riesgos y afectaciones que enfrentan determinados grupos al interior de esa población,[21] y, de la otra, que definiera las responsabilidades de las entidades territoriales ateniendo a sus capacidades administrativas, institucionales y financieras.[22]

 

A partir de ambos criterios, de resultado y de proceso, la Corte concluyó que la capacidad institucional es uno de los factores estructurales que explica el ECI: “la respuesta del Estado sufre de graves deficiencias en cuanto a su capacidad institucional, que abarcan todos los niveles y componentes de la política, y por lo tanto, que impiden, de manera sistemática, la protección integral de los derechos de la población desplazada”.[23]

 

La Corte consideró, por su parte, que la insuficiencia de recursos destinados a nivel nacional y territorial explicaba las falencias institucionales de la política y los bajos resultados alcanzados y, con ello, la no satisfacción de los derechos de la población desplazada.[24] Para llegar a esta conclusión la sentencia T-025 incorporó un análisis que se puede considerar relacional o comparativo entre, de un lado, los compromisos previstos en los instrumentos legales, administrativos y de política pública y, del otro, los recursos efectivamente destinados para satisfacer los derechos incorporados en tales instrumentos.[25] No hay que pasar por alto que, al analizar esta falla estructural, la Corte hizo una evaluación del compromiso de las entidades territoriales en la destinación de recursos para atender a la población desplazada.[26]

 

Debido a la falta de concordancia entre, de una parte, la gravedad de la vulneración de los derechos fundamentales de la población desplazada que se encontraban recogidos en distintas normas e instrumentos adoptados por las autoridades para atenderla y, de la otra, los recursos destinados y la capacidad institucional desplegada para cumplir con tales mandatos y, con ello, brindarle una protección oportuna y efectiva que ataque las condiciones de vulnerabilidad extrema en las cuales se encuentra, la Corte declaró, en la parte resolutiva de la sentencia T-025 de 2004, que la población desplazada se encuentra en un Estado de Cosas Inconstitucional.

 

Como se desprende de lo anterior, el análisis estructural que la Corte Constitucional realizó en su momento fue una evaluación de los distintos componentes de la política de protección y atención del desplazamiento forzado, desagregado en el esquema básico de toda política pública, bajo la luz de la ausencia de cobertura y de la falta de garantía del goce efectivo del respectivo derecho. Y atribuyó estas graves falencias de la capacidad institucional a la insuficiente asignación presupuestal, en contrapunto con las obligaciones y compromisos que el mismo Estado asumió para atender a esa población, a través de distintos instrumentos legales, administrativos y de política pública.

 

Así las cosas, es claro que el simple reverso o la mejora de las falencias estructurales que dieron lugar al ECI no puede considerase como un elemento de juicio suficiente para determinar su superación, pues el análisis que se realizó para declararlo no es el mismo que se efectúa para superarlo. En el primer caso, basta con mostrar la afectación grave y estructural de los derechos fundamentales de la población desplazada, un nivel reducido de impacto de las políticas públicas en su goce efectivo, y la ausencia de mecanismos de planeación y de seguimiento de la política, tal como se argumentó en la sentencia T-025. Mientras que en el análisis de su superación es determinante establecer si las causas que motivaron la declaratoria del ECI fueron superadas o si aún persisten frente al goce material y sustancial de los derechos fundamentales de la población desplazada. 

 

La evaluación que se realizó sobre la capacidad institucional en el 2004 así lo ejemplifica. Frente a la falta de implementación del componente de protección de tierras, y las coberturas reducidas de cada uno de los demás componentes de la política pública (ayuda humanitaria: 43%,[27] generación de ingresos: 19%,[28] vivienda: 3,7%[29]), en el marco de un grado de satisfacción de derechos aún menor,[30] ¿se supera el ECI con un aumento de las coberturas? ¿La implementación de los programas de estabilización socioeconómica, de protección de la posesión y la propiedad de los bienes abandonados por causa del desplazamiento, y de los programas dirigidos a la adjudicación de tierras, es de suyo suficiente para entender superadas las causas identificadas en la sentencia T-025 de 2004? Frente a la ausencia de mecanismos de planeación y de seguimiento de la política ¿es suficiente el establecimiento formal de dichos mecanismos? ¿El marco reglamentario de la política requiere de la valoración de aspectos sustantivos para inferir si es completo o incompleto?

 

Si bien estas preguntas ponen en evidencia que, en materia de capacidad institucional, el análisis que se realizó y las razones que sustentaron la declaratoria del ECI no ofrecen mayores luces para determinar cuándo superarlo, en materia presupuestal el asunto es más claro. En efecto, ¿qué ocurre si el presupuesto apropiado y destinado es acorde con los documentos de política pública respectivos, pero es abiertamente insuficiente para mejorar la capacidad institucional y garantizar los derechos de la población desplazada?

 

En última instancia, ¿cuándo supera el Gobierno nacional las dos fallas estructurales, de capacidad institucional y de presupuesto, que llevaron a declarar el ECI? ¿Cuándo cumple son su deber de protección efectiva de los derechos de la población desplazada y cuándo cumple con los compromisos definidos para tal protección?

 

Estos interrogantes ponen de manifiesto que el carácter estructural de la sentencia T-025 del 2004 al que apela el Gobierno Nacional no ofrece mayores elementos de juicio para efectos de “encausar” el proceso de seguimiento en los términos en los que lo sugirió ante esta Corporación, ni para determinar los criterios para una eventual superación del ECI.  No obstante, a lo largo del proceso esta Corporación ha profundizado en estos temas y ha ofrecido algunas pautas y parámetros relevantes, tal como se expondrá a continuación.

 

1.2. Pautas y criterios para el levantamiento del ECI en materia de desplazamiento forzado definidos a lo largo del proceso de seguimiento hasta el 2011

 

En el periodo 2005-2006 la Corte no profundizó en la comprensión del alcance y de los criterios para la superación del ECI,[31] pues a pesar de que en el auto 185 de 2004 se refirió al tema, prefirió dejar un tiempo prudente para que el Gobierno avanzara en acciones dirigidas a lograr el objetivo. Fue hasta los autos (i) 008 de 2009, (ii) 385 de 2010 y (iii) 219 de 2011 que esta Corporación aportó elementos fundamentales al respecto, como resultado de los cinco ejes alrededor de los cuales se orientó el seguimiento durante los años 2007 y 2008 (i.e. la adopción de una batería de indicadores para medir el goce efectivo de los derechos; la definición de criterios de racionalidad y de los enfoques diferenciales que deben inspirar la política pública; la participación de la población desplazada en la misma y la contribución de las entidades territoriales  a la superación del ECI).

 

(i) Así, en el auto 008 de 2009, la Sala Segunda de Revisión incorporó estos ejes temáticos como criterios o parámetros para tener en cuenta en el momento de evaluar si las entidades públicas han logrado superar el Estado de Cosas Inconstitucional.[32] Las consideraciones acerca del goce efectivo de derechos (GED) de la población desplazada merecen una especial atención. Al respecto, la Corte Constitucional precisó que las medidas que adopten las autoridades para superar las falencias estructurales que afectan la capacidad institucional deben tener un impacto directo, claro e indiscutible en el avance del goce efectivo de los derechos de la población desplazada, y deben garantizar que se va a avanzar en la meta de que todos los desplazados gocen de sus derechos constitucionales.[33] Si la cobertura y el grado de satisfacción de derechos de la población desplazada fue una de las perspectivas que utilizó la Corte para declarar la existencia del ECI en el 2004,[34] este criterio, en consecuencia, se tradujo en uno de los aspectos a tener en cuenta para evaluar su superación, tal como se precisó en el 2009.

 

Además del concepto del GED de la población desplazada, la Corte se refirió al aspecto presupuestal y a la correlación que guarda con la capacidad institucional. La Sala Segunda reconoció que el incremento acelerado y mantenido que tuvo lugar en materia presupuestal desde la expedición de la sentencia T-025, es un “avance indispensable para la superación del Estado de Cosas Inconstitucional”.[35] No obstante, a pesar de que el Gobierno afirmó que se destinaron los recursos necesarios para atender a la población desplazada, la Corte consideró que la situación de vulnerabilidad en la que se encontraba y los bajos resultados en materia de cobertura de algunos de los derechos, permitía constatar la persistencia de las fallas en capacidad institucional.[36] La Corte ligó, por lo tanto, la verificación de la superación de las fallas presupuestales a la mejora en la capacidad institucional, la cual debe traducirse en la constatación de la disminución del nivel de vulnerabilidad de la población desplazada y en un aumento en el GED.

 

En relación con los otros ejes definidos en el auto 008 de 2009, los cuales se deben tener en cuenta para evaluar la superación del ECI, la Sala Segunda de Revisión realizó una recapitulación del proceso de seguimiento adelantado durante los años 2007 y 2008, que hizo especial énfasis en la adopción de un enfoque diferencial y en la necesidad de mejorar en la coordinación Nación-territorio.

 

Al analizar la situación en la que se encuentran las mujeres (cf. auto 092 de 2008), las niñas, niños y adolescentes (cf. auto 251 de 2008), los pueblos indígenas (cf. auto 004 de 2009) y las comunidades afro descendientes (cf. auto 005 de 2009), y las personas con discapacidad y el adulto mayor desplazados (cf. auto 006 de 2009), la Corte constató que se trata de grupos en los que no sólo “se manifiesta la continuidad del ECI”[37] sino en los que este último se expresa de manera más “crítica, alarmante y apremiante”.[38] Con ello la Corte consideró que, por mandato de la Carta Política, la superación del ECI implica una solución estatal inmediata, decidida y efectiva “que amerita medidas específicas de resolución” a favor de esos grupos poblacionales, atendiendo al impacto diferencial y desproporcionado que el desplazamiento forzado provoca en tales casos. La adopción de un enfoque diferencial, en consecuencia, contribuye a avanzar de manera acelerada en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada por la violencia.[39] Por el contrario, la ausencia de un enfoque que permita comprender la particular problemática y los riesgos que enfrentan esos grupos poblacionales y, con ello, la profundización de la exclusión que sufren, hace que “difícilmente se pueda dar por superado el Estado de Cosas Inconstitucional”.[40]

 

El auto 008 de 2009, por lo tanto, recoge todos estos aspectos desarrollados a lo largo del proceso de seguimiento y, con ello, establece que la demostración de la conducencia de las políticas públicas implementadas para lograr el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, comprende no sólo su orientación de manera racional, adecuando así la capacidad técnica y presupuestal a las obligaciones asumidas por el Estado, sino la introducción de un enfoque diferencial, en especial respecto de mujeres, menores, adultos mayores, indígenas, afrocolombianos y personas con discapacidad, tal como ya se había definido en la sentencia T-025 de 2004.[41]

 

En materia de coordinación Nación-territorio, en los autos 176 y 177 del 2005, 007 y 314 del 2009, y el 383 de 2010, la Corte analizó en profundidad la contribución de las entidades territoriales para la superación del Estado de Cosas Inconstitucional. Sin ampliar o modificar los criterios que definen el ECI y su eventual levantamiento, esta Sala Especial de Seguimiento expuso los problemas más recurrentes que impedían que las entidades territoriales contribuyeran de manera adecuada para superarlo y, en consecuencia, constató que “persiste el Estado de Cosas Inconstitucional”.[42]  No hay que olvidar que los problemas de coordinación Nación-territorio son uno de los aspectos sobre los cuales la Corte ha hecho énfasis desde el 2004,[43] razón por la cual, en el auto 008 de 2009, la Sala Segunda de Revisión lo inscribió como uno de los ejes determinantes para establecer la superación del ECI. 

 

(ii) La Corte Constitucional volvió a analizar el ECI en el año 2010, a través del auto 385, pronunciamiento en el cual respondió a las objeciones esbozadas por el Gobierno Nacional, relacionadas con la ampliación de la figura del ECI a lo largo del proceso de seguimiento, y con la legitimidad de la intervención del juez constitucional en la política pública a favor de la población desplazada, objeciones que guardan consonancia con las elevadas por el Gobierno  Nacional en esta oportunidad, como ya se explicó. En esta oportunidad la Sala reiteró los cinco ejes expuestos en el 2009 que deben ser tenidos en cuenta para determinar la superación del ECI y precisó cómo deben ser entendidos y priorizados.

 

Al respecto, agregó que la sola demostración de ajustes presupuestales, la expedición de nuevas y mejores normas, el diseño y ejecución de mejores políticas públicas o el simple paso del tiempo, no son criterios concluyentes, por sí mismos, para dar por superado el ECI. En relación con el aspecto presupuestal, la Corte resaltó con preocupación que a pesar de los esfuerzos realizados, ese mayor volumen de recursos no se reflejó en una mejor atención de la población desplazada. La Sala Especial reiteró, en los mismos términos planteados en el auto 008 de 2009, que las medidas adoptadas a nivel presupuestal, administrativo y de política pública son relevantes “en cuanto se traduzcan en un mejoramiento significativo en el goce efectivo de los derechos”.[44] Considerar, por el contrario, que esas medidas son un criterio per se para dar por terminado el proceso judicial implicaría un quebrantamiento “del ordenamiento constitucional, al dar por concluido un proceso de esta magnitud, sin haber garantizado el contenido de los derechos constitucionales amenazados y violados en el presente caso”.[45]  La Corte concluyó así que los cinco ejes para definir la superación del ECI “deben ser entendidos e interpretados en función del criterio principal: la garantía jurisdiccional de los derechos constitucionales.”[46]

 

Esta Sala Especial insistió en que si el ECI estuvo provocado por la ausencia de políticas públicas idóneas y por la insuficiencia de los recursos asignados para prevenir la vulneración generalizada y reiterada de derechos que tiene lugar con ocasión del desplazamiento forzado, “es obvio que el manejo de estos problemas estructurales se traduzca en un mejoramiento en el respeto de los derechos de la población desplazada”.[47]  Y precisó, para efectos de la discusión, que incluso si el criterio principal para el levantamiento del ECI fuera la superación de los problemas estructurales, la indagación por el GED es determinante atendiendo a la estrecha relación entre ambos aspectos.[48]

 

A partir de estas consideraciones, la Sala Especial constató que a pesar de los avances logrados persistía el Estado de Cosas Inconstitucional, “en la medida en la que aún no se ha logrado un avance sistemático e integral en el goce efectivo de todos los derechos de la población víctima de desplazamiento forzado, ni se ha logrado garantizar de manera efectiva los mínimos de protección que deben asegurarse en todo tiempo”.[49]

 

(iii) Finalmente, en el auto 219 de 2011, esta Sala Especial volvió a pronunciarse sobre la superación del ECI y reiteró al respecto la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los mínimos de protección, y de mostrar avances significativos, acelerados y sostenibles en la generalidad de derechos a favor de toda la población desplazada. Tras evaluar los resultados alcanzados utilizando para su medición los Indicadores de Goce Efectivo de Derechos, la Corte concluyó que a pesar de los esfuerzos presupuestales e institucionales realizados, persistía el nivel elevado de vulnerabilidad de la población desplazada, en la medida en que la tragedia humanitaria que provocó la declaratoria del ECI permanecía a pesar de los esfuerzos del Gobierno Nacional.[50]

 

A pesar de lo anterior, la Sala Especial encontró avances en la garantía del derecho a la salud de la población desplazada que ameritaban una modificación del método de seguimiento. La alta cobertura del aseguramiento en materia de salud para la población desplazada en zonas urbanas indicaba que se había alcanzado un cumplimiento alto en términos del auto 185 de 2004.[51] No obstante, la Sala Especial diferenció la cobertura y el aseguramiento formales, de una parte y, de la otra, el acceso efectivo a los servicios de la salud y, con ello, señaló la persistencia de falencias importantes en la materia.[52] Los resultados concernientes al acceso y a las garantías del derecho a la salud de las comunidades étnicas indicaban cumplimientos muy bajos. Lo anterior, por la falta de aseguramiento, de servicios de atención adecuados y accesibles, por condiciones de salud deplorables, desnutrición, alta mortalidad de los menores y varias enfermedades prevenibles por vacunación o por causas que podrían ser evitadas con una atención adecuada.[53]

 

Como se desprende de lo anterior, a lo largo del proceso de seguimiento se han delimitado pautas y criterios para determinar cuándo se entiende superado el estado de cosas contrario a la Constitución que afecta a la población desplazada por la violencia, y la manera cómo deben ser entendidos y priorizados. En esta ocasión, esta Sala Especial va a definir cuál es el umbral que tienen que satisfacer las autoridades responsables, en el respectivo derecho y componente, para efectos de determinar cuándo se entiende superado el ECI, a partir de criterios aún más específicos y que es necesario definir de antemano.

 

Lo anterior, advirtiendo de entrada que los criterios para el levantamiento del ECI en materia de desplazamiento forzado, no son necesariamente los mismos parámetros para determinar cuándo se encuentran superadas las condiciones que dan lugar a la intervención excepcional del juez constitucional en la política pública de desplazamiento forzado, tal como se explicará en la sección subsiguiente. 

 

1.3. Umbrales que tienen que alcanzar las autoridades para entender como superado el ECI que afecta a la población desplazada por la violencia

 

La consideración del goce efectivo de los derechos de la población desplazada como el criterio central para evaluar la superación del ECI no quiere decir que su levantamiento implique que todos los derechos de esa población deban ser satisfechos de forma concomitante hasta su máximo desarrollo posible. Tal como esta corporación sostuvo en el 2004, la magnitud del problema y el carácter limitado de los recursos con los que cuenta el Estado para enfrentarlo, lleva al juez constitucional a reconocer que “no siempre se podrá satisfacer en forma concomitante y hasta el máximo nivel posible, la dimensión prestacional de todos los derechos constitucionales de toda la población desplazada”.[54]

 

Ciertamente, no toda vulneración de derechos, incluso si estos revisten un carácter fundamental, implica per se un estado de cosas contrario a la Constitución. Tampoco hay que olvidar que existen otros sectores de la población colombiana que enfrentan limitaciones serias en el goce efectivo de sus derechos, sin que esto implique, necesariamente, que estamos ante un ECI.  Es necesario, por lo tanto, precisar en qué consiste, ya en el plano material, aquella situación inconstitucional que motivó la declaración del ECI en materia de desplazamiento forzado y, con ello, identificar qué buscó la Corte Constitucional con su declaratoria en el 2004, para efectos de definir cuál es el umbral que tienen que alcanzar las autoridades para entender por superada una situación semejante, pues como lo explicó la Corte en reciente pronunciamiento, el umbral de cumplimiento como criterio de evaluación  de la superación del ECI exige “remitirse a los motivos que condujeron a su declaratoria”.[55]

 

Para el caso de las personas desplazadas por la violencia, el estado de cosas contrario a la Constitución se fundamentó en la situación de mayor vulnerabilidad, marginalidad y discriminación en la que se encontraba, y aún se encuentra, frente al resto de la población del país,[56] como consecuencia no sólo del desarraigo mismo, sino de la falta de respuesta del conjunto de las autoridades estatales, tanto para prevenir ese fenómeno, así como para garantizar, una vez ocurrido, una respuesta que permita contrarrestarlo y mitigar sus efectos devastadores.[57]

 

Con la declaratoria del ECI, por lo tanto, la Corte Constitucional buscó contrarrestar esta mayor situación de vulnerabilidad, marginalidad y discriminación que afecta a la población desplazada por la violencia frente al resto de los ciudadanos y ciudadanas colombianos y, en consecuencia, exigir a las respectivas autoridades un trato a favor de esa población que sea acorde con “el deber de protección efectiva de los derechos de todos los residentes del territorio nacional”.[58]

 

La exigencia constitucional de garantizarle a la población desplazada el mismo nivel de protección efectiva que al resto de los ciudadanos colombianos, implica reconocer las afectaciones particulares que aquejan a esa población y que, en consecuencia, requieren de una respuesta institucional que ataque esas mayores vulnerabilidades, de manera específica y diferenciada.[59]

 

Por lo tanto, la respuesta estatal que permite superar el ECI supone que las personas desplazadas no enfrenten mayores situaciones de riesgo que el resto de la población colombiana; que una vez producido el desplazamiento, el Estado actúe de manera eficaz para atender la situación de extrema vulnerabilidad que caracteriza los días y meses que siguen al desarraigo, de una parte y, de la otra, que promueva las acciones y las medidas a mediano y largo plazo con el propósito de generar las condiciones de sostenibilidad económica y social a favor de la población desplazada, las cuales se vieron menguadas por ese fenómeno, contrarrestando así la mayor situación de marginalidad y discriminación en la que se encuentra, incluso frente a los más vulnerables del país.

 

Esta evaluación implica, en consecuencia, realizar un análisis complejo que tenga en cuenta los distintos ejes a partir de los cuales se articula la situación de las personas desplazadas por la violencia, esto es: la situación de vulnerabilidad que la afecta de manera específica como consecuencia del desarraigo; la situación de riesgo que enfrenta, al igual que la generalidad de los ciudadanos colombianos, en términos de la garantía de sus derechos civiles y políticos, y la necesidad de satisfacer los derechos económicos, sociales y culturales, teniendo en cuenta que tales derechos se encuentran en riesgo o han sido menguados de una manera diferencial como consecuencia del desplazamiento forzado. No hay que olvidar que “la gravedad, magnitud y complejidad general de un problema –por sí solas- no justifican que el grado de protección de los derechos no corresponda a los mandatos constitucionales, más aún cuando éstos han sido desarrollados por una Ley del Congreso de la República y reglamentados por el propio Ejecutivo”.[60]

 

Así las cosas, el umbral para el levantamiento del ECI dependerá del tipo de derecho que se evalúe, teniendo en cuenta su título jurídico, su alcance, y su razón de ser.[61] Definir los criterios para levantar el ECI atendiendo al goce efectivo de los derechos de la población desplazada implica, por lo tanto, precisar si el respectivo derecho cobija a esa población atendiendo a la situación de vulnerabilidad que produce el desplazamiento y la respectiva obligación estatal que es debida de acuerdo con su afectación específica (i.e. ayuda humanitaria, registro, retornos y reubicaciones, y restitución de tierras);  y si se trata de la garantía de derechos civiles y políticos (i.e. vida, seguridad e integridad personal y participación) y/o de derechos económicos, sociales y culturales (i.e. salud, educación, vivienda, generación de ingresos), los cuales también deben ser garantizados por el Estado al resto de ciudadanos colombianos.

 

Lo anterior, teniendo siempre presente que el levantamiento del ECI tiene lugar cuando las personas superen la situación de mayor vulnerabilidad, marginalidad y discriminación en la que se encuentran como resultado del desarraigo. Por lo tanto, es crucial tener en cuenta que los avances en la superación del ECI en relación con  los derechos y componentes específicos dirigidos a la población desplazada por la violencia, los cuales se medirán con indicadores sectoriales y, preponderantemente, de gestión, siempre deberán leerse e interpretarse a la luz del criterio principal: superar las causas que generaron la afectación de derechos, y alcanzar niveles de resultado y de satisfacción en igual nivel que el resto de la población colombiana que se encuentra en condiciones socioeconómicas comparables, salvo que en determinadas ocasiones estos niveles sean constitucionalmente inadmisibles.

 

No podría ser de otra manera pues, en última instancia, la adopción de medidas a favor de la población desplazada -prevención y protección, registro, ayuda humanitaria, programas de estabilización socioeconómica-, debe manifestarse en que esta población alcancen niveles de satisfacción en derechos como la vida, la seguridad e integridad personal, la alimentación, y el nivel de ingresos, que sean iguales a los del resto de la población nacional que se encuentra en condiciones socioeconómicas comparables.

 

Al respecto, no hay que olvidar que, de acuerdo con los Principios Walter Kälin, concernientes a la garantía de soluciones duraderas a favor de las personas desplazadas, el Estado debe tratar en igualdad de condiciones a la población desplazada por la violencia y a la población vulnerable en general: “los desplazados internos que han alcanzado soluciones duraderas tienen acceso a los servicios públicos —entre ellos, la educación, la atención de la salud, las viviendas sociales y otros recursos para su bienestar— en el mismo plano que los miembros de la población residente con necesidades comparables” (énfasis agregado).[62]

 

La preponderancia en la evaluación de estos últimos derechos no es óbice para sugerir umbrales que permitan medir los componentes y los derechos que afectan particularmente a la población desplazada por la violencia. Con independencia de que los umbrales que se explican a continuación sean susceptibles de mejoras y de precisiones, en el marco de un debate entre los distintos actores que han acompañado este proceso, es necesario delinear de antemano una estructura que permita orientar a las autoridades acerca del impacto que tienen sus acciones y la dirección que deben orientarlas. A su vez, la definición de estos criterios le permitirá evaluar a esta Corporación en este pronunciamiento la persistencia del ECI o la posibilidad de realizar levantamientos parciales, sin perjuicio de que los umbrales sugeridos se precisen y ajusten a futuro, en virtud de razones suficientes que así lo justifiquen. Lo anterior, teniendo en cuenta que, como señala la Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) y el Gobierno Nacional, en la actualidad no se cuenta con todos los indicadores (i.e. enfoques diferenciales, verdad, justicia, reparación, retornos y reubicaciones), ni con todas las fuentes de información necesarias (i.e. registros administrativos) para realizar de manera completa tal ejercicio de valoración.

 

1.3.1. Umbrales para superar el ECI en derechos y componentes específicos en materia de desplazamiento forzado

 

1.3.1.1. Registro

 

Se entiende que el registro de la población desplazada alcanza un nivel admisible desde el punto de vista constitucional, cuando existe para ello un mecanismo regulado que permite a toda persona que se desplaza por la violencia que su declaración sea recibida y valorada conforme a parámetros objetivos previamente establecidos, y la decisión que se tome al efecto sea protocolizada en un acto administrativo, notificado dentro de un plazo, previamente establecido, que pueda ser controvertido a través de los recursos de la vía gubernativa. El ECI se entenderá superado en el componente de registro cuando el 70% de la población desplazada haya sido registrada, advirtiendo que el sub registro deberá observar una tendencia decreciente. Esta información deberá medirse con registros administrativos (RUV).

 

1.3.1.2. Ayuda humanitaria

 

Para efectos de definir cuándo se encuentra superado el ECI en materia de Ayuda humanitaria inmediata, esta Sala Especial considera que es necesario superar el siguiente umbral: el 70% de las personas que tienen derecho a alguno de los componentes que componen esta ayuda, o a su totalidad, reciben todos los componentes que solicitaron según las definiciones contenidas en las disposiciones legales. Esta información deberá ser medida en principio según registros administrativos. De no ser posible técnicamente, teniendo en cuenta que la obligación de prestar esta ayuda se encuentra en cabeza las entidades territoriales, la Unidad para las Víctimas deberá explicar las razones que le impidan contar con esa información y, en caso de que sea imposible levantarla, esta información deberá seguir siendo medida a través de encuestas.

 

Conforme a la evaluación realizada por esta Corporación al componente de ayuda humanitaria (infra.), definir el umbral en materia de Ayuda Humanitaria de emergencia y de transición implica determinar umbrales distintos de acuerdo con las distintas rutas que la Unidad para las Víctimas ha definido para tramitar la entrega de la ayuda,[63] de una parte, y, de la otra, ateniendo al resultado de la valoración del nivel de vulnerabilidad respectivo.[64]

 

Al respecto, tal como se expondrá infra., la Unidad para las Víctimas no ha logrado entregar de manera oportuna la ayuda humanitaria a todas las personas que la solicitan debido a restricciones presupuestales. Lo anterior, a pesar de que esta Corporación ha reiterado a nivel jurisprudencial que la insuficiencia de recursos no es una excusa válida para mantener a amplios segmentos de la población desplazada en una situación de espera indefinida para acceder a esa ayuda.[65] Teniendo en cuenta que la población desplazada “tiene el derecho a que el Estado le garantice la entrega de la ayuda humanitaria como expresión del derecho fundamental al mínimo vital”,[66] el deber mínimo de las autoridades en la materia implica entregar esta ayuda, en términos oportunos e integrales, a todas aquellas personas que se encuentran en los niveles de vulnerabilidad más altos, toda vez que dependen de la atención humanitaria para satisfacer sus necesidades más básicas.[67] Esta no es una exigencia desproporcionada a las autoridades porque, como se explicará infra, el porcentaje de personas que se encuentran en estos niveles de vulnerabilidad acentuados es pequeño en comparación con las personas que se encuentran en una situación de vulnerabilidad baja-media baja, razón por la cual no se trata de un esfuerzo presupuestal excesivo.

 

Por lo tanto, la ruta “recién incluidos”, esto es, las personas que se desplazaron dentro del último año y han solicitado la ayuda de emergencia, debe estar al día en el trámite, la colocación y la entrega de los recursos. Lo anterior, porque esta ruta está pensada para paliar la situación de emergencia y vulnerabilidad que es producto de los días y meses que siguen al desplazamiento forzado. Para las demás solicitudes que se presentan en el marco de las otras rutas, la Unidad para las Víctimas deberá estar al día en el trámite, la colocación y la entrega de los recursos en relación con aquellas personas que han sido valoradas en situaciones altas de vulnerabilidad.

 

Ahora bien, atendiendo a las dificultades presupuestales que existen en la materia, es forzoso reconocer las limitaciones que enfrenta el Gobierno Nacional para entregar esta ayuda de manera oportuna e integral a todas las personas que la solicitan. En esa medida, exigirles a las autoridades que estén al día en el trámite, la colocación y la entrega de estos recursos en todas las rutas y en todos los niveles de vulnerabilidad puede ser desproporcionado. Al respecto, la Corte Constitucional ha reconocido las demoras que se pueden presentar en la entrega oportuna de la ayuda humanitaria para toda la población, pero ha sido enfática en que a pesar de estos retrasos, las personas desplazadas tienen el derecho mínimo a ser informadas de manera oportuna acerca de la fecha en la que se van a entregar los recursos,[68] y a que la espera para recibirlos no sea desproporcionada.[69]

 

En consecuencia, es razonable que se presenten ciertos retrasos para entregar la ayuda a aquellas personas que no dependen de estos recursos para satisfacer sus necesidades básicas más elementales, esto es, aquellas que se encuentran en vulnerabilidades baja y media baja y que, como se explica infra, representan la mayor carga presupuestal debido a su número elevado. No obstante, las autoridades deben informarle a estas personas acerca de una fecha cierta en la cual se realizará la entrega dentro de un plazo razonable.

 

Así las cosas, en relación con las solicitudes de quienes fueron catalogados con vulnerabilidades bajas, la Unidad para las Víctimas deberá estar al día en el trámite de la solicitud (valoración, y cuando sea el caso, información al solicitante acerca de las fechas y los montos que recibirá) y no podrán presentarse retrasos superiores a los tres meses para la colocación y la entrega de los recursos. El porcentaje de la población que se encuentra en este retraso no puede superar el 30% de las solicitudes avaladas.

 

Esta información deberá sustentarse en los registros administrativos teniendo en cuenta que la mencionada Unidad es la encargada directa de entregar esta ayuda.[70]

 

1.3.1.3. Retornos y reubicaciones

 

De acuerdo con el diagnóstico realizado para el componente (ver infra.), la Sala considera que este umbral debe obedecer al acompañamiento del 70% de las solicitudes de retorno y reubicación que se registren en el último año. Lo anterior, medido a través de registros administrativos, y considerando que el acompañamiento no se reduce a una serie de trámites para el traslado de la población retornada y reubicada, sino que también debe incluir una serie de acciones encaminadas a gestionar y concretar la oferta institucional necesaria para la atención  y la estabilización socio-económica de esta población (i.e. diseño y aprobación de planes individuales y colectivos de atención, reparación y restablecimiento de derechos, en los cuales se indiquen de manera clara acciones, responsables, tiempos y presupuestos destinados al logro de la estabilización social y económica, conforme al marco normativo vigente).

 

1.3.1.4. Protección y restitución de tierras

 

El umbral de superación del ECI es el siguiente: el 70% de las solicitudes de restitución que se encuentran en zonas micro focalizadas finalizaron el trámite administrativo, y de aquellas que han sido inscritas en el RTDAF, el 70% ha sido resueltas judicialmente. Frente a las solicitudes de restitución que no se encuentran en zonas micro focalizadas, el 70% han sido objeto de un ejercicio de evaluación que permita determinar, a partir de un procedimiento reglado y no discrecional, si se adopta o no una medida de protección. Sobre la totalidad de estas solicitudes, se supera el ECI cuando el 70% de quienes demanden la protección del predio, y tengan derecho a la misma, accedan a las respectivas medidas de protección.  

 

1.3.2. Umbrales para superar el ECI en derechos y componentes que comparte la población desplazada por la violencia con el resto de la población que se encuentra en condiciones socioeconómicas y situaciones de necesidad comparables.

 

1.3.2.1. Derechos a la vida, la libertad y la integridad personal

 

Para definir este umbral no hay que pasar por alto que la obligación de garantizar los derechos a la vida, la libertad y la integridad personal es de medio y no de resultado.[71] Por lo tanto, el umbral para entender por superado el ECI en relación con estos derechos debe poder medir y comparar que “la protección a los desplazados internos no debe ser menos eficaz que la que se brinda a las poblaciones o las partes del país que no se han visto afectadas por el desplazamiento”.[72]

 

Ahora bien, en la actualidad no se cuenta con los indicadores ni con las fuentes de información para hacer un ejercicio semejante. Las mediciones que realizan las autoridades en la materia, tanto a nivel general como en el caso de la política pública del desplazamiento forzado en particular, apuntan al resultado para evaluar los avances, retrocesos y rezagos alcanzados.

 

Así las cosas, mientras no se cuente con la información que permita hacer una evaluación en los términos recién descritos, el umbral para entender superado el ECI en relación con los derechos a la vida, la libertad y la integridad personal deberá medirse a través de registros administrativos y compararse, en principio, con las tasas regionales donde sucedió el delito.

 

Por lo tanto, las tasas de homicidios por cien mil habitantes, de delitos contra la libertad y la integridad personal de la población desplazada, deben ser iguales a las tasas para la población residente donde ocurrió la infracción. Para estos umbrales de superación del ECI, la comparación se debe realizar en principio con el promedio regional. Si este promedio es superior al nacional es necesario adoptar este último.[73]

 

1.3.2.2. Educación

 

El umbral para dar por superado el ECI en relación con el derecho a la educación deberá medirse con registros administrativos, encuestas de verificación y encuestas de calidad de vida y contrastarse, en principio con las tasas regionales del resto de la población que se encuentra en condiciones socioeconómicas y situaciones de necesidad comparables.

 

Conforme a lo anterior, el umbral para superar el ECI en materia de educación deberá sujetarse a variables de asistencia escolar, deserción, repetición, apoyos necesarios para la alimentación y transporte escolar, y terminación del ciclo secundario, así: el porcentaje de personas desplazadas entre 5 y 17 años de edad que asisten a un establecimiento educativo es por lo menos igual al del total de la población comparable en esas edades; la tasa de deserción intra-anual de niños y niñas desplazados entre 5 y 17 años de edad no supera la tasa de deserción intra-anual de la población comparable; la tasa de repetición anual de niños y niñas desplazados entre 5 y 17 años de edad no supera la tasa de repetición anual de la población comparable; el porcentaje de estudiantes desplazados entre 5 y 17 años de edad en colegios oficiales, que reciben alimentación escolar, es por lo menos igual al porcentaje del total de estudiantes vulnerables de los colegios oficiales que en dicho rango de edad reciben este apoyo; los estudiantes entre 5 y 17 años de edad que requieren transporte para ir al colegio lo reciben directamente o través de un subsidio; el porcentaje de niños y niñas de 18 años de edad víctimas de desplazamiento que terminan el ciclo secundario es igual al de los niños y niñas del conjunto de la población comparable del país.

 

Ahora bien, esta Sala Especial no tiene conocimiento de estudios ni de mediciones actualizadas que permitan desagregar la situación específica de la población vulnerable nacional en materia de educación. Esto responde a que, generalmente, los resultados de las encuestas y estadísticas administrativas oficiales, acerca de las condiciones socioeconómicas de los colombianos, indagan por el conjunto de la población nacional sin desagregar la situación de las personas pobres, presentado así datos que no diferencian los hogares pobres de los no pobres. Cuando se calcula la pobreza no se interroga por las características de los pobres en relación con la satisfacción de determinados derechos, como el de vivienda o educación, sino que la pobreza se calcula para el conjunto de la población. De hecho, en muchas ocasiones, es el acceso a ciertos componentes del derecho a la vivienda o a la educación el que define si una persona es o no pobre, tal como ocurre con los indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas o el Índice de Pobreza Multidimensional.[74] 

 

La información disponible en materia del acceso al derecho a la educación, por lo tanto, sólo permite hacer una comparación con el promedio nacional, tal como lo ha venido midiendo el Gobierno y los organismos de control. Este criterio deberá ser tenido en cuenta hasta que las autoridades responsables calculen los perfiles de educación de las personas vulnerables, para así contar con la información que permita comparar que las personas desplazadas accedieron a este derecho, “en el mismo plano que los miembros de la población residente con necesidades comparables”.[75]

 

1.3.2.3. Generación de Ingresos

 

Esta Sala Especial considera que no es constitucionalmente admisible que se considere superado el ECI en este componente cuando la población desplazada por la violencia se encuentra en una situación semejante a aquella que enfrentan las personas que se encuentran por debajo de la línea de pobreza extrema. Tal nivelación por lo bajo atentaría contra la dignidad humana, concebida como uno de los principios y derechos rectores de nuestro ordenamiento jurídico (Preámbulo. artículos 1 y 2 C.P.), y contra la cláusula constitucional de erradicación de las injusticias presentes (Art. 13).

 

Por lo tanto, se entenderá por superado el ECI en este componente cuando el porcentaje de población desplazada que se encuentre por debajo de la línea de pobreza extrema sea el cero por ciento (0%). Lo anterior se hace más evidente si se tiene en cuenta que, tal como lo recoge la CSPPDF, de acuerdo con las cifras disponibles se puede calcular que “el 82,9% de los indigentes del país son población desplazada.[76]

 

Una vez superada la línea de pobreza extrema, la población desplazada no podrá rezagarse frente a la población nacional, que se encuentra en condiciones socioeconómicas y situaciones de necesidad comparables, en el cumplimiento de las metas fijadas por el Gobierno Nacional para la superación de la pobreza. Lo anterior, en concordancia con lo establecido en los principios Walter Kälin adoptados por las Naciones Unidas: “no siempre se podrá lograr que todos los desplazados internos obtengan empleo o recuperen los medios de subsistencia anteriores, pero esta población no debe encontrar obstáculos en el acceso al empleo y a los medios de subsistencia en un plano de igualdad con los residentes”.[77]

 

1.3.2.4. Vivienda

 

El umbral para la superación del ECI en este componente deberá medirse con registros administrativos, encuestas de verificación y de calidad de vida, y compararse, en principio, con las tasas regionales del resto de la población colombiana, que se encuentra en condiciones socioeconómicas y situaciones de necesidad comparables.

 

Teniendo en cuenta el indicador del goce efectivo del derecho a la vivienda digna (seguridad jurídica de la tenencia, espacio suficiente, materiales adecuados, ubicación y acceso a servicios públicos),[78] el umbral para superar el ECI deberá sujetarse a que el porcentaje de hogares desplazados que accedieron a una vivienda digna es igual al de la población nacional que se encuentra en condiciones socioeconómicas y situaciones de necesidad comparables. La comparación debe ser, en principio, con el promedio regional. Si este es inferior al nacional deberá adoptarse este último.

 

Al igual que con el caso de educación, esta Sala Especial no tiene conocimiento de estudios ni de mediciones actualizadas que permitan desagregar la situación específica de la población vulnerable nacional en materia de vivienda.[79] Esto no quiere decir, sin embargo, que en la actualidad se carezca de criterios para evaluar la superación del ECI en este componente. Al respecto, los principios Walter Kälin recomiendan tener en cuenta distintos parámetros para evaluar cuándo las personas desplazadas acceden a soluciones duraderas en materia de vivienda. Uno de ellos es la comparación ya mencionada de esta población con aquellos miembros de la población residente con necesidades comparables. Sumado a lo anterior, estos principios recomiendan tener en cuenta dos factores: “el porcentaje de los desplazados internos que siguen sin vivienda adecuada y la reducción de este porcentaje a lo largo del tiempo”.[80]

 

Estos dos factores, por lo tanto, serán utilizados en esta ocasión y deberán ser tenidos en cuenta hasta que las autoridades responsables calculen los perfiles de vivienda de las personas vulnerables, para así contar con la información que permita comparar que las personas desplazadas accedieron a los cinco sub-indicadores del derecho a la vivienda digna, “en el mismo plano que los miembros de la población residente con necesidades comparables”.[81]

 

1.3.2.5. Participación

 

Se supera el ECI en este componente cuando las personas desplazadas por la violencia alcancen niveles similares de participación al del resto de la población nacional, de tal forma que puedan contrarrestar la mayor marginalidad, vulnerabilidad y discriminación que les impedía participar en las políticas públicas que les conciernen. Para ello, el Gobierno debe asegurar espacios y condiciones para la participación de la población desplazada que salvaguarden una intervención diferenciada, de una parte, así como realizar esfuerzos progresivos y continuos frente a las garantías y niveles de incidencia que permitan un mayor diálogo y control a las políticas públicas, de la otra.

 

1.3.3. Criterios para evaluar los avances, estancamientos y retrocesos en relación con los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, bajo el entendido de que tal evaluación no hace parte de los umbrales para levantar el ECI.

 

En el auto 219 de 2011, esta Sala Especial de Seguimiento constató que este componente “continuaba sin ser formulado” y que la respuesta estatal no incluía “acciones decididas para corregir los vacíos protuberantes, de tal manera que se ofreciera una respuesta articulada y efectiva para garantizar la satisfacción de estos derechos de la población víctima del desplazamiento forzado.”[82] No obstante, esta Sala reconoció que el Gobierno Nacional estaba realizando importantes esfuerzos con la creación y adopción de una nueva institucionalidad responsable de la efectividad de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición de las víctimas del desplazamiento forzado, a través de la expedición de la Ley 1448 de 2011 y de sus decretos reglamentarios. Debido a que el avance en la formulación de estos lineamientos todavía no se había traducido en la implementación de acciones concretas que pudieran ser evaluadas, esta Sala Especial le solicitó al Gobierno Nacional que presentara un informe en el que resolviera los principales interrogantes que acompañaban la implementación de esa normatividad. Entre las preguntas a ser resueltas, esta Corporación hizo énfasis en la necesidad de contar con información concerniente a la forma como la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios tenían en cuenta “el marco constitucional y las reglas jurisprudenciales desarrolladas para la garantía y efectividad de los principios mínimos para satisfacer los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado a la verdad, justicia y reparación”.[83]

 

Esta Corporación ha realizado seguimiento a la garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la indemnización administrativa, con anterioridad a la expedición de la Ley 1448 de 2011 y de sus Decretos reglamentarios, al igual que al conjunto de las medidas adicionales que al respecto incorpora esta normatividad. [84] Lo anterior, bajo el entendido de que la Corte toma nota de los avances, rezagos y retrocesos en la respuesta del Estado frente a la garantía de estos derechos, sin que esto quiera decir que hacen parte de los umbrales exigidos pasa satisfacer el ECI, al estar recogidos en normas recientes que no hicieron parte de la órbita del análisis de esta Corte en la sentencia T-025 de 2004. 

 

De manera más reciente, esta Corporación reiteró que la especialidad y complementariedad que caracterizan las disposiciones recogidas en la Ley de Víctimas le ofrece al legislador un amplio margen de maniobra para decidir, de manera autónoma, el contenido y el alcance del mismo.[85] Por esta razón, al juez constitucional le está vedado intervenir en la materia “salvo en caso de existir razones o parámetros específicos de carácter constitucional”.[86]

 

Lo anterior, bajo el entendido de que estas normas, por más específicas y complementarias que sean, son la expresión “del cumplimiento por parte del Estado colombiano del mandato general contenido en tratados internacionales”.[87] A su vez, la naturaleza transicional de estas disposiciones tampoco las exime de acoplarse a los principios y valores axiológicos que inspiran la Constitución Política colombiana, razón por la cual han sido objeto del examen de constitucionalidad que esta Corporación ha realizado al respecto en varias ocasiones.[88]

 

Así las cosas, para registrar los avances, estancamientos y retrocesos en la satisfacción de estos derechos ha de determinarse a partir de los principios de racionalidad que definió esta Corporación en la sentencia T-025 de 2004. Las actuaciones desplegadas para satisfacer este conjunto de derechos deben ser serias, transparentes y eficientes, de forma tal que haya coherencia entre los compromisos definidos legal y administrativamente, de una parte y, de la otra, la capacidad institucional y presupuestal destinada para satisfacerlos, ofreciendo, en todo caso, una respuesta articulada y efectiva que permita corregir los vacíos protuberantes para garantizar la satisfacción de estos derechos de la población víctima del desplazamiento forzado.

 

Sumado a lo anterior, la actuación estatal en la materia implica, al menos entre las distintas víctimas de graves vulneraciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, un trato que proscribe cualquier discriminación entre sus distintos beneficiarios. Ambos aspectos deberán ser observados por las autoridades responsables y son exigibles frente a este conjunto de derechos, más allá de su naturaleza transicional y del alto contenido prestacional que algunos de ellos puedan representar. 

 

A partir de la definición de los umbrales y criterios anteriores, esta Corporación está enmarcando los escenarios, el tipo de análisis comparativo, y las fuentes de información que se deben tener en cuenta a la hora de evaluar el GED de la población desplazada, para así determinar cuándo se supera el ECI. Se trata de una evaluación compleja que debe nutrirse de registros administrativos, de encuestas de verificación de los derechos de la población desplazada y de encuestas generales de Calidad de Vida del resto de la población, utilizando para esos propósitos la batería de Indicadores de Goce Efectivo de Derechos, cuya revisión y complementación realizó el Gobierno Nacional en junio de 2013.

 

Tal como señaló la Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) y la Unidad para las Víctimas, en la actualidad no se cuenta con todos los indicadores, ni con todas las fuentes de información necesarias para realizar de manera completa tal ejercicio de valoración. Esta Sala Especial, por lo tanto, va a solicitarles que informen cuáles son las necesidades de capacidad institucional y administrativa requeridas, al igual que los ajustes a la actual batería de indicadores que consideren adecuados, para efectos de realizar un análisis semejante. En caso de que sea imposible recolectar cierta información y hacer determinados ejercicios comparativos, la CSPPDF y la Unidad para las Víctimas deberán sugerir una alternativa que, en última instancia, permita evaluar lo siguiente. (i) Que la población desplazada no enfrenta mayores situaciones de riesgo que el resto de la población nacional en relación con los derechos a la vida, la libertad y la integridad personal. (ii) Que el Estado actúa de manera eficaz para atender la situación de extrema vulnerabilidad que caracteriza los días y meses que siguen al desarraigo (i.e. registro y ayuda humanitaria), de una parte; y, de la otra, (iii) que promueve las acciones y las medidas a mediano y largo plazo con el propósito de generar las condiciones de sostenibilidad económica y social a favor de la población desplazada (i.e. vivienda, generación de ingresos, restitución de tierras, retornos y reubicaciones), contrarrestando así la mayor situación de vulnerabilidad, marginalidad y discriminación en la que se encuentra, incluso frente a los más vulnerables del país. Y, finalmente que, (iv) en materia de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, las personas desplazadas por la violencia tienen acceso a esas medidas en igualdad de condiciones que las víctimas de una grave vulneración a los Derechos Humanos o infracción al Derecho Internacional Humanitario, en el marco de una política pública acorde con los principios de racionalidad que definió esta Corporación en la sentencia T-025 de 2004.

 

1.4. Criterios para entender superadas las condiciones que dan lugar a la intervención excepcional del juez constitucional en la política pública de desplazamiento forzado

 

Como se advirtió, los criterios y umbrales para levantar el ECI no coinciden necesariamente con los parámetros para entender superadas las condiciones que dan lugar a la intervención excepcional del juez constitucional en la política pública de desplazamiento forzado. Se trata, por el contrario, de criterios que fija esta Corporación para declarar la superación del ECI, con independencia de que sea esta misma Corte quien haga el monitoreo, de las modificaciones que se realicen al mismo, o de las entidades u organizaciones que, en el futuro, se encarguen del seguimiento en el marco de sus competencias constitucionales y legales.

 

Es importante precisar que la persistencia de la intervención del juez constitucional en este proceso de seguimiento está concebida para garantizar lo dispuesto en la sentencia T-025 del 2004 y en las órdenes estructurales subsiguientes que se dictaron en los respectivos autos de cumplimiento, para cada uno de los componentes de la política: “cuando el juez de tutela imparte una orden compleja, su trabajo con relación al caso no se acaba con la sentencia. La labor que ha de desplegar la Administración con ocasión de las órdenes que imparta el juez de tutela, requieren la supervisión y el control del cumplimiento, que asegure que se avanza hacia la plena protección del goce efectivo del derecho constitucional en cuestión”.[89] La persistencia de la intervención del juez constitucional se sustenta en el nivel de cumplimiento a las órdenes impartidas, y no en la satisfacción per se de los umbrales definidos en la sección anterior, por la siguiente razón fundamental.  Si bien es evidente que la emisión de órdenes complejas está dirigida a avanzar en la superación del ECI, no puede darse por sentado que el incumplimiento o el cumplimiento, parcial o total, de las medidas formuladas, refleje de manera matemática la constitucionalidad de la situación que se busca conjurar.

 

Al respecto, es preciso recordar que existen distintas variables que inciden de manera indirecta en un ECI y que exceden la órbita de intervención del juez constitucional y de las órdenes que dicta para enfrentar esa problemática –i.e. otras políticas públicas colindantes, variables macroeconómicas, situaciones de orden público-. En la sentencia T-025 la Corte ya había llamado la atención sobre la necesidad de atender a las dificultades del contexto dentro del cual se enmarcan las afectaciones de los derechos fundamentales, “para evitar que las órdenes que imparta para protegerlos sean inocuas o inviables”.[90]

 

Debido al alto impacto que pueden tener las variables indirectas en los factores estructurales que explican un ECI, es imperioso reconocer que los avances y retrocesos en la superación de esa figura se encuentran sujetos a factores que pueden exceder el nivel de cumplimiento dado a las órdenes dictadas por el juez constitucional en la materia. En efecto, en la jurisprudencia constitucional es posible encontrar diversos casos en los cuales, pese al cumplimiento de determinadas órdenes, perdura o se reproduce un ECI, tal como ocurrió en materia del sistema notarial o el sistema carcelario.[91] También es factible entrever la situación contraria, es decir, casos en los que se mitiga la situación inconstitucional pese al incumplimiento de la orden formulada.[92]

 

Con ello, no hay que pasar por alto que el juez es sólo uno de los actores que está interviniendo en la respectiva política pública, junto a otros que participan en la misma de acuerdo con sus agendas y fines misionales específicos. Así ocurre con el legislador y demás autoridades gubernamentales, en el nivel nacional y territorial, que de manera directa o indirecta tienen que ver con la política pública. Lo mismo sucede con los organismos de control que realizan un seguimiento autónomo a la misma, atendiendo a sus labores de prevención y protección de derechos humanos, y en el marco de la responsabilidad fiscal y disciplinaria que les asiste a los funcionarios involucrados. Ya en la sentencia T-025 del 2004, tras analizar cada una de las falencias que explicaban la debilidad en la capacidad institucional de la política, esta Corporación señaló que: “no puede el juez de tutela solucionar cada uno de estos problemas, lo cual corresponde tanto al Gobierno Nacional y a las entidades territoriales, como al Congreso de la República, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia.”[93]

 

Entre estos actores involucrados no hay que olvidar a los mismos beneficiarios de las órdenes. En ciertas ocasiones, las personas o comunidades que enfrentan una situación inconstitucional han logrado mitigar o incluso superar por sus propios medios algunas de las dificultades que las medidas están llamadas a conjurar, con independencia de su nivel de cumplimiento –sin que esto releve, por su puesto, al Estado de la obligación de adoptar las acciones pertinentes-.[94] También se puede dar el caso contrario: la misma intervención judicial puede llegar a producir efectos imprevistos e indeseados en el día a día de los destinatarios.

 

Finalmente, es preciso reconocer que el nivel de experticia de los jueces es limitado en la materia. Así, frente a la naturaleza dinámica y compleja de las políticas públicas, es normal que las órdenes emitidas en un momento específico pueden requerir modificaciones o ajustes a futuro.[95] Incluso pueden llegar a ser innecesarias, inconducentes o contraproducentes en otros momentos o escenarios, en la medida en la que los jueces enfrentan niveles elevados de incertidumbre cuando dictan órdenes complejas.[96]

 

En la medida en la que las órdenes estructurales se insertan en dinámicas sociales, institucionales y políticas públicas más complejas, la permanencia de la intervención del juez constitucional se fundamenta, en última instancia, en el nivel de cumplimiento dado a las órdenes estructurales proferidas (alto, medio, bajo o incumplimiento). Si es el caso, debe precisarlas, modularlas, adicionarlas o incluso, si son contraproducentes debido al cambio en las circunstancias, evaluar la necesidad de mantenerlas en firme, con la finalidad de garantizar el GED de sus destinatarios. Esto significa que no siempre debe ser necesario que el seguimiento se extienda hasta alcanzar los umbrales que establecen cuándo se entiende por superado el ECI;[97]estos umbrales son, por lo tanto, importantes puntos de referencia para evaluar, con niveles de objetividad, el avance en la protección y satisfacción de los derechos fundamentales de la población desplazada.

 

Esto también implica que la superación o mantenimiento del ECI no puede anclarse ni hacerse depender exclusivamente del cumplimiento de las órdenes adoptadas: “la superación del ECI constituye una meta cuyo alcance depende, más que del cumplimiento de las órdenes proferidas en [la] sentencia, en la consecución de los fines propuestos.”[98] Tal análisis debe estar fundado, como se expuso en la sección anterior, en el cumplimiento de los umbrales que indican cuándo las personas se encuentran en un estado de cosas ajustado a la Constitución. Lo anterior, atendiendo a que el nivel de cumplimiento o incumplimiento a las órdenes no refleja de manera directa la constitucionalidad de la situación que atraviesa la población destinataria de las mismas –por más de que sea de esperar que un buen nivel de cumplimiento a las medidas impartidas represente avances importantes en la superación del ECI-.

 

Todo lo anterior implica que el juez no debe mantener su intervención ante cualquier falla de la política pública o hasta que se superen todas las dificultades que enfrenta, toda vez que no es su competencia “solucionar cada uno de los problemas” que afectan la capacidad institucional.[99] De adoptar una postura semejante, su seguimiento se extendería de manera indefinida en el tiempo.[100] La labor del control judicial a una política pública de la cual depende el goce efectivo de un derecho fundamental, por lo tanto, “no busca suplantar las funciones y labores de las entidades estatales, pretende encauzarlas cuando han demostrado fallas o defectos graves.”[101] Por lo tanto, cuando las fallas y el desconocimiento de los derechos puedan considerarse tan solo esporádicos, en la medida en la que puedan servirse de los mecanismos habituales, constitucionales y legales de protección, no hace falta que la Corte mantenga la intervención en la materia.[102]

 

No podría ser de otra forma en un sistema democrático, fundado en los principios de separación y colaboración armónica entre las distintas ramas del poder público, donde la intervención del juez constitucional en las políticas públicas que afectan a los derechos fundamentales de los ciudadanos es excepcional y residual, toda vez que se justifica ante situaciones complejas de bloqueos institucionales o de prácticas inconstitucionales, que a pesar de provocar una vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales, no reciben una adecuada respuesta por parte de la administración en el marco de sus procedimientos ordinarios de seguimiento y de corrección de falencias. Es precisamente el anquilosamiento y la parálisis de la propia administración para resolver las situaciones complejas que se le presentan, y que se traducen en la vulneración plural y generalizada de los derechos fundamentales de los ciudadanos, la situación que amerita la intervención del juez constitucional.

 

Así lo entendió esta Corporación en la sentencia T-025 del 2004, cuando, a pesar de no hacer un uso explícito de esta figura, delimitó y restringió su intervención a desbloquear la política pública de protección y atención del desplazamiento forzado, acudiendo para tal afecto, al principio de colaboración armónica entre las distintas ramas del poder público. El bloqueo institucional del que se ocupó la Corte en esa ocasión se produjo por la falta de concordancia entre la capacidad institucional y el presupuesto dispuesto para atender a las personas desplazadas por la violencia, en contraste con los compromisos recogidos en distintas normas e instrumentos adoptados por las autoridades competentes. Esta discordancia se tradujo en la vulneración grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales -así lo entendió retrospectivamente esta Corporación en el auto 385 de 2010-.[103] Ante esta situación de bloqueo institucional la Corte sostuvo lo siguiente: “el juez constitucional debe exigir que se remedie la discordancia entre lo jurídicamente debido y lo realmente satisfecho, con miras a lograr que la población desplazada, pueda disfrutar realmente de sus derechos constitucionales.”[104] La Corte Constitucional, por lo tanto, restringió su intervención a la necesidad de desbloquear la política pública de atención a la población desplazada buscando impulsar, con ello, el goce efectivo de sus derechos. 

 

Es importante enfatizar en que no es el bloqueo institucional, por sí mismo, lo que justifica la intervención del juez de tutela en la materia, sino la transgresión masiva y sistemática de los derechos fundamentales que trae consigo, pues si esto último no se presenta, la Corte carece de la competencia para intervenir incluso a pesar de la existencia de los bloqueos. Al respecto, esta Sala Especial sostuvo lo siguiente en el 2010: “ni la idoneidad y eficacia del diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas, ni el desbloqueo y la coordinación institucional y el esfuerzo presupuestal relevante, pueden ser determinados en abstracto y sin referencia al mejoramiento en las condiciones del grupo poblacional afectado; y a la inversa, únicamente puede entenderse que existe un desbloqueo institucional y unas asignaciones presupuestales adecuadas, cuando tanto lo uno como lo otro se traducen y materializan en la garantía de derechos. (Énfasis agregado).”[105]

 

Así lo ha entendido esta Corporación no sólo en sede de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, sino en sede ordinaria de revisión, y ha desarrollado una tipología de situaciones que ameritan la intervención excepcional y residual del juez constitucional, tal como ocurre con: (i) los bloqueos institucionales en sentido estricto, tanto por acción como por omisión, que afectan de manera desmedida los derechos fundamentales; (ii) la necesidad de adoptar medidas cautelares para evitar que se presente una situación de desbarajuste institucional y, con ello, afectar los derechos fundamentales de un número significativo de personas; y (iii) ante la presencia de prácticas inconstitucionales que, a pesar de no configurarse como un bloqueo institucional, se traducen en la vulneración masiva de uno o más derechos fundamentales de determinados sectores de la población, ya sea por que sufren un trato discriminatorio y/o porque se encuentran invisibilizados ante la actuación estatal y, en consecuencia, se hallan excluidos de la misma a pesar de contar con un marco legal y constitucional de protección vigente a su favor. A su vez, en la jurisprudencia constitucional se han delineado criterios para efectos de (iv) analizar si la actuación de las autoridades es adecuada para así entender por superadas las condiciones que dan lugar a la intervención excepcional del juez constitucional en la política pública.

 

(i) Un bloqueo institucional se presenta en aquellos casos en los que existe un grado profundo de desarticulación o de falta de coordinación entre distintas entidades estatales encargadas de una política pública que depende de varias agencias, instituciones y actores sociales;[106]  en aquellas situaciones en las que la asignación de funciones y responsabilidades en cabeza de las distintas entidades es difusa;[107] o cuando la capacidad institucional y la apropiación de recursos destinados para atender los distintos componentes de una política, en contrapunto con las obligaciones legales y constitucionales que el Estado asumió al respecto, es insuficiente, como se argumentó en la Sentencia T-025 de 2004. Esta situación también ha sido denominada por la jurisprudencia constitucional como una situación de “marasmo institucional”.[108] Este escenario de parálisis de la administración se refleja en un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa que vulnera los derechos constitucionales de un número significativo de personas.[109] Lo anterior se manifiesta en omisiones que se presentan de manera reiterada a lo largo del tiempo, así como en la realización actuaciones que generan una situación de parálisis institucional.[110]

 

Las omisiones se caracterizan por el recurrente,[111] evidente[112] y prolongado incumplimiento de las obligaciones constitucionales que recaen en las autoridades.[113] Esta situación de anquilosamiento institucional se manifiesta en la inacción de la administración respecto de la formulación o ejecución de políticas y acciones conducentes para remediar la vulneración de derechos fundamentales, a pesar de que sobre esa vulneración se hayan realizado, de manera previa, las respectivas solicitudes, advertencias y críticas.[114] En otros términos, se trata de omisiones que están identificadas de antemano por las autoridades, quienes son conscientes de la ocurrencia de las violaciones, de la necesidad de adoptar medidas al respecto y que, no obstante, se abstienen de actuar u ofrecen una respuesta inadecuada e insuficiente.[115]

 

Por su parte, las actuaciones que generan una situación de parálisis institucional se expresan en la presencia de un conjunto de obstáculos materiales y administrativos que ocasionan un masivo incumplimiento de los términos dispuestos por el ordenamiento jurídico para dar respuesta a las peticiones y solicitudes elevados por los ciudadanos, al igual que en el sistemático desconocimiento de las órdenes de tutela, y en la ausencia de un sistema de priorización frente a las personas con menor capacidad de asunción de cargas públicas y mayor necesidad de protección prestacional.[116]

 

(ii) La Corte Constitucional ha intervenido en casos en los que las autoridades, a pesar de contar con el conocimiento respectivo, se abstienen de adoptar los correctivos necesarios para contener una situación de ineficiencia e inoperancia administrativa, que amenaza con extenderse e incluso afectar la gestión regular de otras entidades y, con ello, afectar los derechos fundamentales de un número significativo de personas.[117] En estos casos, la Corte ha intervenido para alertar acerca de la ocurrencia de tal situación y ordenar la adopción de medidas cautelares para evitar que se materialice el desbarajuste institucional.[118]

 

(iii) Esta Corporación también ha justificado la intervención excepcional del juez constitucional en políticas públicas en aquellas situaciones en las que, a pesar de no presentarse un bloqueo institucional, la actuación de la administración incorpora prácticas inconstitucionales que se traducen en la vulneración masiva de uno o más derechos fundamentales. A pesar de que la actuación administrativa sea articulada y coordinada, y  haya transparencia en la asignación de funciones y responsabilidades en cabeza de las distintas entidades responsables, el accionar administrativo puede someter a sectores de la población a situaciones de “déficit de protección” injustificadas, ya sea por que sufren un trato discriminatorio y/o porque se encuentran invisibilizados ante la actuación estatal y, en consecuencia, se hallan excluidos de la misma a pesar de contar con un marco legal y constitucional de protección vigente a su favor.[119]

 

Dos razones distintas fundamentan la intervención del juez constitucional en estos casos. De una parte, la situación de invisibilidad de estos sectores de la población los sustrae de los procedimientos ordinarios de seguimiento y corrección de falencias de la administración. De la otra, el trato discriminatorio se puede presentar incluso de manera perceptible, pero la administración las adopta “a pesar de los costos que sobre los derechos fundamentales van a tener”.[120] En uno y otro caso, este “déficit de protección” injustificado se anularía con el reconocimiento por parte del juez constitucional de los derechos vulnerados, si las personas damnificadas acuden a la acción de tutela, toda vez que existe un marco legal y constitucional que protege sus derechos conculcados.[121]

 

En última instancia, las prácticas inconstitucionales se presentan incluso cuando las conductas de las autoridades están encaminadas hacia el logro de fines constitucionalmente legítimos, pero cuyas medidas no son adecuadas en tanto acarrean la tergiversación de los instrumentos constitucionales y, con ello, afectan los derechos constitucionales ya sea de las personas a las que están dirigidas o de terceros.[122] A pesar de que las autoridades son conscientes del contexto no funcional en el que se enmarcan sus decisiones y la consecuente vulneración de derechos que traen consigo, o de la falta de conducencia y de adecuación de las mismas, las adoptan justificando su actuar en la búsqueda de los fines legítimos que persiguen y así tergiversan los instrumentos constitucionales. Al respecto, esta Sala debe reiterar que el cumplimiento de las obligaciones constitucionales debe realizarse a la luz del principio del effet utile,[123] de tal forma que se realicen los máximos esfuerzos para darles su pleno sentido y así alcanzar los fines para los cuales han sido establecidas.[124]

 

Sujetándose a estos precedentes, la Corte Constitucional mantendrá el seguimiento a la política pública dirigida a la población desplazada por la violencia, en relación con aquellos bloqueos institucionales y prácticas inconstitucionales que persisten y, en consecuencia, exigen la intervención excepcional del juez constitucional, tal como se expondrá en los respectivos componentes de la política en este pronunciamiento.  Lo anterior, hasta que esta Corporación pueda verificar que el Estado ofrezca una respuesta al respecto y evidencie con ello que ha superado las causas que ameritan su intervención.

 

(iv) En la jurisprudencia constitucional es posible identificar criterios para efectos de analizar si la actuación de las autoridades es idónea y sostenible para así entender por superadas las condiciones que dan lugar a la intervención excepcional del juez constitucional en la política pública. Así ocurre con los parámetros definidos por esta Corporación que permiten evaluar el cumplimiento a las órdenes complejas dictadas por el juez constitucional por parte de las autoridades responsables.

 

Para evaluar el cumplimiento de las órdenes complejas dictadas en el marco de decisiones estructurales, esta Corporación ha considerado como válida y útil la adopción de criterios que permitan evaluar los grados de cumplimiento que han alcanzado las autoridades. Con ello ha buscado adoptar criterios flexibles que permitan valorar los avances, retrocesos o estancamientos gubernamentales en la formulación, ejecución y seguimiento de las políticas públicas, sin que estos matices se pierdan ni desaparezcan como resultado de un examen que sólo tenga en cuenta, en blanco y negro, las coberturas y los resultados alcanzados.[125] Al respecto, esta Corporación ha sostenido lo siguiente:

 

“(iv) Determinación del nivel de cumplimiento (…) (1) El nivel de cumplimiento alto, implica que los parámetros evidencien la existencia de un plan completo, coherente y racionalmente orientado a asegurar el goce efectivo del derecho fundamental, que se está implementando adecuadamente y que evidencia progresos y avances reales y tangibles en el goce efectivo del derecho, o indicios claros de que éstos efectivamente se darán. (2) El nivel de cumplimiento medio, supone que los parámetros muestren que se cuenta con planes e instituciones formalmente aceptables, que medianamente se estén implementando y evidencien algunos resultados que impactan favorablemente el goce efectivo del derecho.  (3) El nivel de cumplimiento bajo, que los parámetros revelen deficientes planes e instituciones, pobres ejecuciones y resultados parciales y limitados, o evidencia de que así serán.  (4) El incumplimiento supone que los parámetros revelen que no se cuenta con planes e instituciones al menos deficientes, que no se haya adelantado prácticamente ninguna acción de las planeadas, o que no se hayan alcanzado mejoras en la realización progresiva del goce efectivo derecho fundamental, o que se tenga indicios ciertos de que eso será así. Por supuesto, en esta categoría estarían aquellos casos en los que el nivel de protección que existía al momento de impartir la orden compleja no sólo no avanzo, o avanzó insignificantemente, sino en los que se haya retrocedido en asegurar el goce efectivo del derecho.”.[126]

 

El nivel de cumplimiento a una orden compleja, en principio, determina también la necesidad de que el juez constitucional mantenga el seguimiento de manera excepcional a la política pública:

 

“(v) Respuesta judicial frente al nivel de cumplimiento verificado. Ahora bien, en la medida que los poderes del juez de tutela orientados a asegurar el cabal cumplimiento de las órdenes dadas en la sentencia, tienen por objeto asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, el nivel de cumplimiento determinará qué debe hacer el juez. En efecto, si el nivel de cumplimiento es alto, el juez de tutela podrá dar por cumplidas sus órdenes y por protegido el derecho, pues a la persona se le está respetando, protegiendo y garantizando su derecho. En tal caso el juez pierde la competencia, pues ésta se mantenía, justamente, hasta que estuviera superada la violación o las causas de la amenaza. En los casos en que el cumplimiento sea medio, el juez de tutela valorará si puede dar por cumplida la tutela, con ciertas advertencias y medidas de protección final, o si mantiene ciertas órdenes, las cuales, necesariamente deberán ser altamente respetuosas de unas autoridades que han demostrado estar actuando al menos aceptablemente. Si el nivel de cumplimiento es bajo, el juez de tutela, por supuesto, mantendrá su competencia, pues la violación y la amenaza al derecho no han cesado; aunque existen avances y progresos mínimos, el riesgo sobre los derechos es significativo y, por tanto, demanda la atención del juez. Su competencia y las órdenes, deberán mantenerse y complementarse en la medida en que se requiera. Por supuesto, en el dramático caso del incumplimiento, el juez de tutela deberá tomar medidas drásticas e ingeniosas que impidan que el ‘marasmo institucional’ pretenda impedir el imperio de la Constitución Política de 1991 y el goce efectivo de los derechos fundamentales, de forma abusiva y arbitraria. En otras palabras, la respuesta judicial debe ser inversamente proporcional al nivel de cumplimiento que se haya verificado. Si el nivel de cumplimiento es alto o medio, la intervención judicial debe ser mínima o ninguna. Si el nivel de cumplimiento es bajo o es de incumplimiento, la respuesta judicial debe ser significativa e incluso drástica.”[127]

 

Bajo estos criterios, esta Sala Especial va a analizar la respuesta gubernamental en materia de desplazamiento forzado en cada uno de los respectivos componentes. En principio, cuando se acredite un cumplimiento medio o alto, se entenderá por superado el bloqueo institucional que amerita la intervención del juez constitucional en el respectivo componente. Lo anterior, sin perjuicio de que ahí donde identifique una práctica inconstitucional en los términos descritos, esta Corporación mantenga la competencia y profiera las órdenes necesarias para superar tal situación, a pesar de que se hayan logrado niveles aceptables en el cumplimiento general a la orden.

 

No obstante, antes de realizar tal evaluación, esta Sala Especial se va a detener en dos temas que son transversales a cada uno de los componentes y que ameritan una evaluación específica. El análisis separado de la adecuada coordinación Nación-territorio y del presupuesto no sólo se corresponde con algunos de los temas que más centralidad adquirieron en la sentencia T-025 del 2004 y en sus autos de seguimiento, sino que se trata de ejes que se instituyen como la condición de posibilidad del buen funcionamiento de cada uno de los componentes. El análisis que se emprende a continuación también permite introducir, desde una perspectiva transversal, varias de las problemáticas que se desarrollarán de manera puntual en cada uno de los componentes, en la sección específica.

 

1.5. Coordinación Nación-territorio

 

Si bien el eje de la coordinación Nación-territorio ya se había abordado tanto en la sentencia T-025 del 2004, como en algunos de los autos principales que se han proferido a lo largo de este proceso de seguimiento,[128] sólo hasta el 2010 esta Corporación realizó un análisis sistemático sobre el tema, a través del auto 383. En esta ocasión la Sala Especial de Seguimiento analizó de manera puntual los obstáculos en materia de coordinación entre las entidades nacionales y territoriales que impedían la superación del Estado de Cosas Inconstitucional. La Corte precisó como condición de posibilidad para tal superación, la necesidad de resolver los problemas de coordinación a través de la adecuada aplicación de los principios de subsidiariedad, concurrencia y complementariedad entre las entidades del orden nacional y territorial; y el mejoramiento tanto del compromiso presupuestal y de la capacidad técnica de las entidades territoriales, así como de la articulación institucional. 

 

Como parte de la superación de los problemas identificados en el auto 383, el Gobierno Nacional destacó las siguientes acciones realizadas entre los años 2013 y 2015: (a) el fortalecimiento y la implementación de los instrumentos de articulación y seguimiento entre las entidades del nivel central y territorial. Así ocurre con: la culminación del proceso piloto con miras a ejecutar en 20 municipios el “Tablero PAT”, con el acompañamiento y la asistencia técnica a las entidades territoriales en la formulación e implementación de los planes que se deben aplicar a nivel territorial y con su incorporación en los planes de desarrollo territoriales. Este acompañamiento obtuvo como resultado el aumento del diligenciamiento por parte de las entidades territoriales del Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial (RUSICST)[129] y del Formulario Único Territorial (FUT); (b) La aplicación de los principios de subsidiariedad y concurrencia a través de las estrategias de “gestión de proyectos” que articulan la oferta nacional y territorial a través de la cofinanciación de proyectos. Igualmente, se anunció la adopción de un Decreto por medio del cual se pretende establecer la Estrategia de Corresponsabilidad de la política pública para las víctimas del conflicto armado interno;[130]y, finalmente, (c) el impulso de estrategias de coordinación entre las entidades del nivel central mediante el fortalecimiento interno de las entidades del SNARIV a través del “Plan de Fortalecimiento Institucional”[131],y la continuación del proceso de certificación de las entidades nacionales y territoriales por parte de la Unidad para las víctimas.[132]

 

A pesar de las actuaciones realizadas, esta Sala Especial encuentra que permanecen algunas dificultades en relación con (i) la rigidez y la falta de impacto de los mecanismos de articulación, coordinación, reporte de información y seguimiento entre las entidades nacionales y territoriales (el RUSICST, el FUT, Tablero PAT y el PAT); (ii) con la ausencia de un esquema que permita la aplicación de los principios de subsidiariedad y concurrencia; y, finalmente, (iii)en materia de coordinación entre las entidades del nivel nacional.

 

(i) La Sala encuentra que los mecanismos de articulación, coordinación, seguimiento y reporte de información, tales como el Tablero PAT,[133] el RUSICST[134] y el FUT,[135]no son del todo sensibles a las particularidades de las entidades territoriales. Esta situación afecta de manera particular a aquellas entidades que no cuentan con una suficiente capacidad administrativa, financiera e institucional, ya sea porque se encuentran bajo acuerdos de reestructuración –Ley 550-, o han sido catalogadas en categorías 5 y 6, y que no obstante pueden estar enfrentando necesidades apremiantes de atención.

 

En efecto, el RUSICST y el FUT, al ser formularios de reporte de información estándar, no diferencian las capacidades administrativas y financieras de los municipios sino que, por el contrario, las dan por sentadas. Al presuponer que todas las entidades territoriales cuentan con capacidades similares para su diligenciamiento, este tipo de mecanismos terminan pasando por alto aquellos municipios que cuentan con una situación crítica en materia de desplazamiento, han afrontado crisis humanitarias recurrentes, y que, no obstante, no ha reportado información en estos instrumentos, como es el caso de varios municipios en el Cauca, Chocó y San Andrés.[136]

 

De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación, 6 departamentos y 96 municipios del país no presentaron información sobre la inversión presupuestal destinada a la población víctima de desplazamiento.[137] Ante esta falta de información, para esta Sala Especial no es claro cómo se pueden desarrollar estrategias de coordinación, articulación y seguimiento con esas entidades. Esta situación es apremiante en la medida en la que la falta de diligenciamiento de estos instrumentos responde, en muchos casos, a la escasa capacidad de las entidades territoriales. Por esta razón, la naturaleza formal y homogénea de estos instrumentos contribuye a invisibilizar la situación de aquellas entidades que no cuentan con la capacidad o la voluntad para tramitarlos, siendo esta misma incapacidad y falta de voluntad las razones que explican, en algunos casos, la falta de satisfacción de las necesidades apremiantes de las personas desplazadas bajo su jurisdicción (i.e. Cauca, Chocó).[138]

 

A su vez, a pesar de que el “Tablero PAT” está concebido para facilitar la definición de compromisos (acciones, metas, programas y presupuesto) por cada nivel de Gobierno, y así posibilitar la aplicación de los principios de subsidiariedad y concurrencia, el Gobierno Nacional no ha presentado resultados de cómo su uso ha permitido la aplicación de estos principios en los municipios que tienen altos índices de presión de población desplazada, que son altamente expulsores o enfrentan crisis humanitarias recurrentes, y que carecen de la capacidad para enfrentar tales situaciones o, sencillamente, desatienden sus competencias de prevención y atención -a pesar de contar con la capacidad administrativa y presupuestal para hacerlo-. Aunque el Gobierno ha dado a conocer un conjunto de acciones tendientes a la movilización, regionalización y flexibilización de la oferta institucional de las entidades del orden nacional,[139] no se reporta el impacto directo de estas estrategias en las entidades que se encuentran en una situación crítica de desplazamiento forzado.

 

Adicionalmente, esta Sala Especial advierte que el esquema de coordinación Nación-territorio basado en el diseño, implementación y seguimiento de los Planes de Acción Territorial (PATs) aún presenta problemas que impiden la consecución de los fines perseguidos, en términos del impacto efectivo de las medidas prevención, atención y reparación a favor de las personas desplazadas por la violencia, reproduciendo así los problemas identificados en los anteriores Planes Integrales Únicos –PIU- por esta Sala en el auto 383 de 2010.[140]

 

A partir de la revisión de los informes presentados por los Organismos de Control, la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley 1448 de 2011 y organizaciones de la sociedad civil, esta Sala observa que, tal como se recoge en el ANEXO de este pronunciamiento, se siguen presentando falencias en materia de formulación e implementación de los PAT, en distintas entidades territoriales del país, como las siguientes:

 

(a) falta de rigurosidad técnica en la elaboración de los PATs, incluso en algunos municipios en los que se han impartido asesorías técnicas por parte de la Unidad para las Víctimas y el Ministerio del Interior (i.e. Mocoa, Villagarzón, San Miguel, Sibundoy, en el Departamento de Putumayo; Zambrano y Carmen de Bolívar, en la región de Montes de María; Puerto López, en el Meta);[141]

 

(b) limitaciones en la implementación de los PATs, derivadas de las dificultades presupuestales. Esta situación resulta especialmente preocupante respecto de los municipios que cuentan con índices de presión importantes de personas desplazadas y en los que aún persisten las dinámicas del conflicto y violencia generalizada (i.e. Sibundoy, Villagarzón, Mocoa, Puerto Asís, San Miguel, Mutatá, Carepa, Chigorodó, Apartadó y Turbo);[142]

 

(c). Restricciones en la implementación de los PATs, debido a los tiempos extensos en su elaboración, que demoran casi la mitad del período de gobierno,[143] así como a la diversidad de planes e instrumentos que deben formular, implementar y articular las entidades territoriales (ocho planes en total)[144] y, finalmente;

 

(d) la baja o nula ejecución de los programas y proyectos dirigidos a las víctimas de desplazamiento forzado.[145]

 

Esta Sala Especial es consciente de los esfuerzos adelantados por el Gobierno Nacional con miras a que la totalidad de las entidades territoriales se apropien y se responsabilicen de las obligaciones que tiene en la materia, diseñando e implementando para tal efecto las respectivas estrategias y esquemas de coordinación. Superar los problemas identificados para la generalidad de los municipios, departamentos y distritos es una tarea difícil que requiere por parte de las entidades territoriales un compromiso definido al igual que la interiorización de determinados protocolos y procedimientos. El éxito o fracaso de esta apuesta a nivel nacional deberá ser evaluado por los Organismos de Control en el marco de sus competencias constitucionales y legales, y de la responsabilidad fiscal y disciplinaria en la que puedan incurrir las autoridades locales. En consecuencia, a esta Corporación no le concierne, en principio, hacer un seguimiento con miras a evaluar que cada entidad territorial del país tenga, por ejemplo, un PAT actualizado e implementado en un término razonable, bien formulado, con presupuesto definido y eficazmente ejecutado.

 

No obstante, si son de público conocimiento las dificultades que pueden sobrevenir en algunas entidades territoriales para implementar de manera exitosa un PAT, debido a los factores recién expuestos, para esta Sala Especial no es constitucionalmente admisible que en aquellas entidades en las que se ha demostrado de manera reiterada su incapacidad para realizar estos trámites y en las que se presentan necesidades apremiantes de las personas desplazadas o en riesgo de desplazamiento, el Gobierno Nacional insista en los esquemas de coordinación ordinarios sin ofrecer mecanismos alternativos y más flexibles de intervención.

 

Así las cosas, con la identificación de estas falencias, esta Sala Especial quiere poner de presente la importancia de replantear los esquemas de coordinación en aquellos municipios que no tienen la capacidad para cumplir con los presupuestos de normalidad que tales esquemas exigen y que, no obstante, están enfrentando situaciones críticas de desplazamiento forzado que no están logrando ser atendidas como resultado del énfasis puesto por el Gobierno Nacional en la adopción de este tipo de mecanismos. Así ocurre, por ejemplo, con las crisis recurrentes que se presentan en determinadas entidades territoriales, con muy poca capacidad de respuesta y en las que, a pesar del conocimiento que las autoridades nacionales tienen al respecto, estas últimas se abstienen de actuar argumentando la necesidad de que las entidades territoriales implementen los esquemas ordinarios de coordinación.[146]Con esta práctica la el nivel nacional termina invisibilizando las particularidades y dificultades que enfrentan determinadas entidades territoriales.[147]

 

(ii) Esta Sala especial encuentra que la actuación estatal todavía se despliega sin un esquema que permita la aplicación de los principios de subsidiariedad, concurrencia y complementariedad. Al respecto, no es clara la existencia de reglas concretas para la aplicación de cada uno de estos principios en materia de estabilización socioeconómica –i.e. vivienda y generación de ingresos-, en los programas de retornos y reubicaciones,[148] y en relación con la adopción del enfoque diferencial. 

 

La Defensoría del Pueblo y la Comisión de Seguimiento y Monitoreo al Cumplimiento de la Ley 1448 de 2011, informaron que la aplicación de estos principios constitucionales en tales componentes depende, en muchos casos, de la participación de la respectiva entidad territorial en las convocatorias y concursos que adelantan las entidades del Gobierno Nacional para la cofinanciación de proyectos, o se encuentra sujeta a la realización de los procedimientos administrativos para la suscripción de convenios con las entidades del SNARIV. En ese sentido, el acceso a estos los programas se supedita a contingencias como las siguientes: (a) que la entidad territorial tenga la capacidad para participar en las convocatorias para la cofinanciación de proyectos de estabilización socioeconómica para la población desplazada y de retornos y reubicaciones; (b) que la entidad territorial, en efecto, participe estas convocatorias; (c) que la entidad territorial resulte seleccionada y priorizada en el concurso, y (d) que la entidad territorial cumpla con los requisitos y gestione de manera efectiva el procedimiento administrativo para lograr la suscripción de los convenios con el Gobierno Nacional.[149]

 

Esta situación resulta preocupante para la Sala, en la medida en la que puede constituirse en una barrera para el acceso de las personas desplazadas a los derechos relacionados con la estabilización socioeconómica en los municipios no priorizados; que no participan en las convocatorias, ya sea por falta de capacidad o de voluntad de sus autoridades locales; o que no logran culminar con éxito los convenios, tal como se ha reportado en distintas entidades territoriales.[150]

 

Sobre el particular, el Gobierno Nacional reglamentó los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, mediante el Decreto 2460 de 2015. Sin embargo, teniendo en cuenta que la implementación de este Decreto todavía es reciente y, más aún, ha consistido en acciones de divulgación y capacitación a las Secretarías de Gobierno Departamentales,[151] razón por la cual todavía no se han presentado resultados concretos en la aplicación de las reglas de corresponsabilidad allí definidas, esta Sala Especial no puede valorar todavía la repercusión de ese Decreto en la superación de las falencias de coordinación Nación-territorio recogidas en el auto 383 de 2010.

 

Ahora, según lo informó la Contraloría General de la República, el mencionado Decreto no establece “reglas claras y precisas” para la aplicación de los principios constitucionales[152] y la aplicación del principio de subsidiariedad se limita a la atención humanitaria inmediata y al auxilio funerario. Así las cosas, preocupa a esta Sala Especial que la reglamentación no desarrolla el marco jurisprudencial que esta Corporación ha delineado para la correcta aplicación de los principios de subsidiariedad, corresponsabilidad y concurrencia en la atención a la población desplazada en todos los componentes de la política pública, especialmente, el contenido en los Autos 314 de 2009, 383 de 2010 y 099 del 2013.

 

Ya en el Auto 314 de 2009, esta Sala Especial ha venido insistiendo en la necesidad de concretar la implementación de un esquema de corresponsabilidad entre la Nación y las entidades territoriales, que permita una respuesta articulada y multinivel para atender una problemática de tal magnitud, como ocurre con el fenómeno del desplazamiento forzado por la violencia. Sin embargo, esta Corporación ha insistido que la aplicación de un esquema semejante y el reconocimiento de la corresponsabilidad de las entidades territoriales en la materia, no puede traducirse en que la Nación se exima de sus responsabilidad en la prevención, atención y reparación integral de la población desplazada: “ni la Constitución ni la Ley eximen a la Nación de 'sus competencias y deberes como principal responsable de asegurar el goce, efectivo de los derechos de los desplazados en todo el territorio nacional”.[153] Lo anterior, atendiendo que la prevención y la atención integral del desplazamiento forzado “trasciende el interés exclusivamente local o regional”,[154]y que, en ese sentido, la Nación es la principal garante del goce efectivo de los derechos de la población desplazada.

 

Sin embargo, la misma Ley 1448 y sus Decretos reglamentarios han impuesto nuevas y mayores responsabilidades en las entidades territoriales, sin que se hayan realizado las actuaciones correlativas para garantizar que cuentan con la capacidad necesaria para asumirlas. Así lo constató esta corporación en el auto 099 de 2013 en materia de ayuda humanitaria inmediata y de transición. Y así parece seguir ocurriendo en la actualidad, a manera de ejemplo, con la expedición del Decreto 2569 de 2014, el cual vinculó a los municipios en la valoración de la superación de la condición de vulnerabilidad de las personas desplazadas, sin que quede claro, tal como señala la Defensoría del Pueblo, que se hayan adoptado las medidas necesarias para fortalecerlos en el cumplimiento de esta nueva función y tampoco se especifica la forma de desarrollarla.[155]

 

Tal como esta Sala expondrá con más detalle en los componentes de prevención y protección, y de ayuda humanitaria, las autoridades nacionales están dejando de atender crisis recurrentes de comunidades desplazadas o en riesgo de desplazamiento, argumentando que se trata de un asunto que es responsabilidad de las entidades territoriales. Y en los componentes relacionados con la estabilización socioeconómica, esta Sala va explicar en qué medida las autoridades carecen de una propuesta en términos de subsidiariedad que permita que estos derechos sean tangibles para la población que reside en aquellos municipios que no cuentan con la capacidad o la voluntad para acercarse a la oferta nacional.

 

En consecuencia, esta Sala Especial va a mantener un seguimiento estricto al proceso de implementación del esquema de corresponsabilidad, enfocado en la satisfacción de las necesidades en materia de prevención y protección, y de ayuda humanitaria, en aquellos municipios que se enfrentan a crisis humanitarias recurrentes y que  no cuentan con la capacidad para asumirlas, de una parte; y, de la otra, en aquellas entidades territoriales en las que se concentran las demandas de estabilización socioeconómica y que, no obstante, tienen capacidades institucionales limitadas, tal como ocurre con el componente de retornos y reubicaciones, y con la política de vivienda.

 

Esta Sala Especial, por lo tanto, va a estar atenta a que la implementación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad mediante el Decreto 2460 de 2015, no se enfrasque en esquemas rígidos, condicionando con ello su aplicación a la capacidad administrativa y financiera inexistente de algunos municipios, y sin observancia de las condiciones y necesidades que tiene la población en esos territorios, en materia de prevención y protección, de ayuda humanitaria, retornos y reubicaciones, y vivienda (ver infra). 

 

Ahora bien, no hay que pasar por alto que algunas de las autoridades locales se han olvidado de sus responsabilidades en materia de protección, asistencia, atención y reparación de la población desplazada por la violencia, a pesar de contar con la capacidad suficiente para ofrecer una respuesta más robusta frente a las necesidades de la población desplazada en su territorio.  Es necesario, en consecuencia, que tanto la Procuraduría General de la Nación como la Contraloría General de la República, expliquen a esta Sala Especial las razones por las que no se han iniciado investigaciones disciplinarias y fiscales contra las autoridades administrativas de los departamentos, municipios y distritos que, contando con suficiente capacidad de inversión y  una situación crítica en materia de desplazamiento forzado –según el indicador diseñado por el Departamento Nacional de Planeación-, han desatendido sus responsabilidades con la población desplazada. Con el propósito de que los entes de control efectúen una rendición de cuentas pública sobre este tema, en una sección específica del informe anual de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo al Cumplimiento de la Ley 1448 de 2011 del año 2016 y en los informes subsiguientes, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República presentarán los avances y resultados de las investigaciones disciplinarias y fiscales requeridas por esta Sala desde el año 2010.

 

(iii) La Sala observa que persisten algunos problemas de coordinación entre las entidades del nivel nacional. Aunque la Unidad para las Víctimas comunicó que en ejercicio de su labor de coordinación ha desarrollado un proceso de certificaciones dirigido a medir el esfuerzo institucional de la Nación en materia de prevención, protección, asistencia, atención y reparación integral a las víctimas[156] y, a pesar de que anunció que uno de los criterios para certificación de las entidades nacionales, es el esfuerzo para mejorar la  atención a población víctima[157], estas actuaciones no permiten superar la fragmentación de la oferta entre las entidades del nivel nacional, ni adoptar los correctivos necesarios en caso de que la oferta sectorial de las entidades nacionales no cumpla con los fines de prevención, atención y reparación.

 

En efecto, persiste la descoordinación de las entidades para organizar su oferta institucional y, con ello, para simplificar y unificar los procedimientos, de forma tal que resulte accesible a las entidades territoriales y a la misma población desplazada. Aunque formalmente las funciones de coordinación se encuentran en cabeza de la Unidad para Víctimas, la gestión de la oferta de las entidades del nivel central se caracteriza por su fragmentación. Tal como se hará evidente en los componentes de generación de ingresos, de vivienda, y de retorno y reubicaciones, cada entidad adelanta su propio manejo de la oferta de proyectos y programas de acuerdo con su sector, fijando así procedimientos, tiempos y criterios distintos de acceso, de acuerdo con los fines misionales de cada entidad. Esta fragmentación impide articular, en la práctica, un modelo de atención integral, con rutas de fácil acceso para la población beneficiaria. Además, esta desarticulación incide igualmente en las dificultades para establecer modelos de gestión que superen como indicador de resultados el conteo de actividades realizadas.

 

1.6. Presupuesto

 

El Gobierno Nacional ha remitido varios informes a esta Sala Especial acerca de: (a) El esfuerzo presupuestal que ha realizado para dar cumplimiento a las medidas dispuestas en la Ley 1448 de 2011 y sus Decretos reglamentarios, dando cuenta de su ejecución durante las vigencias 2012 a 2015; (b) sobre el diseño de protocolos de sistematización y seguimiento del presupuesto destinado a las víctimas y (c) las proyecciones del gasto a partir del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015.[158]

 

(a) La Administración Central determinó en el Plan de Financiación de la Ley en 1448 del 2011, aprobado mediante los Documentos CONPES 3712 de 2011 y 3726 de 2012, una asignación presupuestal de $54.9 billones de pesos para los diez años de vigencia de la Ley, monto estimado a partir de un universo de 618.000 hogares desplazados, con un promedio de 3.9 personas por hogar.[159] Y agregó que mediante el Documento CONPES 3726 de 2012, fue prevista la revisión, actualización y el ámbito de aplicación para cada vigencia fiscal, de acuerdo con el Plan Nacional de Víctimas y el Registro Único de Víctimas -RUV-.[160]

 

Con la entrada en vigencia de la “Ley de Víctimas y Restitución de Tierras”, se observó un aumento presupuestal significativo entre 2012 y 2014, con destino al fortalecimiento institucional; gastos de creación y funcionamiento de las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas -SNARIV- y; la implementación de las medidas de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas definidas por la política pública. El año 2012 contó con un presupuesto inicial de $ 2.15 billones de pesos, el cual fue ampliado a $2.62 billones al final de la vigencia.[161] Para el 2013 la asignación fue de $2.47 billones de pesos, ampliado a $2.84 billones al final de año.[162] Incluyendo las cuentas de funcionamiento e inversión del Presupuesto General de la Nación (PGN) y, con base en los soportes informativos brindados por el Gobierno, el presupuesto inicial para el año 2015 fue de 8.1 billones de pesos y finalizó con un total de $9.5 billones de pesos.[163] En cuanto a la ejecución presupuestal, durante el año 2012 fue ejecutado el 97% del presupuesto destinado para víctimas,[164]  el 94% del asignado para el año 2013[165] y, la ejecución calculada sobre las obligaciones a 31 de diciembre de 2015, incluyendo los rubros de inversión y SGP (educación y salud) alcanzó el 99%,[166] mientras que la ejecución de los rubros de funcionamiento obtuvieron un nivel de 94%.

 

(b) Con el propósito de contar con herramientas para identificar el presupuesto destinado por parte de las entidades nacionales que integran el SNARIV, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público -MHyCP- junto con el Departamento Nacional de Planeación -DNP-, diseñaron protocolos específicos de sistematización de la información, para identificar el nivel de recursos asignados, las metas a cumplir y la verificación de los resultados de la política pública, a través de los cuales las entidades nacionales deberán reportar los recursos de inversión y funcionamiento de acuerdo con los componentes contemplados en la Ley 1448 de 2011 y, con la estructura y lineamientos financieros demarcados en los documentos CONPES 3712 de 2011 y 3726 de 2012. De igual manera, en el año 2015 el DNP trazó una propuesta de ajuste a la clasificación del gasto público de inversión del Gobierno Nacional, que cuenta con criterios para identificar los recursos en términos de derechos: “Guía para el uso del clasificador de política trasversal población víctima del conflicto armado interno y población desplazada por la violencia”,[167] la cual ha sido incorporada en el Sistema Unificado de Inversión y Finanzas Públicas -SUIFP-, mediante este instrumento, las entidades de orden nacional podrán señalar los derechos a los que contribuyen con la implementación de sus proyectos.[168]

 

(c) Según las perspectivas de gasto para el año 2021, presentadas por el Gobierno Nacional en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015,[169] el Ministerio de Hacienda y Crédito Público realizó una proyección del gasto presupuestal derivado de la implementación y ejecución de la “Ley de Víctimas” a partir de 2015, y estimó la destinación de al menos $9.5 billones de pesos anuales. En consecuencia, si se tiene en cuenta el Plan de Financiamiento fijado en el Documento CONPES 3712 de 2011 y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, se habrán designado aproximadamente $90 billones de pesos para la implementación de la Ley de Víctimas hasta el año 2021, toda vez que, a la financiación señalada en el CONPES por el valor de $54.9 billones de pesos, se adicionan cerca de $35 billones de pesos determinados en éste último Marco Fiscal.

 

Al respecto, esta Sala Especial de Seguimiento constata y valora de manera positiva que, a partir la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011, ha habido un aumento importante y significativo del presupuesto destinado a la Asistencia, Atención y Reparación integral de las víctimas de desplazamiento forzado. Lo anterior se advierte atendiendo al comportamiento histórico que han mantenido los recursos destinados para esa población, desde el 2000 hasta el año inmediatamente anterior al cursante, reflejando una tendencia creciente en los siguientes términos: entre 2000 y 2015 los recursos han aumentado del 0.40% del total del Presupuesto General de la Nación (PGN) al 4.39%.[170] 

 

Pese a ello, los Organismos de Control, La Comisión de Seguimiento y Monitoreo al Cumplimiento de la Ley 1448 de 2011 (CSyM) y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF), manifestaron algunas inquietudes sobre:  i) la suficiencia y coherencia tanto de los recursos destinados hasta el momento, como de los proyectados para la implementación de la Ley de Víctimas hasta el año 2021, en contrapunto con la realidad del fenómeno del desplazamiento forzado de acuerdo con el actual universo de víctimas inscrito en el RUV; ii) que el presupuesto destinado y proyectado se ve “jalonado” de manera importante por la contribución de los recursos pertenecientes al Sistema General de Participaciones (SGP); iv) un faltante aproximado de $33.6 billones de pesos, para garantizar a las víctimas beneficiarias la indemnización administrativa y vivienda contemplados en la norma como medidas de reparación.   

 

(i) Al respecto, la Comisión de Seguimiento y Monitoreo al Cumplimiento de la Ley 1448 de 2011 (CSyM), en sus dos informes rendidos al Congreso de la República de los años 2013-2014-2015, manifiesto que se ha presentado un estancamiento y reducción de los recursos destinados a la atención, asistencia, y reparación integral de las víctimas del conflicto armado. Según esta Comisión los recursos destinados al Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) pasaron de constituir el 3.6% del PGN en el año 2012, al 3.2% en el año 2013, y al 2.9% en el año 2014. Igual situación se observa en comparación con el PIB, como quiera que, aunque se registraba un crecimiento durante esos años, la participación del SNARIV en el PIB pasó del 0.89% en el 2012, al 0.86% en el 2013, y al 0.77% en el 2014 y;[171] al comparar el comportamiento del presupuesto dedicado a las víctimas del conflicto armado, con los ingresos corrientes de la Nación, la CSyM señaló que, si bien otros ingresos han tenido una constante de crecimiento en los últimos quince años, no sucede lo mismo con los recursos financieros asignados a la atención de las víctimas, los cuales se habrían estancado después de un nivel de aumento cercano al 4% (en el año 2011 el aumento fue del 3.27%; en el 2012 fue 3.91% y; en el 2014 del 3.79%). En última instancia, esta Comisión encontró que si bien el Estado colombiano ha venido recaudado de forma creciente mayores ingresos, no ha aportado de forma concomitante a la política pública de Atención, Asistencia y Reparación integral a las víctimas.[172]

 

Incluso, teniendo en cuenta el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015, la CSyM considera que tales proyecciones no se compadecen con la realidad y la magnitud creciente del fenómeno de victimización producto del conflicto armado, en la medida en la que dicho aumento presupuestal no ha tenido en cuenta el crecimiento y evolución en la victimización según el Registro Único de Víctimas (RUV).[173]

 

Por su parte, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPSDF), ha advertido que si bien el Gobierno Nacional ha realizado esfuerzos importantes para atender a la población en desplazamiento forzado, considera que estos no han sido suficientes para garantizar el Goce Efectivo de los Derechos (GED) en esta población. Igualmente, indicó que el presupuesto (con fecha de corte a 30 de abril 2014) tiende a reducirse en un 9.3% en términos constantes entre los años 2012 a 2014, advirtiendo que para el 2012 la inflación fue del 2.44% y del 1.94% para el 2013. Y en términos per cápita, consideró que la disminución ha sido importante, si se observa que los recursos por persona desplazada, en términos reales disminuyó en un 26.5%, al pasar de $ 1.131.185 en 2012 a $831.063 en 2014.[174]  Recientemente, esta Comisión en su análisis sobre el Estado de Cosas Inconstitucional: “El Reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado, volumen 15” ha afirmado la desfinanciación de la “Ley de Víctimas y Restitución de Tierras”, debido a la financiación de los componentes de vivienda e indemnización administrativa de la política pública y, en esa línea afirma que: sin contar con los recursos adicionales que se requieren para sufragar las demás medidas y, suponiendo que la Administración central librará el presupuesto para solventar vivienda en el futuro, la falta de éste para solventar los costos de la Ley en lo ateniente a la población desplazada a octubre de 2015, oscila entre $37.427 billones de pesos y $58.624 billones de pesos, dependiendo del escenario de vivienda que se considere.[175]

 

(ii) Al analizar el gasto, diferenciando las distintas medidas y componentes establecidos en la Ley 1448 de 2011, la CSyM consideró conveniente precisar la fuente de la cual provienen los recursos, de forma tal que se pueda observar con claridad el monto que corresponde a los derechos adquiridos por la población desplazada en tanto ciudadanos (i.e. salud, educación), de una parte y, de la otra, el esfuerzo fiscal específico para garantizar su derecho a ser asistida, atendida y reparada, en el marco de la Ley.[176]  Esta Comisión justificó esta posición teniendo en cuenta que las medidas de asistencia en salud y educación, las cuales han sido las más importantes en la ejecución de la Ley -con un 39%, 42% y 43% en los años 2012, 2013 y 2014 respectivamente-,  se encuentran soportada presupuestalmente en los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP).[177]

 

(iii) De acuerdo con los Organismos de Control, las medidas de reparación representan un reto para el plan de financiamiento de la Ley 1448 de 2011, según advierte la Contraloría General de la República (CGR), de una parte; solamente para pagar la indemnización administrativa a las víctimas inscritas en el RUV, a 31 de enero de 2015, se deberán invertir aproximadamente $23 billones de pesos en 2015, adicionales a los ya determinados para este fin. De la otra, con la restitución de la vivienda, asumiendo que sólo se indemnizarán aquellos hogares que reportaron haber perdido la vivienda por causa del desplazamiento forzado y que en la actualidad no son propietarios de alguna, se deberán invertir aproximadamente $18 billones de pesos adicionales a los ya estimados para cubrir este derecho.[178]    

 

Esta Sala Especial de Seguimiento, por lo tanto, requerirá a la Unidad para las Víctimas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación para que, con estricta observancia del principio de coherencia:[179] (a) evalué la dimensión del esfuerzo presupuestal que es necesario para cumplir con las obligaciones a favor de la población víctima de desplazamiento forzado contenidas en las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011, atendiendo a las advertencias realizadas por los organismos de control y los actores de la sociedad civil, recogidas en las páginas anteriores; (b) determine el ritmo  con el cual dará cumplimiento a estas obligaciones; (c) precise las fuentes y los mecanismos de consecución de los recursos, al igual que los respectivos componentes en los cuales se van a ejecutar y; (d) prevea un plan de contingencia en el evento de que los mecanismos y fuentes recursos inicialmente designados sean insuficientes para dar cumplimiento a las obligaciones señaladas en las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011.

 

2. PARTE ESPECIAL. Componentes de la política pública.

 

En los autos 008 de 2009 y 219 de 2011, esta Corporación clasificó los distintos componentes de la política pública en tres categorías, así: “[1] componentes de la política que deben ser replanteados en su totalidad no sólo por el gran rezago mostrado, sino porque su diseño actual amenaza con perpetuar el estado de cosas inconstitucional; [2] componentes de la política que no han sido realmente articulados y cuyos vacíos protuberantes retrasan la superación del estado de cosas inconstitucional y por lo tanto requieren complementación; y [3] componentes que requieren importantes avances para lograr el goce efectivo de los derechos de los desplazados”.[180] A continuación esta Sala Especial va a evaluar el cumplimiento por parte de las autoridades responsables a las órdenes dictadas para cada uno de estos componentes, de acuerdo con los ejes analíticos descritos en la Parte General de este pronunciamiento.

 

2.1. Componentes que deben ser replanteados en su totalidad

 

Las políticas de tierras, vivienda y generación de ingresos hacen parte de aquellos componentes que, en los autos 008 de 2009 y 219 de 2011, la Sala Segunda de Revisión y la Sala Especial de Seguimiento consideraron como objeto de total replanteamiento, no sólo por los rezagos mostrados, sino porque su diseño amenazaba con perpetuar el Estado de Cosas Inconstitucional. En las siguientes páginas esta Sala valorará si, en efecto, las autoridades responsables replantearon o reformularon los planes y decisiones tomadas en tornos a estos componentes.

 

2.1.1. Tierras

 

A lo largo del proceso de seguimiento, los vacíos en el componente de tierras se han abordado a partir de dos dimensiones principales, a saber: la entrega de tierras a la población desplazada, que incluye, de una parte, la restitución de los predios abandonados y, de la otra, la entrega de tierras para la reubicación; y la protección de las tierras abandonadas o despojadas forzosamente a esa población.[181] En esta sección la Sala Especial va a abordar los temas concernientes a la restitución y la protección de tierras. En el apartado en el que se analiza el componente de retornos y reubicaciones se examinará la entrega de tierras en procesos de reubicación.

 

2.1.1.1. Restitución de Tierras

 

Mediante el auto 252 del 2015 esta Sala Especial expuso (i) algunos de los principales resultados alcanzados por el Gobierno Nacional en la reformulación de la política de restitución de tierra, en respuesta a lo ordenado en el auto 008 de 2009; las objeciones que los Organismos de Control han encontrado en la materia y, con ello, la respectiva réplica por parte de las autoridades nacionales a estas advertencias. En esta ocasión es preciso pronunciarse acerca de algunos aspectos puntuales a pesar de que no hacen parte del resorte de las atribuciones conferidas por la Constitución y la ley al gobierno nacional. Específicamente, a continuación esta Sala va a exponer una serie de reflexiones que sirvan para ilustrar el razonamiento de los jueces especializados de restitución de tierras con el propósito de superar algunas trabas y obstáculos que pueden estar provocando demoras y exclusiones injustificadas del proceso de restitución. Así ocurre con (ii) la interpretación y aplicación extensiva de los requisitos que deben contener las solicitudes de restitución, por parte de algunos jueces especializados en la materia.

 

Sumado a lo anterior, (iii) esta Corporación considera necesario pronunciarse sobre la situación de los segundos ocupantes en el marco del proceso de restitución que, a pesar de haberse acreditado que no participaron ni tuvieron que ver con la cadena de despojo, no probaron la buena fe exenta de culpa y, como resultado del fallo que ordena la restitución, se ven abocados a enfrentar situaciones de vulnerabilidad iguales o peores que aquellas de las personas que elevaron la solicitud.

 

Finalmente, (iv) esta Sala va a manifestarse sobre la situación de desprotección en la que se encuentran los predios de las personas que han interpuesto la solicitud de restitución pero que se encuentran en zonas que todavía están a la espera de ser micro focalizadas y, en consecuencia, va a llamar la atención acerca de la necesidad de articular las rutas de protección de predios individual y colectiva, desarrolladas a partir de la Ley 387 de 1997, y el proceso de focalización de la política de restitución de tierras, establecido en la Ley 1448 de 2011 y sus Decretos reglamentarios.

 

(i) La Sala Especial de Seguimiento valora de manera positiva la respuesta del Gobierno Nacional a las órdenes proferidas en el auto 008 de 2009.[182] Ciertamente, con la expedición de la Ley 1448 de 2011 y de sus Decretos reglamentarios, el Gobierno Nacional adoptó un conjunto de reformas normativas e institucionales con el objetivo de asegurar la restitución de bienes a la población desplazada. Dicho cuerpo normativo incluye un mecanismo especial para tramitar las reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos. Se trata de un proceso mixto adelantado, en la etapa administrativa, por la Unidad de Restitución de Tierras (URT), entidad que recibe y tramita las reclamaciones de restitución; y que culmina, en la etapa judicial, ante los Jueces y Magistrados Especializados que resuelven las reclamaciones.[183]

 

Para efectos de este pronunciamiento, vale la pena resaltar los siguientes resultados: la totalidad del país ha sido macro focalizado, se han proferido 358 resoluciones de micro focalización,[184] 30.593 solicitudes han finalizado la etapa administrativa, de las cuales 14.931 finalizaron con  su inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF); se han presentado ante los jueces especializados en restitución de tierras 11.374 demandas, de las cuales 8.193 están a la espera de fallo; y se han proferido un total de 1.748 sentencias de restitución de tierras, que de acuerdo al Gobierno Nacional, resuelven 3.575 solicitudes de restitución, benefician a más de 20.000 personas con cerca de 179.000 hectáreas restituidas.[185]

 

Frente a estos logros alcanzados por el Gobierno Nacional, los Organismos de Control han advertido acerca de la cobertura y los tiempos del proceso de restitución de tierras.[186] Así, se han preguntado por el porcentaje de población desplazada que ha interpuesto la solicitud de restitución, pero que se encuentra a la espera de la micro focalización de la zona donde se encuentra su predio;[187] por el porcentaje de zonas micro focalizadas al interior de las zonas macro focalizadas y por la proporción de sentencias proferidas frente a las reclamaciones instauradas;[188] por criterios para ampliar progresivamente las zonas focalizadas, de forma tal que sea posible establecer un estimado de cuánto tiempo se tardará el Estado en resolver todas las solicitudes de restitución; y, finalmente, por la falta de claridad acerca de qué acciones se van a implementar para el registro y sistematización de las solicitudes que están por fuera de las zonas macro y micro focalizadas.[189] En síntesis, los Organismos de Control plantearon la pregunta acerca del suspenso en el que se encuentra la satisfacción del derecho a la restitución de las personas cuyo predio no se encuentra en zonas focalizadas y, en última instancia, por el acceso de esas personas a la política de tierras.

 

En respuesta a estas objeciones, el Gobierno Nacional sostuvo que la macro y la micro focalización son los procedimientos administrativos mediante los cuales se desarrollan los principios de gradualidad y progresividad contemplados en la Ley de Víctimas para la implementación del RTDAF (artículo 76), los cuales fueron declarados exequibles por esta Corporación por medio de las sentencias C-715 y C 253-A del 2012.  La aplicación estricta de estos principios responde a la necesidad de atenerse a las condiciones de seguridad en la restitución y a las condiciones favorables para realizar el retorno, debido a la continuidad del conflicto armado en medio del cual se está implementando la política de restitución de tierras (segundo párrafo, artículo 76); buscando así garantizar los derechos a la vida, la seguridad y la integridad personal de los solicitantes, así como su derecho a la no repetición de los hechos que provocaron el desplazamientos.[190]

 

De todas formas, atendiendo a las restricciones de seguridad y a las condiciones apropiadas para el retorno, el Gobierno Nacional reiteró que se han logrado avances significativos en la aplicación de los principios de gradualidad y progresividad, toda vez que las áreas micro focalizadas han crecido de manera constante y reiterada, anualmente y, con ello, el porcentaje de solicitudes que han iniciado el trámite de inscripción en el RTDAF ha aumentado de un 19% en junio de 2013 a 35% en junio-octubre de 2014,[191] hasta alcanzar un 51% de acuerdo con las últimas cifras disponibles en el 2016.[192] Además, la Unidad de Tierras ha realizado las gestiones necesarias para efectos de ampliar la cobertura de las zonas focalizadas, ya sea mediante la macro focalización de nuevas zonas o la ampliación de las áreas a intervenir al interior de las zonas que ya fueron macro focalizadas.[193]

 

Al respecto, esta Sala Especial considera acertado que el trámite de estas solicitudes deba realizarse en el marco de los principios de gradualidad y progresividad que rigen, de una parte, la implementación del RTDAF (artículo 76) y, de la otra, la implementación de todas las medidas de atención, asistencia y reparación contempladas en la Ley de Víctimas (artículos 17 y 18). También valora positivamente la actitud pro activa que viene adelantando la Unidad de Tierras para focalizar nuevas zonas en las que se pueda empezar el trámite de recepción de solicitudes de restitución.

 

No sólo la permanencia de condiciones de inseguridad y falta de presencia estatal en amplias zonas del país justifica que la política de tierras avance de manera cuidadosa, con la finalidad de garantizar los derechos a la vida, la seguridad y la integridad personal de los solicitantes. Más aún, la garantía del derecho a la no repetición de los hechos que provocaron el desplazamiento implica resolver cuestiones realmente complejas acerca de la titularidad de los predios objeto de restitución, lo que implica una ardua labor de recolección probatoria en la etapa administrativa y, en la etapa judicial, un análisis juicioso y detallado del material que obra en el proceso, tal como lo vienen realizando los jueces especializados en la materia.

 

Una salida apresurada frente a las complicadas condiciones de seguridad que afectan al país y ante el complejo entramado de actuaciones, legales e ilegales, que han moldeado la titularidad de la tierra en zonas marcadas por la violencia, en las cuales se está implementando el proceso de restitución, no sólo amenaza con re victimizar a la población desplazada; sino que puede, incluso, llegar a reproducir una situación conflictiva alrededor de la titularidad de la tierra, minando así la posibilidad de que las familias puedan reconstruir sus proyectos de vida en los predios restituidos de manera pacífica y sin conflictos persistentes sobre sus tierras.

 

No obstante, la aplicación de estos principios no quiere decir que no haya algunos aspectos puntuales sobre los que es necesario detenerse y adoptar medidas para superar algunas trabas y obstáculos que se están presentando. Así ocurre con la interpretación y aplicación extensiva de los requisitos que deben contener las solicitudes de restitución, por parte de algunos jueces especializados en la materia, de una parte y, de la otra, con la necesidad de que los jueces de restitución se pronuncien sobre la situación de los segundos ocupantes.

 

(ii) Con las siguientes reflexiones esta Sala Especial no está haciendo una valoración judicial de la constitucionalidad o la legalidad de las decisiones adoptadas por parte de los jueces de restitución de tierras. Esta Sala, por lo tanto, no está cuestionando estas decisiones judiciales, así como tampoco se está instaurando como una tercera instancia que haga las veces de cierre de la jurisdicción especializada en restitución de tierras. En esa medida, las consideraciones que a continuación va a exponer esta Corporación no deben considerarse como un reproche de constitucionalidad sobre asuntos que no han sido sometidos al debido proceso constitucional. Por el contrario, esta Sala va a limitarse a presentar una serie de opciones interpretativas y a exponer unas precisiones jurídicas que contribuyan superar algunas trabas que se están presentando en el momento de admitir las solicitudes de restitución. Lo anterior, con la finalidad de realizar unos aportes hermenéuticos que puedan ilustrar el razonamiento de algunos jueces de tierras en este momento de la etapa judicial del proceso de restitución.  

 

A partir de un estudio acerca de los autos (in)admisorios proferidos por los juzgados civiles del circuito especializados en restitución de tierras, presentado a esta Corporación por parte del Consejo Noruego para Refugiados (CNR), esta Sala encuentra que  la interpretación y aplicación por parte de algunos jueces de los requisitos mínimos que debe contener la solicitud de restitución, recogidos en el artículo 84 de la Ley 1448 de 2011,[194] puede estar provocando demoras y exclusiones injustificadas del proceso.[195]

 

En esta investigación el CNR señaló que, en algunas ocasiones, los despachos adecúan las dificultades y trabas procesales que surgen durante la fase administrativa del proceso de restitución, en términos de los requisitos establecidos en el artículo 84.[196] En otros términos, algunos jueces especializados de restitución de tierras estarían realizando una lectura extensiva de los requisitos definidos en el artículo 84 y exigirían, como parte de su cumplimiento, la realización de trámites y requisitos que no están contenidos en la literalidad del artículo 84.[197]

 

Estas nuevas exigencias que se están imponiendo a las autoridades administrativas para la admisibilidad de las solicitudes, definidas al interior de algunos de los juzgados, han llevado según el CNR a “complejizar el proceso”, “pues aparte de los requisitos del artículo 84 de la Ley 1448 de 2011, quienes interponen las demandas también deben satisfacer requisitos adicionales”.[198]

 

(a) De acuerdo con este estudio, en algunos despachos judiciales no sólo se estarían exigiendo más requisitos de los que están previstos en la Ley para que procedan las solicitudes de restitución; más aún, se estarían imponiendo la realización de trámites en la etapa administrativa que, de todas formas, se pueden y/o deben adelantar en la etapa judicial. Lo anterior, atendiendo a la identidad de algunos de los propósitos que comparten los procedimientos administrativo y judiciales,[199] o teniendo en cuenta la fase probatoria que la etapa judicial tiene prevista para cimentar el conocimiento del juez acerca del caso, que le permite llegar a la certeza sobre aspectos que no quedaron del todo definidos en la etapa administrativa (arts. 89 y 90, L. 1448).[200] Al respecto, el CNR recomendó lo siguiente: “aun cuando los despachos judiciales estimen que precisan de información específica sobre algún asunto, resulta importante antes de la no admisión de la solicitud, que se identifique si esta responde a aquella requerida por el artículo 84 de la Ley 1448 de 2011 o si, por el contrario, puede ser solicitada en el transcurso del proceso, por ejemplo, en la etapa judicial, por medio de las facultades oficiosas de los jueces”.[201]

 

(b) Es importante llamar la atención sobre las consecuencias que se siguen de lo anterior. Así, una lectura extensiva del artículo 84 de la Ley 1448 de 2011 corre el riesgo de imponer trámites en la etapa administrativa que, a pesar de tener la apariencia de ser cuestiones simplemente procesales, en realidad se trata de asuntos de fondo que deben ser resueltos en la etapa judicial. Por esta razón es preciso avanzar opciones interpretativas que permitan valorar en la etapa judicial aspectos que en la actualidad están siendo interpretados como una causal inadmisoria de la solicitud.[202] Al respecto, el CNR advierte que “la función judicial no puede realizar juicios de fondo en la etapa de admisibilidad, pues para ello existen otras etapas dentro del proceso”.[203]

 

(c) El CNR también señaló en su escrito que esta lectura extensiva del artículo 84 se ha encontrado acompañada, en ciertos casos, de una interpretación rígida e inflexible en relación con las diferencias en la información sobre la ubicación del predio, la cual es suministrada por las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP), las Notarías, el Catastro y la Unidad de Tierras en su informe técnico predial.[204] Así las cosas, la sola presencia de una discordancia acerca de la identificación del predio ha sido considerada como una razón suficiente para inadmitir la solicitud, pasando por alto las limitaciones del sistema catastral colombiano,[205] la informalidad con la que se nombran las veredas y los predios[206] y obviando que, en última instancia, muchas de estas discordancias deben ser resueltas por parte del juez de restitución, cuando dicta sentencia.

 

(d) En última instancia, el CNR sugiere que los jueces de restitución pueden asumir una actitud más proactiva que impulse y agilice el proceso, de tal manera que el surgimiento de asuntos o inconvenientes meramente formales, sean resueltos en la etapa judicial, sin necesidad de remitirlos nuevamente, con el desgaste y los retrasos que eso implica, a la etapa administrativa para su corrección.[207] 

 

Frente al análisis, las recomendaciones y las conclusiones formuladas por el CNR, esta Sala Especial llama la atención sobre la importancia de avanzar en las opciones hermenéuticas que les permitan a los jueces, en el marco de la autonomía judicial que los enviste, valorar y resolver en la etapa judicial, cuando sea el caso, todos aquellos asuntos o inconvenientes meramente formales que en la actualidad están siendo interpretados, haciendo una lectura extensiva del artículo 84, como una causal inadmisoria de la solicitud. Avanzar en estas opciones interpretativas permite darle más agilidad al proceso de restitución e impulsar los propósitos que se persiguen con el mismo.  

 

Al respecto, esta Corporación ha señalado, en sede de control abstracto de constitucionalidad, que exigir requisitos adicionales a los consagrados en las normas que regulan la admisión y el trámite de los recursos judiciales es una práctica que desconoce la primacía del derecho material sobre el formal, al igual que la naturaleza taxativa de las causales de procedibilidad para acceder a la administración de justicia, naturaleza que restringe la potestad del juez para inadmitir un recurso o una demanda.[208]

 

Ahora bien, más allá de esta consideración, la cual concierne a todos los jueces del país, es preciso resaltar algunos de los principios generales que deben guiar a las autoridades judiciales y administrativas en la aplicación de la Ley de Víctimas, tal como ocurre con la adecuación de sus actuaciones al marco de la justicia transicional. Así quedó recogido en el inciso 5 del artículo 9 de la mencionada Ley[209] y fue reiterado por esta Corporación.[210] Este principio se caracteriza por la flexibilización de los estándares y de las actuaciones de los procedimientos ordinarios, con la finalidad de alcanzar una mayor celeridad, al igual que la prevalencia del derecho sustancial a favor de las personas desplazadas en el trámite de los procesos de restitución, tanto en su fase administrativa como judicial.[211]

 

La adecuación de las actuaciones de los jueces de restitución al principio de la justicia transicional, tal como lo previó el Legislador, los enviste con amplias potestades y facultades procesales para impulsar y agilizar el proceso, de forma tal que se evite la dilación del mismo y así garantizar el goce efectivo de los derechos de las personas restituidas (arts. 89 y 91 L.1448/11). Bajo esta perspectiva, esta Corte ha reconocido en sede de constitucionalidad que al interior de la fase administrativa pueden presentarse varias de las dificultades como las descritas en párrafos anteriores, las cuáles deben resolverse, en la medida de lo posible, de manera proactiva durante la fase judicial del proceso de restitución, evitando con ello extender innecesariamente la fase administrativa.[212]

 

En esa medida, esta Corporación ha enfatizado en la importancia que adquiere la primacía del derecho material sobre el formal en el marco de la justicia transicional: “para evitar agotar la confianza pública en las determinaciones judiciales, los derechos a la justicia y a la reparación de las víctimas tienen que alcanzar una realización efectiva (art. 2º superior) previniendo la obstrucción de la ejecución de las sentencias de restitución // El derecho procesal no puede constituirse en un impedimento para la efectividad del derecho sustancial (art. 228 superior), sino que debe propender por la realización de los derechos materiales, al suministrar una vía para la solución oportuna y real de las controversias”.[213]

 

Como consecuencia de todo lo anterior, es de vital importancia que los jueces especializados de restitución de tierras, en el contexto de justicia transicional que está atravesando el país, avancen caminos interpretativos que afiancen la primacía del derecho material sobre el formal, y así contribuyan a agilizar, simplificar y descongestionar el proceso de restitución, facilitando con ello el acceso de las personas desplazadas a la restitución de tierras.

 

Al respecto, el CNR encontró que una lectura extensiva del artículo 84 no sólo puede traer demoras y congestionar el proceso de restitución, sino que incluso puede llegar a traducirse en la exclusión del mencionado proceso, tanto de las personas que acuden a la Unidad de Tierras para que las represente, como de aquellas otras que tramitan el proceso por su cuenta,[214] corriendo el riesgo de afectar su derecho fundamental a la restitución de tierras.[215]

 

(iii) De otra parte, esta Sala Especial considera necesario pronunciarse sobre la situación de los segundos ocupantes en tanto sujetos de especial vulnerabilidad y, por ende, de protección constitucional reforzada, quienes requieren en algunos casos del acceso a medidas de generación de ingresos, vivienda o tierras, de manera proporcional a la situación de necesidad en la que se pueden encontrar con ocasión de la sentencia de restitución. 

 

Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación abordó de manera reciente la problemática de los opositores/segundos ocupantes mediante la sentencia C-330 de 2016 (M.P. María Victoria Calle). En esa ocasión la Corte Constitucional definió una serie de parámetros interpretativos que buscan orientar a los jueces especializados de restitución de tierras en la aplicación diferencial de la expresión “exenta de culpa”, contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011.

 

En ese pronunciamiento, la Corte se ocupó de manera expresa de las cargas procesales y de las exigencias sustantivas que el legislador les impuso a los opositores/segundos ocupantes para acceder a los recursos económicos que contempla la figura de la compensación. La Corte encontró que se presentó una situación de discriminación indirecta que afecta a los opositores/segundos ocupantes vulnerables que no tuvieron que ver con el despojo.[216] En consecuencia, estableció que es necesario que los jueces de restitución realicen una interpretación flexible, o inapliquen de forma excepcional, el requisito de buena fe exenta de culpa para acceder a la compensación, cuando se trata de opositores/segundos ocupantes con determinadas características.[217]

 

La Corte fue clara, por lo tanto, en señalar que el análisis realizado en la sentencia C-330 de 2016, acerca de los lineamientos interpretativos que deben informar la práctica de los jueces de restitución, concierne de manera específica a la figura de la compensación económica,[218] y que sus consideraciones no se ocupan como tal del acceso a otras medidas de asistencia y atención a las que puedan tener derecho los segundos ocupantes, como vivienda, tierras o generación de ingresos.[219] Sobre este último aspecto la sentencia se limita a sostener que los jueces deben evaluar la procedencia de las medidas de atención, distintas a la compensación, a favor de los opositores/segundos ocupantes,[220] y a exhortar a las autoridades responsables para que implementen una política estable y robusta a su favor.[221]

 

En el presente pronunciamiento esta Sala Especial se va a ocupar, precisamente, del acceso de los segundos ocupantes a las medidas de asistencia y atención (tierras, vivienda y generación de ingresos) por las siguientes razones. En primer lugar, porque, tal como lo reconoce la Sala Plena, estas personas enfrenten un déficit de protección en materia de acceso a las medidas de asistencia y atención, en tanto la ley omitió regular su situación.[222] Como se explicará más adelante, este déficit de protección se puede ver reforzado por la manera como algunos jueces de restitución están valorando la situación de los segundos ocupantes. En segundo lugar, esta Sala se va a ocupar del acceso de los segundos ocupantes a las medidas de asistencia y atención porque su condición coincide, en muchos casos, con la de ser víctima de desplazamiento forzado, o porque se trata de trabajadores agrarios y/o pobladores rurales que carecen de tierra y, por lo tanto, tienen derecho a un acceso progresivo y preferente a la propiedad rural, en virtud de los artículos 58 y 64 de la Constitución Política. En tercer lugar, la insuficiente asistencia y atención a esta población condiciona los avances de la política de restitución de tierras. En cuarto lugar, la inadecuada gestión de las demandas de los segundos ocupantes concernientes al acceso a tierras, vivienda y generación de ingresos, además de impedir la restitución material de los predios y el retorno efectivo de la población desplazada, no permite prevenir la conflictividad social, derivando incluso en nuevos desplazamientos, bien sea de los segundos ocupantes o de la población restituida. Finalmente, la solución adecuada a la situación de los segundos ocupantes también hace parte de las actuaciones que las autoridades administrativas y judiciales tienen que adelantar, atendiendo al marco prevalente de la justicia transicional.

 

El propósito de las consideraciones que siguen, tal como se explicó en el acápite anterior, es el de ofrecer algunos argumentos interpretativos y herramientas constitucionales que puedan ser tenidos en cuenta por parte de los jueces especializados cuando se enfrenten, en el marco de su autonomía judicial, a estos asuntos complejos. Por lo tanto, no sobra reiterar que la Corte no está evaluando la constitucionalidad ni la legalidad de las sentencias proferidas, ni haciendo ningún tipo de reproche constitucional contra las actuaciones surtidas hasta el momento.

 

La situación de los segundos ocupantes plantea dos problemáticas distintas para la efectiva implementación de la política de restitución de tierras que se relacionan entre sí, y que es necesario enfrentar de manera articulada. De una parte, la presencia de segundos ocupantes en el predio a restituir ha dificultado la entrega material del bien y que se realice un retorno duradero y pacífico al mismo, por parte de las personas favorecidas con las sentencias de restitución;[223] de la otra, esta presencia ha traído consigo la pregunta por las medidas de asistencia y atención que las autoridades deben adoptar para atender a estos ocupantes ya que, con ocasión de la sentencia de restitución, pierden su relación jurídica y material con el predio y, con ello, se pueden encontrar expuestos a situaciones de vulnerabilidad iguales o peores a aquellas que padecen las personas que interpusieron la acción de restitución, tales como la indigencia u otras posibles violaciones a sus derechos fundamentales.[224]

 

En esta dirección, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPSDF) llamó la atención de manera acertada sobre el doble imperativo que está en juego con los segundos ocupantes. Una adecuada solución a su problemática no sólo es requerida para materializar la restitución de tierras, sino que se deriva de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano frente a las personas también vulnerables que carecen del acceso a la tierra, tal como queda recogido en los Principios Pinheiro (17.1) y en el artículo 11, párrafo 1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), así como de la Observación General No. 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. [225]

 

La solución adecuada a la situación de los segundos ocupantes también hace parte de las actuaciones que las autoridades administrativas y judiciales tienen que adelantar atendiendo al marco prevalente de la justicia transicional, que impregna todas las disposiciones de la Ley de Víctimas.[226] En tal sentido, los jueces de restitución también guardan la responsabilidad de encontrar una salida adecuada a esa problemática, toda vez que están investidos con amplias facultades para garantizar “la efectividad de la restitución jurídica y material del bien inmueble y la estabilidad en el ejercicio y goce efectivo de los derechos de las personas reparadas”, buscando así garantizar la reconciliación y la paz duradera (Artículos 9 y 91, literal p., L.1448/11).[227]

 

Sin embargo, distintas instituciones y actores han informado a esta Sala Especial que los jueces de restitución tienen criterios disímiles para pronunciarse sobre la situación de los segundos ocupantes. En algunos casos se omite un pronunciamiento de fondo sobre su situación, a pesar de que tal problemática ha sido incorporada por la Unidad de Tierras en las pretensiones de la solicitud de restitución. Cuando se pronuncian al respecto, algunos jueces de restitución han reconocido, cuando es procedente, la calidad de segundos ocupantes y, con ello, han ordenado las respectivas medidas de asistencia y atención (acceso a tierras, vivienda o generación ingresos, según el caso y el nivel de necesidad).[228] En otras situaciones, por el contrario, han preferido hacer una lectura ceñida de la literalidad de la Ley 1448 y, al considerar que los segundos ocupantes no lograron demostrar durante el proceso la buena fe exenta de culpa, declaran la improcedencia de la compensación.[229]

 

Tal como se recogió en la sentencia C-330 del 2016, la ley 1448 estableció en cabeza del opositor mayores actividades procesales y exigencias sustantivas al interior del proceso de restitución, como expresión del trato preferente y favorable que el legislador dispuso a favor de los intereses del solicitante de la acción de restitución. Debido al despojo o abandono de sus predios, el solicitante se instituye así como un sujeto de especial protección constitucional que merece la adopción de acciones afirmativas por parte del Estado.[230] Lo anterior, bajo el entendido de que se presenta una desigualdad procesal entre la víctima que presenta la solicitud de restitución y la parte opositora.[231] Esta situación de desigualdad, según lo entendió esta Corte en la sentencia C-330 del 2016, amerita que la actividad del Estado se vuelque, en términos generales, a favor de la parte solicitante, para efectos de fortalecer su actividad procesal en la definición de la titularidad jurídica del predio que se reclama y, con ello, materializar el derecho fundamental a la restitución.[232]

 

De manera adicional, no hay que olvidar que el trato preferente y favorable al solicitante se sustenta en que las dinámicas que tuvieron lugar alrededor del despojo y el abandono de tierras en Colombia, presuponen un cuestionamiento de la legalidad y legitimidad de ciertas actuaciones y transacciones jurídicas que rodearon la adquisición de los bienes cuya titularidad se reclama por parte de los solicitantes. Así quedó consagrado en las presunciones de hecho y de derecho definidas en el artículo 77 de la Ley de Víctimas. Las personas que ostentan esos bienes, por lo tanto, deben realizar en principio una actividad procesal significativa, en calidad de opositores, con la finalidad de controvertir tales cuestionamientos y demostrar que su adquisición no fue irregular. Las excepciones a este deber ya fueron precisadas en la sentencia C-330 de 2016.

 

En última instancia, las presunciones definidas en la Ley de Víctimas exigen a los opositores desvirtuar que las actuaciones y transacciones jurídicas, en virtud de las cuales adquirieron los bienes sobre los cuales defienden su propiedad, posesión u ocupación, no hicieron parte ni tuvieron que ver con los hechos que dieron lugar al despojo o al abandono forzado. Bajo una perspectiva subjetiva, esto quiere decir que tales presunciones les exigen a los opositores desvirtuar que no fueron victimarios ni partícipes de la cadena de despojo y abandono.[233]  De ahí la gran actividad procesal que se les exige en términos generales, no sólo para acreditar la titularidad legítima del predio, sino también para, en caso de perder en el juicio, probar que obraron con buena fe exenta de culpa para así poder optar por una compensación.[234] Así lo entendió recientemente esta Corte cuando sostuvo que: “la expresión ‘exenta de culpa’ contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley de víctimas y restitución de tierras es un elemento relevante del diseño institucional del proceso, que obedece a fines legítimos e  imperiosos: proteger los derechos fundamentales de las víctimas en materia de restitución de tierras, revertir el despojo y desenmascarar las estrategias legales e ilegales que se articularon en el contexto del conflicto armado interno para producirlo.”[235]

 

Así las cosas, salvo la excepción contemplada en el art. 78 de la Ley 1448 de 2011,[236] la litis que se entabla en el proceso de restitución se articula alrededor de la oposición víctima (solicitante) vs. presunto victimario (opositor). La articulación de la controversia en estos términos es adecuada en muchos casos y en amplias regiones del país. Así lo decidió el legislador al definir las presunciones del artículo 77, dando un paso trascendental para esclarecer los hechos que dieron lugar al despojo, y para adoptar mecanismos ágiles y garantistas a favor de las víctimas de esos hechos.[237]   

 

Sin perjuicio de lo anterior, la comprensión de la litis en estos términos ha traído consigo dos problemáticas que se han hecho evidentes en la aplicación de la Ley 1448 de 2011: (a) se invisibiliza la situación de una categoría de personas vulnerables, algunas de ellas también víctimas, que excede tal oposición, esto es, los segundos ocupantes; y (b) no todo opositor se encuentra en una condición de superioridad procesal ni es un presunto victimario. Por el contrario, se ha encontrado que personas vulnerables, e incluso, víctimas, también son opositores y, en consecuencia, se encuentran en una verdadera situación de desigualdad procesal frente al solicitante.[238]

 

(a) Frente a la primera problemática, siguiendo con los derroteros definidos en la sentencia C-330 del 2016, es preciso hacer una distinción analítica entre la categoría de los segundos ocupantes y aquella de los opositores, debido a que, a nivel procesal, ambas categorías tienden a confundirse y, con ello, se invisibiliza la situación de los primeros. Una vez realizada esta aclaración analítica, es procedente analizar la manera en la que a nivel procesal ambos conceptos se confunden.

 

La distinción es la siguiente: no todo segundo ocupante es opositor, así como no todo opositor es segundo ocupante. En estricto sentido, una persona puede ejercer su derecho de oposición a la acción de restitución sin que esté ocupando el predio sobre el cual gira el litigio. A su vez, una persona o familia que se encuentre habitando o explotando el predio objeto de la litis, puede no instituirse como un opositor dentro del proceso sino que, por el contrario, puede reconocer los derechos del solicitante, tal como ha informado la Unidad de Tierras a esta Corporación.[239] También es posible que sobre un predio puedan concurrir las pretensiones de los opositores y la presencia de segundos ocupantes, distintos unos de otros. 

 

La diferencia fundamental entre ambas categorías, radica, así, en que el opositor reivindica la titularidad del bien objeto de restitución y lo disputa con el solicitante durante el proceso; la categoría del segundo ocupante, por su parte, denota la situación fáctica y jurídica de quien habita o deriva del bien objeto de la litis, sus medios de subsistencia.  Claramente en un caso concreto se pueden reunir ambas categorías, es decir, que el opositor sea él mismo un segundo ocupante, pero esto no quiere decir que haya que perder de vista su diferenciación, por la siguiente razón: la definición de los criterios, los procedimientos y las medidas de asistencia y atención a favor de los segundos ocupantes es, analítica y jurídicamente, independiente de la controversia acerca de la definición de la titularidad jurídica del predio, es decir, de su calidad de opositor.

 

Ya sea como población que también es desplazada por la violencia o como trabajadores agrarios y/o pobladores rurales que carecen de tierra, a los segundos ocupantes les asisten una serie de garantías de las que gozan en tanto ciudadanos colombianos. Entre ellas, tienen derecho, en casos de desalojo, a no enfrentarse a la falta de acceso a los medios apropiados para garantizar su subsistencia. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, estos medios incluyen, no sólo acciones de respuestas inmediatas mientras se realiza el desalojo, sino también, de manera prioritaria y debido a la pérdida de la relación con el predio, medidas de asistencia y atención relacionadas con el acceso a tierras, vivienda y medios económicos de subsistencia. Lo anterior, en el marco del artículo 51 de la Constitución Política, el artículo 11, párrafo 1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, bajo las directrices del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU vertidas en su Observación General No. 7.[240]

 

Esta es, precisamente, la situación que enfrentan los segundos ocupantes cuando pierden su relación con el predio, como consecuencia de la sentencia de restitución, de acuerdo con los Principios Pinheiro (17.3.) “Ocupantes Secundarios. En los casos en que el desalojo de los ocupantes secundarios sea justificable e inevitable, los Estados deben adoptar medidas positivas para proteger a aquellos que no dispongan de medios para acceder a otra vivienda adecuada cuando deben abandonar la que ocupan en ese momento, con el fin de que no se queden sin hogar y de que su derecho a una vivienda adecuada no se vea menoscabado de ningún otro modo. Los Estados deban esforzarse por encontrar y proporcionar viviendas o tierras alternativas a dichos ocupantes, incluso de forma temporal, con el fin de facilitar la restitución oportuna de las viviendas, las tierras y el patrimonio de los refugiados y desplazados” (énfasis agregado).[241] No hay que olvidar que los Principios Pinheiro han sido incorporados por esta Corporación en diversas providencias al bloque de constitucionalidad en sentido lato[242] y, en consecuencia, “sirven de guía para la interpretación de los derechos fundamentales afectados por la situación de desplazamiento”.[243]

 

A su vez, esta Corporación ha considerado que los trabajadores agrarios y/o pobladores rurales tienen un acceso preferente a la propiedad rural en virtud de los artículo 58 y 64 C.P., que consagra la función social de la propiedad: “la función social que tiene la propiedad, y en especial la rural, obliga a que su tenencia y explotación siempre esté orientada hacia el bienestar de la comunidad; por ello, en materia de acceso a la propiedad se ha privilegiado a los trabajadores agrarios no sólo con el objeto de facilitarles la adquisición de la tierra, sino con el ánimo de procurarles un mejor nivel de vida y de estimular el desarrollo agropecuario y por consiguiente el económico y social del país”.[244]

 

Este acceso preferente a la propiedad rural que la Constitución Política le otorga al trabajador del campo y/o poblador rural se sustenta, precisamente, en la condición de vulnerabilidad que históricamente los ha caracterizado, y en la consecuente necesidad “de establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y cultural, partiendo del supuesto de que la intervención del Estado busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social.”[245] Con ello se impone, como contracara, la restricción de acumular terrenos baldíos si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación o adjudicación. Esta restricción incluye la prohibición de aportar la propiedad de las tierras que ya fueron adjudicadas como baldíos a “sociedades o comunidades de cualquier índole, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada para la Unidad Agrícola Familiar” (Ley 160 de 1994, artículo 72.)

 

Por lo tanto, es claro que la función social de la propiedad (arts. 58 y 64 C.P.) presupone un mandato de distribución de la propiedad rural a favor de quienes carecen de ella, atendiendo a la necesidad de adoptar medidas de igualdad material, que permitan superar la situación de vulnerabilidad acentuada que afecta a los trabajadores agrarios y/o pobladores rurales. En esa medida, en virtud del artículo 64 superior, esta Corte ha reiterado que el acceso progresivo y preferente a la propiedad de la tierra también incluye el acceso a bienes y servicios complementarios que les permitan a esas personas mejorar sus condiciones de vida y realizar un proyecto de vida digno, dada su especial condición de vulnerabilidad. Entre otros bienes y servicios, el artículo 64 contempla: educación, salud, vivienda, crédito, comercialización de productos, asistencia técnica y empresarial: “esto quiere decir que el derecho de acceder a la propiedad implica no sólo la activación de derechos reales y personales que deben ser protegidos, sino también la imposición de mandatos que vinculen a las autoridades públicas en el diseño e implementación de estrategias normativas y fácticas para estimular, fomentar e impulsar dicho acceso a la tierra, pero además la permanencia del campesino en ella, su explotación, su participación en la producción de riqueza y en los beneficios del desarrollo”.[246]

 

El mandato de distribución de la propiedad rural beneficia a los segundos ocupantes en la medida en la que se trate de trabajadores agrarios y/o pobladores rurales que se encuentran en una condición de vulnerabilidad acentuada y que carecen del acceso a la misma. En estos casos, cuando los segundos ocupantes pierden su relación con el predio como consecuencia de la sentencia de restitución, se refuerzan tanto su derecho al acceso progresivo y preferente a la propiedad rural -junto con los derechos conexos-, como los respectivos mandatos que vinculan a las autoridades públicas en el diseño e implementación de estrategias normativas y fácticas para impulsar la permanencia del campesino en ella, al igual que su explotación y su participación en la producción de riqueza.

 

Los mínimos prestacionales anteriormente enunciados son las garantías de las que serían titulares los segundos ocupantes, dada su condición de vulnerabilidad acentuada, ya sea porque son personas también desplazadas por la violencia o trabajadores agrarios y/o pobladores rurales que carecen del acceso a la tierra. Se trata, en consecuencia, de la garantía de los derechos de los que son titulares en tanto ciudadanos que gozan de una protección constitucional reforzada, los cuales deben garantizarse con independencia de la controversia y el esclarecimiento de la titularidad jurídica del predio restituido. Para garantizar estos derechos, por el contrario, es preciso atender a la relación específica que el segundo ocupante guarda con el predio restituido, ya sea habitándolo o derivando del mismo sus medios de subsistencia, y a las necesidades insatisfechas que se pueden ver involucradas con su pérdida. La “relación” segundo ocupante-predio restituido-necesidades insatisfechas es, por lo tanto, el resorte que debe guiar las decisiones de los jueces de restitución para definir las medidas de asistencia y atención que pueden ser adecuadas para proteger a esa población. Se trata, como sostuvo la Sala Plena en la sentencia C-330 de 2016, de un análisis distinto al de la acreditación de la buena fe exenta de culpa para acceder a la compensación.[247]

 

En consecuencai, las conclusiones a las que llegue el juez de restitución acerca de la litis, es decir, si se controvirtieron o no las presunciones, si se probó o no la buena fe exenta de culpa para acceder a la compensación, etc…, no deben extenderse ni transmutarse con las medidas de asistencia y atención (vivienda, tierra y generación de ingresos) que puedan requerir los segundos ocupantes como consecuencia de la pérdida de su relación con el predio que es restituido. La adopción de estas medidas, a diferencia de la compensación económica -cuyo monto depende de alguna manera del valor del predio restituido-, debe definirse a partir de un análisis casuístico que evalúe las medidas de asistencia y atención que son adecuadas y proporcionales para suplir las respectivas necesidades insatisfechas en materia socio económica que puede provocar una sentencia de restitución.

 

En última instancia, el esclarecimiento de la situación jurídica del predio, para efectos de garantizar el derecho a la restitución de una persona que se vio privada del mismo de manera irregular, con la respectiva actuación y cargas procesales que tiene a su favor, es un análisis que responde a una controversia jurídica, cuyo desenlace no puede traducirse en la invisibilización y desatención de otras personas de protección constitucional reforzada, tales como los campesinos vulnerables y la población desplazada, que están habitando o derivando su subsistencia del predio que se ordena en restitución. No hay que olvidar que son las mismas dinámicas de los conflictos armados las que, en muchas ocasiones, determinan y fuerzan a la población desplazada y campesina vulnerable a la ocupación de los territorios que previamente habían sido despojados o abandonados.[248]

 

Una vez realizada esta precisión y definido el respectivo conjunto de derechos de los que pueden gozar los segundos ocupantes, en abstracto, ahora es importante profundizar en la manera como ambos conceptos se articulan, en concreto, en la práctica de los Jueces Especializados de Restitución de Tierras.

 

En la etapa judicial de los procesos de restitución la distinción entre segundos ocupantes y opositores desaparece, toda vez que los segundos ocupantes son integrados al proceso en calidad de opositores,[249] y con ello, se subsumen y confunden ambas categorías. En efecto, el examen en la etapa judicial gira alrededor de la titularidad jurídica sobre el predio objeto de la litis y, en consecuencia, recae sobre los segundos ocupantes toda la carga procesal y probatoria, como si en ellos se encarnaran los presupuestos que llevaron al legislador, acertadamente, a establecer una fuerte carga procesal en cabeza de los opositores, esto es, ser la parte procesalmente fuerte y/o tratarse de posibles victimarios. Como consecuencia de esta confusión, a los segundos ocupantes se les está exigiendo acreditar la buena fe exenta de culpa para acceder a una compensación, haciendo que el acceso a las medidas de subsistencia que demandan dependa del desenlace de la controversia jurídica acerca de la titularidad del predio, y no de la situación de indigencia y vulneración de otros derechos a la que pueden verse abocados al perder su relación con el predio solicitado en restitución.

 

En esa medida, al interior del proceso de restitución se ignora el análisis sobre la calidad de los segundos ocupantes, esto es, si se trata de población vulnerable –i.e. campesinos o personas también desplazadas por la violencia- que habita o deriva su sustento del predio objeto de la controversia, que no participó voluntariamente ni tuvo que ver con los hechos que dieron lugar al despojo o al abandono forzado. Junto con esta omisión, se pasa por alto el examen de su acceso a los medios apropiados para garantizar su subsistencia, en caso de perder la relación jurídica y fáctica que guardaban con el predio, con ocasión de la sentencia de restitución. Del mismo modo, se pasa por alto que muchos segundos ocupantes son desplazados internos, obligados a huir del conflicto y a trasladarse forzosamente a las zonas abandonadas y/o despojadas.

 

En síntesis, es acertado que, para efectos de garantizar los derechos de la parte solicitante en la controversia que trata acerca de la titularidad del bien del cual fue despojada, se exija al opositor en principio, y salvo las excepciones contempladas en la sentencia C-330 de 2016, mayores cargas probatorias y exigencias sustantivas más elevadas, como ocurre con la acreditación de la buena fe exenta de culpa para acceder a la compensación.

 

Pero este no es el análisis que debe realizarse para definir si un segundo ocupante, que no está controvirtiendo la titularidad del bien objeto de restitución, ni amenazando con afectar los derechos de la parte solicitante, tiene derecho a las medidas de asistencia y atención (tierras, vivienda generación de ingreso) que son necesarias para enfrentar la situación de vulnerabilidad que va a provocar la sentencia que restituye el predio.

 

Para esta evaluación, distinta del análisis que se tiene que realizar para determinar la procedencia de la compensación, tal como se ha expuesto de manera reiterada y se deriva de la sentencia C-330 de 2016, no hace falta exigir la buena fe exenta de culpa.[250] Basta determinar, por el contrario, (i) si los segundos ocupantes participaron o no voluntariamente en los hechos que dieron lugar al despojo o al abandono forzado; (ii) la relación jurídica y fáctica que guardan con el predio (es preciso establecer si habitan o derivan del bien sus medios de subsistencia); y (iii)  las medidas que son adecuadas y proporcionales para enfrentar la situación de vulnerabilidad que surge de la pérdida del predio restituido, en materia de las garantías del acceso, temporal y permanente, a vivienda, tierras y generación de ingresos.

 

No hay que olvidar que el segundo paso del análisis (ii), el que establece la relación jurídica y fáctica que los segundos ocupantes guardan con el predio, es fundamental en la medida en la que es necesario que estas personas habiten el predio o derivan del mismos sus medios de subsistencia, para acceder a las medidas de asistencia y atención que son necesarias para contrarrestar la situación de vulnerabilidad que se ocasiona para estas personas con la sentencia de restitución. En estos casos, cuando pierden su relación con el predio como consecuencia de la sentencia, se refuerza su derecho al acceso preferente y progresivo a la tierra, junto con los demás derechos conexos (vivienda, generación de ingresos), en tanto trabajadores agrarios y/o pobladores rurales que enfrentan situaciones acentuadas de vulnerabilidad, o han sido también desplazados por la violencia. Lo anterior de acuerdo con el mandato de distribución de la propiedad rural recogida en los artículos 58 y 64 C.P. 

 

(b) Una situación distinta surge cuando el segundo ocupante también es opositor, reclaman la titularidad del bien y, de manera subsidiaria, que se reconozca una compensación económica proporcional al valor del predio. Como se explicó, en estos escenarios el opositor puede ser también población vulnerable, esto es, campesinos pobres y/o personas desplazadas por la violencia, en este último caso, de un predio distinto al que es objeto de controversia. Este es la hipótesis que abordó la Sala Plena cuando estableció que es preciso que los jueces de restitución realicen una interpretación flexible, o inapliquen de forma excepcional, el requisito de buena fe exenta de culpa para acceder a la compensación. Lo anterior, cuando están frente a opositores/segundos ocupantes con determinadas características.

 

Ciertamente, la implementación del proceso de restitución ha puesto en evidencia que el opositor no necesariamente se encuentra en una condición de superioridad procesal ni es un presunto despojador, a pesar de lo cual también está reivindicando la titularidad jurídica del bien objeto de restitución y, de manera subsidiaria, la compensación económica.  En esa medida, ha quedado en evidencia que, en determinadas ocasiones, se presenta cierta horizontalidad entre el solicitante y el opositor, por ser ambos víctimas de la violencia o porque el opositor es una persona de escasos recursos que se encuentra en una situación de vulnerabilidad, tal como ya ha reconocido esta Corporación.[251] A pesar de esta horizontalidad, el opositor se encuentra en una verdadera situación de desigualdad procesal frente al solicitante, no sólo porque no cuenta con el apoyo de la Unidad de Tierras durante el proceso, sino por las presunciones en su contra y la inversión de la carga de la prueba.[252]

 

Frente a las cargas procesales adicionales que están enfrentando los opositores, en la sentencia C-330 de 2016 se estableció que esta desigualdad procesal debe ser asumida por los jueces de tierras a partir de su papel de directores del proceso, con el apoyo de la Defensoría del Pueblo.[253] En efecto, como lo que está en juego es la definición de la titularidad jurídica del bien, la solución debe girar alrededor de fortalecer el acompañamiento y apoyo jurídico al opositor dentro del proceso.

 

Sin embargo, la conclusión a la que se llegue acerca de la procedencia de la compensación económica a favor del opositor, no debe ser un impedimento para establecer las medidas de asistencia y atención que sean adecuadas y proporcionales para enfrentar la pérdida del bien restituido, dependiendo del tipo de relación que guarde con el mismo. En la sentencia C-330 de 2016 la Sala Plena reconoció que la entrega de la compensación no debe confundirse con las medidas de asistencia y atención, y que las autoridades no pueden asumir que la entrega de la primera garantiza las necesidades insatisfechas que conciernen a estas últimas medidas.[254] 

 

Por lo tanto, hay que mantener siempre presente que el esclarecimiento de la situación jurídica del predio, es un análisis que responde a una controversia jurídica cuyo desenlace no puede traducirse en la invisibilización y desatención de las personas de protección constitucional reforzada que: están habitando o derivando su subsistencia del predio que se ordena en restitución; que no participaron voluntariamente ni tuvieron que ver con la cadena de despojo y que, no obstante, la sentencia de restitución los puede exponer a condiciones de vulnerabilidad acentuadas.

 

(iv) Finalmente, la aplicación de los principios de progresividad y gradualidad no puede traducirse en que el porcentaje elevado de personas que han interpuesto la solicitud de restitución, se enfrente a una situación de desprotección en relación con los predios que se encuentran en las zonas que todavía están a la espera de ser micro focalizadas. Esta situación de desprotección está ocurriendo debido a la falta de articulación entre las rutas de protección de predios individual y colectiva desarrolladas a partir de la Ley 387 de 1997, y el proceso de focalización de la política de restitución de tierras establecido en la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, de una parte y; de la otra, como consecuencia de los rezagos y retrocesos que se han presentado en materia de protección de predios y territorios abandonados y/o despojados, como se explicará en el sub-acápite de Protección de tierras.

 

Estas personas, por el contrario, deben tener un acceso oportuno y articulado a las medidas de protección contempladas en la Ley 387 de 1997 y sus Decretos reglamentarios, por las siguientes razones:

 

(a) Tanto el Gobierno Nacional como los Organismos de Control coinciden en que hay un alto porcentaje (65%) de solicitudes que no ha sido atendido en el marco del proceso de restitución de tierras, debido a la falta de condiciones de seguridad y para el retorno que todavía afecta a amplias regiones del país. Más aún, tal como se recogió en el auto 252 de 2015, la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Implementación de la Ley 1448 de 2011 (CSyM) advirtió acerca de la persistencia y reproducción de las prácticas y los patrones que dieron lugar al abandono y al despojo, tanto materiales como jurídicos, en las zonas macro focalizadas a la espera de ser micro focalizadas. Esta situación se ve agravada por la alta informalidad en la tenencia de la tierra y afecta especialmente a la población en situación de vulnerabilidad socio-económica. En algunos de estos casos, la mayor cantidad de amenazas y afectaciones a bienes civiles se produce en lugares de concentración de la población desplazada.[255]

 

Desde otra perspectiva, los Organismos de Control y algunos actores de la sociedad civil informaron que la persistencia de las condiciones de inseguridad en estas zonas macro focalizadas se puede caracterizar de dos maneras distintas. De una parte, atendiendo a los riesgos y transgresiones que han padecido las personas y comunidades que se encuentran en predios ubicados en esas zonas.[256] De la otra, considerando que los riesgos y las afectaciones no sólo recaen sobre los individuos y las comunidades, sino también sobre los territorios que se encuentran en las zonas macro focalizadas, generando también situaciones de abandono o despojo.[257]

 

La persistencia de los patrones de despojo en las regiones macro focalizadas amerita, por lo tanto, la adopción de medidas de protección sobre esos predios, de carácter individual y colectivo, mientras las zonas en las que se ubican estos predios son micro focalizadas. Sumado a lo anterior, el mismo Gobierno Nacional ha encontrado, en las zonas macro focalizadas, nuevos patrones de despojo, distintos de aquellas presunciones definidas en la Ley 1448 de 2011, los cuales, en consecuencia, ameritan la adopción de las medidas contempladas en la Ley 387 de 1997 y sus Decretos reglamentarios.[258]

 

(b) En tal sentido, es importante reiterar que todavía se mantienen vigentes las disposiciones anteriores a la Ley de Víctimas que consagran la protección y, cuando sea procedente, la formalización de los predios en riesgo de abandono o abandonados, mediante la implementación de la ruta individual y colectiva de protección de predios, que el Gobierno Nacional implementó en desarrollo del artículo 19 de la Ley 387 de 1997.[259] En efecto, la Ley 1448 reconoce la vigencia de las medidas de protección establecidas en la Ley 387 de 1997 y las demás normas que la reglamentan, al igual que la necesidad de articular ambas normativas (Artículos 60, 77 numeral 2 inciso a, 91 literal e L.1448 de 2011).[260]

 

(c) La activación de las rutas individual y colectiva responde a un derecho, el de protección, que debe ser satisfecho de manera autónoma e independiente frente al derecho a la reparación.[261] Estas rutas deberán mantenerse activas, y es necesario corregir las falencias que las afectan, hasta tanto los predios que se encuentran en riesgo sean protegidos mediante otros mecanismos, como las medidas cautelares proferidas por los jueces especializados de restitución de tierras. Si bien es cierto que tanto a nivel reglamentario, como en la práctica, la adopción de medidas de protección ha girado de manera preponderante alrededor de casos colectivos, también lo es que la Ley 1448 faculta a los jueces de manera amplia para adoptar medidas cautelares desde el momento en el que reciben la solitud de restitución (artículo 86. Parágrafo), lo que puede incluir también casos individuales.

 

(d) No obstante la autonomía e independencia entre el derecho a la protección de los predios y el derecho a la reparación, en algunos casos la garantía del primero puede complementar y agilizar la satisfacción del segundo.[262] En efecto, la Ley 1448 de 2011 contempla una serie de presunciones en relación con los predios inscritos en el RTDAF que incluye la activación de las rutas individual y colectiva de protección como una presunción legal de haber sido despojado.[263] A su vez, el artículo 91 establece la potestad de los jueces especializados de restitución de tierras de ordenar la protección establecida en la Ley 387 de 1997.[264] Así ha sido concebido por el mismo Gobierno Nacional.[265]

 

(e) Tal como se recogió en el auto 094 de 2015, en distintos documentos el Gobierno Nacional ha sostenido que la inscripción de los predios abandonados en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA), no busca únicamente impedir cualquier acción de enajenación o transferencia del inmueble que se adelante en contra de la voluntad del titular que ostenta sus respectivos derechos sobre el bien. Más aún, se trata de un primer paso con miras a “garantizar los derechos que pueda llegar a tener una persona en situación de desplazamiento como poseedor u ocupante, para que a futuro puedan formalizar la propiedad de los predios”.[266]

 

En efecto, el Gobierno afirmó que “el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) adelanta acciones para la dotación de tierras y titulación de baldíos, formalizando la propiedad de familias retornadas o reubicadas, que son registradas con medidas de protección colectiva inscritas en RUPTA”.[267] Lo anterior, bajo el entendido de que estas medidas administrativas son alternativas al proceso mixto administrativo-judicial de restitución de tierras instaurado mediante la Ley 1448 de 2011;[268] que atienden a un sector de la población que no está cobijado, necesariamente, por esta norma;[269] y que, en consecuencia, permiten “coadyuvar en la política de restitución a víctimas”.[270]

 

Bajo esta perspectiva, el Gobierno Nacional ha impulsado, entre otras acciones, un proyecto piloto en el Oriente Antioqueño buscando la formalización de la propiedad y la titulación de bienes baldíos a favor de comunidades retornadas, vía administrativa y mediante un trámite abreviado, sin la necesidad de acudir al proceso de restitución de tierras contemplado en la Ley 1448 de 2011. La concentración de solicitudes de protección existentes en el RUPTA es, así, uno de los criterios que ha utilizado el Gobierno para iniciar estos procesos administrativos de formalización y titulación de bienes baldíos.[271] Si bien este proyecto piloto se implementó de manera inicial en algunos municipios del departamento de Antioquia, el Gobierno dispuso “del trámite de una modificación contractual al convenio que permita ampliar su acción a todo el país”.[272]

 

A partir de estas consideraciones, queda claro que si bien el trámite de las solicitudes de restitución de tierras que se encuentran a la espera de ser micro focalizadas, tiene que realizarse respetando los principios de gradualidad y progresividad en el marco de la Ley 1448 de 2011, atendiendo a las situaciones de inseguridad que perduran en amplias zonas del país; también es cierto que es necesario desplegar, en consecuencia, una actuación articulada que permita evaluar la necesidad de implementar medidas de protección individual y colectiva sobre los predios que se encuentran a la espera de ser micro focalizados, en el marco de los procedimientos que se diseñaron y desplegaron con ocasión de la Ley 387 de 1997 y que se mantienen vigentes.

 

El mismo Gobierno  Nacional anunció en el 2011, como parte de los asuntos a ser ajustados para fortalecer las medidas de protección consagradas en la Ley 387 de 1997 y sus Decretos reglamentarios, lo siguiente: “se tiene previsto que a partir de la reglamentación de la Ley 1448 de 2011 se pueda aplicar la protección de forma estrechamente vinculada a la política de restitución a efectos de aplicar las medidas con carácter preventivo del despojo y abandono en las zonas en las cuales no está implementado el Registro de Tierras Presuntamente Despojadas y Abandonadas a la luz del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011”.[273] Sin embargo, tal como consta en la respuesta al auto 252 de 2015, en la actualidad no se encuentran articuladas ambas políticas.[274] Así lo establecieron también la Procuraduría General de la Nación (PGN)[275] y la Contraloría General de la República (CGR).[276].

 

Ahora bien, tal como se hará evidente en el siguiente acápite, la respuesta positiva del Gobierno Nacional en materia de restitución de tierras en el marco de la Ley 1448 de 2011, contrasta con los rezagos y retrocesos que se han presentado en la otra dimensión principal de la política, esto es, la protección de predios y territorios abandonados y/o despojados, como parte de lo establecido en la Ley 387 de 1997 y sus Decretos reglamentarios.

 

2.1.1.2. Protección de tierras

 

En materia de protección de tierras, a esta Corporación le llama la atención (i) la persistencia de las falencias identificadas a lo largo del proceso de seguimiento, al igual que los retrocesos que se han presentado para su superación, y (ii) la consecuente disminución drástica en la aplicación de las rutas y las medidas de protección individual y colectiva de predios y territorios. Lo anterior, (iii) en contraste con el creciente interés y urgencia para su levantamiento.

 

(i) La Corte Constitucional encuentra con preocupación que no sólo se siguen presentando en la actualidad las mismas falencias identificadas a lo largo del proceso de seguimiento, esto es: la demora en el diseño e implementación de las rutas de protección, las bajas coberturas en materia de protección de predios y territorios, y el número reducido de solicitudes de protección que se materializaron, es decir, que fueron objeto de anotación en el folio de matrícula inmobiliaria.[277] Más aún, se han registrado retrocesos importantes que no se compadecen con la importancia que adquiere este componente en la política pública destinada a las víctimas del desplazamiento forzado, cuyas disposiciones normativas siguen vigentes.

 

En efecto, con el tránsito normativo e institucional que tuvo lugar con la promulgación y la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011, volvieron a presentarse la falta de continuidad, de planeación y los consecuentes traumatismos en la implementación de los instrumentos diseñados para hacer efectiva la protección de predios y territorios, tal como había sido señalado por la Corte Constitucional. La transición que trajo consigo la Ley de Víctimas, por lo tanto, también se encontró acompañada de problemas de desinformación, de falta de divulgación y de socialización de las rutas y de las medidas de protección,[278] lo que se ha traducido en un bajo nivel de conocimiento de estos mecanismos por parte de los funcionarios públicos encargados de operarlos,[279] y de la población desplazada potencialmente beneficiaria.[280]

 

Sumado a lo anterior, aún persisten las dificultades relacionadas con la rigidez del sistema registral colombiano que hace prácticamente imposible proteger, efectivamente, los derechos derivados de la posesión y/o ocupación de bienes baldíos carentes de identificación catastral.[281] Al ser interrogado por las medidas adoptadas para atender y tramitar la apertura del folio de matrícula inmobiliaria de terrenos baldíos abandonados por la violencia, sobre los cuales se ha solicitado tramitar la respectiva medida de protección pero que se encuentran con nota devolutiva por parte de las ORIP, por ausencia de folio de matrícula inmobiliaria en el cual registrarla, el Gobierno Nacional expuso unos resultados claramente insuficientes.[282]

 

(ii) Todas estas falencias han afectado la aplicación, el uso y la efectividad de las rutas de protección individual y colectiva. En el caso de la protección individual de predios, las fallas se han manifestado en una reducción del número de solicitudes de protección presentadas -incluso en aquellas regiones donde el conflicto permanece o se ha recrudecido-[283], y del promedio anual de predios protegidos con inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria.[284] En esa medida, se mantiene el porcentaje muy reducido de medidas de protección que se materializaron (26.75%), esto es, que se acompañaron de la respectiva anotación en el folio de matrícula inmobiliaria y, en consecuencia, se pueden hacer oponible a terceros.[285] Al respecto, la Contraloría General de la República es categórica al sostener que: “los avances obtenidos son exiguos”.[286]

 

En el caso de la protección colectiva de predios, el tránsito normativo e institucional que tuvo lugar con la promulgación y la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011 se ha encontrado acompañado de la completa parálisis en la aplicación de la ruta colectiva, la cual no ha sido aplicada una sola vez a partir del 2011, tal como ha sido informado por la Defensoría del Pueblo[287] y por el mismo Gobierno. [288]

 

Para esta ruta, la transición institucional ha estado acompañada de serios problemas de articulación y coordinación Nación-territorio para implementar las medidas colectivas. Antes de la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011, la entonces Acción Social, a través del Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada (PPTP), asesoraba a los Comités Municipales, tanto para apoyarlos en la toma de decisión acerca de la adopción de medidas de protección, identificando los posibles casos en los cuales se podían adoptar esas medidas, y prestaba apoyo en la elaboración de los informes de predios. En el marco de lo anterior, se realizaban  una serie de actuaciones encaminadas a capacitar tanto a las autoridades como a los potenciales beneficiarios, a través de la construcción de “cajas de herramientas” que incluían, entre otras cosas, información acerca de rutas, pasos a seguir y formatos a diligenciar. Se trataba, así, de una actuación decidida y proactiva desplegada desde el nivel nacional con la finalidad de activar ese mecanismo de protección colectivo.

 

A pesar de lo anterior, tras la implementación de la Ley 1448 de 2011, una vez terminado el PPTP, el INCODER se abstuvo de asumir las capacidades y labores que realizaban las autoridades desde el nivel nacional, de forma tal que no hubo un proceso de transferencia de la capacidad institucional instalada, ni al INCODER, ni a otras instituciones.[289] La protección de predios a través de la ruta colectiva, en consecuencia, dejó de ser una prioridad en la política de víctimas, razón que explica la falta de aplicación absoluta de esa ruta desde la entrada en vigencia de la Ley 1448.

 

En efecto, al ser interrogado acerca de “¿qué estimaciones se han contemplado para que la entidad y dependencia que asuma el tema de protección de tierras, cuente con recursos suficientes para efectivamente realizar las acciones necesarias en las regiones?”,[290] el Gobierno  Nacional se limitó a sostener que son las entidades territoriales las que deben hacer los esfuerzos humanos y financieros para la implementación de la ruta colectiva, a pesar de reconocer que la falta de capacidad técnica, administrativa y financiera, muchas veces se constituye en un obstáculo para implementarla, tal como ocurre con la imposibilidad  para realizar el levantamiento de los informes de derechos sobre predios y territorios.[291]

 

Así las cosas, la Contraloría General de la República (CGR) concluye que “en este punto se denota una baja articulación Nación territorio, en donde no se expresan acciones que propendan por apoyar técnica y financieramente a aquellos entes territoriales que posean limitada capacidad para adelantar las funciones ordenadas por la Ley 387/1997”.[292] Hace falta, por lo tanto, la adopción de “acciones proactivas por parte del Estado (…) se requiere de un apoyo decidido del Gobierno Nacional, en aspectos técnicos, logísticos y administrativos dirigidos a los entes territoriales y las entidades descentralizadas responsables del tema, con mecanismos de promoción masivos y acordes con las características de la población, en su mayoría rural.”[293]

 

En última instancia, la política de protección de predios y territorios abandonados se encuentra afectada por una falta general de planeación y la consecuente apropiación de los recursos necesarios para implementar las medidas de protección. Al respecto, la CGR consideró que la estrategia del INCODER para garantizar que la población desplazada que ha abandonado o se ha visto despojada de sus tierras acceda a las medidas de protección a través del RUPTA, se formuló sin establecer ningún alcance, y peor aún, sin un universo aproximado”.[294] A juicio de este Organismo de Control, tal estrategia carece de “una propuesta que implique la realización de acciones concretas en los espacios de articulación diseñados por la Ley”, de una parte y, de la otra,  esta estrategia “no ha presentado a la fecha la línea de base, estimaciones, metas, plazos y los recursos respectivos con los que se pretende formular la misma // Se requiere de un análisis de los costos y una proyección del gasto, que permita la efectividad del RUPTA.  En una situación de conflicto armado como la que vive el país, la no implementación de este mecanismo, puede implicar en el mediano plazo la consolidación de los despojos”.[295]

 

El marcado declive en la aplicación, el uso y la efectividad de ambas rutas de protección, al igual que la actitud pasiva que ha adoptado el INCODER para administrar, gestionar y promover la protección de predios y territorios vía su inscripción en el RUPTA -y la consecuente anotación en el folio de matrícula inmobiliaria-, no se compadece con el número todavía elevado de personas desplazadas en el país en los últimos años y con la permanencia o agravamiento del conflicto armado en algunas regiones. No hay que olvidar que, en el auto 219 de 2011, esta Sala Especial enfatizó en que el reto de la política de tierras no sólo sigue relacionado con el conflicto armado, sino también con “factores que han sido reconocidos como causa del desplazamiento y del confinamiento” que perduran en la actualidad, tales como “los intereses económicos de distintos agentes sobre la tierra y los territorios. En la medida en que persisten estos factores, persiste igualmente el riesgo de desplazamiento y, por ende, de despojo y abandono de tierras y territorios.”[296]

 

(iii) La drástica disminución en la aplicación de las medidas de protección colectiva contrasta con el creciente interés y urgencia para su levantamiento.[297] Al respecto, los Organismos de Control alertaron acerca del levantamiento de las medidas de protección sobre aquellos predios que se encuentran en territorios donde permanece la influencia de los actores armados al margen de la ley (i.e. Montes de María), y/o donde agentes, legales e ilegales, están interesados en la acumulación de tierras, sin que existan procedimientos claramente establecidos que determinen que esas decisiones están  libres de presiones violentas, o sean producto de la desatención de las personas desplazadas.[298] En esa medida, se han identificado levantamientos de medidas de protección de predios en situaciones que no lo ameritan porque persisten factores de riesgo.[299] En otras regiones se identificaron levantamientos de manera irregular (i.e. Tame, Arauca)[300] y la realización de prácticas para evadir las medidas de protección, como la creación de nuevas veredas (Mapiripán, Meta).[301]

 

Los Organismos de Control, por lo tanto, sostienen que “la potestad de autorizar la enajenación o trasferencia de predios vinculados a una zona con declaratoria de medida de protección colectiva, debería tener un procedimiento homologado y reglado, de tal manera que se garantice la debida protección frente a posibles situaciones de fuerza o amedrentamiento a que se vean sometidas la población para la venta de sus predios”.[302]

 

A pesar de algunas actuaciones realizadas por el Gobierno Nacional,[303] esta Sala Especial considera, al igual que la Contraloría General de la República, que no existe aún un procedimiento homologado y reglado que permita hacer seguimiento, monitoreo y acompañamiento del nivel central al territorio, para el levantamiento de las medidas colectivas, ni para las autorizaciones para la enajenación o trasferencia de bienes. Por el contrario, actualmente se encuentra “en riesgo la efectividad del instrumento y no [se] previene de la cooptación, las situaciones de fuerza y amedrentamiento contra la población para la venta de sus predios, por parte de actores ilegales que pretendan el despojo de la tierra o aquellos que incluso desde la legalidad aspiren a la acumulación de terrenos baldíos, adjudicados o no”.[304]

 

De todas formas, esta Sala considera que al Gobierno  Nacional le asiste la razón cuando sostiene que, con la finalidad de que los derechos de propiedad no vuelvan a quedar en la misma situación de vulnerabilidad en la que se encontraban antes de adoptar la medida de protección patrimonial colectiva, se debe supeditar su levantamiento, “a que las entidades territoriales implementen planes concretos de formalización de los predios que se encontraban protegidos por tal medida, con responsabilidades, presupuestos y cronogramas racionalmente establecidos”.[305]

 

Evaluación de la superación del ECI y del nivel de cumplimiento a la orden de reformular de manera integral la política de tierras. Persistencia de la intervención del juez constitucional y medidas a adoptar

 

En el auto 008 de 2009, esta Corporación le ordenó al Gobierno Nacional la reformulación integral de la política de tierras dirigida a la población desplazada. El replanteamiento de la política debía contener, como mínimo, los siguientes aspectos: “(i) contar con un mecanismo para esclarecer la verdad de la magnitud, las modalidades y efectos de los abandonos y despojos de tierras ocurridos en el marco del conflicto armado; (ii) Identificar reformas institucionales y normativas que sean necesarias para asegurar la restitución de bienes a la población desplazada; (iii) Diseñar y poner en marcha un mecanismo especial para recibir, tramitar y resolver las reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos”.[306]

 

En materia de protección de predios y territorios abandonados, adicionalmente, el Gobierno debía corregir las principales falencias identificadas, tanto en el auto 008 de 2009, como en el auto 383 de 2010, relacionadas con la demora en el diseño e implementación de las rutas de protección, las bajas coberturas en materia de protección de predios y territorios, y el número reducido de solicitudes de protección que se materializaron, es decir, que fueron objeto de anotación en el folio de matrícula inmobiliaria.

 

Con la expedición de la Ley 1448 de 2011, el Gobierno Nacional dio respuesta a la orden de reformular integralmente la política de tierras y adoptó así un conjunto de reformas normativas e institucionales con el objetivo de asegurar la restitución de bienes a la población desplazada. Dicho cuerpo normativo incluye un mecanismo especial para recibir, tramitar y resolver las reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos. Se trata de un proceso mixto adelantado, en la etapa administrativa por la Unidad de Restitución de Tierras, entidad que recibe y tramita las reclamaciones de restitución de tierras; el proceso culmina en la etapa judicial ante los Jueces y Magistrados de Restitución que resuelven las reclamaciones. La respuesta del Gobierno en materia de restitución de tierras, no obstante, contrasta con los rezagos y retrocesos que se han presentado en la protección de predios y territorios abandonados y/o despojados, como parte de lo establecido en la Ley 387 de 1997 y sus Decretos reglamentarios (ver supra).

 

A partir de estas actuaciones, el Gobierno “solicita a la Corte Constitucional que declare formalmente que superó las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en el componente de restitución de tierras; se superará el Estado de Cosas Inconstitucional en este componente cuando una medición comparable evidencie los avances en la garantía de este derecho y que un alto porcentaje de personas en situación de desplazamiento goza del mismo”.[307] En materia de protección de tierras, por su parte, el Gobierno “solicita a la Corte Constitucional que declare formalmente que ha desarrollado esfuerzos para lograr la superación de las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en el componente de protección de tierras. Se superará el Estado de Cosas Inconstitucional en este cuando una medición comparable evidencie los avances en la garantía de este derecho y que un alto porcentaje de personas en situación de desplazamiento goza del mismo.”[308]

 

Evaluación de la superación del ECI en materia de tierras

 

Esta Sala Especial suscribe la solicitud elevada por el Gobierno Nacional. Ciertamente, la superación del ECI implica una medición comparable que evidencie los avances en la garantía del derecho a la restitución de tierras a las personas desplazadas por la violencia. De acuerdo con lo definido en la Parte General, el umbral de superación del ECI es el siguiente: el 70% de las solicitudes de restitución que se encuentran en zonas micro focalizadas, finalizaron el trámite administrativo, y de aquellas que han sido inscritas en el RTDAF, el 70% han sido resueltas judicialmente. Frente a las solicitudes de restitución que no se encuentran en zonas micro focalizadas, el 70% han sido objeto de un ejercicio de evaluación que permita determinar, a partir de un procedimiento reglado y no discrecional, si se adopta o no una medida de protección. Sobre la totalidad de las solicitudes estudiadas, se supera el ECI cuando el 70% de quienes demanden y tienen derecho a la protección de su predio, cuenten con la respectiva medida de protección.

 

De acuerdo con este umbral, aún no están dadas las condiciones para superar el ECI en este componente. Según los últimos datos disponibles, de 46.031 solicitudes que se encuentran en zonas micro focalizadas, 32.532 han finalizado el trámite administrativo (69%). De estas solicitudes, 17.038 no fueron inscritas y 15.494 fueron inscritas. Frente a las solicitudes inscritas, 3.518 han sido resueltas judicialmente (23%). En materia de protección de los predios que no se encuentran en zonas micro focalizadas, las autoridades responsables aún no han implementado un ejercicio de evaluación, que permita determinar si en esos casos se adopta o no una medida de protección.

 

Evaluación del nivel de cumplimiento a la orden de reformular de manera integral la política de tierras

 

El Gobierno Nacional solicita a la Sala que declare que superó las falencias por las cuales se declaró el ECI en materia de restitución de tierras, del mismo modo, solicita que se declare que ha desarrollado esfuerzos para superar las falencias que dieron origen al ECI en materia de protección de tierras. La Sala considera que el nivel de cumplimiento a la orden de reformular integralmente la política de tierras ha presentado resultados dispares. Esto se hace evidente al contrastar la política de restitución con aquella de protección.

 

En materia de restitución de tierras, en el marco de la Ley 1448 de 2011 y sus Decretos reglamentarios, el Gobierno Nacional atendió a las órdenes impartidas en el 2009 y, en consecuencia, incorporó un procedimiento de restitución completo, coherente y racionalmente orientado a la satisfacción del derecho a la restitución de tierras. [309] El aumento gradual y progresivo de las solicitudes de restitución que empezaron el trámite administrativo al encontrarse en zonas micro focalizadas así lo atestigua, al pasar de 19% en junio de 2013, a 35% en junio/octubre de 2014, hasta alcanzar un 51% en lo que va corrido del 2016. Con ello el Gobierno ha evidenciado progresos y avances reales y tangibles en el goce efectivo del derecho e indicios claros de que así se replicarán,[310] tal como consta con el número de beneficiarios de sentencias de restitución. Si bien estos resultados todavía son limitados, el aumento gradual y progresivo deja constancia de que los avances se replicarán con el paso del tiempo. Estas actuaciones, por lo tanto, ameritan el reconocimiento de un nivel de cumplimiento alto, en los términos descritos en la Parte General.

 

En materia de protección de predios y territorios abandonados, por el contrario, los resultados presentados por el INCODER constituyen un abierto incumplimiento, toda vez que el nivel de protección que existía al momento de impartir la orden compleja no sólo no avanzó, sino que retrocedió.[311] Esta Sala Especial encontró en la sección anterior que, a partir de la implementación de la Ley 1448 de 2011, se presentó un marcado declive en la aplicación, el uso y la efectividad de ambas rutas de protección –colectiva e individual-. Esta Sala también registró la actitud pasiva que ha adoptado el INCODER para administrar, gestionar y promover la protección de predios y territorios, vía su inscripción en el RUPTA, y la consecuente anotación en el folio de matrícula inmobiliaria.

 

Persistencia de la intervención del juez constitucional y medidas a adoptar

 

Como se recogió en la Parte General de este pronunciamiento, entre mayor sea el nivel de cumplimiento a una orden, menor es el grado de intervención del juez constitucional en la materia. Lo anterior, sin perjuicio de que ahí donde se identifique una práctica inconstitucional o perduren ciertos bloqueos institucionales, esta Corporación mantenga la competencia y profiera las órdenes necesarias para superar tal situación, a pesar de que se hayan logrado niveles aceptables en el cumplimiento general a la orden. En esa medida, a pesar del nivel alto de cumplimiento que se ha acreditado en materia de restitución, es indispensable que esta Sala se pronuncie acerca de dos aspectos que todavía ameritan la intervención excepcional del juez constitucional en la materia.

 

El primero es la interpretación extensiva de las causales previstas en el artículo 84 de la Ley 1448 de 2011 que están realizando algunos jueces especializados de restitución. Como se recogió en páginas anteriores, esta práctica ha traído consigo demoras que han obstaculizado el trámite de las solicitudes de restitución; incluso, puede llegar a traducirse en la exclusión del mencionado proceso, tanto de las personas que acuden a la Unidad de Tierras para que las represente, como de aquellas o que tramitan el proceso por su cuenta. A pesar de que estos inconvenientes ya han sido reportados por distintos actores a lo largo de la implementación de la Ley de víctimas,[312] aún no han recibido una corrección oportuna, y tampoco hay indicios de que puedan ser solucionados a partir de los mecanismos ordinarios dispuestos en la Ley 1448 de 2011.[313] De acuerdo con los términos definidos en la Parte General, la persistencia de estos obstáculos y la falta de mecanismos de corrección al interior de la propia institucionalidad para solucionarlos, que afectan o ponen en riesgo los derechos fundamentales de los ciudadanos, se traducen en un bloqueo institucional que justifica la intervención del juez constitucional en la materia.

 

El segundo aspecto es la situación que afecta a los segundos ocupantes, la cual se traduce en una práctica inconstitucional.  En este caso, se justifica la intervención excepcional del juez constitucional porque el proceso de restitución de tierras está sometiendo en la actualidad a estas personas a un “déficit de protección injustificado” de sus derechos fundamentales. Este “déficit de protección” se manifiesta en la situación de invisibilización en la que se encuentran los segundos ocupantes ante la ley, como consecuencia de la subsunción y confusión de la categoría de segundos ocupantes con aquella de los opositores, y la consecuente omisión del análisis sobre las medidas de asistencia y atención a las que tienen derecho en su calidad de segundos ocupantes o de población en condición de especial vulnerabilidad. Con ello se encuentran excluidos de la respuesta estatal, a pesar de contar con un marco constitucional de protección vigente a su favor. Esta situación los está exponiendo a un escenario de mayor vulnerabilidad, ya que con ocasión de la sentencia, se ven abocados a perder su relación con el predio solicitado en restitución y enfrentar así condiciones de indigencia y afectación de otros derechos fundamentales.

 

A su vez, cuando los segundos ocupantes también son opositores en el proceso de restitución, se está presentando una marcada desigualdad procesal que impide que realicen una defensa más robusta de sus pretensiones, en los casos en los que no cumplen con los presupuestos que inspiraron las presunciones recogidas en la Ley 1448 (ser la parte procesal fuerte y/o tener que ver con el despojo). Estas personas vulnerables, en consecuencia, se encuentran invisibilizadas, al encontrarse en la sombra de los presupuestos y las presunciones que, acertadamente, recoge la Ley de Víctimas. Así terminan exponiéndose a una mayor situación de vulnerabilidad y fragilidad, como resultado del proceso y de la sentencia que restituye el predio en cuestión.

 

A pesar de que la Unidad de Tierras afirma que cuenta con los procedimientos, los mecanismos y los recursos necesarios para atender esta situación -cuya ruta fue trazada de manera reciente en el Decreto 440 del 2016-[314], y que en la solicitud de restitución ya está dedicando un capítulo a la caracterización y descripción de la situación de los segundos ocupantes; algunos jueces y magistrados de restitución de tierras no cuentan con parámetros unánimes para pronunciarse sobre la materia.[315] Al respecto, la CSPPDF precisa que no obstante los esfuerzos realizados por la Unidad de Tierras y por la Defensoría del Pueblo –que ha prestado asesoramiento y acompañamiento jurídico a los segundos ocupantes que son opositores-, persisten las dificultades para reconocer, atender y enfrentar la situación que los afecta, “ya que no existe uniformidad de criterios de interpretación entre los Jueces y Magistrados respecto del sentido de la Ley 1448 de 2011 frente a estas situaciones complejas”.[316]

 

Esta Sala Especial, por lo tanto, ordenará a la Unidad de Restitución de Tierras que presente un documento en el que precise las necesidades existentes de capacidad institucional, coordinación interinstitucional y presupuesto, para la implementación y sostenibilidad de su estrategia para atender a los segundos ocupantes, de un lado, y, de otro, la forma, el ritmo, el tiempo previsto y los ajustes que se van a realizar para atender a esta población.

 

Esta Sala Especial va a exhortar a los Jueces y Magistrados de Restitución de Tierras para que, en el marco de la autonomía judicial que los inviste, se pronuncien acerca de la calidad de los segundos ocupantes. Esto implica determinar (a) si participaron o no voluntariamente en los hechos que dieron lugar al despojo o al abandono forzado; (b) la relación jurídica y fáctica que guardan con el predio (es necesario establecer si habitan o derivan del bien sus medios de subsistencia); y (c) las medidas de asistencia y atención que son adecuadas y proporcionales para enfrentar la situación de vulnerabilidad que surge de la pérdida del predio restituido, en materia de las garantías para el acceso - temporal y permanente-, a vivienda, tierras y generación de ingresos.

 

Para el caso de los segundo ocupantes que también son opositores en el proceso de restitución, pero que no cumplen con los presupuestos definidos en la Ley 1448 de 2011 (ser una parte procesalmente fuerte o un presunto despojador) sino que, por el contrario, son población vulnerable o también víctimas del desplazamiento forzado, esta Sala Especial solicitará a la Defensoría del Pueblo que presente un documento en el que explique cuáles son las necesidades de capacidad institucional requeridas para acompañar, mediante un Defensor Público, a estos opositores; al igual que la forma, el ritmo, el tiempo previsto y los ajustes que se van a realizar para atenderlos.

 

Sumado a lo anterior, esta Sala Especial va a exhortar a los Jueces y Magistrados de Restitución de Tierras, para que se abstengan de realizar una lectura extensiva del artículo 84 de la Ley 1448 de 2011, en el momento de analizar la procedencia de las solicitudes de restitución. Una interpretación de este tipo no sólo aumenta los tiempos, el esfuerzo y los recursos institucionales que es necesario desplegar en la etapa administrativa para presentar las solicitudes de restitución, situación que complejiza el proceso, sino que puede estar negando de manera injustificada el acceso a este derecho a personas desplazadas por la violencia. 

 

Ahora bien, el nivel de incumplimiento que esta Sala Especial constató en materia de protección de predios y territorios, justifica que se mantenga la intervención excepcional del juez constitucional en la materia: “en el dramático caso del incumplimiento, el juez de tutela deberá tomar medidas drásticas e ingeniosas que impidan que el ‘marasmo institucional’ pretenda impedir el imperio de la Constitución Política de 1991 y el goce efectivo de los derechos fundamentales”.[317]

 

Esta Sala Especial, por lo tanto, ordenará a la Unidad de Restitución de Tierras la creación de un mecanismo que permita la articulación de las rutas de protección de predios -individual y colectiva- vía su inscripción en el RUPTA, con la política de restitución de tierras. Ese mecanismos debe permitir realizar un ejercicio de evaluación que permita determinar, a partir de un procedimiento reglado y no discrecional, si se adopta o no una medida de protección de predios en relación con las solicitudes de restitución que se encuentran en las zonas en las que no se ha implementado aún el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF), mientras se surte el proceso de micro focalización.

 

En consecuencia, esta Sala Especial requerirá a la Unidad de Restitución de Tierra, para que en coordinación con la Procuraduría General de la Nación, la Superintendencia de Notariado y Registro, y el Ministerio del Interior, adopten un plan de choque para superar las falencias registradas en este pronunciamiento y que se han traducido en el declive de la utilización de las rutas individual y colectiva de protección, y que han impedido que se materialicen las correspondientes medidas.

 

A su vez, esta Sala Especial ordenará al Ministerio del Interior, en el marco del Subcomité de Prevención, Protección y Garantías de no Repetición, la adopción de un protocolo que incorpore un procedimiento homologado y reglado, que permita hacer seguimiento, monitoreo y acompañamiento del nivel central al territorial, en materia del levantamiento de las medidas colectivas, y de las autorizaciones para la enajenación o transferencia de bienes, de forma tal que se garantice la debida protección frente a posibles situaciones de fuerza o amedrentamiento a las que se vea sometida la población desplazada para la venta de sus predios.

 

Finalmente, atendiendo al proceso de liquidación y de transición del INCODER y a la consecuente creación de las nuevas agencias encargadas de ejecutar la política agraria en el país, esta Sala Especial considera importante que este proceso se realice sin traumatismos, razón por la cual es necesario que las autoridades responsables actúen con especial cautela en el manejo, el traspaso y la custodia de la información que actualmente reposa en el archivo de la entidad en liquidación. En esa medida, esta Sala requerirá al Director de la Agencia Nacional de Tierras, en coordinación con la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y el Centro Nacional de Memoria Histórica, con el apoyo técnico del Archivo General de la Nación, para que adopte las medidas necesarias para recuperar, mantener, proteger y conservar toda la información que reposa en el Archivo del INCODER y que es necesaria para esclarecer la verdad de la magnitud del despojo y del abandono de tierras; que sirva como insumo para proteger y restituir los territorios despojados y/o abandonados y para garantizar el derecho a la memoria histórica. Esta labor implica, así, la protección de la información que es necesaria para clarificar y revertir situaciones de despojo administrativo; para salvaguardar las solicitudes de titulación de los campesinos y colonos que estén en curso; para clarificar situaciones de acumulación de Unidades Agrícolas Familiares (UAF) y de apropiación y ocupación de baldíos; para seguir adelantando los procesos de constitución, ampliación y saneamiento de territorios indígenas, al igual que la constitución y saneamiento de territorios colectivos, en ambos casos,  para  que no se obstaculice en el futuro la realización de procesos de clarificación de la propiedad, de recuperación y deslinde de baldíos, así como de extinción de dominio.

 

Tales medidas deberán respetar las reglas y principios generales que regulan la función archivística del Estado, consagrados en la legislación nacional y reglamentados por el Gobierno Nacional, y en los tratados internacionales, tales como la garantía de la conservación física, de las condiciones operacionales, de la seguridad, de la perdurabilidad y reproducción de la información contenida en los archivos, entre otras.

 

2.1.2. Vivienda

 

Mediante el auto 008 de 2009, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional le ordenó al Gobierno Nacional el replanteamiento de la política de vivienda dirigida a la población desplazada. Así como estaba concebida, “su formulación de base impediría proteger el goce efectivo de los derechos de las víctimas del desplazamiento en un tiempo razonable, aún si la ejecución de los proyectos y programas actuales fuera perfectamente eficiente”.[318] La Corte encontró desde entonces que la política de vivienda, articulada alrededor de la entrega de subsidios, (a) tenía una cobertura insuficiente;[319] (b) los subsidios que se entregaban no se lograban materializar;[320] (c) e incluso los subsidios que se ejecutaban no cumplían con los requisitos mínimos para considerar que la vivienda entregada fuera digna.[321]

 

Además de tener en cuenta el enfoque diferencial y los criterios de racionalidad fijados a lo largo del proceso de seguimiento, la reformulación de la política debía estar dirigida, de manera primordial, no tanto a la entrega de subsidios de vivienda, sino a proveer el acceso de toda la población desplazada a “alojamiento y vivienda básicos”; y debía articularse con los demás esfuerzos dirigidos a “proveer apoyo para el auto sostenimiento”. La política debía incluir, también, medidas dirigidas a aquellas personas “que ya han realizado trámites para acceder a las ayudas estatales respectivas”.[322]

 

En el auto 219 del 2011, esta Sala Especial de Seguimiento verificó que el Gobierno Nacional incumplió con la orden de replantear la política de vivienda de manera integral.[323] En esta oportunidad, la Sala Especial no sólo reiteró las fallas y vacíos detectados en el 2009; más aún, llamó la atención acerca de (d) la poca e inoportuna difusión de información para acceder a los subsidios ofrecidos; (e) la complejidad del proceso de postulación; (f) la dificultad para interponer oportunamente recursos cuando los postulantes no sean favorecidos con el Subsidio de Vivienda; y (g) el crecimiento de asentamientos precarios, entre otros aspectos puntuales.[324]

 

Entre las razones que explicaban los resultados tan limitados de la política, la Corte insistió en ambos pronunciamientos en la incapacidad de los hogares desplazados para lograr el cierre financiero, la bajísima oferta de vivienda para población desplazada, el bajo compromiso de las entidades territoriales en la disposición y adecuación de suelo urbanizado, y el reducido presupuesto asignado por el Estado para la realización de los proyectos de vivienda. La Sala Especial de Seguimiento, por lo tanto, le ordenó al Gobierno  Nacional que presentara en noviembre de 2011 un informe en el que hiciera explícitas las razones por las cuales consideraba que a pesar de las objeciones y falencias identificadas a lo largo del proceso de seguimiento, el modelo persistente aseguraba el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, de una parte y, de la otra, cuáles iban a ser los correctivos a adoptar con el fin de superar las falencias identificadas.[325]

 

En el marco de lo anterior, el Gobierno Nacional, los Organismos de Control, la Comisión de Seguimiento y Monitoreo al Cumplimiento de la Ley 1448 de 2011 (CSyM) y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF), allegaron numerosos documentos en los que exponen y analizan los cambios efectuados a la política y los resultados alcanzados. Así quedó recogido en los autos 160 y 162 del 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas) en materia de vivienda urbana y rural, respectivamente. Debido a que la política de vivienda presenta modificaciones específicas y avances dispares en estos sectores, a continuación esta Sala Especial va a analizar cada uno de manera separada.

 

2.1.2.1. Vivienda urbana

 

Esta Sala Especial encuentra que, (i) a pesar de los importantes avances alcanzados con el Programa de Vivienda Gratuita, persisten obstáculos para satisfacer las necesidades habitacionales de los esquemas anteriores, como resultado de (a) las estrategias  de comunicación, información y notificación relacionadas con el Programa de Vivienda Gratuita; (b) la falta de participación de las entidades territoriales que informan no tener lotes ni terrenos disponibles para ejecutarlo;  (c) las barreras de acceso a las que se han enfrentado las personas que participaron en proyectos declarados en siniestro, incumplimiento y que fueron indemnizados, en el marco de los esquemas anteriores, para participar en el Programa de Vivienda Gratuita y (d) la recomposición de los grupos familiares con el paso del tiempo.

 

Sumado a lo anterior, esta Sala Especial encontró que (ii) persisten dificultades para garantizar las necesidades habitacionales de aquellas personas desplazadas por la violencia que, a pesar de no haber participado en las convocatorias de los esquemas anteriores, necesitan de todas formas de una solución de vivienda digna, demanda que no logra ser satisfecha ni (a) por la Segunda Fase del Programa de Vivienda Gratuita, ni (b) por los otros programas que enuncia el Gobierno. Esta situación (c) pone en evidencia un vacío en la política en materia de legalización y regularización de asentamientos informales.

 

Finalmente, (iii) esta Sala va a llamar la atención acerca de algunos problemas puntuales que se han presentado en la ejecución del Programa de Vivienda Gratuita, cuyos correctivos es necesario adoptar y garantizar para que no se vuelvan a producir.

 

(i) En el auto 160 de 2015 se explicó que la política de vivienda urbana a favor de la población desplazada ha sufrido varias modificaciones y se ha implementado a través de diversos esquemas en tres momentos distintos, así: el primero, a partir de la expedición de la Ley 387 de 1997 y el Decreto 951 de 2001, que se caracterizó por un “enfoque de subsidio en dinero y el fomento a la demanda”.[326] Este modelo dio como resultado la realización de convocatorias en los años 2004 y 2007. El segundo esquema tuvo lugar a partir del 2009, con la expedición de los Decretos 3450 y 4911 del mismo año, que buscó, de una parte, incorporar a la población desplazada a los Macro-proyectos de Interés Social Nacional y, de la otra, implementar un esquema “mixto” que atendiera tanto a la oferta como a la demanda. Este esquema se materializó en tres convocatorias que se realizaron en el 2011. Finalmente, mediante el tercer modelo, adoptado en los años 2012 y 2013, el Gobierno Nacional se propuso fortalecer el enfoque mixto del esquema anterior, aumentando el valor del subsidio de 7,5 SMMLV a 25 SMMLV para actividades de promoción de oferta y demanda. Sumado a lo anterior, mediante la Ley 1537 de 2012, introdujo el Programa de Vivienda Gratuita, dirigido a facilitar el cierre financiero y superar algunos de los obstáculos operativos y de gestión en materia de coordinación Nación-territorio. A partir de estas últimas actuaciones, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) considera que “ha realizado un ejercicio que permite concluir que se ha dado cumplimiento a la orden de reformulación de la mencionada política y la superación de las barreras mencionadas en los Autos 008 de 2009 y 219 de 2011”.[327]

 

Ciertamente, el Programa de Vivienda Gratuita ha permitido superar algunas de las falencias que explicaban los resultados tan limitados de la política en sus esquemas anteriores. Al otorgar una solución de vivienda en especie se superan las problemáticas relacionadas con la insuficiencia de recursos de la población desplazada para costear el monto no sufragado por el subsidio de vivienda. A su vez, los esquemas de gestión y ejecución incorporados en la Ley 1537 de 2012 estimulan la oferta de vivienda y facilitan la promoción de suelo urbanizable. Este programa también ha estado acompañado de una mayor asignación y ejecución de los recursos financiaros destinados a la política de vivienda urbana y, en términos generales, las unidades entregadas cumplen con los requisitos necesarios para considerarlas como viviendas dignas.[328] En esa medida, los resultados alcanzados desde su ejecución (2012-2015) son significativos si se analizan en contrapunto con los logros alcanzados en los esquemas anteriores (2003-2011): los 48.529 subsidios de vivienda en especie (SFVE) entregados a las familias desplazadas se han acercado a igualar, en tres (3) años, toda la atención que en nueve (9) se había realizado en los esquemas anteriores.[329] 

 

Ahora bien, los distintos Organismos de Control y la CSyM coinciden en afirmar que hacia el futuro y haciendo algunos ajustes, el Programa de Vivienda Gratuita logra corregir los errores del pasado y, con ello, permite “concretar soluciones de vivienda para las personas beneficiarias”;[330] no obstante, sostienen que no logra cubrir ni solucionar las necesidades restantes e irresueltas de los modelos anteriores, y que la cobertura del programa todavía es reducida frente a las necesidades del resto de la población desplazada.[331]

 

En efecto, de acuerdo con los datos del Gobierno Nacional y de la Contraloría General de la República, a la primera fase del Programa de Vivienda Gratuita lograron acceder 5.587 familias desplazadas que tenían Subsidios Familiares de Vivienda en Dinero (SFVD) asignados y 19.542 hogares que se encontraban calificados[332] en el marco de los esquemas anteriores, como parte de la priorización de esa población establecida en los Decretos 1921 de 2012 y 2726 de 2014. Todavía están pendientes, sin embargo, aproximadamente 80.000 hogares que no han tenido acceso a una solución efectiva de vivienda a pesar de haber recibido un subsidio que aún no han podido aplicar, o encontrarse todavía en estado calificado,[333] razón por la cual en amplias zonas del país la población desplazada todavía solicita ser priorizada en los nuevos programas de vivienda, y que se materialicen las cartas de asignación con que cuentan actualmente, que no han podido legalizar.[334]

 

Como quedó enunciado en el auto 160 de 2015, distintos obstáculos parecen explicar las dificultades que enfrenta la política de vivienda para cubrir las necesidades pendientes de los modelos precedentes.

 

(a) La estrategia de comunicación que despliegan los particulares responsables de adelantar el programa estatal para contactar a las familias desplazadas e informarles acerca del proceso, los trámites, las rutas, los tiempos de acceso y las notificaciones relacionadas con el Programa de Vivienda Gratuita, por medio de las Cajas de Compensación Familiar, es insuficiente. La Defensoría del Pueblo encontró que persiste desinformación en la población desplazada acerca de la ruta de vivienda urbana;[335] que los responsables a nivel local no entregan a la población desplazada la información necesaria para acceder a la oferta ni a las nuevas convocatorias;[336] y que hay desconocimiento acerca de los trámites que se realizaron para seleccionar a los beneficiarios del Programa de Vivienda Gratuita.[337] Específicamente, en relación con el proceso de notificación, la Defensoría encontró que se presentan serias limitaciones para aquellas personas que se encuentran en lugares apartados -que enfrentan restricciones a la movilidad-, e incluso para aquellas personas que se encuentran en los cascos urbanos.[338] A su vez, la Defensoría encontró falta de claridad acerca de la información brindada por las Cajas de Compensación Familiar en relación con la conformación de los listados y con las negativas de inclusión en los mismos.[339] En el auto 160 ya se había señalado que las familias que eran potencialmente beneficiadas no se presentaban a postularse en las fechas establecidas, porque no estaban siendo debidamente notificadas y, en consecuencia, quedaban por fuera de la convocatoria.[340] Si bien el Gobierno Nacional es consciente de algunas de estas dificultades, como el constante cambio en los datos de ubicación y contacto de la población desplazada, más allá de reconocerlas y de identificar a sus responsables, no menciona una estrategia para su superación.[341]

 

(b) La no participación de algunos municipios en las convocatorias del programa por carecer de lotes y terrenos disponibles para ejecutarlo, a pesar de contar con un censo de población beneficiaria de los esquemas pasados.[342] El Gobierno Nacional explicó al respecto que una de las ventajas de los esquemas de gestión y ejecución incorporados en la Ley 1537 de 2012 (arts. 7 y 41), radica en que no es necesario que las entidades territoriales aporten terrenos disponibles para viabilizar los proyectos de vivienda urbana en sus territorios. Y agrega que en la medida en la que las entidades territoriales realicen una participación y coordinación efectiva, el Programa de Vivienda Gratuita permitirá materializar una solución de vivienda a favor de un número mayor de personas que participaron en los esquemas previos.[343]

 

Si bien es cierto que una de las virtudes de la propuesta gubernamental es la flexibilización de los requisitos para la participación de las entidades territoriales en el Programa, también lo es que esta últimas siguen alegando la carencia de suelos y terrenos disponibles para postularse al mismo. Como esta Sala explicará más adelante, en algunas ocasiones es la incapacidad técnica, administrativa y financiera de las entidades territoriales la razón que explica su falta de participación en el nuevo esquema, a pesar de contar en su jurisdicción con población beneficiaria de los esquemas pasados, y el Gobierno no cuenta con una estrategia que permita aplicar el principio de subsidiariedad para enfrentar estas situaciones, el cual es exigido por la Constitución como instrumento para articular los principios de autonomía territorial y Estado unitario, los cuales en ocasiones entran en tensión.

 

(c) Los Organismos de Control también han llamado la atención acerca de la situación en la que se encuentran los beneficiarios a los cuales se les aplicaron los subsidios pero en proyectos que se declararon en incumplimiento, fueron siniestrados y que fueron indemnizados, en el marco de los esquemas anteriores al Programa de Vivienda Gratuita.[344] Para la Contraloría General de la República, las personas que se encuentran en este tipo de situaciones no pueden acceder a otro tipo de subsidio, ni adquirir vivienda a través de otras entidades, porque quedan vinculados a los proyectos inconclusos.[345] El MVCT sostiene, por el contrario, que el Consejo Directivo de FONVIVIENDA aprobó un protocolo para la declaratoria de incumplimiento de los proyectos en los cuales se hayan vinculados recursos de los subsidios asignados en dinero, de forma tal que los hogares “vinculados a proyectos declarados en incumplimiento no están imposibilitados para acceder nuevamente a un subsidio familiar de vivienda.”[346] A pesar de la aprobación de este instrumento, los Organismos de Control han encontrado, de una parte, que las personas que participaron en estos proyectos inconclusos todavía enfrentan restricciones de acceso a la nueva oferta institucional[347] y, de la otra, que el protocolo no cumple con los fines para los cuales fue promulgado sino que, por el contrario, somete a las personas que se vincularon a esos proyectos a mayores esperas para acceder a una solución de vivienda.[348]

 

De todas formas, si bien las personas que participaron en estos proyectos pueden estar legalmente habilitados para acceder a los nuevos programas de vivienda, para esta Sala Especial es importante resaltar que estas personas se ven obligadas a surtir, de ceros, el proceso ordinario de postulación que está previsto para la generalidad de la población.[349] Lo anterior, a pesar haber adquirido y utilizado en su momento la carta de asignación, de los esfuerzos, los trámites y los recursos invertidos en tal proceso, y a pesar del menoscabo de sus expectativas como resultado del fracaso de estos proyectos, en muchas ocasiones debido a la negligencia de las autoridades locales, y a la falta de control y de seguimiento por parte de las autoridades nacionales.[350] Como se explicará más adelante, estas personas desplazadas deben ser objeto de un trato prioritario en el momento de acceder a los nuevos programas de vivienda

 

(d) Sumado a lo anterior, la demora en la aplicación y materialización de los subsidios de vivienda asignados en los esquemas anteriores (2004-2007) se ha visto acompañada de una dificultad relacionada con la recomposición de los grupos familiares que, en su momento fueron beneficiarios de los subsidios, pero que sólo una vez transcurridos varios años accedieron al Programa de Vivienda Gratuita.[351] Para atender esta situación el Gobierno Nacional cuenta con un procedimiento que permite actualizar la información acerca de las modificaciones en la composición del núcleo familiar, de tal manera que los nuevos hogares, o aquellos que sufrieron cambios, se encuentran habilitados para participar en el Programa.[352] Los Organismos de Control señalaron las bondades de este procedimiento; sin embargo, indicaron que para la implementación de la Fase I muchas familias no pudieron realizarlo y se encuentran en situaciones preocupantes de hacinamiento.[353] Esta situación se explica, entre otras razones, por “el desconocimiento y las dificultades de traslado a las cabeceras departamentales para el reporte de las novedades de la división de los núcleos familiares”.[354] Frente a la posibilidad de que los nuevos requerimientos de información a las familias vinculadas al Programa de Vivienda Gratuita, las cuales ya habían allegado la documentación requerida en el marco de las convocatorias anteriores, se conviertan en una carga injustificada, el Gobierno anunció que va realizar un diagnóstico para evaluar su impacto en el acceso al mencionado programa.[355]

 

(ii) La CSyM y los Organismos de Control también han manifestado su preocupación acerca de la situación del resto de la población desplazada que, a pesar de no haber participado en las convocatorias de los esquemas anteriores, necesita de todas formas de una solución de vivienda;[356] esta población asciende, de acuerdo con información presentada por el Ministerio de Vivienda, a 400.000 familias aproximadamente,[357] e incluye casos en los que se generaron expectativas en las familias que terminaron siendo incumplidas porque carecían de la carta de asignación de subsidio.[358] Esta demanda no logra ser satisfecha ni por (a) la Segunda Fase del Programa de Vivienda Gratuita, al carecer de una estrategia para aplicar el principio de subsidiariedad; ni por (b) los otros programas que enuncia el Gobierno. Esta situación pone en evidencia (c) un vacío en la política en materia de legalización y regularización de asentamientos informales.

 

El Gobierno Nacional informó al respecto, en respuesta al auto 160 del 2015, que actualmente está avanzando en las etapas previas a la ejecución de la segunda fase del Programa de Vivienda Gratuita y reiteró las responsabilidades que tienen las entidades territoriales en la materia.[359] Sumado a lo anterior, explicó que la política de vivienda contempla otros programas a los que podrá acceder la población desplazada, incluida aquella que cuenta con un subsidio asignado o se encuentra en estado de calificado, en la medida en la que cumpla con los requisitos exigidos en esos programas.[360]

 

Esta Sala Especial considera que al Gobierno Nacional le asiste razón cuando sostiene que la política de vivienda no depende únicamente del MVCT. En efecto, debido a las facultades que la Constitución Política establece en cabeza de las autoridades locales en materia de regulación de los usos del suelo y de planeación territorial (numeral 2 del artículo 300, numerales 2 y 4 del artículo 305, numerales 2 y 7 del artículo 313 y numerales 1 y 5 del artículo 315 C.P.), el Gobierno  Nacional no puede pasar por encima de las entidades territoriales; nuestro modelo de ordenamiento territorial requiere, por el contrario, de una actuación coordinada y concurrente entre ambos niveles de Gobierno.

 

(a) Es importante resaltar, no obstante, que el Programa de Vivienda Gratuita ha respondido de manera desigual a las entidades territoriales con menor capacidad presupuestal, institucional y administrativa, teniendo en cuenta los modelos anteriores no alcanzaron los resultados esperados.[361] Bajo el esquema actual de convocatoria a las entidades territoriales para su postulación al Programa de Vivienda Gratuita fase II, de acuerdo con la Defensoría del Pueblo, “la selección dependerá de las capacidades económicas, técnicas o logísticas de las mismas, y será muy complejo que los municipios con nulas o con escasas capacidades financieras o de gestión en implementación de proyectos de vivienda, logren acceder a estos programas”.[362] En esta dirección, llamó la atención acerca del conjunto de entidades territoriales que, aunque cuentan con lotes o suelos urbanizables, carecen de recursos técnicos, financieros, logísticos o, simplemente, carecen de interés en la implementación de proyectos de vivienda para la población en situación de desplazamiento.[363] Al respecto, la Contraloría General de la República señala que: “en la primera fase del PVG departamentos, como Antioquia presentaron 77 proyectos, Amazonas, Arauca, Caquetá, Casanare, Guaviare y Vichada apenas tuvieron 1, máximo tres proyectos; y Guainía y Vaupés no contaron con ninguno”.[364]

 

Así las cosas, por más de que se trate de un asunto que abarca competencias de las autoridades locales, esta Corporación ha reiterado que el nivel de concurrencia entre los distintos niveles es flexible y debe determinarse de acuerdo con las características del municipio, de forma tal que “la Nación está llamada a apoyar e intervenir en la gestión de las entidades territoriales que carecen de la capacidad presupuestal o institucional para cumplir a cabalidad sus obligaciones constitucionales o legales”.[365] Lo anterior, teniendo en cuenta que la Nación sigue siendo el principal responsable en la garantía de los derechos de la población desplazada, tal como ha insistido esta Corporación en el 2009[366] y en el 2010.[367]

 

Hace falta, por lo tanto, que el Gobierno  Nacional, a partir de la información acerca de las carencias de las entidades territoriales en términos de suelo urbanizable, recursos financieros, administrativos y logísticos, así como de la presencia y situación de la población desplazada en esos municipios, establezca los criterios de priorización y diseñe las estrategias para aplicar el principio de subsidiariedad (C.P. art. 288),[368] dando prevalencia a las entidades territoriales en las que se concentren, en mayor medida, las familias que participaron en los esquemas anteriores, que participaron en proyectos declarados en siniestro, paralizados o en incumplimiento, y todavía no han podido acceder a una solución de vivienda; debido a las expectativas adquiridas al respecto.

 

(b) Algunos de los programas alternativos que señala el Gobierno Nacional para atender las necesidades del resto de la población desplazada que no ha podido acceder al Programa de Vivienda Gratuita son, de acuerdo con los Organismos de Control, inadecuados para atender las necesidades de esa población. Lo anterior, considerando sus dificultades para alcanzar la estabilización social y económica, y la baja oferta de planes, programas y proyectos de generación de ingresos a los que han podido acceder, situación que les dificulta el acceso a una fuente estable de ingresos y, con mayor razón, a un crédito de vivienda.[369] Así las cosas, no es claro cómo la generalidad de la población desplazada pueda acceder a los programas Vivienda de Interés Prioritario para Ahorradores – VIPA y de Promoción de Acceso a la Vivienda de Interés Social “Mi Casa Ya”, que requieren de los hogares postulantes un mínimo de ingresos equivalente a dos (2) SMMLV y haber obtenido un crédito de vivienda. De todas formas, más allá de describir estos programas, el Gobierno no informa acerca de resultados concretos alcanzados.[370]

 

De otra parte, los Organismos de Control y la CSyM ya llamaron la atención en varias ocasiones acerca de los serios problemas que han acompañado la implementación de los proyectos como parte del esquema precedente de Promoción de Oferta y Demanda;[371] de hecho, muchos de los proyectos que se declararon en incumplimiento, fueron siniestrados y/o indemnizados, tuvieron lugar en el marco de ese esquema.[372] En otros términos, el Programa de Vivienda Gratuita está llamado a superar las fallas que tuvieron lugar con la aplicación del anterior esquema de Promoción de Oferta y Demanda, razón por cual no es acertado sostener que los programas que se ofrecen como parte de este esquema son aptos para atender las necesidades de vivienda de las familias que no accedieron a la Vivienda Gratuita. Al respecto, la Contraloría General de la República reitera lo siguiente: “Gran parte de los proyectos designados bajo la modalidad de Promoción de Oferta y Demanda (POD), donde se aplican de igual manera los SFV para población víctima, se encuentran siniestrados en su etapa de urbanismo, afectando la iniciación de la construcción de las viviendas y, por consiguiente, la entrega de las mismas a los beneficiarios en los tiempos establecidos”.[373]

 

(c) Una mención especial merecen los programas que enunció el Gobierno en materia de legalización y regularización de barrios o asentamientos informales.[374] Se trata, ciertamente, de programas que apuntan en la dirección correcta. La legalización y la regularización estos asentamientos es la condición de posibilidad para el goce efectivo pleno del derecho a la vivienda, en la medida en la que permite superar barreras relacionadas con la ubicación del predio en zonas de riesgo, con la falta de seguridad jurídica en la tenencia y con la falta de acceso a servicios públicos, a escuelas, a centros de salud, a vías de acceso y demás obras de desarrollo e infraestructura social. Con ello, se contribuye al ejercicio de otros derechos conexos, tales como el derecho a la educación, a la salud, a la libre circulación y a la seguridad e integridad personal de los habitantes de tales asentamientos, sólo por nombrar algunos.

 

No hay que olvidar que uno de los mayores efectos perversos de la informalidad de estos asentamientos y de la falta de seguridad jurídica sobre las viviendas, al ubicar a sus habitantes en los márgenes de la legalidad y de la institucionalidad, radica en la exposición de sus habitantes a una situación de desprotección excesiva: “las comunidades asentadas en los territorios se exponen a situaciones que atentan contra su integridad: están sujetos a desalojos forzados,  estigmatización social, exclusión, pobreza extrema y riesgos derivados de permanecer en zonas que no cuentan con las garantías mínimas para su subsistencia”.[375] Esta situación de desprotección se encuentra acompañada, en muchos casos, de la presencia de actores armados que aprovechan la informalidad de estos asentamientos para extorsionar, presionar, hostigar, restringir el ingreso de insumos y amenazar con un desalojo forzoso a sus habitantes, como parte de las estrategias de control y del micro tráfico de estupefacientes en la zona.

 

La legalización y regularización de estos barrios, junto con la garantía de la seguridad jurídica de las viviendas, sirve como un mecanismo de defensa a favor de estas comunidades para enfrentar estos riesgos, en la mayoría de los casos. En efecto, este tipo de medidas contribuyen a generar estabilidad, arraigo y el fortalecimiento de los lazos que han venido construyendo las comunidades que habitan estos asentamientos, de forma tal que se disminuyen los impactos y las afectaciones de las amenazas que se nutren de la inestabilidad y la informalidad de esos lugares.[376]

 

Además, muchas familias desplazadas han logrado recrear en los barrios informales no sólo los vínculos y la vida en comunidad que el desarraigo destruyó, sino la reconstrucción de su proyecto de vida.[377]  Estas familias, por lo tanto, no están dispuestas a desplazarse nuevamente de tales asentamientos sino que, por el contrario, están buscando su legalización y regularización con la finalidad de mejorar sus condiciones de vida, a través de su incorporación adecuada en las dinámicas urbanas y el acceso a la oferta Estatal, como una medida de re dignificación.[378]

 

Es importante reiterar, por lo tanto, que la legalización y la regularización de estos barrios puede ser una de las salidas más apropiadas para enfrentar las dificultades del Programa de Vivienda Gratuita para cubrir y solucionar las necesidades insatisfechas que dejaron los esquemas anteriores, y para garantizar una solución de vivienda a la población desplazada que, a pesar no haber participado en tales modelos, la requiere de todas formas. No obstante, los programas dispuestos por el Gobierno no sólo arrojaron resultados insuficientes, que no se corresponden con la magnitud del problema,[379] sino que no están concebidos para atender la situación de las personas desplazadas que habitan esos lugares, de manera específica: “dentro de la focalización de estos programas no se encuentra contemplada la atención a asentamientos precarios de población víctima de desplazamiento forzado (…) no existe un programa específico que contemple una política de soluciones habitacionales para la población desplazada en asentamientos mixtos”.[380]

 

Esta Sala Especial encuentra con preocupación la falta de una acción decidida por parte del Gobierno en esta dirección. A pesar de haberse advertido, ya desde el 2009, que la satisfacción de una solución de vivienda no tenía que materializarse necesariamente mediante la entrega de subsidios, por ser financieramente insostenible, y de advertir que el goce efectivo del derecho a la vivienda no implica per se la propiedad de la vivienda, el Gobierno Nacional sigue insistiendo en su respuesta a esta problemática mediante la asignación de subsidios, los cuales difícilmente tendrán una cobertura aceptable por más esfuerzos presupuestales que se realicen en la materia. Al insistir en la estrategia de subsidios, por lo tanto, el Gobierno está pasando por alto estrategias que reducirían la necesidad de incurrir en gastos sumamente altos y, no obstante, lograrían proporcionar alternativas reales de acceso efectivo al derecho a la vivienda para las comunidades desplazadas. La legalización y regularización de los asentamientos informales, junto con la garantía de la seguridad jurídica de las viviendas, sería un primer paso en esa dirección.

 

(iii) El Programa de Vivienda Gratuita no se limita a concretar soluciones de vivienda sino que también se propone brindar el entorno con dotaciones de servicios públicos, salud, educación, recreación, transporte, acompañamiento psicosocial, entre otros bienes y servicios. El MVCT ha suscrito así varios convenios con otras entidades para dotar de infraestructura los espacios en los que se está implementando la política de vivienda y, con ello, se ha propuesto ofrecer una respuesta integral para los beneficiarios del programa que busca satisfacer el goce efectivo del derecho.[381] También ha dispuesto de los espacios e instituciones necesarias, a nivel territorial y nacional, para hacer seguimiento y acompañamiento a la implementación del Programa y a las familias beneficiadas.[382]

 

Esta Sala Especial valora de manera positiva esta apuesta integral del Gobierno  Nacional para materializar efectivamente el goce efectivo del derecho a una vivienda digna de la población desplazada, y resalta la decisión con la que ha impulsado estas medidas complementarias, situación que contrasta con el número de proyectos fallidos y siniestrados de esquemas anteriores, al igual que con el estado de las viviendas entregadas en ese entonces.

 

Una vez culminada la Fase I, sin embargo, los Organismos de Control han llamado la atención sobre algunos problemas puntuales que hay que corregir en determinados proyectos entregados y que hay que prever para que no vuelvan a suceder. La Defensoría del Pueblo ha recibido información de las familias beneficiarias y ha constatado en terreno que se han presentado problemas relacionados con: i) las condiciones de las viviendas en cuanto a los materiales, el espacio suficiente y el entorno de los proyectos; ii) la materialización del enfoque diferencial para los adultos mayores o población desplazada con discapacidad; iii) el acceso a los servicios públicos y los costos de los mismos; iv) problemas con el acceso a salud, educación, recreación, transporte, y acompañamiento psicosocial; y, finalmente, v) problemas de seguridad.[383]

 

Es importante diferenciar que algunas de estas fallas no tienen necesariamente su origen en el marco normativo y reglamentario, de forma tal que su solución debe estar encaminada a superar las irregularidades que se presentan en su ejecución. Así ocurre, por ejemplo, con la adecuación de las viviendas a personas con discapacidad o adultos mayores. A pesar de que el marco normativo es claro en sostener que las viviendas deben garantizar la accesibilidad de las personas con restricciones en la movilidad,[384] se han presentado casos en los que no se ha cumplido con esta garantía.[385]

 

En otras situaciones, por el contrario, el marco reglamentario es muy reducido y no permite satisfacer el núcleo del derecho, tal como ocurre con la incorporación de los enfoques diferenciales étnicos. En efecto, si bien el Gobierno  Nacional expone las normas que en algunos casos priorizan a determinados grupos poblacionales[386] y, con ello, expone el número de estas personas que ha accedido al Programa,[387] las viviendas entregadas no siempre se adecúan a las características diferenciales de los grupos poblaciones a los que están dirigidas;[388] el enfoque diferencial, por lo tanto, implica la realización de actuaciones que no se pueden reducir a la priorización del acceso a un servicio o de la entrega de un bien homogéneo.

 

Sumado a lo anterior, es crucial resaltar los casos problemáticos puestos a consideración de las entidades territoriales y nacionales, así como en el marco de los espacios de seguimiento descritos por el Gobierno Nacional, y que han recibido un nivel de respuesta y de coordinación institucional para solucionarlos bajo o nulo.[389]

 

2.1.2.2. Vivienda rural

 

Una vez analizada la respuesta gubernamental, esta Sala encuentra que los nuevos esquemas adoptados por el Gobierno no han logrado solucionar los fracasos de los modelos pasados, tal como ocurre con (i) la siniestralidad y el incumplimiento de los proyectos ejecutados en el marco de esquemas anteriores;  (ii) la persistencia de obstáculos que dificultan que los subsidios de vivienda se materialicen eficientemente y que las viviendas que se entregan sean adecuadas (i.e. problemas para adquirir las pólizas, y la falta de sintonía entre la materialización de los subsidios y los tiempos que son propios de las políticas de restitución, de retornos, de entrega y/o formalización de predios); y (iii) la falta de claridad acerca de la demanda rural de vivienda por parte de la población desplazada.

 

(i) La política pública de vivienda rural a favor de la población desplazada ha variado a lo largo del tiempo y se ha regido a través de distintos instrumentos normativos. Es posible diferenciar dos esquemas determinantes en su desarrollo y uno ad portas de implementarse: el primero, que va desde el 2001 hasta el 2012 y que se encuentra regulado por los Decretos 951 del 2001, 2675 del 2005 y 1160 del 2010; el segundo, que a partir de la expedición del Decreto 0900 del 2012, hasta el día de hoy, ha orientado el desarrollo de la política; y, finalmente, el último, cuyo Decreto 1934 fue proferido el 29 de Septiembre de 2015, y sobre el cual no se tiene información sobre sus resultados de implementación y, en ese orden de ideas, resulta prematuro hacer una valoración del mismo.[390] En consecuencia, la Sala se pronunciará sobre los cambios introducidos mediante el Decreto 0900 de 2012.[391] 

 

La implementación del segundo esquema, a partir del 2012, trajo consigo modificaciones relevantes que permiten corregir algunas de las dificultades del modelo anterior;[392] no obstante, la transición en la política de vivienda rural entre un esquema y otro no ha logrado cubrir ni dar una respuesta a la situación de los hogares que participaron en los proyectos de vivienda que se ofrecieron en el marco del primer esquema, pero que no lograron materializar una solución efectiva de vivienda. En otros términos, la reestructuración anunciada por el Gobierno  Nacional a partir de 2012 tampoco parece ofrecer una estrategia clara y contundente para enfrentar las necesidades insatisfechas que quedaron pendientes como resultado de las fallas que surgieron en la ejecución de la política durante el primer esquema o período (2001-2012).

 

En el auto 162 de 2015 esta Sala encontró que “el número elevado de proyectos declarados en siniestro, inconclusos y/o paralizados en desarrollo del primer modelo, trajo consigo que las personas que participaron en esos proyectos estén afrontando condiciones indignas, porque se han visto forzadas a habitar las viviendas a pesar de no haberse finalizado las obras o porque las viviendas que se entregaron no cumplen con los estándares mínimos. Más aún, por haberse involucrado en los distintos proyectos de vivienda que se ejecutaron durante el primer periodo, algunas de estas personas se están enfrentando a barreras de acceso adicionales que les impiden participar en los nuevos proyectos y acceder a un Subsidio Familiar de Vivienda Rural (SFV-R)”.[393]

 

El Gobierno  Nacional, consciente de esta situación, ha adoptado correctivos precisos y ha explorado algunas alternativas para tratar de encontrar una solución que permita la liberación de las familias que participaron en proyectos declarados en siniestro, inconclusos y/o paralizados, para que así tengan la posibilidad de participar por cualquier subsidio de vivienda ofrecido por el Gobierno  Nacional;[394] y que despliegue, además, algún tipo de trato prioritario para que accedan a la oferta del nuevo esquema.[395]

 

Para los Organismos de Control, sin embargo, persiste la incertidumbre en relación con las familias que no lograron acceder a una solución efectiva de vivienda, a pesar de haber participado en el esquema anterior, por las siguientes razones: (a) la respuesta gubernamental carece de una estrategia que permita la liberación de los hogares que participaron en proyectos que ya registraron algún desembolso de recursos del subsidio;[396] (b) las alternativas que sugiere el Gobierno  para que accedan efectivamente a la oferta del nuevo esquema apenas se encuentran en “estado de evaluación” y/o consisten únicamente en “una expectativa  de recuperación de recursos, que no define una ruta concreta para la garantía del acceso a la realización del derecho a la vivienda rural de los 6.195 hogares víctimas de desplazamiento, que se encuentran afectados”;[397] (c) la respuesta gubernamental carece de una propuesta para que las familias que cuentan con un predio propio puedan acceder a la oferta de vivienda de interés social rural;[398] y, finalmente, (d) no contempla la adopción de medidas dirigidas a la superación de la escasez de suelo en las entidades territoriales para este tipo de proyectos.[399] No hay que olvidar que, en departamentos como Arauca, no hay oferta de vivienda disponible, por lo que desvincularse de los proyectos que no se implementaron de manera eficiente y efectiva en tales departamentos, no garantiza poder acceder a una solución alternativa de vivienda.[400] Los Organismos de Control concluyen que “no se advierte una estrategia clara y contundente que permita la materialización del derecho a la vivienda de las víctimas de desplazamiento forzado que resultaron beneficiarias del subsidio para Vivienda de Interés Social Rural (VISR) y que por circunstancias exógenas a ellas no pudieron hacer efectivo su derecho”.[401]

 

Así las cosas, a pesar de las acciones que reportó el Gobierno Nacional en respuesta al auto 162 de 2015, y de la futura reestructuración del programa de VIS-R a través del Decreto 1934 de 2015, para esta Sala Especial se mantienen vigentes las conclusiones recogidas en ese pronunciamiento. Ciertamente, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural “no ha resuelto la problemática de la siniestralidad de los proyectos y el nuevo esquema no soluciona los fracasos del pasado, sino que inicia unos nuevos, que pueden o no incluir la población beneficiaria que quedó con la expectativa de una vivienda”.[402] Lo anterior, bajo el entendido de que las personas que participaron en los proyectos anteriores todavía están enfrentando condiciones indignas debido factores como el hacinamiento, la construcción con materiales inadecuados, la mala ubicación y la falta de adecuación cultural, ya sea porque las viviendas entregadas no cumplen con los estándares mínimos o porque se han visto forzadas a habitarlas a pesar de no haberse finalizado.[403]

 

(ii) Los ajustes realizados por el Gobierno Nacional en el 2012 permiten superar hacia el futuro algunas de las causas que originaban la declaratoria de incumplimiento, parálisis o siniestro de los proyectos. Sin embargo, esto no quiere decir que el nuevo esquema permita que los subsidios de vivienda se materialicen eficientemente, ni que garantice que las viviendas que se entregan sean adecuadas. Los Organismos de Control señalaron algunos problemas en la ejecución de los recursos y la consecuente entrega inoportuna de las viviendas, entre los cuales resaltaron las dificultades para adquirir las pólizas, y llamaron la atención acerca de la falta de sintonía entre la materialización de los subsidios y los tiempos que son propios de las políticas de restitución, de retornos, de entrega y/o formalización de predios.[404] La permanencia de estos problemas de ejecución, sumados a la falta de condiciones adecuadas de algunas viviendas entregadas, pueden diezmar los propósitos de articulación y materialización de una vivienda digna que se persiguen con la implementación de los proyectos estratégicos.[405]

 

El Gobierno  informó que ha realizado algunas gestiones y consultas para tratar de superar las dificultades para la consecución de las pólizas, sin que haya logrado solucionarlas hasta el momento.[406] A su vez, afirmó que la reestructuración de la política de VISR, recogida en el Decreto 1934 de 2015, va a permitir, entre otras cosas, reducir los plazos en los procesos de postulación, adjudicación, formulación de proyectos y construcción de las viviendas, de 22 a 12 meses y, con ello, facilitar el cumplimiento de las metas definidas en el CONPES 3726.[407] No obstante, debido a que el mencionado Decreto acaba de ser expedido, esta Sala Especial no se puede pronunciar sobre sus resultados ni sobre su idoneidad para superar las falencias identificadas.

 

(iii) En el auto 162 del 2015 esta Sala Especial llamó la atención acerca de “la brecha importante que se presenta entre los recursos y las metas definidos para atender las necesidades de vivienda urbana y las de vivienda rural de la población desplazada” e interrogó al Gobierno  Nacional acerca de la priorización de las reubicaciones y reasentamientos urbanos frente a los retornos y las reubicaciones rurales, a pesar de que la población rural tiene un mayor número de necesidades básicas insatisfechas y de que la Ley 1448 de 2011 se inspiró en la restitución de tierras, y el consecuente retorno, como medidas preferentes de reparación.[408]

 

Esta Corporación encuentra con preocupación que la respuesta del Gobierno  no contiene información, a pesar de haber sido interrogado de manera expresa, acerca de cuáles son las necesidades habitacionales a nivel rural de las familias desplazadas por la violencia, de tal manera que se pueda planear una estrategia que incorpore metas, recursos y plazos definidos para satisfacerlas. El Gobierno se limitó a reiterar las reformas realizadas con ocasión del Decreto 0900 de 2012, el incremento presupuestal y los resultados alcanzados (sin que en todos los casos especifique si los beneficiarios son hogares desplazados) y a reiterar que actualmente se está a la espera de la implementación del Decreto 1934 de 2015.[409] A pesar de que la normatividad vigente –i.e. artículo 9º del Decreto 4911 de 2009- faculta a la población desplazada beneficiaria del subsidio familiar de vivienda otorgado por FONVIVIENDA, para aplicarlo en zonas rurales, el Gobierno no cuenta con información acerca de las familias que han optado por esa alternativa.[410]

 

Sobre el particular, la Procuraduría General de la Nación afirmó que “el Gobierno  Nacional no presenta índices o estimaciones sobre la demanda de vivienda que existe en el sector rural por parte de víctimas de desplazamiento forzado, por lo que las estrategias presentadas en el informe conjunto bajo análisis no necesariamente responden a la demanda acumulada en el territorio”.[411] Más aún, los Organismos de Control consideran que “a pesar de la propuesta presentada por el Gobierno  Nacional, las coberturas de los programas no son suficientes para atender las necesidades de la población en cuanto al derecho de vivienda rural”,[412] y que la cifra de subsidios anunciada “no da cuenta del estado de realización de acceso a la vivienda digna de las personas y comunidades desplazadas que han legalizado estos subsidios o que han accedido a los programas de vivienda que han quedado inconclusos o que han presentado dificultades”.[413]

 

De acuerdo con el Gobierno Nacional, el mayor número de recursos y las metas más ambiciosas que establece para la política de vivienda urbana frente a la del sector rural, responde al alto porcentaje de personas que se asentaron en zonas urbanas y al respeto por la voluntad de la población desplazada de permanecer en los casos urbanos en los que se asentaron.[414] Para esta Sala Especial, sin embargo, también es necesario tener presente que la voluntad de retorno aumentaría significativamente si los hogares retornados acceden a vivienda rural,[415] razón por la cual la explicación que ofrece el Gobierno no es suficiente para justificar la preponderancia que le ha otorgado al sector urbano.

 

Evaluación de la superación del ECI y del nivel de cumplimiento a la orden de reformular de manera integral la política de vivienda. Persistencia de la intervención del juez constitucional y medidas a adoptar

 

En los autos 008 de 2009 y 219 de 2011, la Corte Constitucional le ordenó al Gobierno Nacional el replanteamiento de la política de vivienda dirigida a la población desplazada. Para ello, las autoridades debían corregir las falencias relacionadas con la incapacidad de los hogares desplazados para lograr el cierre financiero, la bajísima oferta de vivienda para esa población, el bajo compromiso de las entidades territoriales en la disposición y adecuación de suelo urbanizado, y el reducido presupuesto asignado por el Estado para la realización de los proyectos de vivienda. Estas medidas estaban dirigidas a aumentar la cobertura de los programas de vivienda destinados a la población desplazada, la cual era insuficiente, y a materializar los subsidios asignados en una solución habitacional que cumpliera con los requisitos mínimos para considerarla digna.

 

Como se recogió en las páginas anteriores, el mayor peso de la respuesta estatal se centró en la formulación e implementación del Programa de Vivienda GratuitaCon la adopción de este programa el Gobierno Nacional no sólo logra superar las dificultades relacionadas con el cierre financiero y con la flexibilización de la oferta a nivel territorial sino que, más aún, las vivienda entregadas cumplen en términos generales con los requisitos que debe cumplir una vivienda para ser considerada como digna, al ofrecer una respuesta integral y articulada con otros derechos conexos.

 

A partir de estas actuaciones, el Gobierno solicitó a esta Sala Especial “que declare formalmente que superó las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en este componente; se superará el Estado de Cosas Inconstitucional en este componente cuando una medición comparable evidencie los avances en la garantía de este derecho y que un alto porcentaje de personas en situación de desplazamiento goza de este derecho.”[416]

 

Evaluación de la superación del ECI en materia de vivienda

 

Esta Sala Especial suscribe la solicitud elevada por el Gobierno Nacional. En efecto, la superación del ECI implica una medición comparable que evidencie los avances en la garantía del derecho a la vivienda a las personas desplazadas por la violencia. De acuerdo con lo definido en la Parte General de este pronunciamiento, el umbral para entender por superado el ECI en relación con este componente deberá medirse con registros administrativos, encuestas de verificación y de calidad de vida. Teniendo en cuenta el indicador del goce efectivo del derecho a la vivienda digna (seguridad jurídica de la tenencia, espacio suficiente, materiales adecuados, ubicación y acceso a servicios públicos),[417] el umbral para superar el ECI deberá sujetarse a que el porcentaje de hogares desplazados que accedieron a una vivienda digna es igual al de la población nacional que se encuentra en condiciones socioeconómicas y situaciones de necesidad comparables.

 

Teniendo en cuenta que en la actualidad no se han calculado los perfiles de vivienda de las personas vulnerables, para así contar con la información que permita comparar que las personas desplazadas accedieron a los cinco sub-indicadores del derecho a la vivienda digna, “en el mismo plano que los miembros de la población residente con necesidades comparables”, [418]  esta Sala va a utilizar de manera provisional los siguientes criterios: “el porcentaje de los desplazados internos que siguen sin vivienda adecuada y la reducción de este porcentaje a lo largo del tiempo”.[419]

 

Frente al primer aspecto, a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) le asiste razón cuando resalta la baja cobertura en la satisfacción del derecho a la vivienda digna. En el mejor de los casos, sólo dos (2) de cada diez (10) hogares de las personas desplazadas cumple con las condiciones que garantizan el acceso a la vivienda digna. Según la encuesta del Gobierno: el “19,4% de hogares habitan en condiciones dignas”,[420] bajo el entendido de que la encuesta se realizó con anterioridad a la entrega de viviendas urbanas en el marco de la Política de Vivienda Gratuita.[421] Por su parte, los resultados de la Primera Encuesta Nacional de Víctimas de la Contraloría General de la República (I-ENV_CGR-2013) son aún más bajos,  en tanto solamente uno (1) de cada diez (10) hogares tiene garantizado el derecho: “el 11,3% de los hogares habita en viviendas con todas las condiciones de una vivienda digna”.[422]

 

En relación con el segundo criterio, dejando claro que los resultados definitivos del Programa de vivienda gratuita no fueron recogidos en estas mediciones, no es posible entrever un aumento significativo, homogéneo y constante del porcentaje de los desplazados internos que habitan una vivienda digna. De acuerdo con el Gobierno Nacional, el indicador de vivienda digna “se ha incrementado en 3,4 puntos porcentuales”.[423] Según la información presentada por la Contraloría, que no alcanzó a incluir la totalidad de beneficiarios del Programa de Vivienda Gratuita, las personas que tienen una vivienda digna “la cumplen en 2013 un 10,8% de los hogares con personas desplazadas, proporción estadísticamente igual a la existente en 2010, cuando era 10,2%.”[424]

 

Si se desagrega el indicador los resultados son los siguientes.

 

Seguridad jurídica de la tenencia: “se aprecia una muy baja proporción de hogares con seguridad jurídica en la tenencia de la vivienda, que ascienden a algo más de la quinta parte, sin cambios estadísticamente significativos desde 2010.”[425]

 

Espacios suficientes: “es tal vez el aspecto que más ha mejorado en relación con la vivienda digna. Los dos indicadores tienen un comportamiento favorable, con cambios significativos principalmente entre 2007 y 2010 y luego entre 2010 y 2013 (del 84,7% en 2007 al 91,0% en 2010 y al 94,3% en 2013, y del 48,8%, al 64,6% y al 71,3%, respectivamente).[426]

 

Materiales adecuados: “el porcentaje de las viviendas que contaban con materiales adecuados disminuyó del 67,5% en el 2010 al 65,1% en el 2013. La comparación con el año 2008 no es completa, pues allí no se consideraron materiales de pisos”.[427]

 

Servicios domiciliarios: el porcentaje de personas que acceden a todos los servicios encuestados (energía, alcantarillado, recolección basuras, acueducto) disminuyó así: 63,2% en el 2007, 49,2% en el 2008, 54,9 % en el 2010 y 55,5% en el 2013.[428] Desagregados los resultados son dispares: las coberturas de energía eléctrica y recolección de basuras han aumentado,[429] mientras que las de acueducto y alcantarillado se han estancado.[430]

 

Ubicación de la vivienda: el porcentaje de viviendas ubicadas en zonas que no fueron declaradas de alto riesgo o que no hayan sido afectadas por algún evento de alto riesgo durante lo corrido del año, “se ha mantenido sin cambios estadísticamente significativos entre 2008 y 2013, cubriendo a un poco más de las tres cuartas partes de los hogares víctimas de desplazamiento forzado”.[431]

 

Debido a que el porcentaje de los desplazados internos que siguen sin vivienda adecuada es todavía muy elevado, y que la reducción de este porcentaje a lo largo del tiempo no ha sido constante, homogénea y significativa, el ECI se mantiene en este componente.

 

Ahora bien, tal como se expondrá a continuación, es razonable reconocer las variaciones en los sub-indicadores del componente de vivienda digna, de forma tal que esta Sala Especial toma nota de que hay dos indicadores en específico que presenta mayores rezagos y arrastran todo el indicador a niveles bajos.[432] Así, el componente que presenta mayores rezagos es el de la seguridad jurídica (38,7% de satisfacción en la EGED-GOB 2013-2014 y 24% de satisfacción en la I-ENV_CGR-2013). En esta última medición, los otros dos componente que presentan mayores rezagos son, de una parte, el acceso a los servicios domiciliarios básicos (satisfacción del 56,1%), de manera especial, el acueducto y el alcantarillado –tratándose de los servicios que tienen más impacto sobre sobre la salud y el bienestar de las personas-, y, de la otra, la ausencia de materiales adecuados (satisfacción del 65%).[433]

 

En consecuencia, esta Sala va a ordenar que se adopten las medidas específicas para avanzar en la satisfacción de estos sub-indicadores para impulsar el indicador en su totalidad. Estas medidas no buscan imponer en el Gobierno una obligación de garantizarles a todas las personas desplazadas por la violencia el derecho a la titularidad de la vivienda, vía entrega de subsidios en especie, porque se trata de un derecho con un alto contenido programático que impone cargas financieras imposibles de sobrellevar (ver infra.). Si bien la entrega en especie del subsidio de vivienda mejora significativamente el indicador del goce efectivo de este derecho, esta Corporación ha sido clara al sostener que su garantía no tiene que materializarse necesariamente en esta dirección, no sólo porque se transgrede el principio de coherencia,[434] sino porque la entrega de la propiedad de la vivienda no es, en sí misma, un componente esencial del derecho.

 

Por lo tanto, las medidas que se van a ordenar buscan mejorar el acceso a determinados servicios públicos y garantizar la seguridad jurídica de la tenencia, la cual puede incluir la propiedad de la vivienda pero, claramente, no se reduce a ello sino que contempla otras posibilidades como, por ejemplo, contratos de arrendamiento escritos.

 

Evaluación del nivel de cumplimiento a la orden de replantear de manera integral la política de vivienda

 

El Gobierno Nacional solicita a esta Corporación que declare formalmente que superó las falencias por las cuales se declaró el ECI en este componente. Al respecto, esta Sala Especial encuentra que el nivel de cumplimiento a la orden de reformular de manera integral la política de vivienda, emitida en los autos 008 de 2009 y 219 de 2011, es medio en lo que concierne a vivienda urbana. Ciertamente, con la adopción del Programa de Vivienda Gratuita el Gobierno Nacional superó varios de los obstáculos identificados a lo largo del proceso de seguimiento y, con ello, permite evidenciar resultados que impactan favorablemente el goce efectivo del derecho a la vivienda de la población desplazada.[435] Con la implementación de la política se ha entregado, a manera ilustrativa, un número importante de viviendas en comparación con los esquemas anteriores (48.529 subsidios de vivienda en especie).

 

Sin embargo, los programas implementados y la capacidad institucional desplegada todavía son formalmente aceptables. Como se recogió en la sección anterior, los Organismos de Control encontraron que persisten falencias relacionadas con las estrategias de comunicación y notificación para ponerse en contacto con las familias desplazadas que participaron de los esquemas anteriores; la persistente falta de participación de algunos municipios en las convocatorias del programa por carecer de lotes y terrenos disponibles para ejecutarlo; las dificultades para que las familias a las cuales se les aplicaron los subsidios en proyectos que se declararon en incumplimiento, fueron siniestrados y que fueron indemnizados, en el marco de los esquemas anteriores, puedan participar en el  Programa de Vivienda Gratuita; entre otras fallas, que impiden que este último pueda satisfacer  las necesidades que los esquemas anteriores dejaron pendientes (aproximadamente 80.000 hogares). Los Organismos de Control también alertaron acerca de la falta de sensibilidad de la política para garantizar una solución de vivienda en aquellas entidades territoriales con menor capacidad presupuestal, institucional y administrativa, y señalaron la falta de idoneidad de los programas alternativos que enuncia el Gobierno Nacional para suplir la cubertura faltante (más de 400.000 familias). Al respecto, se hizo un especial llamado de atención acerca de los pocos resultados alcanzados en materia de regularización de asentamientos informales y de la importancia de una estrategia robusta en la materia.  También se enfatizó en la necesidad de realizar algunos ajustes puntuales al Programa de Vivienda Gratuita para corregir y evitar que se vuelvan a presentar ciertas fallas puntuales que afectaron los proyectos entregados.

 

Ahora bien, en lo relacionado con vivienda rural, la Sala encuentra que el nivel de cumplimiento a la orden de reformular de manera integral la política, proferida en los autos 008 de 2009 y 219 de 2011, es bajo; toda vez que, del análisis precedente, se desprende que el esquema de vivienda implementado en 2012 ha sido deficiente para garantizar a la población desplazada acceso efectivo a una vivienda rural digna. Los resultados parciales y limitados de este esquema así lo evidencian. En términos de los Organismos de Control, aun cuando el esquema de 2012 ha permitido el desarrollo de nuevos proyectos de vivienda rural, lo ha hecho (i) ignorando el problema de acceso a la vivienda rural de las familias desplazadas cuyos proyectos de vivienda fueron siniestrados, inconclusos y/o paralizados, en el marco del esquema anterior de vivienda (2001); (ii) con dilación en la consecución de las pólizas para el desarrollo de nuevos proyectos de vivienda en predios restituidos, formalizados o adjudicados, y, en consecuencia, en la falta de sincronía con los procesos de retorno y reubicación rural que en estos predios se llevan a cabo; y (iii) sin identificar las necesidades globales de la población desplazada en materia de acceso a la vivienda rural, dado que la política privilegia la demanda urbana de vivienda de la población desplazada.

 

La puesta en marcha de un nuevo esquema de vivienda rural en 2015 (Decreto 1934), por su parte, no demuestra, hasta el momento, que los resultados de la política puedan ser diferentes, toda vez que el estado de su implementación es prematuro y no se reporta información concreta sobre avances en los problemas anteriormente identificados.

 

Persistencia de la intervención del juez constitucional y medidas a adoptar

 

De acuerdo con lo recogido en la Parte General, “en los casos en que el cumplimiento sea medio, el juez de tutela valorará si puede dar por cumplida la tutela, con ciertas advertencias y medidas de protección final, o si mantiene ciertas órdenes, las cuales, necesariamente deberán ser altamente respetuosas de unas autoridades que han demostrado estar actuando al menos aceptablemente”.[436]

 

En el caso específico de la vivienda urbana, esta Sala Especial considera que es necesario continuar con el seguimiento y mantener ciertas órdenes, en la medida en la que persisten ciertos bloqueos institucionales que impiden solucionar los problemas de cobertura, de una parte y, de la otra, la materialización de los subsidios asignados en una solución habitacional que cumpla con los requisitos mínimos para considerarla digna.

 

En relación con el primer aspecto, bajo el esquema actual de la política que privilegia la entrega de subsidios en especie, la capacidad institucional y los recursos que son necesarios para atender las necesidades del resto de la población desplazada, seguirán siendo insuficientes. Así lo reconoce el Gobierno Nacional,[437] y se deriva de los resultados alcanzados por la política en contrapunto con las necesidades pendientes.[438] Con ello, se mantiene la situación identificada en los autos 008 de 2009 y 219 de 2011, que llevó a la orden de reformular de manera integral la política,[439] y se trasgrede el principio de coherencia que debe orientar su implementación, tal como se definió en la sentencia T-025 de 2004.[440]

 

Frente al segundo punto, esta Sala encuentra que se presenta un bloqueo institucional por omisión, que se manifiesta en el recurrente, evidente y prolongado incumplimiento por parte de las autoridades en la satisfacción de las necesidades habitacionales de las personas beneficiarias de los esquemas anteriores, de manera digna. Como se recogió en las páginas anteriores, persiste un número importante de proyectos declarados en siniestro, incumplimiento, paralizados o indemnizados de convocatorias que se realizaron incluso hace más de 10 años, y que aún no han recibido una solución. A pesar de que los Organismos de Control han llamado reiteradamente la atención sobre el tema, y de los pronunciamientos que esta Corporación ha realizado en sede ordinaria de tutela,[441] hasta el momento no se ha logrado superar esa situación de anquilosamiento institucional.[442]

 

Atendiendo al nivel de cumplimiento medio y a la persistencia de los bloqueos institucionales, esta Sala Especial deberá mantener el seguimiento a la orden de reformular de manera integral la política de vivienda. Por lo tanto, va a ordenar al Gobierno Nacional que presente alternativas para satisfacer las necesidades habitacionales de las familias que participaron en los esquemas anteriores, que se encuentran en estado de calificado o tienen un subsidio asignado, y aún no han podido acceder a una solución de vivienda en el marco del Programa de Vivienda Gratuita, dando respuesta a las fallas identificadas en este pronunciamiento y en el auto 160 del 2015.

 

A su vez, a partir de la información acerca de las carencias de las entidades territoriales en términos de suelo urbanizable, recursos financieros, administrativos y logísticos, así como de la presencia y situación de la población desplazada en esos municipios, el Gobierno deberá establecer una estrategia que incorpore los criterios de priorización y diseñar las acciones necesarias para aplicar el principio de subsidiariedad (C.P. art. 288). La aplicación del principio de subsidiariedad implica en este caso hacer énfasis en las entidades territoriales en las que se concentren, en mayor medida, los hogares que participaron en los esquemas anteriores y que no han podido acceder a una solución de vivienda.

 

En el caso de los proyectos declarados en siniestro, indemnizados, paralizados o en incumplimiento, el Ministerio de Vivienda deberá presentar un informe en el que exponga el número y la caracterización de estos proyectos, la cantidad de hogares desplazados afectados, al igual que las medidas que ha implementado y va a implementar para impulsarlos y lograr su pronta culminación.[443] A su vez, deberá informar el estado del cumplimiento a las órdenes dictadas por esta Corporación en sede ordinaria de revisión, que han abordado esta problemática, incluyendo las sentencias T-209 del 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero); T-472 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio); T-573 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao) y T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En caso de que sea inviable culminar en un plazo razonable el respectivo proyecto, se deberá informar acerca de la liberación de los hogares desplazados y del trato prioritario que reciben para acceder a otra solución de vivienda, en los términos descritos en este pronunciamiento.

 

Como se acaba de mencionar, a pesar de que la entrega en especie del subsidio de vivienda mejora significativamente el indicador del goce efectivo de este derecho, esta Corporación ha sido clara al sostener que su garantía no tiene que materializarse necesariamente en esta dirección, no sólo porque se transgrede el principio de coherencia, sino porque la entrega de la propiedad de la vivienda no es, en sí misma, un componente esencial del derecho. Al respecto, esta Sala considera que no hay que olvidar otras alternativas de subsidio, tales como la construcción en sitio propio o el mejoramiento de vivienda,[444] ni la necesidad de implementar una estrategia robusta y decidida que permita garantizar la seguridad jurídica y una mejora en el acceso a servicios públicos. En efecto, una política dirigida a impactar estos dos componentes del indicador, va a jalonar necesariamente el indicador en su conjunto, al tratarse de los aspectos que presentan mayores rezagos, tal como sostiene el Gobierno Nacional.[445] Considerando que una estrategia semejante debe ser integral y articularse de manera más amplia en el marco de los procesos de reubicación, las medidas respectivas se adoptarán en el componente de retornos y reubicaciones (ver infra.).

 

Sumado a lo anterior, esta Sala Especial requerirá al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio la presentación de un informe en el que explique cómo va a solucionar las falencias puntuales registradas por los Organismos de Control, en relación con los proyectos implementados en el marco de la primera fase del Programa de Vivienda Gratuita.

 

Finalmente, en lo concerniente a la vivienda rural, de acuerdo con lo establecido en la Parte General de esta providencia: “si el nivel de cumplimiento es bajo, el juez de tutela, por supuesto, mantendrá su competencia, pues la violación y la amenaza al derecho no han cesado; aunque existen avances y progresos mínimos, el riesgo sobre los derechos es significativo y, por tanto, demanda la atención del juez. Su competencia y las órdenes, deberán mantenerse y complementarse en la medida en que se requiera”.[446] En consecuencia, esta Sala solicitará al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que presente un informe en el que explique cómo los ajustes incorporados en el Decreto 1934 del 2015 han permitido, o qué otras estrategias va a realizar para lograr lo siguiente: (i) la liberación de las familias que participaron en proyectos declarados en siniestro, inconclusos y/o paralizados, para que así tengan la posibilidad de participar, a través de un trato prioritario, por otros subsidios ofrecidos por el Gobierno Nacional en el marco de los nuevos esquemas de la VIS-Rural. El Ministerio deberá precisar el número y porcentaje de familias liberadas, aquellas que han logrado participar en los nuevos esquemas y el trato prioritario que han recibido al respecto; (ii) la superación de los tiempos excesivos en la consecución de las pólizas y otras demoras que impiden que la materialización de los subsidios se sincronice con las políticas de restitución, retornos y entrega o formalización de predios; y (iii) una estimación de las necesidades habitacionales a nivel rural de las familias desplazadas por la violencia, de tal manera que se pueda planear una estrategia que incorpore metas, recursos y plazos definidos para satisfacerlas.

 

2.1.3. Generación de ingresos

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional consideró, en el auto 008 de 2009, que generación de ingresos hacía parte de aquellos componentes que debían ser reformulados en su totalidad. Así como estaba planteado, este componente no sólo presentaba grandes rezagos, sino que su diseño amenazaba con perpetuar el Estado de Cosas Inconstitucional. Lo anterior, debido a la desarticulación y al aislamiento de los programas existentes, y a la ausencia de un enfoque diferencial que fuera sensible a las necesidades y capacidades específicas de la población desplazada, tanto en materia de generación de ingresos como de generación de empleo. En última instancia, esta Corporación encontró que la oferta estatal en materia de generación de ingresos a favor de la población desplazada, se reducía a un conjunto de programas puntuales destinados a la superación de la pobreza que el Gobierno buscó flexibilizar para atender a las personas desplazadas por la violencia.[447]

 

El Gobierno Nacional anunció que el replanteamiento de la política de generación de ingresos tendría lugar a partir de un nuevo documento CONPES, el 3616 de 2009, el cual comprendería medidas para la superación de la pobreza dirigidas a la población vulnerable histórica y un componente específico para la generación de ingresos a favor de la población desplazada. La Corte no encontró ningún inconveniente en la propuesta del Gobierno de hacer compatibles entre sí las políticas de generación de ingresos a favor de ambos grupos poblaciones; sin embargo, precisó que “dicha compatibilidad no debe relegar a los desplazados a avanzar al ritmo de toda la población indigente o pobre // los programas o proyectos de generación de ingresos deben partir de la base de la desventaja en la que las personas desplazadas se encuentran en el mercado laboral en comparación con los pobres históricos”.[448]

 

A través del auto 219 del 2011, la Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 evaluó los resultados alcanzados en la reformulación de la política, con ocasión de la expedición y puesta en marcha del CONPES 3616 del 2009. La Corte concluyó que el Gobierno Nacional no logró superar los problemas identificados desde el 2009, relacionados con la falta de armonización, articulación y de enfoque diferencial de la oferta institucional desplegada para atender a la población desplazada por la violencia; en última instancia, esta Corporación encontró que el Gobierno aún carecía de una política pública dirigida a la generación de ingresos de la población desplazada y a alcanzar su estabilización socioeconómica.[449] Esto se manifestó en la continuidad de “la precariedad de la situación que enfrenta la mayoría de la población desplazada.”[450]

 

Esta Sala Especial, por lo tanto, le ordenó al Gobierno  Nacional que presentara un documento en el que diera cuenta de “una propuesta articulada, racional y razonable, con un cronograma claro, y presupuesto previsto para la superación efectiva de las falencias de la política de generación de ingresos para la población desplazada”.[451]

 

El análisis y evaluación de los  distintos informes que presentó el Gobierno  en respuesta a esta orden, y de las observaciones realizadas por los Organismos de Control y los distintos actores que acompañan el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, se consignó en el auto 395 del 2015 (M.P. Myriam Ávila).  Mediante este pronunciamiento, además, se identificaron las principales falencias de la política de generación de ingresos a nivel urbano y rural y, a partir de tal ejercicio, se formularon preguntas adicionales con la finalidad de contar con los insumos necesarios para evaluar el cumplimiento del Gobierno  a la reformulación integral de la política de generación de ingresos. 

 

Una vez analizada esta información, esta Sala Especial constata que (i) el Gobierno Nacional ha realizado, en el marco de la implementación de la Ley 1448 del 2011 y de sus Decretos reglamentarios, ajustes puntuales a la política de generación de ingresos y estabilización socioeconómica destinada a la población desplazada. Las autoridades responsables han ejecutado así programas y estrategias específicas dirigidas a solucionar algunos de los problemas identificados en los autos de seguimiento.

 

No obstante, a pesar de los esfuerzos realizados, esta Sala Especial encuentra que (ii) el Gobierno Nacional incumplió a la orden de replantear la política de generación de ingresos, lo cual se manifiesta en: (a) la ausencia de un marco normativo y de política actualizado, armonizado y cohesionado; (b) en la desarticulación de la oferta programática; (c) en la falta de continuidad entre la ruta de generación de ingresos y la de generación de empleo; (d) en la ausencia de un enfoque diferencial que sea sensible frente a las particulares necesidades y capacidades de la población desplazada por la violencia; (e) en dificultares para realizar el seguimiento tanto a las metas que se propone el Gobierno, como a los programas de generación de ingresos y de empleo implementados. Como resultado de lo anterior, (f) la población desplazada todavía sigue demandando el apoyo estatal sin lograr la estabilización socioeconómica, incluso en aquellos casos en los que ha sido beneficiaria de un proyecto productivo. (g) Las dificultades expuestas se acentúan en el sector rural.

 

(iii) Ahora bien, el Gobierno Nacional empezó a implementar a finales del 2014 una estrategia que permite decretar que las personas desplazadas superaron su situación de vulnerabilidad, a pesar de no contar con, ni haber implementado, una política de generación de ingresos y de empleo que permita superar tal situación. Esta Sala Especial, por lo tanto, (a) deberá pronunciarse acerca de la legitimidad de dar por superada la situación de vulnerabilidad derivada del desplazamiento, cuando esta población la alcanza por sus propios medios; y, con ello, (b) establecer con precisión en qué consisten las obligaciones que le atañen el Estado en la política de generación de ingresos y de empleo, de tal manera que se pueda establecer cuándo se releva o no de sus obligaciones en la materia. Esclarecer este último aspecto implica (1) contar con indicadores que puedan medir la manera como la política impacta en la superación de la condición de vulnerabilidad y en la estabilización socioeconómica de la población desplazada, todavía inexistentes; y (2) clarificar en qué consiste, en sentido preciso, la obligación estatal en materia de generación de ingresos y generación de empleo a favor de esa población.

 

(i) Con la finalidad de materializar los lineamientos definidos en el CONPES 3616 y de superar las falencias que se evidenciaron con su ejecución en materia de diseño institucional, a partir de la promulgación de la Ley 1448 de 2011, de sus Decretos reglamentarios y de la ruta trazada en el Plan Nacional de Desarrollo [2010-2014], el Gobierno realizó un ejercicio de evaluación y replanteamiento de la política de generación de ingresos. Es así que profiere nuevos instrumentos normativos y de política pública que se yuxtaponen a aquellos establecidos con anterioridad, a saber: los documentos CONPES 3712 de 2011[452] y 3726 de 2012.[453]  La adopción de estos instrumentos también ha estado acompañada de un significativo aumento presupuestal[454] y de modificaciones importantes en la dirección de la política, como es la redistribución de responsabilidades.[455] El Gobierno  también ha diseñado e implementado programas específicos (i.e. PRIEV) que buscan corregir algunas de las falencias que se hicieron patentes con la ejecución del CONPES 3616, o que, a pesar de haber sido contempladas desde entonces, no habían sido implementados.[456]

 

La Ley 1448 de 2011, por su parte, establece una serie de responsabilidades y regula un conjunto de temas en materia de generación de empleo e inversión adecuada de los recursos provenientes de la indemnización, que no estaban contemplados en la Ley 387 de 1997.[457]

 

El Gobierno  Nacional afirma que la política de generación de ingresos y de empleo se integra con la ruta de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas, contemplando esquemas que permiten la atención de la población desplazada en la etapa de emergencia -desde el componente de generación de ingresos-, buscando con ello obtener los medios para garantizar la satisfacción de sus necesidades mínimas y así avanzar hacia la superación de la situación de vulnerabilidad, hasta alcanzar el restablecimiento económico que se materializa garantizando los demás derechos relacionados: vivienda, salud, educación y alimentación. Una vez alcanzado este umbral, el Gobierno  sostiene que “se dará inicio al proceso de restablecimiento de las capacidades laborales para que puedan competir en igualdad de condiciones en el mercado laboral, accediendo a empleos o autoempleos formales para lograr su autosostenimiento en el mediano y largo plazo, a través del ingreso al componente de generación de empleo, logrando así la reparación integral en esta materia”.[458]

 

La política de generación de ingresos y de empleo está articulada así a partir de dos rutas distintas: la ruta de generación de ingresos que corresponde a la fase de asistencia y atención, de una parte y, de la otra, la ruta de generación de empleo que, a juicio del Gobierno, es propia de las medidas de reparación. La primera ruta es anterior a la segunda de forma tal que la satisfacción de las necesidades básicas de la población permita garantizar en mayor medida la permanencia de las personas desplazadas dentro de las rutas de reparación.[459] De acuerdo con la UARIV, a partir del marco normativo, institucional y presupuestal descrito, las distintas entidades del Gobierno Nacional que tienen competencias en la materia han diseñado e implementado distintas acciones en materia de generación de ingresos y de empleo, para así superar el ECI.[460] En la consideración 9. del auto 395 de 2015 se recogen las principales actuaciones realizadas por las distintas entidades que pertenecen al Sector Administrativo de la Inclusión Social y la Reconciliación, y por las respectivas agencias de los Ministerios del Trabajo, de Comercio y de Agricultura.

 

(ii) A pesar de la adopción de estas estrategias y de la puesta en marcha de estos programas puntuales, el Gobierno Nacional sigue sin reformular de manera integral la política de generación de ingresos.

 

(a) Esta política carece en la actualidad de un marco normativo cohesionado y articulado.[461] Su marco de planeación es anacrónico,[462] ya se consumó[463] y, además, resulta incoherente: las acciones propuestas, los indicadores, las metas fijadas, los mecanismos de seguimiento y la población beneficiaria de la política no están armonizados.[464]  En última instancia, para la Contraloría General de la República: “se requiere la reformulación de las estrategias, las metas, el financiamiento y, en general, de la mayoría de los elementos que componen la política consignada en el CONPES 3616 (…) en este momento no se cuenta con un instrumento actualizado que oriente la formulación de los programas, articule los componentes entre las distintas instituciones y menos aún entre los distintos niveles de Gobierno.[465]

 

(b) La ausencia de un marco normativo y de política actualizado, armonizado y cohesionado, se traduce, en la actualidad, en la desarticulación de la oferta programática. La sola lectura de los programas y de las estrategias diseñadas y ejecutadas por el Gobierno Nacional en materia de generación de ingresos y de empleo, recogidos en la consideración 9. del auto 395 de 2015, hace patente que esta política todavía se encuentra dispersa en un complejo entramado de programas, rutas de acceso y entidades responsables de su implementación.[466] Como se expuso en el auto 395, no es fácil identificar una entidad encargada de la coordinación y armonización de toda la oferta programática de la política, ni una puerta de entrada transversal a la misma.[467] Salvo algunos ejercicios puntuales de articulación (i.e. Sena, MinTrabajo y la Uariv), la política todavía se reduce a los esfuerzos aislados que cada entidad realiza por su cuenta para implementar los programas que son de su competencia.[468] El acceso de la población desplazada a los programas de generación de ingresos y de empleo, por lo tanto, depende de su acercamiento a cada entidad y del cumplimiento de los requisitos y lineamientos internos que cada una exige a sus posibles beneficiarios, de acuerdo con sus fines misionales, sin que sea visible cuál es el eje articulador de la oferta, ni en qué lugar puede acceder la población desplazada a la misma: “el hogar desplazado o la comunidad retornada o reubicada, debe por demanda dirigirse a cada entidad para recoger la información, y eso desvirtúa la existencia de una ruta”.[469] Hace falta, en consecuencia, una mayor integración que posibilite una definición concertada de los roles que así mismo permita una actuación articulada de las entidades que tienen responsabilidad en la materia.

 

(c) A pesar de que el Gobierno Nacional ha presentado avances importantes en la definición y articulación conceptual de la ruta de generación de ingresos con la de empleo, en el marco de la ruta general de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas, los Organismos de Control han señalado que se presenta, en la práctica, un corto circuito entre una y otra.[470] Así lo han verificado en sus visitas a terreno,[471] y lo han concluido tras constatar la disparidad entre los programas de una y otra ruta.[472] En la misma dirección, la Defensoría del Pueblo señaló desconocimiento y confusión de la población desplazada en relación con “las entidades con responsabilidades en materia de generación de ingresos urbana y rural; con la oferta existente; y con las medidas de estabilización y las de reparación, ya que la información que reciben de los funcionarios de la Unidad de Víctimas está centrada en la reparación administrativa, mas no en el acceso a la oferta en el marco de la Estabilización Social y Económica”.[473] De acuerdo con este Organismo de Control, la falta de conocimiento acerca de la ruta se extiende incluso hasta los funcionarios a nivel local.[474] 

 

La información que presentó el Gobierno  Nacional a esta Sala Especial, en respuesta al auto 395 del 2015, confirma el porcentaje reducido de personas que accedieron a programas de generación de ingresos y de empleo y que se encuentran, a su vez, encausadas en la ruta de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas;[475] la ausencia de información que permita hacerle seguimiento a población desplazada en los distintos momentos de la ruta;[476] y finalmente, la falta  información acerca del grado de satisfacción de los derechos asociados a la estabilización socioeconómica de las personas que han ingresado a los programas de generación de empleo.[477] Así las cosas, no es clara la existencia de una ruta en sentido estricto, tal como lo sostiene la Procuraduría General de la Nación.[478]

 

(d) La ausencia de un marco normativo y de política actualizado, armonizado y cohesionado, también ha traído consigo la ausencia de un enfoque diferencial que sea sensible frente a las particulares necesidades y capacidades de la población desplazada por la violencia.[479] Como se desprende de la transcripción de los programas de generación de ingresos y de empleo, recogidos en la consideración 9. del auto 395 de 2015, la actuación a favor de la población desplazada, sólo en algunos casos, se flexibiliza para atender sus  características específicas (i.e. PRIEV); en otros programas se prioriza su acceso a la oferta social dirigida a la población pobre o vulnerable en general  (i.e. Formación titulada) o simplemente se dispone de un cupo o de un espacio en los programas y rutas existentes para atender a la población vulnerable (i.e. Centros de orientación para el empleo y el emprendimiento), sin que quede claro en una y otra circunstancia, cómo las medidas destinadas a favor de las personas vulnerables responden a las especificidades de la población desplazada. En otros casos la definición de los destinatarios de los programas de generación de ingresos y de empleo se realiza sin consideración alguna a su situación de desplazamiento y, sólo de manera posterior, se realizan cruces de datos para determinar qué porcentaje de la población desplazada accedió a esos programas, mostrando con ello que estos programas carecen en su diseño y operación de un enfoque diferencial.[480]

 

La falta de adopción de un enfoque diferencial parte de la ausencia generalizada de la caracterización de las necesidades y capacidades específicas de la población desplazada[481] -salvo de aquellas 29.571 víctimas que participaron en la estrategia PRIEV-.[482] Al ser interrogado por la permanencia de esta falencia, el Gobierno Nacional afirmó que la priorización del acceso de la población desplazada a la oferta social dirigida a la población pobre o vulnerable en general, y la disposición de un cupo o de un espacio en los programas y rutas existentes para atender a la población vulnerable, son medidas que, por sí mismas, manifiestan la adopción de un enfoque diferencial.[483]

 

(e) La falta de coherencia y de articulación del marco normativo e institucional, que se manifiesta en la ausencia de una política que atienda de manera diferenciada a la población desplazada, sumada a la dispersión de la oferta programática se traduce, de acuerdo con los Organismos de Control, en dificultares para realizar el seguimiento tanto a las metas que se propone el Gobierno, como a los programas de generación de ingresos y de empleo implementados.

 

Según la Contraloría General de la República, el Gobierno  no cuenta con indicadores de seguimiento para todas las metas que se propuso, y los que existen no siempre distinguen a la población desplazada por la violencia, de la población vulnerable en general.[484] Además, este organismo señaló que las metas e indicadores de seguimiento no miden el impacto de los programas sobre las condiciones de la población.[485] Esta última conclusión es reiterada por la Defensoría del Pueblo, en Sucre y Bolívar,[486] y por la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Implementación de la Ley 1448 de 2011.[487]

 

En efecto, a partir de la información suministrada por el Gobierno a esta Sala Especial, no es posible concluir que se cuente con mecanismos transversales de seguimiento ni a las metas propuestas, ni a los programas implementados, salvo en unos casos puntuales.[488] Al respecto, el Gobierno  sostiene que: “se recomienda hacer evaluaciones de Programas estratégicos que son fundamentales para el cumplimiento de los objetivos de la Política, pues técnicamente no es recomendable hacer una evaluación de la Política en general (como Generación de Ingresos que está compuesta de un sinnúmero de programas y proyectos)”.[489]

 

(f) Actualmente, tras once años de haberse declarado el ECI en materia de desplazamiento forzado, y ya sobrepasada la mitad del tiempo previsto para la implementación de la Ley 1448 de 2011, la población desplazada todavía sigue demandando el apoyo estatal sin lograr la estabilización socioeconómica, y la política dista mucho de alcanzar y cumplir con las metas propuestas, no obstante su anacronismo e incoherencia.[490] En muchos casos, la población no conoce siquiera de la oferta de generación de ingresos y de empleo a la que tiene derecho, ni los trámites que son necesarios para acceder a la misma.[491] Esta situación se explica, en algunas ocasiones, por la distancia y al aislamiento en el que se encuentra en relación con las oficinas territoriales.[492] Las autoridades locales tampoco tienen en todos los casos conocimiento de los proyectos que se implementan en su territorio.[493]

 

Los Organismos de Control han identificado en varias regiones del país que incluso los proyectos productivos que se han ejecutado presentan problemas en algunos de los momentos y fases de su implementación, razón por la cual no cumplen con el cometido para el cual fueron previstos.[494]  Frente a estas objeciones el Gobierno Nacional defiende el actual funcionamiento de sus mecanismos de supervisión, seguimiento y control de cumplimiento a  los proyectos productivos, los cuales permiten, a su parecer, su desarrollo efectivo; y agrega, como expresión del buen funcionamiento de tales mecanismos, que hasta el momento, “no ha sido necesaria la aplicación de sanciones a los operadores [de los proyectos], toda vez que la estrategia de seguimiento ha permitido detectar aspectos de mejora a tiempo y tomar medidas oportunamente”.[495]

 

Esta afirmación es contraria a los hallazgos identificados por los distintos Organismos de Control que han hecho seguimiento al tema en terreno. Como se recogió en el auto 395 de 2015, de acuerdo con estos organismos persisten problemas en materia de asesoría, acompañamiento y asistencia técnica, tanto en la formulación de las propuestas para participar en las convocatorias,[496] como en la implementación de los proyectos.[497] Esta situación ha traído consigo la entrega incompleta de los bienes y, con ello, su imposibilidad de uso (i.e. Bolívar, Antioquia).[498] También han llamado la atención acerca de algunos retrasos importantes que se están presentando en el PRIEV, tanto en materia de elaboración de los perfiles territoriales[499] como en relación con las personas que hacen parte del proceso de formación,[500] y sobre la falta de acciones dirigidas al cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de los operadores, sobre todo durante la fase de supervisión.[501] La Contraloría también ha encontrado que los programas a favor de la población desplazada exigen requisitos que esa población difícilmente puede cumplir y que no siempre se encuentran acompañados de los recursos necesarios para su adecuada implementación.[502] Este organismo de control concluye, a manera ilustrativa, que entre los aspirantes de la política de generación de ingresos, implementada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se presenta “un alto nivel de saturación y frustración por no encontrar respuestas a sus necesidades. Diferentes entidades públicas y privadas se han ocupado de motivar y capacitar para crear y fortalecer empresas, pero casi en ningún caso se han presentado alternativas concretas de apoyo.”[503]

 

(g) Las dificultades expuestas se acentúan en el sector rural. A pesar de la importancia que adquiere para la materialización de los procesos de retorno y reubicaciones, la política de generación de ingresos se ha centrado en el sector urbano y, con ello, ha afectado los principios de dignidad y sostenibilidad de los retornos y reubicaciones, los cuales parecen depender del programa FEST implementando por el DPS, el cual se ha mostrado insuficiente (ver al respecto, auto 201 de 2015).[504]

 

La política de generación de ingresos y de empleo en el sector rural se encuentra rezagada frente a las actuaciones que se han realizado a nivel urbano, toda vez que se encuentra en fase de planeación y construcción.[505] Algunos de los programas y proyectos que podrían beneficiar a la población desplazada por la violencia -aunque no estén formulados específicamente para responder a sus especificidades-, en consecuencia, todavía no han finalizado su diseño o apenas están iniciando su fase de implementación en el 2015.[506] Así mismo, las propuestas para articular la oferta actual rural con las estrategias que han implementado las otras entidades rectoras en la materia tampoco se han desarrollado.[507]

 

La ausencia de una ruta construida, sin embargo, no quiere decir que las entidades que hacen parte del sector rural carezcan de programas y estrategias dirigidas a la generación de ingresos a favor de la población desplazada.[508] Estos programas, sin embargo, son desarrollados individualmente sin tener en cuenta los demás programas de proyectos productivos y de generación de ingresos orientados a la población víctima en una misma región.[509] Esta situación responde, entre otras razones, a que los Gobiernos locales no siempre conocen ni coadyuvan en los programas que las distintas autoridades con responsabilidad en la materia ofrecen desde el nivel nacional, y en algunas ocasiones -al parecer de las autoridades locales-, sus propuestas no son tomadas en cuenta para la implementación de los proyectos. A lo anterior habría que agregar, para la Contraloría General, la existencia de pocos espacios de encuentro “para concertar o articular acciones entre los diferentes actores presentes en los territorios (nacionales y locales), que les permitan el logro de un fin común en beneficio de la población (sólo se conocen los Comités de Justicia Transicional).”[510]

 

De manera más acentuada que en el sector urbano, en las áreas rurales los proyectos tienen poca cobertura[511] y no están dirigidos a un número significativo de población desplazada: “en ninguno de los programas analizados la población víctima supera el 12% de la población atendida”.[512] Si bien en los proyectos y programas ofrecidos por el INCODER y las entidades financieras del sector agrario el porcentaje de población desplazada que es atendida aumenta significativamente, bordeando el 50% o incluso más, el número de beneficiarios sigue siendo materialmente poco significativo.[513]

 

Los proyectos implementados también carecen de un enfoque diferencial que atienda a las limitaciones y potencialidades específicas de esa población. Salvo el Proyecto Apoyo a Alianzas Productivas, que otorga un puntaje preferencial a las personas en situación de desplazamiento, los otros proyectos y programas están diseñados para atender a la población vulnerable en general y abren unos cupos para atender a la población desplazada. En algunos casos, estos cupos se definen a partir de ejercicios de focalización de beneficiarios que realizan otras instituciones y que incluyen a la población desplazada en la medida en la que se adecúe a sus fines misionales, como ocurre con las listas enviadas por la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema (ANSPE).  En ninguna de estas alternativas quede claro cómo las medidas destinadas a favor de las personas vulnerables responden a las especificidades de la población deslazada. Incluso hay programas en los que el MADR ni siquiera tiene identificada a esa población.[514]

 

En el sector rural los programas y proyectos desplegados siguen imponiendo barreras que dificultan el acceso de la población desplazada a la política, tales como la ausencia de divulgación de las convocatorios en sus territorios,  la exigencia de requisitos que están fuera de su alcance, la falta de acompañamiento para formular proyectos y consolidar procesos asociativos, la complejidad de los formularios y aplicativos para acceder a las convocatorias, los cuales no siempre pueden ser diligenciados adecuadamente por la población desplazada, la  debilidad de los programas de apoyo de asistencia técnica, y las demoras en el cumplimiento de los cronogramas fijados -sin mecanismos de alerta o aviso temprano que permita su corrección-, que obligan, “en algunos casos, a postergar la implementación de los proyectos”. Como estos retrasos comprometen la ejecución y viabilidad de los proyectos productivos, ya que las labores de implementación de proyectos agropecuarios están sujetas a su realización en concordancia con los calendarios agrícolas, “las comunidades beneficiarias se desmotivan y en muchos casos se retiran de la alianza [PAAP]”.[515]

 

En la fase de implementación de los proyectos, los Organismos de Control también han llamado la atención acerca de debilidades en la efectiva formulación, asistencia y acompañamiento de los proyectos productivos, al igual que en el seguimiento al cumplimiento de los acuerdos pactados por las partes. Así las cosas, los campesinos no han logrado mejorar la productividad y rentabilidad de los proyectos, no han podido apropiarse y desarrollar las competencias para enfrentar los problemas que se presentan en sus proyectos productivos y, en otros programas, “no se aportan al agricultor los recursos para implementar las recomendaciones”.[516] Por ejemplo, las recomendaciones que se realizan como parte de la asistencia técnica, en el marco del programa DRE, no pueden materializarse en todos los casos porque los beneficiarios no cuentan con los recursos necesarios para su ejecución.[517] Las entidades a nivel territorial responsables de brindar asistencia técnica (UMATAs) “no cuentan con recursos para prestar la asistencia técnica en los predios”, de forma tal que los beneficiarios del programa IPDR-ADP (en Bolívar) “manifiestan no recibir asistencia ni respuesta de las respectivas UMATAS”.[518] Cuando se presta, el acompañamiento no siempre genera capacidades adquiridas en los beneficiarios que les permitan sostener los cultivos una vez ha finalizado el acompañamiento institucional.[519] La Contraloría también ha resaltado que se presentan incumplimientos de los acuerdos pactados [i.e. PAAP] y en el desembolso de los recursos [i.e. IPDR]. Esta situación no sólo genera retrasos en la producción, demoras en la capitalización de la inversión o del proyecto y una reducción de su rentabilidad, sino que los convenios carecen de mecanismos para corregir los incumplimientos.[520]

 

De acuerdo con la Defensoría del Pueblo, muchos de los proyectos a los que han accedido las comunidades en el sector rural “no lograron implementarse por diversos factores, tales como el clima, la vocación productiva de la tierra y los costos de comercialización”.[521] Ciertamente, no se prevén medidas que faciliten la mitigación de condiciones adversas imprevistas, que permitan generar ingresos mientras los cultivos dan sus frutos y, además, los precios de venta tampoco garantizan la sostenibilidad de los proyectos productivos (i.e. Bolívar y Antioquia).[522] Estas debilidades generan así altos riesgos de fracaso de los proyectos, desincentivan la participación en los mismos, dificultan el logro de la estabilización socioeconómica de la población involucrada y, en casos extremos, estas dificultades terminan situando a los beneficiarios de los proyectos productivos en una situación económica aún más adversa que aquella en la que se encontraban con anterioridad, tal como ha constatado la Defensoría del Pueblo.[523] No debe sorprender, por lo tanto, que las personas se desincentiven en el momento de solicitar los créditos que les permitan fortalecer y complementar los proyectos productivos a los que acceden.[524]

 

Ahora bien, esta Sala Especial es consciente de las grandes dificultades y de los retos que hay que enfrentar en el momento de implementar una política de generación de ingresos y de empleo a favor de la población desplazada por la violencia, tanto a nivel urbano como rural. Ciertamente, la implementación exitosa de una política semejante depende de factores que no obedecen ni responden de manera inmediata a una intervención directa del Estado, tal como ocurre con las dinámicas y características del mercado laboral colombiano (desempleo, informalidad, segmentación, etc…). A su vez, la experiencia nacional y comparada arroja “dudas sobre el impacto de los programas de proyectos productivos, basados en la capacitación empresarial y el microcrédito”.[525] Estas dificultades se acentúan en el sector rural, debido a factores como la inseguridad o la falta de presencia estatal en amplias regiones del país (infraestructura, tecnologías, adecuación del suelo, vías de comunicación que permitan el acceso a los mercados, etc...).[526]

 

Tal vez el reto más grande de la política de atención a la población desplazada por la violencia es lograr que el componente de generación de ingresos y de empleo permita que la esa población supere su situación de vulnerabilidad, alcance la estabilización socio económica y restablezca sus capacidades laborales, de forma tal que “pueda competir en igualdad de condiciones en el mercado laboral, accediendo a empleos o autoempleos formales para lograr su autosostenimiento, en el mediano y largo plazo”, tal como lo ha definido el Gobierno  Nacional.[527] También es, quizás, el aspecto más importante para evaluar el ECI que afecta a esa población: restablecer su capacidad para generar ingresos de forma estable y sostenible, superando así la situación de marginalidad y discriminación que se sigue tanto de la pérdida de sus bienes y activos productivos, como del menoscabo de sus capacidades laborales, es una condición indispensable para el levantamiento de tal estado de cosas.  

 

Lastimosamente, entre los componentes atinentes a la estabilización socioeconómica de la población desplazada, cuya reformulación integral fue ordenada en el 2009, generación de ingresos y de empleo es el que se encuentra más rezagado y el que manifiesta mayores niveles de incumplimiento. Así se refleja en la ausencia de un marco normativo y de política pública actualizado, armonizado y cohesionado. Lo anterior se materializa, de una parte, en una dispersión de programas desarticulados entre sí, sin enfoque diferencial, con poca cobertura y con resultados prácticos que no son siempre tangibles; y, de la otra, en la imposibilidad de hacerle un seguimiento a la situación de la población desplazada en los distintos momentos de la ruta de estabilización socio económica, que permita establecer cuántas víctimas han hecho el tránsito de un momento al otro.

 

Frente a estos vacíos, el Gobierno  Nacional afirmó que va a “proponer un documento de política pública que armonice la normatividad del CONPES 3616 de 2009 y la Ley 1448 de 2011”.[528] Así, en el marco de la puesta en marcha de la nueva política pública de inclusión social y productiva, destinada a la ejecución y articulación de los planes, los proyectos y los programas encaminados a la superación de la pobreza y la estabilización socioeconómica de la población vulnerable, el Gobierno  anunció que va a adoptar para septiembre de 2016 el nuevo documento CONPES que hará las veces de la actualización del documento 3616.[529]

 

En otros términos, el Gobierno  Nacional afirmó que la asistencia y atención de la población desplazada en materia de generación de ingresos y de empleo, va a quedar supeditada a la implementación de una nueva política dirigida a la superación de la pobreza y de la estabilización socioeconómica de la población vulnerable en general, en este caso la prevista en el artículo 260 de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018), la cual  va a quedar plasmada en un nuevo documento CONPES.[530] Esta nueva política, de acuerdo con el Gobierno, tiene la vocación de superar las falencias que persisten actualmente en la materia.[531]

 

Así las cosas, la respuesta que ofrece el Gobierno Nacional en el 2015 no dista mucho de aquella que ofreció el auto 008 de 2009, razón por la cual esta Sala Especial suscribe en su integralidad la siguiente conclusión a la que llegó la Procuraduría General de la Nación. Este Organismos de Control “entiende la necesidad de aplicar el principio de gradualidad en la atención de esta población, dadas las limitaciones de tipo fiscal e institucional, pero no encuentra razonable que el ritmo de implementación de esta política pública no se encuentre alineado con la vigencia de la Ley 1448 de 2011, y que trascurridos 11 años de la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional en materia de atención integral a la población en situación de desplazamiento forzado, se estén proyectando esquemas de atención a más de 10 años.”[532]

 

(iii) El Gobierno Nacional informó que a finales de 2014, mediante la expedición del Decreto 2569, definió los criterios para medir la subsistencia mínima, para determinar la superación de la situación de vulnerabilidad y para definir el acceso a las medidas de indemnización administrativa. Y agregó que, en el 2015, está “avanzando en la estructuración de herramientas de caracterización y levantamiento de información actualizada de las víctimas”. Una vez el modelo de mediciones de subsistencia mínima y de superación de situación de vulnerabilidad entren en pleno funcionamiento, la Unidad para las Víctimas podrá determinar, con claridad y precisión, si las personas desplazadas cuentan con condiciones para gozar de la subsistencia mínima o si han podido restablecerse en el ejercicio de los derechos que demuestran la superación de la situación de vulnerabilidad.[533]

 

Al respecto, los Organismos de Control han advertido acerca de algunos riesgos que pueden aparejar la implementación de esta metodología. A la Defensoría del Pueblo le preocupa que la sola participación nominal en alguno de los programas de la ruta de generación de ingresos, bajo los lineamientos establecidos en el Decreto 2569 de 2014, dé por sentado que la población beneficiaria de los mismos ya garantizó los derechos asociados a la estabilización socioeconómica y, en consecuencia, pase inmediatamente a la fase de la reparación, sin una verificación del impacto que han tenido estos programas en la estabilización socio económica de la población.[534] En efecto, a partir de la información que recoge en terreno y del contacto que tiene con la población desplazada, este organismo de control encontró que los programas que hacen parte de la ruta de generación de ingresos, debido a su corta duración, si bien permiten resolver de manera momentánea la vulnerabilidad que es producto de la carencias de ingresos, no son suficientes para alcanzar la estabilización socioeconómica.[535] La Contraloría General de la República y la Comisión de Seguimiento a la Implementación de la Ley 1448, ofrecen argumentos semejantes relacionados con la eficacia de las medidas adoptadas frente a las necesidades aún insatisfechas de sus destinatarios.[536]

 

En última instancia, lo que les preocupa a los Organismos de Control es que con la implementación del Decreto 2569 de 2014, el Gobierno  Nacional determine superada la situación de vulnerabilidad ocasionada por el desplazamiento forzado de personas que aún no han alcanzado su estabilización socioeconómica, a partir de un ejercicio nominal y estadístico en el que se acredite que accedieron a determinados programas,[537] pero que no permite establecer ni analizar la suficiencia y la eficacia de los mismos para la superación efectiva de su situación de vulnerabilidad. Con este tránsito las personas que aún no han alcanzado la estabilización socioeconómica dejarían de tener acceso a las medidas de asistencia y atención.[538]

 

Debido a que este modelo todavía está en implementación, esta Sala no puede pronunciarse al respecto y considera, junto con la Defensoría del Pueblo, que hace falta un ejercicio ulterior de verificación.[539] Esta Sala Especial, no obstante, comparte con la Defensoría su preocupación acerca de la disparidad entre ambas apuestas gubernamentales.[540] De una parte, es evidente que en la actualidad el Gobierno no cuenta con una política de generación de ingresos actualizada y articulada que atienda a la población desplazada de manera efectiva, teniendo en cuenta sus capacidades y necesidades particulares. Sólo hasta septiembre del 2016, con la adopción de un nuevo documento CONPES, en el marco de una nueva política pública de inclusión social y productiva dirigida a la población vulnerable en general, el Gobierno Nacional anunció que va a “reformular la política de generación de ingresos”.[541] De la otra, el Gobierno  Nacional ya está listo para empezar a decretar que las personas desplazadas superaron su situación de vulnerabilidad, a pesar de no contar con, ni haber implementado, una política de generación de ingresos y de empleo que permita superar tal situación.

 

(a) Es cierto que muchas personas han logrado superar la situación de emergencia y vulnerabilidad derivada del desplazamiento forzado por sus propios medios. También lo es que esta Corporación encontró ajustado a la Constitución las consecuencias jurídicas que se siguen de tal situación, “aun si ello fuere resultado del esfuerzo individual de las personas afectadas” y no “como resultado de las acciones restablecedoras que corresponde cumplir al Estado”.[542] Lo anterior, atendiendo a la función supletoria que cumplen esas medidas de asistencia y atención: “solo debe recibirlas quien efectivamente necesita de ellas”.[543] La declaración de la superación de la situación de vulnerabilidad derivada del desplazamiento forzado (Cf. Decreto 2569 del 2014), con la consecuente suspensión de la entrega de las medidas de asistencia y atención es, por lo tanto, válida, incluso a pesar de no haberse adoptado una política pública de generación de ingresos para superar esa situación.

 

Esto no quiere decir que no haya que poner especial atención en la manera como se realice tal ejercicio de evaluación, pues no hay que pasar por alto las alertas formuladas por los Organismos de Control, relacionadas con la posibilidad de decretar la superación de la situación de vulnerabilidad sin que en realidad se hayan alcanzado las condiciones que así lo justifican. Esta Sala Especial, por lo tanto, va a mantener un seguimiento estricto a la implementación del Decreto 2569 del 2014, con la finalidad de verificar que los fines legítimos que persigue la UARIV con ese ejercicio de medición, no se traduzca en una tergiversación de ese instrumento y afecte los derechos fundamentales de las personas a las que están dirigidos. En este caso, tal infracción se manifestaría en la suspensión de las medidas de asistencia y atención a las que tendrían derecho las personas que no han superado la situación de vulnerabilidad producto del desplazamiento, haciendo especial énfasis en aquellos segmentos de la población cuya vulnerabilidad se acentúa con el paso del tiempo y/o que, difícilmente, pueden garantizar su subsistencia por sus propios medios; la magnitud y caracterización de esta población ya fue estimada por el Gobierno  al evaluar los resultados de la estrategia PRIEV.[544] No es admisible constitucionalmente que el ordenamiento jurídico descargue sobre estos grupos poblaciones que presentan limitación extrema para acceder al mercado laboral “responsabilidades que corresponden al Estado, o de exigirles la realización de esfuerzos desproporcionados o excesivos, cargas intolerables, ni mandatos inexcusables que los sometan a situaciones de sacrificio de sus derechos”.[545]

 

Al respecto, no hay que olvidar que la ayuda humanitaria tiene un carácter transitorio y que, así como las personas desplazadas no pueden esperar vivir indefinidamente de esta ayuda, las autoridades tienen el deber correspondiendo de generar las estrategias que contribuyan a que la población desplazada sea autosuficiente en la generación de sus propios medios de subsistencia (ver infra.)

 

(b) Ahora, reconocer los efectos jurídicos de la superación de la situación de vulnerabilidad derivada del desplazamiento, cuando esta población la alcanza por sus propios medios, tampoco “supone relevar al Estado de las obligaciones que a ese respecto le atañen” en materia de generación de ingresos y de empleo.[546] La dificultad que surge en este componente para establecer con precisión cuándo el Estado se releva o no de sus obligaciones en la materia, radica en dos aspectos que se relacionan entre sí: (1) la falta de indicadores que puedan medir la manera como la política impacta en la superación de la condición de vulnerabilidad y en la estabilización socioeconómica de la población desplazada; y en (2) la clarificación acerca de en qué consiste, en sentido preciso, la obligación estatal en materia de generación de ingresos y generación de empleo a favor de esa población.

 

(1) Al Gobierno Nacional y a la Defensoría del Pueblo les asiste la razón cuando sostienen que, en la actualidad, no se puede establecer una relación de causalidad que permita medir el impacto de la política de generación de ingresos y de empleo en el indicador del goce efectivo del derecho.[547] Ciertamente, el acceso a la oferta de los programas o proyectos de generación de ingresos, que buscan generar capacidades productivas en la población desplazada, no garantiza per se un impacto en su estabilización socioeconómica. Así lo ha descrito con detalle esta Sala Especial en la actual política que el Gobierno viene implementado en la materia; la experiencia internacional, por su parte, también lo confirma. El impacto en la situación social y económica de la población depende también, como afirma el Gobierno, de “factores económicos externos y condiciones del mercado laboral. Los programas son un eslabón o un paso importante para superar la pobreza en lo que a generación de capacidades se refiere, pero necesita la convergencia de condiciones económicas favorables para que se de este objetivo”.[548]

 

Así las cosas, en la actualidad no es posible medir ni evaluar la idoneidad, pertinencia y eficiencia de dicha política. En efecto, no es posible determinar cómo se encontraba la población antes y después del acceso a los programas estatales, porque el actual sistema de medición apunta únicamente a la línea de ingreso. Sólo se cuenta así con una información de resultado que no es causal ni directa, ni con los programas y proyectos de generación de ingresos, ni con las estrategias de empleabilidad.[549] Al respecto el Gobierno  afirma que es inviable técnica y económicamente analizar, programa por programa y estrategia por estrategia, el nivel efectivo de su impacto.[550]

 

Es necesario superar esta dificultad técnica de medición porque, de lo contrario, es imposible delinear cuándo el Estado está cumpliendo o no con sus obligaciones en materia de generación de ingresos y de empleo, y así examinar si se está relevando de sus obligaciones en la materia y está depositando tal responsabilidad en la capacidad de la población desplazada para superar la situación de vulnerabilidad mediante sus propios medios, situación que sería inconstitucional de acuerdo con la argumentación de la Sala Plena recogida en la sentencia C-280 de 2013. Sumado a lo anterior, hace falta definir con más precisión en que consiste la obligación de las autoridades en materia de generación de ingresos y de empleo, tal como se realiza a continuación.

 

(2) En la Sentencia T-025 del 2004 esta Corporación sostuvo que el deber mínimo y de inmediato cumplimiento que este derecho impone al Estado consiste en la identificación, con la plena participación del interesado, de las circunstancias específicas de su situación individual y familiar, su proveniencia inmediata, sus necesidades particulares, sus habilidades y conocimientos, y las posibles alternativas de subsistencia digna y autónoma a las que puede acceder en el corto y mediano plazo, con miras a definir sus posibilidades concretas para poner en marcha un proyecto razonable de estabilización económica individual, de participar en forma productiva en un proyecto colectivo, o de vincularse al mercado laboral”(cursiva original).[551] Se trata de una obligación que, ciertamente, es de medio y no de resultado: según se afirmó en ese entonces, la actuación del Estado debía estar encaminada a facilitar la creación de oportunidades de estabilización que respondan a las condiciones reales de cada persona o familia desplazada por la violencia. La Corte no estableció que el deber del Estado consistía en garantizar, de manera inmediata, el acceso al mercado laboral ni la provisión del soporte material necesario para iniciar el proyecto productivo.

 

Sin embargo, no hay que olvidar que al definir este deber mínimo y de inmediato cumplimiento la Corte Constitucional estaba autorizando al Gobierno  Nacional para que ponderara y priorizara su actuación atendiendo a “las restricciones materiales y las dimensiones reales de la evolución del fenómeno del desplazamiento”.[552] La ponderación y priorización de las áreas en las que las autoridades podían concentrar sus esfuerzos inmediatos las facultó para realizar una intervención escalada, y en el tiempo, que permitiera asegurar, en primera instancia, unos derechos mínimos definidos por la Corte y, a partir de tal protección, encausar sus esfuerzos para lograr que los compromisos definidos fueran cumplidos. Así las cosas, el deber mínimo y de inmediato cumplimiento que definió esta Corporación en la sentencia T-025 no era sino el primer paso que el Estado estaba en obligación de dar, en la dirección de hacer inteligible y materializar el apoyo para el autosostenimiento a favor de la población desplazada por la violencia, a través de los programas y proyectos que las autoridades diseñaran e implementaran al respecto.[553]

 

En consecuencia, no hay que confundir cuál es el deber mínimo y de inmediato cumplimiento que se tenía que satisfacer en el 2004, cuando se declaró el ECI, con el contenido de la obligación en materia de generación de ingresos y de empleo, once años después de la mencionada declaratoria, en el marco de una política que, tal como afirma el Gobierno, cuenta con el marco institucional y los recursos necesarios y suficientes para atender las demandas la población desplazada por la violencia. Tampoco se puede pasar por alto que la dimensión programática y el alto contenido prestacional del derecho, tal como ocurre en este caso con la generación de ingresos y de empleo, le impone a las autoridades el deber de avanzar de manera progresiva en su satisfacción, de forma tal que la respuesta ofrecida por el Estado no puede ser la misma a pesar del paso del tiempo.[554]

 

Esto no quiere decir, como se explicará a continuación, que el Estado tenga la obligación de “garantizar que los desplazados internos obtengan empleo o recuperen los medios de subsistencia anteriores” para entender por superado el ECI.[555] Adoptar un parámetro semejante no sólo corre el riesgo de perpetuar el ECI de manera indefinida, sino que desconoce que la obligación Estatal en materia de generación ingresos y de empleo es de medio y no de resultado, razón por la cual es razonable reconocer que existen factores que exceden el control de las autoridades y que, en consecuencia, afectan las condiciones socio económicas de la población desplazada sin que haya mayor margen de maniobra.

 

Hace falta precisar, por lo tanto, en qué consiste la obligación Estatal en materia de generación de ingresos y de empleo, y determinar bajo qué circunstancias se materializa esta obligación a favor de la población desplazada por la violencia. Solo así es posible establecer si el Estado está cumplimiento o no con sus obligaciones en la materia y no está incurriendo en la práctica inconstitucional de relevarse de esta obligación y depositarla en la capacidad de la población desplazada para superar la situación de vulnerabilidad mediante sus propios medios.

 

En la jurisprudencia constitucional es posible encontrar dos aspectos a partir de los cuales se delimita en qué consiste la obligación del Estado colombiano en el momento de garantizar el derecho a la generación de ingresos y de empleo de la población desplazada por la violencia. Se trata, en efecto, de una obligación de medio y no de una de resultado, toda vez que el impacto efectivo de las medidas de estabilización depende de una serie de factores externos que no pueden ser previstos en todos los casos y que escapan al control directo de la intervención estatal. Así ocurre con las características del mercado laboral colombiano y con la suma de factores que determinan, caso a caso, si un proyecto productivo llegó a buen término. Esto no quiere decir, sin embargo, que se trata de una obligación de medio que se encuentra exenta de satisfacer determinados requisitos y exigencias que son necesarios para considerar que las autoridades cumplieron efectivamente con ella. Si bien esta evaluación no depende de un resultado exitoso de las medidas implementadas, por las razones recién expuestas, esto no exime al Estado de realizar una serie de actuaciones diligentes que presuponen una labor adecuada de coordinación, de una parte y, de la otra, del cumplimiento de ciertos estándares que deben satisfacer los proyectos implementados.

 

La Corte Constitucional ha considerado así que se vulnera el derecho a la generación de ingresos y/o de empleo cuando la autoridad encargada de coordinar el sistema de atención a la población desplazada (primero la Red de Solidaridad Social, transformada en la extinta Acción Social y, hoy en día, la Unidad para las Víctimas) incumple con su obligación de brindar “una asesoría clara, concreta y continua a las personas desplazadas que presentan peticiones ante su entidad relacionadas con los programas de restablecimiento económico”.[556] Bajo este supuesto, en distintas providencias la Corte Constitucional ha ordenado a la entidad coordinadora del sistema que remita a las personas desplazadas que elevan solicitudes para alcanzar la estabilización socio económica, a programas de capacitación laboral y/o proyectos productivos.[557] Pero esto no quiere decir que la obligación de medio se satisfaga únicamente informando al accionante acerca de la entidad a la que puede acercarse para solicitar su participación en uno de estos programas: la Corte ha sido clara al sostener que una respuesta semejante es vulneratoria de los derechos de la población desplazada. Por el contrario, la entidad coordinadora tiene que desplegar una actuación más diligente encaminada, en primer lugar, a una asesoría más completa y personalizada a favor del solicitante, distinta de una respuesta protocolaria y abstracta[558] para así, en un segundo momento, acompañarlo durante todo el proceso de restablecimiento.[559]

 

Esta labor de acompañamiento tiene dos dimensiones, una negativa, relativa a la abstención de realizar ciertas prácticas y, una faceta positiva, concerniente a un comportamiento diligente que deben realizar las autoridades responsables. De una parte, la autoridad coordinadora del sistema debe abstener de someter a la población desplazada a un peregrinaje institucional. A partir de este concepto la jurisprudencia constitucional ha designado aquella situación en la que se encuentra una persona desplazada que tiene que dirigirse, una a una, a cada entidad para solicitar una medida de estabilización socio económica, flotando así al vaivén del cumplimiento de los requisitos que exige cada entidad de acuerdo con sus propósitos y fines misionales, sin obtener una respuesta definitiva acerca de su solicitud.[560] Ante estas situaciones esta Corporación ha considerado que “constituye una exigencia mínima derivada de la condición especial de vulnerabilidad de la población desplazada, quien no puede ser sometida a lo que se ha denominado “peregrinaje institucional”, que exista una autoridad que posea la información completa y actualizada, y que sirva de cierre frente a las diferentes posibilidades que ofrece el sistema.”[561]

 

Desde su dimensión positiva, esto quiere decir que la autoridad coordinadora del sistema debe acompañar a la población desplazada en cada una de las fases de atención en la que se encuentra, identificando en cada momento su nivel de vulnerabilidad y así definir a qué tipo de ayuda o a qué medida de apoyo socioeconómico tiene derecho:  Acción Social “tiene el deber de verificar las condiciones de la persona durante el desarrollo de los proyectos de estabilización socioeconómica, de modo que pueda determinar a quienes debe asegurárseles la asistencia humanitaria de emergencia, la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia y, finalmente, quienes han logrado su restablecimiento económico. No debe olvidarse, con todo, que el cumplimiento de estas obligaciones está sujeto a que Acción Social brinde las garantías suficientes para que la persona en condición de desplazamiento pase de la fase en la cual le es entregada la Ayuda humanitaria de emergencia hacia la obtención de soluciones duraderas”.[562]

 

La obligación de acompañar adecuadamente a las personas desplazadas por la violencia, identificando con ello la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran en cada fase de atención, para así determinar la procedencia de las ayudas y las medidas respectivas, se encuentra acompañada, por lo tanto, del deber de ofrecer las herramientas que contribuyan a lograr la estabilización socioeconómica. Se trata del cumplimiento de ciertos estándares que deben satisfacer los proyectos implementados y los programas ofrecidos, sin que esto quiera decir que tales estándares se puedan evaluar atendiendo únicamente al éxito o fracaso alcanzado con su ejecución. 

 

Nuevamente, adoptar una perspectiva que exija garantizar el resultado exitoso de los proyectos productivos, o de la vinculación al mercado laboral, desconoce la naturaleza de la obligación que se encuentra en cabeza del Estado y puede extender  el ECI, que es constitutivamente temporal, de manera indefinida en el tiempo, ampliando esta figura a tal nivel de indeterminación que no habría como tal una política a la cual se le pudiera hacer seguimiento.

 

Así las cosas, la Corte Constitucional ha considerado que los proyectos y programas de generación de ingresos y de empleo que se ofrecen a favor de la población desplazada deben ser accesibles.[563] Esto quiere decir, a manera de ejemplo, que el perfil de los proyectos, y las exigencias en materia educativa, económica y crediticia, incorporen parámetros que pueden satisfacer las personas desplazadas por la violencia. En la misma dirección, estos proyectos y programas no pueden contener requisitos que sean desproporcionados o de imposible cumplimiento, como la exigencia de implementar determinados productos que no se pueden conseguir en la región o que carecen de lineamientos claros para su producción. En esa medida, es necesario flexibilizar los requisitos (i.e. semillas certificadas o patentadas) de acuerdo con las particularidades y posibilidades de cada región y de los eventuales beneficiarios. A su vez, los proyectos y programas de generación de ingresos deben ser viables e integrales.[564] Si bien esto no quiere decir que su éxito se pueda garantizar en cada caso, la viabilidad del proyecto impone en el Estado la obligación de prever medidas que puedan morigerar factores adversos (i.e. fenómenos climáticos, precios desfavorables), y de abstenerse de formular alternativas de generación de ingresos que no cumplan con las condiciones mínimas necesarias para alcanzar su éxito.[565] La integralidad, por su parte, supone que las autoridades se abstengan de entregar los bienes y los recursos que son necesarios para implementar los proyectos de manera dispersa, demorada y desorganizada,[566] toda vez que este tipo de prácticas redunda en la rentabilidad del proyecto y, con ello, en su viabilidad. Esta Corporación también ha resaltado que los proyectos y programas de generación de ingresos que se ofrecen a favor de la población desplazada deben formularse e implementarse de manera trasparente y participativa.[567] Esto implica que las autoridades deben concertar los proyectos que van a ser implementados con la población desplazada y deben inhibirse de imponer determinadas alternativas de manera unilateral. La transparencia proscribe que, por ejemplo, en la ejecución de los proyectos, los operadores ofrezcan servicios o productos a unos precios mayores a los pactados o al valor en el que se puedan conseguir en el mercado, de manera arbitraria. Finalmente, si bien es cierto que la asistencia y el acompañamiento a la implementación del proyecto pueden variar y no hay un estándar particular para definir sus características (i.e. periodicidad), también lo es que deben generar ciertas capacidades adquiridas en los beneficiarios, de forma tal que no dependan exclusivamente del acompañamiento institucional sino que, una vez éste haya finalizado, hayan logrado adquirir y fortalecer sus capacidades productivas, organizacionales y/o asociativas.

 

En última instancia, esta Sala Especial encuentra que el tipo de obligación que recae sobre el Estado en materia de generación de ingresos y de empleo a favor de la población desplazada, esto es, una de medio y no una resultado, no lo exime de realizar una serie de actuaciones diligentes que presuponen una labor adecuada de coordinación y acompañamiento, al igual que el cumplimiento de ciertos estándares que deben satisfacer los proyectos y programas implementados. Sólo con la realización de una actuación semejante las autoridades responsables cumplen con su obligación constitucional en la materia; abstenerse de actuar en los términos descritos, por el contrario, implica que el Estado se está relevando de sus obligaciones que a este respecto le atañen y, con ello, las está descargando en la población desplazada por la violencia, incurriendo así en una práctica inconstitucional de acuerdo con lo establecido por esta Corporación.

 

Evaluación de la superación del ECI y del nivel de cumplimiento a la orden de reformular de manera integral la política de generación de ingresos. Persistencia de la intervención del juez constitucional y medidas a adoptar

 

En los autos 008 de 2009 y 219 de 2011, la Corte Constitucional le ordenó al Gobierno Nacional la reformulación integral de la política de generación de ingresos dirigida a la población desplazada. El replanteamiento de la política implicaba que los programas o proyectos de generación de ingresos y de empleo debían estar focalizados específicamente a dicha población, siendo sensibles a sus necesidades y características singulares, en el marco de una política articulada y cohesionada.

 

Como se recogió en páginas anteriores, en cumplimiento a estos pronunciamientos el Gobierno Nacional realizó ajustes puntuales a la política de generación de ingresos y estabilización socioeconómica, ejecutando programas y estrategias específicas dirigidas a solucionar algunos de los problemas identificados en los autos de seguimiento. No obstante, a pesar de los esfuerzos realizados, el Gobierno Nacional no reformuló de manera integral la política de generación de ingresos, y anunció que hasta septiembre de 2016 va a adoptar un nuevo documento CONPES que permita superar las falencias que persisten en la materia.

 

El Gobierno Nacional reconoce que el componente de generación de ingresos es uno de los componentes en los que se presentan avances, aunque no logran la superación de las falencias identificadas, a pesar de la tendencia positiva en la medición del GED.[568] Con ello, solicitó a la Sala que “declare formalmente que el Gobierno ha orientado esfuerzos para lograr la superación de las falencias por las cuales se declaró el ECI en este componente. Se solicita a la Corte que reconozca avances en la política de generación de ingresos evidenciado en el porcentaje de personas que cuentan con ingresos iguales o superiores a la línea de pobreza. // Se superará el ECI en este componente de generación de ingresos cuando una medición comparable evidencie los avances en la garantía de este derecho y que un alto porcentaje de personas en situación de desplazamiento goza de este derecho”.[569]

 

Evaluación de la superación del ECI en materia de generación de ingresos y de empleo

 

Esta Sala Especial suscribe la solicitud elevada por el Gobierno Nacional. En efecto, la superación del ECI implica una medición comparable que evidencie los avances en la garantía del derecho a la generación de ingresos y de empleo a las personas desplazadas por la violencia. De acuerdo con lo definido en la Parte General de este pronunciamiento, se entenderá por superado el ECI en este componente cuando el porcentaje de población desplazada que se encuentre por debajo de la línea de pobreza extrema sea el cero por ciento (0%).

 

Una vez superada la línea de pobreza extrema, la población desplazada no podrá rezagarse frente a la población nacional, que se encuentra en condiciones socioeconómicas y situaciones de necesidad comparables, en el cumplimiento de las metas fijadas por el Gobierno Nacional para la superación de la pobreza. Esto no quiere decir que el ECI se prolongue hasta que la población desplazada supere la línea de pobreza. Como sugieren los Principios Walter Kälin, adoptados por las Naciones Unidas, a pesar de que el Gobierno no se encuentra en la obligación  de garantizarle a todos los desplazados internos que obtengan un empleo o que recuperen sus medios de subsistencia anteriores, la población desplazada “no debe encontrar obstáculos en el acceso al empleo y a los medios de subsistencia en un plano de igualdad con los residentes”.[570]

 

Conforme a las encuestas de la UARIV y de la CGR, los ingresos que se generan en un hogar de personas desplazadas no son suficientes para superar la línea de pobreza extrema o de indigencia para entre el 33% y 35.5% de la población desplazada, de tal forma que sólo entre un 67% y 64.5% de esta población, respectivamente, ha superado esta línea.[571]

 

Tanto la UARIV como la CGR, al igual que la CSPPDF, coinciden en señalar que la población desplazada sigue siendo “la más vulnerable entre las vulnerables.”[572] La población desplazada pobre extrema o en condición de indigencia lo es 25.6 puntos porcentuales más que el resto de la población colombiana que se encuentra en esta línea (7.4%).[573] Al respecto, la CSPPDF sostiene que, de acuerdo con las cifras disponibles, se puede calcular que “el 82,9% de los indigentes del país son población desplazada.[574]A su vez, la población desplazada pobre lo es 38.8 puntos porcentuales más que el resto de la población colombiana que se encuentra por debajo de esta línea (25%).[575]

 

A partir de estos resultados, esta Sala Especial encuentra que no se presentan las condiciones para levantar el ECI en este componente. Lo anterior, porque todavía hay un porcentaje importante de población desplazada en condición de pobreza extrema, y porque otro tanto se encuentra rezagado frente a la población vulnerable nacional que se encuentra en condiciones socioeconómicas y situaciones de necesidad comparables; sin que esto implique, como ya se explicó, que esta figura se prolongue hasta que la población desplazada supere la línea de pobreza.

 

Ahora bien, es necesario detenerse con más profundidad en la solicitud del Gobierno dirigida al reconocimiento de los avances en la política de generación de ingresos, los cuales se encuentran evidenciados, a su parecer, en el mayor porcentaje de personas que cuentan con ingresos iguales o superiores a la línea de pobreza. Como se recogió en páginas anteriores, en la actualidad no es posible medir ni evaluar la idoneidad, pertinencia y eficiencia de la política de generación de ingresos y de empleo a favor de la población desplazada. Lo anterior, porque las actuaciones implementadas no garantizan per se un impacto en su estabilización socioeconómica y porque el actual sistema de medición apunta únicamente a la línea de ingreso. En consecuencia, no es factible determinar si las reducciones en los niveles de pobreza y de indigencia en los que se encuentra la población desplazada, de acuerdo con las últimas encuestas de goce efectivo de derechos, son el resultado de esta política en particular o de otras variables macroeconómicas.[576] Por lo tanto, esta Sala se abstendrá de declarar que el mayor porcentaje de personas que cuentan con ingresos iguales o superiores a la línea de pobreza, surge o no de los avances en la política de generación de ingresos y de empleo destinada a la población desplazada. 

 

Ahora bien, es evidente que la disminución de las cifras de pobreza e indigencia de la población desplazada por la violencia, ciertamente, es una noticia positiva, incluso si son el resultado del comportamiento de las variables macroeconómicas que afectan la economía nacional. Sin embargo, esta disminución no exime a las autoridades de implementar una política robusta de generación de ingresos y de empleo, que brinde las herramientas que contribuyan a que la población desplazada por la violencia pueda superar el ECI en el que todavía se encuentra inmersa, teniendo en cuenta la mayor situación de vulnerabilidad y marginalidad que enfrenta, incluso en comparación con la población pobre y vulnerable en general.

 

Evaluación del nivel de cumplimiento a la orden de replantear de manera integral la política de generación de ingresos

 

El Gobierno Nacional solicita que se declare formalmente que ha orientado esfuerzos para lograr la superación de las falencias por las cuales se declaró el ECI en este componente. Esta Sala reconoce los ajustes puntuales a la política de generación de ingresos y empleo que realizó el Gobierno, al igual que la ejecución de programas y estrategias específicas dirigidas a solucionar algunos de los problemas identificados en los autos de seguimiento.

 

No obstante, estos esfuerzos no se compadecen con la importancia de contar con una política de generación de ingresos y de empleo que permita que la población desplazada por la violencia supere la mayor situación de vulnerabilidad y marginalidad que enfrenta. A partir de la información recopilada y remitida por los Organismos de Control y los actores que acompañan este proceso, recogida en las páginas anteriores, esta Sala Especial encuentra que el Gobierno Nacional incumplió con su obligación de replantear esta política de manera integral, tal como se había ordenado en el 2009 y el 2011.

 

Como se explicó con anterioridad, las profundas debilidades e incoherencias relacionadas con el marco normativo, de planeación y de seguimiento de esta política pública, junto con la desarticulación de la oferta programática, así como la falta de impacto del mayor monto de recursos efectivamente destinado –situaciones que se agravan en el sector rural-, revelan que no se cuenta con planes e instituciones si quiera deficientes en este componente.[577]

 

Sumado a lo anterior, no hay que olvidar que en la actualidad no hay claridad acerca del impacto de las medidas implementadas en el indicador del goce efectivo del derecho, razón por la cual esta Sala Especial encuentra que no se tiene indicios ciertos de que se alcanzarán mejoras en la realización progresiva del goce efectivo del derecho fundamental.[578] Más aún, en la actualidad no es posible sostener que el Gobierno está desplegando una actuación con miras a ofrecer herramientas  en materia de generación de ingresos y de empleo que contribuyan a superar la situación de vulnerabilidad de la población desplazada, de acuerdo con el contenido definido jurisprudencialmente.

 

Lo anterior, toda vez que las personas desplazadas todavía tienen que tocar puerta por puerta en cada entidad, buscando así acceder a los programas de generación de ingresos y de empleo, de una parte y, de la otra, toda vez que en la actualidad las autoridades no cuentan siquiera con la información que permita hacerle seguimiento a la población desplazada en los distintos momentos de la ruta,[579] ni acerca del grado de satisfacción de los derechos asociados a la estabilización socioeconómica de las personas que han ingresado a los programas de generación de empleo.[580] A su vez, muchos de los programas y proyectos implementados, carecen de los estándares que son necesarios para considerar que el Gobierno Nacional cumplió con la obligación de medio que se predica para este tipo de derechos.

 

Persistencia de la intervención del juez constitucional y medidas a adoptar

 

Esta Sala Especial mantendrá el seguimiento en este tema, teniendo en cuenta el incumplimiento a lo ordenado en el 2009 y el 2011, en los términos descritos en la Parte General: “en el dramático caso del incumplimiento, el juez de tutela deberá tomar medidas que impidan que el ‘marasmo institucional’ pretenda impedir el goce efectivo de los derechos fundamentales”.[581]

 

Sumado a lo anterior, esta Sala continuará con el seguimiento de este componente atendiendo a la posibilidad de que las autoridades estén incurriendo en una práctica inconstitucional. No hay que olvidar que estas prácticas se presentan en situaciones en las que, aun cuando las conductas de las autoridades están encaminadas hacia el logro de fines constitucionalmente legítimos, las medidas que adoptan no son adecuadas en tanto acarrean la tergiversación de los instrumentos legales y constitucionales y, con ello, afectan los derechos constitucionales de las personas a las que están dirigidas.

 

En el presente caso, si bien es cierto que los objetivos que persigue el Gobierno con la implementación del Decreto 2569 son legítimos -en la medida en la que la declaración de la superación de la situación de vulnerabilidad derivada del desplazamiento forzado, con la consecuente suspensión de la entrega de las medidas de asistencia y atención es válida, incluso a pesar de no haberse adoptado una política pública de generación de ingresos para superar esa situación-; también es cierto que en la actualidad el Estado parece estarse relevando de su obligación en materia de generación de ingresos y de empleo frente a la población desplazada, como se explicó en páginas anteriores.[582]

 

En consecuencia, esta Corporación ordenará a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que presente ante esta Sala informes trimestrales en los que exponga el número, porcentaje, características y análisis de vulnerabilidad de las personas en relación con las cuales se considerada superada su situación de vulnerabilidad producto del desplazamiento, y que corra traslado de esos informes a los Organismos de Control para que hagan las observaciones que encuentran pertinentes en la materia. Esto, con la finalidad de evidenciar la eficacia de las medidas concernientes a la incorporación al mercado laboral y al auto sostenimiento de las personas desplazadas.

 

Sumado a lo anterior, esta Sala Especial ordenará a la Unidad para las Víctimas, al Departamento para la Prosperidad Social, al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Trabajo, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a la recién creada Agencia de Desarrollo Rural, que presenten una propuesta que permita medir y evaluar la idoneidad, pertinencia y eficiencia de la política de generación de ingresos y de empleo a favor de la población desplazada, superando las dificultades identificadas, relacionadas con: la falta de impacto directo de los programas de generación de empleo y de ingresos en la estabilización socioeconómica, y el actual énfasis del indicador que apunta únicamente a la línea de ingreso. Si bien esta obligación en cabeza del Estado es de medio y no de resultado, de forma tal que el éxito o fracaso de los proyectos y de los programas implementados no puede ser el factor determinante para evaluar la política pública, esta Sala Especial ya expuso algunos de los criterios constitucionales que se deben tener en cuenta para efectos de determinar cuándo las autoridades cumplen con la obligación de medio en estos casos.

 

A su vez, deberán informar acerca de cómo los cambios que se van a introducir a la política de generación de ingresos a partir de septiembre del 2016, permiten incluir de manera diferenciada y articulada las necesidades de la población desplazada por la violencia, tal como esta Corporación ha insistido en los autos 008 de 2009, 219 de 2011, 395 de 2015 y en el presente pronunciamiento, toda vez, que, como ha sostenido la Defensoría del Pueblo, la información suministrada hasta el momento no permite sacar conclusiones claras al respecto.[583]

 

2.2. Componentes cuyos vacíos son protuberantes

 

En los autos 008 de 2009 y 219 de 2011, la Sala Segunda de Revisión y la Sala Especial de Seguimiento establecieron que los componentes de prevención y protección, y de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición, contaban con vacíos protuberantes que retrasaban la superación del ECI. A continuación, la Sala valorará si, en efecto, estos vacíos han sido suplidos o si, por el contrario, continúan representando una dilación para la superación del ECI.

 

2.2.1. Prevención y protección

 

En el auto 008 de 2009, la Sala Segunda de Revisión consideró que prevención y protección hacía parte de aquellos componentes que “no han sido realmente articulados y cuyos vacíos protuberantes retrasan la superación del Estado de Cosas Inconstitucional”, en la medida en la que “continúa faltando el desarrollo de un sistema nacional de prevención del desplazamiento propiamente dicho”.[584]  A pesar de haber ordenado la adopción de una medida macro como la complementación e integración de la política de prevención y protección, cuya materialización no se podía realizar de manera inmediata, la Corte Constitucional no se ha abstenido de ordenar medidas puntuales para superar algunas de las falencias identificadas. Así ha ocurrido en varias ocasiones en sede de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, en materia de protección de los derechos a la vida y la seguridad personal de la población desplazada, haciendo énfasis en sus líderes y representantes.

 

2.2.1.1. Protección de los derechos a la vida y la seguridad personal de la población desplazada.

 

A grandes rasgos, la Corte Constitucional ha ordenado la adopción de medidas dirigidas a la corrección de las falencias de los programas de protección individual vigentes, relacionados con problemas de desarticulación institucional, de centralización administrativa, de operatividad entre sus distintas fases y etapas, de acompañamiento a las personas y familiares beneficiarias del programa respectivo, de idoneidad de las medidas de protección dispuestas, de la ausencia de un enfoque diferencial,[585] entre otros. En el marco de lo anterior, la Corte le ordenó al Gobierno  Nacional, diseñar para el 4 de mayo de 2009, “un instrumento técnico estándar de valoración del riesgo y de adopción de medidas de protección, que sea específico para la naturaleza de los riesgos que enfrenta la población desplazada”.[586]

 

Durante el transcurso del 2009, la Corte Constitucional recibió un informe que incorporó la matriz creada para la valoración del riesgo. Acerca de la idoneidad de este instrumento, esta Sala Especial consideró, en el auto 266 de 2009, que la matriz “si bien se encuentra adecuadamente concebida para valorar el riesgo, está diseñada para la valoración del riesgo de casos individuales, faltando un instrumento propio para la valoración del riesgo de grupos, colectivos o comunidades.” (énfasis agregado).[587]

 

En el auto 219 de 2011 esta Corte encontró que no se habían producido avances respecto a la corrección de las falencias que afectaban la ruta y el programa de protección individual[588] y, en consecuencia, ordenó que se presentara la información respectiva que permitiera evidenciar que se estaban supliendo las fallas que impedían avanzar en la superación del ECI.

 

En los autos 010 y 321 de 2015, esta Sala Especial recogió y sistematizó la información presentada por el Gobierno Nacional y formuló preguntas adicionales para precisar algunos aspectos que son determinantes para adelantar este seguimiento. A pesar de que (i) reconoce los avances alcanzados por el Gobierno con la creación de la Unidad Nacional de Protección (UNP) y con el fortalecimiento de la ruta individual de protección, esta Corporación (ii) previene a las autoridades sobre los errores en los que se incurre al confundir la ruta individual con una Política de Prevención y Protección del desplazamiento, todavía inexistente. No obstante, esta Sala (iii) valora de manera positiva la formulación y puesta en marcha de la ruta colectiva de protección, la cual contribuye  a suplir los vacíos que deja la ausencia de una Política de Prevención y Protección; hace falta, sin embargo, fortalecerla mediante su incorporación en un decreto reglamentario.

 

(i) A partir del año 2011 el Gobierno Nacional realizó una serie de reformas normativas e institucionales que se manifestaron, de manera principal, en la expedición de los Decretos 3375 y 4912 del 2011 y en la creación de la Unidad Nacional de Protección (UNP), con la finalidad de mejorar la atención de las situaciones particulares de riesgo personal e individual de las personas en situación de desplazamiento, en el marco de las fallas descritas en el auto 200 de 2007.[589] 

 

Acerca del actual funcionamiento del programa y de la ruta individual de protección, en cabeza de la UNP, los Organismos de Control han señalado la necesidad de realizar algunas acciones adicionales, en el marco de los ajustes que el Gobierno  Nacional  ha venido realizado al programa, para solucionar las falencias identificadas a lo largo del proceso de seguimiento, relacionadas con la falta de articulación entre las distintas entidades del nivel nacional,[590] y entre el nivel nacional y el territorial,[591] la  centralización del programa[592],  la ausencia de un enfoque diferencial,[593] y la desprotección a los Jueces y Magistrados Especializados en Restitución de Tierras, entre otras.

 

Sobre la desprotección a los Jueces y Magistrados de Restitución de Tierras, la Sala debe remarcar que, aun cuando estos funcionarios enfrentan riesgos extraordinarios y extremos por el ejercicio de su función, y estos riesgos y amenazas condicionan el ejercicio de la administración de justicia, junto con el buen funcionamiento de toda la política de restitución, en algunas ocasiones, (a) su nivel de riesgo es calificado como ordinario sin argumentos suficientes para sustentarle; (b) tras haberse valorado el riesgo como elevado, deben soportar dilaciones en la materialización de sus esquemas de protección; (c) las medidas adoptadas, cuando se otorgan, resultan inadecuadas, bien sea porque son inocuas frente a su nivel de riesgo, operan en la práctica como medidas colectivas para un grupo de magistrados o jueces, o alteran por completo su forma de vida; y (d) se retiran de manera unilateral y arbitraria sus esquemas de protección, pese a que los riesgos permanecen e, incluso, se acrecientan en zonas en las que actores armados han calificado a los Jueces y Magistrados de Restitución como “objetivos militares”.[594] Entre tanto, las respuestas que aportan la UNP y la administración de la Rama Judicial se limitan a señalar que su presupuesto es insuficiente frente a las demandas de protección de estos funcionarios.[595]

 

(ii) Las objeciones anteriormente descritas, ciertamente, tendrán que ser resueltas por la UNP ante las entidades de control del Estado. Sin embargo, esta Sala Especial quiere llamar la atención y poner el acento sobre un aspecto que considera fundamental porque está desatendido e invisibilizado: algunas de las falencias que afectan la ruta individual de protección hay que rastrearlas en una serie de dificultades y problemáticas que exceden el resorte de la capacidad institucional y de las competencias de la UNP. Se trata de la ausencia manifiesta de una Política de Prevención y de Protección que logre atacar o mitigar las situaciones y los escenarios de riesgo que dan cabida, en primer lugar, a la necesidad de solicitar una medida individual de protección por parte de las personas que enfrentan una amenaza contra sus derechos a la vida y la seguridad personal. Por esta razón, se presenta un aumento incesante y vertiginoso de la demanda de solicitudes de protección individual que no puede ser satisfecha por la oferta de medidas de la UNP,[596] a pesar de los incrementos presupuestales que se han venido realizando.[597] Esta situación se ha encontrado acompañada de algunos retrasos en la implementación y continuidad de algunas de las medidas de protección aprobadas a los beneficiarios, como alertaron los Organismos de Control.[598]

 

Al respecto, no hay que pasar por alto que la UNP es una entidad que fue creada para atender, de manera puntual y temporal, situaciones excepcionales de riesgo, y no para solucionar o erradicar la problemática más profunda atinente a la permanencia de los factores de riesgo que amenazan los derechos a la vida y a la seguridad personal de las personas desplazadas. El impacto de las medidas temporales de protección que ofrece la UNP de manera individual, por lo tanto, va a seguir siendo reducido en la medida en la que no se ataquen y cancelen los factores de riesgo que provocan la necesidad de adoptar una medida semejante. A manera de ejemplo, si una vez transcurre el tiempo previsto para implementar la medida de protección, el factor de riesgo permanece, el beneficiario se verá abocado a solicitar esa medida una y otra vez. 

 

Como se comentó, desactivar, disminuir o mitigar los factores de riesgo no es, en primera instancia, una función del programa individual de protección a cargo de la UNP. Se requiere, por el contrario, del concurso y de la coordinación de varias entidades estatales, del nivel nacional y territorial, en el marco de una Política de Prevención y Protección todavía inexistente y que excede el resorte de las capacidades y de las competencias de la UNP. Así las cosas, no hay que confundir la ausencia de una Política de Prevención y Protección encaminada a la desactivación o mitigación del riesgo, con los obstáculos y las limitaciones que está enfrentando la Unidad Nacional de Protección en la adopción de medidas de protección ante ese riesgo, así como tampoco hay que asumir que el actual programa y la ruta individual de protección, deben suplir los vacíos y hacer las veces de una Política de Prevención y Protección.

 

Esto no quiere decir, sin embargo, que la Unidad Nacional de Protección se abstenga de realizar los ajustes necesarios para superar algunas de las fallas que afectan la ruta y el programa individual de protección, identificados por los Organismos de Control[599] y por esta Sala Especial, en materia de la adecuación de las medidas proferidas con el enfoque de género.[600]

 

(iii) Esta Sala Especial considera que la UNP, con la asistencia técnica del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y junto con el Ministerio del Interior, han realizado un avance importante en el diseño de un instrumento propio para la valoración del riesgo de grupos, colectivos o comunidades, y la reciente puesta en marcha de una ruta de protección colectiva,[601] cuyo marco jurídico quedó recogido en la resolución 1085 del 21 de agosto de 2015.[602] Al respecto, en el auto 266 del 2009, esta Sala Especial de Seguimiento ya había advertido acerca de la importancia de adoptar un instrumento no individual sino colectivo de valoración de riesgo y la consecuente adopción de las medidas colectivas en el marco de una ruta de protección colectiva.[603]

 

Ciertamente, en determinadas zonas del país se presentan factores de riesgo que afectan a colectivos enteros, razón por la cual es necesario acoger una perspectiva holística tanto del riesgo como de la respectiva articulación institucional que es necesario desplegar para enfrentarlo.[604] Lo anterior, sin olvidar que en muchos casos son las propias comunidades las que cuentan con medidas de autoprotección que deben ser fortalecidas si las autoridades consideran que con ello se contribuye a garantizar su seguridad. Sin perjuicio de que al interior de los colectivos haya algunos miembros que individualmente tienen mayor exposición al riesgo, en estos casos la ruta de protección está dirigida a mitigar las causas de riesgo colectivas y, con ello, a disminuir la exposición individual al peligro, razón por la cual su efectiva implementación contribuye a llenar el vacío que abre la ausencia de una Política de Prevención y Protección.

 

Con la puesta en marcha de la ruta de protección colectiva, por lo tanto, el Gobierno  apuesta acertadamente por el aumento del impacto de las medidas, por una mayor  y mejor articulación institucional, y por la descongestión que ha tenido lugar en el marco de la ruta individual.

 

Sin embargo, la adopción de la ruta colectiva todavía es reciente y aún no es posible evaluar sus resultados. Debido a la importancia que el adecuado funcionamiento de la ruta de protección colectiva representa para la protección de los derechos a la vida y seguridad personal de la población desplazada, esta Sala Especial considera que, de todas formas, es necesario otorgarle un revestimiento jurídico más sólido que aquél que pueda ofrecer una resolución, el cual debe ser garantizado mediante su incorporación en un Decreto reglamentario, tal como lo había anunciado el Gobierno  Nacional en anteriores ocasiones.[605] Así no sólo se dota a la ruta de protección colectiva de una mayor estabilidad, se le otorga más fuerza para articular la respectiva respuesta interinstitucional que es necesario movilizar en clave de protección, sino que se aseguran y garantizan los recursos que sean necesarios para su implementación.

 

A pesar de estos avances en materia de complementación de la ruta individual con la colectiva, esta Sala observa con preocupación que todavía hace falta una Política de Prevención y Protección que permita reducir la demanda de las medidas protección y que respalde el carácter excepcional de su adopción, desactivando o mitigando los riesgos que dan lugar a su solicitud, tal como se expondrá a continuación. Esta Sala Especial advierte que el éxito de la Política de Prevención y Protección debe verse reflejado en una disminución tanto de las solicitudes como de la adopción de medidas de protección en el marco del programa que encabeza la UNP. 

 

2.2.1.2. Prevención del desplazamiento

 

A pesar de haberle ordenado al Gobierno  Nacional, en el auto 008 de 2009, la complementación e integración de la Política de Prevención y Protección, la cual debía, entre otras cosas, complementarse y retroalimentarse con el programa de protección individual a favor de los líderes y personas desplazadas,[606] esta Sala Especial encontró en el 2011 que  “la mayor parte de las actividades presentadas como resultados concretos y avances significativos, corresponden en realidad a actividades preparatorias para poner efectivamente en marcha la Política Pública de Prevención y Protección”.[607]

 

En los sucesivos informes presentados a la Sala Especial de Seguimiento, recogidos y analizados en los autos 10 y 321 del 2015, el Gobierno  Nacional explicó que aún no se ha implementado la Política de Prevención y Protección. En el documento más reciente sostuvo que ya se encuentra elaborado el proyecto de Decreto reglamentario que recoge la política y que culminó con ello su proceso de formulación.[608] El Gobierno explicó, de manera adicional, las actividades que ha realizado y adelantado, en el marco de la estructura y la oferta institucional existentes, y así concluyó que: “los mecanismos e instancias para la prevención de las violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personal ya se encuentran en implementación y ya se evidencian sus resultados”.[609]

 

(i) A pesar de que el Gobierno Nacional parece haber cumplido con varias de las metas que estableció a corto, mediano y largo plazo en informes anteriores, (ii) la respuesta estatal todavía no permite subsanar las situaciones de riesgo que se están presentando en amplias regiones del país. Lo anterior, como resultado de los rezagos que persisten en la ejecución de los Planes Integrales de Prevención y Protección, así como en su articulación con los planes de desarrollo municipal y departamental, que se acentúan en aquellas entidades territoriales débiles en materia administrativa, presupuestal e institucional.

 

(i) El Gobierno Nacional reportó avances en la realización de las actuaciones que, en el 2011, esta Sala Especial consideró que se encontraban aún en la fase preparatoria para poner en marcha la Política Pública de Prevención y Protección.[610] Al respecto, el Gobierno Nacional ha realizado actuaciones dirigidas a: (a) la cofinanciación de algunas iniciativas territoriales que “contribuyan al mejoramiento de condiciones para el libre ejercicio de los derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad personal”;[611] (b)  al fortalecimiento del Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT), en relación con la valoración objetiva del riesgo, de una parte y, de la otra,  con los procedimientos técnicos que buscan el fortalecimiento y el seguimiento a las recomendaciones de los informes de riesgo, que emite el Ministerio del Interior;[612] (c) al asesoramiento de las entidades territoriales en la formulación e implementación de los Planes Integrales de Prevención y Protección, los cuales están concebidos para “para enfrentar los factores de riesgo, eliminar las amenazas o disminuir su impacto en la comunidad”,[613] y (d) al fortalecimiento de los espacios de diálogo interinstitucional, esto es, los subcomités departamentales de prevención, protección y garantías de no repetición, toda vez que se trata “de espacios dispuestos para la identificación de factores de riesgo, así como para el diseño, implementación y seguimiento de estrategias y planes en materia de prevención y protección”.[614] Y explica, entre otras actuaciones relevantes que ha realizado, (e) la incorporación de las alertas y las recomendaciones emitidas por el CIAT en los Planes Integrales de Prevención y Protección en algunas entidades territoriales del país.[615]

 

A primera vista, parecería que el Gobierno cumplió con varias de las metas que estableció a corto, mediano y largo plazo en informes anteriores. Esta Sala Especial, no obstante, quiere llamar nuevamente la atención sobre un aspecto que queda en la sombra de esta respuesta estatal: la sola realización de estas actuaciones de planeación, fortalecimiento y acompañamiento constituye una respuesta formal y nominal que no es conducente ni idónea para la desactivación o mitigación de los factores de riesgo, ni para la prevención de las violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personal de las personas desplazadas.

 

(ii) Como se recogió en el auto 321 de 2015, los Organismos de Control ya advirtieron acerca de los rezagos que persisten a nivel territorial en la formulación y, de manera particular, en la implementación de los Planes Integrales de Prevención y Protección, así como en su articulación con los planes de desarrollo municipal y departamental.[616] Incluso en los casos en los que se han adoptado “formalmente planes de prevención y protección en diversas zonas del país, y siendo evidente el apoyo y asistencia técnica ofrecida por el Ministerio del Interior, existe una falta de ejecución de estos programas en el plano material, debido a la falta de recursos esgrimidos por los representantes de las entidades territoriales, y que a su vez se traduce en la incapacidad de llevar a cabo la ejecución de los planes”.[617] Y agregaron que si bien el Ministerio del Interior y la UARIV, realizaron una metodología de capacitación a las entidades territoriales para la formulaciones de distintos planes territoriales, entre ellos, los Planes Integrales de Prevención, “dicho esfuerzo no se ve reflejado en unos planes idóneos, que reflejen la continuidad en la asistencia y acompañamiento por parte del nivel nacional a los entes territoriales, de tal manera que se puedan evidenciar resultados tangibles en su implementación”.[618]

 

Al ser interrogado por las actuaciones adelantadas para superar estas falencias, el Gobierno Nacional no ofreció una respuesta que permita entrever que se están adoptando mecanismos para su superación. Lo anterior se puede ejemplificar con (a) la ausencia de resultados en materia de fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades territoriales, como señala la Defensoría del Pueblo, de una parte y, de la otra, con (b) la incorporación de las alertas y las recomendaciones emitidas por el CIAT en los Planes Integrales de Prevención y Protección, en algunas entidades territoriales del país. Como resultado de lo anterior, la respuesta estatal (c) no permite subsanar las situaciones de riesgo en amplias regiones del país, las cuales (d) afectan de manera más fuerte a aquellas poblaciones que se encuentran en entidades territoriales débiles en materia administrativa, presupuestal e institucional y que, en consecuencia, no pueden ofrecer una respuesta tangible a las necesidades ciudadanas en términos de prevención y protección.

 

(a) La Defensoría del Pueblo fue enfática en sostener que el Gobierno Nacional sólo informó “sobre las acciones adelantadas, pero queda pendiente la valoración del impacto y los resultados en términos de la resolución de los problemas de diseño y desempeño de los Gobiernos locales para la gestión de las políticas en prevención y protección en sus territorios”.[619] No obstante, al analizar los instrumentos de prevención y protección a nivel local, que ciertamente se han formulado en un porcentaje amplio de las entidades territoriales en las cuales se emitieron los informes de riesgo,[620] la Defensoría encontró que  persisten los problemas de diseño y de gestión institucional, que dificultan una materialización de los instrumentos de prevención y protección.[621] Lo anterior se manifiesta en la información que reportan las autoridades territoriales, las cuales, al no contar con mecanismos para el procesamiento de información que permita exponer las acciones implementadas y los impactos obtenidos, no llevan registros de acciones excepcionales ante situaciones de emergencia (salvo la entrega de la ayuda humanitaria).[622] Por el contrario, limitan la información a las ejecuciones presupuestales y de gestión institucional ordinarias que no reflejan una respuesta articulada en clave de prevención y protección.[623]

 

(b) En lo concerniente a la incorporación de las alertas y recomendaciones emitidas por el CIAT en los Planes Integrales de Prevención y Protección locales, el Gobierno  describió una serie de acciones desarticuladas emprendidas por distintas entidades territoriales, en el marco de varios componentes de la política pública que van desde la formulación, el diseño y la actualización de los Planes de Atención Integral (PATs), pasando por la entrega de la ayuda humanitaria, hasta la reparación colectiva.[624] En materia estricta de prevención y protección, esta Sala Especial reitera una conclusión a la que llegó en el 2011, de acuerdo con la cual, la actuación del Gobierno en el marco de estas recomendaciones no puede distinguirse de las actividades que realiza la Fuerza Pública de ordinario.[625] Para ilustrar esta situación, basta con señalar que el Gobierno Nacional expuso, como parte de las acciones que ha venido realizando en el Departamento del Cauca, en el marco de la incorporación del Informe de Riesgo IR 004-14 (para Inza) en el Plan Integral de Prevención y Protección del Departamento, la realización de las siguientes actividades: “se vienen adelantando puestos de control y retenes móviles en las vías de acceso a la cabecera municipal, evitando la accidentalidad, muertes y lesiones en accidentes de tránsito por el sobre cupo en los vehículos de transporte público”.[626]

 

Al respecto, la Defensoría del Pueblo indicó que, a pesar del número elevado de Plantes de Prevención y Protección que incorporaron los escenarios de riesgo del SAT relacionando los factores de amenazas y vulnerabilidad de las comunidades (92% de los instrumentos de prevención analizados), la mayoría de esos instrumentos direccionaron su respuesta a jornadas de capacitación de medidas de auto protección de seguridad personal, lo que pone en evidencia, a juicio de este organismo de control, que la respuesta institucional se restringe a la aplicación de medidas y acciones de  naturaleza ordinaria, desconociendo el carácter excepcional que sugiere una situación de amenaza y de riesgo. Y concluyó que: “las autoridades concernidas en las recomendaciones de los documentos de advertencia reconocen los escenarios de riesgo advertidos por el SAT, pero no han adoptado medidas de carácter excepcional de mediano y largo plazo promovidas, financiadas, fortalecidas y sostenidas en el tiempo con recursos de las administraciones territoriales y en concurrencia, con las entidades de nivel departamental y nacional”.[627]

 

(c) Al carecer de mecanismos adecuados y oportunos de reacción frente a las situaciones de riesgo, la labor institucional gravita sobre “los ejercicios de planeación anual y de focalización de actividades, sin que se tengan en cuenta los documentos de advertencia de la Defensoría del Pueblo”.[628] Lo anterior, como han reiterado todos los Organismos de Control, debido la debilidad institucional, administrativa y, sobre todo, presupuestal, de algunas entidades territoriales “para aplicar las recomendaciones del SAT, adicionalmente no se cuenta con el apoyo del nivel nacional”.[629]

 

Así las cosas, al examinar si las líneas de la política nacional en prevención-protección,  articuladas con los programas locales mediante la formulación y adopción de los planes territoriales (PAT,s y Planes Integrales de Prevención y Protección), permiten subsanar las situaciones de riesgo, la Defensoría del Pueblo concluyó lo siguiente: “no se observan medidas para mitigar y subsanar las causas de fondo, lo cual explica por qué existen indicadores de riesgo de victimización sostenidos en el tiempo (de hasta cuatro años) // Las políticas deben ser cursos de acción para subsanar o anticiparse a situaciones que generan el riesgo a que se vulneran los derechos a la vida, libertad e integridad y no sólo un conjunto de medidas para responder ante coyunturas”.[630] 

 

(d) En los 10 municipios más expulsores en 2014 y en lo que ha corrido del 2015,[631] a pesar de la formulación de los Planes Integrales de Prevención y Protección, el Gobierno reconoce la incapacidad de las autoridades locales para articularse y así realizar acciones de prevención y, en consecuencia, se ven abocadas a canalizar la respuesta institucional únicamente ex-post mediante la atención de las emergencias humanitarias (i.e. Buenaventura, Medellín, Cali).[632] En algunas de estas entidades, la ausencia de medidas de prevención y protección responde a la debilidad presupuestal y falta de capacidad administrativa y técnica para la implementación de los proyectos, los planes y las acciones, en respuesta a las alertas y recomendaciones que provienen del Ministerio del Interior, encaminadas a la prevención y atención a las diferentes situaciones de riesgo que son de su conocimiento (i.e. Puerto Libertador, Quibdó, Alto Baudó, Tumaco, Guapi, el Tambo).[633]

 

Varias de estas entidades territoriales se caracterizan por padecer serias limitaciones en materia de presencia estatal y por autoridades locales sumamente débiles. [634] La misma situación ocurre con otros municipios en los que se han venido presentando crisis recurrentes desde el 2013 que han sido alertados por el SAT.[635] Estas crisis se presentan en entidades territoriales, zonas o regiones caracterizadas por enfrentar serias dificultades de acceso, falta de servicios públicos, vías, espacios públicos, y en ellas permanecen, de manera constante y previsible, los factores que ponen en riesgo los derechos a la vida e integridad personal de las personas, y que fuerzan a las personas y comunidades a desplazarse.[636]

 

Ante estas situaciones localizadas, puntuales, identificadas y manifiestas de debilidad institucional a nivel local, esta Sala Especial concurre con la Defensoría del Pueblo acerca de las serias limitaciones de las actuales líneas de protección, las cuales están dirigida a la asistencia para la formulación de planes e instrumentos de protección, a la emisión de alertas y de recomendaciones que se quedan en el papel, y a las convocatorias para participar en programas de cofinanciación, en el momento de enfrentar tales situaciones.[637] Esta Corporación, por lo tanto, también llama la atención sobre la necesidad de priorizar estos casos en materia de “fortalecimiento institucional y en la aplicación de los principios de subsidiariedad y complementariedad, cuya activación no debería quedar supeditada a los resultados de las priorizaciones y las convocatorias que cada vigencia fiscal fija el Gobierno”.[638]

 

Pero esta Sala Especial precisa que, al tratarse de municipios con tales restricciones en materia de presencia estatal, cuyo fortalecimiento implica la realización de actuaciones en el mediano y largo plazo, se hace necesario avanzar de inmediato en formas alternativas de actuación en los mismos, de forma tal que se logre desplegar una respuesta tangible ante la demanda ciudadana de prevención y protección. Tal acción decidida debe reconocer y tomar como punto de partida que en estas entidades no se cumple con los presupuestos de normalidad para realizar una gestión en el marco de los esquemas ordinarios de planeación, gestión y articulación que contemplan los PIPP y los PAT. Los Organismos de Control han llamado suficientemente la atención acerca de la falta de aplicación de estos instrumentos y de las medidas y recomendaciones que provienen del nivel nacional, debido a la permanente debilidad institucional, administrativa, de diseño y de gestión y, sobre todo, presupuestal, de algunas de estas entidades territoriales. Tal situación debe ser tenida en cuenta para aplicar el principio de subsidiariedad. 

 

Evaluación de la superación del ECI y del nivel de cumplimiento a la orden de suplir los vacíos protuberantes que afectan al componente de prevención y protección. Persistencia de la intervención del juez constitucional y medidas a adoptar

 

A lo largo del proceso de seguimiento, la Corte Constitucional le ordenó al Gobierno Nacional suplir los vacíos protuberantes que afectaban al componente de prevención y protección. Para ello las autoridades debían corregir las falencias que afectaban la ruta y el programa de protección individual;[639] diseñar y poner en marcha un instrumento técnico estándar de valoración del riesgo y de adopción de medidas de protección colectivas,[640] y “desarrollar un sistema o una política nacional de prevención del desplazamiento propiamente dicho”.[641] A su vez, la política nacional de prevención debía articularse con las rutas de protección.[642]

 

Como se recogió en las páginas anteriores, en respuesta a esta orden, el Gobierno Nacional fortaleció la ruta de protección individual mediante la creación de la Unidad Nacional de Protección. A su vez, realizó ajustes normativos e institucionales con la finalidad de mejorar la respuesta frente a las situaciones particulares de riesgo personal e individual de las personas en situación de desplazamiento, en el marco de las fallas descritas en el auto 200 de 2007. Por otra parte, en respuesta al auto 321 de 2015, el Gobierno informó que empezó a poner en marcha la ruta de protección colectiva, cuyo marco jurídico quedó recogido en la Resolución 1085 del 21 de agosto de 2015. No obstante, las autoridades todavía no han implementado la Política de Prevención y Protección propiamente dicha. En el documento más reciente, el Gobierno sostuvo que ya se encuentra elaborado el proyecto de Decreto reglamentario que recoge la política y que culminó con ello su proceso de formulación.

 

A partir de estas actuaciones, se solicitó a esta Sala Especial “que declare formalmente que el Gobierno Nacional superó las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en este componente y que ha demostrado que un alto porcentaje de personas gozan de los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personal; [SIC] se superará el Estado de Cosas Inconstitucional en este componente cuando una medición comparable evidencie los avances en la garantía de dichos derechos”.[643] En materia de prevención, por su parte, se elevó la siguiente solicitud: “el Gobierno Nacional solicita a la Corte Constitucional que declare formalmente que se ha avanzado en la superación de las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en este componente y que ha demostrado que un alto porcentaje de personas acceden a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personal; se superará el Estado de Cosas Inconstitucional en este componente cuando una medición comparable evidencie los avances en la garantía de dichos derechos”.[644]

 

Evaluación de la superación del ECI en materia de prevención y protección

 

Esta Sala Especial suscribe la solicitud elevada por el Gobierno Nacional. En efecto, la superación del ECI implica una medición comparable que evidencie los avances en la garantía de los derechos a la vida, la libertad y la integridad personal de las personas desplazadas por la violencia. De acuerdo con lo definido en la Parte General de este pronunciamiento, el umbral para entender por superado el ECI en relación con este componente deberá medirse a través de registros administrativos y compararse, en principio, con las tasas regionales del resto de la población colombiana.  Así, atendiendo a que la obligación de garantizar estos derechos es de medio y no de resultado, como se explicó en la Parte General de este pronunciamiento, el umbral para entender por superado el ECI debe medir y comparar que “la protección a los desplazados internos no debe ser menos eficaz que la que se brinda a las poblaciones o las partes del país que no se han visto afectadas por el desplazamiento”.[645]

 

No obstante, teniendo en cuenta que en la actualidad no se cuenta con los indicadores ni con las fuentes de información para hacer un ejercicio semejante, y considerando que las mediciones que realizan las autoridades en la materia, tanto a nivel general como en el caso de la política pública del desplazamiento forzado en particular, apuntan al resultado para evaluar los avances, retrocesos y rezagos alcanzados, es preciso adoptar un parámetro provisional entre tanto no se cuente con la información que permita hacer una evaluación en los términos recién descritos.

 

Así las cosas,  el umbral para entender superado el ECI en relación con los derechos a la vida, la libertad y la integridad personal  es el siguiente: las tasas de homicidios por cien mil habitantes, de delitos contra la libertad y la integridad personal de la población desplazada, deben ser iguales a las tasas para la población residente donde ocurrió la infracción. Para estos umbrales de superación del ECI, la comparación se debe realizar en principio con el promedio regional. Si este promedio es superior al nacional es necesario adoptar este último.[646]

 

El Gobierno Nacional solicita que se declare que un alto porcentaje de personas goza de los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personal, y sustenta tal postura en los resultados que arrojaron las últimas evaluaciones en la materia: el 91.8% de las personas no ha vuelto a ser víctima de desplazamiento forzado, el 80% de ningún otro hecho victimizante y el 76% de ningún hecho victimizante.  En relación con el derecho a la vida: “el 98,9% de las personas preservan la vida, es decir, no fueron víctimas del delito de homicidio después del desplazamiento”.  Respecto del derecho a la libertad: “el 94,8% de las personas incluidas en el Registro Único de Víctimas (RUV) no ha sufrido privación de su libertad después del desplazamiento, es decir, que dichas víctimas no han sufrido privación de su libertad o no han sido víctimas de secuestro, reclutamiento de NNA, desaparición forzosa o confinamiento”. En materia del derecho a la integridad: “el 98,1% de las personas no ha sido víctima de acciones que atenten contra su integridad personal después del desplazamiento (tortura, explosión de minas antipersonal o violencia sexual)”.  Y en relación con la seguridad personal, el 2.7% de la población desplazada ha solicitado medidas de protección ante riesgos extraordinarios o extremos, y dentro de esta población, el 68% las ha obtenido y no ha vuelto a ser objeto de nuevos hechos de victimización.[647]

 

Por su parte, conforme a registros administrativos, y respecto del derecho a la protección, el Gobierno Nacional afirma que: “el 50,27% de las víctimas de desplazamiento forzado incluidas en el RUV, reclamantes en procesos de restitución de tierras que solicitaron medidas de protección, cuentan con ellas; el 90,64% de las víctimas de desplazamiento forzado incluidas en el RUV han solicitado valoración del nivel de riesgo; y el 100% de las víctimas de desplazamiento forzado incluidas en el RUV a las cuales se les ha valorado su nivel de riesgo como extremo o extraordinario, tienen medidas de protección implementadas por la UNP.”[648]

 

Frente a estas cifras, tanto la CSPPDF como el ACNUR han presentado importantes reparos. En primer lugar, consideran que no es posible medir buena parte de las variables desagregadas del componente a través de encuestas, toda vez que estas deberían ser medidas a través de registros administrativos.

 

En segundo lugar, y específicamente para la variable relacionada con protección, encuentran inconsistencias en el hecho de que cerca del 90.6% de las víctimas de desplazamiento registradas hayan solicitado valoraciones de riesgo.[649]

 

En tercer lugar, y tal vez esta sea la observación más relevante para esta Sala Especial, consideran que el instrumento de medición aplicado es inadecuado per se, dado que pasa por alto que el 98.9% de las personas que conservan la vida, en todo caso, equivale aproximadamente a 73.000 homicidios (1.1% restante); que el 94.8% de las personas que no han sido privadas de su libertad, en todo caso, equivale aproximadamente a 345.000 secuestros, desapariciones forzadas, confinamientos o reclutamientos de niños, niñas y adolescentes (5.2% restante); y que el 98.1% de las personas que no han sido víctimas de acciones contra su integridad personal, de todas formas, equivale aproximadamente a 126.000 hechos de victimización por tortura, minas antipersonal o violencia sexual (1.9% restante).

 

Los resultados alcanzados en el marco del componente de prevención y protección, de acuerdo con el instrumento de medición implementado, no permiten superar el ECI. Las mediciones allegadas permiten extraer dos conclusiones diferentes. La primera conclusión es que los resultados alcanzados son claramente insatisfactorios. Lo anterior, porque reflejarían tasas de homicidio o porcentajes de afectación a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personal, sumamente altos, tanto en sí mismos como en comparación con el resto de la población.[650] Lo que quiere decir que la población desplazada sigue siendo objeto de mayor riesgo y violencia por su situación de desplazamiento, razón por la cual en este componente persistiría el estado de cosas contrario a la Constitución.

 

La segunda conclusión es que los resultados presentados por el Gobierno reflejan niveles de afectación de la población desplazada tan altos, que lo que terminan es mostrando la improcedencia de su medición mediante encuestas.[651] Se trataría, por lo tanto, de resultados que no son confiables ni comparables. En consecuencia, en la medida en la que en la actualidad no se cuenta con una medición que permita comparar los avances registrados en la satisfacción de los derechos a la vida, libertad e integridad personal de las personas desplazadas, no se puede declarar la superación del ECI.

 

Finalmente, esta Sala Especial considera que, declarar que un alto porcentaje de personas desplazadas goza de los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personal, no permite fijar en una dimensión adecuada la magnitud de las afectaciones registradas. Por lo tanto, se abstendrá de hacer una declaratoria semejante.

 

Evaluación del nivel de cumplimiento a la orden de suplir los vacíos protuberantes que afectan al componente de prevención y protección

 

El Gobierno Nacional solicita que se declare la superación de las falencias que llevaron a la declaratoria del ECI en materia de protección, y que ha avanzado en la superación de las fallas por las cuales se declaró el ECI en materia de prevención. Al respecto, esta Sala Especial encuentra que el nivel de cumplimiento a la orden emitida en el auto 008 de 2009, de complementar e integrar la política de prevención y protección, con la finalidad de superar su falta de articulación y los vacíos protuberantes que todavía la afectan, es bajo. En efecto, el análisis realizado en la sección anterior, permite entrever que los planes y la respuesta institucional desplegada para desactivar o mitigar los riesgos que dan lugar a solicitar una medida de protección, siguen siendo deficientes, en los términos definidos en la Parte General de este pronunciamiento.

 

Esto se refleja en los resultados parciales y limitados que encontraron los Organismos de Control en distintos aspectos de la política. Así lo resaltaron con los problemas de diseño y de gestión institucional, que dificultan la materialización de los instrumentos de prevención y protección; con las fallas en la incorporación de las alertas y recomendaciones emitidas por el CIAT en los Planes Integrales de Prevención y Protección locales; y con la ausencia de medidas excepcionales y específicas para para mitigar y subsanar las causas de fondo que provocan los riesgos, entre otros (Ver supra).

 

Sumado a lo anterior, hasta que no se logren desactivar o mitigar los riesgos que dan lugar a la solicitud de una medida de protección, se evidencia que los resultados de los programas individual y colectivo implementados por la UNP, seguirán siendo parciales y limitados. Basta con constatar el aumento creciente de la demanda de solicitudes de protección individual, que no puede ser satisfecho por la oferta de medidas de la UNP,[652] a pesar de los aumentos presupuestales y el fortalecimiento de la capacidad institucional que se han venido realizando.[653] De tal manera que esta situación se traduce en la continuidad, de manera generalizada, de los riesgos y las afectaciones para los derechos fundamentales a la vida, libertad, integridad y seguridad personal de la población desplazada.

 

Persistencia de la intervención del juez constitucional y medidas a adoptar

 

Esta Sala Especial mantendrá el seguimiento en este tema teniendo en cuenta el bajo nivel de cumplimiento a lo ordenado en el 2009, en los términos descritos en la Parte General: “si el nivel de cumplimiento es bajo, el juez de tutela, por supuesto, mantendrá su competencia, pues la violación y la amenaza al derecho no han cesado; aunque existen avances y progresos mínimos, el riesgo sobre los derechos es significativo y, por tanto, demanda la atención del juez. Su competencia y las órdenes, deberán mantenerse y complementarse en la medida en que se requiera”.[654]

 

Sumado a lo anterior, esta Sala mantendrá el seguimiento atendiendo a la presencia de prácticas inconstitucionales en algunos aspectos de esta política. En efecto, es constitucionalmente válido que el nivel nacional busque fortalecer y aumentar la participación de las entidades territoriales en el cumplimiento de sus obligaciones en materia de prevención y de protección y que, para tales fines, despliegue todo el andamiaje institucional que está implementando en materia de PATs, PIPP, entre otros. Sin embargo, la persecución de este fin constitucionalmente legítimo no puede hacer pasar por alto que algunas de las entidades territoriales del país, de categorías 5 y 6, o que se encuentran bajo acuerdos de restructuración, y que enfrentan grandes índices de recepción y expulsión de población desplazada o crisis humanitarias recurrentes, no cumplen con los presupuestos de normalidad para realizar una gestión en el marco de los esquemas ordinarios de planeación y articulación. La necesidad, en el mediano y largo plazo, de fortalecer estas entidades territoriales no puede ser un obstáculo para dejar de avanzar de inmediato en formas alternativas de aplicación de los principios de subsidiariedad y complementariedad, que permitan desplegar una respuesta tangible ante la demanda ciudadana de prevención y protección.

 

Por más de que esté persiguiendo fines constitucionales legítimos, al insistir en la participación y la responsabilidad de las entidades territoriales en la materia, el Gobierno Nacional no puede hacer depender la respuesta estatal frente a las demandas ciudadanas de prevención y protección, del agotamiento de las rutas y de los procedimientos ordinarios, en aquellos casos en los que las entidades territoriales no tienen la voluntad o no cuentan con los presupuestos de normalidad que la activación de esos mecanismos supone. Esta actitud se vuelve reprochable desde el momento en que el Gobierno Nacional tiene conocimiento de las necesidades apremiantes de prevención y protección de las comunidades y, no obstante, se abstiene de intervenir. En este caso, es claro que el Gobierno Nacional, consciente del contexto no funcional en el que se enmarcan sus decisiones y de la consecuente vulneración de derechos que traen consigo, las adopta, justificando su actuar en la persecución de fines legítimos; y así termina tergiversando los instrumentos legales y constitucionales.

 

Atendiendo al nivel de cumplimiento bajo y a la existencia de prácticas inconstitucionales, es obligación del juez constitucional “mantener su competencia y complementar las órdenes en la medida en que se requiera”.[655] Por lo tanto, teniendo en cuenta que la ruta colectiva de protección quedó recogida en una resolución que las mismas autoridades consideraron como una medida transitoria, esta Sala Especial ordenará a la Unidad Nacional de Protección y al Ministerio del Interior que incorporen la ruta de protección colectiva en el Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, tal como lo habían anunciado en anteriores ocasiones. Con esta incorporación se le otorga a esta ruta mayor estabilidad y se le imprime la fuerza necesaria, en aras de articular la respectiva respuesta interinstitucional que es necesario movilizar en clave de protección, asegurando y garantizando además los recursos que sean necesarios para su adecuado funcionamiento.

 

La Unidad Nacional de Protección y el Ministerio del Interior también deberán presentar un informe en el que precisen las capacidades institucionales, de coordinación interinstitucional y presupuestales, requeridas para la efectiva implementación y sostenibilidad de la ruta colectiva de protección; al igual que la forma, el ritmo, el tiempo previsto y los ajustes que se van a realizar para contar con estas capacidades.

 

Sumado a lo anterior, esta Sala Especial ordenará al Ministerio del Interior, en el marco del Subcomité Prevención, Protección y Garantías de no Repetición, la construcción de una ruta urgente de identificación y mitigación de los riesgos en los 10 municipios más expulsores y en aquellos que enfrentaron crisis recurrentes durante el 2014 y el 2015, que no cumplen con los presupuestos de normalidad para realizar una gestión en el marco de los esquemas ordinarios de planeación y articulación que contemplan los PIPP y los PAT. Esta ruta urgente deberá aplicarse en aquellas entidades territoriales que se caracterizan por padecer serias limitaciones en materia de presencia estatal y por tener autoridades locales sumamente débiles, y en aquellas en las que permanecen, de manera constante y previsible, los factores que ponen en riesgo los derechos a la vida e integridad personal de los ciudadanos, y que fuerzan a las personas y comunidades a desplazarse. En estas situaciones es necesario avanzar de inmediato en formas alternativas de aplicación de los principios de subsidiariedad y complementariedad, que permitan desplegar una respuesta estatal tangible ante la demanda ciudadana de prevención y protección.

 

2.2.2. Verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional consideró, en el auto 008 de 2009, que la garantía de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición, hace parte de aquellos componentes que no han sido realmente articulados y cuyos vacíos protuberantes retrasan la superación del Estado de Cosas Inconstitucional. Esta Corporación encontró en esa ocasión que los esfuerzos en este componente “son hasta ahora incipientes”. Lo anterior, debido a la “altísima impunidad frente al delito del desplazamiento forzado”, en contrapunto con la ausencia de una estrategia para solucionar los “grandes obstáculos procesales y de capacidad institucional para avanzar en la materia”,[656] de una parte; y de la otra, atendiendo al bajo impacto alcanzado en materia de la indemnización administrativa, a través de la implementación del Decreto 1290 de 2008.[657]

 

En el auto 219 de 2011, esta Sala Especial de Seguimiento constató que este componente “continuaba sin ser formulado” y que la respuesta estatal no incluía “acciones decididas para corregir los vacíos protuberantes, de tal manera que se ofreciera una respuesta articulada y efectiva para garantizar la satisfacción de estos derechos de la población víctima del desplazamiento forzado”.[658]

 

No obstante, esta Sala reconoció que el Gobierno Nacional estaba realizando importantes esfuerzos con la creación y adopción de una nueva institucionalidad responsable de la efectividad de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición de las víctimas del desplazamiento forzado, a través de la expedición de la Ley 1448 de 2011 y de sus Decretos reglamentarios. Debido a que el avance en la formulación de estos lineamientos todavía no se había traducido en la implementación de acciones concretas que pudieran ser evaluadas, esta Sala Especial le solicitó al Gobierno Nacional que presentara un informe en el que resolviera los principales interrogantes que acompañaban la implementación de esa normatividad. Entre las preguntas a ser resueltas, esta Corporación hizo énfasis, de manera especial, en la necesidad de contar con información concerniente a la forma como la Ley 1448 de 2011 y sus Decretos reglamentarios tenían en cuenta “el marco constitucional y las reglas jurisprudenciales desarrolladas para la garantía y efectividad de los principios mínimos para hacer efectivos los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado a la verdad, justicia y reparación”.[659]

 

Una vez recopilada toda la información que ha presentado el Gobierno  Nacional en respuesta al auto 219 de 2011, al igual que la presentada por los Organismos de Control y algunas organizaciones de la sociedad civil, esta Sala Especial encuentra que las fallas identificadas por la Corte a lo largo del proceso de seguimiento, así como la respuesta a los requerimientos hechos por esta Corporación frente a la garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, con garantías de no repetición, han presentado un proceso evolutivo desigual.

 

De una parte, (i) es evidente que la capacidad institucional ha avanzado progresivamente y, en esa medida, la respuesta estatal se despliega de manera más articulada y efectiva, en el marco de los nuevos lineamientos de política pública definidos por la Ley 1448 de 2011 y los Decretos que la reglamentan. Todavía hace falta, de todas formas, un trabajo conjunto del SNARIV, desde todos los niveles de la administración, para así continuar avanzando en la superación de las fallas identificadas y en la materialización de este conjunto de derechos a favor de la población desplazada, tal como se precisará en las consideraciones que siguen.

 

De la otra, (ii) persiste una falla estructural que, no sólo afecta negativamente y desdibuja los esfuerzos y resultados alcanzados hasta el momento sino que, más aún, entorpece el goce de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición. Esta falencia estructural, a su vez, transmite un mensaje de tolerancia frente al delito del desplazamiento y da a entender que su comisión no trae consecuencias jurídico-penales, ni rechazo institucional. La persistencia del alto grado de impunidad, por lo tanto, seguirá concentrando la atención de la Corte Constitucional a través del proceso de seguimiento.

 

(iii) Lo mismo va a suceder con las prácticas contrarias a la Constitución que se identifican en este pronunciamiento, en relación con la indemnización administrativa. De manera particular, esta Sala encontró (a) una falta de coherencia en la política pública encaminada a indemnizar administrativamente a las víctimas, toda vez que la cantidad de recursos destinados no se corresponde con las obligaciones constitucionales definidas a nivel jurisprudencial en la materia. Esta falta de coherencia se ha traducido en una (b) restricción desproporcionada del acceso de las víctimas de desplazamiento forzado a la indemnización administrativa, lo que trae consigo una discriminación respecto de las otras víctimas de desplazamiento que ya fueron beneficiadas y de las víctimas de otros hechos. A su vez, esta Sala observa con preocupación (c) la falta de claridad en la respuesta estatal acerca del acceso de las víctimas de desplazamiento forzado de las denominadas BACRIM a la indemnización administrativa, a pesar de lo dispuesto en el auto 119 del 2013.

         

(iv) Finalmente, esta Sala se pronunciará sobre el acceso progresivo de las personas desplazadas por la violencia al PAPSIVI, concebido como uno de los principales programas que materializan las medidas de rehabilitación a favor de la población desplazada.[660] Lo anterior, no sólo debido al bajo impacto del PAPSIVI, sino a la posibilidad de que se esté incurriendo en posibles retrocesos que ameritan una intervención del juez constitucional.

 

De acuerdo con lo expuesto, el análisis que esta Sala Especial va a realizar a continuación se centra en los derechos a la verdad, la justicia y la reparación (i.e. medidas de indemnización y rehabilitación), teniendo en cuenta la existencia de algunas de las razones que justifican la intervención excepcional del juez constitucional en la materia, de acuerdo con lo definido en la Parte General de este pronunciamiento. Frente a otras fallas que se presentan en este componente, el seguimiento continuará en cabeza de los Órganos de Control debido a que no se advierte un bloqueo institucional o una práctica inconstitucional que impida avanzar en su superación. 

 

(i) Esta Sala Especial observa que hay un fortalecimiento de la capacidad institucional para atender los requerimientos de los derechos a la verdad y la justicia de las personas desplazadas por la violencia. En efecto, a partir de la implementación de la Ley 1448 de 2011 el Gobierno Nacional ha creado nuevas instituciones y programas para contribuir a la construcción de la memoria histórica y al esclarecimiento de los hechos que provocaron el desplazamiento forzado y, con ello, ha dado pasos importantes para la dignificación de las personas desplazadas por la violencia. Así ha sucedido con la creación del Centro Nacional de Memoria Histórica  (CNMH) y con las distintas actividades que ha realizado al respecto –investigaciones, talleres, creación de museos, publicaciones, construcción y recopilación de documentos, conformación de observatorios, entre otras-; con el fortalecimiento y asignación al Archivo General de la Nación de nuevas funciones en materia de administración y manejo de los archivos de Derechos Humanos y de memoria histórica; y con la creación e implementación del Programa Nacional de Derechos Humanos y de Memoria Histórica.[661]

 

La Fiscalía General de la Nación, por su parte, afirmó que las dificultades presupuestales, de recursos humanos y de engranaje interinstitucional ya no constituyen un obstáculo para el desarrollo de la labor investigativa. Lo anterior, atendiendo a la existencia de un nuevo sistema penal y de gestión más eficiente, a las medidas enfocadas en la priorización de situaciones y casos objeto de investigación penal y, finalmente, teniendo en cuenta las estrategias metodológicas que ha desplegado para el avance de las investigaciones penales por el delito de desplazamiento forzado, entre las cuales vale la pena resaltar las siguientes: (a) Identificación, seguimiento y monitoreo de casos en los procesos que hacen parte del eje temático “Desaparición y desplazamiento forzados”; (b) Fortalecimiento del recurso humano para la investigación, especialmente de los funcionarios adscritos a la Unidad Nacional contra los delitos de Desaparición y Desplazamiento Forzados; (c) Construcción de lineamientos de política criminal y protocolo investigativo del delito de desplazamiento forzado; (d) Plan de medios para la divulgación y sensibilización  de los derechos de la población víctima de desplazamiento forzado y la socialización de los principios DENG sobre desplazamientos forzados internos; (e) Articulación con la Unidad para las Víctimas y la Unidad de Restitución de Tierras; (f) Diagnóstico de casos de desplazamiento intraurbano; (g) Actividades adelantadas por la Sub Unidad de Registro, Atención Integral y Orientación a Víctimas de grupos armados organizados al margen de la Ley y (h) Compulsas que recibió y tramitó por parte de los Jueces Civiles del Circuito y Magistrados de las Salas Civiles Especializadas en Restitución de Tierras que no se encontraban judicializados.[662]

 

(ii) Sin embargo, a pesar de las actuaciones realizadas, persisten los factores que explican los altos niveles de impunidad en materia de desplazamiento forzado. Basta con analizar, desde el punto de vista judicial, la ausencia de avances significativos y progresivos en la materia: entre 2010 y 2013 se profirieron 47 sentencias por el delito de desplazamiento. A diciembre de 2014 se había dictado 36 sentencias contra miembros de las AUC, se había sancionado a 63 postulados e imputado parcialmente cargos a 7 de los 16 máximos responsables.[663] El CNMH explica estos pobres resultados en los siguientes términos: todavía no se han hecho tangibles los resultados de la investigación penal centrada en la construcción de patrones de macro criminalidad; las condenas proferidas se han referido principalmente a delitos como homicidios, desaparición forzada, reclutamiento, entre otros, sin que se esclarezca la conexidad de los mismos con el éxodo forzado; se han presentado omisiones en la investigación y acusación en casos de desplazamiento forzado, abandono masivo y sistemático de tierras, y legalización de situaciones de despojo, en beneficio de empresas nacionales y multinacionales, y de actores armados ilegales; persiste el bajo nivel de denuncias por parte de las personas desplazadas (i.e. temor a represalias, desconfianza en las autoridades, secuelas psicológicas, aislamiento geográfico, entre otras); no se han logrado superar las dificultades para identificar a los responsables de este delito, entre otros problemas persistentes.

 

En última instancia, a juicio del CNMH, el Estado todavía carece de “una política criminal para combatir el delito de desplazamiento forzado, su discontinuidad y la carencia de un enfoque multidisciplinario.”[664] Esta conclusión es ratificada por La Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Implantación de la Ley 1448 de 2011, cuando afirma que los resultados en materia de investigación son “precarios” y existe un “pobre compromiso” de la Fiscalía.[665] Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos encontró que “todavía persisten importantes obstáculos para que las víctimas de violaciones de Derechos Humanos y sus familiares puedan obtener justicia en Colombia. // Esa situación es consecuencia, según lo ha reconocido el Estado, de la falta de respuesta eficaz del sistema para procesar el alto número de casos ocurridos en el contexto o facilitados por el conflicto armado interno, así como de ciertos obstáculos estructurales que impiden que los procesos judiciales se resuelvan en un plazo razonable, avancen de manera articulada con investigaciones que podrían resultar conexas, y conduzcan no sólo a la identificación y sanción de los responsables de las violaciones a los Derechos Humanos, sino también al desmantelamiento de las estructuras que facilitaron su comisión”.[666]

 

Es cierto que no todo desplazamiento forzado es objeto de investigación penal ni es, por sí mismo, la consecuencia de una grave vulneración de los Derechos Humanos ni una infracción al DIH;[667] también lo es que la labor investigativa que realiza la Fiscalía es de medio y no de resultado y que en octubre de 2012 se puso en marcha un nuevo sistema de investigación penal y gestión, así como una estrategia de priorización de casos y situaciones. No obstante, el compás de espera de tres años y ocho meses ha sido más que prudente para evidenciar el impacto de estas reformas en el trámite de las investigaciones respecto del delito de desplazamiento forzado y de aquellos que como los sexuales se exacerban en ese marco.

 

Un claro ejemplo del bloqueo institucional descrito se puede observar entorno de los casos de violencia sexual identificados por la Corte Constitucional en los autos 092 de 2008 y 009 de 2015 -pues las mujeres desplazadas están mayormente expuestas al riesgo de violencia y abuso sexuales, así como a la prostitución forzada, la esclavitud sexual y la trata de personas con fines de explotación sexual-, así lo denuncia la Mesa de Seguimiento al cumplimiento de tales pronunciamientos, en el sexto informe “Acceso a la justicia para mujeres víctimas de violencia sexual”, de marzo del presente año, allí se precisa que “[p]ese a los pronunciamientos de la Corte, persiste la ausencia de una estrategia articulada e integral que se base en las constataciones de los autos 092 y 009, y que redunde en un efectivo acceso a la justicia para las víctimas”[668] y se hace énfasis en que “[e]l nivel de impunidad supera el 92% de los casos del Auto 092 y el 97% de todos los casos reportados por la Corte Constitucional en los dos autos y de los que se esperaba una respuesta del más alto nivel”.[669]

 

Entonces, la Sala concluye que los esfuerzos realizados por el Estado aún no se corresponden con la dimensión del desplazamiento forzado en el país y sus consecuencias, esto le impone la obligación de evaluar el impacto de las nuevas estrategias de investigación y juzgamiento, enfocado en las metas propuestas y en los desafíos que se presentan en la práctica, valorando la adopción de nuevas medidas o el rediseño de las herramientas disponibles, en observancia de los deberes mínimos de la debida diligencia en la investigación, juicio y sanción.[670]

 

(iii) Sobre la indemnización administrativa, mediante los autos 008 de 2009 y 219 de 2011, esta Corporación evidenció vacíos protuberantes en dicha política y concluyó que los esfuerzos adelantados por el Gobierno Nacional para su implementación, resultaban insuficientes. Como ya se explicó, la Corte Constitucional consideró que el Decreto 1290 de 2008 no constituía un avance idóneo para el goce efectivo de este derecho para la población desplazada.[671] Por otra parte, en la sentencia SU-254 de 2013, la Sala Plena de esta corporación fijó las pautas interpretativas acerca del régimen de transición entre el Decreto 1290 de 2008 y el Decreto 4800 de 2011, en materia de indemnización administrativa y ordenó al Gobierno Nacional distinguir entre medidas propias de la asistencia social, de aquellas cuyo objeto es la reparación.[672]

 

(a) A pesar de estas reglas jurisprudenciales, esta Sala Especial encuentra con preocupación que el porcentaje de población desplazada que ha sido indemnizada, en comparación con el resto de población víctima, es mucho menor, en la medida en la que corresponde aproximadamente al 17,1%, pues del total de 507.123 víctimas indemnizadas administrativamente, 87.177 hacen parte de la población desplazada.[673] Lo anterior, a pesar de que la población desplazada representa más del 84% de la población víctima registrada en el RUV.[674]

 

Como se explicó en secciones pasadas al evaluar el esfuerzo presupuestal, la indemnización administrativa a favor de la población desplazada hace parte de aquellos componentes que, al parecer de los Organismos de Control y de los actores de la sociedad civil que acompañan este proceso, se encuentra desfinanciado. La Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República hicieron así un llamado de atención sobre la importancia de plantear una discusión pública acerca de la necesidad de rediseñar el plan de financiamiento de la Ley 1448 de 2011. Lo anterior, considerando que el número de víctimas tomado como base en la elaboración del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, actualmente es casi el doble, y que el monto requerido para el pago de las indemnizaciones a dicha población, asciende a una suma cercana a los 50 billones de pesos.[675] En la misma dirección, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) advirtió que a pesar del creciente esfuerzo fiscal que es necesario realizar para pagar la indemnización administrativa a favor de la población desplazada, que de acuerdo con sus cálculos ascendería a 20.909 billones, los montos destinados a ese componente han disminuido.[676] Esta posición es reiterada por el Centro Internacional para la Justicia Transicional-ICTJ, que indicó lo siguiente: “el presupuesto original de reparación, definida mediante el documento CONPES 3712, correspondía a 45% del total del presupuesto asignado para la ejecución de la Ley 1448, pero durante el último año la apropiación de recursos para reparación ha sido de 27% del total del presupuesto asignado”.[677]

 

Así las cosas, esta Sala Especial advierte un escenario dentro del cual algunas prácticas no se ajustan a los parámetros constitucionales. En efecto, la desfinanciación de la medida de indemnización administrativa atenta contra el principio de coherencia que subyace a la racionalidad de la política pública, junto con la seriedad y la transparencia que deben guiar las actuaciones de la administración, que la Corte Constitucionalidad ha reclamado en muchos de sus pronunciamientos, partiendo de la sentencia T-025 del 2004 cuando se declaró la existencia de un Estado de Cosas Inconstitucional en materia de desplazamiento forzado.[678]

 

(b) El aumento del número de personas desplazadas que tienen derecho a la indemnización administrativa, de acuerdo con las pautas jurisprudenciales que se han fijado al respecto, en contrapunto con la disminución de los recursos previstos para garantizarla, se ha traducido en la adopción de prácticas que terminan limitando de manera exagerada el acceso de la población desplazada a esos recursos. Así ocurre, según la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Implementación de la Ley 1448 de 2011, con los criterios de priorización establecidos en el Decreto 1377 de 2014.[679] Bajo estos criterios, de acuerdo con la CSyM, muy pocas familias tendrán acceso a la indemnización administrativa,[680] sin pasar por alto la falta de claridad y la ambigüedad para la priorización de criterios en casos en los que estos se presenten de manera concurrente.[681]

 

Si bien la priorización para el acceso de la población desplazada a las medidas de reparación individual, particularmente a la indemnización administrativa, que se hace a través del Decreto 1377 de 2014, es una medida que se advierte como necesaria, que persigue un fin constitucionalmente legítimo, como propiciar la reconstrucción del proyecto de vida, en el que preferiblemente se haya adelantado el retorno o la reubicación y se haya superado la situación de emergencia derivada del desplazamiento mismo, ésta práctica restringe de manera desproporcionada su derecho a la reparación por esta vía. De una parte, el PAARI, instrumento que determina el estado actual del núcleo familiar y las medidas de reparación aplicables, aún no alcanza un nivel de cobertura aceptable y su implementación se ha dificultado por algunos problemas de acceso y, por otro lado, en la política pública de retorno y reubicación se evidencia la ausencia de estrategias sólidas de prevención y protección y los mecanismos adoptados reflejan pobres y parciales ejecuciones, todo lo cual impide el goce efectivo de tal derecho e impacta negativamente en los procesos de estabilización socio-económica de la población.[682] Por último, esta Sala advierte además la inobservancia de una de las reglas básicas del cumplimiento progresivo de las facetas prestacionales de un derecho fundamental, como es la no discriminación.[683]

 

(c) Ahora bien, al interior de la población desplazada se encuentra un grupo específico que está en una zona particular de incertidumbre acerca de la satisfacción de su derecho a la indemnización administrativa. Se trata de las personas desplazadas por las denominadas Bandas Criminales (BACRIM), en el marco de los escenarios de violencia generalizada distintos al conflicto armado. Si bien no toda persona desplazada por este tipo de grupos armados tiene derecho a la indemnización administrativa, en la medida en la que se trata de un derecho al que sólo tienen acceso las víctimas en el marco del conflicto armado, esta Sala Especial ordenó en el auto 119 del 2013 que se hiciera un estudio acerca de la cercanía y suficiencia del desplazamiento forzado ocasionado por las BACRIM con el conflicto armado, para efectos de determinar la procedencia de la indemnización.[684]

 

No obstante, frente al interrogante recurrente formulado a la UARIV respecto de aquellas personas víctimas de BACRIM que han accedido a la indemnización administrativa, la mencionada Unidad guardó silencio de manera reiterada. Lo anterior, pese a que en esta entidad, como coordinadora del SNARIV, reposa el deber de probar que se adelantan las acciones pertinentes para dar cabal cumplimiento a las órdenes emitidas por este Tribunal, respetando el principio de igualdad y la garantía de no discriminación.[685] Por lo tanto, la Sala Especial declarará el incumplimiento tácito frente a esta orden y, en consecuencia, ordenará la compulsa de copias a los Órganos de Control para lo de su competencia. No obstante, requerirá a la Unidad para las Víctimas la presentación de un informe detallado en el que especifique el número de personas desplazadas que bajo tal condición han accedido a esta medida, hasta la fecha de notificación del presente auto y, a su vez, reiterará la orden duodécima del auto 119 de 2013.

 

(iv) En lo concerniente al deber de adoptar medidas de rehabilitación para las víctimas del desplazamiento forzado, el Gobierno Nacional ha implementado programas con un enfoque psicosocial y ha realizado acciones para lograr la reconstrucción sociocultural y la recuperación del tejido social.

 

Respecto del enfoque psicosocial, la Unidad para las Víctimas ha conseguido avanzar en la adopción de (a) las directrices del enfoque psicosocial; (b) la puesta en marcha del Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a las Víctimas (PAPSIVI); (c) la incorporación del Protocolo de Atención Integral en Salud con Enfoque Psicosocial; y (d) la definición de los Lineamientos de Formación del Talento Humano y Autocuidado. Los responsables de la ejecución directa del PAPSIVI son las entidades territoriales. Las funciones del Ministerio de Salud y Protección Social se limitan al diseño, coordinación, monitoreo, definición de criterios técnicos, implementación de estrategias de divulgación y capacitación al personal que va a ejecutar el programa.

 

Como resultado de estas actuaciones, la Unidad para las Víctimas afirma haber atendido, con corte a septiembre del 2015, a 82.156 víctimas del conflicto armado en 27 entidades territoriales, de ellas 37.225 individuos y 44.931 personas en la modalidad familiar y comunitaria. La Unidad precisó que del total 69.472 personas se encuentran en proceso de atención psicosocial y se ha realizado el cierre de 12.684 planes. En el marco del PAPSIVI, entre enero y noviembre de 2014, la UARIV afirma haber atendido a 42.605 personas desplazadas inscritas en el RUV.[686]

 

No obstante, los Organismos de Control y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) advirtieron a esta Sala Especial acerca de la presencia de obstáculos importantes que no permiten que el PAPSIVI surta los efectos esperados. A través de la presencia que despliegan en el territorio, los entes de control encontraron problemas de articulación entre la Nación y las Secretarías de Salud, y entre las distintas entidades del nivel nacional (Ministerio de Salud, ICBF y Unidad para las Víctimas).[687] A su vez, llamaron la atención acerca de la falta de personal capacitado,[688] del incumplimiento de las metas fijadas[689] y de su disminución, de la mano de un recorte presupuestal de aproximadamente el 40% de los recursos que se destinan al respecto. Sobre este punto en particular, en último informe presentado por la CSML al Congreso de la República se indicó con preocupación que para el 2015 se había estimado una cobertura de atención para un total de 62.162 víctimas del conflicto armado, meta inferior a la alcanzada en 2014, pues se dijo haber atendido a 82.156 víctimas en las modalidades individual, familiar y comunitaria. La Comisión advirtió que según la información presentada por el Ministerio de Salud y Protección Social, donde se discrimina el consolidado de atenciones psicosociales por modalidad entre enero y noviembre de 2014 (en 21 departamentos y 4 ciudades capitales), con corte a 29 de mayo de 2015, en 15 de ellos se reduce el número de personas a atender y por ende el presupuesto, “hasta en un 65% como es el caso de los departamentos de Santander y Norte de Santander.” [690]

 

En última instancia, las dificultades de este programa se manifiestan en el desconocimiento y desinterés de la población desplazada para acceder al mismo y en su escaza cobertura[691], sobre todo a nivel rural.[692]Lo anterior, sin pasar por alto que el PAPSIVI, de acuerdo con la CSPPDF, carece de un enfoque de rehabilitación que sea efectivamente reparador.[693]

 

Así las cosas, esta Sala Especial advierta con preocupación la posible configuración de un retroceso en la materia, teniendo en cuenta la disminución de las metas y del presupuesto destinado para ese programa, no obstante, tratarse de una herramienta para la reconstrucción de los proyectos de vida de las víctimas del desplazamiento forzado, uno de los pilares de la reparación de carácter integral y transformador a la que se ha comprometido el Gobierno Nacional.

 

Evaluación del nivel de cumplimiento a la orden de suplir los vacíos protuberantes que afectan al componente de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición. Persistencia de la intervención del juez constitucional y medidas a adoptar

 

En los autos 008 de 2009 y 219 de 2011 la Corte Constitucional le ordenó al Gobierno Nacional suplir los vacíos protuberantes que afectaban al componente de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición. Para ello las autoridades debían corregir una serie de falencias estructurales, institucionales y de política pública, entre las cuales se destacaron, en materia de justicia, la alta impunidad y, en lo concerniente a la indemnización administrativa, la poca efectividad del Decreto 1290 de 2008, en un marco de deficiente capacidad institucional y financiera. Sin embargo, sólo hasta noviembre de 2011, el Gobierno Nacional indicó que las medidas previstas en la Ley 1448 incidirían en un proceso de construcción y fortalecimiento de la política pública de verdad, justicia y reparación, con garantías de no repetición. Así las cosas, con posterioridad a la expedición de la Ley 1448 de 2011, esta Sala mantuvo el seguimiento frente al cumplimiento, serio, transparente y eficiente de los compromisos definidos legal y administrativamente en relación con la población desplazada por la violencia, tal como se advirtió en la sentencia T-025 del 2004.

 

Como se recogió en las páginas anteriores, en respuesta a esta orden el Gobierno Nacional ha creado nuevas instituciones y programas para contribuir a la construcción de la memoria histórica y al esclarecimiento de los hechos que provocaron el desplazamiento forzado y, con ello, ha dado pasos importantes para la dignificación de las personas desplazadas por la violencia. La Fiscalía General, por su parte, afirmó que las dificultades presupuestales, de recursos humanos y de engranaje interinstitucional, ya no se constituyen en un obstáculo para el desarrollo de la labor investigativa. Lo anterior, gracias a la existencia de un nuevo sistema penal y de gestión más eficiente, que incluye la adopción de medidas enfocadas en la priorización y la implementación de estrategias metodológicas, que se han desplegado para el avance de las investigaciones penales por el delito de desplazamiento forzado. En lo concerniente al deber de adoptar medidas de rehabilitación para las víctimas del desplazamiento forzado, el Gobierno Nacional ha implementado programas con un enfoque psicosocial y ha realizado acciones para lograr la reconstrucción sociocultural y la recuperación del tejido social.

 

A partir de estas actuaciones, el Gobierno Nacional solicita a la Corte Constitucional que “declare que ha desarrollado esfuerzos para lograr la superación de las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en el componente de justicia [y que] declare formalmente que superó las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en el componente de verdad // se superará el Estado de Cosas Inconstitucional en estos componentes cuando una medición comparable evidencie los avances en la garantía de estos derechos y que un alto porcentaje de personas en situación de desplazamiento goza de estos derechos”.[694]

 

Evaluación del nivel de cumplimiento a la orden de suplir los vacíos protuberantes que afectan al componente verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición

 

El Gobierno Nacional solicita que se declare, primero, que ha desarrollado esfuerzos para lograr la superación de las falencias en el componente de justicia, segundo, que superó las falencias en el componente de verdad y, tercero, que siguen existiendo avances con la respectiva implementación del PAPSIVI.

 

Esta Sala Especial encuentra que el nivel de cumplimiento a la orden emitida en el auto 008 de 2009, de suplir los vacíos protuberantes que afectan a la política pública de garantía de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, con garantías de no repetición, es bajo. Así lo resaltaron los Organismos de Control y otras organizaciones en distintos aspectos de la política, al llamar la atención frente a problemas como (i) la “alta” impunidad que aún persiste, y que, según lo ha identificado la Sala, se enmarca en una insuficiente capacidad institucional para investigar, enjuiciar y sancionar a los responsables del desplazamiento en el país, pese a los avances conseguidos, contribuyendo así de manera precaria a la realización de los derechos a la verdad y a la justicia. De tal manera que se presenta una discordancia entre lo jurídicamente debido y lo realmente satisfecho, que se traduce en un bloqueo institucional, que hace necesaria la intervención del juez constitucional.

 

Así mismo, los Organismos de Control señalaron la presencia de (ii) prácticas inconstitucionales como el trato discriminatorio que afecta a las víctimas del desplazamiento, cuyos hechos fueron el resultado del accionar de grupos pos-desmovilización. Como se expuso en el auto 119 de 2013, en el caso de que el desplazamiento u otros hechos victimizantes guarden una relación de cercanía y suficiencia con el conflicto armado, situación que tiene que ser evaluada caso a caso, estas personas tienen derecho a las medidas de indemnización, en igualdad de condiciones que las demás víctimas del conflicto armado. Negar el acceso a esta medida, por lo tanto, atenta contra el derecho a la igualdad de esa población.

 

Sumada a la anterior práctica inconstitucional, se encuentra (iii) la restricción desproporcionada en torno al acceso a la indemnización administrativa, para la población desplazada en general, que se efectúa a través de lo dispuesto en el Decreto 1377 de 2014.[695] Aunque, a primera vista, se advierta este Decreto como una medida necesaria y  que persigue un fin constitucionalmente válido; en la práctica, ha generado una barrera frente al derecho fundamental a la reparación de la población desplazada, pues, como ya se señaló, el porcentaje que ha accedido a la indemnización como medida de reparación, es insignificante (1,3%). En síntesis, en la práctica, se está afectando el núcleo del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas del desplazamiento forzado.

 

Finalmente, los Organismos de Control y la sociedad civil han observado (iv) un posible retroceso en la atención psicosocial a las víctimas, mediante la implementación del PAPSIVI, que vulneraría una de las reglas básicas del cumplimiento progresivo de las facetas prestacionales del derecho a la reparación, pues según han advertido estos Organismos, se han incumplido las metas fijadas, reduciendo el número de sujetos a atender y efectuándose, en consecuencia, un recorte presupuestal de aproximadamente el 40% respecto de lo dispuesto inicialmente para implementar el programa.

 

En suma, hasta que no se cuente con una política criminal definida y eficaz para combatir el delito de desplazamiento forzado y una capacidad institucional consecuente con ella -para lo cual se requiere de una evaluación juiciosa del impacto de las estrategias en marcha-; hasta que no se efectúe una distribución respetuosa de los parámetros constitucionales en cuanto a medidas de reparación como la indemnización administrativa; y hasta tanto no se cumpla progresivamente con proporcionar una atención psicosocial a las víctimas de desplazamiento forzado como medida de rehabilitación; no es posible entrever correcciones a los problemas ya descritos, que evidencien que el curso de la política será de otro modo.

 

Persistencia de la intervención del juez constitucional y medidas a adoptar

 

Esta Sala Especial mantendrá el seguimiento en este componente teniendo en cuenta el bajo nivel de cumplimiento a lo ordenado en el 2009, en los términos descritos en la Parte General: “si el nivel de cumplimiento es bajo, el juez de tutela, por supuesto, mantendrá su competencia, pues la violación y la amenaza al derecho no han cesado; aunque existen avances y progresos mínimos, el riesgo sobre los derechos es significativo y, por tanto, demanda la atención del juez.”[696]

 

Sumado a lo anterior, esta Sala mantendrá el seguimiento atendiendo a la presencia de los bloqueos institucionales y las prácticas inconstitucionales, recién descritas. Por lo tanto, tomando en cuenta que es obligación del juez constitucional “mantener su competencia y complementar las órdenes en la medida en que se requiera”,[697] se adoptarán las siguientes medidas.

 

En garantía de los derechos a la verdad y a la justicia, la Sala ordenará al Gobierno Nacional y a la Fiscalía General de la Nación, presentar un informe anual a la Corte Constitucional, a los Órganos de Control y a la Mesa Nacional de Víctimas, respecto de los avances en la lucha contra la impunidad del delito de desplazamiento. A su vez, esta Corporación va a conminar al Gobierno Nacional a la realización de un diagnóstico respecto de la eficacia de la nueva estrategia de priorización, investigación y gestión, en materia penal frente al esclarecimiento, judicialización y castigo de los responsables del desplazamiento forzado en el país.[698] Lo anterior, garantizando siempre la protección de los derechos de las víctimas. En este ejercicio el Gobierno deberá precisar cuál es el plan a seguir para realizar los ajustes que se encuentren necesarios, que permita evidenciar resultados significativos en la lucha contra la impunidad de este delito.[699]

 

Respecto a la indemnización administrativa, en aquellos casos en los que el desplazamiento es el resultado del accionar de las denominadas BACRIM, pero que, en algunas oportunidades puede guardar una relación de cercanía y suficiencia con el conflicto armado, en los términos definidos en el auto 119 de 2013, esta Sala va a reiterar a la Unidad para las Víctimas la presentación de un informe detallado en el que especifique el número de personas desplazadas que, bajo tal condición, han accedido a esta medida, hasta la fecha de notificación del presente auto. Del mismo modo esta Sala compulsará copias a los Órganos de Control para lo de su competencia, frente al reiterado incumplimiento de la mencionada Unidad, en el suministro de dicha información.

 

Así mismo, esta Corporación le reiterará a la Unidad para las Víctimas, en conjunto con la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Justicia y del Derecho, su obligación de evaluar y determinar si el desplazamiento forzado ocasionado por el accionar de BACRIM, guarda una relación de cercanía y suficiencia con el conflicto armado, para efectos establecer los casos en los que la población desplazada pueda acceder a los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y a las garantías de no repetición incorporados en la Ley 1448 de 2011, en los términos recogidos en la orden duodécima del auto 119 de 2013. Teniendo en cuenta los reiterados incumplimientos de la Unidad para las Víctimas en este tema, esta Sala Especial solicitará a los Organismos de Control del Estado que realicen una vigilancia estricta al cumplimiento de esta orden y adopten las medidas de su competencia frente a un nuevo incumplimiento.

 

Además de lo dispuesto en el aparte del presupuesto, en torno a la indemnización administrativa de las víctimas de desplazamiento forzado, en general, esta Sala Especial de Seguimiento ordenará al Gobierno Nacional evaluar, según su actual planeación presupuestal, cuáles serán las personas desplazadas que, de acuerdo con los criterios de priorización establecidos en el Decreto 1377 de 2014, accederán efectivamente a la medida y en qué términos; cuáles no podrán ser beneficiarias de la misma bajo tales supuestos; y cómo se les garantizará a éstas últimas su derecho a la igualdad frente a las víctimas de desplazamiento forzado a las que ya se les ha entregado dicha indemnización y frente a las víctimas de otros hechos victimizantes.

 

En lo atinente a las medidas de rehabilitación, esta Sala Especial ordenará la adopción de medidas que permitan la disponibilidad efectiva del programa para las víctimas del desplazamiento forzado, en cumplimiento de los presupuestos de una reparación transformadora y su ampliación progresiva a aquellas víctimas que aún no han accedido al mismo, para lo cual deberá presentarse un cronograma de trabajo de acuerdo con los mínimos que al efecto se han señalado en otros pronunciamientos.[700] A su vez, esta Corporación requerirá un informe detallado por entidades territoriales del orden departamental, respecto del número de víctimas atendidas hasta 2015 y las que se proyectan atender en 2016 a través del Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a Víctimas (PAPSIVI), y la consecuente asignación presupuestal.

 

2.3. Componentes que requieren importantes avances para lograr el GED

 

La Sala Segunda de Revisión y la Sala Especial de Seguimiento, en los autos 008 de 2009 y 219 de 2011, establecieron la necesidad de desarrollar ajustes puntuales a los componentes de registro y sistemas de información, ayuda humanitaria, retornos y reubicaciones, participación y educación, con el objetivo de obtener avances en el GED de la población desplazada. A continuación se analizará el nivel de ajuste de cada uno de estos componentes.

 

2.3.1. Registro, caracterización y sistemas de información

 

El registro de la población desplazada, su caracterización y el adecuado funcionamiento de los sistemas de información, son temas sobre los cuales la Corte Constitucional ha llamado la atención desde 2004 atendiendo a su importancia para el diagnóstico de las condiciones actuales de esa población y, en consecuencia, para dar una respuesta integral y sostenible, desde la política pública, a sus derechos y necesidades.

 

En la Sentencia T-025 de 2004 se mencionaron, entre otras falencias de la política pública, las siguientes: (a) los sistemas de información no incluían “la totalidad de las ayudas otorgadas ni de los bienes inmuebles abandonados”, “así como tampoco incluía las medidas entregadas por entidades distintas a la extinta Acción Social”; (b) se constataba un sub-registro de personas desplazadas (especialmente en desplazamientos menores o individuales);  y (c) los sistemas de información no eran sensibles a la identificación de necesidades específicas de grupos con un mayor nivel de vulnerabilidad.

 

Posteriormente, en el marco del proceso de seguimiento, a través del auto 011 del 2009, se identificaron, puntualmente, las siguientes falencias en materia de registro: (d) la ausencia de mecanismos para incluir en el Registro Único a las personas desplazadas antes del año 2000; (e) la existencia de desincentivos para el registro de las personas desplazadas por acciones de grupos paramilitares; y (f) la presencia de obstáculos legales para el registro de personas desplazadas como consecuencia de acciones del Estado -como las fumigaciones de cultivos ilícitos-,  y de niños y niñas nacidos en hogares desplazados después del registro.

 

En el auto 219 de 2011, esta Sala Especial señaló que persistían las falencias que comprendían el registro, la caracterización y los sistemas de información de la población desplazada, recogiendo algunas de las ya identificadas en los años anteriores y otras que se pusieron en evidencia para entonces, como las siguientes: (g) la falta de mecanismos para corregir las deficiencias de las fuentes de información que empleaba Acción Social para corroborar la veracidad de los hechos declarados por el peticionario; (h) la necesidad de mecanismos que garanticen el derecho al hábeas data, tanto en el anterior sistema de información, como en el que prevé la Ley 1448 de 2011; (i) la ausencia de mecanismos para asegurar el derecho al debido proceso frente a los procedimientos administrativos de inclusión de declarantes en el anterior registro (RUDP); (j) la ausencia de mecanismos de caracterización de la población desplazada, que tengan en cuenta indicadores que reflejen el goce efectivo de sus derechos; y (k) el deficiente flujo de la información entre las bases de datos y la falta de estándares de confidencialidad, seguridad y reserva en su manejo.

 

Finalmente, teniendo en cuenta que a partir de la implementación del Registro Único de Víctimas (RUV), la Corte Constitucional había recibido informes permanentes de distintas entidades y organismos señalando dificultades operativas en el sistema de registro, en los tiempos de valoración y de respuesta y un grave retroceso en la aplicación de los criterios de valoración definidos a nivel jurisprudencial, profirió el auto 119 de 2013. Por medio de esta providencia esta Sala Especial le ordenó al Gobierno Nacional inscribir en el RUV a la población que se ve forzada a desplazarse bajo los escenarios enunciados en la Ley 387 de 1997, incluyendo situaciones de violencia generalizada, tal como ha ocurrido con el accionar de las denominadas Bandas Criminales (BACRIM), siempre que se cumpla con los dos requisitos mínimos necesarios para adquirir tal condición, definidos jurisprudencialmente.[701]

 

Al analizar la respuesta del Estado respecto de las fallas identificadas, la Sala Especial encuentra que muchas de las que se detectaron en la última evaluación efectuada en el 2011 se han superado y otras avanzan progresivamente en esa misma dirección. En efecto, esta Corporación resalta las actuaciones realizadas para superar la: (i) falta de garantías al debido proceso dentro de las etapas de notificación e impugnación en el proceso de registro; (ii) la falta de impulso de los mecanismos de caracterización, desde lo nacional hacia el territorio; y (iii) la falta de calidad en la información, que incluye dificultades en el flujo de la información entre bases de datos administradas por el Estado, con estándares admisibles de confidencialidad, seguridad, reserva, y determinación de funcionarios responsables, así como los problemas que acompañan la simultaneidad de sistemas de registro. No obstante los avances registrados al respecto, esta Sala también resaltará algunos aspectos puntuales sobre los cuales las autoridades deberán concentrar sus esfuerzos e informar a los Organismos de Control, pero que, en todo caso, éstos no se advierten como obstáculos que contribuyan a perpetuar la violación de los derechos de la población desplazada, pues dentro de la ruta establecida para el registro se encuentran los mecanismos para subsanarlos. 

 

(i) En relación con el debido proceso en las distintas etapas del registro, esta Sala destaca el diseño de una ruta que permite superar los obstáculos que se han presentado en algunos de sus momentos y, aunque aún requiere algunos ajustes importantes para lograr su fortalecimiento, la Unidad para las Víctimas cuenta con un marco normativo sólido, con la estructura institucional requerida, así como con la voluntad y la disposición para realizarlos. Así lo constata esta Sala Especial a partir de los siguientes ajustes y actuaciones realizadas.

 

a) La toma de declaración en línea, que implicó una adecuación de carácter tecnológico a través de un Formato Único de Declaración-FUD, el fortalecimiento de los recursos humanos y la entrega de paquetes tecnológicos al Ministerio Público, permitió homogeneizar los parámetros para recibir las declaraciones, elevó la calidad en el diligenciamiento de la información suministrada por la víctima y, con ello, agilizó el trámite en su etapa inicial.[702]

 

b) La inclusión de un módulo de novedades que permite actualizar la información de las víctimas cumple con los requerimientos para garantizar el derecho al habeas data, esto es: acceso, inclusión, exclusión, corrección, adición, actualización y certificación de los datos, así como la limitación en las posibilidades de su divulgación, publicación o cesión.

 

c) La ampliación del término para rendir declaración de 2 a 4 años para víctimas de desplazamiento forzado, ocurrido entre el 1 de enero de 1985 y el 10 de junio de 2011, significó que se hiciera un esfuerzo adicional y significativo para incluir en el registro al mayor número de personas que por desconocimiento o temor, entre otras causas, no habían tenido acceso a las instituciones. Con ello se permitió que estas personas gozaran de las medidas de atención y reparación contempladas por la Ley 1448 de 2011.

 

d) La expedición del manual de valoración de las solicitudes de inclusión en el registro le dio un marco reglado a tal ejercicio, en la medida en la que incluyó los escenarios enunciados en la Ley 387 de 1997, tal como lo ordenó esta Sala Especial en el auto 119 de 2013. La expedición de este manual, a su vez, permitió una depuración del registro, con lo cual se consiguió darle agilidad y transparencia a esta etapa del proceso.[703]

 

e) La ejecución de un plan de trabajo conjunto con el ACNUR y otras organizaciones humanitarias con presencia en diferentes municipios, con el fin de realizar la reconstrucción, valoración y normalización de censos correspondientes a declaraciones cuyos hechos victimizantes tuvieron lugar antes al 2011.[704]

 

f) La instalación de una mesa de trabajo para la discusión de aquellos casos en los que la decisión de inclusión en el RUV es difícil, en el marco de lo ordenado en el auto 119 de 2013, impulsó con objetividad las actuaciones que se surten en esta etapa, dentro del término legal en la mayoría de los casos, pues en otros la información suministrada requiere ser subsanada por parte del Ministerio Público.

 

Todavía hace falta, no obstante, seguir realizando esfuerzos en el corto plazo para superar los siguientes puntos débiles identificados por los Organismos de Control, entre los cuales vale la pena resaltar el tiempo que está tomando la notificación de los actos administrativos que deciden sobre la inclusión en el RUV.  A pesar de las distintas actuaciones que ha realizado la Unidad para las Víctimas con la finalidad de agilizar este trámite, reduciendo los días que toma el alistamiento de los documentos para la notificación y la realización de esta diligencia, los Organismos de Control advirtieron que esta etapa es la que demanda mayor atención y unión de esfuerzos técnicos, operativos y financieros, para superar el represamiento de solicitudes, garantizar el derecho de defensa y resolver así, en el plazo establecido, los recursos que se interponen.[705]

 

Sumado a lo anterior, no hay que pasar por alto algunas fallas que persisten y que afectan el debido proceso en las distintas etapas del registro. Así ocurre con la falta de capacidad operativa y financiera de las Personerías Municipales. De acuerdo con las advertencias realizadas por los Organismos de Control desde 2013, las Personerías adolecen de una infraestructura robusta y de falta de personal idóneo, en ciertas regiones del país, para manejar las nuevas herramientas tecnológicas de toma de declaración, así como para brindar adecuada orientación y asistencia jurídica a las víctimas en torno a sus diferentes derechos fundamentales.[706] Esta situación se vuelve más compleja si se tiene en cuenta que, según informan los Organismos de Control, el FUD es un formulario complejo cuyo diligenciamiento es dispendioso, demorado y difícil, al requerir información innecesaria y contener definiciones jurídicas inexactas.[707]

 

Las víctimas que se encuentran en el exterior, por su parte, están enfrentando fallas en el proceso de registro dada la insuficiente capacidad institucional, el desconocimiento y el bajo nivel de implementación de la Ley 1448 de 2011 más allá de las fronteras nacionales. En ello coinciden los Órganos de Control y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES). Al efecto se indicó que la respuesta de la Unidad tampoco es consecuente con la realidad de las capacidades de estas entidades diplomáticas, que además de desconocer los contenidos de la Ley 1448 de 2011 en aras de su difusión a la población víctima, ignoran cómo emplear el mecanismo de declaración en línea y, en algunos casos, no han notificado de manera adecuada a esta población sobre la decisión de inclusión en el RUV.[708]

 

La Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) también llamó la atención acerca de la dilación en el proceso de registro de menores de edad nacidos después del desplazamiento, teniendo en cuenta que los tiempos de trámite oscilan entre 8 y 12 meses. Además, se reportaron problemas en el tratamiento de la información (pérdida de documentos), y se desconoce si con la actualización de la información en el registro, se re-caracteriza al núcleo familiar para efectos de priorizarlo.[709]

 

A pesar de los avances alcanzados para la inscripción en el registro de las personas desplazadas en el marco de los escenarios definidos en la Ley 387 de 1997, tal como fue ordenado por esta Sala Especial, persisten algunas dificultades en la materia. De acuerdo con CODHES y el Servicio Jesuita para Refugiados, se han presentado prácticas irregulares tales como el reconocimiento parcial o el total desconocimiento de los hechos declarados cuando el perpetrador es un grupo pos-desmovilización, lo que afecta especialmente a niños, niñas y adolescentes, y mujeres, cuando son sujetos pasivos de conductas punibles como el reclutamiento forzado y la violencia sexual.[710] De acuerdo con información de la Coalición contra la Vinculación de Niños, Niñas y Jóvenes al Conflicto Armado en Colombia-COALICO, el 83% de las valoraciones de declaraciones recibidas por la UARIV en este sentido, a julio de 2013, resultó en no inclusión.[711]

 

(ii) En relación con la falta de impulso de los mecanismos de caracterización, desde el nivel nacional hacia el territorial, que tengan en cuenta indicadores que reflejen el goce efectivo de sus derechos y las necesidades específicas de los grupos más vulnerables, cabe resaltar el diseño y puesta en marcha de distintas actuaciones.

 

a) La estrategia encaminada a la medición de Indicadores de Goce Efectivo de Derechos, que ejecuta paralelamente tres procesos, a saber: (i) ampliación y mejoramiento de la medición de indicadores principales y complementarios por registros administrativos; (ii) medición de indicadores principales y complementarios a través de encuesta; y (iii) coordinación con entidades para la medición de indicadores sectoriales.[712]

 

b) La Unidad para las Víctimas expuso la denominada “estrategia de caracterización a la población víctima del conflicto armado con un enfoque de goce efectivo de derechos”. El objetivo de esta apuesta consiste en buscar que las entidades territoriales recojan información sobre la situación demográfica y socioeconómica de la población víctima que habita su territorio, que sea útil para la elaboración de los Planes Territoriales de Desarrollo y los Planes de Acción Territorial y así realizar la medición de los principales Indicadores de Goce Efectivo de Derechos.

 

c) A través de la medición del índice de riesgo de victimización las autoridades buscan contribuir a la focalización de operaciones dirigidas a reducir el riesgo de victimización por violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario.[713]

 

d) El Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral–PAARI. Como ya se explicó en el componente de generación de ingresos, y tal como se profundizará a continuación en el tema de ayuda humanitaria, a pesar de tratarse de una estrategia que todavía se encuentra en proceso de mejoramiento, que tiene una cobertura baja y que su implementación se ha encontrado acompañada de algunos problemas de acceso, se trata de un instrumento útil con miras a identificar las características reales de los núcleos familiares en torno a la vulnerabilidad y sus necesidades.

 

Estas actuaciones revelan el compromiso del Gobierno Nacional en materia de planificación de la política pública teniendo en cuenta para esos efectos la realidad y las necesidades de las personas desplazadas por la violencia, siendo así receptivo a los requerimientos realizados por esta Corporación a lo largo del proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004.  Pese a que los resultados alcanzados son significativos, aún se presentan enfrascamientos en temas puntuales como los siguientes.

 

La capacidad fiscal, administrativa e institucional de las entidades territoriales para la caracterización de la población desplazada es insuficiente en aquellos casos en los que se encuentran en régimen de reestructuración o se clasifican en categorías 5/6. En consecuencia, en estos casos se presentan dificultades para medir el grado de vulnerabilidad de las personas desplazadas y determinar cuándo supera tal situación.[714]A su vez, se siguen presentando debilidades e inconsistencias en las fuentes de información a nivel territorial, lo que se traduce en que la oferta institucional no se ajuste a las necesidades de las víctimas.[715] Los Organismos de Control también señalaron que la deficiencia en los registros de la información sigue siendo una barrera para medir los avances, retrocesos o estancamientos en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, y que la falta de información adecuada y oportuna sobre los resultados e impactos en materia de goce efectivo de los derechos, ha sido una constante.[716]

 

(iii) Finalmente, en lo concerniente a las problemáticas relacionadas con los sistemas de información, esta Sala Especial encuentra que el Gobierno Nacional cuenta con la institucionalidad y las plataformas necesarias para seguir avanzando en la superación de las dificultades que persisten en la materia.

 

a) Con la entrada en funcionamiento de la Red Nacional de Información-RNI, la Unidad para las Víctimas está encaminando sus actuaciones hacia la consolidación, con estándares de seguridad, de los datos de las diferentes fuentes, incluyendo la información que se migra al RUV. A su vez, la RNI va a facilitar el cruce de información entre las bases de datos de los niveles nacional y territorial. Al respecto, la Unidad para las Víctimas reportó un incremento exponencial de las fuentes de información disponibles a nivel nacional del 421% y la vinculación de más del 87% de las entidades territoriales del país.[717] El Gobierno Nacional también destacó que, de una parte, ha dado aplicación a las directrices definidas por el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, dando cumplimiento a los estándares establecidos en la normatividad vigente en materia de intercambio seguro de información de las entidades del sistema[718] y que, de la otra, la RNI ha contribuido a la mayor calidad de la información sobre las personas desplazadas.[719]

 

b) A través del “proyecto de análisis de calidad de bases de datos –Data Quality”, cuyo núcleo de acción es la migración de las bases de datos en las que históricamente se había recogido la información de la población desplazada, se ha contribuido a homogeneizar la información y a consolidar los datos en relación con los hechos victimizantes, la ubicación de las víctimas y variables del proceso de valoración. La Contraloría General de la República reconoció los avances en materia de calidad de datos de identificación de personas y homologación de variables en bases de datos de indemnización, al analizar los procesos de administración, manejo e intercambio de información de los sistemas de información para las personas desplazadas. Pero advirtió dificultades en relación con algunas variables dentro de los aplicativos que afectan la consistencia de los datos.[720]

 

c) Los espacios virtuales al servicio de la sociedad en general y la información allí suministrada, dentro de la cual se incluyen cifras actualizadas mes a mes sobre desplazamiento forzado (año de ocurrencia, expulsión, recepción, declaración, género, edad, grupo étnico o condición especial), tanto para personas como para hogares, dan transparencia a la gestión estatal y son indispensables para el diseño de la política pública dirigida a las víctimas de desplazamiento forzado.  Estos datos, sin embargo, podrían simplificarse en su presentación, para facilitar la lectura de quienes no son expertos en el tema y de las mismas personas desplazadas.   

 

La institucionalidad y la plataforma de información recién descritas, deben, de todas formas, superar algunos obstáculos. CODHES advirtió cierto nivel de complejidad en los mecanismos de reporte de información desde el nivel territorial hacia el nacional, tal como ocurre con el Formulario Único Territorial (FUT) y el Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial de la Política Pública de Víctimas del Conflicto Armado Interno (RUSICST). Lo anterior, se manifiesta en el desconocimiento del impacto real de la información que recolectan las entidades territoriales en el diseño de la política pública. Sumado a lo ya expuesto, CODHES llamó la atención sobre la persistencia en la simultaneidad de sistemas de registro de información sobre despojo o abandono forzados, víctimas de violencia sexual y menores vinculados a grupos armados.[721]

 

Además, esta Sala Especial advierte que aún hace falta realizar acciones para aumentar la cobertura, mejorar la oportunidad y la calidad de la información suministrada por los entes territoriales, con énfasis en los municipios;[722] la conectividad y armonización conceptual entre los diferentes niveles del Gobierno para avanzar en la interoperabilidad de los sistemas de información;[723]  la protección de información sensible y la homologación de variables de los diferentes sistemas y, finalmente, el intercambio de información entre el sistema de registro y entidades que hacen parte del SNARIV, tal como ocurre con la Fiscalía General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil.[724]

 

Evaluación de la superación del ECI y del nivel de cumplimiento a la orden de realizar ajustes importantes al componente de registro, caracterización y sistemas de información. Persistencia de la intervención del juez constitucional y medidas a adoptar

 

A lo largo del proceso de seguimiento la Corte Constitucional le ordenó al Gobierno Nacional realizar ajustes importantes al componente de registro, caracterización y sistemas de información, para avanzar en el GED de las personas desplazadas por la violencia. Estos ajustes debían estar encaminados a superar la falta de garantías al debido proceso dentro de las diferentes etapas que se deben agotar para el registro, a superar la ausencia de mecanismos de caracterización de la población desplazada y de las necesidades específicas de los grupos más vulnerables y, finalmente, a consolidar los sistemas de información con calidad en los datos y flujo eficiente de la información.

 

Tal como quedó recogido en las páginas anteriores, en respuesta a esta orden el Gobierno Nacional ha puesto en marcha diferentes estrategias con el fin de corregir las fallas detectadas. Respecto al debido proceso se destacan la toma de declaración en línea, la inclusión de un módulo de novedades, la ampliación del término para rendir declaración, la expedición de un manual de valoración de solicitudes de inclusión, la reconstrucción, valoración y normalización de censos de hechos anteriores al 2011 y la instalación de una mesa de trabajo para casos difíciles. En cuanto a la caracterización vale la pena resaltar las estrategias de medición de los indicadores de goce efectivo de derechos y caracterización a la población víctima del conflicto armado, la medición del índice de riesgo de victimización y el plan de atención, asistencia y reparación integral-PAARI. Finalmente, en relación a los sistemas de información, se presentaron instrumentos como la Red Nacional de Información-RNI, el proyecto de análisis de datos “Data Quality” y los diversos espacios virtuales de las entidades que forman parte del sistema.

 

A partir de estas acciones, el Gobierno Nacional solicita a esta Corporación que declare “la superación de las falencias identificadas en materia de registro (…); la superación de las carencias en materia de Sistemas de Información; y la superación del ECI en este componente”.[725]

 

Evaluación de la superación del ECI en materia de registro, caracterización y sistemas de información

 

En los términos definidos en la Parte General, el umbral para superar el ECI en este componente es el siguiente: el registro para población desplazada alcanza un nivel aceptable desde el punto de vista constitucional, cuando existe para ello un mecanismo regulado que permite a toda persona que se desplaza por la violencia que su declaración sea recibida y valorada conforme a parámetros objetivos previamente establecidos, y la decisión que se tome al efecto sea protocolizada en un acto administrativo, notificado dentro de un plazo, previamente establecido, que pueda ser controvertido a través de los recursos de la vía gubernativa. El ECI se entenderá superado en el componente de registro cuando el 70% de la población desplazada haya sido registrada, advirtiendo que el sub registro deberá observar una tendencia decreciente. Esta información deberá medirse con registros administrativos (RUV).

 

Ciertamente, en la actualidad existe una ruta para el registro que abarca la presentación de la solicitud, su valoración, cuyos criterios objetivos se especifican en un manual de procedimiento, la adopción de la decisión, la posterior notificación -protocolizada en un acto administrativo-, y la consecuente posibilidad de impugnación.[726] A su vez, esta ruta establece parámetros objetivos y previamente establecidos para la valoración de las solicitudes, tal como reportó el Gobierno Nacional, en respuesta al auto 119 de 2013 (supra.), y ha permitido la presentación de un número importante de recursos que las partes han interpuesto para controvertir la decisión adoptada.

 

De acuerdo con el último informe presentado por el Gobierno Nacional, con corte al 30 de abril de 2016, se han valorado un total de 1.148.853 solicitudes individuales correspondientes al 91% del total apto para valorar, el restante 9% corresponden a solicitudes en proceso de valoración y solicitudes recibidas en los últimos meses en términos para surtir dicho proceso. Respeto a las solicitudes de tipo masivo, para el 30 de abril de 2016, se ha recibido un total de 1.209 declaraciones de tipo masivo habiendo valorado el 94,95% (1.147) de ellas y 59 declaraciones se encuentran en valoración o en espera de información faltante que permita culminar este procedimiento. Finalmente, en lo que tiene que ver con solicitudes de sujetos de reparación colectiva, la Unidad para las Víctimas dio cuenta de haber analizado y valorado un total de 385 solicitudes, para el reconocimiento de 366 sujetos, correspondientes al 95% de lo valorado, 192 étnicos y 174 no éticos.[727]

 

En relación con el subregistro, el último informe presentado por el Gobierno Nacional señala lo siguiente: “de acuerdo con la medición de los indicadores de goce efectivo de derechos para la población desplazada a través de la encuesta realizada por el Gobierno Nacional (2013-2014) - Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, se determinó que el 74.2% de dicha población, para esa fecha, ya había declarado el desplazamiento y el restante 25.8% no. // Teniendo en cuenta los anteriores resultados, se determinó que el subregistro se ubicaba en el 25,8%, entendido como las personas que para esa fecha no habían declarado el desplazamiento, ahora bien, al indagar por las razones que llevaron a la no declaración, se resaltaba la falta de información como motivo principal con el 51,3%, seguido de la amenaza o miedo con el 35,1%, a que no ha querido declarar el 12% y el restante 1,6% a temas institucionales, por lo cual teniendo en cuenta el 3,2% que informó no declararía, las acciones para superar el subregistro se focalizaron en el restante 22,6%.// De ésta forma, para marzo de 2014 el registro había incluido a 5.537.883 personas por el hecho de desplazamiento forzado. Entre abril de 2014 y abril 1 de 2016 se ha realizado la inclusión de 1.397.300 personas por este hecho, de igual forma, teniendo en cuenta el porcentaje de inclusión en este periodo, se proyecta la inclusión de alrededor de 100.000 personas sobre las declaraciones recibidas en los últimos meses y en términos para surtir el proceso de valoración, para un total de 1.497.300 personas incluidas, es decir el 27%. De esta manera, se puede afirmar que el subregistro reportado en la medición ya ha sido superado por los hechos registrados históricamente.”[728]

 

Sumado a lo anterior, la Contraloría General de la República, en la Primera Encuesta Nacional de Víctimas, advirtió que el 11,9% de la población colombiana ha sido desplazada, de la cual 10,2% se encuentra registrada y 1.7% está fuera del RUV, por lo cual se concluye que el subregistro es de 14,4% aproximadamente, en términos de personas desplazadas.

 

En ese orden, se procederá a declarar superado el Estado de Cosas Inconstitucional frente a este componente de la política pública, pues la población desplazada en el país cuenta con un registro que permite, pese a las dificultades que aún se presentan, avanzar en la identificación de sus necesidades y progresivamente en su proceso de depuración.

 

No obstante, se exceptúan los pueblos y comunidades étnicos, teniendo en cuenta que las diferentes organizaciones que hacen parte de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, han identificado al menos dos problemas que impiden el acceso al registro para estos sujetos de especial protección constitucional. Así ocurre con la invisibilización en relación con el impacto desproporcionado que trae para ellos el conflicto armado y la ausencia de interconexión entre el registro de sujetos colectivos y el registro individual, y al no existir sobre ellos una información diferenciada se ve comprometida la respuesta del Estado a sus necesidades específicas y, por ende, el goce efectivo de sus derechos. [729] Por su parte, los Órganos de Control han destacado que las problemáticas reconocidas en torno a las demoras en la etapa de notificación de las decisiones de inclusión o no en el registro, advertidas en su momento por la Corte y que presentan avances ostensibles para las demás víctimas, se replican respecto de las peticiones de carácter individual para estos pueblos y comunidades y los obstáculos en la etapa de valoración de las solicitudes de registro, ya superados, aún se presentan frente a los sujetos colectivos étnicos, trayendo consigo graves consecuencias en términos de atención y reparación, respectivamente.[730] Al respecto, se profundizará en posterior providencia, a través de la cual se haga la evaluación correspondiente de este enfoque diferencial.

 

Evaluación del nivel de cumplimiento a la orden de realizar ajustes importantes al componente de registro, caracterización y sistemas de información

 

El Gobierno Nacional solicita que la Corte Constitucional declare que ha superado las falencias identificadas en este componente.  Esta Sala Especial encuentra que el nivel de cumplimiento a la orden de realizar ajustes al componente de registro, caracterización y los sistemas de información, es alto. En efecto, los ajustes realizados por el Gobierno Nacional recogidos en las páginas anteriores reflejan que en la actualidad se cuenta con un marco jurídico e institucional completo, coherente y racional orientado a asegurar el goce efectivo del derecho, que se está implementando adecuadamente y que evidencia progresos y avances reales y tangibles en el goce efectivo del derecho, tal como se puede observar en el elevado porcentaje de población desplazada que ha sido registrada.

 

Persistencia de la intervención del juez constitucional y medidas a adoptar

 

Como se recogió en la Parte General de este pronunciamiento, entre mayor sea el nivel de cumplimiento a una orden, menor es el grado de intervención del juez constitucional en la materia. En principio, cuando se acredite un cumplimiento medio o alto, se entenderá por superado el bloqueo institucional que amerita la intervención del juez constitucional en el respectivo componente. Lo anterior, sin perjuicio de que ahí donde se identifique una práctica inconstitucional, esta Corporación mantenga la competencia y profiera las órdenes necesarias para superar tal situación, a pesar de que se hayan logrado niveles aceptables en el cumplimiento general a la orden.

 

A pesar de los progresos reportados, aún persisten fallas importantes en la materia. Como han resaltado las entidades de control, los avances sistemáticos e integrales en este componente todavía demandan un trabajo más articulado para contrarrestar las demoras en la notificación de los actos administrativos que deciden sobre la inclusión en el RUV; la falta de capacidad operativa y financiera de las Personerías Municipales; la complejidad del FUD; la implementación de la Ley 1448 de 2011 para las víctimas en el exterior; la capacidad fiscal, administrativa e institucional de las entidades territoriales para la caracterización de la población desplazada; debilidades en las fuentes de información a nivel territorial (cobertura, oportunidad y calidad) e interoperatividad de los sistemas, como quedó expuesto con anterioridad.

 

Sin desconocer la existencia de estas problemáticas, desde una lectura comprehensiva, esta Sala Especial encuentra que las falencias existentes no son vacíos que anulen el contenido del derecho ni representan bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales que requieran de la intervención excepcional del juez constitucional. En efecto, la actual política evidencia progresos y avances reales que permitirán, en el corto y mediano plazo, subsanar las fallas que aún persisten, frente a las cuales los avances presentados son significativos y continuos.

 

Por lo tanto, corresponde a los Organismos de Control, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, continuar con el seguimiento a estas falencias que todavía persisten e informar anualmente ante la Corte Constitucional si los resultados aquí considerados se mantienen o si se advierten retrocesos, bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales, que demanden una nueva declaratoria de inconstitucionalidad y retomar la competencia para el seguimiento por parte de esta Corporación. Especial atención deberá prestarse a las medidas efectivamente adoptadas y los resultados alcanzados en torno a: (i) el registro para pueblos y comunidades étnicas; (ii) el adecuado funcionamiento de la mesa de trabajo que se constituyó por orden del auto 119 de 2013; (iii) la ruta de atención a las personas registradas como “víctimas de sentencias o auto”; (iv) el proceso de registro de las víctimas en el exterior; y (v) el suministro oportuno, con calidad y pertinencia, de la información respecto de la población desplazada, por parte de las entidades que hacen parte del SNARIV. Los anteriores son temas que se destacan dentro de la problemática que, como se señaló, aún faltan por resolver.

 

Dentro de esos informes, la Procuraduría General de la Nación deberá destinar un aparte para dar cuenta de las medidas adoptadas con el fin de contribuir al mejoramiento del proceso de registro en la etapa de toma de declaración, a cargo del Ministerio Público.

 

2.3.2. Ayuda humanitaria

 

En el auto 008 de 2009 la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional consideró que la ayuda humanitaria hace parte de aquellos componentes que requieren de ajustes importantes, que aseguren que el avance en la superación del ECI y en el GED de la población desplazada, se realice de manera acelerada y sostenida y dentro de un plazo razonable. A pesar de ser una de las áreas en las cuales se produjo el mayor esfuerzo presupuestal, la Sala Segunda consideró que los bajos resultados en materia del GED dan cuenta de la persistencia de “los problemas de capacidad institucional para responder de manera oportuna y adecuada a las necesidades de la población desplazada en la materia, en condiciones de integridad, igualdad y calidad”.[731] Esta Corporación le ordenó al Gobierno Nacional, en consecuencia, “realizar y poner en marcha los ajustes necesarios para afinar la política existente a fin de que se ofrezca una respuesta articulada y efectiva”.[732]

 

En el auto 219 de 2011, esta Sala Especial de Seguimiento encontró que a pesar de los ajustes implementados por el Gobierno, los informes remitidos a la Corte Constitucional dan cuenta que, durante 2009 y 2010, la capacidad institucional de Acción Social siguió siendo insuficiente, y que la persistente demora en la entrega de la ayuda humanitaria “retrasa gravemente el avance en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional y en la garantía de los derechos mínimos de la población desplazada”.[733] La Corte reconoció que, más allá de las modificaciones conceptuales realizadas, el Gobierno  no presentó resultados de tales ajustes, ni de la superación de los retos ni de las dificultades identificadas. Así las cosas, la Sala Especial de Seguimiento le ordenó al Director de Acción Social la presentación de un informe en el que diera cuenta de cómo estaban siendo atendidas las falencias que afectaban el componente de ayuda humanitaria, de forma tal que se pudieran valorar los ajustes previstos a la política.

 

Mediante el auto 099 de 2013, esta Sala Especial se pronunció sobre los últimos documentos presentados por el Gobierno Nacional en respuesta al auto 219 de 2011. En este pronunciamiento se sistematizaron las falencias que afectan el componente de ayuda humanitaria y se realizó un diagnóstico integral del componente en sus distintos momentos, esto es, en las fases de la ayuda humanitaria inmediata o de urgencia, de emergencia y de transición y, a partir de tal análisis, se declaró que persisten “un conjunto de falencias administrativas, presupuestales e institucionales que ponen en riesgo y/o vulneran el derecho fundamental al mínimo vital de la población desplazada”.[734]

 

A partir de la identificación de estas falencias, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 dictó una serie de medidas dirigidas a cada una de las fases de la ayuda humanitaria, con la finalidad de que las autoridades garanticen su entrega en términos oportunos, de manera integral y respetando el derecho a la igualdad y ordenó al Gobierno Nacional la presentación de informes en los que diera cuenta de las medidas adoptadas en cumplimiento del auto 099 de 2013.[735] Una vez allegada toda la información requerida, a continuación esta Sala Especial va a evaluar la respuesta de las autoridades en relación con los principales vacíos persistentes en el componente de ayuda humanitaria, en cada uno de sus momentos.

 

2.3.2.1. Ayuda humanitaria inmediata

 

Esta Sala Especial encuentra que (i) el Gobierno Nacional sólo de manera reciente empezó a implementar la estrategia que anunció en varias ocasiones para aplicar los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en materia de ayuda humanitaria inmediata (Sistema de Corresponsabilidad); (ii) no obstante, esta Corporación reconoce los esfuerzos realizados por la Unidad para las Víctimas para aplicar esos principios de manera provisional. De todas formas, (iii) al tratarse de una estrategia que busca mitigar la ausencia de tal esquema, la respuesta estatal es deficiente y no permite superar las falencias en la fase inmediata de la ayuda humanitaria identificadas por esta Sala.

 

(i) De acuerdo con lo definido en la Ley 1448 (art. 172) y sus Decretos reglamentarios, la prestación de la ayuda inmediata se encuentra, en principio, en cabeza de los municipios; no obstante, su entrega tiene que realizarse de acuerdo con los principios de coordinación, concurrencia y, de manera preponderante, con el de subsidiariedad, atendiendo a la falta de capacidad institucional, administrativa y financiera de algunas entidades territoriales para atender a la población que se encuentra en su territorio –de manera acentuada, teniendo en cuenta las capacidades de aquellas que se encuentran en categorías 5 y 6, o que hacen parte de acuerdos de reestructuración bajo la Ley 550 de 1999-.

 

El mecanismo que anunció el Gobierno , ya desde el 2013, para reglamentar y aplicar estos principios constitucionales y, con ello, superar las falencias en la entrega de la ayuda inmediata, identificadas por los Organismos de Control y por esta Corporación en los autos 099 de 2013 y 205 del 2015,[736] es el Sistema de Corresponsabilidad (SIC). A través del SIC el Gobierno va a articular la oferta pública de políticas nacionales, departamentales, distritales y municipales en materia de ayuda humanitaria, atendiendo “a las capacidades institucionales, administrativas y presupuestales de las ET”.[737] Este sistema quedó recogido en un Decreto 2460 de 2015, que se promulgó de manera reciente; se trata, por lo tanto, de una estrategia cuyo impacto en el avance acelerado, significativo y sostenido en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional, y en el goce efectivo del derecho a la ayuda humanitaria de la población desplazada, todavía no se puede evaluar.[738]

 

(ii) Esta Corporación, no obstante, reconoce los esfuerzos y los resultados alcanzados por la Unidad para las Víctimas, en materia de apoyo a las entidades territoriales buscando así garantizar la entrega oportuna de la ayuda inmediata, mientras se implementaba el SIC.[739] La Unidad para las Víctimas ha venido implementando un proceso de apoyo a las autoridades locales de forma subsidiaria y complementaria, primero en el marco de la Resolución 2348 de 2012 y, posteriormente, a través de la Resolución 0271 de 2014.[740] Estos instrumentos han permitido activar, allí donde fueron implementados, una respuesta a nivel territorial, así sea parcial en algunas ocasiones, para atender la etapa de urgencia que enfrenta la población con ocasión del desarraigo. Los Organismos de Control resaltan así “los esfuerzos que ha realizado la UARIV por desarrollar estrategias de mitigación ante la ausencia de regulación del sistema de corresponsabilidad y coordinar la entrega oportuna de ayuda humanitaria”.[741]

 

(iii) De todas formas, es importante resaltar que esta estrategia desarrollada por la Unidad para las Víctimas busca suplir la ausencia de un sistema de corresponsabilidad que debe incorporar a todas las entidades del SNARIV en la materia y que, por lo tanto, es una apuesta de mitigación que sigue siendo restringida. Los Organismos de Control insisten en que el proceso implementado por la Unidad para las Víctimas sólo materializa en parte los principios del sistema de corresponsabilidad y deja un amplio margen de discrecionalidad para que las entidades nacionales decidan a qué Gobierno s locales apoyar,[742] dificultando así evaluar cuáles son los avances, retrocesos o estancamientos de esta estrategia,[743] toda vez que se trata de un “esquema informal que, al carecer de un marco normativo, atiende parcialmente los requerimientos de articulación intergubernamental”.[744] 

 

Ciertamente, en el informe allegado por la UARIV en respuesta al auto 205 de 2015, la entidad se limita a reiterar el procedimiento que ha implementado en el marco de las resoluciones 2348 de 2012 y 0271 de 2014, sin que exponga cómo esa estrategia permite superar las falencias en la fase inmediata de la ayuda humanitaria allí identificadas por esta Sala, esto es: (a) la ausencia de planeación, presupuestos y procedimientos adecuados, suficientes y expeditos en los municipios para la entrega de la ayuda inmediata -principalmente en aquellos de categoría 5 y 6 y/o que se encuentran bajo la Ley 550-, que persiste en varias regiones del país; (b) las demoras en cabeza de  las autoridades del orden local y nacional, cuando se activa el mecanismo de subsidiariedad, y, las dificultades de las entidades territoriales para gestionar los recursos y garantizar la entrega de las ayudas facilitadas en el marco de ese mecanismo, conforme a lo dispuesto legalmente en términos de oportunidad, integralidad y continuidad; (c) la falta de un acompañamiento a los municipios por parte de los departamentos y de la Nación que, más allá de la asistencia técnica, garantice la entrega del apoyo en términos de igualdad e integralidad; y (d) la imposibilidad de las entidades territoriales para garantizar la continuidad de la entrega de la ayuda inmediata mientras se surten los trámites para la valoración y la notificación de las decisiones de inclusión en el RUV -que no siempre cumplen los términos legales-, razón por la cual, los municipios se ven forzados a suspenderla a pesar de que las personas desplazadas no han recibido la ayuda de emergencia.[745]

 

Al respecto, el Servicio Jesuita a Refugiados (SJR) y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), informaron a esta Sala Especial, en el marco de la respuesta al auto 205, la persistencia de estas fallas en varias regiones del país.[746]  En la misma dirección, la Defensoría del Pueblo concluyó, a partir de la información suministrada por los equipos en terreno de la Delegada para los Derechos de la Población Desplazada, con presencia en amplias zonas del país, lo siguiente: “la Corte Constitucional encontró [en el auto 099 de 2013] una serie de fallas que impiden, en la práctica, la entrega efectiva, completa y oportuna de la ayuda inmediata, y en el auto 205 de 2015 se refiere nuevamente a la imposibilidad de los municipios de suplir las necesidades más apremiantes después de ocasionado el hecho victimizante del desplazamiento forzado. // Esas falencias de la Ayuda Humanitaria Inmediata, continúan padeciéndolas las personas en situación de desplazamiento”.[747]

 

En efecto, a pesar de que se han presentado algunos avances en relación con las encuestas anteriores, el porcentaje que ha recibido todos los componentes de la ayuda humanitaria inmediata todavía es reducido. Según la encuesta del Gobierno  Nacional: “el 55,4% de la población víctima solicitó atención humanitaria en algún componente en la etapa inmediata [Alimentación 47,2%; Alojamiento 28,2%; Vestuario 11,1%; Kit de habitabilidad 33,4%] (…) un 80,8% accedió a algún componente de la subsistencia mínima y el 63,7% recibió la totalidad de los componentes (medido sobre los hogares que lo solicitaron)”.[748] De acuerdo con los datos presentados por la Contraloría General: “del total de personas que interpusieron solicitud para acceder a un componente de la AHI (360,174), el 34% recibió todos los componentes (122,587)”.[749]

 

2.3.2.2. Ayuda humanitaria de emergencia y transición

 

2.3.2.2.1. Acceso a la oferta estatal

 

El Gobierno Nacional (i) ha realizado esfuerzos importantes para facilitar a la población desplazada el acceso a la oferta estatal en general y en materia de ayuda humanitaria en particular (a través del MAARIV); no obstante, (ii) los Organismos de Control han insistido acerca de la insuficiente de este modelo y de la necesidad de adoptar algunos correctivos importantes. Al respecto, esta Sala Especial (iii) llama la atención sobre la situación en la que se encuentran las comunidades que se enfrentan a restricciones de movilidad intermitentes y que se encuentran en zonas que hacen difícil el ingreso de las autoridades y que, por lo tanto, requieren de las autoridades la adopción de un procedimiento de respuesta excepcional para atender sus necesidades humanitarias. A pesar de haber realizado este requerimiento desde el 2013, (iv) la Unidad para las Víctimas ha omitido la adopción de un Protocolo semejante, razón por la cual, esta Sala (v) va a insistir sobre la necesidad de su diseño e implementación. 

 

(i) En relación con las dificultades para que la población desplazada acceda de manera adecuada a la oferta estatal que se despliega en el territorio,[750] el Gobierno expuso la nueva estrategia que ha implementado buscando facilitar el acceso de la totalidad de la población desplazada a la ayuda humanitaria de emergencia y transición, a lo largo y ancho del país. Se trata del Modelo de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas -MAARIV- que la Unidad para las Víctimas puso en marcha a partir del 23 de marzo de 2013.[751] Este modelo comprende esquemas de atención presenciales (Direcciones Territoriales, Centros Regionales, Puntos de Atención y enlaces en los municipios donde no se cuente con los anteriores espacios); no presenciales (i.e. canales telefónicos) y móviles (i.e. jornadas de atención). De acuerdo con el Gobierno, “con la construcción de los 43 Centros Regionales, y con las estrategias complementarias de puntos de atención [99], jornadas móviles y enlaces municipales [900] se cubriría todo el país”.[752]

 

A pesar de estos avances reportados en respuesta al auto 099 de 2013, esta Corporación encontró en el 2015 que persisten problemas relacionados con  (a) algunos atrasos en la implementación de los Centros Regionales; (b) la ausencia de enlaces de asistencia en algunas zonas del país e insuficiencia de puntos de atención en el territorio -de tal manera que, en algunos casos, los gastos de transporte que tienen que realizar las personas para solicitar y reclamar las ayudas humanitarias, son superiores o equivalentes a los giros que reciben por ese concepto-; (c) los puntos de atención  y enlaces municipales carecen de personal capacitado y se presenta alta rotación de funcionarios; (d) en los puntos de atención y direcciones territoriales faltan, de una parte, espacios físicos y personal suficiente para atender oportunamente a todas las personas que recurren a los mismos y, de la otra, sistemas de información o herramientas informáticas; (e) los Centros Regionales que no ofrecen los espacios adecuados para adelantar los PAARI en términos de privacidad, confidencialidad y seguridad; y, finalmente, (f) la falta de cobertura de algunos de los mecanismos no presenciales.[753]

 

Al ser interrogada por la razón de la persistencia de estos problemas y por los mecanismos contemplados para superarlos, la Unidad para las Víctimas informó, en respuesta al auto 205 de 2015, que ha aumentado los puntos de atención,[754] reiteró la existencia de estrategias móviles en el territorio para los casos en los que no hay presencia permanente,[755] explicó las demoras que todavía afectan la implementación de los Centros Regionales[756] y las dificultades para gestionar la presencia de los enlaces municipales, sin exponer, para este último caso, qué medidas va a implementar para superarlas.[757] A partir de estas actuaciones, la Unidad concluyó, nuevamente, que “se han superado la insuficiencia de puntos de atención identificada por la Corte Constitucional. Es preciso indicar que el aumento de los puntos de atención no se detiene y de acuerdo con las necesidades identificadas, aumentará progresivamente.”[758]

 

(ii) La Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación reconocen los esfuerzos desplegados por la UARIV para incrementar los puntos de atención y las gestiones para la puesta en marcha de los Centros Regionales, cuyo diseño permite a las víctimas encontrar, en un solo lugar, las institucionales del SNARIV y la respectiva orientación y asesoría. No obstante, llaman la atención acerca de la insuficiencia de estos espacios,[759] los retrasos en la implementación de los Centros, y la necesidad de contar con enlaces en los municipios que estén en la capacidad de responder a las necesidades que se presentan a nivel local,[760] teniendo en cuenta las fallas persistentes y reiteradas que han encontrado en la materia.[761] La Defensoría del Pueblo concluyó, por lo tanto, que en varios municipios y departamentos persisten las falencias identificadas por esta Corporación en el 2013 y el 2015.[762] La Procuraduría General de la Nación, por su parte, hizo énfasis “en la necesidad de capacitación y preparación de los gobiernos entrantes en el año 2016, ya que los nuevos mandatarios locales serán los encargados de implementar la Ley 1448 de 2011”.[763] 

 

Esta situación puede someter a las personas desplazadas a la realización de un peregrinaje que consiste en hacer largas filas, desde tempranas horas de la mañana que las obliga, en ocasiones, a pernoctar la noche anterior, asumiendo así costos adicionales a los del transporte, los cuales, por sí mismos, son desproporcionados frente al monto de la ayuda recibida; sin que en todos los casos estas personas reciban una respuesta definitiva y concluyente frente a sus solicitudes, sino que se ven forzadas a realizar el mismo proceso días o semanas después.[764]

 

(iii) Al respecto, esta Sala Especial llamó la atención, en los autos 099 y 205, acerca de las comunidades que se enfrentan a restricciones de movilidad intermitentes y que se encuentran en zonas que hacen difícil el ingreso de las autoridades. Lo anterior, debido a factores como la presencia de minas antipersonal y de municiones sin explotar (MAP/MUSE), al control territorial y social que ejercen determinados actores armados, y/o al enfrentamiento entre estos últimos y la Fuerza Pública; dificultades que se agudizan en aquellas zonas del país que se encuentran aisladas geográficamente. Estas restricciones se han traducido incluso en situaciones de confinamiento y han sometido a las personas a un ciclo recurrente de desplazamientos y retornos no acompañados que las exponen a una situación de riesgo ante un nuevo desplazamiento. Para estas comunidades no sólo no está definida con claridad la ruta de atención humanitaria a la que tienen acceso, ya sea la ayuda inmediata o la de emergencia,[765] sino que, en varias circunstancias, están dejando de acceder  a la ayuda y, con ello, están enfrentando condiciones de inseguridad alimentaria (i.e. Cauca[766] y Putumayo[767]) y crisis humanitarias recurrentes (i.e. Nariño[768]).

 

En este tipo de situaciones complejas, caracterizadas por las restricciones de movilidad y el difícil acceso de las autoridades, es necesario que las autoridades cuenten con un procedimiento de respuesta excepcional para atender las necesidades humanitarias de estas comunidades, en virtud de la preponderancia del derecho al trato humanitario recogido en las normas de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, tomando como punto de partida que la ausencia de condiciones de seguridad es la primera afectación de la población civil.[769] Para esta Sala Especial, en consecuencia, no es admisible establecer como condición sine qua non para la atención de estas situaciones complejas, el parte de seguridad de las Fuerzas Militares y el desarrollo de procedimientos de desminado humanitario. Esta exigencia se traduce en un vacío de protección, porque el acceso a la oferta estatal para paliar las condiciones de inseguridad alimentaria y las crisis humanitarias recurrentes, sería, bajo estos requisitos, inviable en muchos casos.

 

En el marco de lo anterior, esta Sala Especial le ordenó a la Unidad para las Víctimas la formulación e implementación de un protocolo para que la población con restricciones de movilidad tenga garantizado el acceso a la ayuda humanitaria de manera oportuna, completa y en términos de igualdad, de tal manera que las autoridades cuenten con mecanismos y rutas definidas con antelación que les permitan brindar una respuesta adecuada, oportuna y suficiente ante ese tipo de situaciones complejas.[770]

 

(iv) En respuesta a este requerimiento, la Unidad para las Víctimas explicó que ya contaba con un Protocolo para que la población desplazada/confinada tenga garantizado el acceso a la ayuda humanitaria, ajustado a los requerimientos elevados en el auto 099 de 2013.[771] De acuerdo con la información allegada en esa ocasión, este instrumento se encuentra supeditado a un concepto favorable de la fuerza pública para poder entregar la ayuda humanitaria en esas zonas,[772] y debe ser implementado por las entidades territoriales –a pesar de las dificultades conocidas para la entrega de la ayuda-,[773] siguiendo los procesos ordinarios de planeación y concertación interinstitucional para atender las emergencias humanitarias.[774] Lo anterior, en el marco de una apuesta más amplia de consolidación del Estado “para llevar la atención integral a las zonas donde se habían presentado los confinamientos de población civil”.[775]

 

Para esta Sala Especial este instrumento no cumple con los requerimientos de las normas de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, recogidas en el auto 099. En efecto, este protocolo está concebido para ser aplicado una vez garantizadas las condiciones de seguridad, en situaciones de regreso a la normalidad, razón por la cual no atiende a la exigencia de contar con un instrumento excepcional que garantice la entrega de la ayuda, justo allí donde la ausencia de condiciones de seguridad es la primera afectación de la población.

 

Posteriormente, la Unidad para las Víctimas sostuvo, en respuesta al auto 205, que la entrega de esta ayuda no está supeditada a la certificación de las condiciones de seguridad por parte de la fuerza pública, ni de procesos previos de desminado;[776] su garantía depende, por el contrario, de las necesidades de la población afectada por los hechos de violencia. Las dificultades de seguridad, bajo esta aproximación, ya no interrumpirían la entrega de la ayuda humanitaria, teniendo en cuenta que “el acompañamiento abarca un margen amplio de entidades e instituciones [que] pueden ingresar a las zonas afectadas, [y] se definen las intervenciones tendientes siempre a garantizar la oportunidad e integralidad en la atención”.[777]

 

No obstante, más allá de la modificación del sentido de la respuesta, la Unidad no informó acerca de variaciones en los procedimientos, explicados en el 2013, que permitan determinar que en la actualidad se cuenta efectivamente con un Protocolo que garantice la entrega de la ayuda en aquellos casos de restricción a la movilidad y de difícil acceso, con independencia del concepto de seguridad de las Fuerzas Militares y el desarrollo previo de procedimientos de desminado.

 

Sumado a lo anterior, esta Sala Especial anota con preocupación (a) que la Unidad para las Víctimas afirmó no tener conocimiento de varias de las situaciones que enfrentan las comunidades con restricciones de movilidad y/o que se encuentran en zonas de difícil acceso[778]; (b) la respuesta de las autoridades se está activando, en la mayoría de los casos, cuando las personas ya se han trasladado a las cabeceras municipales y, en esa medida, no está atendiendo a las comunidades que permanecen en sus territorios, generalmente en las zonas rurales, a pesar de estar enfrentando riesgos de seguridad alimentaria;[779] (c) la respuesta de las autoridades no se está tramitando en todos los casos, dentro de los esquemas de planeación y concertación interinstitucional definidos al respecto, a pesar de la insistencia de la UARIV en surtir tales procedimientos;[780] y, finalmente, (d) estos trámites se han mostrado, en algunas ocasiones, dispendiosos y no permiten ofrecer una respuesta oportuna, tardando entre tres y seis meses para la entrega de la ayuda y, al parecer, sólo se procedió a su desembolso cuando los actores armados ya habían abandonado la zona.[781]

 

Las acciones mencionadas por la UARIV, en consecuencia, no pueden ser consideradas como parte de un protocolo que contemple medidas excepcionales que garanticen a las comunidades con restricciones de movilidad, y que se encuentran en zonas de difícil acceso, el alcance de la ayuda humanitaria de manera oportuna, completa y en términos de igualdad, a partir de mecanismos definidos por las autoridades con antelación, que les permita brindar una respuesta apropiada, tal como se ordenó en el auto 099 del 2013. En la misma dirección, la Defensoría concluyó que: “la UARIV no cuenta con un procedimiento establecido para la atención de las comunidades víctimas de desplazamiento que se encuentran en comunidades con restricciones a la movilidad”.[782]

 

(v) Para esta Corporación, en estas situaciones es necesaria, de manera primordial, una respuesta directa y contundente por parte de las autoridades, con la finalidad de mitigar los riesgos asociados a las condiciones de inseguridad alimentaria y a las crisis humanitarias recurrentes en las que se encuentran estas comunidades que no han accedido a la ayuda humanitaria; para después, en un segundo plano, buscar alternativas de planeación y concertación, al igual que la determinación de compromisos de las entidades responsables, para acompañar en un mediano plazo a esas comunidades y consolidar sus territorios.

 

En última instancia, por más legítimo y necesario que sea la consecución de un resultado macro, como es la intervención concertada y planeada de todas las autoridades en la materia, con la finalidad de consolidar la atención integral en el territorio, una vez recibido el parte de seguridad que garantice las condiciones para llevar a cabo tales actuaciones; la búsqueda de este resultado no puede convertirse, debido a las dificultades que en algunas ocasiones impiden alcanzarlo, en un obstáculo para garantizar las acciones puntuales y precisas que eviten las condiciones de inseguridad alimentaria y las crisis humanitarias que atraviesan tales comunidades.

 

2.3.2.2.2. Entrega inoportuna, incompleta y discontinua de la ayuda humanitaria de emergencia y de transición

 

Una vez (i) recordado el contenido del derecho a la ayuda humanitaria de emergencia y de transición, y atendiendo a (ii) los esfuerzos que la Unidad para las Víctimas ha venido implementando para garantizar su entrega en términos de igualdad, oportunidad y calidad, en contrapunto con las restricciones presupuestales que recaen sobre la materia, esta Sala Especial (iii) considera acertado el propósito que persigue el Gobierno para identificar, mediante el PAARI, a aquellas personas que no se encuentran en las condiciones de vulnerabilidad que requieren la entrega de esa ayuda. Sin embargo, (iv) considerando que el PAARI es un instrumento que todavía requiere de ajustes importantes atendiendo a las fallas que han acompañado su implementación, a esta Corporación le preocupa que (v) la Unidad para las Víctimas exija la satisfacción del PAARI como un requisito para programar nuevamente la entrega de la ayuda humanitaria. Finalmente, esta Sala encuentra que (vi) todavía no se ha implementado la prórroga inmediata de la ayuda humanitaria, a pesar de los anuncios realizados por el Gobierno Nacional al respecto.

 

(i) En la sentencia T-025 de 2004 y en sus autos de seguimiento, la Corte Constitucional ha reiterado que la ayuda humanitaria hace parte de aquellos derechos mínimos que siempre deben ser satisfechos por el Estado[783]  y que tiene que garantizarse sin perjuicio de las restricciones presupuestales.[784] En esa medida, ha reiterado que la ayuda tiene que reconocerse y entregarse de manera adecuada, oportuna y completa, atendiendo a la situación de emergencia y a las condiciones de vulnerabilidad que afectan a la población desplazada por la violencia.[785]

 

La entrega de la ayuda humanitaria, por lo tanto, no puede interrumpirse de manera arbitraria, esto es, cuando las personas se encuentran en una situación de urgencia extraordinaria, ni cuando carezcan de las condiciones para asumir su auto sostenimiento, a través de un proyecto de estabilización socioeconómica.[786] En el marco de lo anterior, se han identificado casos excepcionales en los que las personas desplazadas, de manera particular aquellas que se encuentran en altos niveles de vulnerabilidad, no sólo tienen derecho a que se les entregue la ayuda por un periodo mayor al que se encuentra contemplado en la Ley, sino que la ayuda tiene que prorrogarse de manera inmediata, sin la necesidad de que medie una solicitud.[787]

 

Esto quiere decir, desde otra perspectiva, que la generalidad de las personas desplazadas no tiene el derecho a recibir esta ayuda de manera indefinida en el tiempo,[788] es decir, cuando a partir de una evaluación de las circunstancias reales y de las condiciones fácticas en las que se encuentran,[789] susceptible de ser controvertida por los beneficiarios, se determine que no se presentan esas condiciones acentuadas de vulnerabilidad, que han accedido a otras fuentes de ingresos estables, o que ya superaron la fase de emergencia y la situación de vulnerabilidad que se produce con el desarraigo.[790] Lo anterior, considerando que la ayuda humanitaria es una medida que por definición es temporal y, en consecuencia, no debe generar una relación de dependencia frente a su entrega.[791]

 

(ii) La ayuda humanitaria de emergencia y de transición ha sido uno de los componentes sobre los cuales las autoridades han desplegado un mayor esfuerzo, tanto presupuestal como institucional,[792] buscando asegurar que su entrega cumpla con los parámetros constitucionales y las reglas jurisprudenciales que esta Corporación ha reiterado en distintas ocasiones. Además, en ambas fases de este componente se hace evidente la disposición de la Unidad para las Víctimas para corregir algunas de las falencias que se han identificado a lo largo del proceso de seguimiento, como el problema de los reintegros,[793] y aquellas dificultades que han surgido de manera reciente con la implementación de la Ley 1448, como la duplicidad procesal y administrativa para entregar la ayuda humanitaria de transición.[794] La Contraloría General de la República, por lo tanto, reconoce el mayor compromiso presupuestal, al igual que las actuaciones realizadas para entregar un mayor número de ayudas[795] y para reducir los tiempos de respuesta en su entrega.[796]

 

Sin embargo, los recursos destinados todavía son insuficientes para atender la totalidad de la demanda de este componente. Tal como esta Corporación explicó en los autos 099 y 205, debido a la insuficiencia del presupuesto aprobado y destinado para atender la ayuda humanitaria de emergencia y de transición en cada vigencia, los recursos apropiados para un año determinado (x) terminan cubriendo las solicitudes rezagadas del año anterior (x-1), razón por la cual, la UARIV no alcanza a atender, en los términos prescritos, todas las solicitudes que ingresan por las diversas rutas de atención en el año x, sino sólo algunas de ellas. En efecto, la UARIV alcanza a atender oportunamente sólo las solicitudes que entran por la ruta de fallos judiciales, por la ruta de nuevas personas incluidas en el RUV y por la ruta de casos especiales, manteniendo represado un porcentaje importante de las solicitudes clasificadas como “ruta normal” en todos sus niveles de vulnerabilidad -aunque en el 2014 volvieron a presentarse rezagos en todas las rutas-[797]. En cada una de estas rutas, los rezagos son significativamente menores en la vulnerabilidad alta y media alta, de forma tal que, grosso modo, la insuficiencia de recursos termina afectando, en la gran mayoría de casos, a las personas de vulnerabilidad media baja y baja que se encuentran en la ruta “normal”, las cuales se encuentran, de acuerdo con la Unidad para las Víctimas, en la fase de transición.[798]

 

Frente a esta situación, la UARIV ha buscado priorizar las solicitudes de las personas que se encuentran caracterizadas en vulnerabilidades alta y media alta y, en consecuencia, ha solicitado adiciones presupuestales para atender esas solicitudes, sin que haya logrado la adición de la totalidad de los recursos requeridos.[799] Por lo tanto, se siguen presentando rezagos en la entrega de la ayuda para esas vulnerabilidades altas -aunque en una menor proporción-, y se volvieron a aumentar, en el 2015, los tiempos de la respuesta, que superan los seis meses y alcanzan un año,[800] para el grueso de las personas caracterizadas en la vulnerabilidad media baja y baja, esto es, que se encuentran en la ruta “normal”. Así lo alertaron los Organismos de Control en su momento y se recogió en el auto 20 del 2015.[801]

 

Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que la mayor cantidad de ayudas se entregue a las personas que se encuentran en las vulnerabilidades más altas. Por el contrario, la gran mayoría de las solicitudes, aprobaciones y desembolsos tienen lugar en relación con personas que son caracterizadas en las vulnerabilidades bajas como parte de la ruta “normal”,[802]  esto es, la ayuda humanitaria de transición.[803] Por esta razón, la Contraloría General de la República concluye, de manera acertada, lo siguiente: “durante la implementación de la Ley 1448 de 2011 (2011 y 2014) la mayor parte de la ayuda se ha entregado a población cuyo hecho ocurrió hace más de un año y que no tiene un nivel extremo de vulnerabilidad, lo cual no significa que la mayoría de población víctima se encuentre en esta situación” (énfasis original).[804]

 

En otros términos, la magnitud de la demanda de asistencia humanitaria, cuyo mayor porcentaje proviene de personas cuyo desplazamiento ocurrió hace más de un año y que no tiene un nivel extremo de vulnerabilidad –de acuerdo con los criterios definidos por la UARIV-, está dificultando que la ayuda se entregue de manera oportuna a los casos caracterizados por el Gobierno como de vulnerabilidades más altas.[805] A esta situación hay que adicionar el gran número de solicitudes que ingresan por la ruta de acciones judiciales,[806] esto es, aquella ruta que tiene mayor prioridad debido a los términos impostergables y las sanciones que apareja, a pesar de que no en todos los casos las solicitudes que se tramitan por esta ruta se encuentran en condiciones altas de vulnerabilidad.[807] En última instancia, por una u otra razón, se están presentando distorsiones en el componente de ayuda humanitaria, que se traducen en la prevalencia de los casos de vulnerabilidades bajas y, con ello, en la postergación de aquellos de vulnerabilidades altas.

 

(iii) Así las cosas, esta Sala Especial considera, al igual que la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo, que es acertado el propósito que persigue el Gobierno para identificar, mediante el PAARI, a aquellas personas que en la actualidad se encuentran en situaciones de urgencia extraordinaria, en condiciones altas de vulnerabilidad y/o que no se encuentran en condiciones para asumir su sostenimiento, que todavía requieren de la entrega de la ayuda. En consecuencia, es necesario identificar a aquellas personas que no presentan esas condiciones acentuadas de vulnerabilidad, que han accedido a otras fuentes de ingresos estables, y que ya superaron la fase de emergencia y la situación de vulnerabilidad que se produce con el desarraigo y, en consecuencia, ya no deben seguir recibiendo esa ayuda. Este es un paso necesario para garantizar que la ayuda se reconozca y entregue de manera adecuada, oportuna y completa, atendiendo a la situación de emergencia y a las condiciones de vulnerabilidad que afectan a la población desplazada por la violencia, bajo un análisis que sea fiel a sus condiciones materiales.[808] De acuerdo con la Contraloría General de la República: “para saber si la ayuda se ha orientado a quienes realmente lo requieren es necesario tener información acerca de la situación real de las familias que han sido víctimas del conflicto armado. Esta es una de las razones por las que la UARIV decidió adoptar un nuevo modelo de asistencia y reparación, cuya base es la elaboración de un Plan de Asistencia, Atención y Reparación Integral —PAARI-, a partir del diagnóstico sobre la situación individual de los hogares”.[809]

 

Ahora bien, el PAARI hace parte de una estrategia más amplia, recogida en el Decreto 2569 de 2014 –incorporado al Decreto 1084 del 2015-, que modificó los criterios para la entrega de la atención humanitaria, buscando ajustar el modelo a las necesidades y carencias actuales de los hogares en los componentes de la subsistencia mínima.[810] De acuerdo con la Unidad para las Víctimas y los Organismos de Control, esta estrategia todavía se encuentra en implementación, de forma tal que, en la actualidad, se están tramitando las solicitudes rezagadas como parte del modelo anterior;[811] una vez concluido este trámite, se empezarán a utilizar los nuevos criterios y procedimientos contenidos en esos Decretos.[812] En la misma dirección, la Contraloría General señala que la Unidad para las Víctimas modificó la estructura del PAARI, reduciendo los dos planes que, en principio, se realizaban en la fase de atención y reparación, a uno solo y que, en consecuencia, todavía se están realizando las capacitaciones del personal para su implementación.[813]

 

Esta Sala Especial, por lo tanto, todavía no puede determinar la adecuación de este modelo para alcanzar los fines legítimos que persigue la UARIV con su implementación, sobre todo, en lo concerniente a la aplicación de los criterios para determinar la vulnerabilidad de las personas que solicitan la ayuda humanitaria y, en consecuencia, definir su procedencia. Al respecto, la Defensoría del Pueblo sostiene que: “dado que el Decreto 2569 apenas está iniciando su implementación efectiva no es factible hablar de resultados logrados sino de resultados esperados (…) se requiere una mayor verificación en términos de si las nuevas reglas para focalizar implican efectivamente una mejor asignación de los recursos de la ayuda humanitaria, o si por el contrario, los nuevos criterios y supuestos de atención con los que se diseñó el PAARI, pueden devenir en nuevas barreras para el goce efectivo de derechos”.[814]

 

(iv) De todas formas, esta Corporación encuentra que el PAARI es un instrumento que todavía requiere de ajustes importantes, debido a la falta de acceso de los operadores a las bases de datos que permiten conocer la situación de las personas encuestadas,[815] a la falta de cobertura del PAARI,[816] la falta de capacidad institucional, recursos tecnológicos y de personal suficiente para su funcionamiento[817] -que ha traído consigo demoras para realizar su diligenciamiento-,[818] al igual que su limitada presencia en algunas zonas del país, tanto en las estrategias presenciales[819] como en las no presenciales.[820]

 

Al respecto, la Contraloría General de la República sostiene que “a pesar de contar con la aplicación del PAARI en esquemas presencial y no presencial, es necesario manifestar que hoy en día se aplica con mayor frecuencia en capitales de departamento y que las víctimas residentes en los municipios apartados de las capitales deben esperar a ser contactados telefónicamente o a ser citados en jornadas masivas de la UARIV para acceder a su implementación, lo que se efectúa en la medida de las posibilidades de esa entidad. En todo caso, se advierte la insuficiencia de tales esfuerzos a la fecha”.[821]

 

Sumado a lo anterior, los Organismos de Control llaman la atención acerca de las barreras que se imponen a las comunidades indígenas debido a la falta de traducción de la encuesta[822] y, en términos generales, a los altos niveles de desinformación en la población desplazada: “la Defensoría del Pueblo encuestó a 747 víctimas que ya han sido sujeto de aplicación de PAARI en 91 municipios del país por parte de la UARIV, llama la atención que el 64% de los encuestados no tiene conocimiento sobre si tiene o no PAARI elaborado.”[823]

 

(v) Por lo tanto, esta Corporación observa con preocupación que, a pesar de la existencia de estas fallas, la Unidad para las Víctimas exija la satisfacción del PAARI como un requisito para programar nuevamente la entrega de la ayuda humanitaria; requerimiento cuya materialización es, en algunas ocasiones, incierto en el tiempo y, en consecuencia, mantiene a la población desplazada en una situación de espera indefinida.[824] De acuerdo con la Defensoría del Pueblo, ese requisito ha sido notificado “en los puntos de atención y en las Personerías Municipales, con el fin de implementar el nuevo modelo, pero es pertinente interrogar si la Unidad para las Víctimas cuenta con la infraestructura y el personal necesario para realizar ágilmente el PAARI a la totalidad de población desplazada”.[825]

 

Esta práctica se agrava en aquellas situaciones en las que no se da respuesta si quiera a las solicitudes especiales, esto es, aquellas que enfrentan mayores cuadros de vulnerabilidad, tal como reportó la Defensoría del Pueblo en Samaná, Caldas.[826] Sumado a lo anterior, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo ya advirtieron acerca de posibles retrasos en la transición de un modelo a otro,[827] lo que posterga el acceso de las personas desplazadas a la ayuda humanitaria de manera indefinida.[828]

 

(vi) En relación con la prórroga automática de la ayuda humanitaria, en aquellas dos situaciones excepcionales en las que los hogares no pueden generar ingresos ni garantizar la subsistencia mínima de manera autónoma -ya sea porque no cuentan con capacidades para hacerlo o porque se encuentran en una situación de urgencia extraordinaria-, el Gobierno  anunció que iba a entrar en funcionamiento en enero de 2012.[829] En marzo de 2013, no obstante, anunció que el mecanismo que hace operativa la prórroga ininterrumpida de la ayuda humanitaria de emergencia se pondrá en marcha en el marco de la estrategia MAARIV.[830] Al ser interrogada, en el 2015, acerca de la puesta en marcha de ese mecanismo, la Unidad para las Víctimas resaltó las bondades de la nueva estrategia frente a la anterior Resolución 1956 de 2012, la cual se limitaba a priorizar a determinadas personas en situación de urgencia extraordinaria o vulnerabilidad acentuada, pero no entregó información, a pesar de haber sido interrogada de manera expresa, acerca del número y porcentaje de personas desplazadas que han recibido de manera automática e ininterrumpida la entrega de la ayuda humanitaria de manera anual:[831] “el Gobierno  Nacional presentó los datos de las solicitudes priorizadas, pero no incluyó en el informe las cifras de los núcleos familiares que recibieron ayuda humanitaria automática”.[832] Así las cosas, esta Sala considera que el Gobierno Nacional todavía no ha implementado este mecanismo, a pesar de las órdenes emitidas no sólo en el marco del seguimiento a la sentencia T-025, sino en sede ordinaria de revisión.[833]

 

Evaluación de la superación del ECI y del nivel de cumplimiento a la orden de realizar ajustes importantes al componente de ayuda humanitaria. Persistencia de la intervención del juez constitucional y medidas a adoptar

 

En los autos 008 de 2009, 219 de 2011 y 099 de 2013, la Corte Constitucional le ordenó al Gobierno Nacional realizar ajustes importantes al componente de ayuda humanitaria para avanzar en el GED de las personas desplazadas por la violencia. Estos ajustes debían estar encaminados a garantizar que la población desplazada recibiera la ayuda humanitaria en cada una de sus fases (inmediata, emergencia y transición) de manera integral, oportuna y en términos de igualdad, de forma tal que su entrega no dependiera de la ubicación geográfica en la que se encontraban los solicitantes.