A272-20 Auto 272/20
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Presupuestos formales y materiales de procedencia
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Reiteración de jurisprudencia sobre desconocimiento del precedente constitucional
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Reiteración de jurisprudencia sobre omisión arbitraria de análisis de aspectos de relevancia constitucional
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Se declara nulidad por desconocimiento del precedente de la Sala Plena de la Corporación, sobre reglas de procedibilidad de la tutela frente a procedimientos administrativos de naturaleza agraria
Referencia: solicitud de nulidad de la Sentencia T-532 de 2019 (expediente T-7.207.463). Acción de tutela instaurada por Salvador Alcántara y otros contra la Agencia Nacional de Tierras (ANT)
Solicitante: Salvador Alcántara y otros
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud de nulidad de la Sentencia T-532 de 2019, proferida por la Sala Primera de Revisión de esta Corporación.
1. El 16 de diciembre de 2019, a través de apoderado judicial, el señor Salvador Alcántara y los otros 106 accionantes en el proceso de la referencia, solicitaron declarar la nulidad de la Sentencia T-532 de 2019, por considerar que la Sala Primera de Revisión transgredió el debido proceso al haber incurrido en las causales de (i) desconocimiento del precedente de la Sala Plena y de la jurisprudencia en vigor y (ii) omisión de análisis de asuntos de relevancia constitucional.
2. Bajo tal óptica, en esta providencia se presentarán (i) los antecedentes del proceso que dio lugar a la Sentencia T-532 de 2019, (ii) la síntesis del contenido de esa providencia y de la fundamentación de la solicitud de nulidad, para con posterioridad (iii) dar cuenta de su trámite, (iv) reiterar la jurisprudencia de la Sala Plena acerca de la nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, (v) analizar la solicitud de nulidad y, por último, (vi) establecer una conclusión al respecto.
3. Los accionantes indicaron que en el año 1999 la comunidad campesina de “El Garzal”, ubicada en el municipio de Simití del departamento de Bolívar, solicitó la adjudicación de baldíos ante el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA). Al momento de presentación de la acción de tutela se habían emitido 62 resoluciones de adjudicación, pero no se logró su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Púbicos de Simití, toda vez que durante el año 2007 se inició un procedimiento de revocatoria directa en contra de estas y, posteriormente, en el año el año 2012, el INCODER empezó el deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”.
4. Manifestaron que las últimas actuaciones conocidas del trámite administrativo eran las siguientes: (i) respecto a los procedimientos de revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación de baldíos, la entidad decretó de oficio la nulidad de algunos de los trámites, por la indebida notificación de los adjudicatarios, y (ii) en relación con el procedimiento de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”, la entidad concluyó la “visita de actualización de colindantes y ocupantes del complejo cenagoso”. En ese sentido, manifestaron que estaban padeciendo una situación de inseguridad jurídica, dado que casi dos décadas después de su solicitud inicial no habían podido formalizar su relación jurídica frente a los predios que les fueron adjudicados.
6. La entidad respondió al derecho de petición a través de escrito del 29 de diciembre de 2017. En su comunicación, indicó que “procedió a solicitar a la Oficina de Gestión Documental y Archivo de la Agencia Nacional de Tierras el préstamo del expediente de titulación de la resolución de adjudicación referenciada. Una vez se allegue dicho expediente, se verificará si es procedente el trámite de su solicitud. En virtud de lo anterior, cualquier actuación que se surta dentro del expediente se le comunicará de acuerdo con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-Ley 1437 de 2011”.
7. Posteriormente, la ANT amplió su respuesta y mediante escrito del 9 de mayo de 2019 precisó que: (a) “solicitó a la Oficina de Gestión Documental y Archivo de la ANT el préstamo de los expedientes de titulación y de revocatoria directa de los 63 predios que se encuentran ubicados en el corregimiento de El Garzal (…), de los cuales solo fueron entregados 12 expedientes (…) en los que se encuentra como última actuación adelantada por el extinto INCODER autos por medio de los cuales se decretó práctica de pruebas”; (b) “frente a los 51 expedientes restantes, la Oficina de Gestión Documental (…) le solicitó la búsqueda de los mismos al Patrimonio Autónomo de Remanentes en Liquidación INCODER-PAR, quien dio respuesta informando que, una vez realizada la búsqueda de los expedientes solicitados, no se encontró información al respecto” (sic); (c) “esta subdirección (…) reiteró a la Oficina de Gestión Documental y Archivo el préstamo de los 63 expedientes que aún no han sido ubicados y, en caso de no encontrarlos (sic) se oficie nuevamente al PAR para lo de su competencia, y en caso no encontrarlos (sic) se certifique la pérdida de los mismos”; (d) “en el evento en que estos expedientes no se encuentren, se procederá a solicitar (…) la expedición de las respectivas autorizaciones, para luego dar inicio a las actuaciones administrativas de reconstrucción de los mismos” y (e) “tanto el procedimiento administrativo de revocatoria directa de actos de adjudicación, como el de reconstrucción de expedientes, son fácticamente imposibles de tramitar y resolver de fondo dentro de los términos establecidos por la Ley 1755 de 30 de junio de 2015 para el derecho de petición y solicitudes ante entidades del Estado, toda vez que estos tienen unos plazos y etapas establecidas por las entidades dentro de sus protocolos”.
8. El 27 de julio de 2018, Salvador Alcántara y otros 106 habitantes del corregimiento de El Garzal presentaron acción de tutela en contra de la ANT[1]. Señalaron que dicha entidad desconoció sus derechos a la tierra y el territorio, a la dignidad humana, al trabajo, a la vivienda digna, a la alimentación adecuada, a la seguridad alimentaria, de petición, al acceso a la información y al debido proceso administrativo.
9. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: (i) tutelar los derechos fundamentales de petición y al debido proceso en relación con la solicitud de 26 de abril de 2017, “toda vez que no se ha otorgado una respuesta de fondo”; (ii) disponer que la ANT brinde información actualizada sobre (a) “el proceso de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos a favor de campesinos (…) iniciado por el INCODER”; (b) “el proceso de adjudicación de baldíos en el corregimiento de El Garzal, municipio de Simití, Bolívar” y c) “el proceso de deslinde del complejo cenagoso El Garzal (…) iniciado por el INCODER”; (iii) proferir decisión dentro de un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas frente a los procedimientos de (a) “revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos” en el corregimiento referido y (b) “deslinde del complejo cenagoso El Garzal” ; (iv) culminar dentro de un plazo razonable y sin dilaciones el “procedimiento de adjudicación de baldíos a favor de las familias campesinas del corregimiento (…) que cumplan con los requisitos para ser sujetos de reforma agraria, de conformidad con la Ley 160 de 1994” y (v) conformar “una mesa de trabajo interinstitucional para que adopte un plan estratégico con la finalidad de solucionar la situación del derecho a la tierra y el territorio colectivo de la comunidad campesina de El Garzal”.
10. La ANT se opuso a la acción de tutela. En relación con la presunta violación del debido proceso adujo que la petición de amparo resultaba improcedente, pues a través del trámite constitucional no era posible sustituir los procedimientos administrativos que se encontraba desarrollando la entidad. Así mismo, manifestó que la demanda no satisfacía el presupuesto de inmediatez, ya que los solicitantes recibieron una respuesta administrativa que había quedado en firme ocho meses atrás. Finalmente, frente a la infracción del derecho de petición, indicó que había dado respuesta a la solicitud a través de oficio del 29 de diciembre de 2017.
11. El Juez Veintiséis Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá profirió sentencia de primera instancia, mediante la cual declaró improcedente el amparo. Al respecto, señaló que: (i) la apoderada de los accionantes no estaba legitimada para actuar en el proceso, dado que no había presentado las solicitudes de información previas; (ii) la acción de tutela no cumplía el requisito de subsidiariedad, porque “la protección del derecho de propiedad a través de la acción de tutela sólo es posible de forma conexa a prerrogativas fundamentales, (…) cuando estas resultan amenazadas por un perjuicio irreparable” y (iii) la acción de tutela no cumplía con el requisito de inmediatez, dado que “la última actuación de la administración [fue] en el 2017, con la respuesta de un derecho de petición”. En relación con la conformación de la mesa de trabajo interinstitucional, indicó que aquella refería a una “situación que desborda ampliamente la competencia del juez de tutela”.
12. La apoderada de los accionantes impugnó la decisión de primera instancia. Argumentó que: (i) la acción de tutela cumplió el requisito de subsidiariedad y (ii) las respuestas proferidas por la ANT desconocieron los requisitos jurisprudenciales sobre derecho de petición. En relación con lo primero, solicitó la aplicación de “los fallos SU-235 de 2016 y SU-426 de 2016”, que, en su criterio, determinaron que “no existe otro medio” para tramitar sus pretensiones distinto a la acción de tutela. Sobre lo segundo, sostuvo que la respuesta brindada por la ANT no había sido “de fondo, clara y precisa sobre las etapas procesales en las cuales se encuentran los procesos de revocatoria directa, deslinde del complejo cenagoso de El Garzal y la adjudicación de baldíos de la Nación”.
13. El 14 de diciembre de 2018, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá resolvió: (i) revocar parcialmente el fallo impugnado; (ii) amparar el derecho fundamental de petición; (iii) ordenar a la ANT que, en el término máximo de 10 días, resolviera la solicitud de información presentada en el mes de abril de 2017 por Salvador Alcántara, y (iv) confirmar en lo demás la providencia impugnada. El ad quem concluyó que la petición de información presentada por el solicitante “para que se le indicara el estado actual del trámite de revocatoria directa de las 62 resoluciones emitidas por el INCODER, (…) no [había] tenido respuesta alguna por parte de la ANT, pues en comunicado del 29 de diciembre de 2017 se limitó a indicar que había solicitado en préstamo el respectivo expediente para dar trámite a lo peticionado, lo que en manera alguna constituye una respuesta, conforme a las reglas jurisprudenciales de la Corte Constitucional”. El Tribunal confirmó la declaratoria de improcedencia frente a las demás solicitudes de la acción de tutela.
14. El 29 de abril de 2019 el despacho del magistrado ponente decretó la práctica de las siguientes pruebas:
15. En relación con los accionantes solicitó lo siguiente: primero, remitir la constancia de recibido del oficio mediante el cual la ANT contestó la petición de información presentada por Salvador Alcántara el 26 de abril de 2017; segundo, rendir informe sobre (i) el estado de cumplimiento de la orden impartida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá a la ANT, mediante la sentencia de tutela de segunda instancia; (ii) si la ANT había adelantado alguna otra actuación para dar respuesta a las solicitudes de información presentadas por Salvador Alcántara, relacionadas con los procedimientos agrarios que se adelantaban en el municipio de Simití, Bolívar, y (iii) cómo y cuándo obtuvieron las copias del proceso administrativo de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”, las cuales fueron allegadas como prueba junto a la acción de tutela.
16. En relación con la ANT solicitó lo siguiente: primero, remitir la constancia de envío del oficio mediante el cual contestó la petición de información presentada por Salvador Alcántara el 26 de abril de 2017 y, segundo, rendir informe sobre (i) el estado de cumplimiento de la orden que le impartió la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante la sentencia de tutela de segunda instancia, así como sobre (ii) si había adelantado alguna otra actuación respecto de las solicitudes de información presentadas por Salvador Alcántara, relacionadas con los procedimientos agrarios que se adelantaban en el municipio de Simití, Bolívar.
17. La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional revisó el proceso de tutela por medio de la Sentencia T-532 de 2019. La decisión confirmó el fallo de segunda instancia, amparó el derecho fundamental de petición de Salvador Alcántara y declaró improcedentes las demás pretensiones.[2]
18. El fallo advirtió que la solicitud de amparo versaba sobre dos asuntos: (i) la respuesta proferida por la parte accionada al derecho de petición presentado el 26 de abril de 2017 por Salvador Alcántara y (ii) la demora injustificada de la ANT para resolver de fondo sobre los procedimientos administrativos que adelantaba en el corregimiento de El Garzal. Por consiguiente, circunscribió el análisis del caso a la presunta vulneración de los derechos fundamentales de petición y al debido proceso administrativo de los accionantes.
19. La Sala llevó a cabo el análisis de subsidiariedad respecto de cada una de las pretensiones formuladas por los actores. De esta manera, verificó (i) si los accionantes contaban con otro medio de defensa ordinario para formular las solicitudes de amparo incluidas en la tutela y, de existir dicho mecanismo, (ii) si se acreditaba la configuración de un perjuicio irremediable que tornara procedente la tutela como mecanismo transitorio de protección. El siguiente cuadro sintetiza las conclusiones del análisis de subsidiariedad adelantado por la Sala Primera de Revisión en relación con cada pretensión:
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Pretensiones de la solicitud de tutela |
Procedencia |
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Amparar |
1. El derecho de petición de Salvador Alcántara en relación con la solicitud del 26 de abril de 2017 “toda vez que no se ha otorgado una respuesta de fondo”. |
Cumplió |
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Brindar información actualizada sobre |
2. “[El] proceso de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos a favor de campesinos (…) iniciado por el INCODER”. |
Cumplió |
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3. “[El] proceso de adjudicación de baldíos en el corregimiento de El Garzal, municipio de Simití, Bolívar”. |
No cumplió subsidiariedad |
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4. “[El] proceso de deslinde del complejo cenagoso El Garzal (…) iniciado por el INCODER”. |
No cumplió subsidiariedad |
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Proferir decisión dentro de un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas |
5. “[D]entro del procedimiento de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos” en el corregimiento referido. |
No cumplió subsidiariedad |
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6. “[En] el procedimiento administrativo de deslinde del complejo cenagoso El Garzal” en dicho corregimiento. |
No cumplió subsidiariedad |
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Culminar dentro de un plazo razonable y sin dilaciones injustificadas |
7. “[El] procedimiento de adjudicación de baldíos a favor de las familias campesinas del corregimiento (…) que cumplan con los requisitos para ser sujetos de reforma agraria, de conformidad con la Ley 160 de 1994”. |
No cumplió subsidiariedad |
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Conformar una mesa de trabajo interinstitucional |
8. “[P]ara que adopte un plan estratégico con la finalidad de solucionar la situación del derecho a la tierra y el territorio de la comunidad campesina de El Garzal”. |
No se evidenció amenaza o vulneración prima facie de derechos fundamentales |
20. Las pretensiones número 1 y 2 cumplieron el requisito de subsidiariedad. La Sala Primera de Revisión concluyó que la primera pretensión, referida al amparo del derecho de petición de Salvador Alcántara, satisfacía el requisito de subsidiariedad. Esto, dado que el accionante (i) presentó la solicitud de información ante la ANT el 26 de abril de 2017 y (ii) no contaba con otro medio de defensa para proteger ese derecho fundamental. También sostuvo que la segunda pretensión, referida a “brindar información actualizada sobre el proceso de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos”, cumplía el requisito de subsidiariedad. Lo anterior, por cuanto Salvador Alcántara (i) requirió dicha información a la entidad, por medio la solicitud del 26 de abril de 2017, y (ii) no tenía otro medio de defensa judicial o administrativo para la protección de su derecho fundamental de petición.
21. Las pretensiones número 3 y 4 no cumplieron el requisito de subsidiariedad. La Sala Primera de Revisión concluyó que las solicitudes tendientes a obtener información actualizada sobre los procedimientos de adjudicación de baldíos y de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal” eran improcedentes, dado que los accionantes no solicitaron a la ANT, previamente, información alguna sobre estos trámites. Argumentó la Sala Primera que los solicitantes acudieron a la tutela como “mecanismo principal para la solicitud de información a las autoridades públicas”[3], con el fin de conocer el estado actual de los procedimientos administrativos de su interés. Esto, a pesar de que tenían a su disposición el derecho de petición, el cual podían ejercer de forma directa o mediante representación.
22. Las pretensiones número 5, 6 y 7 no cumplieron el requisito de subsidiariedad. La Sala advirtió que los accionantes no solicitaron a la entidad que profiriera decisiones de fondo, o culminara alguna de sus actuaciones administrativas en curso, en el marco de los procedimientos administrativos de adjudicación de baldíos, revocatoria de las resoluciones de adjudicación y deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”. Por el contrario, acudieron de forma directa a la acción de tutela para solicitar a la entidad que finalizara tales procedimientos, lo que desconoció el carácter residual y subsidiario de esta acción. La Sala concluyó que era razonable exigir a los accionantes el agotamiento de dichas actuaciones dentro de los procedimientos agrarios en curso, previo a acudir a la acción de tutela, por dos razones. En primer lugar, los procedimientos de adjudicación, revocatoria y deslinde de tierras de la Nación, cuentan con los dispositivos procesales eficaces e idóneos para que las partes e interesados soliciten el impulso, la resolución y la terminación de las actuaciones de la ANT. Por consiguiente, la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para solicitar a la autoridad competente una decisión de fondo, máxime en atención a las particularidades procesales y técnicas de las controversias sometidas a dichos trámites[4]. En segundo lugar, los accionantes contaban con el acompañamiento y representación de distintas organizaciones, por lo que podían solicitar a la entidad, de forma directa o por medio de sus representantes, “que avanzara en los trámites administrativos de su interés, o que los concluyera definitivamente”.
23. La pretensión número 8 no tenía relación con la amenaza o vulneración prima facie de derechos fundamentales. La Sala observó que no había evidencia de la relación entre la conformación de una mesa de trabajo interinstitucional y la presunta “amenaza o vulneración directa, concreta y particular de los derechos fundamentales”[5]. En efecto, indicó que no se encontraba probado que la conformación de esa mesa de trabajo fuera una medida idónea o necesaria para resolver, de manera concreta, una específica amenaza o vulneración de derechos fundamentales. Es más, la inexistencia de dicha mesa de trabajo interinstitucional no configuraba una amenaza real e inminente para los derechos fundamentales de los accionantes, por lo que declaró su improcedencia.
24. La Sala no advirtió la configuración de un perjuicio irremediable en relación con las pretensiones declaradas improcedentes. La Sala Primera de Revisión concluyó que (i) no se advertía la configuración de un perjuicio irremediable y (ii) la entidad accionada estaba adelantando actuaciones en el marco de los procedimientos agrarios de interés de la comunidad accionante. Por lo anterior, los hechos acreditados en el expediente no justificaban la intervención excepcional y transitoria del juez de tutela en relación con las pretensiones que fueron declaradas improcedentes.
25. En relación con el fondo del asunto frente a las pretensiones 1 y 2 que cumplieron el presupuesto de subsidiariedad, la Sala concluyó que la ANT vulneró el derecho fundamental de petición de Salvador Alcántara. Explicó que dicha entidad profirió dos respuestas frente a la solicitud de información presentada por el actor: la primera, de 29 de diciembre de 2017, y, la segunda, de 9 de mayo de 2019. Determinó que, a pesar de que la solicitud de información presentada por Salvador Alcántara fue “admitida y tramitada”[6] por parte de la ANT, y las respuestas proferidas fueron notificadas al solicitante[7], lo cierto es que estas no fueron oportunas y tampoco resolvieron de fondo lo requerido mediante el derecho de petición del 26 de abril de 2017.
26. Por lo anterior, la Sala Primera de Revisión confirmó la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2018 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en segunda instancia, en cuanto protegió el derecho fundamental de petición del señor Salvador Alcántara y declaró la improcedencia de la acción de tutela frente a las demás pretensiones. En consecuencia, ordenó a la ANT que se pronunciara “de forma integral, clara y precisa sobre todos los interrogantes formulados por el solicitante en el derecho de petición del 26 de abril de 2017”.
27. El 16 de diciembre de 2019 el apoderado judicial de Salvador Alcántara y de los otros 106 accionantes solicitaron la nulidad de la sentencia T-532 de 2019. Los peticionarios presentaron dos cargos de nulidad en contra de la sentencia: desconocimiento del precedente constitucional y omisión de análisis de asuntos de relevancia constitucional.
28. En relación con el cargo por desconocimiento del precedente de la Sala Plena y de la jurisprudencia en vigor, manifestaron que este se concretó por los siguientes motivos: (i) no se tuvo en cuenta la jurisprudencia sobre subsidiariedad de la acción de tutela en asuntos agrarios; (ii) la sentencia cuestionada no cumplió la carga argumentativa necesaria para apartarse del precedente que la vinculaba y, en su lugar, acudió a fallos que no tenían relación con el asunto objeto de análisis y, por último, (iii) la sentencia incurrió en “inconsistencia entre el análisis de fondo y la declaratoria de improcedencia”.
29. En concreto, señalaron que la Corte Constitucional de manera constante ha sostenido que la acción de tutela procede cuando el accionante no tiene a su disposición otro mecanismo de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales o cuando, existiendo este, se emplea como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Argumentaron que, transgrediendo dicha perspectiva, la Sala Primera de Revisión exigió el agotamiento de un trámite que no tiene la condición de mecanismo de defensa judicial y que, además, no es exigible en los procedimientos administrativos.
30. En esa línea, sostuvieron que el fallo requirió que los peticionarios, previamente a la formulación de la acción de tutela, solicitaran ante la entidad accionada, de manera concreta y explícita, “proferir decisiones de fondo en el marco de los procedimientos señalados o culminar alguna de tales actuaciones administrativas”. De acuerdo con el relato de los solicitantes, “[l]a Sala no declara la improcedencia por el no agotamiento de un recurso judicial o en dado caso de los recursos administrativos como el de reposición, apelación o queja, sino que introduce un nuevo requisito de procedibilidad. Este consiste en que aquellos casos en que se alegue la vulneración del derecho al debido proceso administrativo por las dilaciones injustificadas de una entidad estatal, los accionantes antes de presentar una acción de tutela deben solicitarle al Estado que profiera una decisión de fondo o que termine los procesos a su cargo, cuando precisamente la vulneración de este derecho se concreta ante la falta de adopción oportuna de decisiones definitivas en el marco de un procedimiento administrativo.”
31. En criterio de los incidentantes, la sentencia atacada “desconoce el examen de procedibilidad que el máximo Tribunal Constitucional ha efectuado en aquellos casos en que se alega la violación del derecho al debido proceso administrativo por las dilaciones injustificadas de la autoridad agraria.” En ese sentido, expusieron el contenido de las sentencias SU-235 de 2016[8] y SU-426 de 2016[9], proferidas por la Sala Plena de esta Corporación, y los fallos T-849 de 1999[10], T-909 de 2009[11], T-009 de 2013[12], T-601 de 2016[13], T-039 de 2017[14] y T-153 de 2019[15], dictados por las distintas salas de revisión de esta Corte.
32. Luego de dicha reseña, puntualizaron que “[a]unque el solo antecedente jurisprudencial advertido en las sentencias SU-325 de 2016 (sic) y SU-246 de 2016, hacía posible declarar la procedibilidad de la acción de tutela, el anterior recuento jurisprudencial permite fijar por lo menos la siguiente regla: || [e]n los casos en que no se ha proferido una decisión definitiva en el trámite de procesos agrarios especiales (clarificación, deslinde, recuperación de baldíos, extinción de dominio), adjudicación de baldíos o constitución de resguardos indígenas por parte de la autoridad agraria colombiana (Incora, posteriormente Incoder, hoy ANT) la acción de tutela es procedente debido a que no existe otro mecanismo de defensa judicial adecuado y efectivo, pues no hay una decisión definitiva respecto de la cual se puedan formular recursos judiciales consagrados en la Ley.”
33. Precisaron que la regla contenida en estos precedentes debió ser seguida por la Sala Primera de Revisión, por cuanto comparten identidad y rasgos comunes. De este modo, sostuvieron que (i) “[l]os actores de las acciones de tutela son sujetos de especial protección constitucional por cuanto son indígenas, afrodescendientes, campesinos y víctimas del conflicto armado colombiano, lo cual exige al Estado una especial consideración con el fin de dar cumplimiento al postulado de igualdad material establecido en el artículo 13 de la Constitución de 1991”; (ii) “la entidad accionada es la autoridad agraria colombiana, Incora, Incoder y hoy la ANT” y (iii) “la situación que constituye la violación de derechos fundamentales es la falta de adopción de una decisión final en el marco de procesos y trámites administrativos cuyo objeto es el reconocimiento o no de derechos sobre la tierra: procesos agrarios especiales (clarificación, deslinde, recuperación de baldíos, extinción de dominio), adjudicación de baldíos o constitución de resguardos.”
34. Así mismo, indicaron que pese a la existencia de un conjunto de decisiones que vinculaban la resolución de los asuntos alusivos a los trámites administrativos de acceso a la tierra, la Sala Primera de Revisión las inadvirtió sin justificación suficiente y, en su lugar, acudió a fallos dictados en otras materias. De este modo, aseguraron que la exigencia de petición previa exigida en el fallo cuestionado se basó “en dos referencias jurisprudenciales que claramente no son aplicables para el caso analizado en la Sentencia T-532 de 2019”. En concreto, en las sentencias SU-037 de 2009[16] y T-097 de 2018.[17]
35. Explicaron que en el primer caso “la Corte declara la no procedibilidad de la acción de tutela no porque no se haya agotado una vía ordinaria administrativa, sino porque los accionantes buscaban con la acción de tutela dejar sin efectos un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto que consagraba un régimen de asignación diferencial para Magistrados de Tribunal Contencioso Administrativo del Cesar”. A su turno, el segundo fallo “abordó el caso de personas que solicitaron mediante la acción de tutela la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, sin haber presentado la correspondiente solicitud de indemnización sustitutiva de pensión de vejez a la entidad accionada”. Puntualizaron que en ninguno de estos asuntos la Corte “desarrolla una regla de procedibilidad de la acción de tutela para los casos en que se alegue una vulneración al debido proceso administrativo en casos como el de los campesinos de El Garzal” y, por lo tanto, los mismos no resultaban aplicables en la sentencia censurada.
36. Finalmente, frente al cargo por omisión de análisis de asuntos de relevancia constitucional, los solicitantes argumentaron que la sentencia T-532 de 2019 no tuvo en cuenta que el expediente concernía a las víctimas del conflicto armado e involucraba el análisis del problema de acceso a la tierra por parte de las comunidades campesinas. En su criterio, la elevada importancia del asunto hacía ineludible el examen de fondo de la cuestión.
37. De conformidad con el artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, mediante Auto de 31 de enero de 2020 el magistrado sustanciador corrió traslado de la solicitud de nulidad a las partes y vinculados al proceso de tutela, con el fin de que estos se pronunciaran sobre el asunto. Durante el término previsto se recibieron las intervenciones de la ANT, la CCJ y el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario (en adelante, GAP).
38. La entidad solicitó “negar la nulidad interpuesta en contra de la sentencia T-532 de 2019”, por cuanto no se configuran las causales de nulidad señaladas por el solicitante. Primero, sobre el presunto “desconocimiento de la jurisprudencia o precedente constitucional”, señaló que “la tutela es un mecanismo residual y subsidiario” y que la acción interpuesta no cumplía el requisito de subsidiariedad en los términos definidos por la jurisprudencia, dado que los accionantes no “acudieron ante la administración para solicitar la resolución de los trámites adelantados por la ANT”. También adujo que las sentencias enunciadas por el solicitante no tienen los mismos supuestos fácticos de la sentencia T-532 de 2019, por cuanto estas ampararon “los derechos a comunidades étnicas, indígenas y afros”. Al respecto, sostuvo que “mientras que el territorio es para los pueblos originarios un derecho colectivo fundamental, que condiciona la subsistencia y supervivencia física y cultural de estas comunidades”, para el campesino la tierra es “un presupuesto necesario para el goce de las primerísimas garantías constitucionales a la dignidad, al trabajo y al libre desarrollo de la personalidad.”
39. Segundo, en relación con la alegada omisión arbitraria de análisis de asuntos de relevancia constitucional, manifestó que la Sala Primera de Revisión “tuvo en cuenta el estado real de los accionantes y pudo constatar las dificultades técnicas y jurídicas que afronta la entidad, que por el tipo de procedimiento son trámites de compleja ejecución que no se pueden cumplir a corto plazo y, sin embargo, la administración los ha venido adelantando de acuerdo con la capacidad institucional”. Por lo anterior, concluyó que la solicitud de nulidad no cumplió los requisitos de procedencia definidos por la jurisprudencia constitucional, dado que “el abogado de los accionantes pretende (…) invocar una tercera instancia de tutela, abriendo un nuevo debate jurídico.”
40. El 24 de febrero de 2020 la CCJ presentó amicus curiae en el incidente sub examine y solicitó la nulidad de la sentencia T-532 de 2019 con base en dos supuestos: (i) “omisión de examinar argumentos y peticiones de relevancia constitucional” y (ii) desconocimiento de “precedentes constitucionales relevantes para el caso de estudio”. En relación con lo primero, indicó que la providencia cuestionada “pasó por alto el reclamo principal de los accionantes relativo a la protección del derecho fundamental al acceso progresivo a la tierra”, previsto por el artículo 64 de la Constitución Política. Esto, por cuanto el acceso progresivo a la propiedad de la tierra se relaciona “funcionalmente con la realización de la dignidad humana”, puede “traducirse o concretarse en derechos subjetivos” y, además, ha sido objeto de “consensos dogmáticos, jurisprudenciales o de derecho internacional, legal y reglamentario” que respaldan su “fundamentalidad”. En consecuencia, consideró que “la acción de tutela se convierte en un instrumento legal eficaz y oportuno para los reclamos ante la inactividad del Estado.” En relación con lo segundo, adujo que las sentencias SU 235 de 2016 y SU 426 de 2016 “contienen precedentes aplicables al caso concreto por similitud de hechos y pretensiones.” En su concepto, dichas sentencias fijan la regla según la cual los accionantes “no se encuentran obligados a acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa ni a las vías gubernativas ni a cualquier otro mecanismo no previsto en el Decreto 2591 de 1991”, la cual fue desconocida por la Sentencia T-532 de 2019.
41. El 14 de mayo de 2020 el GAP presentó amicus curiae en el incidente sub examine y solicitó la nulidad de la sentencia cuestionada con base en dos argumentos: (i) “desconocimiento o cambio de jurisprudencia” y (ii) “omisión arbitraria sobre el análisis de aspectos de relevancia constitucional”.
42. En relación con lo primero, manifestó que “se cumplen cada uno de los elementos para la configuración de la causal alegada”, dado que: (a) “la Corte ha establecido (…) una línea jurisprudencial según la cual la acción de tutela es procedente para conjurar casos en los que la autoridad administrativa competente dilata injustificadamente la adjudicación de baldíos”, la cual fue “desarrollada por las sentencias SU 426 de 2016 y SU 235 de 2016”; (b) existe una “palpable identidad entre la situación de hecho” de las providencias referidas y la sentencia T-532 de 2019, y (c) la Sala Primera de Revisión debió aplicar “la línea jurisprudencial ya definida”.
43. En relación con lo segundo, el GAP alegó que la providencia cuestionada desconoció dos asuntos de relevancia constitucional. De un lado, sostuvo que la Sala Primera de Revisión “[omitió] la naturaleza de sujetos de especial protección de los accionantes” y señaló que, “de haberse hecho este análisis, (…) el juez de la sentencia T-532 de 2019 no hubiera declarado la improcedencia de la tutela”. De otro lado, manifestó que la Sala Primera de Revisión “delimitó, desde un principio y de manera expresa, el objeto de análisis de su decisión, omitiendo el amparo solicitado por los accionantes” en relación con el “derecho fundamental de los campesinos del acceso a la tierra”.
44. Mediante oficio del 4 de agosto de 2020 la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente de nulidad al despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera, pues en sesión del 6 de agosto del mismo año la Sala Plena de la Corte Constitucional no aprobó la ponencia de auto de nulidad presentada por el magistrado Carlos Bernal Pulido.
45. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de la solicitud de nulidad presentada a través de apoderado judicial por Salvador Alcántara y otros, de conformidad con los artículos 134 del Código General del Proceso, 49 del Decreto 2067 de 1991 y 4º del Decreto 306 de 1992.
46. Con fundamento en lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991,[19] la Sala Plena de la Corte Constitucional ha considerado que, cuando en los procesos ante la Corte se verifique la violación del derecho al debido proceso, es procedente declarar su nulidad, posibilidad que se extiende a las sentencias si el motivo se configura en esta última actuación.[20]
47. Sin embargo, dicha posibilidad es excepcional puesto que, de conformidad con lo establecido en el artículo 243 de la Constitución Política, los fallos proferidos por este Tribunal hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y, en consecuencia se encuentran resguardados por la garantía del principio de seguridad jurídica, lo que los hace definitivos, intangibles e inmodificables.[21]
48. Así, por razones de seguridad jurídica y de garantía en la certeza del derecho, la declaratoria de nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional tiene características muy particulares, se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales -que no son otras que las previstas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991- han sido quebrantadas de manera notoria y flagrante, debiendo ser además un yerro significativo y trascendental en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales en la misma para que la petición de nulidad pueda prosperar.[22]
49. En razón de lo anterior, la Sala Plena ha establecido (i) un grupo de presupuestos formales de procedencia, y (ii) otro grupo de presupuestos materiales, atendiendo a la condición excepcional del mecanismo.
50. En cuanto a los presupuestos formales, la Sala Plena ha precisado los siguientes: (i) legitimación para actuar, es decir, que el solicitante tenga interés directo como parte o tercero afectado por la decisión cuya nulidad se discute; (ii) presentación oportuna de la solicitud, dentro del término de ejecutoria, es decir, en los tres días siguientes a la notificación del fallo objeto de cuestionamiento, salvo que se trate de un vicio anterior a la sentencia, el cual solo podrá ser alegado antes de que aquella se profiera; y (iii) la satisfacción de una carga argumentativa calificada, seria y coherente, para explicar la razón por la cual se estima que el fallo cuestionado desconoce intensamente el debido proceso constitucional.[24]
51. Al respecto, esta Corporación ha reiterado que el trámite de la nulidad no constituye una oportunidad para “reabrir debates pasados o para analizar nuevamente las controversias que ya han sido resueltas por el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional en su Sala Plena o en sus respectivas Salas de Revisión de tutela” [25], y que, de acuerdo con el artículo 241 de la Constitución Política, es un cuerpo jurisdiccional y no consultivo, por lo que carece de competencia para resolver dudas o interrogatorios que formulen los ciudadanos o para esclarecer el sentido de las sentencias que profiere.[26]
52. Por lo tanto, la solicitud de nulidad de una sentencia proferida por la Corte Constitucional debe encontrarse ajustada a los siguientes requisitos argumentativos:[27]
(a) Quien invoca la nulidad tiene la carga de demostrar, con base en argumentos serios y coherentes, que la sentencia vulnera el derecho al debido proceso. No son suficientes razones o interpretaciones jurídicas diferentes a las contenidas en la sentencia censurada, que obedezcan al disgusto e inconformidad del solicitante con la decisión.
(b) La solicitud de nulidad no puede estar encaminada a reabrir el debate probatorio, en atención a que el incidente de nulidad no constituye una nueva instancia o un recurso mediante el cual se pueda proferir una nueva decisión sobre la controversia jurídica dirimida en el fallo atacado. Y
(c) Como ya se enunció, la afectación del debido proceso debe ser cualificada, esto es, ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos.
53. La Sala Plena ha afirmado que los presupuestos materiales de procedencia que dan lugar a una declaración de nulidad (“causales de nulidad”) se configuran cuando[29]:
(i) Una Sala de Revisión se aparta de la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la Corte o la jurisprudencia en vigor de las salas de revisión frente a una situación jurídica.
(ii) Una decisión es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley o el reglamento.
(iii) Existe incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de una sentencia, una contradicción abierta en el texto del fallo, o la decisión carece por completo de fundamentación.
(iv) La parte resolutiva de una sentencia de revisión de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso.
(v) La sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional.
(vi) De manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión.
54. Ahora bien, ya que para analizar la solicitud de nulidad puede ser necesario tener mayor precisión en relación con ciertos presupuestos formales y materiales de procedencia, a continuación se reiterarán los pronunciamientos de la Sala Plena de la Corte Constitucional que han dilucidado el alcance de las causales de (i) desconocimiento del precedente de la Sala Plena y de la jurisprudencia en vigor, y (ii) omisión arbitraria sobre el análisis de aspectos de relevancia constitucional.
55. Esta causal de nulidad es la única expresamente señalada por las disposiciones que regulan los procedimientos ante la Corte Constitucional[31] -específicamente en los artículos 34 del Decreto 2591 de 1991 y 59 del Acuerdo 02 de 2015-[32]. En particular, el Decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena, por lo que si una de las Salas de Revisión se apropia de dicha función, se estaría extralimitando en el ejercicio de sus competencias con grave violación del debido proceso.[33]
56. La interpretación armónica de esta disposición - con los principios de seguridad jurídica, igualdad de trato ante la ley y la necesidad de que las decisiones judiciales atiendan a los criterios sentados previamente sobre las mismas materias y respecto de fundamentos fácticos similares, configuran el desarrollo jurisprudencial de la causal de nulidad por el desconocimiento de posiciones jurisprudenciales definidas por la Sala Plena o a través de la jurisprudencia en vigor de las salas de revisión,[34] esto es, de un conjunto de decisiones reiteradas, pacíficas, uniformes y consistentes de las referidas salas[35]; es decir, no contradichas por otra Sala de Revisión, pues cuando esto ocurre ya no se está en presencia de dicho fenómeno.[36] Esto quiere decir que esta causal de nulidad puede ser invocada frente al cambio de una línea jurisprudencial suficientemente clara y sostenida -según lo expuesto-, aun cuando en su formulación no hubiere intervenido la Sala Plena.[37]
57. Al respecto, la Corte ha precisado que (i) la acreditación del desconocimiento de la jurisprudencia de la Sala Plena requiere de dos elementos de comparación (1) la ratio decidendi de la sentencia emitida por la Sala Plena y (2) la ratio de la sentencia cuya nulidad se alega, los cuales resultan suficientes para establecer si la última confrontó o desconoció la primera; y (ii) el desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las salas de revisión como causal de nulidad está condicionado a la existencia de un precedente jurisprudencial consolidado, lo cual comporta una mayor exigencia en su acreditación, puesto que se requiere una pluralidad de decisiones anteriores (“precedentes”) que traten problemas jurídicos análogos con presupuestos fácticos idénticos, frente a los cuales adopta de manera uniforme la misma regla de decisión.[38]
58. En relación con esto, la Sala Plena ha determinado que deben confluir los siguientes parámetros que permiten establecer el carácter vinculante de las sentencias de la Corte: (i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; (ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso; y (iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente.[39] A propósito de lo anterior, es necesario realizar las siguientes precisiones:
59. El precedente vinculante para el caso concreto está determinado por la ratio decidendi de la sentencia[40], esto es, por aquellos apartes específicos y concretos de las sentencias de tutela o de constitucionalidad, que tienen relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva de la decisión.[41] Esto implica que, si se invoca la causal de cambio de jurisprudencia, solo será procedente la nulidad si se modifica dicha regla decisional.[42]
60. Es imprescindible que exista una palpable identidad entre la situación de hecho que originó la decisión respecto de la cual se solicita su nulidad y las de las decisiones que constituyen precedente.[43] Dicha similitud fáctica tiene un carácter estricto, por lo que no basta con que ambos asuntos refieran a materias que puedan agruparse en un mismo género, sino que debe estarse ante dos supuestos de hecho que comparten características esenciales.[44]
61. En consecuencia, esta causal de nulidad (i) excluye los cargos fundados en diferencias con respecto a argumentos comprendidos en una decisión anterior que no fueron determinantes para la decisión adoptada -obiter dictum-; (ii) genera una carga para el solicitante que consiste en la identificación del precedente que, a su juicio, fue desconocido, la cual no se cumple con la sola enunciación de las sentencias sino que exige la identificación de su ratio decidendi, que permita establecer el desconocimiento del precedente; y (iii) no se agota con la enumeración o la diferencia con sentencias de las salas de revisión que no puedan identificarse dentro de una línea de jurisprudencia en vigor.[45]
62. Finalmente, es necesario dejar claro que esta causal no elimina la autonomía interpretativa de la Sala Plena,[46] ni tampoco afecta el ejercicio decisorio de las salas de revisión, que preservan su autonomía de interpretación y la posibilidad de desarrollar su pensamiento jurídico racional, en cada una de las materias sometidas a su decisión, siempre y cuando no se aparte de los precedentes sentados por la Sala Plena.[47]
63. La Constitución Política le confirió a la Corte Constitucional la función de revisar, de manera discrecional, los fallos de tutela que se profieran por los jueces del país. En ejercicio de tal facultad, tiene la posibilidad de delimitar el tema a ser debatido en las sentencias de revisión, pues dicho escenario procesal no es una instancia adicional en el diseño del proceso de amparo.[49] Dicha delimitación puede acontecer (i) mediante referencia expresa en la sentencia, cuando se circunscribe claramente el objeto de estudio, o (ii) tácitamente, cuando la sentencia se abstiene de pronunciarse en relación con algunos aspectos que no tienen relevancia constitucional.[50]
64. Sin embargo, en ejercicio de las anteriores atribuciones, es indispensable el análisis de (i) los asuntos que tengan relevancia constitucional, y (ii) los aspectos que al estudiarse conducirían a una decisión diferente, dada la importancia de abordar los elementos necesarios para una valoración constitucional recta y transparente, que atienda a razones de justicia material y a la prevalencia del derecho sustancial, especialmente en cuanto a la protección de derechos fundamentales se refiere.[51]
65. En tal sentido, la causal de nulidad de omisión arbitraria sobre el análisis de aspectos de relevancia constitucional se configura cuando (i) el estudio de un asunto, por su importancia constitucional para la protección de derechos fundamentales, no podía dejarse de lado por la respectiva Sala, y (ii) se encuentra de manera clara e inequívoca que, de haber sido analizados, hubiesen generado una decisión o trámite distintos.[52]
66. Por lo tanto, el vicio queda excluido si el asunto de relevancia constitucional fue abordado en la sentencia, puesto que las nulidades no están instituidas como un recurso adicional ni como una instancia para controvertir el análisis del asunto.[53] Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha establecido que, si una Sala de Revisión hizo un estudio particular de la materia correspondiente, no le corresponde al Pleno realizar un examen sobre la corrección de tales argumentos, pues esto significaría la reapertura del análisis jurídico y probatorio realizado en el fallo cuestionado, actividad incompatible con la naturaleza del incidente de nulidad.[54]
67. El cargo propuesto por desconocimiento del precedente de la Sala Plena y de la jurisprudencia en vigor cumple los presupuestos formales del trámite incidental de nulidad y, por lo tanto, es procedente su examen de fondo. Pasa la Sala Plena a desarrollar el examen formal de procedibilidad.
a) Legitimación
68. La petición de nulidad cumple con el requisito de legitimación, por cuanto fue presentada por el representante judicial de los 107 accionantes del proceso de tutela que concluyó mediante la Sentencia T-532 de 2019.
b) Oportunidad
69. Igualmente, la solicitud de nulidad fue formulada oportunamente, esto es, dentro del término de ejecutoria de la Sentencia T-532 de 2019. En efecto, la solicitud fue radicada el 16 de diciembre de 2019, mientras que la providencia fue notificada a las partes mediante correo electrónico el 11 de diciembre del mismo año.
c) Carga argumentativa suficiente
70. El cargo por desconocimiento del precedente de la Sala Plena y de la jurisprudencia en vigor se satisface el requisito de carga argumentativa suficiente. De este modo, los solicitantes fundamentan este reproche en tres argumentos, a saber: (i) se desconoció la jurisprudencia sobre procedibilidad de la acción de tutela, contenida en las sentencias SU-235 de 2016 y SU-426 de 2016 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional; (ii) la sentencia cuestionada no cumplió la carga argumentativa necesaria para apartarse del precedente que la vinculaba y, en su lugar, acudió a fallos que no tenían relación con el asunto objeto de análisis y, por último, (iii) la sentencia incurrió en “inconsistencia entre el análisis de fondo y la declaratoria de improcedencia”.
71. En esa dirección, las primeras dos razones alegadas por los incidentantes cumplen el presupuesto de carga argumentativa suficiente, pues aluden a que la sentencia T-532 de 2019 proferida por la Sala Primera de Revisión introdujo “un nuevo requisito de procedibilidad”, por lo que desconoció “el examen de procedibilidad que el máximo Tribunal Constitucional ha efectuado” en casos referidos a la dilación injustificada de las actuaciones “de la autoridad agraria”. Además, el fallo censurado habría incumplido la carga necesaria para apartarse del precedente constitucional de Sala Plena y de la jurisprudencia en vigor, pues no expresó las razones del apartamiento y, por el contrario, fundó la decisión de improcedencia en providencias que apuntaban a temáticas diferentes a las examinadas en el expediente.
72. Dichos planteamientos son calificados, serios y coherentes, porque (i) presentan de forma lógica y estructurada el razonamiento; (ii) señalan la causal de nulidad que invocan, así como su posible efecto en el sentido de la decisión cuestionada; (iii) su ataque se dirige en contra del análisis de procedibilidad contenido en la Sentencia T-532 de 2019; (iv) salvo en lo concerniente a las sentencias T-009 de 2013, T-601 de 2016, T-849 de 1999, T-909 de 2009, T-039 de 2017 y T-153 de 2019 que carecen de la argumentación necesaria para acreditar la existencia de jurisprudencia en vigor de las salas de revisión de esta Corporación en el sentido referido por los incidentantes, en las restantes providencias invocadas de la Sala Plena se presentan las razones que darían cuenta del desconocimiento del precedente de unificación por parte del fallo censurado; (v) plantean, al menos prima facie, la posible vulneración del derecho al debido proceso de los accionantes, que no un debate concluido en sede de revisión, y, por último, (vi) con base en los elementos argumentativos aportados, la Sala Plena puede analizar si, en efecto, se configuró la causal de nulidad alegada.
73. Sin embargo, el tercer argumento alusivo a una supuesta “inconsistencia entre el análisis de fondo y la declaratoria de improcedencia” carece de aptitud, seriedad y coherencia, en tanto su fundamento en realidad se dirige a sustentar un reproche de nulidad por incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la decisión. Por esa razón, el planteamiento no permite confrontar la regla de decisión adoptada en la Sentencia T-532 de 2019 y el precedente constitucional que se considera infringido y, por lo tanto, no será tenido en cuenta al momento de estudiar el presunto desconocimiento del precedente de la Sala Plena sobre procedibilidad de la acción de tutela en materia agraria.
74. A continuación, la Sala Plena analizará de fondo este primer cargo de nulidad, que se refiere al presunto desconocimiento de la jurisprudencia sobre procedibilidad de la acción de tutela en materia agraria.
La Sentencia T-532 de 2019 incurrió en desconocimiento del precedente de la Sala Plana sobre las reglas de procedibilidad de la acción de tutela frente a procedimientos administrativos de naturaleza agraria
75. Los incidentantes sostuvieron que la Sentencia T-532 de 2019 desconoció el precedente de la Sala Plena de la Corte relativo a las reglas de procedibilidad que se aplican a las acciones de tutela formuladas contra autoridades que tramitan procedimientos administrativos de tierras, contenido en las sentencias SU-235 de 2016 y SU-426 de 2016. Lo anterior, por cuanto de forma pacífica dichas providencias se habrían abstenido de exigir, como requisito de procedibilidad, la presentación de una solicitud de impulso procesal a la autoridad accionada.
76. La Sala Plena encuentra que la Sentencia T-532 de 2019, en efecto, desconoció el precedente constitucional invocado por los incidentantes, pues la jurisprudencia de esta Corporación en modo alguno ha exigido la formulación previa de una solicitud de impulso procesal como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra procedimientos administrativos de tierras que han incurrido en tardanza o que se han abstenido de resolver definitivamente un trámite de esas características.
77. En ese sentido, la Sentencia SU-235 de 2016[55] estudió el caso de un grupo de campesinos que formularon acción de tutela contra el INCODER y otros órganos estatales y particulares, por la dilación en que había incurrido la autoridad de tierras en el adelantamiento y culminación de los procedimientos de recuperación de baldíos, clarificación de la propiedad y adjudicación de baldíos, que obstaculizaban el acceso a la tierra de los accionantes. En lo que interesa al presente asunto, al momento de establecer las reglas aplicables para examinar la procedibilidad de la solicitud, la Sala Plena reiteró que “[e]l inciso tercero del artículo 86 de la Constitución establece que la tutela es procedente cuando los demandantes no tengan otro medio de defensa judicial, salvo que la misma se interponga como mecanismo transitorio con el objetivo de evitar un perjuicio irremediable. Por su parte, con fundamento en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la Corte ha sostenido que este mecanismo de defensa judicial debe ser eficaz e idóneo para proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Así mismo ha dicho que la eficacia e idoneidad de los mecanismos de defensa judicial que se presentan como principales deben ser analizadas en el caso concreto”.
78. En aplicación de estas premisas normativas, la Corte advirtió que los accionantes tenían a su alcance los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de nulidad simple. Sin embargo, encontró que los mismos no resultaban idóneos y eficaces en el caso concreto, por cuanto “no conllevan la adjudicación de unos bienes como baldíos, ni permiten ordenar a la administración a llevar a cabo procedimientos administrativos de recuperación de baldíos, ni mucho menos de adjudicación de los mismos”. En consecuencia, declaró la procedencia de la solicitud de tutela y pasó a examinar el fondo de la cuestión.
79. A su turno, en la Sentencia SU- 426 de 2016[56] la Sala Plena examinó el caso de un grupo de campesinos que interpuso acción de tutela contra el INCODER por las dilaciones en la resolución de las solicitudes de adjudicación de baldíos que habían presentado ante la entidad. En relación con las reglas de procedibilidad, la Corte reiteró que “[l]a acción de tutela procede cuando (i) no existan otros medios de defensa judiciales para la protección del derecho amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no sean eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos fundamentales en el marco del caso concreto, evento en que la tutela desplaza el medio ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable (art. 86, C.P.), hipótesis en la cual el amparo opera en principio como mecanismo transitorio de protección.”
80. Asimismo, señaló que el juez de tutela “debe tener en cuenta circunstancias especiales de los accionantes, tales como su avanzada edad, estado de salud, condición de vulnerabilidad derivada de su situación económica, o si se trata de un sujeto de especial protección constitucional pues, en virtud del artículo 13 superior, y el mandato de igualdad material, el juez de tutela debe efectuar un análisis más amplio para estas personas porque, como lo ha señalado este Tribunal, la cláusula de igualdad constitucional, contenida en el artículo 13 superior, incorpora la obligación asignada al Estado de adoptar medidas en favor de grupos históricamente discriminados o marginados, como ocurre con las víctimas del conflicto armado y, especialmente, de desplazamiento forzado.”[57]
81. A partir de lo expuesto, la Sala Plena identificó que los solicitantes en principio podrían contar con dos vías para solucionar sus reclamos. Por una parte, con el procedimiento administrativo de adjudicación y definición de titulación de baldíos consagrado en la Ley 160 de 1994[58] y el posterior cuestionamiento de las decisiones que allí se profirieran a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por otra parte, con los trámites administrativos y judiciales consagrados en la Ley 1448 de 2011[59], los cuales buscan revertir el despojo ocasionado por el conflicto armado interno.
82. No obstante lo anterior, la Corte declaró la procedencia de la acción de tutela al analizar que la presunta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales de los solicitantes obedecía justamente a la ausencia de decisiones a cuestionar, por la vía administrativa o judicial, ante la inacción del INCODER. En ese sentido, sostuvo que “en este caso los accionantes plantean que el Instituto no ha proferido decisión alguna acerca de sus solicitudes de adjudicación, a pesar de que desde el 2014 se efectuó (según el mismo Incoder) la recuperación material de El Porvenir. Resulta claro entonces que la petición obedece a que, en concepto de los actores, la vía administrativa no ha llegado a respuesta alguna acerca de su situación, hecho que, de ser cierto, podría significar la violación de sus derechos, y la acción de tutela podría ser el mecanismo adecuado para asegurar el avance de las actuaciones administrativas”.
83. Bajo tal óptica, la Sala Plena encuentra que los asuntos analizados en las sentencias SU-235 de 2016 y SU-426 de 2016 presentan semejanzas fácticas y normativas importantes. En los dos asuntos se trataba de acciones de tutela formuladas por comunidades campesinas contra la autoridad de tierras por la dilación en la resolución de sus solicitudes de recuperación y adjudicación de baldíos. En uno y otro caso la Corte reiteró pacíficamente las reglas generales de procedibilidad de la acción de tutela, contenidas en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991. Ambos fallos valoraron la existencia de mecanismos ordinarios de defensa judicial, pero solo en la segunda decisión se consideró, adicionalmente, la relevancia del procedimiento administrativo para el examen de procedibilidad. Los dos asuntos superaron el examen de procedibilidad y examinaron el fondo de la acción, pues los medios ordinarios de defensa judicial, y el administrativo en el caso de la Sentencia SU-426 de 2016, no resultaron idóneos y eficaces para abordar la controversia. Ninguno de estos fallos estableció un requisito según el cual es necesario determinar si los demandantes han pedido previamente el impulso de las actuaciones ante la autoridad administrativa y, por el contrario, el último precedente incluyó una regla que resaltó la flexibilidad del examen de procedibilidad cuando la acción de tutela es formulada por poblaciones vulnerables, como las comunidades campesinas.
84. Estas reglas de unificación jurisprudencial vinculaban a la Sala Primera de Revisión al instante de proferir la Sentencia T-532 de 2019, por cuanto la cuestión sometida a consideración de la Corte guardaba una estrecha similitud fáctica y jurídica con los asuntos examinados por la Sala Plena en el precedente constitucional. En ese sentido, en los tres casos se encontraban comprometidos los derechos al acceso a la tierra y al debido proceso administrativo de comunidades campesinas, ante la dilación injustificada en la resolución de los procedimientos administrativos de adjudicación de baldíos y de otros asuntos relacionados con la clarificación de la propiedad de la tierra que se surten frente a la ANT (antes INCODER).
85. Pese a esto, la sentencia cuestionada ignoró las pautas de procedibilidad trazadas por la Sala Plena y, contrariando el sentido de las citadas sentencias de unificación, añadió un nuevo requisito procesal a la acción de tutela, al requerir que los solicitantes hubieren acudido previamente ante la ANT a pedir el impulso de los procedimientos administrativos. Esa exigencia modificó el precedente de la Sala Plena sobre la materia y desconoció que, como en el caso de la Sentencia SU-426 de 2016, la falta de respuesta oportuna por parte de la autoridad de tierras evidenciaba la carencia de idoneidad y eficacia del procedimiento administrativo.
86. En todo caso, la Sala advierte que ese requerimiento se apreciaba innecesario y desproporcionado, pues fue justamente la inactividad de la ANT la que impidió la comparecencia de los solicitantes como sujetos procesales en el trámite administrativo, ya que para el momento en que se profirió la Sentencia T-532 de 2019 ni siquiera habían sido notificados debidamente del procedimiento de revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación.[60] Lo anterior, no obstante la intensa actividad procesal desplegada por los solicitantes durante varios años ante diversas autoridades que tenían competencia en el asunto.[61]
87. En virtud del principio de autonomía e independencia judicial las salas de Revisión esta Corporación poseen un margen apreciable de discrecionalidad al momento de interpretar y aplicar la jurisprudencia de unificación. Empero, este debe ser ejercido atendiendo a motivos que lo justifiquen y a criterios de razonabilidad que no contradigan abiertamente la orientación fijada por el Pleno de la Corte. En el presente asunto esos parámetros no fueron observados por la Sentencia T-532 de 2019, pues al realizar el estudio de procedibilidad no se refirió a las sentencias SU-235 y SU 426 de 2016, pese a que, ante la declaratoria de improcedencia decretada en primera instancia, los accionantes las habían invocado expresamente para insistir en el examen de fondo de la acción.
88. En su lugar, el fallo censurado acudió a las sentencias SU-037 de 2009 y T-097 de 2018, que nada tenían que ver con la materia puesta en conocimiento de la Sala Primera de Revisión y que, por lo tanto, prima facie no resultaban aplicables al asunto. La primera decisión estudió el caso de tres magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar que interpusieron acción de tutela contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el propósito de que se les otorgara la “bonificación por compensación” en condiciones similares a las de sus compañeros del mismo Tribunal. La tutela fue declarada improcedente, pues la Corte estimó que los actores estaban cuestionando un acto administrativo de carácter general y abstracto que debía ser examinado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la acción de simple nulidad. La segunda decisión, a su vez, analizó el caso de varios accionantes que perseguían el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión. La tutela fue declarada improcedente porque los actores no habían solicitado las prestaciones ante el responsable de estas. Así entonces, se trataba de dos fallos que, a diferencia de las sentencias SU-235 y SU-426 de 2016, resolvieron asuntos completamente distintos al propuesto por los aquí incidentantes. En ese orden de ideas, al haberse desconocido el precedente en vigor de la Sala Plena de la Corte Constitucional sobre las reglas de procedibilidad aplicables a la acción de tutela contra acciones y omisiones de la autoridad de tierras en el trámite de procedimientos administrativos de naturaleza agraria, corresponde a esta Corporación declarar la nulidad de la Sentencia T-532 de 2019. La nueva decisión será adoptada por la Sala Plena.
89. Comoquiera que la Corte ha comprobado la ocurrencia de la primera causal de nulidad alegada por los incidentantes, se abstendrá de continuar con el examen consecutivo del segundo cargo propuesto.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- DECLARAR LA NULIDAD de la Sentencia T-532 de 2019, solicitada por el apoderado judicial de Salvador Alcántara y otros.
SEGUNDO.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente al despacho del Magistrado sustanciador del presente asunto, para que se adelante nuevamente el trámite de revisión y se emita decisión sobre el presente asunto.
TERCERO.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.
Comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
AL AUTO 272/20
Referencia: Nulidad de la sentencia T-532 de 2019
Expediente: T-7.207.463
Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte, suscribo este salvamento de voto en relación con la decisión adoptada por la mayoría en el asunto de la referencia. La Sala Plena concluyó que la sentencia T-532 de 2019 debía ser anulada, por cuanto vulneró el derecho al debido proceso de los accionantes. En mi concepto, la referida providencia no vulneró dicho derecho y tampoco incurrió en defecto alguno. En particular, considero que la Sala Primera de Revisión (i) no desconoció el precedente constitucional sobre procedibilidad de la acción de tutela y (ii) no omitió analizar asuntos de relevancia constitucional.
1. La Sala Primera de Revisión no desconoció el precedente constitucional sobre procedibilidad de la acción de tutela
La sentencia anulada no incurrió en desconocimiento del precedente. Esto, por cuanto las sentencias SU 235 y SU 426 de 2016 (i) no tienen los mismos supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia T-532 de 2019 y (ii) no contienen la subregla “reiterada, clara y uniforme”, según la cual la acción de tutela es el medio principal de defensa cuando la “autoridad agraria” no ha proferido decisión de fondo en los asuntos de su competencia.
1.1. Las sentencias SU 235 y SU 426 de 2016 no tienen los mismos supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia T-532 de 2019
Los supuestos fácticos de la sentencia T-532 de 2019 difieren, en aspectos esenciales, de aquellos de la sentencia SU 235 de 2016. Primero, mientras que, en la sentencia SU 235 de 2016, el proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados había concluido, en el caso resuelto mediante la sentencia T-532 de 2019, los procesos de revocatoria directa, adjudicación y deslinde de tierras que adelanta la Agencia Nacional de Tierras (ANT) se encuentran en trámite. Es más, dado que en la sentencia SU 235 de 2016 el proceso administrativo había concluido, el análisis de la Corte versó sobre la vulneración de los derechos “al debido proceso y de los principios de buena fe y confianza legítima”, derivada de la expedición de las resoluciones 334 y 5659 de 2015 por parte del INCODER, que no sobre la “dilación injustificada” en las actuaciones de la entidad accionada. Segundo, mientras que, en la sentencia SU 235 de 2016, los accionantes solicitaron de forma reiterada e inequívoca ante la entidad, dentro de los procedimientos administrativos en curso, que concluyera sus actuaciones, en la sentencia T-532 de 2019 los accionantes acudieron de forma directa a la acción de tutela para solicitar el avance de los procedimientos.
Asimismo, los supuestos fácticos de la sentencia SU 426 de 2016 difieren, en aspectos determinantes, de los de la sentencia T-532 de 2019. En primer lugar, mientras que, en la sentencia SU 426 de 2016, los predios ocupados por los accionantes eran de naturaleza baldía, de tal manera que la “autoridad agraria” podía resolver sobre su adjudicación sin restricción alguna, en la sentencia T-532 de 2019 existen controversias sobre la naturaleza jurídica de los predios[62]. En segundo lugar, en la sentencia SU 426 de 2016, la comunidad accionante solicitó “insistentemente (…) adelantar la aprehensión del inmueble”, mientras que, en la sentencia T-532 de 2019, no se acreditó que los accionantes hubieran adelantado actuaciones tendientes a que la entidad concluyera los procedimientos, sino que acudieron directamente al amparo para el impulso de los procesos administrativos. En tercer lugar, mientras que, en la sentencia SU 426 de 2016, no había evidencia alguna de actividad por parte de la entidad accionada, lo que daba cuenta de la “negligencia demostrada por la Institución en lo que [tenía] que ver con la materialización de la entrega del predio”, en la sentencia T-532 de 2019 la Sala Primera de Revisión advirtió que, pese a las complejidades técnicas y las restricciones operativas, la entidad estaba adelantando diversas actuaciones en el marco de los procedimientos administrativos de su competencia[63].
1.2. Lejos de lo sostenido por el solicitante de la nulidad, las sentencias SU 235 y SU 426 de 2016 no concluyeron que la acción de tutela es el medio principal de defensa cuando la “autoridad agraria” no ha proferido decisión de fondo en los asuntos de su competencia
Las sentencias SU 235 y SU 426 de 2016 no contienen regla jurisprudencial alguna en relación con la procedibilidad de la acción de tutela como medio principal de defensa ante las posibles “dilaciones injustificadas” de la “autoridad agraria”. Primero, por medio de la sentencia SU 235 de 2016, la Corte consideró que el amparo era procedente, dado que (i) la acción de nulidad carecía de idoneidad en el caso concreto y (ii) la acción de restitución de tierras, pese a ser un “mecanismo judicial idóneo”, no estaba vigente al momento de la interposición de la acción de tutela. Así, es evidente que esta sentencia no fijó regla alguna sobre la procedibilidad de la acción de tutela en casos de “dilación injustificada” en las actuaciones de la “autoridad agraria”. Por el contrario, la Corte, en atención a la jurisprudencia consolidada sobre subsidiariedad de la acción de tutela, analizó (i) si los accionantes tenían otros medios ordinarios de defensa a su disposición y (ii) si, de existir dichos medios, eran idóneos y eficaces “para proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados”[64]. En consecuencia, la sentencia SU 235 de 2016 no contiene la subregla de procedibilidad presuntamente desconocida y, por el contrario, reitera la jurisprudencia constitucional sobre el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, que fue aplicada por la Sala Primera de Revisión en la sentencia T-532 de 2019.
Segundo, mediante la sentencia SU 426 de 2016, la Corte consideró que la acción de tutela “[era] el mecanismo idóneo para atender la vulneración de los derechos fundamentales” de los accionantes, habida cuenta de las condiciones particulares del caso concreto. No obstante, la Sala Plena precisó que, en los casos de “competencia exclusiva de las autoridades legalmente constituidas para definir la asignación de títulos de un bien baldío”, la Sala “debe evaluar si es necesaria la intervención del juez constitucional tomando en cuenta la carga que representa para los tutelantes, en el contexto de sus condiciones personales y en atención a la complejidad fáctica del trámite”[65]. En consecuencia, la sentencia SU 426 de 2016 no contiene la regla de procedibilidad presuntamente desconocida. Por el contrario, esta decisión de la Sala Plena dispone que, al adelantar el análisis de subsidiariedad, el juez constitucional debe evaluar la necesidad de intervenir en las actuaciones de competencia de la ANT. De esta manera, en la sentencia T-532 de 2019, la Sala Primera de Revisión analizó la subsidiariedad de la acción de tutela bajo los estrictos términos definidos por la jurisprudencia constitucional y, en particular, por la sentencia SU 426 de 2016.
2. La Sala Primera de Revisión no omitió analizar asuntos de relevancia constitucional
El solicitante de la nulidad sostuvo que la Sala Primera de Revisión omitió analizar (i) la condición de víctimas de los accionantes y (ii) la “problemática de la gobernanza de la tierra en Colombia”[66]. En mi criterio, la sentencia T-532 de 2019 no omitió arbitrariamente el análisis de dichos elementos. Primero, la Sala Primera de Revisión sí consideró la calidad de víctimas de los accionantes[67]. De un lado, la Sala sostuvo que el amparo concedido a la comunidad accionante implicaba el reconocimiento de un deber de especial protección en su favor y a cargo de la entidad accionada. Esto, habida cuenta de que “la información solicitada es de relevancia para una comunidad campesina como la de El Garzal, dentro de la cual hay sujetos en situación de vulnerabilidad”[68]. De otro lado, la Sala resaltó que la ANT debía desplegar “una especial diligencia, de forma tal que los procedimientos administrativos culminen en un período razonable, habida cuenta de las circunstancias del caso.”. Además, en cualquier caso, el solicitante de la nulidad no desvirtuó las consideraciones de la Sala Primera de Revisión en relación con el análisis de subsidiariedad de la acción de tutela. Esto es, que (i) los accionantes contaban con el acompañamiento y la representación de distintas entidades[69] y que (ii) los procedimientos administrativos objeto de cuestionamiento prevén los dispositivos procesales idóneos para solicitar el impulso y la terminación de las actuaciones de la ANT.
Segundo, el solicitante no explicó cuál era la relevancia constitucional de los argumentos relacionados con el “problema de la gobernanza de la tierra en Colombia”. Al respecto, se limitó a presentar aserciones generales e indeterminadas sobre el asunto, sin explicar cuál habría sido la aplicación concreta de este discurso, y de los diversos elementos expuestos, en la decisión adoptada mediante la sentencia T-532 de 2019. De esta manera, considero que la Sala Primera de Revisión no desconoció deber alguno al no incorporar dichos elementos en su decisión. Esto, dado que (i) las valoraciones personales del solicitante sobre el cumplimiento de un fallo judicial, o el ejercicio de las competencias por parte de las autoridades públicas, no son un asunto de relevancia constitucional que debía ser considerado por la Sala Primera de Revisión y, en cualquier caso, (ii) no hay evidencia alguna de que los elementos presuntamente ignorados habrían modificado el sentido del fallo de manera sustancial y definitiva.
En tales términos, considero que la sentencia T-532 de 2019 no incurrió en desconocimiento del precedente ni en omisión de asuntos de relevancia constitucional y, por tanto, la Sala Plena ha debido negar la solicitud de nulidad.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
AL AUTO 272/20
Referencia: Expediente T-7.207.463
Solicitud de nulidad de la Sentencia T-532 de 2019 – Acción de tutela instaurada por Salvador Alcántara y otros contra la Agencia Nacional de Tierras (ANT).
Magistrada ponente:
Diana Fajardo Rivera
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, aclaro el voto en esta oportunidad frente a la providencia A-272 de 2020, en relación con los siguientes asuntos: (i) los presupuestos materiales para que prospere la nulidad de una sentencia proferida por este tribunal; (ii) el reconocimiento de los campesinos como sujetos de especial protección constitucional; y (iii) los deberes de la Agencia Nacional de Tierras para el cumplimiento de los fines constitucionales y legales del Estado, tal como se precisa a continuación.
1. Presupuestos materiales para la prosperidad de una solicitud de nulidad. Según ha establecido la jurisprudencia de esta corporación[70], la prosperidad de las solicitudes de nulidad de las providencias proferidas por la Corte Constitucional exige la concurrencia de unos presupuestos materiales o sustanciales. A saber:
“(…) [S]e deberá examinar la configuración de los presupuestos materiales de los cuales dependería la prosperidad del incidente, identificados por la jurisprudencia y definidos en la misma como las fuentes de vulneración o afectación del debido proceso, pues, en estricto sentido, la violación de este derecho es el único fundamento que puede determinar una eventual declaratoria de nulidad. Así, la vulneración al debido proceso que se traduzca a través de cualquier presupuesto material, constituye, esencialmente, la exposición del argumento sustancial que fundamenta la solicitud de nulidad, el cual debe ser serio y coherente, así como su propósito no debe estar orientado a reabrir nuevos debates probatorios, y la afectación alegada debe ser de naturaleza cualificada, esto es, “ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión” (…) A partir de lo anterior, la configuración de una nulidad puede alegarse, entre otras razones que expongan una violación del debido proceso, cuando, por ejemplo (…).”[71]. En igual sentido, se ha sostenido que “aunque no existe un repertorio cerrado de causales de nulidad, la vulneración del debido proceso se materializa, entre otras cosas, cuando (…)”.[72]
2. A pesar de lo anterior, el fundamento jurídico 53 del auto 272 de 2020 indica que dichos presupuestos materiales son eventos de naturaleza taxativa, al señalar la existencia de causales de nulidad que darían lugar a declarar la nulidad[73]. Por el contrario, estos eventos son exclusivamente de naturaleza indicativa, toda vez que la declaratoria de nulidad de una providencia de la Corte Constitucional se fundamenta en la vulneración al derecho al debido proceso, razón por la cual resulta incorrecto limitar la prosperidad de dichas solicitudes a un determinado número de eventos o causales[74]. Lo anterior, en todo momento bajo el claro entendimiento de la naturaleza excepcional de procedibilidad y declaratoria que tienen este tipo de solicitudes.
3. Los campesinos como sujetos de especial protección constitucional. En la sentencia T-532 de 2019 – anulada mediante el auto 272 de 2020 –, la Sala Primera de Revisión declaró la improcedencia de las pretensiones de los accionantes relacionadas con obtener una respuesta de fondo por parte de la ANT ante la falta de respuesta oportuna por parte de la autoridad de tierras[75]. Mediante el precitado auto, la Corte anuló la sentencia proferida por la Sala Primera de Revisión al considerar que esta había desconocido la jurisprudencia constitucional (sentencias SU-235 de 2016 y SU-426 de 2016) al añadir un nuevo requisito procesal a la acción de tutela.
4. Comparto el criterio adoptado por la Sala Plena de esta corporación. Sin embargo, considero importante precisar que la población campesina ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional, como sujetos de especial protección constitucional en determinados escenarios. Lo anterior, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 64 de la Constitución, la Ley 160 de 1994 y la sentencia C-077 de 2017-, como salvaguarda a sus derechos fundamentales a la propiedad y a su plan de vida ligado al territorio[76].
5. Dilaciones injustificadas y mora administrativa por parte de la Agencia Nacional de Tierras. Tal como fue señalado en la sentencia SU-426 de 2016 (cuyo desconocimiento llevó a la nulidad de la sentencia T-532 de 2019 según lo declaró el auto 272 de 2020), la ausencia de una respuesta oportuna y de fondo por parte de la autoridad de tierras que definiera la situación de los trabajadores rurales afectados podría significar la violación de sus derechos, y la acción de tutela podría ser el mecanismo adecuado para asegurar el avance de las actuaciones administrativas que, al contrario, han resultado ineficaces y carentes de idoneidad. Aunado a lo anterior, considero que debe llamar la atención la Corte sobre la estrategia adoptada por las autoridades de tierras, la cual se ha demostrado ineficaz y costosa para la protección de los derechos del campesinado[77], apartándose de los principios que guían las actuaciones administrativas[78], y por lo demás, del cumplimiento de los fines del Estado consagrados en el artículo 2° de la Constitución.
De esta forma, dejo sentados los argumentos que me llevan a aclarar el voto en esta oportunidad.
Fecha ut supra,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
[1] La tutela fue interpuesta por medio de apoderada judicial, quien, en sede de revisión, sustituyó los poderes a otro abogado para representar a los accionantes (Cno. de revisión, fl. 36).
[2] La magistrada Diana Fajardo Rivera salvó su voto frente a la decisión.
[3] Sentencia T-532 de 2019. M.P. Carlos Bernal Pulido.
[4] De conformidad con el artículo 2.14.19.7.3 del Decreto 1071 de 2015, la “resolución que culmine el procedimiento de deslinde, delimitará el inmueble de propiedad de la Nación por su ubicación, área y linderos técnicos, deslindándolo así de los terrenos de propiedad particular, o determinará las áreas que hayan sido objeto de desecación artificial”. Por consiguiente, el procedimiento de deslinde de tierras de la Nación debe ser notificado de forma personal, o mediante edicto, “a titulares de derechos reales principales que figuren en el registro de instrumentos públicos, a los propietarios de los predios colindantes y a los ocupantes que aleguen propiedad privada.”. Esto implica que, en el proceso de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”, la ANT debía notificar a 409 ciudadanos de la Resolución 106 de 2013 en una zona rural “donde no hay cobertura por parte de la empresa de correspondencia 472” (Cno. de revisión, fl. 259).
[5] Sentencia T-288 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido).
[6] De conformidad con la Sentencia C-951 de 2014 (M.P. Martha Victoria Sáchica Mendez), los elementos esenciales del derecho de petición son: (i) la formulación de la petición, (ii) la pronta resolución, (iii) la respuesta de fondo y (iv) la notificación de la decisión.
[7] La primera respuesta proferida por la ANT fue notificada a Salvador Alcántara el 26 de febrero de 2018 (Cno. de revisión, fl. 61). La segunda respuesta fue notificada el 9 de mayo de 2019 (Cno. de revisión, fl. 189).
[8] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[9] M.P. María Victoria Calle Correa.
[10] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[11] M.P. Mauricio González Cuervo.
[12] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[13] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[14] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[15] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[16] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[17] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[18] En el presente acápite se seguirán varias de las consideraciones expuestas en el Auto A-149 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, reiterado -entre otros- en los autos A-352 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera; A-445A de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera; A-485 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas y A-543 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[19] “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional.”
[20] Autos A-031A de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; A-164 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; A-234 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; A-089 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
[21] Autos A-325 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y A-140 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[22] Autos A-170 de 2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; A-145 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; A-290 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos y A-020 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[23] La Sala Plena de la Corte seguirá de cerca la exposición desarrollada en el Auto 025 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[24] Autos A-319 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; A-290 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos y A-020 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[25] Autos A-127A de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil) A-196 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil; A-155 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y A-271 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[26] Autos A-026 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; A-276 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; A-387A de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y A-475 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[27] Autos A-179 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño; A-301 de 2008. M.P. Jaime Araújo Rentería; A-105 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería; A-016 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada; A-410 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo y A-048 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[28] La Sala Plena de la Corte seguirá de cerca la exposición desarrollada en el Auto 025 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[29] Autos A-104 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería; A-284 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; A-187 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; A-220 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; A-050 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, y A-090 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[30] La Sala Plena de la Corte seguirá de cerca la exposición desarrollada en el Auto 025 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[31] Autos A-209 de 2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y A-155 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[32] “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”.
[33] Autos A-009 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y A-326 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo.
[34] Aunque el concepto “jurisprudencia en vigor” fue acuñado por la Corte Constitucional a través del Auto 013 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo -reiterado en múltiples oportunidades por la Sala Plena-, la causal de nulidad de desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las salas de revisión solo vino a ser claramente establecido a partir del Auto 397 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[35] Autos A-397 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; A-153 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; A-099 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y A-447 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[36] Autos A-397 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; A-188 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y A-043A de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[37] Auto 020 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[38] Autos A-549 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; A-099 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, A-389 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y A-457 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[39] Autos A-397 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y A-186 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[40] Auto 447 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[41] Autos A-208 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño; A-288 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa y A-020 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[42] Auto 447 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[43] Auto 020 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[44] Autos A-270 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; A-319 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; A-319 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y A-229 de 2017. M.P. José Antonio Cepeda Amarís.
[45] Auto 447 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. La excepcionalidad y exigencia de esta causal fue demostrada en el Auto 588 de 2016 M.P. Aquiles Arrieta Gómez, mediante el cual se declaró la nulidad de la Sentencia T-288 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Al respecto, dicha providencia indicó que la causal de nulidad por desconocimiento del precedente había prosperado en los Autos 080 de 2000 .M.P. José Gregorio Hernández Galindo; A-084 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz; A-100 de 2006. M.P. Manuel José cepeda Espinosa; A-009 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; A-050 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; A-144 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; A-155 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; A-381 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y A-132 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Asimismo, la excepcionalidad y exigencia de la causal de nulidad también se evidencia si se tiene en cuenta que, con posterioridad al Auto 397 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), la misma ha sido aceptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en contadas ocasiones. Por ejemplo, pueden consultarse los autos 186 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos; A-229 de 2017. M.P. José Antonio Cepeda Amarís; A-449 de 2017. M.P. José Fernando Reyes Cuartas y A-031 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido.
[46] Autos 549 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; A-389 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y A-457 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[47] Idem., y Auto A-099 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[48] La Sala Plena de la Corte seguirá de cerca la exposición desarrollada en el Auto 025 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[49] Auto A-099 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[50] Autos A-403 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; A-539 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y A-383 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido.
[51] Autos A-052 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; A-389 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y A-383 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido.
[52] Autos A-046 de 2011. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; A-254 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y A-090 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[53] Autos A-549 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y A-457 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[54] Autos A-389 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y A-150 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
[55] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[56] M.P. María Victoria Calle Correa.
[57] La sentencia SU-426 de 2016 enfatizó que “la Corte ha establecido que la acción de tutela es por regla general el mecanismo idóneo para atender la vulneración de los derechos fundamentales de este sector poblacional, al tratarse, en efecto, de sujetos titulares del estatus de especial protección constitucional”.
[58] “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”
[59] “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.”
[60] El 16 de noviembre de 2012, el INCODER “decretó de oficio la nulidad del proceso administrativo de revocatoria directa, hasta el auto que decretó el inicio de dicho trámite, por violación a la garantía fundamental del debido proceso, en razón a la indebida notificación de los adjudicatarios…”.
[61] De esta manera, entre el 15 de noviembre de 2013 y el 26 de abril de 2017, los accionantes y otros habitantes del sector presentaron al menos cuatro solicitudes de información al extinto INCODER sobre los procedimientos de revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación de baldíos, el procedimiento de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”, si la entidad adelantaba algún otro procedimiento agrario en el corregimiento y también pidieron una cita para establecer un diálogo formal con las autoridades en relación con su caso. Aunado a lo expuesto, desde el 9 de junio de 2011 le solicitaron al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que se requiriera al INCODER para que entregara las 64 resoluciones de adjudicación.
[62] En la sentencia T-532 de 2019, la ANT inició los procesos de revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación, por cuanto había terceros que alegaban ser propietarios de los predios adjudicados (Cno. 1, fls. 235 a 300 y Cno. anexos. 1 fls. 1 a 299).
[63] La Sala Primera de Revisión constató que, de conformidad con las pruebas allegadas al proceso en sede de revisión, la entidad accionada, en ejercicio de sus competencias, estaba adelantando múltiples actuaciones recientes dentro de todos los procedimientos administrativos referidos por la comunidad accionante. Primero, respecto de los procedimientos de revocatoria directa de las 62 resoluciones de adjudicación de baldíos, la entidad solicitó la ubicación de los expedientes correspondientes y el trámite “de las respectivas certificaciones de no ubicación de expedientes, para luego dar inicio a las actuaciones administrativas de reconstrucción”, en caso de que estos no fueran ubicados. Segundo, en relación con el procedimiento de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”, la ANT adelantó las jornadas de notificación masiva de la Resolución 106 de 2013, las cuales tuvieron lugar en los corregimientos de El Garzal y San Luis entre los días 23 y 26 de abril del año 2019. Es más, aún después de proferida la sentencia T-532 de 2019, la ANT surtió distintas actuaciones al interior de los procedimientos administrativos que se desarrollan actualmente en el corregimiento de El Garzal. Por ejemplo, entre los días 2 y 14 de diciembre de 2019, la entidad llevó a cabo la inspección ocular correspondiente al proceso de deslinde del complejo cenagoso “El Garzal”, en el marco de la cual adelantó el levantamiento topográfico de 4500 hectáreas de las 14000 que componen dicho complejo cenagoso.
[64] Sentencia SU 235 de 2016, fj. 27.
[65] Sentencia SU 426 de 2016, fj. 3.4.
[66] Cno. de nulidad, fl. 20.
[67] Según la jurisprudencia constitucional “no es posible invocar esta causal cuando hubo en efecto un análisis en la sentencia, solo que el solicitante discrepa de su sentido”. Ver el auto 486 de 2015.
[68] Los accionantes allegaron al proceso las constancias de inclusión en el Registro Único de Víctimas (Cno. 2, fls.106 a 192).
[69] Cno. 1, fl. 12.
[70] Corte Constitucional, autos 291 de 2016, 542 de 2018, 096 de 2019, 568 de 2019, 050 de 2020, entre otros.
[71] Corte Constitucional, auto 152 de 2020. (Énfasis añadido)
[72] Corte Constitucional, autos 154 y 271 de 2020.
[73] Corte Constitucional, auto 272 de 2020: “53. La Sala Plena ha afirmado que los presupuestos materiales de procedencia que dan lugar a una declaración de nulidad (“causales de nulidad”) se configuran cuando:(i) Una Sala de Revisión se aparta de la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la Corte o la jurisprudencia en vigor de las salas de revisión frente a una situación jurídica. (ii) Una decisión es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley o el reglamento. (iii) Existe incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de una sentencia, una contradicción abierta en el texto del fallo, o la decisión carece por completo de fundamentación. (iv) La parte resolutiva de una sentencia de revisión de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso. (v) La sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional. (vi) De manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión. 54. Ahora bien, ya que para analizar la solicitud de nulidad puede ser necesario tener mayor precisión en relación con ciertos presupuestos formales y materiales de procedencia, a continuación se reiterarán los pronunciamientos de la Sala Plena de la Corte Constitucional que han dilucidado el alcance de las causales de (i) desconocimiento del precedente de la Sala Plena y de la jurisprudencia en vigor, y (ii) omisión arbitraria sobre el análisis de aspectos de relevancia constitucional”. (Énfasis añadido)
[74] Al respecto, ver, Corte Constitucional, auto 406 de 2020: “No existen causales de nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional ya que, la razón única de tal decisión es la vulneración del derecho fundamental al debido proceso. Sin embargo, la jurisprudencia de este tribunal ha identificado algunos casos en los que la afectación al derecho al debido proceso conduce a la anulación de la sentencia”. Citando los autos 031A de 2002, 162 de 2003, 063 de 2004.
[75] Corte Constitucional, sentencia T-532 de 2019 (anulada): “Proferir decisión de fondo dentro del procedimiento de revocatoria de las 62 resoluciones de adjudicación y del procedimiento administrativo de deslinde del complejo cenagoso «El Garzal», así como culminar la adjudicación de baldíos en dicho corregimiento (pretensiones núm. 5, 6 y 7). La acción de tutela sub examine no satisface el requisito de subsidiariedad frente a estas pretensiones, dado que los accionantes acudieron de forma directa a la misma, sin haber solicitado a la administración que profiriera decisión de fondo en los procedimientos referidos. Si bien los accionantes presentaron solicitudes de información previamente ante la ANT (párr. 2), lo cierto es que no se ha solicitado a la entidad, de manera concreta y explícita, proferir decisiones de fondo en el marco de los procedimientos señalados o culminar alguna de tales actuaciones administrativas. En ese orden de ideas, dado su carácter excepcional y subsidiario, la tutela no es el mecanismo para solicitar a la autoridad competente una decisión de fondo, máxime cuando, dada la complejidad de las actuaciones en curso, el escenario idóneo para presentar y resolver tales pretensiones es el procedimiento administrativo mismo. Así, estas solicitudes deben ser presentadas por los sujetos legitimados mediante los dispositivos procesales dispuestos por la ley en el marco de los referidos trámites administrativos y, solo bajo el supuesto de que dichas iniciativas resulten infructuosas, será procedente acudir a la tutela”.
[76] Corte Constitucional, sentencia C-077 de 2017.
[77] Cabe advertir que esta incapacidad estatal se constata, en un nivel generalizado e histórico, además, con la mora en los procesos de otros grupos de especial protección, como las comunidades étnicas y afrodescendientes, tal como se evidenció en las sentencias T-079 de 2001, T-909 de 2009, T-433 de 2011, T-009 de 2013, T-387 de 2013 y T-379 de 2014.
[78] Igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.