A416-20


Auto 416/20

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Facultad de adoptar de oficio medidas provisionales

 

MEDIDAS PROVISIONALES-Procedencia según Decreto 2591/91 artículo 7

 

«(i) Que la medida provisional, para proteger un derecho fundamental o evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público, tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos fácticos y jurídicos razonables, es decir, que tenga la apariencia de un buen derecho (fumus boni iuris);  (ii) Que exista un riesgo probable de que la protección del derecho invocado o la salvaguarda del interés público pueda verse afectado considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión, esto es, que haya un peligro en la demora (periculum in mora); y (iii) Que la medida provisional no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente».

 

MEDIDAS PROVISIONALES EN PROCESO DE TUTELA PARA PROTEGER UN DERECHO-Finalidad

 

PRINCIPIO DE CONTINUIDAD DEL SERVICIO PUBLICO DE SALUD-Alcance

 

MEDIDAS PROVISIONALES PARA PROTEGER UN DERECHO-Orden de garantizar la continuidad en el servicio de salud, de persona en situación de discapacidad

 

 

Referencia: Expediente T-7.913.508.

 

Acción de tutela interpuesta por la ciudadana Carmen Lucía Zuluaga Mejía contra la E.P.S Servicio Occidental de Salud S.A.- S.O.S S.A.

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

 

Bogotá D. C., diez (10) de noviembre de dos mil veinte (2020)

 

 

La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, y por los magistrados José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 7 del Decreto Ley 2591 de 1991, profiere el presente Auto de conformidad con los siguientes,

 

I. ANTECEDENTES

 

El 27 de diciembre de 2019, la ciudadana Carmen Lucía Zuluaga Mejía interpuso acción de tutela contra la EPS Servicio Occidental de Salud S.A, solicitando la protección de sus derechos fundamentales a la salud, seguridad social y vida en condiciones dignas, presuntamente vulnerados por la entidad accionada. Dentro del proceso de revisión del expediente de la referencia se consideraron los siguientes,

 

Hechos

 

1.     La señora Carmen Lucía Zuluaga Mejía de 44 años de edad, padece, desde su nacimiento, una condición de discapacidad denominada cifoescoliosis toracolumbar y actualmente cuenta con diagnóstico médico de “otras cifosis y las no especificadas”[1], razón por la que ha debido someterse a intervenciones quirúrgicas y tratamientos que le permiten mantener la flexibilidad de sus articulaciones y la movilidad de su cuerpo.

 

2.     La accionante se encuentra afiliada a la E.P.S Servicio Occidental de Salud en el régimen contributivo, quien, desde hace 10 años, le prestaba el servicio de transporte en ambulancia desde el municipio de Roldanillo Valle – Cali y viceversa, para realizarse dos sesiones diarias de hidroterapia, de lunes a viernes, producto de una cirugía de reconstrucción de espalda a la que tuvo que someterse.

 

3.     En el mes de octubre de 2019 cambió la I.P.S que prestaba el servicio de transporte ambulatorio y la nueva entidad prestadora, Cardio Urgencias Tuluá S.A.S., exige, como requisito de traslado, un acompañante dentro del primer o segundo grado de consanguinidad del paciente. Frente a tal requerimiento la actora solicitó la exoneración por no contar con un familiar con dicha disposición; sin embargo, la entidad indicó que esa autorización debía darla la E.P.S a la que se encuentra afiliada.

 

4.     El 2 de diciembre de 2019, la accionante radicó un derecho de petición ante la E.P.S Servicio Occidental de Salud, en el que solicitó la exoneración del requisito de acompañante. Argumentó que las personas que conforman su núcleo familiar no cuentan con las condiciones físicas para acompañarla, además de sostener que desde hace 8 años asiste a sus sesiones de hidroterapia sin ningún tipo de compañía ya que no la requiere.

 

5.     El 4 de diciembre de 2019, la E.P.S Servicio Occidental de Salud negó la petición de la señora Carmen Lucía Zuluaga aduciendo la importancia del cuidado del paciente en el medio de transporte y concedió la posibilidad de que la peticionaria tomara el servicio en compañía de un conocido o amigo cercano que estuviera al tanto de sus condiciones de salud.

 

6.     El 27 de diciembre de 2019, Carmen Lucía Zuluaga Mejía decidió interponer acción de tutela (con medida provisional consistente en la asignación de un enfermero acompañante). En ella solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la salud, seguridad social y vida en condiciones dignas, cuya pretensión consistió en que la E.P.S otorgara un enfermero como acompañante para los traslados a sus terapias, ya que ella no cuenta con una persona que tenga la disponibilidad para hacerlo.

 

Decisión de primera Instancia

 

Previo a la sentencia proferida el 13 de enero de 2020, el Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Roldanillo – Valle, decidió negar la medida provisional.

Finalmente, el fallo resolvió negar el amparo. Indicó que no hubo negativa de la E.P.S de prestar los servicios a la accionante, ya que le dieron la posibilidad de asistir a sus sesiones de hidroterapia en compañía de una persona que no hiciera parte de su núcleo familiar.

 

Decisión de segunda instancia

 

El 18 de febrero de 2020, el Juzgado Penal del Circuito de Roldanillo -Valle, desató la impugnación y confirmó la decisión de primera instancia.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

1.1. La Sala Séptima de Revisión de este Tribunal es competente para proferir la presente providencia según lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991[2], en virtud del cual el Juez de Tutela, cuando lo considere urgente y necesario para proteger el derecho fundamental y evitar un perjuicio irremediable, a petición de parte o de oficio, podrá dictar medidas provisionales.

 

2.     Las medidas provisionales

 

2.1. El Decreto Ley 2591 de 1991, en su artículo 7. ° dispone:

 

Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.

 

Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.

 

La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible.

 

El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.

 

El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado.

 

2.2. La Corte[3] ha ordenado la aplicación de medidas provisionales en el trámite previo a la decisión definitiva del asunto en cuestión con el fin de evitar que la amenaza que se cierne sobre un derecho fundamental se convierta en una vulneración o que la afectación se vuelva más gravosa[4], por lo que puede “ordenar todo lo que considere procedente para proteger los derechos fundamentales y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante[5]. Sin embargo, a efecto de que la medida provisional proceda, es preciso que el Juez Constitucional valore si hay razones suficientes que sustenten la necesidad de dictarlas, para lo cual debe analizar la gravedad de la situación fáctica propuesta junto con las evidencias o indicios presentes en el caso[6].

 

2.3. Es así como esta Corporación ha afirmado[7] que la procedencia de la adopción de medidas provisionales está supeditada al cumplimiento de tres exigencias:

 

«(i) Que la medida provisional, para proteger un derecho fundamental o evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público, tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos fácticos y jurídicos razonables, es decir, que tenga la apariencia de un buen derecho (fumus boni iuris);

 

 (ii) Que exista un riesgo probable de que la protección del derecho invocado o la salvaguarda del interés público pueda verse afectado considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión, esto es, que haya un peligro en la demora (periculum in mora); y

 

(iii) Que la medida provisional no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente».

 

2.4. Frente a los mencionados requisitos la Corte sostuvo que el primero de ellos exige un mínimo grado de certeza sobre la afectación del derecho que motiva la acción de tutela. Al respecto indicó que, aunque en esta fase del proceso no se espera un nivel de certeza sobre el derecho en disputa, sí es necesario que exista claridad respecto de las circunstancias fácticas que realmente sustentan el caso y de la jurisprudencia constitucional aplicable al mismo[8]

 

2.5. Por otro lado, el segundo de los requisitos versa sobre el riesgo de que la falta de adopción de la medida cautelar genere un perjuicio o daño mayor, que transforme en tardío el fallo definitivo, por lo que implica «tener un alto grado de convencimiento de que la amenaza de perjuicio irremediable es cierta; y que el daño, por su gravedad e inminencia, requiera medidas urgentes e impostergables para evitarlo».

 

2.6. Finalmente, el tercer requisito obliga a ponderar los derechos que podrían verse afectados con la medida. Esta exigencia busca evitar que se adopten medidas que aunque estén justificadas legalmente, podrían causar un perjuicio grave e irreparable a otros derechos o intereses jurídicos involucrados[9]

 

2.7. Es de resaltar que la adopción de medidas provisionales no puede considerarse como un prejuzgamiento del caso objeto de estudio ni como indicio del sentido de la decisión, puesto que su finalidad es evitar que se materialice la vulneración o un perjuicio irremediable de los intereses superiores en debate, hasta tanto se emite la sentencia de la Corte[10]

 

3.     El principio de continuidad en la prestación de los servicios de salud[11]

 

3.1. El artículo 49 de la Constitución y amplia jurisprudencia de esta Corporación consideran la salud como derecho fundamental autónomo[12] y como un servicio público. Dado el carácter fundamental del derecho a la salud, la Ley 1751 de 2015, “impuso al Estado el cumplimiento de deberes de respeto, protección y garantía. Esta Corporación, por su parte, ha precisado que dichos deberes incluyen dimensiones positivas y negativas. Las primeras implican, entre otras, que el Estado debe sancionar a quienes dilaten la prestación del servicio, así como adoptar medidas para proteger a los grupos vulnerables o marginados. En virtud de las segundas se imponen a los actores del sistema de salud el deber de abstenerse de denegar o limitar el acceso igualitario de todas las personas a los servicios de salud”[13]. El carácter fundamental autónomo del derecho a la salud surge de la necesidad del Estado de proteger la salud al más alto nivel, toda vez que se relaciona de manera directa con la vida y la dignidad de las personas y el desarrollo de otros derechos fundamentales[14].

 

3.2. En virtud del principio de continuidad frente a la garantía del derecho a la salud, la Ley 1122 de 2007 y posteriormente la Ley 1751 de 2015 establecieron que “las personas tienen derecho a recibir los servicios de salud de manera continua. Una vez la provisión de un servicio ha sido iniciada, este no podrá ser interrumpido por razones administrativas o económicas”.

 

3.3. Jurisprudencialmente, se ha establecido que la continuidad en la prestación del servicio de salud supone, de un lado, la prohibición de suspender el tratamiento invocando cuestiones administrativas, contractuales o económicas y, de otro, la obligación dirigida a la EPS de continuar el tratamiento médico hasta su culminación, cuando el mismo fuere iniciado. En todo caso, cabe precisar que “las decisiones de las EPS de suspender la prestación del servicio o desafiliar a una persona del Sistema no pueden adoptarse de manera unilateral y caprichosa, pues siempre habrá de garantizarse el debido proceso a los afiliados[15].

 

3.4. En sentencia T-234 de 2014 la Corte indicó que una de las características de todo servicio público es la continuidad en la prestación eficiente del mismo, aspecto que en materia de salud implica su prestación ininterrumpida, constante y permanente. Lo anterior significa que, una vez haya sido iniciada la atención en salud, debe garantizarse la continuidad del servicio, de tal forma que aquel no sea suspendido o retardado durante la recuperación o estabilización del paciente[16].

 

3.5. Adicionalmente, la Corte ha fijado unos criterios que deben tener en cuenta las Entidades Promotoras de Salud, para garantizar la continuidad en la prestación del servicio público de salud sobre tratamientos médicos ya iniciados, de la siguiente manera:

 

(i) las prestaciones en salud, como servicio público esencial, deben ofrecerse de manera eficaz, regular, continua y de calidad, (ii) las entidades que tienen a su cargo la prestación de este servicio deben abstenerse de realizar actuaciones y de omitir las obligaciones que supongan la interrupción injustificada de los tratamientos, (iii) los conflictos contractuales o administrativos que se susciten con otras entidades o al interior de la empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a la continuidad y finalización óptima de los procedimientos ya iniciados[17].

 

3.6. En consonancia con lo anterior, esta Corporación en Sentencia T-067 de 2015 indicó que “la prestación del servicio de salud debe darse de forma continua y los usuarios del sistema de salud deben recibir la atención de manera completa, según lo prescrito por el médico tratante, en consideración al principio de integralidad. Por tanto, las EPS no pueden omitir la prestación de los servicios de salud que supongan la interrupción de los tratamientos.”

 

3.7. En suma, el acceso al servicio de salud de conformidad con la ley y la jurisprudencia de la Corte debe darse en términos de continuidad, lo que implica que las entidades prestadoras de salud no pueden limitar el acceso a los servicios de salud, de manera que comporte la interrupción de tratamiento, impidiendo con ello la finalización óptima de los tratamientos iniciados a los pacientes[18].

 

4.     El principio de continuidad en el caso de personas en situación de discapacidad

                 

4.1. La Ley 1751 del 2015, en su artículo 8º establece que, “los servicios y tecnologías de salud deberán ser suministrados de manera completa para prevenir, paliar o curar la enfermedad, con independencia del origen de la enfermedad o condición de salud, del sistema de provisión, cubrimiento o financiación definido por el legislador”.  Además, hace claridad en cuanto a que el usuario no puede ver disminuida su salud por la fragmentación de la responsabilidad en la prestación de un servicio específico. Así mismo, establece que los servicios deben tener un alcance que comprenda todos los elementos esenciales para lograr su objetivo médico en relación de las necesidades específicas de conformidad al estado de salud diagnosticado[19].

 

4.2. La interrupción arbitraria del servicio a la salud, es contraria al derecho fundamental a la vida en condiciones dignas, a la seguridad social, a la igualdad y a la dignidad humana, especialmente tratándose de personas con algún tipo de discapacidad física, mental o sensorial[20], las cuales tienen derecho a obtener la totalidad del componente médico previsto para el manejo del padecimiento que le sobrevino, así no se obtenga su recuperación completa y definitiva, pero se logren mantener los avances logrados en términos conductuales y de vida en comunidad, lo que asegura que al paciente pueda vivir en el mayor nivel de dignidad posible.

 

4.3. Adicionalmente, el artículo 11 de la Ley 1751 del 2015, establece que la atención en salud a las personas con discapacidad no podrá ser limitada por tipos de restricciones administrativas o económicas y que “las instituciones que hagan parte del sector salud deberán definir procesos de atención intersectoriales e interdisciplinarios que le garanticen las mejores condiciones de atención”.

 

4.4. En conclusión, la ley y la jurisprudencia constitucional reconocen el alto grado de importancia que reviste la garantía del principio de continuidad, de la mano del principio de integridad en el acceso al servicio de salud, más aún cuando se trata de sujetos vulnerables y de especial protección constitucional.

 

5.     Caso concreto: la situación descrita exige que la Corte ordene medidas provisionales

 

5.1. De acuerdo con los hechos acreditados y la evidencia aportada en el expediente de la referencia, y sin que implique de manera alguna prejuzgamiento o se anticipe el sentido de la sentencia definitiva, la Sala ordenará medida provisional en favor de la accionante por las razones que se exponen a continuación.

 

5.2. Es claro que la accionante es sujeto de especial protección dada la condición de discapacidad que padece desde su nacimiento, además de las afecciones que con posterioridad ha vivido a causa de las intervenciones y procedimientos a los que ha debido someterse para tratar la situación fisiológica que la afecta.

 

5.3. Respecto de los requisitos para la procedencia de la medida provisional, es de anotar que, en primer lugar, se trata de proteger el derecho fundamental a la salud a través de un mecanismo de acceso al mismo. Es así como la necesidad de acompañamiento, prevista por la EPS demandada, puede ser cubierta de manera provisional, dado que lo que se busca es el acceso efectivo a un derecho fundamental, situación que ha sido ampliamente desarrollada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como bien se adujo anteriormente.

 

5.4. Por otro lado, el tiempo que transcurra hasta la decisión de fondo del asunto de la referencia puede ocasionar graves perjuicios y afectaciones en las condiciones de vida de la accionante, quien requiere la continuidad en su tratamiento terapéutico para mantener la flexibilidad de sus articulaciones, movilidad de su cuerpo y la reducción de los fuertes dolores que su diagnóstico médico ocasiona. Además, teniendo en consideración que ya han pasado varios meses desde la suspensión del tratamiento, tal como se observa en el expediente, y las recomendaciones médicas son punto de partida claro para afirmar que la accionante requiere la continuidad del tratamiento, precisamente por ello, las terapias deban realizarse varias veces al día durante cinco días de la semana.

 

5.5. Finalmente, la medida provisional de otorgar un acompañante para el traslado en ambulancia básica no afecta gravemente a la E.P.S, ya que, a pesar de ser un servicio adicional al directamente asociado a la patología de la accionante, es un servicio que esta debe estar dispuesta a prestar como medida de acceso al goce efectivo del derecho a la salud; máxime en el caso concreto, ya que se trata de un sujeto de especial protección constitucional.

 

5.6. Si bien la orden de medidas provisionales no comporta un ámbito de decisión de fondo del asunto objeto de estudio, la necesidad de dar continuidad a las hidroterapias se hace evidente a la hora de evaluar las consecuencias negativas que produce en el cuerpo de la accionante la suspensión del tratamiento, lo que lleva a la afectación del derecho a la salud de la accionante y su calidad de vida.

 

5.7. En consecuencia, el principio de continuidad en la prestación del servicio de salud debe garantizarse a todas las personas que requieran su aplicación para el goce efectivo del derecho a la salud y tener una vida en condiciones dignas. Más aun, en el caso objeto de estudio, donde la accionante es sujeto de especial protección constitucional y deja en evidencia la urgencia de acudir con regularidad a su tratamiento terapéutico, en cuyo caso la suspensión afecta de manera determinante sus condiciones de vida. Por lo tanto, la Sala procederá a ordenar la aplicación de la medida provisional que se describe a continuación, en procura de salvaguardar el derecho a la salud de la accionante.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:


PRIMERO.-
ORDENAR como MEDIDA PROVISIONAL a la E.P.S Servicio Occidental de Salud que en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, dé continuidad a la prestación del servicio de transporte en ambulancia básica que cuente con una persona con conocimientos en materia de salud, como acompañante de la ciudadana Carmen Lucía Zuluaga Mejía, para los traslados del municipio de Roldanillo-Valle a la ciudad de Cali-Valle y viceversa.

 

SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR y ALLEGAR copia de la presente providencia a la parte accionante, la señora Carmen Lucía Zuluaga Mejía.

 

Comuníquese y cúmplase,

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

  

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 Ausente con excusa

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General



[1] Historia clínica que obra en folio 18 del expediente.

[2] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.

[3] Cfr., entre muchos otros, autos 110 de 2020. Ms. Ps. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas; 408 de 2019. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 312 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 293 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 258 de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos; 166 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; 040 de 2001. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; y 039 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

[4] Ibíd.

[5] Ibíd.

[6] Cfr. Auto 293 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

[7] Cfr. Auto 262 de 2019 M.P Cristina Pardo Schlesinger; 680 de 2018. M.P Diana Fajardo Rivera; 312 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

[8] Auto 110 de 2020. Ms. Ps. Diana Fajardo Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas

[9]Ibíd.

[10]Ibíd.

[11] Ver sentencia T-152 de 2019 M.P. José Fernando Reyes Cuartas

[12] Sentencia T-760 de 2008.

[13] Sentencia 380 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido

[14] Sentencias T-311 de 2012; T-214 de 2013; T-132 de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-339-2019 M.P. Alberto Rojas Ríos.

[15] Sentencia T-067 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

[16] Sentencia T-196 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

[17] Ver sentencia T-1198 de 2003, cuya posición ha sido reiterada en las sentencias T-164 de 2009; T-479 de 2012 y T-505 de 2012, entre otras.

[18] Cfr., sentencias T-124 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T- 673 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-196 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

[19] y T-339-2019 M.P. Alberto Rojas Ríos.

[20] Ibíd.